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Introduccin
Cuatro perspectivas se sealan en Amrica Latina para interpretar los pp. Una, con-
trahegemnica (Santos, 2007), en la que se plantean alternativas al modelo neoliberal
y las tendencias que impone; se trata de una perspectiva cercana a la interpretacin
de la izquierda renovada y posautoritaria, que vea en el pp una estrategia para relegi-
timar el Estado de cara a los ataques neoliberales, hacindolo efectivo, transparente
y redistributivo, controlado por la ciudadana a travs del pp (Goldfrank, 2006).
La segunda perspectiva es liberal; comparte con la nueva izquierda las aspiraciones
de reducir la pobreza y ponerle fin a la corrupcin y el clientelismo, pero ve el pp
como herramienta para generar gobernabilidad en coexistencia con los postulados
neoliberales (Goldfrank, 2006; Montecinos, 2009). La tercera perspectiva proviene
de la izquierda ortodoxa, que concibe el pp como recurso a favor del desarrollo
capitalista y estabilizador de la democracia, al estimular la confianza ciudadana en
el gobierno, ayudando a la burguesa a manejar las crisis del capitalismo y socavando
la revolucin (Goldfrank, 2006). Finalmente est la perspectiva conservadora, que
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Locales y los Equipos de Gestin de cada Plan de Desarrollo Local, con el apoyo
tcnico de la Secretara Municipal de Desarrollo Social.
La complementariedad entre planeacin y presupuesto participativo no se
agota en lo dicho, sino que trasciende al mbito departamental y nacional, sobre
el soporte legislativo del Acuerdo 043 de 2007. La legislacin que le compete est
referida a la planeacin del desarrollo en el pas y al rgimen municipal, que define
la autonoma de los municipios para regularse. En el primer caso, se ubican la Ley
152 de 1994, orgnica del Plan de Desarrollo, en la que se definen el contenido
estratgico y presupuestal que deben desarrollar los planes de desarrollo a escala
nacional, departamental, distrital y municipal; los actores de la planeacin en cada
nivel; los procedimientos para la formulacin de cada plan y la temporalidad para
su vigencia. Tambin se tiene la Ley 388 de 1997, que regula los mismos asuntos
en materia de Plan de Ordenamiento Territorial; y la Ley 1454 de 2012 orgnica
de ordenamiento territorial, que ampla los alcances de su predecesora de 1997. En
materia de autonoma municipal, se encuentran las leyes 136 de 1994 de moderni-
zacin, organizacin y funcionamiento de los municipios; la 617 de 2000, orgnica
de presupuesto; y la 1551 de 2012, que ajusta la Ley 136 de 1994.
El efecto que esta normatividad tiene es vinculante respecto al Sistema Muni-
cipal de Planeacin (smp) de Medelln, en tanto define la articulacin debida entre
planes de desarrollo, funciones y competencias de las entidades territoriales de
distinto nivel. Es esta la articulacin poltico-institucional que se genera en el marco
legislativo colombiano, que llega hasta la escala comunal y corregimental, en la que
se define la planeacin local y el pp incluidos en el smp. El efecto vinculante, funda-
mentado en los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad
entre planeacin nacional, departamental y municipal, debera extenderse hasta la
comuna y el corregimiento, incluyendo el contenido de los pdl en el cuerpo estra-
tgico y presupuestal de los pdm.
Lo anterior supone una efectiva puesta en prctica de la democracia, con posi-
bilidades reales para que la ciudadana acte sobre los mecanismos institucionales
en los que se impone el neoliberalismo. Al realizarse la planeacin del desarrollo
de forma participativa en una escala tan prxima a la ciudadana, se espera una
mejor correspondencia de los pdl tanto con las necesidades de la poblacin en cada
comuna y corregimiento, como con las formas que definen para su satisfaccin.
Ello debera orientar las priorizaciones y ejecuciones que se realizan en el pp y, a
la vez, constituirse en insumo para la formulacin de los pdm, hacindolos corres-
ponder de mejor forma con los objetivos de desarrollo definidos por su poblacin, e
incorporando en su contenido estratgico y presupuestal las garantas para la reali-
zacin de lo definido en los pdl. Esta lgica para planear es extensible al mbito
departamental y nacional, en aras de la articulacin que obligan las normas sobre
planeacin del desarrollo en Colombia, y subvierte el orden establecido por el cual
se imponen las directrices del modelo econmico neoliberal. En lugar de definir
desde arriba hacia abajo la planeacin del desarrollo, esta se construira desde abajo
hacia arriba, en correspondencia con las iniciativas de la ciudadana que vivencia los
efectos del neoliberalismo.
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se realiza cada pdl. De all que la ciudadana tenga un punto de referencia para
valorar la correspondencia entre sus propsitos y los que defienden los gobernantes
elegidos para las instancias de representacin; y que, en consecuencia, puede elegir
de manera ms acertada la opcin poltica que mejor acoja sus iniciativas en las
siguientes elecciones, controlarla y evaluarla. Si, adems, se tiene en cuenta que los
organismos de representacin municipal se inscriben en partidos y movimientos
polticos de orden nacional, al igual que la vinculacin entre planes de desarrollo,
la incidencia ciudadana en los escenarios de representacin es extensiva al pas,
pasando por distritos y departamentos.
La coherencia normativa, poltico-institucional y social del pplpp genera una
ruta de incidencia ciudadana en las decisiones sobre su desarrollo. Esta posibilidad
de incidencia, que se despliega en el marco de mecanismos de participacin que
activan el proyecto poltico democrtico, tiene un efecto mayor que la mera acti-
vacin de la democracia: la potencia, al punto de revertir los efectos negativos del
neoliberalismo como modelo econmico que define las opciones de desarrollo.
Respecto de esta potencialidad, son ilustrativas tres situaciones emblemticas que
se han presentado en la puesta en prctica del programa, al tiempo que permiten
derivar lecciones para construir democracia:
a. La declaratoria en desobediencia civil que realiz la comuna 1 el ao 2005, ar-
gumentando que los procedimientos definidos para la priorizacin de recursos
en el presupuesto participativo de ese ao carecan de una contextualizacin
sobre sus experiencias previas en planeacin local. A partir de esa situacin, se
gener una parlisis en el proceso que oblig al ente gubernamental a la nego-
ciacin de los procedimientos, mudando su posicin inicial, que no admita
discusiones metodolgicas.
b. La priorizacin de recursos para financiar la educacin superior de jvenes en
las comunas. En principio, la oferta institucional no contemplaba esta inicia-
tiva, pero una vez identificada la necesidad de formacin superior mediante el
ejercicio de planeacin local, se destinaron recursos dirigidos a este propsito.
Hoy, la administracin municipal incluye la financiacin de estudios en carreras
tcnicas, tecnolgicas y profesionales en la oferta de iniciativas que se priorizan
con recursos de pp, y existe un programa similar que ofrece crditos a estu-
diantes con recursos del Fondo de las Empresas Pblicas de Medelln.
c. La presencia de actores al margen de la ley que inciden en los escenarios de
deliberacin y decisin del presupuesto participativo, al tiempo que la insti-
tucionalidad define criterios para salvaguardar la legitimidad del proceso y las
organizaciones sociales de las comunas idean sus propias estrategias no violentas
para atenuar la incidencia de estos actores.
La caracterstica comn que comparten las tres situaciones es la interaccin entre
actores sociales y gubernamentales a travs del ejercicio de planeacin local y presu-
puesto participativo. A travs de dicha interaccin, los actores sociales de las comunas
logran incidir tanto en los procedimientos para la toma de decisiones, como en
las iniciativas sobre las que se decide (educacin superior) y en las condiciones en
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las que ocurre el proceso (actores al margen de la ley). Extrapolando esta caracte-
rstica de la escala comunal y corregimental hacia la municipal, departamental y
nacional, la articulacin de planeacin local con presupuestos participativos guarda
una potencialidad para que la ciudadana incida en los mecanismos de decisin,
en los asuntos sobre los que se puede decidir y en las condiciones para el ejercicio
participativo. La forma como se resuelven estas situaciones arroja lecciones desde la
experiencia para la construccin de democracia.
En primer lugar, la experiencia ensea que los actores sociales lograrn incidencia
tanto en los procedimientos para decidir como en las agendas de decisin, siempre
que tengan sus propios espacios de deliberacin y organizacin con independencia
de los escenarios institucionales; ha sido en los espacios propios generados por los
actores sociales donde la planeacin local se ha gestado para ordenar las iniciativas
de base y canalizarlas a travs de planes de desarrollo local hacia los escenarios de
presupuesto participativo. Aun cuando los planes de desarrollo local se ejecuten con
recursos del pp, el hecho de que la ejecucin est a cargo de organizaciones sociales
le imprime una dinmica propia al proceso de planeacin, distinta de la que tiene
lugar en los escenarios de pp coordinados por el ente gubernamental. En contraste,
el tejido social se fragmenta al competir los actores por acceder a la ejecucin de las
iniciativas priorizadas y garantizar un sustento para sus propias organizaciones. Se
han llegado a generar tensiones entre organizaciones de las comunas con aquellas
que coordinan los pdl, al ponerse ms atencin sobre quin ejecuta el recurso que
sobre los resultados y aportes que realiza al proceso de planeacin.
En segundo lugar, en la prctica del pplpp contina difusa la mejor manera para
vincular las iniciativas ciudadanas y ejecutarlas. La ley obliga a que las ejecuciones
presupuestales de los municipios se realicen con base en lo consignado en sus planes
de desarrollo municipal, por lo que los planes de desarrollo local tienen solo dos vas
posibles: definir sus proyectos con base en el pdm o movilizarse para que sus inicia-
tivas sean incorporadas, aun cuando no hayan sido previstas desde el comienzo.
En esta decisin tiene mucho peso la disposicin de la administracin municipal
del momento para incorporar o no la iniciativa social, en la medida en que la ley
la obliga a cumplir con lo comprometido en su plan de desarrollo y restringe las
posibilidades para lo que no est all consignado. Entonces, el que iniciativas como
la financiacin de educacin superior con recursos de Presupuesto Participativo se
incorporen a la oferta institucional, depender de la disposicin que tenga el ente
gubernamental para ajustarse a nuevas propuestas.
En tercer lugar, el pplpp de Medelln ofrece enseanzas para la contratacin
pblica. Por un lado, en los ajustes que ha implicado para la ejecucin de proyectos
con un presupuesto inferior al lmite comprendido por la ley y que seran ejecutados
por organizaciones sociales; al respecto, se han aplicado diferentes estrategias, como
ajustes a las normas existentes o nuevas regulaciones que posibiliten la contrata-
cin con organizaciones sociales. Por otro lado, se han aplicado distintas estrategias
para la ejecucin del recurso, que varan entre orientar en el sentido de que la
contratacin sea realizada por organizaciones de las mismas comunas, o entregar
a una sola organizacin la ejecucin de una misma iniciativa que fue priorizada
en varias comunas y/o corregimientos, un empaquetamiento de la contratacin.
220 EURE | vol 42 | no 125 | enero 2016 | pp. 205-224
por ello, en tanto contribuye a gestar y constituir democracia (Gutirrez & Snchez,
2012), es deseable, estimulante y alentadora cuando se trata de aportar al fortale-
cimiento del proyecto poltico democrtico latinoamericano, frente a las amenazas
latentes, presentes y reales provenientes del modelo econmico neoliberal. Es parte
del sueo, de lo que est aconteciendo y an podra acontecer en Amrica Latina y
Colombia. Desde las vivencias, aprendizajes, tensiones y realidades de la experiencia
en Medelln, otro camino para trasegar en busca de la utopa!
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