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CIDADE E SOCIEDADE NO CONTEXTO DO SISTEMA PRESIDENCIALISTA


BRASILEIRO

1 O Estado federal brasileiro e o sistema presidencialista

Cuida-se, nesse captulo, de examinar as mudanas empreendidas no Estado


federal brasileiro, sob o ponto de vista da legitimidade constitucional, objetivando por
em destaque, no mbito do sistema presidencialista, as repercusses quanto repartio
de receitas tributrias e o seu reflexo no governo local.
O sistema presidencialista brasileiro, inspirado no modelo norte americano,
tornou-se, na prtica, muito distante da matriz idealizada pelos founding fathers, que ao
estabelecerem uma Constituio escrita, onde tudo estivesse bem definido,
competncias, restries, limitaes, separao e relao entre rgos e poderes,
romperam com a tradio terica e prtica do regime monrquico de origem inglesa. 1
O tipo de constitucionalismo criado pelos federalistas refletia uma sociedade
complexa, contraditria, dominada pela tenso e pelo conflito, cuja base repousa no
alargamento do conceito de repblica.
Para Madison, o republicanismo representava a vitria de uma ideia nova de
poder popular sobre uma ideia arcaica de democracia direta.2 Nesse contexto, a criao
do Estado federal americano exigiu a formalizao da Constituio, tendo em vista que
no Estado constitucional as normas fundamentais de organizao estatal so redigidas
em um documento solene, no qual se contm, especialmente, seus limites de atuao.
Esse tipo de Estado federal, alm de instituir um novo constitucionalismo, inaugurou
um sistema poltico de governo completamente novo, reunindo em torno do presidente
da repblica as funes de Chefe de Governo e de Chefe de Estado.
Essa forma de organizao poltica estatal tornou-se cada vez mais comum no
mundo moderno, em virtude da possibilidade de fcil adaptao do federalismo s
necessidades de cada lugar.
Para anlise do desenho constitucional de um Estado federal, importa observar
aspectos relativos diviso de poderes dentro do legislativo e entre nveis de governo, o
papel do judicirio, a alocao de recursos fiscais e de competncias e as garantias
constitucionais dos entes integrantes da federao.
A existncia de um sistema federal, segundo Celina Souza3, implica a
cooperao poltica e financeira entre o governo federal e as demais esferas da
federao, devendo ser considerados, em cada caso, o tipo de federao e o grau de
descentralizao entre os entes federados:

O federalismo no seu conceito amplo se refere aos laos


constitutivos de um povo e de suas instituies construdos
atravs de consentimento mtuo e voltados para objetivos
especficos, sem, contudo, significar a perda de identidades
individuais.

1 PAINE, Thomas. Apud MARQUES, Viriato Soromenho. A Revoluo Federal, Lisboa:


Edies Colibri, 2002, p. 42.
2 MARQUES, Viriato Soromenho. Ob. cit., p. 42.
3 SOUZA, Celina. Federalismo e Intermediao de Interesses Regionais nas Polticas Pblicas
Brasileiras, So Paulo, 1998, p. 5, disponvel na internet:
<http://www.fia.com.br/reforma/textos.htm>. Acessado em 01/02/04.
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O Estado brasileiro, declarado pelo texto constitucional como Repblica


Federativa do Brasil, adotou o sistema presidencialista de governo em 1891 e, desde
ento, vem enfrentando seguidas crises polticas, tendo passado por perodos de ditadura
poltica e, na atualidade, vem construindo seu prprio conceito de democracia.

2 O princpio republicano e a tributao

A ideia de repblica como sinnimo de coisa pblica encontra-se presente em


maior ou menor extenso nas mais diversas formas de governo e de sistemas polticos.
A repblica, segundo uma interpretao mais restrita, pode ser definida como
uma forma especfica de determinar a coisa pblica. Nesse sentido, pode-se dizer que o
principal problema consiste em distinguir o que pblico, qual sua extenso e como se
organiza ou se ordena a coisa pblica.
Verifica-se que a ideia de repblica referida a um modo particular de domnio
pblico foi tratada de forma sistemtica, pela primeira vez, por Aristteles, que
classificava os regimes polticos com base em dois critrios: a) o fim do bem comum e,
b) o elemento soberano. A combinao desses critrios gera formas simples, retas
(justas) ou desvirtuadas (injustas) de governo, todavia, Aristteles reconhecia como
pressuposto de sua tipologia o exame da realidade, que revelava sempre a variao de
tais formas, resultando por isso, freqentemente, como anota Segovia4, em uma forma
mista de governo:

Es decir: para Aristteles la repblica es una forma mixta de


rgimen poltico que resulta fundamentalmente de la
combinacin de oligarqua (decadente sustituto de la
aristocracia) y democracia. La repblica es una suerte de
simbiosis entre la riqueza, principio dominante de la oligarqua,
y la libertad, principio constitutivo de la democracia. As queda
garantizada la participacin de todos los honores de la ciudad y
se genera un regimn estable, en la medida que se sepa
mantenerse alejado de los extremos.

Transcendendo essa questo, Aristteles assinala que se o objeto da cincia


poltica consiste em determinar qual o melhor regime poltico e, considerando que os
cidados so homens livres e iguais, o melhor regime, portanto, ser aquele que permita
a participao de todos.
A participao de todos, entretanto, requer que haja moderao, devendo ser
evitadas situaes extremadas que possam constituir, de um lado, o governo dos ricos e,
de outro, o dos pobres. Esse equilbrio tende a criar um regime com maior estabilidade e
esse benefcio se obtm geralmente nos regimes mistos, especialmente na repblica
onde a combinao de oligarquia e democracia permite o domnio dos elementos
moderados da sociedade e concede a todos a possibilidade de participao, sob a
soberania da lei. A repblica pressupe, por conseguinte, que a lei que regula as
condutas humanas deve permanecer inalcanvel vontade do soberano.
O conceito de repblica se ope ao de reino, pois no o governo de um s, mas
sim um governo misto fundamentado na soberania popular e na autoridade dos homens

4 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Los Derechos Del Hombre y La Idea
Republicana. Mendonza: Ediciones Depalma, 1994, p. 83.
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de bem, representando uma garantia de liberdade para o povo, assegurada pela prpria
lei. Em Roma, a ideia de repblica foi muito bem definida por Ccero:5

As pues, la Repblica (= cosa pblica) es la cosa propria del


pueblo; pero pueblo no es toda reunin de hombres,
congregados de cualquier manera, sino una consociacin de
hombres que aceptan las mismas leyes y tienen intereses
comunes.

Assim, segundo Ccero, a repblica configura o marco institucional, a


constituio que permite o imprio das leis que derivam sua validade do direito natural,
norma suprema da bondade e das aes humanas, regra eterna e imutvel do que justo.
Constata-se que Ccero incorporou elementos gregos aos estudos da constituio
republicana de Roma, como, por exemplo, o regime misto, sujeito lei natural e
vinculado virtude. Trata-se de uma releitura das instituies polticas gregas
influenciadas por Polbio, de quem Ccero era um dos mais notveis discpulos.
Marcel Prelot6 salienta, que a influncia de Aristteles sobre o pensamento de
Polbio bastante evidente, em especial no que se refere ao objeto da poltica:

Para Polbio, el fin de la actividad poltica no consiste en


adquirir y conservar la riqueza sino introducir en la vida privada
la virtud y la sabidura, y en la vida pblica la bondad y la
justicia. El concepto est muy prximo a La Poltica del
estagirita. Pero la distincin entre lo privado y lo pblico,
ausente en Aristteles, traduce la influencia del derecho romano.

Na realidade, as ideias de Ccero foram influenciadas por Polbio que tambm


adotava a classificao tripartita de formas de governo de origem aristotlica, com suas
respectivas perverses, como observa Alberto Rodrguez Varela:7

Reconoce como formas puras a la monarqua, la aristocracia y la


democracia, y como impuras a la tirana, la oligarqua y la
demagogia. La originalidad de Polbio deriva de sostener que las
formas puras llevan en s el germen de su propria corrupcin,
tornndose as imposible la estabilidad y continuidad de
cualquiera de ellas. Adems, con una interpretacin forzada de
la historia de Roma, sostiene que la sucesin de las formas puras
e impuras se produce en forma cclica.

Para Ccero, a repblica era compreendida como uma sociedade formada sob a
garantia das leis, tendo como objetivo a utilidade comum. Bidart Campos8
adverte que: En este concepto aparecen dos elementos de primer orden: el acatamiento
a un orden jurdico comn, y una finalidad tambin comn de utilidad general. Santo
Toms de Aquino, por sua vez, segue a mesma classificao das formas de governo
formulada por Aristteles, sustentando que a repblica constitui um regime misto que
combina democracia com oligarquia ou aristocracia, justificando que na democracia os

5 CCERN, Marco Tulio. Sobre La Repblica, Madrid: Editorial Tecnos, 2 ed., 1992, p. 27.
6 PRELOT, Marcel. Apud, VARELA, Alberto Rodrguez. Histria de las Ideas Polticas, Buenos
Aires: A Z Editora, 3 ed., 1995, p. 72.
7 VARELA, Alberto Rodrguez. Ob. cit., p. 73.
8 CAMPOS, Bidart. Apud, VARELA, Alberto Rodrguez. Ob. cit., p. 78.
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ocupantes do governo so todos iguais. Igualdade no em sentido absoluto ou
quantitativo, mas proporcional ou qualitativo, uma vez que liberdade (princpio
democrtico) adiciona-se a dignidade (princpio aristocrtico) e/ou a riqueza (princpio
oligrquico), possibilitando uma justia relativa ao equilibrar a participao de distintas
classes sociais.9
Segovia acrescenta que Santo Toms de Aquino10 deixa transparecer que
existem bondades apreciveis na repblica, especialmente porque nela o poder no
pertence a nenhuma classe social com exclusividade, mas a todas. Na prtica, isto
conduz a um governo de classe mdia, cujos interesses mais se aproximam do bem
comum, sendo, portanto, mais representativo da cidade, concluindo que:

En consecuencia, la repblica puede ser sinnimo de rgimen


popular justo, como cuando en los comentrios a la Poltica de
Aristteles, afirma Santo Tomas que: Cuando el conjunto de la
multitud gobierna con vistas al bien comn, el rgimen se
denomina repblica.

Entretanto, as mudanas transcorridas ao longo do tempo modificaram as velhas


formas de convivncia poltica, substituindo-se a polis pelo Estado, institudo como um
ente dissociado do cidado. Essa mudana trouxe variaes significativas ao conceito de
repblica, tendo em vista que a estabilidade poltica das instituies gravitar em torno
da nova arquitetura institucional e, ademais, a concepo de virtude ser sensivelmente
modificada com o tempo.
Assim, ao final do sculo XV e comeo do sculo XVI tem incio em Florena,
na Itlia, um movimento republicano influenciado pelos humanistas dos anos
quatrocentos e pelo pensamento escolstico, no qual se destaca o aspecto institucional
da repblica como a combinao dos elementos predominantes nas formas simples de
governo, numa poca em que, exceo de Veneza, o governo dos principados se havia
imposto sobre as pequenas repblicas, como observa Segovia:11

La repblica aparece, entonces, como el rgimen opuesto al de


los signori; la dicotoma como en Cicern es entre
principados y repblicas, confrontacin que en la pluma de los
republicanos casi siempre quiere significar la alternativa entre la
tirana y el gobierno libre

O citado autor destaca, ainda, que, para os humanistas, repblica era sinnimo
de liberdade, de governo livre, onde no existia opresso, tendo em vista que se
confiava a guarda da cidade aos prprios cidados e no a um prncipe. E, nesse sentido,
a repblica era concebida como um governo popular, no qual se permite a participao
cvica da comunidade.12
No pensamento florentino, todavia, a palavra estado designa uma expresso
genrica que abrange duas espcies: repblica ou principado, duas formas de governo,
ou seja, duas maneiras de governar o povo. Mario de La Cueva13 observa que, para o
historiador de Florena, a repblica ou principado nunca tiveram existncia

9 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 85/86.


10 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 86.
11 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 88.
12 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 89.
13 CUEVA, Mario de la. La Idea del Estado, Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1996, p.
43/44.
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transcendente ao homem, e que um termo genrico serve para reunir caractersticas
comuns de espcies diferentes:

Pero nunca se le ocurri al historiador de Florencia decir que la


repblica o el principado tuviera existencia transcendente a los
hombres o fuera un ente real o fingido o abstracto. Un trrmino
genrico sirve para reunir los caracteres comunes de diferentes
especies, pero, salvo que nos coloquemos en la postura platnica
de los arquetipos o aceptemos la frmula medieval de la querella
de los universales: universalia sunt realia, tendremos que decir
que es un concepto que expresa lo que es comn a muchos
objetos; as el concepto animal engloba a los mamferos y a los
peces, pero no posee ninguna realidad transcendente a ellos.
Creemos, en consecuencia de todo lo expuesto, que estado es un
trmino genrico de dos formas de gobierno, repblica o
principado, o con otras palabras: Maquiavelo se plante el
mismo problema que encontramos en Herodoto, Aristteles,
Polbio y Cicern, entre otros tratadistas, acerca de la
clasificacin de las formas de gobierno.

No entendimento de Mario de La Cueva o estado moderno nasceu em Florena


como uma obra de arte: Nasci con el despertar de la idea de la res pblica, quiere
decir, cuando el problema de Florencia dej de ser la cosa del rey o del prncipe y
devino la cosa de todo lo pueblo.14
O nascimento do estado moderno o resultado de lutas polticas entre os poderes
medievais: de um lado, a igreja e o imprio, a igreja e o rei da Frana, o monarca da
Frana e o imperador, os reis e os senhores feudais e, de outro, a formao de
comunidades nacionais, especialmente, Espanha, Frana e Inglaterra, assentadas em
pores especficas do territrio europeu. A doutrina o descrevia como sendo um estado
nacional, territorial, monrquico salvo as repblicas italianas do sculo XVI -
centralizador de todos os poderes pblicos e soberano em dupla dimenso: externa e
interna.15
Essa mudana de compreenso e de conceito de repblica evidencia o
rompimento com a antiga ideia republicana, passando a reclamar agora uma
constituio especfica, por ser incompatvel com outros regimes. A chave de uma vida
livre e feliz passa pelo estabelecimento de instituies cvicas eficazes que dependem,
em ltima instncia, da soberania dos cidados reunidos em assembleia.
A virtude constitua o conceito chave da teoria poltica renascentista e
humanista, referindo-se ao reconhecimento da capacidade individual e das foras
prprias do homem que o permitem forjar seu prprio destino e remodelar o cenrio
social de acordo com seus desejos.
A virtude, nesse sentido, no foi oposta s virtudes tradicionais at o momento
em que se separou da religio, quando lhe atriburam finalidades exclusivamente
terrenas como a glria, a fama, a honra e a grandeza, prmios alcanados por quem
obtm xito na vida poltica.
Todavia, a virtude s cresce em liberdade e o alimento desta quando as
condies institucionais permitem a participao livre dos homens nas instituies da
cidade, concedendo-lhes a oportunidade de fazerem-se virtuosos. E, os homens

14 CUEVA, Mario de la. Ob. cit., p. 45.


15 CUEVA, Mario de la. Ob. cit., p. 45.
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virtuosos e patriotas, aqueles que olham atravs dos olhos da cidade e no se preocupam
com seus interesses pessoais, constituem a ltima garantia de liberdade.
Segovia ressalta que para os humanistas, o regime poltico constitudo sob a
liberdade o nico justo. No entanto, na viso clssica expressada por Aristteles, isto
no assim porque se parte da premissa que todo regime poltico regime de homens
livres. Contudo, a liberdade no um fim em si mesma. Ela uma condio prvia do
conceito de associao ou comunidade poltica. Por isso, existem diversas
manifestaes de domnio legtimo ou justo, incluindo-se a repblica entre elas. De
outra parte, se os humanistas fazem da grandeza o fim da cidade, os clssicos enfatizam
o contedo tico da vida em comum, a vida boa ou virtuosa, segundo Aristteles, ou, o
bem comum para Santo Toms de Aquino.16
A ideia clssica de repblica, desde os humanistas, tem conservado duas
caractersticas comuns: a concepo de regime misto e de participao popular.
James Harrington, reunindo velhos princpios republicanos e preocupaes mais
modernas sobre o tema, desenvolveu sua teoria com base na balana da propriedade da
terra, ou seja, na chamada lei agrria, que constitui a pedra angular de seu sistema
filosfico. No entendimento de George Sabine17, a teoria desenvolvida por Harrington
originou-se da ideia aristotlica de que a causa principal das revolues so as
desigualdades de propriedade e, de outra parte, da crena de Maquiavel de que uma
nobreza poderosa incompatvel com o governo popular.
Salienta George Sabine18 que Harrington, com sua teoria, cuidou de corrigir e
complementar o pensamento de Hobbes, atacando diretamente a explicao superficial
de que o governo era um mero poder baseado em um pacto:

El poder en el sentido jurdico no es algo que se explique por s


mismo; presume una fuerza social, la cual presume a su vez un
control de los medios de subsistencia. Lo que separa a Hobbes
de Harrington es la differencia existente entre un lgico del
derecho y un economista social. As, pues, para Harrington, el
resultado de las guerras civiles era una conclusin prevista de
antemano; no se trataba de justicia o injusticia abstractas, sino
de causas sociales. El control de la tierra, y con el las fuentes del
poder poltico, haban pasado a manos de la clase media. La
monarquia Tudor pudo tener temporalmente un gran poder
mientras la nueva clase llegava a ser, por as decirlo,
polticamente consciente de s misma, pero tarde o temprano el
gobierno tiene que conformarse a la distribucin de la
propriedad. sta era la razn de que Harrington fuera
republicano. No tena objecin terica contra la monarquia,
aunque crea que una repblica era superior.

Embora tenha utilizado a tradicional classificao tripartita das formas de


governo, monarquia, aristocracia e democracia, com suas respectivas formas
degeneradas, seguindo o pensamento de Aristteles, Harrington elaborou uma reviso
to original que modificou significativamente a doutrina tradicional. Sua classificao
tripartita de formas de governo contempla a monarquia absoluta, a monarquia mista ou
feudal e a repblica (commonwealth), cada uma delas assentadas em formas tpicas de
propriedade da terra. Em sntese, tratava-se de evitar mudanas importantes na forma de

16 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 91.


17 SABINE, George H. Historia de la teora poltica, Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1996, p. 385.
18 SABINE, George H. Ob. cit., p. 385.
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distribuio de terras e, no caso de uma repblica, objetivava evitar sua concentrao
nas mos de poucos.
Sua ideia de repblica aproximava-se de modelos antigos como o de Atenas,
Esparta e Roma, atribuindo dois princpios bsicos poltica: o primeiro a fora, que
se fundamenta na distribuio da propriedade e que limita as possibilidades de um
governo estvel, deixando ainda, espao para eleies; o segundo a autoridade, que se
fundamenta nos bens do esprito tais como a sabedoria, o valor e a prudncia.
Em termos gerais, essa distino corresponde quela existente entre a prudncia
antiga, relacionada arte de governar com vistas ao direito e para o bem comum, e a
prudncia moderna, relacionada arte de explorar a comunidade em favor de um
indivduo ou de uma classe. Harrington acreditava que a prudncia antiga estava
representada por escritores modernos como Maquiavel e que a prudncia moderna
identificava-se em escritores como Hobbes. Ademais, como anota George Sabine19, o
trao caracterstico de uma repblica commonwealth como a designava Harrington,
consiste em ser um imprio das leis e no dos homens:

Hobbes, dice Harrington, padece una confusin cuando sostiene


que, como todos los gobiernos someten a los hombres a alguna
forma de control, la libertad del sbdito es igual en todos los
sistemas jurdicos. La distincin que hace Harrington aqu es
prcticamente la misma formulada por Aristteles entre tirana,
que es personal y arbitraria, y politea, que es gobierno
conforme a derecho, realizado en inters pblico y con la
participacin y consentimiento de sus sbditos. Todas las formas
de gobierno, incluyendo la repblica, necesitan la coincidencia
del poder con la autoridad. Ninguna sabidura, por grande que
sea, puede hacer que un gobierno funcione bien a menos que el
poder poltico y econmico coincidan, pero es igualmente cierto
que el gobierno no fluye de modo espontneo de un sistema
econmico determinado.

Como Aristteles e Maquiavel, Harrington entendia que a poltica uma arte e


que a repblica, bem organizada, um governo realmente das leis e tambm mais
estvel que a monarquia. Somente a repblica permite a liberdade sob a lei e oferece o
campo adequado verdadeira arte do estadista e ao esprito pblico. Salientava ainda,
que a verdadeira arte poltica consiste em fazer coincidir o interesse pessoal e o
interesse pblico e que o governo popular consegue isto com maior facilidade. Nisto
consistia a repblica igual, cujas bases assentavam-se sob a lei agrria. Assim, a
estrutura republicana previa os meios necessrios para responder a vontade popular: a) o
primeiro consistia na rotatividade dos cargos (eleio para exerccio de um mandato por
determinado perodo); b) o segundo referia-se votao secreta, a fim de que os
eleitores pudessem votar livremente; c) o terceiro estabelecia que, ao criar um governo
livre, era essencial promover uma separao de poderes. Essa separao de poderes,
entretanto, no correspondia teoria difundida por Montesquieu, assemelhando-se mais
concepo utilizada pela cidade-estado, conforme destaca George Sabine20
:

Los principios estructurales de lo que Harrington denominaba


repblica igual en la que crea que no podran unirse nunca el

19 SABINE, George H. Ob. cit., p. 387.


20 SABINE, George H. Ob. cit., p. 389.
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inters y el poder necesario para llevar a cabo una sedicin, son
una ley agraria, la rotacin en los cargos, la votacin secreta y la
separacin de poderes. Lo defena como sigue: Una repblica
equitativa...es un gobierno establecido sobre una ley agraria
equitativa, que se levanta a la superestructura o tres rdenes, el
senado que discute y propone, el pueblo que resuelve y la
magistratura que ejecuta, por medio de rotacin equitativa,
mediante los sufragios del pueblo emitidos por votacin. La
parte doctrinaria, no realista, de su pensamiento era su fe en la
eficacia de la maquinaria poltica, y en este aspecto no difera de
muchos de sus contemporneos. Es extrao que um hombre con
una penetracin tan honda como la suya de las causas
econmicas del poder poltico tuviera tanta confianza en el
aparato gubernamental.

Contrastando com essa concepo, Segovia21 refere-se a outra manifestao do


republicanismo na idade moderna denominada de repblica moral perfeita, na qual a
harmonia social e poltica dependem exclusivamente da moral dos indivduos e dos
governantes, constituindo uma das espcies de sociedades ideais prximas utopia.
O que a difere da repblica clssica que nesta, os cidados podem atuar moralmente e
governar a si mesmos, enquanto naquelas os homens so reduzidos a sditos,
garantindo-se assim a eficincia moral do sistema.
Por fim, interessa destacar que os questionamentos de Montesquieu sobre as
reais possibilidades de um governo republicano contriburam para firmar as bases do
republicanismo moderno, a exemplo do modelo adotado pelos Estados Unidos da
Amrica. Segundo Montesquieu, a distino entre as diferentes formas de governo est
relacionada a dois critrios bsicos: i) a sua natureza; ii) seu princpio. Tais critrios
permitem identificar o regime de governo e suas caractersticas, que so explicitados
por Eduardo Graa e Csar lvarez 22 nos seguintes termos:

La naturaleza de un gobierno es la que hace que sea como es, y


de ella depende el contenido de las leyes polticas, es decir,
aquellas que regulan la organizacin gubernamental. El
princpio de un gobierno es lo que lo hace actuar como acta, y
de l deriva el sentido de las leyes civiles y las leyes sociales.23

Os critrios estabelecidos por Montesquieu24 permitem visibilizar o perfil das


principais formas de governo: a monarquia, a repblica e o despotismo, enfatizando ao
final os traos do regime republicano:

As se obtiene el seguiente cuadro: la monarqua es por


naturaleza el gobierno de uno sujeto a la ley, y est animada por
el principio del honor; la repblica es el gobierno en el que todo
el pueblo o parte de l tiene el poder soberano, y se halla
impulsada por el principio de la virtud; el despotismo,
finalmente, es el gobierno de uno solo sin sujecin a la ley y est

21 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 94.


22 GRAA, Eduardo. LVAREZ, Csar. Principios de Teora del Estado y de la Constitucin,
Buenos Aires: Ad-Hoc, 1 ed., 2003, p. 221.
23 GRAA, Eduardo. LVAREZ, Csar. Principios de Teora del Estado y de la Constitucin,
Buenos Aires: Ad-Hoc, 1 ed., 2003, p. 221.
24 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 95.
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dominado por el principio del temos. De acuerdo a esto, la
repblica admite dos variantes segn la cantidad de los
gobernantes: Cuando en la repblica el poder soberano reside
en el pueblo entero, es una democracia. Cuando el poder
soberano est en manos de una parte del pueblo, es una
aristocracia.

Para Montesquieu, o governo republicano subdividia-se em repblica


democrtica, cujo princpio que a rege a virtude moral e a repblica aristocrtica,
regida pelo princpio da moderao no uso da desigualdade, ou seja, em suas duas
formas, a repblica pressupe o mnimo de igualdade, considerando-se que os homens
so cidados porque vivem por e para a coletividade e, em consequncia, so e sentem-
se iguais aos outros. Nesse aspecto, ressalta Segovia25 que o pensamento de
Montesquieu coincide com o de Aristteles: Montesquieu parece repetir a Aristteles
cuando dice que una democracia debe evitar los excesos; la desigualdad que conduce a
la aristocracia o a la monarqua, y la igualdad extrema que lleva al despotismo. 26
Seguindo a mesma tradio de Aristteles, Montesquieu afirma que da
essncia dos regimes republicanos possurem uma pequena extenso territorial e
populacional, correndo, entretanto, o risco de ser destruda por foras externas. Por isso,
para evitar esse perigo, dever se estabelecer em um grande territrio, ainda que possam
advir riscos de seus vcios internos. Nessa hiptese, Montesquieu entende que seria
preciso introduzir novos componentes para atender as necessidades do Estado moderno:

[...] una repblica grande al modelo de las antiguas


confederaciones y alianzas entre ciudades puede convertirse
en federativa a los fines defensivos, conservando las ventajas
interiores de la repblica y la fuerza exterior de las monarquas,
al tiempo que el comercio segn veremos puede distraer a
los hombres de las luchas polticas e interesarlos en aspectos
menos preocupantes para la estabilidad y ms beneficiosos para
el bolsillo.27

Desde aqui Montesquieu rompe com as antigas tradies de Aristteles aos


humanistas - por desconfiar que as riquezas eram a causa da corrupo republicana,
modificando seu pensamento em face das condies modernas da vida econmica e
social, aprovando prticas antes condenveis. De uma maneira geral, possvel afirmar
que Montesquieu, em seu discurso, defendia que uma repblica federativa pode subsistir
e conservar-se poderosa se for capaz de afastar seus cidados das lutas internas,
distraindo sua ateno para prticas menos perigosas como as provenientes do
comrcio.
Segovia28 ressalta que essa mudana de pensamento adicionou novo contedo
forma republicana de governo. Trata-se do republicanismo mercantil, conforme
explicou Rosow, que buscou suas razes intelectuais na doutrina das paixes
compensadoras, estudadas profundamente por Hirschman, com apoio em Montesquieu,
James Stewart e John Miller:

Para stos, el espritu comercial y aquisitivo, la pasin por el


enriquecimiento tiene resultados positivos en los Estados

25 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 96.


26 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 96.
27 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 97.
28 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 99.
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modernos porque frena las tendencias absolutistas del poder,
desviando la atencin de los hombres hacia intereses ms dulces
y menos perjudiciales que los que derivan del despotismo o las
luchas polticas. Como escribi Montesqueieu: El espritu del
comercio trae consigo el espritu de la frugalidad, de la
economa, de la moderacin, del trabajo, de la sabidura, de la
tranquilidad, del orden y de la seguridad. En esta forma,
mientras prevaleza este espirtu, la riqueza que crea no tiene
ningn efecto pernicioso.29

Essa nova viso pretende encerrar a argumentao relativa virtude republicana,


que passa a ser substituda pela riqueza privada, que parece ter a capacidade de se
contrapor a outros sentimentos, como, por exemplo, a paixo pelo poder. Em resumida
sntese, pode-se dizer que isto caracterizou o rompimento ou a diviso entre o poder
poltico e o poder econmico, to presentes na atualidade.
Todavia, essa moderao operada pelo comrcio e pela riqueza, caracterstica da
repblica moderna, reclamava a criao de outras instituies para proteger o novo
modelo que se desenhava. Assim, toma-se por emprstimo o modelo ingls, cujo
esquema de organizao poltica tinha por finalidade a liberdade, que s compatvel
com os atributos de um governo moderado.
A arquitetura constitucional da moderao encontrada na liberdade,
fundamentando-se basicamente na diviso de poderes e na representao, sendo a
primeira um mecanismo essencial a toda forma legtima de governo.
Segovia30 adverte que, para Montesquieu, somente o equilbrio social poder
preservar a liberdade e a virtude:

Por consiguiente, el corazn de la teora de Montesquieu est en


la estructura social a la que sirve, antes que en la formulacin
constitucional; en el contrapeso de los poderes en tanto que
receptculos polticos de las diversas fuerzas sociales, ya que
slo as es posible la liberdad bajo la ley. Por tal motivo, deber
drsele la razn a Jouvenel cuando insiste en que el aspecto
social es fundamental en la teora de Montesquieu: no se trata
de que formalmente el poder dividido contrarreste sus
proprios efectos perniciosos, sino de detener al poder por medio
de contrapoderes, pues slo el equilibrio social preservar la
liberdad y la virtud.

Alberto Dalla Via et al, afirmam que, se reconhece em Montesquieu o primeiro


formulador sistematizado do constitucionalismo. Princpios fundamentais como o
governo da lei, a inviolabilidade do mbito de reserva dos poderes, o sentido servicial
da liberdade poltica frente liberdade civil, a separao de poderes para evitar o
despotismo ou qualquer excesso de poder, o carter temporal e limitado das medidas de
emergncia e muitos outros que foram incorporados s constituies modernas so
originrios de suas teses e conservam ainda hoje plena vigncia, constituindo ademais, o
fundamento das atuais formas polticas de governo. 31

29 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 99.


30 EGUES, Carlos. SEGOVIA, Juan Fernando. Ob. cit., p. 100.
31 VIA, Alberto Dalla. GRAA, Eduardo. SISINNI, Nicols. BASTERRA, Marcela. Manual de
Teora del Estado y del Gobierno, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997, p. 248.
_
Depreende-se, portanto, que a doutrina de Montesquieu teve grande influncia
na formao das bases polticas do constitucionalismo contemporneo, em especial nos
Estados Unidos da Amrica, como ressalta Varela32:

Sin desconecer la amplitud de la influencia de Montesquieu


sobre campos diversos: histricos, sociolgicos, jurdicos,
econmicos, etc., su gloria mayor deriva de ser la luminaria
mxima del constitucionalismo, que tiene su primera
manifestacin relevante en la carta de Filadelfia de 1787. La
fascinacin que ejerci sobre Washington, Jefferson y otras
figuras consulares de los Estados Unidos es manifesta.33

As ideias de Monstesquieu contriburam para a transformao poltica das ex-


colnias inglesas, j integradas como estados autnomos sob a forma de uma
confederao desde 1776, em Estado federal. A maior inovao da experincia norte-
americana apresenta-se na prpria ideia de se ter uma Constituio como lei
fundamental, um instrumento que passaria a regular as relaes entre governantes e
governados, sedimentada em conceitos basilares de uma sociedade democrtica: a
soberania popular e a igualdade de todos os cidados perante a lei.
Viriato Soromenho-Marques, citando Madison, salienta que uma das maiores
novidades da Constituio americana era o fato de que esta transformou-se numa carta
de poder cedida pela liberdade e no como aconteceu na Europa, numa carta de
liberdade cedida pelo poder. 34
De acordo com Soromenho-Marques35, instalava-se nos Estados Unidos da
Amrica uma era que traria experincias diferentes para uma realidade que se
descortinava com o surgimento de uma nova Nao:

A Constituio federal americana rompia com o passado e o


presente para entrar nos terrenos inditos do futuro. A
Constituio federal no significava uma alterao das estruturas
de um Estado pr-existente, mas ela coincidia com o prprio
nascimento da ordem poltica, jurdica e administrativa da nova
Nao.

Partia-se de uma concepo radicalmente igualitria dos direitos e deveres da


cidadania. A nova repblica federativa, em uma perspectiva liberalista, colocava-se
como mecanismo institucional protetor dos direitos humanos, que no so mais que a
expresso jurdica de seus interesses. Registre-se, porm, que o conceito de interesses,
nesse contexto, veio a substituir o de virtude, referindo-se ideia de diversidade, de
multiplicidade, e do inevitvel choque de conflitos entre interesses individuais e
coletivos, conforme assinalado por Madison:.36
:

Del segundo mtodo tenemos un ejemplo en la repblica federal


de los Estados Unidos. Mientras en ella toda autoridad
proceder de la sociedad y depender de ella, esta ltima estar

32 VARELA, Alberto Rodrguez. Ob. cit., p. 238.


33 VARELA, Alberto Rodrguez. Ob. cit., p. 238.
34 MARQUES, Viriato Soromenho. A Revoluo Federal, Lisboa, Edies Colibri, 2002, p. 43.
35 MARQUES, Viriato Soromenho. Ob. cit., p. 45.
36 HAMILTON, A. MADISON, J. JAY, J. El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1998, p. 222.
_
dividida en tantas partes, tantos intereses diversos y tantas clases
de ciudadanos, que los derechos de los individuos o de la
minora no correran grandes riesgos por causa de las
combinaciones egostas de la mayora. En un gobierno libre la
seguridad de los derechos civiles debe ser la misma que la de los
derechos religiosos. En el primer caso reside en la multiplicidad
de intereses y en el segundo, en la multiplicidad de sectas.

A Constituio, portanto, permitiria a manifestao das diferenas e a expresso


dos conflitos, assegurando o respeito s leis e o bem estar da sociedade. Assim, para
Madison, a melhor Constituio seria aquela que protegesse os direitos das minorias, e
dessa minoria mnima que o indivduo.37
A Constituio norte-americana caracteriza-se por sua natureza republicana e
federal ao mesmo tempo, dada a sua forma de organizao em departamentos distintos
do sistema de governo e fragmentao pelo espao geogrfico dos nveis de
normatizao e de distribuio de competncias. Todavia, como ressalta Soromenho-
Marques, a base do constitucionalismo federal ter de ser encontrada num
aprofundamento do conceito de repblica, que, no entendimento de Madison 38,
significava a edificao de um Estado fundado na soberania popular, no imprio das
leis, na separao de poderes, e no respeito pelas minorias e pelos indivduos. Somente
assim o republicanismo poderia responder ao desafio representado pela imensa extenso
territorial da Amrica.
O conceito de repblica, conforme redefinido por Madison, foi transportado e
aplicado a Repblica Federativa do Brasil sem os necessrios ajustes e adaptaes,
como assevera Rocha39: O Brasil dormiu Monarquia e acordou Repblica.
A implantao de uma nova forma de governo, aduz Rocha, demanda forma,
modelo e norma, todavia, tais fatos se fizeram sem o sentimento nem o consentimento
do povo brasileiro, mas por simples ato do Governo Provisrio, que, por meio de
Decreto n 1, proclamou a repblica em 15 de novembro de 1889. 40
A Repblica Federativa que d nome ao Estado brasileiro instalou-se pela
primeira vez em 1889, depois de proclamada a independncia do Brasil, desde ento,
muitos foram os percalos da jovem Nao brasileira at alcanar a instaurao do
processo de redemocratizao do pas. a partir da promulgao da Constituio
Federal brasileira de 1988, cuja trajetria bem diversa das anteriores, que foram
acrescentados dois novos elementos expresso repblica, conforme definio
constante de seu art. 1.
O primeiro elemento refere-se instituio da Repblica Federativa como
Estado Democrtico de Direito de forma expressa. A essncia do Estado brasileiro,
portanto, encontra-se marcada pelos princpios republicano e federativo inerentes ao
regime poltico democrtico de Direito, dando forma ao modelo de convivncia poltica
do pas e informando suas instituies. Os princpios republicano e democrtico
modelam-se e condicionam-se reciprocamente, como ressalta Rocha41:

Os dois princpios esto fundidos e condenados a serem tomados


como uma expresso nica e indissocivel enquanto vigorar o

37 MARQUES, Viriato-Soromenho. Ob. cit., p. 48.


38 MARQUES, Viriato-Soromenho. Ob. cit., p. 49.
39 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil, Belo Horizonte, Del Rey
Editora, 1997, p. 54.
40 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 55.
41 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 69.
_
atual sistema: Repblica Democrtica. Essa expresso passa a
ser acoplada queloutra empregada desde o final do sculo XIX,
a Repblica Federativa. No sistema de Direito modelador do
Estado do Brasil tem-se a Repblica Federativa Democrtica
enunciada, principiolgica e impositivamente, no art. 1 da
Constituio.

O segundo elemento inovador refere-se fragilizao da Repblica em favor do


princpio federativo, em virtude da excluso do ncleo de matrias tidas como
inatingveis pela ao reformadora do constituinte de segundo grau.
Assim, o ordenamento nacional brasileiro erigiu o princpio republicano
condio de princpio fundamental, traduzindo trao caracterstico do Estado brasileiro,
determinante de sua forma de ser e do exerccio do poder poltico. Embora o princpio
republicano, no mbito do ordenamento jurdico brasileiro tenha alcanado status
privilegiado, Rocha42 entende que os tribunais superiores no asseguram sua efetiva
aplicao:

No obstante a unanimidade sobre a condio de princpio


constitucional fundamental, de que goza a Repblica no Brasil,
o desacato a tal comando principiolgico manifesto... O de que
o Brasil se ressente, pois, de prtica constitucional
democrtica, segundo as normas postas e a doutrina mestra. A
prtica constitucional vincula-se, diretamente, atuao do
Poder Judicirio, no qual se tem o rgo mximo competente ao
exerccio da funo de guarda da Constituio. E o poder
Judicirio brasileiro ainda no extraiu dos princpios
constitucionais em geral, e do princpio da Repblica, em
especial, as conseqncias jurdicas que nele se contm para a
sua efetividade.

No h dvida de que somente a Constituio que poder definir os traos


caractersticos de um Estado. E essa definio, como aduz Roque Carrazza43, s ser
encontrada na prpria Carta Magna:

Consta do art. 1 da Constituio Federal que o Brasil uma


Repblica. As verdadeiras dimenses desse asserto devem ser
buscadas, a nosso ver, no na Histria dos Povos (v.g. o
romano), nem no Direito estrangeiro (e.g., o norte-americano),
mas em nossa prpria Carta Magna. ela e s ela que traa
o perfil e as peculiaridades da Repblica brasileira.

Sob esse prisma, a anlise da norma constante do art. 1, da Constituio Federal


brasileira de 1988, permite concluir que o princpio republicano tomado como norma
impositiva de um sistema poltico, pressupe a convivncia segundo a lei e a
responsabilidade do poder pblico com a coisa pblica.
A res publica pertence, pois, coletividade e cidade, devendo, por isso, ser
tratada de forma a preservar o interesse da coletividade, no se permitindo a concesso
de privilgios ou preferncias a particulares ou a determinadas categorias, em razo de

42 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 72/74.


43 CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio, So Paulo,
Malheiros Editores, 19 ed., 2003, p. 47.
_
qualquer condio especial. O princpio republicano traz implcito, portanto, o princpio
da igualdade, salientando Geraldo Ataliba44 que qualquer transgresso ao princpio da
igualdade ser tambm uma transgresso ao princpio republicano:

[...] a res publica de todos e para todos. Os poderes que de


todos recebe devem traduzir-se em benefcios e encargos iguais
para todos os cidados. De nada valeria a legalidade, se no
fosse marcada pela igualdade....Toda violao da isonomia
uma violao aos princpios bsicos do prprio sistema,
agresso a seus mais caros fundamentos e razo de nulidade das
manifestaes estatais. Ela como que a pedra de toque do
regime republicano.

A igualdade de que se fala em um regime republicano a igualdade


minimamente material assegurada pelo Estado a todos os cidados, pois a ele compete
promover o desenvolvimento social e econmico do pas em termos efetivos e de forma
eficiente, a fim de garantir a liberdade e a igualdade dos indivduos.
O princpio republicano vincula a aplicao dos recursos pblicos na medida em
que obriga o gestor pblico a dar uma correta destinao a esses recursos. A destinao
pblica dos recursos obtidos pelo Estado, mediante a tributao, tem como objetivo
promover o bem comum da coletividade. Como observa Baleeiro, constitucionalmente,
um tributo no pode ter outra finalidade seno aquela de propiciar ao Estado as
condies necessrias para alcanar o bem comum.45 Nesse sentido, Roque Carrazza46
ressalta que qualquer exao que no persiga esta finalidade inconstitucional.
Tal a relevncia do princpio republicano no mbito do ordenamento jurdico
nacional que a vigente Constituio conferiu tratamento privilegiado ao sistema
tributrio nacional, considerado como subsistema constitucional, em face de sua
expressiva significao para o aperfeioamento do federalismo no Brasil.
A constatao dessa assertiva decorre do prprio texto constitucional, que
atribuiu especial ateno matria tributria e forma de estruturao do sistema de
repartio de competncias. A repartio de competncias tributrias, conforme
estabelecida em captulo especfico da Constituio Federal brasileira de 1988,
consagrou como regra geral que, em princpio, todos devem sujeitar-se tributao,
excetuados os casos de imunidade.
Confirmou-se, assim, a predominncia do princpio republicano, que assegura a
abolio de privilgios fiscais para os indivduos, classes ou segmentos da sociedade.
Como natural desdobramento, surge a aplicao de um outro princpio: o da
generalidade da tributao, segundo o qual, a carga tributria que a todos alcana dever
ser imposta com critrios de isonomia e justia, de modo que o sacrifcio econmico
resultante para o contribuinte dever ser igualmente suportado por tantos quantos
estejam em idntica situao.
Inicialmente, portanto, todos devem ser alcanados pela tributao, como
explica Roque Carrazza:47
:

Esta assertiva h de ser bem entendida. Significa, no que todos


devem ser submetidos a todas as leis tributrias, podendo ser
gravados com todos os tributos, mas, sim, apenas, que todos os

44 ATALIBA, Geraldo. Apud, ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 101/102.
45 BALEEIRO, Aliomar. Apud, CARRAZZA, Roque Antnio. Ob. cit., p. 67.
46 CARRAZZA, Roque Antnio. Ob. cit., p. 67.
47 CARRAZZA, Roque Antnio. Ob. cit., p. 69.
_
que realizam a situao de fato a que a lei vincula o dever de
pagar um dado tributo esto obrigados, sem discriminao
arbitrria alguma, a faz-lo.

O princpio republicano aliado ao princpio da generalidade da tributao conduz


inescusvel concluso de que prevalece no sistema jurdico brasileiro, o princpio da
igualdade da tributao. Assim que, o princpio republicano estende-se s pessoas
polticas existentes no Estado brasileiro, que, ao exercitarem sua competncia tributria,
devero observar seus condicionamentos internos e ter em mira a consecuo do
interesse pblico primrio, conforme salientou Renato Alessi48:

Logo, as pessoas polticas, obrigadas que so a adotar o


princpio republicano, precisam, necessariamente, estabelecer a
temporaneidade das funes polticas e a responsabilidade
(poltica, civil e penal) dos gestores da coisa pblica. Ao
exercitarem suas competncias tributrias devem ter em mira,
sempre, a consecuo do interesse pblico primrio.

A inobservncia do princpio republicano ou seu descumprimento poder


acarretar a declarao de inconstitucionalidade dos atos emanados do Poder Pblico,
que possam, de modo efetivo ou potencial, vir a les-lo. Outra consequncia que poder
advir ser a decretao de interveno federal nos Estados-membros, nos termos no art.
34, VII, a da Constituio de 1988, e a propositura de ao direta interventiva, perante
o Supremo Tribunal Federal, por parte do Procurador Geral da Repblica.
Destaca-se, por ltimo, que no sistema republicano, o povo, em ltima anlise,
o titular e detentor por excelncia de todas as competncias e de todas as formas de
poder, de modo que a competncia tributria conferida s pessoas polticas integrantes
da federao no poder se prestar ao cometimento de abusos, arbitrariedades e
injustias contra esse mesmo povo que as conferiu.
A tributao no pode ter por objetivo promover o enriquecimento do Poder
Pblico, isto seria contrrio ao princpio republicano que prestigia a igualdade e o bem
estar dos cidados. Portanto, os tributos somente podem ser criados e exigidos para
atender as necessidades de manuteno das atividades do Estado, ou, como afirma
Roque Carrazza, a tributao deve ter destinao pblica, isto , deve ser preordenada
mantena da res publica. 49

2 O princpio federativo e a repartio de competncias

A tributao, como foi dito no item anterior, no pode ter finalidade outra seno
atender as necessidades de manuteno do Estado.
O constitucionalismo moderno tem suas razes mais remotas fincadas no
iluminismo e no liberalismo, identificadas nos ideais da Revoluo Americana e da
Revoluo Francesa, cujas doutrinas foram consubstanciadas, sobretudo, no pensamento
dos founding fathers, de John Locke, de Montesquieu e de Rousseau.
Na verdade, o fundamento para a instituio de uma Constituio como um
instrumento solene e expresso encontrado no art. 16 da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado: Una sociedad en la que no est asegurada la garanta de los
derechos, ni determinada la separacin de poderes, carece de Constitucin. 50

48 ALESSI, Renato. Apud, CARRAZZA, Roque Antnio. Ob. cit., p. 71.


49 CARRAZZA, Roque Antnio. Ob. cit., p. 79.
50 DUGUIT, Lon. La Separacin de Poderes y La Asamblea Nacional de 1789, Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1996, p. 23.
_
Segundo Lon Duguit51, a ideia de inserir a Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado na Constituio decorreu de uma deciso da assembleia francesa:

Por unanimidad, se decide redactar una Declaracin de


Derechos del Hombre y del Ciudadano que contendr los
verdaderos principios del hombre y del ciudadano, siendo los
artculos de la Constitucin simplesmente sus consecuencias
naturais. El 4 de agosto de 1789, la Asamblea decide, por
aclamacin que la Constitucin est precedida de una
Declaracin del Hombre y del Ciudadano.

A Constituio formal ser, necessariamente, obra de um poder especialmente


convocado para cuidar de sua elaborao: o poder constituinte, e dever abrigar um
conjunto de normas sistemtico, garantidor de sua superioridade relativamente s
demais normas que compem o ordenamento jurdico.
O controle da constitucionalidade tem sido uma preocupao sempre presente no
constitucionalismo norte-americano, que entende a Constituio como a norma jurdica
fundamental do Estado, sedimentada sobre trs elementos bsicos: i) a limitao do
poder; ii) a garantia das liberdades individuais e, iii) a cidadania.
Soromenho-Marques52 assinala que a primeira inovao da Constituio norte-
americana reside mesmo na prpria ideia de Constituio como lei fundamental:

A primeira inovao da experincia norte-americana reside na


prpria ideia de Constituio como lei fundamental, que deveria
regular as relaes entre governantes e governados na base dos
conceitos fundamentais de soberania popular, e de igualdade de
todos os cidados perante a lei.

O sentido da expresso Constituio na doutrina federalista nada mais era


seno o reflexo de uma sociedade complexa, contraditria, pluralista, dominada pela
tenso e pelo conflito.53 Assim, rompendo com velhas tradies, a Constituio norte-
americana de 1787, criou uma nova forma de Estado: o Estado federal. O federalismo
foi consagrado como fenmeno social capaz de promover, com maior eficincia, os
valores inerentes ao pluralismo, como observou Maurice Croisat54:
:

El concepto de federalismo, desde esta perspectiva, afecta tan


slo a las idas, los valores, las concepciones del mundo que
expresan una filosofia comprensiva de la diversidad en la
unidad.

A ideia de pluralidade, por conseguinte, inerente ao Estado federal, onde


prevalece o conceito de unidade na pluralidade explicado por Rocha55 nos seguintes
termos:

51 DUGUIT, Lon. Ob. cit., p. 22/23.


52 MARQUES, Viriato Soromenho. Ob. cit., p. 42.
53 MARQUES, Viriato Soromenho. Ob. cit., p. 46.
54 CROISAT, Maurice. Apud, MARTINS, Cristiano Franco. Princpio Federativo e Mudana
Constitucional: Limites e Possibilidades na Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2003, p. 32.
55 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Ob. cit., p. 172 .
_
A ideia predominante do princpio federativo a unidade na
pluralidade, aqui considerada a unidade total da ordem jurdica
nacional compondo-se, coordenando-se, harmonizando-se,
sistematizando-se pela diversidade de ordens jurdicas internas
(denominadas por Kelsen de parciais), que se acoplam e formam
uma nica e que mantm, nessa unidade sistmica nacional, um
movimento equilibrado em sua aplicao. O princpio federativo
assegura a pluralidade de ordens jurdicas autnomas e afinadas
numa unidade que se assenta na totalidade da ordem
constitucional soberana. Isso explica por que o federalismo
representa uma forma descentralizada de organizao do Poder
no Estado, sem embargo de se manter um centro assegurador da
unidade do sistema jurdico.

A ideia de pluralidade tantas vezes mencionada acima se refere diversidade, s


diferenas encontradas entre os grupos sociais, sendo, por isso, associada democracia.
Enquanto valor social complexo, o pluralismo se baseia em quatro valores:
autodeterminao, tolerncia, integrao e participao. No se aproxima da ideia de
desagregao, mas, sim, de uma unidade construda sobre a diversidade.56
Ademais, a federao, como forma de associao de Estados pactuada por meio
da Constituio, surgiu para dar soluo ao problema de convivncia entre as treze
colnias inglesas que se haviam tornado Estados independentes e desejavam adotar uma
forma de poder poltico unificado, sem prejuzo da independncia, da liberdade e da
soberania que haviam conquistado. O federalismo caracteriza-se, assim, por ser um
modelo de descentralizao estatal que tornou possvel compatibilizar a independncia
das colnias inglesas, que j possuam um acentuado grau de autonomia, com um poder
central forte e unificado.
Bastos afirma que o princpio federativo tem permanecido atual porque soube se
adaptar e encontrar novos fundamentos: O federalismo , ainda em nossos dias, um
princpio rector que encontra grande receptividade e ressonncia na vida de muitos
pases. Ele no se desatualizou porque soube encontrar novos fundamentos em
substituio queles que lhe deram origem. 57
Nas palavras de Madison,58 existem duas consideraes relevantes sobre o
sistema federal norte-americano: a primeira que, em uma repblica, todos os poderes
devem ser submetidos administrao de um nico governo; a segunda alude ao fato de
ser de grande importncia proteger no apenas uma parte da sociedade contra a opresso
de suas leis, mas proteg-la da injustia da outra parte, haja vista que necessariamente

56 MARTINS, Cristiano Franco. Ob. cit., p. 33.


57 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Editora Saraiva, 11
ed., 1989, p. 246.
58
MADISON, James. The federalist No. 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper
Checks and Balances Between the Different Departments. Independent Journal, Wednesday,
February 6, 1788. Disponvel em: <http://constitution.org/fed/federa51.htm> Acesso em: 22 mar. 2012.
First. In a single republic, all the power surrendered by the people is submitted to the administration
of a single government; and the usurpations are guarded against by a division of the government into
distinct and separate departments. In the compound republic of America, the power surrendered by the
people is first divided between two distinct governments, and then the portion allotted to each
subdivided among distinct and separate departments. Hence a double security arises to the rights of the
people. The different governments will control each other, at the same time that each will be controlled
by itself. Second. It is of great importance in a republic not only to guard the society against the
oppression of its rulers, but to guard one part of the society against the injustice of the other part.
Different interests necessarily exist in different classes of citizens. If a majority be united by a common
interest, the rights of the minority will be insecure.
_
existiro diferentes classes de cidados. Nesse contexto, o Estado federal foi concebido
como forma de governo mltiplo, vale dizer, como fenmeno social capaz de promover,
com maior eficincia, os valores inerentes ao pluralismo, como observou Croisat. 59
Ronald Watts explica que o federalismo combina unidade e pluralidade, na
medida em que aceita, preserva e fomenta diferentes identidades dentro de uma unio
mais ampla. Segundo o autor, uma federao se caracteriza pelo fato de que nem o
governo federal nem os governos das unidades federadas esto subordinados uns aos
outros constitucionalmente, ou seja, cada esfera de governo possui um poder soberano
definido pela Constituio e no por outra instncia de governo, com autoridade para
atuar diretamente sobre seus cidados no exerccio de suas competncias legislativas,
executivas e tributrias, sendo eleito diretamente por seus cidados. 60
A concepo de pluralidade mencionada acima se refere diversidade, s
diferenas encontradas entre os grupos sociais, sendo, por isso, associada democracia.
Enquanto valor social complexo, o pluralismo se baseia em quatro valores:
autodeterminao, tolerncia, integrao e participao. No se aproxima de
desagregao, mas, sim, de uma unidade construda sobre a diversidade.61
Analisando-se a estrutura do Estado federal possvel identificar alguns pontos de
maior relevncia, tais como: a) o princpio federativo, atravs do qual o Estado federal
assegura a diviso de poderes e exterioriza a unidade nacional; b) a manifestao da
vontade poltica dos Estados membros na formatao da Federao atravs de um ato
poltico (Constituio); c) distribuio de competncias para determinar a forma de
participao dos Estados-membros nas decises de mbito nacional.
As caractersticas do sistema federalista, contudo, variam de acordo com a
concepo de cada autor. Por conseguinte, o estudo do Estado federal, no mbito da
Teoria Geral do federalismo, est relacionado Teoria da Constituio e reside,
precisamente, no controle de constitucionalidade de suas normas efetuado pelas Cortes
Constitucionais, objetivando garantir o equilbrio das competncias estatudas pela
Constituio. Segundo a perspectiva em que concebido, o Estado federal poder
apresentar caractersticas variadas, como destacam alguns autores estrangeiros citados
por Baracho.62
De acordo com Daniel Elazar, os artigos contidos em Os Federalistas
evidenciam questes crticas do pensamento poltico especialmente relacionado
combinao entre autogoverno e diviso de poder, enfatizando o citado autor, dentre
outros, os seguintes princpios:

59
CROISAT, Maurice apud MARTINS, Cristiano Franco. Princpio federativo e mudana
constitucional: Limites e possibilidades na constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003, p. 32.
60
WATTS, Ronald L. Sistemas federales comparados. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y
Sociales, 1999, p. 105.
61
MARTINS, Cristiano Franco, op. cit., 2003, p. 33.
62
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 26. Nota: Sanchez Agesta, que entende que o Estado federal simplesmente
uma ampla forma de descentralizao e de diviso territorial do poder, de carter constitucional;
Montes de Oca, que assevera que no apenas a acumulao de atribuies do poder central que
caracteriza a federao, mas a coexistncia de autoridades centrais e centros seccionais de poder;
Marcel Prelot, que entende que alm de Estado unitrio descentralizado, o Estado federal no apenas
um Estado complexo, mas Estado composto, que forma, como Karl Strupp, uma unio de Direito
Constitucional, por ocasio s unies de Direito Internacional; Mouskheli, que diz que o que caracteriza
essencialmente o Estado federal a dualidade de aspectos que apresenta: em certas relaes, aparece
como Estado unitrio, em outras apresenta-se como um agrupamento federativo de coletividades
inferiores, descentralizadas e que fazem parte na formao da vontade do Estado, salientando ainda,
que esse duplo carter de Estado federal determinado pela necessidade de realizar a unio e no a
unidade. No que diz respeito a sua estrutura, ressalta que uma das caractersticas principais desse
sistema a existncia de duas Cmaras.
_

The instrument through which people delegate powers to the several


governments is the constitution of the whole, to which they must consent and
which is best adopted either through their direct action or through their
representatives and which then becomes the supreme law of the land.
[...]
Republican checks and balances are vital for republican government because
they provide republican remedies for republican diseases. 63

Nesta perspectiva, Carl Schmitt defende que o objetivo fundamental da federao


consiste em assegurar a existncia poltica de todos os seus membros, o que s se torna
possvel com a manuteno do equilbrio dos poderes, como se verifica em seguida:

La Federacin reconece por finalidad el mantinimiento de la existencia


poltica de todos sus miembros en el marco de la Federacin. De aqu se
sigue que la Constitucin federal contiene en todo caso, incluso cuando no
habla expresamente, una garantia de la existencia poltica de cada uno de
los miembros, y, en efecto, garantiza la existencia de cada uno de los
miembros frente a todos y de todos frente a cada uno y frente a todos juntos.
Se garantiza, pues, dentro de la Federacin el status quo poltico, en el
sentido de la existencia poltica. 64

A federao assegura a existncia poltica dos entes que a compem e a


unidade do Estado, na medida em que mantm a integridade de seus territrios. Como
explica o autor, a federao, externamente, protege seus membros contra o perigo de
guerra e de todo ataque e, internamente, significa uma permanente pacificao. 65 A
anlise dos conceitos fundamentais da teoria da federao, segundo o citado autor,
permite extrair, pelo menos, duas consequncias:

I. Toda Federacin tiene, como tal, una existncia poltica con un ius belli
independente. En cambio, la Federacin no tiene un Poder constituyente
proprio, sino que se apoya en el pacto. Cualquer especie de competencia
para revisar los postulados de la Federacin no es, por eso, Poder
constituyente.
II. Toda Federacin, como tal, es sujeto, tanto de Derecho internacional
como de Derecho poltico. 66

63
ELAZAR, Daniel J. The federalist. Jerusalem Center for Public Affairs. Disponvel em:
<http://www.jcpa.org/dje/articles/federalist.htm> Acesso em: 23 mar. 2012. Traduo da autora: O
instrumento atravs do qual o povo delega poderes aos vrios governos a constituio do todo, ao qual eles
devem consentir e que melhor adotada tanto pela sua ao direta ou atravs de seus representantes e o que
se torna a lei suprema da terra. [...] Os freios e contrapesos da Repblica so vitais para um governo
republicano pois fornecem remdios republicanos para doenas republicanas.
64
SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Madrid: Alianza, 1996, p. 350.
65
Ibid., 1996, p. 350.
66
Ibid., 1996, p. 360-361. Segundo o autor, a federao se torna sujeito de direito internacional
independente em razo de deter o ius belli. Acrescenta-se ademais, que as relaes entre a Federao e
os Estados-membros que a compem possuem natureza poltica e que a Federao se faz representar
externamente porque titular da soberania em razo da renncia parcial dos Estados, como salientado
em seguida: 1. Toda Federacin tiene ya en s la peculiaridad del sujeto independiente de Derecho
internacional, porque toma sobre s necessariamente un ius belli, y los Estados-miembros renuncian en
todo o en parte a su ius belli en favor de la Federacin. Esta renuncia no se hace en el vaco, sino en
favor de la Federacin. 2. Como sujeto de Derecho poltico, la Federacin existe, porque es titular,
frente a los Estados-miembros, de faculdades jurdico-polticas proprias, y las relaciones entre
Federacin y Estados-miembros tienen carter de Derecho poltico. El status de cada uno de los
Estados-miembros se encuentra cualificado de modo especial, no slo hacia el exterior, por la
condicin de miembro y, por lo tanto, la pertenencia a la Federacin tiene consecuencias inmediatas
_
Proudhon sustentava que todos os artigos de uma Constituio poderiam ser
condensados em um nico artigo, que seria, em resumo, aquele que diz respeito ao
papel e a competncia do grande funcionrio chamado Estado.67 Nesse sentido, as
consequncias apontadas por Carl Schmitt acerca do conceito de Estado Federal deixam
claro que em sua formao trs aspectos se sobressaem: i) a federao considerada em
sua totalidade possui existncia poltica independente e precisamente isso que lhe
confere poder para decidir sobre a guerra e a paz; ii) o Estado federal apoia-se no pacto
federativo; iii) a existncia de uma Constituio um dado comum entre os Estados
federais. Pode-se ressaltar, ademais, que as relaes travadas entre a Federao e os
Estados uma relao de direito poltico, o que torna possvel a interveno da
Federao nos Estados.
Todavia, como destaca Karl Doehring, o critrio decisivo para caracterizar um
Estado Federal, na concepo de Carl Schmitt, reside na resposta pergunta sobre o ius
ad bellum, haja vista que somente a federao pode decidir sobre a guerra e a paz. 68
No Estado federal, a Unio detm o monoplio da representao poltica e da
soberania, que possui carter indivisvel, constituindo sua caracterstica fundamental.
Contudo, o prprio conceito de soberania, no sendo unssono entre os doutrinadores,
suscita questionamentos relativos forma de interao entre o Estado federal, ou poder
central, e os demais Estados-membros, como poderes descentralizados. Esse tema,
atualmente, ultrapassa as fronteiras nacionais, em face do surgimento de um novo tipo
de organizao no mundo globalizado, representada, por exemplo, pela comunidade
europeia.
A limitao de poderes est presente na concepo de Estado federal e passa pela
definio da relao estabelecida entre os poderes constitudos manifestados atravs da
Unio Federal e os Estados membros. Conforme anota Baracho, a soberania confere
personalidade jurdica de direito pblico Unio enquanto a autonomia caracteriza os
Estados membros como entidades federativas componentes, resultando da que as
competncias atribudas a estes entes so aquelas efetivamente marcadas, traadas e
apontadas pela Constituio. 69
A formao de um Estado federal, por conseguinte, pressupe distribuio
espacial do poder poltico, distintas esferas de governo e repartio de competncias, na
forma estabelecida pela respectiva Constituio. Deve ser ressaltado, entretanto, que a
construo de uma teoria geral do federalismo remete noo de soberania, que
inerente Teoria do Estado, da qual no possvel se afastar quando se pretende
discorrer sobre ordenamento federativo. Como observa Celso Bastos, o princpio
federativo permanece atual porque soube se adaptar e encontrar novos fundamentos: O
federalismo , ainda em nossos dias, um princpio rector que encontra grande
receptividade e ressonncia na vida de muitos pases. Ele no se desatualizou porque
soube encontrar novos fundamentos em substituio queles que lhe deram origem. 70
Esse entendimento sintetiza o pensamento de Proudhon, para quem o sistema
federativo aplicvel a todas as naes e em todas as pocas. No h como refutar essa

de Derecho poltico. No hay ninguna Federacin que consista tan slo en una relacin externa de
carter internacional de los miembros. Basta con dos de aquellas instituciones esenciales a toda
Federacin para demonstrar su condicin de sujeto de Derecho poltico: la ejecucin federal y la
intervencin federal.
67
PROUDHON, Pierre-Joseph. Do princpio federativo. So Paulo: Nu-Sol: Imaginrio, 2001, p. 98.
68
DOEHRING, Karl. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 119-120. De acordo com
Karl Doering, a ideia central de Carl Schmitt era a seguinte: Soberano quem dispe sobre a deciso
definitiva, em especial quando se trata de um estado de exceo, no qual o estado de guerra pode e deve
valer como tal.
69
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 21.
70
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 246.
_
ideia, haja vista que o sistema federativo tem sido utilizado em vrios pases,
precisamente por sua capacidade de se adaptar as mais diversas realidades. 71
No foi diferente no caso do Brasil. O federalismo adotado pelo
constitucionalismo brasileiro difere do modelo clssico, tipo dual, repousando seus
alicerces em trs distintas esferas de poder. Observa-se que a Constituio Federal
brasileira de 1988 elegeu, no 4 de seu art. 60, como princpios intocveis, a forma
federativa de Estado e a separao de poderes. A no centralizao poltica promovida
pelo federalismo decorre da aplicao da doutrina da separao de poderes,
constituindo, assim, a base do sistema poltico brasileiro. A anlise de cada tipo de
Estado federal que permitir identificar suas caractersticas e avaliar a compatibilidade
entre as normas contidas no texto constitucional e sua efetiva aplicao prtica.
Somente a partir da verificao destes dados ser possvel fazer um exame comparativo
dos diferentes sistemas. nesta perspectiva, portanto, que deve ser analisada a atual
formatao do Estado Federal brasileiro.
necessrio que o federalismo brasileiro seja compreendido sob outra
perspectiva, sob uma tica que privilegie a participao de todos os entes polticos e
lhes assegure condies igualitrias de atuao para que possam defender seus
interesses e atender suas demandas. O caminho sugerido por Wilba Bernardes a
reviso da repartio de receitas com base em um federalismo assimtrico. 72 Esta opo
poder favorecer os municpios se os critrios estabelecidos considerarem suas
particularidades e realidades distintas. Pode-se, portanto, realar com Ronald Watts73
que dentre as caractersticas mais significativas dos processos de federalizao,
possvel destacar uma forte tendncia democracia, haja vista que tais processos
pressupem o consentimento voluntrio dos cidados das unidades federadas, assim
como a no centralizao, ora considerada como princpio materializado por meio de
vrios centros de deciso poltica, a abertura poltica como forma de conduzir as
negociaes, o funcionamento de um sistema de controles internos para evitar a
concentrao de poder poltico e o respeito ao constitucionalismo, considerando-se que
qualquer deciso governamental deriva sua autoridade da Constituio.
O modelo de federalismo brasileiro politicamente assimtrico, na medida em
que existe uma desigualdade inerente s condies culturais, econmicas e sociais do
pas, que demandam medidas niveladoras para correo. Esse nivelamento exige
tambm o exerccio pleno da autonomia dos municpios, aliado a outras medidas de
incentivo ao desenvolvimento de sua economia como se demonstrar adiante.

3 O significado da autonomia

O tema relacionado autonomia, inclusive a autonomia legislativa tributria dos


entes federados, precedido da definio da forma de organizao do Estado, cuja
distino se fundamenta no grau de centralizao ou descentralizao de que se
revestem seus organismos internos. Horta 74 entende que a autonomia nada mais que a
revelao de capacidade para expedir as normas que organizam, preenchem e
71
PROUDHON, Pierre-Joseph. Do princpio federativo. So Paulo: Nu-Sol: Imaginrio, 2001, p.103.
Nota: Proudhon afirma que o sistema federativo aplicvel a todas as naes e em todas as pocas, pois
que a humanidade progressiva em todas as suas geraes e em todas as suas raas, e que a poltica de
federao, que e por excelncia a poltica do progresso consiste em tratar cada populao, no momento
que se indicar, segundo um regime de autoridade e de diminuio da centralizao, correspondente ao
estado dos espritos e dos costumes.
72
BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 257.
73
WATTS, Ronald L. Sistemas federales comparados. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y
Sociales, 1999, p.107.
74
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p.374.
_
desenvolvem o ordenamento jurdico dos entes pblicos, podendo variar na quantidade,
na qualidade e na hierarquia.
Vale salientar, no entanto, que a pacfica coexistncia de distintas ordens jurdicas
parciais constitui critrio caracterstico do Estado Federal, cuja forma mais avanada de
no centralizao poltica ou de autonomia reside na chamada descentralizao
constitucional, como ressalta Pinto Ferreira.75
Destaca-se que a carncia de recursos prprios compromete a sobrevivncia dos
entes federados, assim, a garantia de recursos prprios a cada uma das esferas polticas
de poder constitui elemento caracterstico do Estado federal. Como anota Crmen
Rocha,76 a subtrao de recursos econmico-financeiros s entidades federadas
representa uma ruptura velada e mais que isso, conduz ao esvaziamento de algumas
propostas de Federao. O que ocorre, segundo Enrique Marchiaro,77 que o
federalismo uma realidade extremamente complexa e mal compreendida por aqueles
que nela vivem, que a criam com suas aes e a estudam. Vale dizer, o federalismo no
pode ser visto nem compreendido como um modelo esttico, pronto e acabado.
O Estado federal, em sua origem, no centralizado da porque permite maior
autonomia aos entes que o integram, por essa razo diz-se que a descentralizao um
trao comum aceito e reconhecido como caracterstico do Estado Federal. Na realidade,
a prpria Constituio que o faz no centralizado, haja vista que, sob o aspecto
doutrinrio, a descentralizao usualmente referida concerne a no centralizao de
poder e no apenas a simples distribuio espacial de poder.
O constituinte de 1988, consciente da crise do federalismo brasileiro, optou por
abandonar velhas frmulas institudas por meio da Constituio Federal de 1967 e da
Emenda n 1, de 1969, que concentravam quase que exclusivamente na Unio a
competncia legislativa e os recursos tributrios. A mudana na trajetria poltica do
federalismo brasileiro, contudo, no se limitou a simples reconstruo de seus alicerces,
mas avanou no sentido de introduzir novos fundamentos, destacando-se a incluso dos
Municpios entre os entes que compem a federao, consoante estabelece o art. 1 da
Constituio Federal de 1988.
O citado dispositivo no tem correspondncia com os textos constitucionais
anteriores nem de outros pases, ressaltando Horta 78 que o fato se deve atrao
sugestionadora do movimento municipalista, que rompeu o quadro da lgica
constitucional e erigiu o Municpio autnomo em componente da Repblica Federativa.
Alm da incluso do municpio como ente poltico autnomo, a Constituio Federal de
1988 modificou o sistema de repartio de competncias dos demais entes da federao,
acentuando as modernas tendncias do federalismo constitucional brasileiro. A
Constituio Federal de 1988 traou novos contornos para a distribuio das
competncias, estabelecendo no art. 21 (I a XXV), a competncia geral da Unio; art.
22 (I a XXIX), competncia legislativa privativa da Unio; art. 23 (I a XII, pargrafo
nico) competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios; art. 24 (I a XVI, 1 ao 4), competncia legislativa concorrente da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal.
A autonomia dos Estados-membros, e, no caso do Brasil, a dos Municpios
tambm, um dos traos marcantes do federalismo e, na esfera tributria,
imprescindvel que se preserve a autonomia financeira de Estados e Municpios, para

75
FERREIRA, Manuel Gonalves Pinto. A Democracia no Limiar do Sculo XX. So Paulo: Saraiva,
2001, p. 126.
76
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e federao no Brasil: traos constitucionais da
organizao poltica brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 185.
77
MARCHIARO, Enrique Jos. El derecho municipal como derecho posmoderno: casos, mtodos y
princpios jurdicos. Buenos Aires: Ediar, 2006, p. 276.
78
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 457.
_
que nestes possam coexistir a autonomia poltica e administrativa que lhes
indispensvel. Note-se que a autonomia no abriga em si somente a capacidade de auto-
organizao do ente poltico atravs de sua prpria Constituio, com competncia
legislativa e administrativa, alm de um Poder Judicirio, quando se tratar de Estado-
membro, mas requer, fundamentalmente, a existncia de autonomia financeira.
A autonomia financeira dos entes polticos, consequentemente, inerente ao
Estado Federal, e tem por finalidade assegurar o cumprimento do princpio da igualdade
entre as entidades que o integram. Essa autonomia financeira assegurada por meio do
sistema de repartio de competncias tributrias, tcnica adotada pela Constituio
Federal brasileira de 1988 para dar concretude ao cumprimento desse princpio,
consentneo com o federalismo de equilbrio inicialmente proposto.
Salienta-se, ainda, que a autonomia dos entes federados depende do regular
funcionamento do sistema de distribuio de competncias tributarias, bem como da
distribuio de receitas constitucionais tributarias, sendo a inobservncia dessas normas
enquadrada como inconstitucionalidade, conforme assinalado por Sacha Coelho.79
Alexander Hamilton sustentava que o poder de tributar est diretamente
relacionado prpria estrutura do governo, sendo indispensvel sua insero no texto
constitucional, a fim de que os entes polticos tenham assegurados os recursos
necessrios ao custeio das despesas pblicas:

O dinheiro considerado, com razo, o princpio vital do corpo poltico; o


que lhe sustem a vida e os movimentos, permitindo-lhe desempenhar suas
funes mais essenciais. Portanto, um poder pleno de obter um suprimento
regular e adequado de receita, na medida em que os recursos da comunidade
o permitam, pode ser encarado como um ingrediente indispensvel de toda
constituio. De uma deficincia neste particular, um de dois males pode
decorrer: ou o povo ficar sujeito a uma contnua pilhagem, em lugar de um
modo mais aceitvel de suprir as necessidades pblicas, ou o governo
mergulhar numa atrofia fatal e, dentro de pouco tempo, perecer. 80

Verifica-se, portanto, que a base do Estado Federal, na forma pensada e


originalmente desenvolvida pelos federalistas, apoiava-se na autonomia financeira das
pessoas polticas. Sem dinheiro no h igualdade, no h como assegurar condies de
vida digna comunidade. Essa garantia, entretanto, dever estar, necessariamente,
prevista no texto constitucional do Estado Federal, uma vez que peculiar ao prprio
poder de tributar.

4 O poder local e o cidado

79
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1999, p. 63. De acordo com Sacha Coelho: Essa autonomia resguarda-se mediante a
preservao da competncia tributria das pessoas polticas que convivem na Federao e, tambm, pela
equidosa discriminao constitucional das fontes de receita tributria, da advindo importncia do tema
referente repartio das competncias no Estado Federal, assunto inexistente, ou pouco relevante, nos
Estados unitrios (Regies e Comunas). Sendo a federao um pacto de igualdade entre as pessoas
polticas, e sendo a autonomia financeira o penhor dos entes federados, tem-se que qualquer agresso,
ainda que velada, a estes dogmas, constitui inconstitucionalidade. No mesmo sentido se pronuncia REIS,
Elcio Fonseca. Federalismo fiscal: competncia concorrente e normas gerais de direito tributrio. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2000, p. 42-43.
80
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1993, p. 232.
_
A importncia do poder local j era ressaltada por J. Stuart Mill,81 ao destacar que
alm da representao nacional necessrio que existam representaes provinciais e
municipais, restando duas questes a resolver: i) como devero constituir-se os corpos
representativos locais e, ii) qual a extenso de suas funes. Em consequncia destas
questes, dois pontos merecem ateno: i) como se poder melhor realizar a prpria
atividade local de governo; ii) como a sua realizao pode tornar-se mais proveitosa
manuteno do esprito pblico e ao desenvolvimento da inteligncia do povo.
Como se pode verificar, as preocupaes reveladas por Mill permanecem atuais,
no sendo possvel afirmar qual a melhor forma de funcionamento dos municpios,
nacionais e estrangeiros. O que se pode dizer que os Estados encontraram diferentes
formas de organizao poltica para os municpios e que os municpios brasileiros
possuem caractersticas bastante peculiares.
Nesse sentido, sustenta-se que os valores ressaltados pela Constituio de 1988
aliados ao conjunto de princpios explcitos e implcitos que a integram e informam
permitem extrair, pelo menos trs concluses: em primeiro, possvel concluir que os
municpios brasileiros, diferentemente do que acontecia no passado, no esto mais sob
a tutela dos Estados; em segundo, possvel concluir que o modelo de ordenamento
federativo adotado pelo Estado brasileiro estabeleceu trs nveis de poder federal,
estadual e municipal mediante a tcnica da repartio de competncias, no sendo
correto, portanto, falar em hierarquia entre os entes da federao, mas sim em
distribuio de competncias e sendo assim, razovel tambm a terceira concluso, ou
seja, a de que os municpios brasileiros so entes da federao. No obstante parea
desarrazoada esta discusso, o fato que ainda existem na doutrina nacional autores que
divergem deste entendimento, como o caso de Jos Nilo de Castro 82 para citar apenas
um deles.
Ora, a imposio de mecanismos para delimitao do poder ocorreu em virtude da
evoluo do prprio Estado e das mudanas sociais que o impulsionam, trazendo
reflexos diretos nos direitos fundamentais. O exerccio da democracia e da participao
popular assegurado pela Constituio de 1988, haja vista que a doutrina da soberania
popular a que prevalece, tendo sido abrigada nos artigos 1, pargrafo nico e 14. Os
municpios so os espaos de convivncia que permitem a prtica da democracia. Como
ressalta Milton Santos Ser cidado de um pas, sobretudo quando o territrio
extenso e a sociedade muito desigual, pode constituir, apenas, uma perspectiva de
cidadania integral, a ser alcanada nas escalas subnacionais, a comear pelo nvel
local.83
A ousadia do legislador constituinte representa um avano significativo para o
reconhecimento da importncia do poder local no constitucionalismo brasileiro e, de
outra parte, concorre para fortalecer a democracia, considerando-se que a participao
popular na busca por solues de problemas da comunidade permite o exerccio da
cidadania e a construo de uma sociedade melhor, mais civilizada.
preciso, portanto, repensar o papel dos municpios e outras formas de viabilizar
solues para os graves problemas econmicos e sociais do pas, no intuito de alcanar
a realizao dos objetivos propostos pela Constituio de 1988. Vale ressaltar, ainda,
que a cidade o lugar onde residem as pessoas que participam das decises, a base
geogrfica onde est instalado o municpio, a sede do governo municipal. Contudo, no
cenrio de desigualdade econmica e social que se deve empreender a busca por
solues efetivas para os problemas que assolam as comunidades locais, ressaltando-se

81
MILL, John Stuart. O governo representativo. Traduo: E. Jacy Monteiro. 2. ed. So Paulo: IBRASA, 1983,
p. 185.
82
CASTRO, Jos Nilo de. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 27.
83
SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao: do pensamento nico a uma conscincia universal. 6.
ed. Rio de Janeiro: Record, 2011, p. 113.
_
que os direitos fundamentais e as garantias asseguradas aos cidados so valores e
instrumentos essenciais democracia, possibilitando a redefinio do que
modernamente se denomina de cidadania ampliada.84
Salienta-se, ademais, que o exerccio da cidadania no se restringe participao
no processo eleitoral, no se refere apenas ao direito de votar e de ser votado. No este
o sentido de cidadania inferido do texto constitucional. H que se considerar que o
Estado Democrtico de Direito concebido pelo legislador constituinte prestigiou os
direitos fundamentais e o direito de participao dos cidados no processo poltico,
visando consolidar a democracia. Dizendo de outra maneira, a Constituio de 1988
assegura a participao da sociedade na seara das questes e polticas pblicas inerentes
ao Estado, sendo resultado da luta contra o regime militar. A redemocratizao do pas
marcada por dois importantes fatores: i) o restabelecimento da democracia formal, com
eleies livres e a organizao dos partidos polticos; ii) criao de espaos pblicos
para compartilhamento do poder do Estado pela sociedade.85
A Constituio de 1988 fruto de um movimento popular contrrio ao regime
militar, ao autoritarismo e formas de dominao do poder estabelecido pela fora. Ela
representa uma mudana no pensamento poltico e social do pas, destacando desde o
seu prembulo os valores traduzidos por suas normas, haja vista a nfase conferida aos
direitos fundamentais contidos no art. 5 e a clusula de abertura inserida no 2 do
mesmo art. 5. Surgida depois de um longo perodo de ditadura militar no pas, ela
consolidou aspiraes do povo brasileiro, revelando-se seu ineditismo no tratamento
conferido pelo direito constitucional positivo ao tema dos direitos fundamentais, os
quais passaram a usufruir status jurdico privilegiado no mbito do ordenamento
jurdico ptrio. Alm de seu carter analtico e pluralista, refletidos na grande extenso
de dispositivos legais e na ampla gama de direitos sociais e direitos de liberdade e
polticos, a Constituio de 1988 possui acentuado cunho programtico, caracterizado
pelos inmeros dispositivos que ficaram a depender de regulamentao.86 Trata-se, por
conseguinte, de um sistema compatvel com o princpio democrtico, que viabiliza a
concesso de novos direitos fundamentais aos cidados.

Concluso

As transformaes ocorridas no Estado brasileiro desde a Constituio de 1988


modificaram as relaes entre o Estado e a sociedade, verificando-se a necessidade de
legitimao de seus atos por meio de instrumentos de participao. No entanto, a
participao popular, no Brasil, ainda no se manifesta com a amplitude desejada, no
sendo possvel negar que constitui uma ferramenta essencial ao exerccio da
democracia, em especial, quando relacionada ao poder local.
De acordo com o art. 14 da Constituio de 1988, o referendo, o plebiscito e a
participao popular so meios postos disposio dos cidados para participar do
processo poltico democrtico brasileiro. A Lei n 9.709/98 estabelece regras para
realizao do referendo, plebiscito e a participao popular, ressaltando-se que o
referendo e o plebiscito possibilitam a participao direta do povo sobre determinado

84
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, direito e Estado: O direito administrativo em tempos
de globalizao. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 93.
85
DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? In:
MATO, Daniel (Coord.). Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos de
globalizacin. Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, 2004, p. 95-96.
86 SARLET, Ingo Wolfang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2005, p. 75.
_
assunto, ou seja, envolve matria especfica, tratando-se, portanto, de mecanismos de
democracia direta.
A iniciativa popular, por sua vez, encontra-se prevista no inciso III do art. 14 do
texto constitucional, podendo ser exercida junto Cmara dos Deputados, s
Assembleias Legislativas Estaduais ou s Cmaras Municipais, conforme preceituam os
arts. 27, 4 e inciso XIII do art. 29, todos da Constituio de 1988.
Alm destes instrumentos de democracia direta, o sistema poltico brasileiro
contempla, ainda, outros mecanismos de participao popular, a saber: os conselhos
constitudos em diversas esferas de poder, a audincia pblica, prevista em vrias leis e
resolues.
No obstante a previso de mecanismos de participao popular, o fato que os
governos brasileiros nas trs esferas de poder - no fazem uso destes instrumentos
para orientar suas aes, ou seja, questes de grande interesse da populao, como, por
exemplo, a reforma poltica, no debatida com a sociedade. No mbito local no
diferente. A gesto democrtica da cidade, prevista no Estatuto da Cidade ainda no
saiu do papel, no se tornou realidade para os muncipes. O discurso democrtico no
corresponde a realidade. Outro exemplo disso a previso constante do art. 9, inciso
XIV, alnea a da Lei Complementar n 140/2011, haja vista que retira dos municpios,
contrariando afrontosamente o texto constitucional, a possibilidade de definir por meio
de sua prpria legislao a tipologia de obras, atividades ou empreendimentos de
impacto local. Vale dizer, a mencionada Lei Complementar n 140/2011, estabeleceu
por meio do dispositivo acima transcrito que o licenciamento ambiental realizado pelos
municpios depender de prvia anuncia dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
restringindo, portanto, os limites de sua autonomia.
Ferir a autonomia de um ente federado uma violao ao texto da Constituio de
1988, na medida em que despreza o sistema de repartio de competncias e o
ordenamento federativo. A lei em questo deturpa o princpio democrtico porque retira
da populao local o legtimo direito de deliberar, por meio de seus representantes,
sobre matria de competncia indiscutivelmente municipal.
No se pode considerar realmente democrtico o debate poltico realizado apenas
no mbito do congresso nacional, em especial quando manifestaes sociais se
reproduzem pelo pas em menor ou maior escala, mas sem deixar dvida quanto a
insatisfao das pessoas ou grupos, no obstante no seja possvel identifica-los. O que
se percebe com clareza o evidente distanciamento, pr no dizer abismo, entre a
sociedade e o Estado.
O atual sistema poltico brasileiro d sinais de exausto e de aparente
incapacidade de se renovar. preciso dialogar com a sociedade, permitir a efetiva
participao do cidado e repensar o funcionamento dos trs poderes para que sejam
representativos de uma repblica e no de uma classe poltica distanciada da sociedade.
_
REFERNCIAS

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e


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