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FACULDADE DE EDUCAO
So Paulo
2010
JOANA BORGES BUARQUE DE GUSMO
So Paulo
2010
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
Aprovado em:
Banca Examinadora
Prof. Dr._______________________________________________________________
Instituio:____________________________Assinatura:________________________
Prof. Dr._______________________________________________________________
Instituio:____________________________Assinatura:________________________
Prof. Dr._______________________________________________________________
Instituio:____________________________Assinatura:________________________
Para meus pais
AGRADECIMENTOS
Aos professores Maria Malta Campos e Romualdo Portela de Oliveira, pelas valiosas
contribuies dadas no exame de qualificao.
A Arlindo Queiroz, Carlos Eduardo Sanches, Csar Callegari, Daniel Cara, Madalena
dos Santos, Maria de Salete Silva, Maria do Pilar Lacerda, Maria do Rosrio Nunes, Maria
Lucia Reis, Priscila Cruz, Roberto Leo, Sandra Zkia Sousa e Tatiana Filgueiras, que
gentilmente abriram espaos em suas agendas para a realizao das entrevistas e pela
receptividade com a qual me receberam.
A Carla Zardo, Csar Augusto, David Telles, Eliana Coutinho, Joo Tavares, Jlia
Ribeiro, Lislayne Carneiro, Natlia Vergtz, Raul Bastos e Silvio Kaloustian, pela ajuda dada
no agendamento das entrevistas.
Aos primos Silvia e Ricardo, Marcos e Viridiana e Carolina pelo apoio logstico nas
estadias em Braslia, na ocasio da realizao das entrevistas.
A meu pai, por tudo, particularmente a reviso cuidadosa e o carinho sempre presente.
This research project originated from the attempt to understand the debate about quality of
education in Brazil. This work aims at understanding what is at stake in the notions of quality
of education for some of the main social actors in the educational field. As a hypothesis, what
was considered to be at stake was the concept of quality of education reduced to a strictly
instrumental bias, which identifies students' performance on large-scale as the outcome and
focus of education. Two main perspectives were present, which can be broadly defined as: the
first one, characterized by an economic logic, conceives quality of education as the cognitive
ability of students, shown by the results of standardized tests. The other educational aspects
were analyzed in terms of factors associated with these results. The second perspective
conceives the quality of education within a rights framework; more than "improving" the
quality of education, the priority would be to create a "new" quality, which underlies the
challenges arising from the expansion of basic schooling. The investigation was conducted
based on a review of specific literature on the topic of quality of education and the delineation
of an arena, consisting of social actors within the State, civil society and multilateral
organizations. In civil society, there was the intention to include organizations representing
different social groups, such as educational leaders/administrators (city and state), teachers,
students, experts and researchers, the so-called non-governmental organizations and also
business representatives. Once the arena of actors was reconstituted, a strategy of semi-
structured interviews was adopted with its representatives. The findings led to the conclusion
that the hypothesis is only partially correct. There is a tendency for some actors to reduce the
notion of quality of education to a strictly instrumental bias, which identifies students'
performance in tests on a large scale as the outcome and focus of education. It was also
possible to identify two main concepts of quality of education. However, the distinctions
between them are not exactly on the same terms as proposed by the hypothesis. In both
perspectives, what is at stake in the notions of quality of education seems to be the decrease of
inequalities in education, seen from two different angles: 1) the increase of student
performances on large-scale tests and 2) ensuring a variety of teaching conditions, that would
provide students with a broad education, including not only the curriculum content as well as
citizenship and ethical capacities. In conclusion, three main differences were found among the
actors: the concept of quality of education, the role of large-scale examinations and priorities
for policies on teaching.
INTRODUO ......................................................................................................................21
APNDICES......................................................................................................................... 169
21
INTRODUO
A qualidade tem figurado na pauta das principais instituies que atuam na educao
pblica no pas. Com diferentes graus de nfase, elas tm includo a noo em seus
posicionamentos, reivindicaes, objetivos e propostas de polticas. Tudo indica que h um
amplo consenso de que a qualidade da educao o principal problema da educao
brasileira. Mais do que isso, a defesa da qualidade tem se convertido em um tipo de panaceia
no mundo da educao. Qualquer proposio relativa a conservar, melhorar ou mudar isto ou
aquilo, no importa o que seja, deve explicar-se em termos de qualidade, diz Enguita (2001,
p. 95). Pelo forte carter polissmico da noo, possvel juntar aes das mais variadas
ordens num objetivo comum: melhorar a qualidade da educao.
divergncias de concepes programticas que encerra (p. 328). A anlise do discurso acerca
da qualidade na educao poderia elucidar as tenses camufladas que subjazem a esses
pseudoconsensos, existentes num potencial campo de disputa.
Feitas essas consideraes, coloca-se o problema que orienta a pesquisa: o que est em
jogo nas noes de qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo
educacional? Tendo como pressuposto que a qualidade da educao est em jogo, ou seja, que
uma noo fundamental nas formulaes tericas e nas polticas pblicas, e que sua
enunciao, s vezes vaga, s vezes retrica, encerra divergncias conceituais e
programticas, podendo servir a propostas at antagnicas, pretende-se compreender e
interpretar o que significa ela estar to difundida, assim como investigar o suposto campo de
disputa subjacente noo, iluminando significados, explicitando contradies e conflitos,
reconhecendo consensos, apontando divergncias, discutindo consequncias.
O objetivo geral que se estabeleceu para a pesquisa foi: compreender o que est em
jogo nas noes de qualidade da educao para alguns dos principais atores sociais do campo
educacional. Para alcan-lo, foram fixados trs objetivos especficos:
23
Como hiptese, considerou-se que estaria em jogo uma reduo da noo de qualidade
da educao a um vis estritamente instrumental, que identifica o desempenho dos estudantes
nas provas em larga escala como o resultado e o foco da educao escolar, assumindo-os
como principal significado de qualidade. Duas grandes perspectivas estariam presentes nas
noes de qualidade da educao, em linhas gerais assim definidas:
1
Nos textos e discursos sobre a temtica em questo, observa-se o uso das preposies de e em entre as palavras
qualidade e educao (sendo que em utilizado na contrao na). Segundo Gusmo (em fase de elaborao:
GUSMO, S. B. Portuguesa francesa: dicionrio histrico etimolgico de palavras e expresses que
entraram no portugus pelo francs. A ser editado, 2010), a palavra de, de uso riqussimo no portugus, tem sido
26
amplo, realizada dentro e fora da escola e durante toda a vida2, a escolha foi centrar a pesquisa
na educao escolar. Dentro desta, o foco a educao bsica.
substituda pelo superutilizado em devido grande influncia da lngua francesa na portuguesa. Gusmo diz que
os franceses dizem sac de papier (saco de papel), mas tambm sac en papier (saco em papel), e da passamos a
dizer saco em papel, roupa em l (veste en laine), banco em mrmore (banc en marbre). O emprego de em por
de no francs vem do sc. XVI, mas ainda contestado, e inadmitido no sentido figurado: un coeur de pierre (um
corao de pedra), nunca um coeur en pierre (grifos do autor). Dessa forma, estamos considerando que as
expresses qualidade da educao e qualidade na educao apresentam o mesmo significado.
2
Tal como formulado no artigo 1 da LDB, A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem
na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos
sociais e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais.
27
3
Com este sentido, trs usos principais so indicados pelo dicionrio Houaiss: 1.1 conjunto de traos
psicolgicos e/ou morais de um indivduo; carter, ndole (exemplo: criana dotada de qualidades artsticas); 1.2
caracterstica inerente (exemplos: a qualidade lmpida de um som; [...]); 1.3 caracterstica comum que serve para
agrupar (seres ou objetos); espcie, casta, jaez (exemplo: indivduos dessa qualidade no frequentam ambientes
requintados [...]).
4
GUSMO, S. B. Portuguesa francesa: dicionrio histrico etimolgico de palavras e expresses que
entraram no portugus pelo francs. A ser editado, 2010.
5
Outros significados ainda so mencionados pelo dicionrio Houaiss, no compartilhados aqui por no serem
aplicveis no contexto educacional.
28
6
Orealc a sigla do Escritrio Regional de Educao para Amrica Latina e Caribe, rgo ligado Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), localizado em Santiago do Chile.
29
notcias, opera-se como se a noo de qualidade j estivesse decidida, bastando alcan-la ou,
em certos casos, atestar sua inegvel presena ou ausncia (2008, p. 11).
Para Casassus (2007a), o principal fator para que o tema qualidade da educao tenha
assumido uma centralidade nas proposies em educao, tornando-se um dos pilares da
poltica educacional nos pases da Amrica Latina, est relacionado justamente ao carter
ambguo do termo. na ambiguidade que reside a fora da noo de qualidade.
7
Risopatrn elenca algumas possveis explicaes para a suposio generalizada da qualidade da educao como
algo evidente. Uma delas estaria ligada ao reconhecimento inegvel de uma crise na educao, entendida
prioritariamente como um problema de qualidade. Outra estaria relacionada associao da noo a algo que
diagnosticado naturalmente, cujo conhecimento no demandaria um esforo de investigao, assim como os
conceitos do que bom ou belo, que costumam ser tratados como naturalmente evidentes (1991, p. 15-16).
30
democratizao do acesso como reivindicao de uma escola pblica para todos. A qualidade
entendida mais comumente a partir de um vis pedaggico, prximo dos rendimentos
acadmicos dos alunos - era deixada em segundo plano em detrimento da universalizao do
ensino, de modo a proporcionar escolarizao queles segmentos sociais historicamente
excludos dos bancos escolares. Mais do que diferentes, a ampliao do acesso e a promoo
da qualidade eram vistas como propostas divergentes, j que a qualidade era identificada
como uma proposta elitista, para poucos.
9
Reforma Sampaio Dria (1920), expanso das matrculas no ensino ginasial (1967-1969) e introduo dos
ginsios vocacionais (1962-1968).
10
Para uma anlise atualizada e aprofundada das relaes entre democracia e educao ver Ghanem (2004).
11
As reformas so oriundas das mudanas introduzidas pela reduo das exigncias dos exames de admisso do
antigo ginsio, em 1968 (que significaram a expanso da matrcula neste antigo nvel de ensino) e da aprovao
32
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1971 (Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971), que criou o
antigo primeiro grau (atual ensino fundamental) e determinou sua obrigatoriedade.
12
interessante o argumento de Oliveira (2007, p. 673), que defende, com base na anlise da evoluo da
matrcula no ensino fundamental desde 1975, que a evoluo das taxas constitui processo sistmico de longo
prazo, pouco condicionado por polticas governamentais, e sim por um processo social mais amplo.
33
era inacessvel a elas. As discusses sobre qualidade do ensino teriam, portanto, um carter de
classe. Diz Beisiegel:
13
Observa-se a atualidade do pensamento de Beisiegel, que veicula essas ideias desde 1975, quando foi
publicado o artigo A reforma e a qualidade do ensino, reeditado em 2006, em coletnea de textos do autor com
a temtica da qualidade. Segundo ele, na apresentao da publicao, a re-edio se justifica na medida em que
as situaes analisadas nos textos persistem no pas.
34
14
Alguns dos dados apresentados pelo autor so: a taxa de atendimento das populaes de 7 a 14 anos cresceu de
80,9, em 1980, para 96,4, em 2000; e para as populaes de 15 a 17 cresceu de 49,7, em 1980, para 83,0, em
2000.
15
Oliveira (2007, p. 672) informa que propostas visando o fim da reprovao vigoram no Brasil desde os anos
1910, com os trabalhos de Almeida Jnior e Oscar Thompson, que sugeriam a adoo de medidas para melhorar
o fluxo e, assim, possibilitar o ingresso de um contingente maior de estudantes para ocupar as poucas vagas
disponveis.
35
progresso continuada16 em vrias regies do pas. Campos afirma que naquele perodo a
oposio entre qualidade e quantidade foi amenizada, fortalecendo-se a viso de qualidade
numa perspectiva democratizadora.
16
Uma reviso de estudos sobre ciclos e progresso escolar no Brasil pode ser encontrada em Barreto e Souza
(2004).
17
Oliveira frisa que estes desafios so tensionados por uma agenda econmica conservadora, que limita
consideravelmente o espao de possibilidades na formulao de polticas sociais.
18
O autor prope que este padro seja construdo tendo por base insumos, processos e resultados.
36
Esse novo lugar social da escola impe que se repense seu significado
pblico e os conceitos pelos quais compreendemos e guiamos nossas aes
educativas [...]. Assim, qualidade de ensino na perspectiva de uma educao
pblica no a formao de uma elite socioeconmica, mas a
democratizao do acesso aos bens culturais comuns que se encarnam nas
disciplinas, saberes e valores da instituio escolar. (2007, p. 309).
Esse justamente o caminho trilhado por Silva (2008) na anlise do conceito de
qualidade na educao tal como tem sido construdo no Brasil, discorrendo sobre o que seria
um sentido pblico para esse conceito. Ele afirma que o carter pblico da educao escolar
est esvaziado custa da veiculao de uma noo de qualidade educacional estritamente
instrumental, ligada a supostos efeitos econmicos e interesses privados, caractersticos de
uma sociedade de consumo. Sua anlise indica que, por mais que se detectem outros usos e
abordagens em relao ao conceito de qualidade (processo e equidade, por exemplo),
19
Neste sentido, destacam-se as seguintes referncias: Unicef (2000); Ao Educativa et al. (2008); Dourado,
Oliveira e Santos (2005); Carreira e Pinto (2007).
37
20
Para Carvalho, essa situao se relaciona com um fenmeno mais amplo de diluio entre as esferas pblica e
privada no mundo contemporneo.
21
Qualidade como reputao utilizada para se referir s escolas reconhecidas pela sua excelncia, segundo
critrios no muito claros, usualmente relacionados aos inputs e outputs. Qualidade como recursos e outros
inputs baseia-se em dados como recursos fiscais, nmero e anos de estudo de professores, nmero de
instituies, e at mesmo as histrias sociais e de aprendizado dos alunos; entendidos como recursos necessrios
para a manuteno ou mudana dos empreendimentos escolares. Qualidade como processo sugere que a natureza
das interaes entre estudantes, profissionais da educao, materiais e espaos so importantes. Qualidade como
contedo refere-se transmisso de conhecimentos e informaes. Qualidade como rendimento acadmico
(outputs) tipicamente usados para se referir mudana no desempenho/ sucesso do estudante em testes,
competies, certificaes, habilidades e tambm em atitudes e valores. Qualidade como resultados
educacionais (outcomes) seriam concebidos como resultados, porm, em distino ao rendimento, so
conceituados como consequncias de longo prazo da educao, tais como emprego, rendimentos financeiros e
mudanas ao longo do tempo nas atitudes, valores e comportamentos. Qualidade como valor adicionado est
ligada a uma medida de impactos e influncias do processo de escolarizao no estudante ao longo de sua vida,
isto , como o aluno mudou em razo de um programa, da cultura e das normas da escola. A educao s
vezes vista como aquela que amplia as capacidades humanas ou ajuda os alunos a alcanarem seu potencial
(ADAMS, 1993, p. 6).
38
Oliveira (2006) afirma que a capacidade cognitiva dos estudantes indicada pelos
resultados de aprendizagem medidos pelos testes de larga escala tem sido apreendida
atualmente como o principal significado de qualidade da educao. Esse seria o terceiro
significado atribudo historicamente qualidade no pas22. O primeiro deles, dominante at a
dcada de 1980, associava a pauta da qualidade retrica da democratizao da escolarizao.
Como j foi dito, qualidade significava universalizao do acesso escola. A percepo
predominante segundo Casassus (2007a), no s no Brasil era a de que um pas mais
avanava educacionalmente quanto mais cresciam as taxas de matrcula. Na dcada de 1980,
passou a vigorar o segundo significado que circulou simbolicamente como representao da
qualidade: a permanncia. No bastava entrar na escola, era preciso permanecer nela.
Internacionalmente, o parmetro para afirmar que um pas oferecia melhor educao que
outro era dado pelo tempo de permanncia no sistema escolar e pelas taxas de concluso.
Quando, com o efeito dos programas de regularizao de fluxo, as taxas de reprovao e
evaso deixaram de ser referncia de qualidade, era preciso incorporar um novo parmetro de
comparao.
Surgiu, ento, a demanda pela medio. O primeiro passo para ver, para
tornar visvel a educao de um ponto de vista qualitativo, foi recorrer a
instrumentos para medir a qualidade. Numa primeira instncia foram
elaboradas hipteses sobre os fatores materiais que determinam o
resultado. Desta forma, surgiram variveis referentes a elementos como as
taxas de relao professor/aluno, nmero de livros em casa ou nas escolas,
luminosidade da sala de aula, nmero de alunos por sala. Mais tarde,
formularam-se hipteses sobre fatores imateriais, como as expectativas e
as interaes que acontecem dentro das escolas ou no lar. Mas, finalmente, a
ateno terminou por fixar-se no seu foco atual, que a observao e
medio do sucesso acadmico. (CASASSUS, 2007a, p. 43, grifos do autor).
Pases situados em diferentes partes do mundo passaram a desenvolver sistemas com a
inteno de avaliar a qualidade da educao. Um dos exemplos o Programa Internacional de
Avaliao dos Estudantes (Pisa), criado em 1997 pela OCDE. O Pisa consiste numa avaliao
trienal baseada na aplicao de testes de desempenho cognitivo nas reas de Linguagem e
Matemtica em estudantes de 15 anos de pases-membros da organizao. Em todas as
edies do Programa, o Brasil23 tem ocupado os piores lugares na classificao geral.
22
De um ponto de vista histrico, na educao brasileira, trs significados distintos de qualidade foram
construdos e circularam simblica e concretamente na sociedade, ainda que presentes nos diferentes momentos,
um se sobressai e pauta o debate e a poltica educacional (OLIVEIRA, 2006, p. 55).
23
O Brasil no membro da OCDE, sua participao no Pisa na categoria de convidado.
39
Silva (2008) observa que o pretenso carter objetivo dos testes de larga escala um
fator que corrobora sua ampla aceitao como medida adequada da qualidade.
24
Baseados em matrizes curriculares das disciplinas de Portugus e Matemtica para diferentes nveis de
escolarizao, a Aneb e a Anresc so aplicadas nacionalmente - em nvel amostral e em todas as escolas urbanas
com mais de 20 alunos, respectivamente - com o objetivo de avaliar o conhecimento dos estudantes em relao
ao que era esperado para seu nvel de ensino.
25
Faz parte tambm deste processo a criao do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), dirigido a todos os
alunos concluintes do ensino mdio, com o objetivo de avaliar o desempenho dos estudantes no trmino da
educao bsica, oferecer-lhes uma referncia de autoavaliao e ainda servir de alternativa aos processos de
seleo para ingresso no ensino superior ou no mercado de trabalho (RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMO, 2005, p.
228).
40
26
CASASSUS, J. Publicao eletrnica [mensagem pessoal]. Mensagem recebida por <joanabg@uol.com.br>
em 9 jun. 2008.
41
Em sua anlise, feita no incio dos anos 1990, Gentili debruou-se sobre trs
experincias. No Brasil, analisou o programa Escola de Qualidade Total, vigente no
Ministrio da Educao durante o governo Sarney. O programa consistia basicamente na
realizao de um pacto de qualidade no mbito das escolas, envolvendo pais, alunos,
professores, dirigentes, entre outros, e no desenvolvimento de princpios oriundos da gesto
empresarial. A ideia subjacente era que a adoo das estratgias ligadas filosofia da
qualidade nas escolas teria o poder de transformar a educao em cada estabelecimento. O
programa inspirou outros similares em diferentes estados da federao. Atualmente, poucas
aes se designam por meio do termo qualidade total.
Segundo Gentili, a partir dos 1980, a qualidade (que h muito tempo uma noo
importante no campo empresarial) firmou-se como uma nova estratgia competitiva para um
mercado cada vez menos homogneo. O desenvolvimento mercadolgico levou a uma
42
A noo de qualidade social tem sido usada de forma recorrente, especialmente por
organizaes da sociedade civil. Entretanto, as referncias tericas que tratam da temtica so
esparsas. Carreira e Pinto (2007, p. 21) associam a emergncia da noo ao debate qualidade
versus equidade, vigente a partir do final da dcada de 1990. A ideia bsica seria incorporar
os princpios da incluso social e da democracia noo de qualidade, frisando a importncia
de promover uma educao de qualidade para todos e no somente alguns.
Charlot (2005) afirma que essa uma noo tipicamente brasileira, no sendo
encontrada na Frana ou em textos escritos na lngua inglesa. Aponta tambm que
Qualidade social da escola uma noo estranha. Com efeito, do ponto de vista
sociolgico, cada sociedade tem uma escola que, por definio, condiz com ela. Portanto, tem
uma escola que apresenta a qualidade social, de que ela precisa (p. 40).
44
Para a Unesco/Orealc, uma das principais questes que emergem da discusso sobre
equidade e igualdade de resultados a relativa ao nvel desejado de igualdade.
28
A Unesco/ Orealc (2007, p. 31) defende que uma educao de qualidade deva abarcar quatro dimenses
fundamentais: o respeito aos direitos humanos, a equidade, a pertinncia e a relevncia; somando-se a elas outras
duas dimenses de carter operativo: eficcia e eficincia.
46
[...] uma poltica orientada para a igualdade uma poltica que procura
igualar o acesso educao e que busca a igualdade nos resultados. Esta
poltica, de um lado, tende a ser erroneamente percebida como uma etapa
superada e como uma etapa quantitativa e de gesto. Uma poltica orientada
para a equidade aquela que procura dar a cada estudante uma educao de
acordo com suas necessidades, as que esto mais ligadas sua condio
social e caractersticas culturais. Uma poltica que procura homogeneizar
supe uma igualdade em todos os mbitos e, portanto, orientada para que
todos recebam objetivamente o mesmo e, consequentemente, procura a
integrao atravs do oferecimento de contedos similares. (CASASSUS,
2007a, p. 46).
Se a discusso acima remete a questionamentos em relao aos modelos de educao
vigentes, cabe observar que os debates sobre qualidade da educao, na maior parte das vezes,
furtam-se a uma discusso mais profunda sobre os modelos. A ausncia desse debate global
sobre educao e modelos de educao no Brasil apontada por Ghanem (2004). Para ele, a
principal questo que emerge da discusso da temtica da qualidade o prprio modelo de
educao que se apregoa. Diz o autor: Mais de uma vez j se concluiu que a pretenso
declarada dessas reformas de melhorar a qualidade da educao ampara-se em medidas que
reforam tendncias predominantes no sistema escolar, as quais concorrem para produzir
ineficincia e desigualdade (GHANEM, 2004, p. 173).
29
Algumas das caractersticas da viso ampliada de educao seriam: dirigida a crianas, jovens e adultos;
realizada dentro e fora da escola; dura toda a vida [...]; no medida pelo nmero de anos de estudo ou de
certificados, mas pelo que foi efetivamente aprendido; garantida por meio da satisfao de necessidades
bsicas de aprendizagem; reconhece a validade de todo tipo de saber [...]; diferenciada, pois as necessidades
bsicas de aprendizagem so diversas entre diversos grupos e culturas [...]; dinmica [...]; na definio do que e
como, a primazia dada ao ponto de vista da demanda (o aluno, a famlia e as demandas sociais); est centrada
na perspectiva de aprendizagem; envolve todos os Ministrios e instncias governamentais encarregados de
aes educativas [...]; de responsabilidade do estado e de toda a sociedade [...] (TORRES, 2001, p. 14).
48
1.3.1. Constituio
A qualidade do ensino citada quatro vezes. No inciso VII do artigo 206, a garantia
de padro de qualidade foi consagrada como um dos princpios do ensino. No inciso II do
artigo 209, o texto determina que as condies do ensino ministrado pela iniciativa privada
devem contar com avaliao de qualidade pelo poder pblico. No artigo 211, que trata do
regime de colaborao entre a Unio, estados, distrito federal e municpios, o pargrafo
primeiro promulga que a Unio [...] exercer, em matria educacional, funo redistributiva
e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo
de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos entes federados. Por
fim, no artigo 214, a Carta determina a elaborao do plano nacional de educao, visando
articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes
do poder pblico que conduzam, entre outros objetivos especificados nos incisos
melhoria da qualidade do ensino.
De um lado, ela remete aos fins da educao, com todo grau de generalidade
expresso nos diferentes artigos propostos sobre este tema por inmeras
entidades, parlamentares e personalidades participantes do processo
Constituinte. De outro lado, remete ideia de produtividade, eficcia e
eficincia do investimento pblico no setor educacional estatal, e seu
planejamento para alcanar tais ideais expressos em lei (no apresentando
muita diferena com relao s ideias presentes nas leis 4.024/61, 5.692/71 e
7.044/82). Por ltimo, possibilita, ainda que em termos imprecisos, a ideia
de controle sobre a iniciativa privada, estabelecendo a qualidade como um
dos critrios para a continuidade ou no da concesso de seu funcionamento,
ou seja, seria um fator de controle pblico daquilo que est na esfera
particular. O primeiro aspecto, ligado aos fins da educao, remete a uma
discusso filosfica, poltica e ideolgica acerca daquilo que a prpria
razo do processo educacional. Por isso designa valores considerados
essenciais na formao do ser humano como cidado e trabalhador. Sabemos
que a seleo de valores essenciais para o homem civilizado assim como o
papel da educao na busca de sua consecuo nos colocam diante de um
grave problema, pois so diversos os interesses e compreenses acerca de
tais significados e porque, principalmente, envolvem concepes acerca de
qual modelo de sociedade que se pretende construir. De fato, no processo
Constituinte, foram diversas as propostas sobre quais seriam os fins da
educao e, consequentemente, os significados acerca da qualidade de
ensino. (CAMARGO, 1997, p. 126-127).
Essas diversas propostas a que se refere Camargo podem ser identificadas como
disputas vigentes na Constituinte, um processo conduzido por grupos de presso poltica
30
representantes de interesses distintos . O autor menciona disputas em curso no processo,
30
bom lembrar que todo e qualquer processo legislativo apresenta-se, em essncia, como espao de disputas
entre diferentes interesses, muitas vezes antagnicos, e que a lei, como resultado daquele processo, expressa a
51
sntese dos conflitos existentes. Mais explcita ou mais pasteurizada, a lei antes de tudo uma sntese, um
produto de embates (ADRIO e CAMARGO, 2007, p. 63).
52
A noo de qualidade novamente mencionada no Ttulo VII, que trata dos recursos
financeiros. No artigo 70 (inciso IV), que relaciona as despesas de manuteno e
desenvolvimento do ensino, incluem-se levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas
visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino.
31
Entre estas, Carreira e Pinto destacam, por exemplo, a definio do nmero mximo de alunos por professor,
que, no projeto de Jorge Hage (artigo 32), era de 20 alunos na creche, 25 na pr-escola e nas classes de
alfabetizao e 35 nas demais sries e nveis (2007, p. 70). A redao final do artigo 24 da LDB ficou, por fim,
com uma indefinio do tema: Ser objetivo permanente das autoridades responsveis alcanar relao
adequada entre o nmero de alunos [...].
53
32
Os demais objetivos e prioridades so: I - elevao global do nvel de escolaridade da populao; III - reduo
das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia, com sucesso, na educao pblica e
IV - democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios da
participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
55
ano, parmetros nacionais de qualidade para as diversas etapas [desta modalidade de ensino],
respeitando-se as especificidades da clientela e a diversidade regional.
1.3.4. Fundeb
toda a educao bsica, composta pela educao infantil (creche e pr-escola), ensino
fundamental (1 a 9 anos) e ensino mdio (1 a 3 anos).
[...] os recursos gastos com cada aluno eram definidos, basicamente, pela
razo entre os recursos mnimos vinculados para o ensino (18% para a Unio
e 25% para estados, Distrito Federal e municpios da receita de impostos
mais transferncias) e o total de alunos matriculados. No entrava no
clculo, ento, qualquer critrio que buscasse garantir ou aferir uma
qualidade mnima para o ensino oferecido. (CARREIRA e PINTO, 2007, p.
47).
A criao do Fundeb preservou a previso de um custo por aluno que garantia um
ensino com padro de qualidade. Entretanto, suprimiu o prazo de cinco anos dado
anteriormente pelo Fundef, ou seja, determinou aplicabilidade imediata.
33
A saber: I estabelecimento do nmero mnimo e mximo de alunos em sala de aula; II capacitao
permanente dos profissionais de educao; III jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados
das atividades docentes; IV complexidade de funcionamento; V localizao e atendimento da clientela; e VI
busca do aumento do padro da qualidade de ensino.
58
Alm do artigo 38, a noo de qualidade utilizada no Fundeb nos seguintes casos: na
abordagem de questes relativas definio do valor anual mnimo por aluno (pargrafo 2 do
artigo 4); na limitao da parcela de complementao da Unio ao fundo sob a forma de
programas de melhoria da qualidade do ensino em at 10% de seu valor anual (artigo 7); na
determinao de que as instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins
lucrativos que recebam recursos do fundo atendam a padres mnimos de qualidade definidos
pelo rgo normativo do sistema de ensino, incluindo a obrigatria aprovao de seus projetos
pedaggicos (pargrafo 2 do artigo 8); na instituio da Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade34 (artigo 12); na atuao do MEC na
realizao de estudos tcnicos visando definio do valor referencial anual por aluno que
assegure padro mnimo de qualidade do ensino (artigo 30). No que compete ao artigo 30,
destaca-se em seu pargrafo nico a determinao de que assegurada a participao
popular e da comunidade educacional no processo de definio do padro nacional de
qualidade referido no caput deste artigo. No artigo 39, afirma-se o papel da Unio no
desenvolvimento e apoio de polticas de estmulo s iniciativas de melhoria da qualidade do
ensino promovidas pelas unidades federadas. No pargrafo nico do artigo 40, que trata dos
planos de carreira, a capacitao profissional relacionada melhoria da qualidade: Os
Planos de Carreira devero contemplar capacitao profissional especialmente voltada
formao continuada com vistas na melhoria da qualidade do ensino.
34
A Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, composta por um
representante do MEC, cinco representantes do Consed e cinco representantes da Undime, tem estabelecidas
pelo artigo 13 do Fundeb as seguintes competncias para o exerccio de suas atribuies: I - especificar
anualmente as ponderaes aplicveis entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino
da educao bsica, observado o disposto no art. 10 desta Lei, levando em considerao a correspondncia ao
custo real da respectiva etapa e modalidade e tipo de estabelecimento de educao bsica, segundo estudos de
custo realizados e publicados pelo Inep; II - fixar anualmente o limite proporcional de apropriao de recursos
pelas diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica, observado o
disposto no art. 11 desta Lei; III - fixar anualmente a parcela da complementao da Unio a ser distribuda para
os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica, bem como
respectivos critrios de distribuio, observado o disposto no art. 7 desta Lei; IV - elaborar, requisitar ou
orientar a elaborao de estudos tcnicos pertinentes, sempre que necessrio; V - elaborar seu regimento interno,
baixado em portaria do Ministro de Estado da Educao.
59
Nas contribuies da literatura especializada (ver Captulo 1), vimos que a qualidade
da educao uma noo central no debate educacional contemporneo, de modo que
podemos afirmar que ela se configura como um problema poltico. Segundo Rua (1998a, p.
732), um problema poltico constitui-se de demandas que lograram ser includas na agenda
governamental, sendo originadas de um estado de coisas. O estado de coisas seria
compreendido como situaes mais ou menos prolongadas de incmodo, injustia,
insatisfao ou perigo, que atingem grupos mais ou menos amplos da sociedade, sem, todavia,
chegar a compor a agenda governamental ou mobilizar as autoridades polticas (p. 732-733).
Para Rua, a transformao de um estado de coisas em um problema poltico envolve algumas
condies.
35
Entre os atores pblicos, Rua diferencia duas categorias: os polticos e os burocratas.
61
Uma vez que rene esses trs elementos, portanto, a qualidade da educao se torna no Brasil
um problema poltico de amplo reconhecimento e grande envergadura.
Ainda tomando por base a literatura sobre o tema, tambm podemos afirmar que a
qualidade da educao tem se tornado, pelo menos de forma declarada, objeto de polticas
pblicas no Brasil. No entanto, sendo esse um problema complexo e multifacetado, aliado
talvez ineficincia das aes que tm sido implantadas, persiste a coexistncia de sua
condio de problema poltico.
Rua fala em atores pblicos, privados e agncias internacionais. Com essa orientao,
destacamos a importncia de considerar rgos e organizaes correspondentes a atores
sociais situados no Estado, na sociedade civil e em organismos multilaterais na conformao
da arena. Na sociedade civil, a opo foi incluir organizaes representativas de diferentes
grupos, buscando assim contemplar interesses, caractersticas e pontos de vista distintos:
dirigentes educacionais (municipais e estaduais), magistrio, estudantes, especialistas/
pesquisadores, as chamadas organizaes no governamentais e o empresariado. Tomadas
essas decises, procedemos escolha dos atores. O processo foi guiado pela identificao de
64
atores que fossem representativos dos grupos mencionados, optando por rgos e
organizaes de visibilidade no campo educacional.
J na sociedade civil, ainda que mantendo relao direta com o Estado, esto a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e o Conselho Nacional dos
Secretrios de Educao (Consed), formados por secretrios de educao dos governos
municipais e estaduais, respectivamente37. As duas entidades viabilizam um relacionamento
coordenado entre entes federados, conferindo tambm mais fora aos governos situados nos
nveis estaduais e municipais. Alm da execuo de programas e projetos prprios de apoio
aos dirigentes, destaca-se tambm a ampla participao de ambas as instituies em debates
educacionais e na formulao de programas do Ministrio da Educao.
37
A Undime e o Consed so associaes civis que congregam os titulares das secretarias de educao
municipais. Carregam, portanto, uma ambiguidade: de um lado so entidades da sociedade civil, de direito
privado, de outro representam gestores pblicos.
65
38
A CNTE tambm apresenta uma ambiguidade, pois se trata de uma organizao sindical (portanto, privada) de
atores pblicos na linguagem de Rua, os burocratas.
39
Inclui tambm organizaes comumente no identificadas como ONGs, como a CNTE e a Undime.
66
Muitos outros atores parecem ser importantes quando nos perguntamos quem tem
alguma coisa em jogo nas polticas relacionadas qualidade da educao. Todavia, tentamos
no ampliar demais o conjunto de integrantes da arena escolhidos para serem inquiridos,
dadas as limitaes de recursos e prazos desta pesquisa. Considerou-se tambm que a
ampliao, muito provavelmente, no traria, na mesma proporo, novos elementos para
anlise. Feitos esses esclarecimentos, pode-se entender que a arena reconstituda por esta
pesquisa considera, de fato, apenas alguns dos principais atores sociais do campo
educacional, podendo no captar muitas nuanas.
A seguir, faremos, por ordem alfabtica, uma breve apresentao de cada ator
participante da pesquisa, tendo como fonte informaes disponveis em suas pginas na
internet e documentos por eles produzidos. Alm de apresent-los, o objetivo demonstrar,
preliminarmente, a forma como se posicionam diante da noo de qualidade da educao. Em
seguida, iremos apresentar o roteiro de entrevista utilizado, instrumento que teve por objetivo
captar elementos para a resposta do problema de pesquisa. Em seguida, explicitaremos os
procedimentos de anlise das entrevistas.
graduao e da pesquisa na rea da Educao no Brasil (ANPED, 2008). Entre seus objetivos
encontram-se:
Estimular as atividades de ps-graduao e pesquisa em educao para
responder s necessidades concretas dos sistemas de ensino, das
universidades e das comunidades locais e regionais, valorizando a cultura
nacional e contribuindo para sua permanente renovao e difuso; e
Promover a participao das comunidades acadmica e cientfica na
formulao e desenvolvimento da poltica educacional do pas,
especialmente no tocante ps-graduao. (ANPED, 2008).
Suas atividades estruturam-se fundamentalmente no Frum de Coordenadores dos
Programas de Ps-Graduao em Educao, do qual fazem parte os programas associados
instituio, e nos grupos de trabalho que, divididos em reas temticas40, renem
pesquisadores interessados em reas de conhecimento especializado da educao. A entidade
edita a Revista Brasileira de Educao, prestigioso peridico da rea e, anualmente, realiza
reunio que congrega os grupos de trabalho e promove mesas-redondas, sesses especiais,
conferncias, debates, minicursos e exposies, constituindo um dos principais encontros de
pesquisadores da rea de educao. Alm de ter representaes na Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e no Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), uma das entidades que indicam listas
trplices de integrantes das Cmaras de Educao Bsica e de Educao Superior do Conselho
Nacional de Educao. Participa ainda de reunies para formulao de polticas pblicas,
como foi o caso do Programa Escola de Gestores da Educao Bsica, da Secretaria de
Educao Bsica do MEC, de encontros de instituies congneres e de seminrios
promovidos por outras instituies do campo educacional.
40
As reas temticas dos grupos de trabalho so: filosofia da educao; histria da educao; sociologia da
educao; movimentos sociais e educao; didtica; estado e poltica educacional; educao popular; educao
da criana de zero a seis anos; formao de professores; trabalho e educao; alfabetizao, leitura e escrita;
poltica de educao superior; currculo; educao fundamental; educao especial; educao e comunicao;
psicologia da educao; educao de jovens e adultos; e educao matemtica.
68
No Brasil, o Banco tem apoiado projetos na rea educacional das esferas federal e
estaduais. O maior deles foi o Fundo de Desenvolvimento da Escola (Fundescola), que
investiu, juntamente com recursos da Unio, aproximadamente US$ 847 milhes em 10 anos
(1998 a 2007). Desenvolvido em trs etapas, o programa teve como propsito promover a
eficcia, a eficincia e a equidade no ensino fundamental pblico. Para tanto, priorizou os
estados e municpios das regies mais pobres do pas Nordeste, Norte e Centro-Oeste ,
visando a reduzir as desigualdades educacionais (FNDE, 2009).
Autores como Haddad (1998) afirmam que o Banco Mundial, assim como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), tiveram grande influncia no direcionamento das
polticas educacionais do pas. Entre as caractersticas presentes na reforma educativa
41
O PDE-escola foi uma das aes do Fundescola incorporadas pelo Plano de Desenvolvimento da Educao, do
governo federal.
69
implantada no Brasil com apoio dos organismos, Haddad destaca a focalizao do gasto social
no ensino bsico, a descentralizao, a privatizao e a desregulamentao.
42
Fazem parte da direo: Ao Educativa, ActionAid Brasil, Cedeca-CE, CCLF, CNTE, Fundao Abrinq
pelos Direitos da Criana e do Adolescente, Mieib, MST, Undime e Uncme.
71
43
Publicado em: Campanha Nacional pelo Direito Educao, 2002.
44
Os resultados esto publicados em: Campanha Nacional pelo Direito Educao, 2006.
72
45
Alm da educao, a CEC analisa os assuntos relacionados ao b) desenvolvimento cultural, inclusive
patrimnio histrico, geogrfico, arqueolgico, cultural, artstico e cientfico; acordos culturais com outros
pases; c) direito de imprensa, informao e manifestao do pensamento e expresso da atividade intelectual,
artstica, cientfica e de comunicao; d) produo intelectual e sua proteo, direitos autorais e conexos; e)
gesto da documentao governamental e patrimnio arquivstico nacional; f) diverses e espetculos pblicos;
datas comemorativas e homenagens cvicas (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).
46
De forma geral, os projetos que afetam direitos constitucionais mais delicados, como o direito vida e
liberdade, entre outros, devero passar pelo o crivo do Plenrio (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).
73
47
Em vigor desde 1994, a desvinculao retirava 20% do total dos recursos que deveriam ser destinados
obrigatoriamente educao. Cerca de R$ 9 bilhes sero acrescidos no oramento da educao.
48
Antes da emenda, o ensino escolar era obrigatrio para o perodo compreendido pelo ensino fundamental, que
abrangia a faixa etria dos 6 aos 14 anos.
49
A Emenda Constitucional 59 prev tambm a ampliao do apoio do Ministrio da Educao aos estados e
municpios no atendimento dos alunos entre 4 e 17 anos, por meio de programas suplementares de material
didtico, transporte, alimentao e assistncia sade.
74
A questo salarial do magistrio destacada pela organizao como fator central para
a promoo de uma educao de qualidade. Nesse sentido, a adoo de um piso salarial
nacional tem sido uma de suas principais bandeiras de ao, juntamente com a carreira e a
formao, constituindo o trip da valorizao profissional. O financiamento e a gesto
democrtica tambm so destacados como componentes da qualidade (CNTE, 2008).
O Conselho Nacional de Educao uma instncia prevista pela LDB. O rgo possui
atribuies normativas, deliberativas e de assessoramento ao ministro da Educao, cabendo-
lhe formular e avaliar a poltica nacional de educao, zelar pela qualidade do ensino, velar
pelo cumprimento da legislao educacional e assegurar a participao da sociedade no
aprimoramento da educao brasileira (MEC, 2009).
sociedade civil. Cabe s Cmaras emitirem pareceres e tomar decises acerca das questes
que lhes forem atribudas.
Entre os temas discutidos pelo CNE no ano de 2009 esto a preparao para a
Conferncia Nacional de Educao (Conae); as diretrizes nacionais da carreira do magistrio;
as diretrizes curriculares nacionais para a educao infantil; as diretrizes operacionais para o
atendimento educacional especializado na educao bsica, modalidade educao especial; e a
adoo nacional de um custo aluno-qualidade (MEC, 2009).
O Unicef est presente no Brasil desde 1950, atuando pela universalizao dos direitos
de crianas e adolescentes. Segundo o organismo, nestes 60 anos, tem liderado e apoiado
O Unicef foi responsvel, juntamente com o MEC, pela publicao Aprova Brasil: o
direito de aprender (MEC; INEP; UNICEF, 2007), que analisa aspectos comuns a 33 escolas
brasileiras localizadas em comunidades vulnerveis socioeconomicamente que tiveram
resultados acima da mdia na Prova Brasil de 2005. Tambm em parceria com o MEC,
realizou uma pesquisa em 40 redes municipais de ensino que obtiveram ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) acima da mdia brasileira, a fim de contribuir
com as aes do PDE (UNICEF; MEC; UNDIME, 2008). Atualmente, apoia projetos de
formao de consultores que atuam nos municpios brasileiros com baixo Ideb e de
construo de metodologia de acompanhamento e avaliao da implementao dos planos
municipais elaborados para participao no PDE (UNICEF, 2009).
77
O IAS tem como referncia geral de seu trabalho os quatro pilares da educao para o
sculo XXI (aprender a ser, aprender a fazer, aprender a conviver e aprender a conhecer), do
relatrio da Unesco Um Tesouro a Descobrir (DELORS et al., 1996). A organizao afirma
que os transformou em quatro competncias para o desenvolvimento de potenciais
(competncias pessoais, cognitivas, relacionais e produtivas), que orientam o
desenvolvimento dos programas.
50
A pesquisa foi desenvolvida por uma empresa de consultoria externa ao Instituto, com a chancela da Unesco
(INSTITUTO AYRTON SENNA, 2009).
79
Afirma-se, no texto do plano, que o PDE pretende ser mais do que a traduo
instrumental do Plano Nacional de Educao, o qual, em certa medida, apresenta um bom
diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questo das aes a serem
tomadas para a melhoria da qualidade da educao (p. 6). Apesar de no ficar expresso no
livro, infere-se que o plano tenha como grande objetivo a melhoria da qualidade da educao
pblica no Brasil. No site do MEC, afirma-se que uma educao bsica de qualidade a
prioridade do plano (MEC, 2008).
O Ideb, expresso numa escala de 0 a 10 por escola, por rede e o prprio pas,
calculado a partir das taxas de aprovao e dos resultados obtidos na Prova Brasil. Para cada
instncia (escolas e redes) foram criadas metas de crescimento do ndice, que veiculado,
portanto, como a medida da qualidade preconizada pelo PDE.
51
As demais so: cinco metas; dados populacionais; escolaridade; fluxo e eficincia; ndices; recursos; e perfil
docente.
83
Alm desse, outro risco se vislumbrava: os atores no esto apenas falando sobre
qualidade da educao, esto agindo; o que significa que as nuanas no se desvelam
85
unicamente no discurso, e sim na histria de sua atuao. Ao lidar com os discursos, corria-se
o risco de deixar escapar contradies nas aes dos atores, que, muitas vezes, podem ter
iniciativas destoantes de suas defesas. Como exemplo, podemos imaginar um empresrio que
defende o aumento do financiamento para a educao numa instncia e, em outra, posiciona-
se favorvel diminuio da carga tributria. Um possvel caminho para escapar desse risco
seria acompanhar as aes dos atores durante determinado tempo e confront-las com os
depoimentos colhidos nas entrevistas. Entretanto, o prazo de uma dissertao de mestrado no
permitiria o aprofundamento do estudo dessa maneira. Por isso, assumimos os riscos que se
descortinavam, considerando que, dentro dos limites estabelecidos, a pesquisa poderia
contribuir com elementos de anlise da temtica em questo.
O roteiro foi dividido em quatro blocos. A primeira bateria de questes tinha como
objetivo investigar a opinio dos representantes dos atores sobre o contexto e os fatores que
colocam a noo de qualidade da educao em evidncia no pas. Ou seja, o propsito era
saber por que considerava que a noo de qualidade da educao est em jogo. A ideia era
tambm que a primeira leva de perguntas funcionasse como um aquecimento. Primeiramente,
questionava-se se o entrevistado considerava a qualidade da educao um tema central na
agenda educacional brasileira das ltimas dcadas e, em caso positivo, por qu. Em seguida,
perguntvamos no que consiste a vigncia da qualidade da educao como um tema to
presente nos discursos, polticas e programas educacionais no Brasil. Caso o entrevistado no
explorasse essas primeiras questes a contento, as prximas tinham como objetivo tentar
retomar o assunto, ainda que com um recorte um pouco diferente, j ligado agenda
programtica do rgo ou organizao no que toca qualidade. As questes eram: o(a)
senhor(a) / sua instituio / rgo considera a melhoria da qualidade da educao como um
desafio nacional no Brasil hoje? Se sim, no que consiste esse desafio? A ltima pergunta,
86
quando feita, gerou algumas respostas mais prximas do terceiro bloco de questes, que trata
da agenda poltico-programtica do rgo, organizao ou organismo acerca da temtica da
qualidade.
Roteiro de entrevista
Como o(a) senhor(a) avalia o uso dos resultados das provas de larga escala como
principal medida de qualidade? Quais so as implicaes?
88
3. Agenda poltico-operacional
Como sua instituio / rgo tem se inserido nas discusses que tocam a questo da
melhoria da qualidade da educao no pas? Qual o programa de ao de sua
instituio / rgo no que toca o tema da qualidade da educao?
4. Campo de disputas
Quem atua a favor de sua concepo de qualidade da educao? Quem atua contra?
52
Os cargos indicados eram ocupados pelas pessoas no perodo da realizao das entrevistas. Alguns deles j
no eram mais preenchidos pelos indicados no momento de finalizao da dissertao.
89
Aps a transcrio das entrevistas, fizemos uma leitura de cada uma, selecionando os
trechos mais significativos e agrupando-os segundo os tpicos do roteiro. O resultado foi um
arquivo bruto de dados. O passo seguinte foi proceder a uma nova leitura, examinando os
agrupamentos dos depoimentos e levantando elementos para a redao de uma primeira
resposta pergunta de pesquisa, confrontando com a hiptese inicial. Essa primeira resposta
foi importante para organizar o trabalho como um todo, guiando a anlise.
Um ponto que parece unir os atores a considerao de que a qualidade deve ter todos
como referncia, opondo-se a uma qualidade seletiva, somente para alguns. Em diferentes
momentos das entrevistas, depoimentos fizeram referncia a esse entendimento, frisando que
a universalidade imprescindvel quando se refere qualidade da educao. Nesse sentido,
destaca-se o carter distributivo da qualidade, ou seja, de que deve ser igualitariamente
repartida entre todos, sem distines. A esse ponto, relacionam-se dois: o que identifica na
92
Sabemos que a educao como uma moeda, tem dois lados: o aspecto
quantitativo e o qualitativo. No quantitativo, estamos falando do fluxo
escolar: entrar na idade certa, ser aprovado, no evadir, concluir na idade
certa. Da temos as taxas de rendimento: reprovao, aprovao e abandono.
[...] Se ns olharmos s para a qualidade, faremos o mesmo que a educao
pblica fazia nas dcadas passadas, quando tinha apenas uma elite na escola,
que era muito boa, mas era para muito pouca gente.
Maria de Salete Silva, do Unicef, afirmou que a caracterstica principal do bem
pblico ser universal.
O presidente da Undime, Carlos Eduardo Sanches, afirmou que a qualidade passa por
uma escola que seja para todos e cada um, que no segregue e no seja excludente.
Roberto Leo, da CNTE, afirmou que, no mnimo, na escola tem que ser tudo igual.
Do ponto de vista da democracia, tanto os ricos quanto os pobres tm que ter a mesma
escola.
Maria Lucia Reis, do Todos pela Educao, endossou a frmula: todos e cada um,
no pode sobrar ningum.
Boa parte dos atores desse grupo se referiu tambm ao acesso e permanncia, que,
juntamente com a aprendizagem, formariam o trip da qualidade da educao. A qualidade
entendida como aprendizagem/rendimento escolar teria como condio o acesso e a
permanncia. Essa viso se relaciona com os depoimentos do tpico anterior, que consideram
que a questo da qualidade vem em substituio pauta da universalizao do acesso
escola, e que frisaram que qualidade para poucos no qualidade. J que quase todos os
brasileiros da faixa etria correspondente educao bsica em geral e ao ensino fundamental
em particular tm lugar na escola, os esforos se centrariam em garantir que nela permaneam
e proporcionar o que dela se espera: a aprendizagem, especialmente a medida pelas provas de
larga escala. Nota-se que acesso, permanncia e rendimento escolar so os indicadores
educacionais habitualmente usados pelas polticas pblicas.
97
O depoimento de Carlos Eduardo Sanches foi um dos que tomaram essa direo:
Qualidade da educao significa dar a oportunidade de a criana ir escola e aprender,
disse ele. O presidente da Undime falou tambm sobre a importncia da escola no ser
excludente, garantindo condies de acesso, permanncia e aprendizagem para todos.
A aprendizagem ainda foi apontada como a principal dimenso da qualidade por Maria
de Salete Silva, do Unicef. Para ela, a busca da aprendizagem passa pela garantia do acesso e
permanncia.
Agora, tem uma coisa comum mesmo, as redes e as escolas esto voltadas para garantir o
direito de aprendizagem do menino, e no para funcionar bem, para gastar bem o dinheiro, ter
equipamento, disse ela. A busca da aprendizagem, portanto, seria o eixo organizador das
escolas.
Na garantia da aprendizagem, Silva falou sobre uma educao integral, que considere
a cultura, o contexto e as necessidades individuais de cada criana e adolescente em seus
processos educativos.
Tal como apontado por Torres (2000), a aprendizagem aparece como um tema
amplamente mencionado, mas ainda muito escorregadio. Apesar de afirmarem a centralidade
da aprendizagem, apontando-a como principal finalidade do processo educacional, referem-se
a ela como os resultados das provas em larga escala. A diretriz da Conferncia de Educao
para Todos, concentrar a ateno na aprendizagem, traduzida como melhorar e avaliar o
rendimento escolar. Essa simplificao pode ocorrer como uma opo poltica, pela sua
exequibilidade em compor indicadores nacionais. Mas isso no justifica o tratamento da
99
aprendizagem e dos resultados das provas como sinnimos, como aparece em alguns
depoimentos. Parece haver uma priorizao dos contedos medidos pelos testes, considerados
como fundamentais na escolarizao dos estudantes, e um julgamento de que as demais
aprendizagens proporcionadas pela escola (como a da cidadania, por exemplo) esto em
segundo plano, ou ainda de que as primeiras seriam condies para a segunda.
54
Eric Hanushek professor da Universidade Stanford (EUA). Suas pesquisas focalizam, sobretudo, as relaes
entre educao e crescimento econmico.
100
Diferentemente de uma definio substantiva, tal como dada nos depoimentos do grupo
anterior, como qualidade isto ou aquilo, os depoimentos enfatizam as condies diversas
que so necessrias promoo da qualidade. A qualidade implica e requer condies, tais
como infraestrutura, tempos e espaos para desenvolvimento do processo educativo. Destaca-
se tambm a referncia do grupo aos valores, diversidade, contextualizao do ensino e
aprendizagem, participao e democracia.
Um conjunto de fatores deve estar associado para se pensar uma escola com
qualidade. Uma escola que cumpra seu papel do ponto de vista da
aprendizagem de contedos; que promova o respeito e a participao de
todos os seus membros; onde no tenha discriminao de qualquer natureza;
que responda relao com o mundo contemporneo a partir das novas
tecnologias e novos processos de estruturao da sociedade, no apenas
vinculado produo, mas tambm que no perca de vista sua relao com o
trabalho. Uma escola onde as crianas tambm sejam felizes, o que
absolutamente subjetivo, mas acho que as crianas precisam tambm de
subjetividade.
Ainda segundo Maria do Rosrio, a diretriz de concentrar a ateno na aprendizagem
como o principal aspecto da noo de qualidade da educao
55
Segundo Machado (2010), o neologismo florestania foi criado no estado do Acre, como alternativa ao termo
cidadania, que se relaciona cidade. A inteno foi trazer a perspectiva dos direitos das pessoas que vivem na
floresta.
103
Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, frisou que so muitas as
maneiras pelas quais a noo de qualidade da educao construda. Para ele, haveria duas
correntes principais nesta construo, uma mais instrumental e outra mais social.
Nenhum dos atores negou a relevncia da avaliao em larga escala: todos foram
claros em reconhecer sua importncia. Nesse entendimento, trs vises predominaram nos
depoimentos. Primeiramente, h os que compreendem que as testagens e os ndices nas quais
esto baseados so consensuais no pas, ainda que haja discordncias acerca de seus limites.
Em seguida, h os que se referem s provas e aos ndices como questes que no tm sido
106
Para Arlindo Queiroz, o Ideb, indicador que rene fluxo escolar e desempenho nas
provas de larga escala, seria um consenso.
H bem pouco tempo atrs, 10 anos, 20 anos, algum fazia uma fala dessa
[importncia da avaliao via provas padronizadas] e os dois lados iam se
posicionar de que no devamos avaliar o rendimento das crianas. Era um
palavro. Hoje, os dois lados certamente iro concluir que precisamos
avaliar o rendimento, at para garantir o direito constitucional de ir para a
escola e aprender. Dentro desse aspecto (qualidade da educao), a avaliao
fundamental.
107
Sandra Zkia, da ANPEd, afirmou que sem dvida a avaliao em larga escala tem
uma funo muito importante. O que acho que se est atribuindo um peso em relao
avaliao em larga escala como se ela fosse a panaceia de todos os males. Eu no vejo assim.
Roberto Leo se referiu ao Ideb como um indicador que se mostra limitado ao no considerar
variveis importantes, no podendo ser considerado um indicativo de qualidade da educao.
Porm, o presidente da CNTE no afirmou que as provas e o Ideb no tenham relevncia ou
devam ser totalmente desconsideradas.
Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, afirmou que existem
pessoas que negam a importncia das avaliaes em larga escala, posio da qual ele diverge.
Analisando friamente, a proficincia em Portugus e Matemtica no o maior consenso, na
minha opinio. Acho que tem gente que erroneamente tende a negar a importncia dela. Isso
est equivocado. um critrio avaliativo incompleto, mas importante, disse ele.
Tanto aqui na Cmara quanto em outros lugares, existem aqueles setores que
procuram uma avaliao um pouco mais ampla do que essas duas vises, que
at podem se utilizar de instrumentos quantitativos, de instrumentos de
medio, mas que no pleiteiam que isso se transforme num rankeamento.
Para a deputada, alguns setores da sociedade se colocam totalmente contrrios
avaliao externa.
3.3.2. Reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de
qualidade da educao
O Ideb foi o ovo de Colombo, todo mundo sabe onde que est, como que
est. A definio de indicadores possibilita definir uma qualidade, saber
como os alunos esto aprendendo, se esto aprendendo, o que comprovado
por determinado teste, um ndice que diz se a qualidade boa ou ruim.
O presidente da Undime, Carlos Eduardo Sanches, se referiu s provas como um
mecanismo de avaliao, um meio de verificao da aprendizagem dos estudantes. A
aplicao das provas vai nos garantir a possibilidade de construir um modelo adequado. Por
qu? Porque direito da criana aprender. E qual outro mecanismo que temos para avaliar
isso hoje?, disse ele.
aluno aprender, o resultado do aluno, e hoje, com Saeb, Prova Brasil, Enem, Pisa, podemos
aferir como est a aprendizagem.
Entre os que defenderam os resultados das provas e ndices nela baseados como
indicadores de qualidade da educao, ainda que reconhecendo seus limites, esto os
representantes do MEC e Unicef.
Maria do Pilar Lacerda, do MEC, considerou que o Ideb no a nica medida, mas
uma importante medida, que, nacionalmente, possvel de ser feita. Voc avalia duas
competncias indispensveis, que dominar bem Portugus e Matemtica. Ela reconhece
que o Ideb no capaz de identificar outros aspectos importantes, entretanto, isso no
desqualifica o ndice, que seria complementado com a realizao de estudos de prticas
exemplares.
Sandra Zkia falou sobre a legitimao dos testes e sua assimilao como expresso da
qualidade da educao.
Isso [a nfase nas provas em larga escala] est trazendo, com muita
intensidade, reforando seria uma palavra melhor, a ideia de avaliao como
sinnimo de mera verificao. Se, por um lado, o movimento terico e das
pesquisas em avaliao de aprendizagem tem insistido muito na ideia de uma
avaliao formativa, que leve em conta os diferentes ritmos dos alunos, a
importncia de se considerar e interagir com esses diferentes ritmos, at com
os erros dos alunos, no sentido de promoo da aprendizagem, por outro
lado, a intensificao dos testes tem trazido de novo, para dentro da escola,
com muita fora, uma viso de avaliao como mera verificao. A ideia de
qualidade, portanto, fica reduzida novamente a uma ideia de resultados, em
detrimento da ideia de processo.
Zkia realou como desafio para as polticas educacionais a ampliao das
sistemticas de avaliao para a incluso de dimenses de processo.
111
Do meu ponto de vista pessoal, acho que as provas, Prova Brasil, o Saeb
como sistema, so elementos importantes na medida em que agregaram
prova de conhecimentos outros fatores de dentro da escola, como a
existncia de bibliotecas, de laboratrios, a formao de professores,
estruturas que a escola deve contar. Mas tidos isoladamente os resultados de
testes podem indicar distores, sem sombra de dvidas.
Arlindo Queiroz, do MEC, considerou que os limites da avaliao baseada nas provas
de larga escala so objetos de divergncia, especialmente entre os que consideram que outros
elementos devem ser considerados na noo de qualidade da educao, alm dos resultados
dos testes e do fluxo.
Temos que partir para algo muito mais profundo que o Ideb, no apenas
mostrar o escalonamento de onde essas crianas esto e em que nvel esto
no processo de aprendizagem. Temos que detalhar o resultado dessa
avaliao para que se transforme numa ferramenta de trabalho do professor
no dia a dia da sala de aula. Quando falamos em avaliao, no estamos
medindo s a qualidade da educao, estamos dando a possibilidade de o
professor trabalhar com um volume maior de informao e tratar de todos e
de cada um, porque voc tem tratar do Pedrinho, do Joozinho e da
Mariazinha individualmente, dentro da sala de aula. Ns vemos que a
avaliao muda o comportamento dos professores, muda o
comprometimento do professor diante de cada um dos alunos, e no diante
da turma.
Para Tatiana Filgueiras, do Instituto Ayrton Senna, as provas de larga escala refletem a
base de aprendizagem que possibilitar s crianas e adolescentes continuarem aprendendo ao
longo da vida.
Ter um sistema de avaliao que d uma medida mais que comum, uma
medida nacional, tem se mostrado mobilizador. Nessa pesquisa que estamos
terminando agora, o que fez as redes se mobilizarem para melhorar a
aprendizagem de seus alunos foi o resultado da avaliao. A avaliao deixa
de ser uma nota que pune ou premia, e passa a ser um processo que faz parte
do planejamento da escola, estimulando, provocando, trazendo novas ideias,
incentivando a busca de solues. E o mais bacana quando a escola e a
rede se apropriam do processo de avaliao como parte de seu fazer; no
como uma coisa externa que chega ali, faz uma prova e vai embora.
Algumas desenvolvem processos prprios de avaliao [...] e criam formas
contnuas de acompanhamento dos meninos, sem esperar chegar ao final do
ano. [...] Isso faz do processo de avaliao e da busca da qualidade algo
centrado no direito de a criana aprender, e no em ela ir para a escola,
sentar e fazer dever, etc. [...] O Ideb deu uma enorme contribuio para levar
a discusso da qualidade da educao para onde ela deveria ir, que a
aprendizagem dos meninos.
J para Sandra Zkia, a avaliao em larga escala no Brasil no tem tido o poder de
trazer para o debate nacional a questo da aprendizagem como elemento central do processo
educativo. A vice-presidente da ANPEd tambm no considera que as avaliaes tenham
possibilitado a reorganizao dos processos e prticas educativas em torno da aprendizagem.
A razo principal, segundo ela, seria o princpio equivocado que rege a avaliao, que entende
que o controle e a responsabilizao so determinantes para fazer os agentes educativos
corrigir suas prticas e melhorar seu desempenho.
Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito Educao, disse que o potencial do
Ideb de gerar mudanas nos sistemas de ensino reduzido, pois apenas constata uma situao,
sem oferecer caminhos para a melhoria.
Essas provas devem ser ndices que nos permitam refletir sobre a prpria
prtica que temos como professor, como equipe escolar e como poltica
pblica; so apenas indicadores. Eu vejo que as escolas e os sistemas de
ensino devem desenvolver, face aos seus objetivos educacionais, medidas
relacionadas questo da qualidade, no apenas para tirar uma fotografia,
mas para abastecer suas prticas cotidianas.
Para a deputada Maria do Rosrio Nunes, alguns setores da sociedade confiam
totalmente nas provas, e acreditam que seus resultados e a classificao das escolas podem
delinear um mapa da qualidade da educao, viso no compartilhada por ela.
Tem gente que fala que esses testes no medem tudo que os meninos tm
que saber: no existe aquela coisa que acontece com vestibular, que o
menino no aprende o que tinha que aprender para a vida, e sim o que
necessrio para passar no vestibular? Mas o Brasil e o mundo inteiro
evoluram muito em relao s provas padronizadas. [...] A prova no nasce
do nada, a prova nasce de uma expectativa do que as pessoas deveriam
saber. O Pisa e o Saeb medem isso. No o imprio da prova. que a
prova deveria estar refletindo uma qualidade mnima que deveria estar
garantida.
Maria de Salete Silva reconheceu o risco de as escolas concentrarem seus esforos nas
respostas para as provas, alheando-se das demais aprendizagens necessrias. Para super-lo, a
representante do Unicef props a definio de um currculo nacional comum.
118
A escola precisa saber o que a criana precisa aprender. Esse talvez seja o
maior desafio agora. E esses programas de avaliao tm que ter muito
cuidado, para que no haja o risco de restringir o contedo ao que cai nas
provas. O desafio agora discutir o currculo, discutir o que a criana tem de
aprender ano a ano, e estruturar a escola para garantir a aprendizagem, e no
para o menino fazer a Prova Brasil. A Prova Brasil importantssima, mas
no se pode ter uma escola estruturada em torno dela, assim como o ensino
mdio no deve ser estruturado para o estudante passar no vestibular.
Entender currculo e construir currculo talvez seja o maior desafio, para no
se restringir a avaliao.
J para Sandra Zkia, da ANPEd, a influncia nos currculos das escolas seria uma
decorrncia negativa da nfase nas provas em larga escala como uma medida de qualidade.
56
O Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (Saresp) uma avaliao externa
realizada pela Secretaria de Estadual de Educao de So Paulo. Seu objetivo fornecer informaes
consistentes, peridicas e comparveis sobre a situao da escolaridade bsica na rede pblica de ensino paulista,
visando orientar os gestores do ensino no monitoramento das polticas voltadas para a melhoria da qualidade
educacional (SO PAULO, 2010a).
119
mas, pelo contrrio, ele supe uma diferenciao no interior dos sistemas de
ensino.
Cada ator se engaja em atividades condizentes com o seu perfil. A ANPEd produz e
divulga pesquisas acadmicas, o MEC formula e executa polticas nacionais, a Undime
articula e dissemina informao entre secretrios municipais de educao, o Banco Mundial
apoia projetos de unidades da federao, o Unicef elabora estudos, mobiliza atores e apoia
iniciativas de instituies no governamentais, o Todos pela Educao mobiliza a sociedade e
os dirigentes educacionais visando ao alcance das metas estabelecidas pelo movimento, a
CNTE prega a valorizao e melhoria das condies de trabalho do magistrio, a Comisso de
Educao da Cmara dos Deputados apoia a edio de leis relacionadas educao, o
Conselho Nacional de Educao delibera sobre e normatiza questes da educao nacional, o
120
Instituto Ayrton Senna faz parcerias com secretarias de Educao com a inteno de melhorar
os indicadores educacionais. Todos esperam que suas aes gerem qualidade (qualquer que
seja o entendimento da noo).
57
Informaes sobre o CAQi esto na descrio da Campanha, nas pginas 70 e 71.
123
O custo aluno-qualidade foi ainda citado por Csar Callegari como parte da agenda da
Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao no tocante qualidade. Ele
se referiu tambm s diretrizes curriculares nacionais.
Vamos realizar uma rodada pelo Brasil todo sobre a implantao dos planos
de carreira, porque a lei do piso determina que seja este ano. Vamos oferecer
uma assessoria gratuita a todos os municpios para construrem seus planos
municipais de educao e seus planos de carreira.
E com uma diferena: foi feito por quem tem a experincia de colocar a mo
na massa. [...]. Temos tambm uma revista bimestral58 para levar informao
e formao. [...] Esse o nosso trabalho institucional para facilitar o dia a dia
do secretrio municipal da educao e sua equipe de assessores e tcnicos, e
isso tem um impacto muito pesado na melhoria da qualidade da educao.
Porque se ele estiver empoderado de tudo isso, com certeza, vai melhorar a
qualidade da educao.
Em seu depoimento, Sanches destacou a importncia do aumento do investimento
estar articulado melhoria da gesto.
58
Revista educao municipal.
126
59
Os programas mencionados por Lacerda foram: Pr-Infncia (construo de escolas infantis), Pr-Infantil
(formao de trabalhadores de creche no ensino mdio), Provinha Brasil (avaliao do processo de alfabetizao
de crianas at oito anos), Prova Brasil, Ideb, ampliao do ensino fundamental para nove anos e programas de
merenda, livro didtico e transporte escolar.
128
60
O Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho) um
programa do MEC destinado qualificar gestores e tcnicos das secretarias municipais de educao e
representantes da sociedade civil para que atuem nos Conselhos Municipais de Educao.
61
O Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos da Rede Escolar Pblica de Educao
Infantil (Proinfncia), do Ministrio da Educao, oferece apoio financeiro para construo e reforma de creches.
62
Os Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets) fazem parte Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica, vinculada ao Ministrio da Educao. Presentes em todos os estados brasileiros, os
centros oferecem cursos tcnicos e superiores de tecnologia.
129
No que concerne a insero nos debates sobre qualidade da educao bsica no pas,
Sandra Zkia ressaltou a atuao da ANPEd em espaos de discusso de polticas pblicas, a
divulgao das pesquisas desenvolvidas por seus associados e a sistematizao de propostas
de ao.
63
Algumas das aes listadas anteriormente tambm poderiam ser identificadas como influncia em polticas
pblicas. Toda a atuao da Undime, no limite, visa influenciar as polticas nos municpios, e as do MEC
tambm interferem diretamente nessas esferas.
64
As cinco metas delineadas pelo movimento Todos pela Educao, tal como consta na pgina 80, so: toda
criana e jovem de 4 a 17 anos na escola; toda criana plenamente alfabetizada at os oito anos; todo aluno com
aprendizado adequado sua srie; todo jovem com o ensino mdio concludo at os 19 anos; e investimento em
educao ampliado e bem gerido.
130
O Unicef tem o papel de iluminar informaes e tentar fazer com que elas
modifiquem a poltica pblica. [...] O prprio nome do programa diz: no
falamos em educao, falamos em aprender. Quando lanamos o relatrio, o
Siab (UNICEF, 2009), fomos olhar onde que existe avano na questo da
aprendizagem e onde esto as desigualdades. Apesar de ser chamado um
pas de renda mdia, o Brasil tem dados educacionais ruins, s vezes
comparveis com os de pases muito pobres. Eles expressam a desigualdade
muito grande que existe no pas. Ento, este o nosso desafio fundante:
trabalhar para reduzir a desigualdade. Esse o nosso papel no pas. Quando
fazemos qualquer anlise da situao da educao, olhamos para essas
desigualdades, onde elas esto acontecendo, por que esto acontecendo, e o
que precisa ser feito como poltica pblica. No temos atuao direta. [...] Na
nossa prtica, identificamos campos de desigualdade. Elas esto relacionadas
a: 1) Ao lugar onde a criana vive e mora desigualdades regionais,
desigualdades no campo, relacionadas com meios urbanos, de periferias de
65
Programas Selo Unicef Municpio Aprovado Amaznia e Semirido.
66
Como exemplos de projetos apoiados, Silva destacou a elaborao de uma publicao sobre trabalho infantil
para escolas com o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil, o Prmio Ita-Unicef e o
projeto Melhoria da Educao no Municpio, do Cenpec.
131
centros urbanos com centro e bairros mais estruturados, alm das regionais
clssicas de Semirido e Amaznia, onde h os piores ndices. 2) cor da
pele da criana. Temos um trabalho grande com a questo da raa e etnia;
porque das crianas fora da escola, por exemplo, a maioria negra. [...] 3)
idade. Temos hoje um foco enorme de trabalho nos adolescentes, pois eles
esto em situao pior em todos os indicadores: abandono, evaso, acesso,
permanncia, concluso, todos. [...] 4) Esto relacionadas tambm com a
condio pessoal. Por exemplo, meninos com deficincia, soropositivos ou
que convivem com soropositivos, tm maior dificuldade de acesso,
permanncia e tudo mais. Nosso papel esse, olhamos a qualidade com o
olhar da reduo de desigualdade.
Madalena dos Santos se referiu produo de estudos pelo Banco Mundial, como o
que foi realizado com base nos resultados da Prova Brasil e do Saeb.
Segundo Maria Lucia Reis, a mobilizao da sociedade realizada pelo Todos pela
Educao ocorre por meio de campanhas e programas de rdio que abordam maneiras de
atores diversos (pais, professores, jornalistas, empresas, entre outros) colaborarem com a
educao pblica. O objetivo o alcance das metas definidas pelo movimento.
Contudo, nada indica que tenham clareza do que seria o objeto de concordncia. De
maneira geral, fica subentendido entre os que exaltam a primazia dos consensos que a
qualidade da educao concebida como os resultados de aprendizagem dos estudantes. Os
demais, mesmo no partilhando deste entendimento, no se referem noo de qualidade da
educao como um objeto de disputa (o que qualidade, quais so seus significados). Apenas
Roberto Leo se refere, ainda que de maneira genrica, s finalidades da educao como um
grande dissenso. No geral, o foco recai sobre as discusses em torno das formas de induzir a
qualidade da educao. O embate est no que ser feito.
O que a gente mais tem visto que a educao tem muito dilogo, conversa,
colquio, um monte de encontro, mas quando voc v duas pessoas
aparentemente discordando, existe uma plataforma comum muito grande,
eles acabam discordando no como, na forma como tal coisa vai ser
implementada, mas muito difcil voc ter grandes dissensos na educao.
Logicamente, como a verba limitada, tem gente que defende a aplicao
mais para um lado e menos para outro.
Maria Lucia Reis afirmou que os dissensos que existem na educao so menos
fortes que os consensos, procurando minimizar possveis oposies e divergncias. Reis
relacionou essa plataforma comum, representada por um mesmo objetivo final que integra os
atores, com a emergncia da noo de qualidade e com a disseminao da ideia de
participao social na educao. Ela considera que esse grande objetivo, ou o foco dos atores,
o resultado, e que o mtodo que alvo de disputas.
Como em qualquer setor, existem disputas, mas sempre por detalhes, pois no
bsico existe consenso. O dissenso sobre como chegar l [...] Ao se olhar
para cima, o objetivo final o mesmo para todos. Quando entrou em jogo a
qualidade, a participao de todos e a co-responsabilidade, o objetivo passou
a ser o mesmo. Quando se falava s no mtodo, tnhamos trilhes de
dissensos, que desaparecem quando o foco passa a ser o resultado.
A secretria de Educao Bsica do MEC, Maria do Pilar Lacerda, se referiu
existncia de um grande consenso em relao importncia da educao pblica no pas,
ressaltando a participao de atores diversos num debate sobre qualidade.
A maior disputa est entre testar os remdios que j deram certo em outras
realidades: aumento de financiamento, valorizao dos profissionais da
educao, melhoria da infraestrutura fsica das escolas; depois, deve ser
empreendido um debate curricular, uma mudana na concepo curricular,
acho at que nesses dois ltimos aspectos o Brasil esteja mais avanado.
Esse o desafio. E precisamos enfrentar aqueles que insistem que a melhor
maneira pegar atalho, desconsideram tudo o que foi feito at hoje,
desconsideram a existncia dessas possibilidades, que so as possibilidades
estruturais. Insistem em uma perspectiva pragmtica, supostamente eficiente,
mas marcadamente ineficaz.
Segundo Cara, num cenrio repleto de carncias, o paradigma economicista
apresentaria solues atraentes aos gestores educacionais, associando um baixo custo
capacidade de provocar mudanas nas avaliaes em larga escala. As mudanas e resultados,
entretanto, seriam superficiais, pois os alunos aprendem apenas o que ser abordado nas
provas em larga escala.
67
Os quatro pilares da educao para o sculo 21 (aprender a ser, aprender a fazer, aprender a conviver e
aprender a conhecer) foram propostos no relatrio da Unesco Um Tesouro a Descobrir, organizado por Jacques
Delors.
68
Os quatro As foram criados por Katarina Tomasevski, primeira relatora especial da ONU para o direito
educao. So quatro caractersticas, complementares entre si, que compem o direito educao: a
disponibilidade (Availability), a acessibilidade (Accessibility), a aceitabilidade (Acceptability) e a adaptabilidade
(Adaptability).
69
O Sistema nico de Sade (SUS) foi criado pela Constituio Federal de 1988 para promover acesso ao
atendimento pblico de sade para toda a populao brasileira.
137
Se voc levar em conta que a educao uma disputa de projetos, claro que
os conceitos de qualidade variam em funo dos atores. [...] Para alguns, a
qualidade simplesmente oferecer oportunidade para o mercado de trabalho.
Evidentemente que essa no a nossa qualidade. O mundo do trabalho
para ns um princpio educativo fundamental, no o mercado. Para alguns, a
qualidade se restringe a ensinar as nossas crianas, os nossos jovens, a
escrever, ter um portugus que d para ele se expressar razoavelmente,
conhecer um pouco de matemtica, e assim est resolvido o problema.
Porque ele teria, com isso, condies de ter um emprego, aliado ao
conhecimento de alguma profisso, ao treinamento, ao adestramento, que
permita ele estar no mercado de trabalho. Por isso, dizemos que o conceito
de qualidade que a Fiesp70 defende no o nosso.
Para Leo, o grupo de razes empresariais se contentaria com uma educao mnima
para os pobres, enquanto os representantes dos chamados movimentos sociais defendem uma
escola igual para todos.
Existe uma diferena muito grande que vou sintetizar da seguinte maneira:
alguns acham que deve ter uma escola para pobre e uma escola para os
outros. Achamos que, do ponto de vista da democracia, tanto os ricos quanto
os pobres tm que ter a mesma escola. A escola para o pobre aquela com
ensino mnimo, com currculo mnimo, com tudo mnimo. A do rico a
outra escola. Ns queremos que essa escola do pobre, digamos assim, dos
filhos dos trabalhadores, seja uma escola que permita o acesso ao
70
Fiesp: Federao das Indstrias do Estado de So Paulo.
139
No ocioso observar que as duas categorias que mais receberam crticas e oposies
sejam o empresariado e o magistrio. Os dois grupos so os mais facilmente associados a
interesses particulares. Isso pode indicar que os demais atores da arena (gestores federais e
municipais, ONGs, organismos internacionais, pesquisadores, legisladores, conselheiros)
sejam identificados de forma mais neutra em relao a seus interesses. Interessante aportar
que nenhum ator citou o Banco Mundial como oponente, lembrando que o organismo j foi
grande alvo de crticas quanto aos rumos dados poltica educacional que se acreditava
querer imprimir no pas.
Ainda assim, podemos afirmar que os interesses dos gestores educacionais foram
abordados pelo representante da Campanha Nacional pelo Direito Educao. Com a
valorizao na mdia dos resultados das testagens e a crescente importncia da educao nas
disputas eleitorais, os administradores teriam o interesse de dar respostas aos problemas
educacionais, especialmente respostas que apaream nos resultados das provas de larga
escala. Nesse sentido, Cara afirmou que o pacote economicista o que oferece as solues
mais baratas e com maior capacidade de produzir melhorias no desempenho dos alunos nos
testes, ainda que isso no signifique uma melhoria real no universo da educao. Vamos aos
depoimentos.
Csar Callegari discorreu sobre os interesses de setores das elites hegemnicas no pas
contra o acesso universal a uma educao de qualidade.
setores de elite, mas h setores hegemnicos que sempre temeram que uma
educao de qualidade para todos pudesse significar o seu prprio fim. E,
portanto, negaram e impediram propositalmente a massa maior dos
brasileiros ao acesso educao de qualidade. [...] Hoje em dia, no h
nenhum motivo maior que pudesse justificar que o Brasil seja um pas to
atrasado em matria de educao.
Para Callegari, setores das elites empresariais e polticas que se opem s propostas de
aumento dos investimentos pblicos em educao seriam adversrios da qualidade da
educao. O ponto de embate seria, portanto, a destinao de recursos pblicos para a rea.
Claro que existem [...] interesses dos setores privados, pois, medida que a
educao pblica melhora, o setor privado perde mercado; ento no
interessa para eles, em definitivo, que a escola pblica melhore. H toda uma
campanha, s vezes velada, s vezes desvelada, de sempre mostrar que a
educao pblica est ruim, que tem violncia, que ningum aprende. No
acho que isso seja gratuito ou inventado, mas muitas vezes isso
superdimensionado. Muitas vezes h o interesse de fazer a discusso do
voucher: o Estado daria o recurso para a famlia e a famlia compraria uma
vaga numa escola privada. A experincia do Chile, inclusive avaliada pelo
Banco Mundial, mostra que isso no garante qualidade e que no garante
equidade. [...] H setores no interessados na melhoria da escola pblica
porque existem grandes interesses econmicos por trs disso.
Sandra Zkia falou sobre as novas configuraes e interaes entre as esferas pblica e
privada na educao. O setor privado estaria adentrando na educao pblica por novas vias,
como a venda de materiais e prestao de servios.
71
Os sistemas de vouchers na rea de educao consistem no oferecimento de subsdios pelo Estado s famlias
para que elas paguem as mensalidades escolares de seus filhos nos estabelecimentos que escolherem.
143
Da mesma forma que Zkia, Daniel Cara no se referiu a oponentes, mas afirmou que
existem grupos que acreditam em estratgias distintas como as mais eficientes para promover
uma educao de qualidade, refletindo duas correntes. Para Cara, essas duas estratgias teriam
como representantes a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao.
No sei se daria para dizer que existe um grupo que atue contra a concepo
da Campanha. O que daria para dizer que existe um grupo que acredita que
tem outras coisas que so mais eficientes, que so esses economicistas,
prximos do Todos pela Educao. No sei se a palavra certa seria
economicista, mas a categorizao faz uso desse rtulo. Na Cincia Poltica,
quando falamos em individualismo metodolgico, paradigma que possui
uma forte identidade com a maneira que os economicistas compreendem o
modo de fazer a avaliao educacional, o ator age sempre estimulado por
benefcios ou com receio dos malefcios, das sanes. Essa a razo
principal que faz um sistema funcionar. Em educao, os economicistas
pensam dessa mesma forma, veem o professor e o aluno por essa
racionalidade bsica. Na busca pelos benefcios preciso otimizao de
resultados. Por exemplo, essa corrente defende que a forma mais eficiente de
um professor passar para um aluno um contedo atravs de uma apostila.
Tudo o que ser cobrado nas testagens est posto nesse material didtico,
inclusive a elaborao dele j focada nessas supostas avaliaes.
Alm da Campanha Nacional pelo Direito Educao e do Todos pela Educao,
essas duas correntes seriam formadas por atores que acumulam conquistas histricas na
educao, de um lado, e por grupos prximos a gestores educacionais, especialmente do
PSDB, de outro.
72
O Plano de Aes Articuladas (PAR) elaborado pelos estados e municpios que aderem ao Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao, parte do Plano de Desenvolvimento da Educao, do MEC.
73
Paulo Renato Souza foi ministro da Educao nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998
e 1999 a 2002).
74
Entre outras coisas, a Emenda Constitucional 14 (regulamentada pela Lei 9424/96) assegurou o ensino
fundamental obrigatrio e gratuito a todos (independente da idade) e determinou a progressiva universalizao
do ensino mdio gratuito e criou o Fundef.
75
O ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo (Idesp) conjuga dois indicadores: o
desempenho dos alunos nos exames do Saresp (vide nota de rodap na pgina 118) e fluxo escolar. Conforme
consta no site da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, o Idesp tem o papel de dialogar com a escola,
fornecendo um diagnstico de sua qualidade, apontando os pontos em que precisa melhorar e sinalizando sua
evoluo ano a ano (SO PAULO, 2010b).
145
Alguns dos atores fizeram referncia a uma suposta dicotomia entre os defensores dos
direitos dos professores e os defensores dos direitos dos alunos. De um lado, os depoimentos
dos representantes do Instituto Ayrton Senna e da Undime indicaram que, algumas vezes, o
magistrio, na defesa de seus prprios interesses, prejudica os estudantes e a educao como
um todo. Portanto, seriam identificados, nessas situaes, como oponentes. De outro, os
depoimentos da Campanha Nacional pelo Direito Educao e da CNTE sustentam que essa
dicotomia falsa, pois os direitos dos alunos e dos professores so indissociveis: a defesa da
educao a defesa dos professores e, consequentemente, dos alunos. Como veremos no
prximo tpico, a disputa pode ser considerada uma expresso da diferena de concepes
sobre as maneiras mais apropriadas de tratar o magistrio.
Para Tatiana Filgueiras, do Instituto Ayrton Senna, a maior dificuldade em lidar com
os professores decorreria do fato de eles estarem mais voltados para a satisfao dos seus
prprios direitos que os dos alunos.
Eric Hanushek disse que o sindicato dos professores dos EUA no defende
mais professores que no tenham um bom desempenho em sala de aula.
Quem falar isso aqui no Brasil apedrejado. Infelizmente, no Brasil a
estabilidade criou um conceito e uma cultura de que todos tm direito e no
tm obrigao; isso atrapalha a qualidade da educao. Um dos grandes
problemas quanto estrutura e permanncia dos profissionais que
trabalham em educao. Mais cedo ou mais tarde o Brasil vai ter que discutir
147
Daniel Cara desclassificou a polmica como falsa, opinando que os direitos dos
professores e dos alunos seriam inseparveis.
Diante disso tudo tem sido criada uma falsa dicotomia entre os que
defendem os direitos dos professores e os que defendem os direitos dos
alunos. A Campanha identificada como defensora dos direitos dos
professores. um absurdo; impossvel fazer educao sem garantir o
direito de aprender dos alunos. Esse, inclusive, o lema da rea de educao
do Unicef e que est sendo usado como slogan pelo grupo mais conservador
ou instrumental da educao. O lema do Unicef est correto, perfeito. No
obstante, no se garante o direito de aprender do aluno sem garantir o direito
ao trabalho decente do professor. Ele precisa participar da comunidade
escolar, viver a educao em toda sua complexidade. Essa a nossa vertente.
Para Roberto Leo, da CNTE, defende-se o direito do aluno quando se luta a favor das
condies de trabalho do professor.
As prioridades para as polticas relacionadas ao magistrio foi uma das questes que
mais provocaram discordncia entre os atores.
Os que acreditam que o salrio no central defendem que outros aspectos so mais
importantes, como a dedicao e o engajamento do professor e a existncia de um trabalho
estruturado, que oriente a ao do educador, fundamentalmente para conquistar bons
resultados no desempenho dos alunos nas avaliaes centralizadas. A valorizao do
professor seria entendida principalmente como a garantia de apoio ao desenvolvimento de seu
trabalho, isto , formao continuada, disponibilizao de materiais e apoio tcnico para que
atinja a metas.
A questo salarial foi ainda polemizada com as propostas de bonificao por mrito76.
Entre os que defendem os bnus (de forma declarada, apenas a representante do Banco
Mundial se disse a favor)77, argumenta-se que funciona como um incentivo dedicao e ao
comprometimento dos professores com um ensino capaz de ser traduzido em um bom
desempenho de seus estudantes. Os que se opem (representantes da ANPEd, CNE, CNTE e
MEC) opinam que um sistema baseado em prmios (e punies) no funciona, pois gera
disputa e competio onde deve reinar solidariedade e cooperao. Outro argumento o de
76
As propostas de bonificao por mrito consistem no pagamento de incentivos para os professores segundo o
resultado de seus alunos em avaliaes centralizadas. H duas modalidades. Na primeira, os docentes que
atingem suas metas de desempenho ganham os incentivos. Na segunda, ganham os professores da escola que,
como um todo, teve uma boa performance.
77
Entretanto, Madalena dos Santos afirmou que essa uma opinio pessoal sua, no refletindo a posio oficial
do Banco Mundial.
149
Choca muito quando ouvimos o Eric Hanushek falar que est provado nos
EUA que a formao do professor e o nvel salarial no esto atrelados ao
rendimento do aluno na sala de aula. Os melhores professores no so
aqueles que ganham mais ou o que tm ps, mestrado e doutorado. Da
voltamos estaca zero e vamos tratar do envolvimento, do engajamento, da
dedicao e da competncia de cada um.
Maria do Pilar Lacerda remeteu divergncia quanto qualidade da educao
relacionar-se ou no com o salrio do magistrio: Muitas vezes a corporao dos professores
faz essa discusso a partir do salrio do professor, apesar de que eu avalie que as corporaes
tenham avanado neste debate. Mas ainda h um dissenso sobre se a qualidade passa pelo
salrio do professor. Lacerda no se posicionou em relao polmica, mas cabe a ressalva
de que o MEC defende aumentos salariais (o piso nacional foi uma das medidas do Plano de
Desenvolvimento da Educao).
Maria Lucia Reis no deu opinio direta sobre a questo dos salrios, mas destacou a
importncia de a carreira do magistrio ser atrativa para a juventude.
Dar aumento de salrio igual para todo mundo leva a nivelar por baixo.
Como tudo na vida, na educao voc tem bons e maus profissionais. Tem
gente que v a educao como cabide de emprego, outros tantos ficam no
sindicato s para ganhar benesses; enquanto h outros que se esforam mais
para estudar, para vencer dignamente na carreira de magistrio. Ao dar
aumento igual, independentemente dos resultados na sala de aula, estamos
diminuindo a motivao do professor trabalhador. Estou falando isso como
pessoa fsica e no como Banco. um pensamento meu.
Santos falou sobre a adoo de polticas de bonificao por governos estaduais.
questionou ainda se de fato os polticos que propem medidas como a premiao por mrito
acreditam que, com elas, resolvero o problema educacional do pas.
78
Gabriel Chalita foi secretrio de Estado da Educao de So Paulo entre 2002 e 2006, na gesto do governador
Geraldo Alckmin.
154
Maria Lucia Reis destacou a relevncia da formao e das condies de trabalho dos
profissionais da educao. A posio do professor na escola deve ser valorizada, com
condies para ele dar aula, boas condies fsicas da escola e alunos que tenham condies
de aprender.
Madalena dos Santos se referiu qualidade da formao dos professores como central.
Para ela, a oferta de vagas escolares para as classes mais desfavorecidas economicamente
acompanhou uma mudana no perfil do magistrio no pas, o que se reflete na educao.
Antigamente, o professor era de uma classe social mais alta, muitas vezes o
salrio no era o determinante para ele estar ali. Eu estudei na escola
Normal, fui professora, o fato de ir para a profisso no era o determinante,
era uma satisfao mais pessoal, de vocao, no era uma necessidade
premente. Isso foi mudando rapidamente, porque tambm as pessoas de
classe social mais alta poderiam ter uma variedade enorme de opes
profissionais, serem economistas, mdicos, arquitetos, etc. Da mesma
maneira que fomos trazendo as classes mais desfavorecidas para a escola,
fomos trazendo tambm os professores dessas classes menos favorecidas,
mas eu acho que isto no a causa, mas sim a qualidade da formao dos
professores.
Para Santos, a melhoria do trabalho docente depende da formao inicial que precisa
ser prtica e focada no ensino e da valorizao do trabalhador, que no se resume ao salrio,
abrangendo condies de trabalho.
Existe uma dificuldade das pessoas entenderem que, para fazer qualquer
reforma, preciso investir no professor. Dentro da sala de aula a relao
professor-aluno que define muita coisa. Se o professor no visto como
parceiro na hora de se estabelecer uma reforma, se ele no for visto como o
protagonista dessa reforma juntamente com o aluno, qualquer reforma que se
faa est fadada a fracassar. Existe uma coisa de amor e dio em relao ao
professor no sistema educacional. Primeiro porque o professor, de uma
maneira geral, no est ajudando a criar uma ponte maior com os gestores da
educao. De um lado eles reclamam muito no que tm razo das
155
CONCLUSO
A interpretao dos dados colhidos nas entrevistas permite identificar trs principais
issues ou questes nas quais se formam as preferncias dos atores:
No que concerne ao segundo issue, observou-se que, apesar de toda a arena dizer-se
favorvel s avaliaes centralizadas, os atores divergem em quatro pontos: 1)
reconhecimento dos resultados dos testes e ndices correlatos como indicadores de qualidade
da educao; 2) capacidade das provas de garantirem o direito aprendizagem; 3) capacidade
das provas e ndices nelas baseados de se constiturem como instrumentos de gesto de
polticas pblicas; 4) capacidade das provas de interferirem no currculo.
Um fato importante que pode contribuir para o entendimento a prpria relao entre
os vrios atores. A CNTE e a Undime fazem parte da diretoria da Campanha Nacional pelo
Direito Educao. A Undime tambm integra o movimento Todos pela Educao e
parceira do Unicef e do MEC em vrias aes, como a produo de publicaes e a realizao
de encontros de dirigentes educacionais dos municpios. Alm da Undime, o MEC tem
parcerias com o Unicef e o Banco Mundial e grande interlocuo com a Campanha e o Todos
160
pela Educao (as duas organizaes tiveram influncia no desenho do PDE). O Conselho
Nacional de Educao tem, naturalmente, uma relao prxima com o Ministrio, e o vice-
presidente da Cmara de Educao Bsica o diretor-executivo do Todos pela Educao. O
Instituto Ayrton Senna membro dessa ltima instituio. A Comisso de Educao e Cultura
da Cmara dos Deputados, apesar de mais independente, mantm relaes com todos eles,
tendo chamado, por exemplo, representantes da Campanha e do Todos pela Educao para
participar de audincias ao longo do ano de 2009. A ANPEd, tambm de vis independente, j
participou de grupos tcnicos para desenho de programas do MEC. Enfim, um emaranhado de
relaes.
Ao que tudo indica, constitui-se uma arena regulatria, que trata da alocao de
recursos e da distribuio de benefcios. Um ponto essencial a ser destacado nessa
interpretao o de que, se na composio da arena buscamos selecionar atores com
vinculaes sociais distintas, que pudessem representar interesses diferentes em jogo no
campo educacional, ao final observamos que os atores falam em nome de grupos sociais com
os quais tm fraca vinculao. A maior parte diz expressar o interesse no dos grupos que
representam: numa linguagem vaga, falam em nome do Brasil, da educao, dos direitos das
crianas e do adolescente (ou dos alunos). Ao defender o aumento de salrios para o
magistrio, a assuno de metas educacionais, a adoo de ferramentas de gesto, a definio
de indicadores nacionais que organizem as polticas pblicas, a importncia das condies
para a promoo da qualidade, todo um rol de procedimentos desvelado em nome dos
direitos dos estudantes a uma educao de qualidade. Ou seja, trata-se de atores frgeis em
termos de serem representantes de grupos sociais definidos. Politicamente, os atores podem
perder quando sua proposta no inteiramente adotada, mas em termos sociais essa perda no
to clara. Talvez esses atores se confrontem menos como atores sociais e mais como atores
polticos; a lgica do sistema poltico predomina sobre a lgica dos atores sociais.
Quanto ao padro que rege a dinmica das relaes entre os atores, a pesquisa indica
que sejam os jogos situaes em que a lgica vencer o adversrio em uma situao
especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa a vir a ser um
aliado, em um momento posterior. (RUA, 1998b, p. 241-242). H um entrelaamento de
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relaes entre os atores, que celebram alianas e se opem em torno dos issues. Os atores
divergem entre si, mas no se engajam em aes de confronto em nome das divergncias.
Todos convergem ao defender uma educao que de fato proporcione boa formao
aos estudantes, orientada para o desenvolvimento significativo de cada pessoa e da sociedade
como um todo e combatendo uma escolarizao que passe em branco na vida das crianas e
adolescentes. Para uns, isso se traduz em garantir aprendizagem capaz de ser medida pelas
provas padronizadas; para outros, em priorizar processos, condies e uma aprendizagem
mais ampla, que envolve os contedos disciplinares e a cidadania.
162
163
REFERNCIAS79
BARRETO, E. S.; SOUSA, S. Z. Estudos sobre ciclos e progresso escolar no Brasil: uma
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79
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APNDICES
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80
Um conjunto de artigos, pargrafos e incisos trata da composio e funcionamento da Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade.