C Sistemas Administrativos
Sistema Nacional de Presupuesto Pblico
Qu, para qu y cmo en el presupuesto
NDICE
ANLISIS
I. Introduccin: De qu estamos hablando?
1.1 Algunas definiciones tcnicas bsicas.
radoja: los Estados dedican ms recursos que nunca a erradicar la pobreza extrema y
a. Atributos de Ios ID.
el hambre en el mundo, y sin embargo, el nmero de personas viviendo en condiciones
b. Tipos de indicador.
c. Familias de indicadores.
d. Indicadores de evaluacin (nivel) de des-
empeo.
refiere al manejo de los recursos pblicos en base a criterios que permitan la genera-
II. Qu es y qu implica el presupuesto orienta-
do a resultados?
personas.
III. Antecedentes: Cmo surge el POR?
En ese sentido, ponemos a su disposicin un documento editado por la institucin Transpa-
IV. Alcance: Qu se entiende por gestin para
resultados?
V. Referencias bibliogrficas.
BITCORA INFORMATIVA
I. Cuadro resumen de Programas estratgicos di-
seados segn Ao Fiscal de implementacin.
(*) Maestra en Gestin y Polticas Pblicas, Universidad
de Chile. Economista, Universidad del Pacfico. Coor-
dinador del Proyecto Mejoramiento de los Servicios
de Justicia del Banco Mundial. Consultor del Banco
Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW
de Alemania, PRODELICIA (Unin Europea), PRODES
(USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto
Pblico y Director General de Asuntos Econmicos
y Sociales del MEF.
(**) El presente artculo es un extracto del documento
de la Asociacin Civil Transparencia, financiado
por el Fondo talo Peruano en el marco del proyecto
Agenda por la Integridad Institucional: Un Estado
para la ciudadana, cuya primera edicin se public
en junio de 2008.
C30 Agosto de 2010
orientado a resultados
Nelson Shack Yalta(*)(**)
Resumen Ejecutivo
El concepto de valor pblico permite guiar las decisiones estatales en base a una sim-
ple reflexin: lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? Al
respecto, podemos decir que la coyuntura actual nos enfrenta con una inquietante pa-
pauprrimas sigue en aumento.
Como es de suponer, esto se debe a una serie de factores cuya complejidad y mbito de
estudio implicara un mayor nmero de pginas. No obstante, queremos centrarnos en
uno de estos factores en especial, tal vez el que revista mayor importancia, el cual se
cin de valor pblico, traducido en la mejora de las condiciones y calidad de vida de las
rencia, titulado Qu, para qu y cmo en el presupuesto orientado a resultados, que ha sido
desarrollado por el especialista Nelson Shack, quien a su vez es miembro del Comit Consultivo
de Gestin Pblica y Desarrollo.
Especficamente, desarrolla el nuevo enfoque en la gestin presupuestaria orientada a resul-
tados: Presupuesto por Resultados; que apareci por primera vez en el Captulo IV de la Ley
de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, Ley N 28927. Al respecto, si bien el
trmino al que hace referencia es Presupuesto por Resultados, sin embargo, el autor desarrolla
el concepto usando la terminologa -ms correcta tambin a nuestro parecer- de Presupues-
to Orientado a Resultados (POR), toda vez que en rigor estricto, el presupuesto no se elabora,
aprueba ni ejecuta por resultados.
En tal sentido, podemos decir que el POR es un conjunto de metodologas, procesos e instru-
mentos que permite el uso de informacin sobre desempeo en distintas etapas, de modo tal
que sirva para la toma de decisiones dentro de las entidades pblicas durante cada etapa del
proceso presupuestario, incentivando a su vez una mejor performance de los distintos actores
que intervienen.
Por otra parte, se hace mencin a los elementos esenciales para la implementacin de un
POR, como por ejemplo la disponibilidad efectiva de informacin sobre desempeo y su uso
apropiado en el proceso de toma de decisiones, informacin que se materializa a travs de los
Indicadores de Desempeo (ID); as como tambin la elaboracin de Planes de Accin Institu-
cionales, los cuales deben contener tareas especficas por desarrollar en plazos determinados
y responsables concretos de realizarlas.
Finalmente, resulta necesario mencionar que el POR constituye una valiosa herramienta para
la correcta gestin de las entidades del Estado, porque permite consolidar el rol del ciudada-
no como usuario y cliente de los servicios pblicos, as como tambin fortalece los procesos
de rendicin de cuentas y facilita la determinacin de responsabilidades en el manejo de los
recursos asignados.
I. Introduccin: De qu estamos ha- portancia, fuera de crculos expertos hay todava
blando? poca claridad respecto a qu es esta herramien-
ta, a cul es su valor y sus implicancias y por qu,
Desde hace unos aos, se viene impulsando entonces, es til y conveniente para mejorar el
en el Estado peruano la aplicacin del Presu- manejo y funcionamiento de nuestro Estado y
puesto por Resultados (PPR). El proceso implica su relacin con el ciudadano, como lo fue en la
la introduccin y desarrollo graduales de esta dcada de los ochentas y noventas, en varios pa-
herramienta de gestin, a travs de diferentes ses hoy desarrollados (Australia, Nueva Zelanda,
espacios del aparato estatal. A pesar de su im- Reino Unido, Canad, Estados Unidos y otros).

Este documento traza una breve aproxi-
macin al tema, que permitir entender mejor
este nuevo enfoque en la gestin presupues-
taria. Ello implica comprender algunas de las
complejidades que entraa conseguir eso que
busca. Puesto de modo simplificado, lo que
persigue es que el Estado pueda registrar, me-
dir y calificar su funcionamiento a travs de sus
resultados, haciendo posible de este modo su
mejoramiento. En otras palabras, esta herra-
mienta permite que el Estado pueda gerenciar
sus resultados y su funcionamiento. Manejar el
presupuesto pblico atendiendo a los logros
que tenga la accin estatal es una ruta -que, a
la larga, debe atravesar a todo el Estado- para
caminar en este sentido.
Sin embargo, identificar apropiadamente
los resultados de la accin estatal no es una
tarea fcil. No es ms simple aunque se cir-
cunscriba al plano presupuestario y a espacios
parciales del Estado. Ms bien, el hecho de que,
en la gestin presupuestaria, el modelo que
atiende a resultados coexista con otro modelo
previo diferente (marcado por la inercia y el in-
crementalismo, como veremos luego) plantea
dificultades y desafos complejos respecto a la
definicin y medicin de resultados.
Esta diversidad de retos es lo que aborda-
remos primero, de modo que se pueda captar
mejor no slo lo que se busca, sino tambin
por qu es importante el cmo se lo busca. Por
ello, esta introduccin plantear, en primer lu-
gar, algunos temas y precisiones de corte tc-
nico que son fundamentales para comprender
una gestin presupuestaria que gira alrededor
de resultados. En segundo lugar, discutir otros
de sus aspectos o caractersticas ms amplias
de su aplicacin, de sus alcances y de sus impli-
caciones prcticas.
En el Per, el nuevo enfoque en la gestin
presupuestaria orientada a resultados apareci
oficialmente en el Captulo IV de la Ley de Pre-
supuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal
2007 (Ley 28927). All, se habla de Presupuesto
por Resultados. En realidad, bajo la institucio-
nalidad vigente, deberamos preferir hablar
del Presupuesto Orientado a Resultados (POR),
porque, en estricto rigor, el presupuesto no se
elabora, aprueba ni ejecuta por resultados.
En efecto, el presupuesto se elabora -con
cierta consideracin de las orientaciones pro-
gramticas y de polticas que brinda el proceso
de planificacin- sobre la base del costeo de los
insumos necesarios que debern mezclarse en
procesos productivos que generan productos
(bienes y servicios que brinda el Estado). Estos,
al salir del mbito interno de la organizacin (y,
por tanto, de la esfera de su control), empiezan a
inducir efectos y cambios en el comportamien-
to de los actores (poblacin que goza de dichos
bienes y servicios). Dichos efectos y cambios se
traducen en resultados; por ejemplo, atenciones
de salud que generan prcticas o que alivian
cuadros de enfermedad. En el mediano y largo
plazo, estos producirn impactos, como reduc-
ciones en la incidencia de contagios o de intoxi-
caciones, o de mejoras en la esperanza de vida;
aunque a muchos de ellos la intervencin ni si
quiera los haya previsto originalmente.
Si bien esta lgica productiva -de relacin
entre insumos, procesos y productos a travs de
una funcin de produccin- existe tambin en
las organizaciones pblicas, debe subrayarse el
escaso grado de control de los gestores pblicos
sobre lo que recae fuera del mbito de la orga-
nizacin. Por ello, es muy difcil, y hasta prcti-
camente imposible, asignar y aprobar recursos
por resultados. Por otro lado, al cabo, acaso en
el Parlamento se aprueba un Presupuesto por
Resultados? El presupuesto se aprueba por ins-
tituciones -ms propiamente, por pliegos presu-
puestarios-, grupos genricos de gasto, fuentes
de financiamiento y programas de gasto.
Adicionalmente, la ejecucin del presupues-
to tampoco se puede dar por resultados, sino que
esta captura la relacin entre insumos y produc-
tos en el marco de los procesos que permiten
mezclar los primeros y generar los segundos. Por
tanto, la ejecucin del presupuesto no se lleva
adelante dentro de la esfera presupuestaria en s,
sino que, ms bien, se da en los mbitos de otros
sistemas administrativos, como el de adquisicio-
nes, personal, inversiones, control y otros.
Es ms claro que la evaluacin s podra
darse por resultados y, tericamente, hasta
por impactos. No obstante, hay diversas y
poderosas razones que hacen ms plausible
y til que el monitoreo y la evaluacin pre-
supuestaria se concentren en insumos princi-
pales, procesos esenciales y productos termi-
nales (Shack 2007b): la enorme complejidad
de medir con estricto rigor resultados e im-
pactos, dada su multicausalidad en trminos
de tiempo, agentes involucrados, espacios
territoriales, etc.; la dificultad de adjudicar
logros o efectos obtenidos a la gestin y a la
responsabilidad de los gerentes; y las impor-
tantes restricciones temporales que la perio-
dicidad anual del presupuesto impone res-
pecto a poder evaluar, de un ejercicio fiscal a
otro, tales indicadores y, por tanto, respecto
a que la informacin sobre desempeo que
ellos intentan recoger sirva para mejorar los
procesos de formulacin subsiguientes.
Cuadro N 1
Algunas definiciones tcnicas bsicas
Sistemas Administrativos C
Cabe mencionar que uno de los elementos
esenciales para la implementacin de un POR
es, justamente, la disponibilidad efectiva de in-
formacin sobre desempeo y su uso apropia-
do en el proceso de toma de decisiones. Esta
informacin se materializa en un conjunto de
Indicadores de Desempeo (ID). Sintetizando
lo sealado por diversos autores latinoamerica-
nos (Bonnefoy & Armijo, 2005; Guzmn, 2005;
Irrazaval, 2006; Shack, 2006; y otros), los ID
pueden clasificarse en tres tipos: (i) los que se
orientan a medir el desempeo, configurando
un conjunto de indicadores de insumo, proce-
so, producto y resultado; (ii) los que se enfocan
a evaluar el nivel de desempeo alcanzado
en trminos de economa, eficiencia, eficacia
y calidad; y (iii) aquellos que, si bien no estn
directamente vinculados con los procesos pro-
ductivos propios de una actividad, proyecto,
programa o poltica, ciertamente influyen en
ellos al caracterizar el ambiente (entorno) en el
cual se ejecutan, por lo que se clasifican como
indicadores de contexto.
En cualquier caso, un indicador que se
precie de ser tal debe cumplir con un conjunto
de atributos para minimizar su ambigedad y
maximizar su posibilidad de uso en el proceso
de toma de decisiones y debe poseer, por lo
menos, los elementos que se sealan a conti-
nuacin:
Un nombre
Una descripcin
Una unidad de medida
Un valor de referencia (benchmark, estndar)
Un perodo de referencia, en el que se al-
canzar la meta
Un algoritmo de clculo
Un medio de verificacin
Un valor a alcanzar (meta)
Una dependencia responsable de su cum-
plimiento
1.1 Algunas definiciones tcnicas bsicas
A. Atributos Bsicos
Agosto de 2010 C31
C Sistemas Administrativos
B. Tipos de Indicador
Indicador de insumo
Cuantifica los recursos fsicos, huma-
nos y financieros utilizados (insumi-
dos) en el desarrollo de las acciones.
Usualmente, estos indicadores estn
expresados en montos de gasto asig-
nado, cantidad de miembros del equi-
po de trabajo, cantidad de horas o
das laborados. Son importantes para
efectuar un seguimiento sistemtico
de las acciones que se vienen desarro-
llando, enfocando en particular lo que
se ha utilizado para producirlas. Por s
mismos, no indican la extensin del
progreso respecto al cumplimiento
de los objetivos.
Tomando como caso un programa de
mejora de recursos humanos, ejem-
plos de indicador de insumo pueden
ser el nmero de capacitadores, las
horas de clase impartidas o los kits de
materiales distribuidos.
Ciertamente, dentro de los indicado-
res de insumo existirn unos pocos
(uno mnimamente) que son con-
sustanciales al proceso productivo y
sin los cuales no es posible generar
el producto (como por ejemplo, los
maestros en un proceso educativo) y
otros muchos que, a diferencia de los
primeros (insumo principal), son se-
cundarios.
Indicador del proceso
Revela las principales caractersticas
estandarizadas del proceso de com-
binacin de insumo que da como re-
sultado los productos (en trminos de
bienes y servicios) generados. En este
sentido, la celeridad procesal o, mejor
dicho, el tiempo que toma evaluar o
realizar un trmite determinado, o
la facilidad de interconexin telem-
tica, son tpicos indicadores que le
permiten al ciudadano comprender
Fuente: (Shack 2007b).
el desempeo del proceso (aunque
desconozca sus detalles tcnicos). Por
otro lado, dentro de los procesos de
una institucin, con relacin al cum-
plimiento de sus objetivos estratgi-
cos habr procesos sustantivos (como
por ejemplo, el despacho judicial en
el caso de la administracin de justi-
cia) y otros adjetivos (como la emisin
certificados de antecedentes penales,
proceso del cual tambien se ocupa el
Poder Judicial).
Indicador de producto
Refleja los bienes y servicios cuantifi-
cables, producidos y/o provistos por
una determinada intervencin y, en
consecuencia, por una determinada
institucin. Es resultado de la combi-
nacin y uso de los insumos sealados
anteriormente, por lo que es de esperar
que est claramente asociado con ellos.
C32 Agosto de 2010
Estos indicadores son importantes para
efectuar un seguimiento sistemtico de
las acciones que se vienen desarrollan-
do, como los indicadores de insumo;
pero a diferencia de ellos, enfocan lo
que se obtiene de modo directo de la in-
tervencin. Similarmente, por s mismos,
no indican la extensin del progreso res-
pecto al cumplimiento de los objetivos.
Tomando el ejemplo anterior, un ejem-
plo de indicador de producto sera el
nmero de charlas de capacitacin im-
partidas o el nmero de alumnos inscri-
tos. Pero, claramente, este ltimo sera
un indicador de produccin parcial,
mientras que el nmero de alumnos
que concluyeron satisfactoriamente el
proceso de formacin sera un indica-
dor de produccin terminal.
Indicador de resultado
Indica el progreso en el logro de los
propsitos de las acciones. Los indi-
cadores de resultado reflejan los ob-
jetivos definidos de los organismos
del Estado. Por lo general, el resultado
de las acciones no puede ser medido
sino hasta el final de las tareas que las
componen (en el caso de tratarse de
proyectos, que por definicin tienen
un tiempo definido) o hasta que las
tareas hayan alcanzado un nivel de
Grfico N 1
Familias de Indicadores
Ciertamente, los indicadores para la
evaluacin del desempeo conside-
ran las relaciones entre lo programado
y lo ejecutado, as como las relaciones
-entre s- de los insumos, procesos,
productos y resultados.
El segundo tipo de indicadores, asocia-
do a la evaluacin del desempeo, es
decir, al juicio que se realiza sobre la ac-
cin o la intervencin, busca responder
interrogantes clave sobre cmo se ha
realizado la intervencin en sus distin-
tas fases, si se han cumplido los objeti-
vos -concretamente, la medida en que
estos han sido cumplidos-, el nivel de
satisfaccin de la poblacin objetivo,
entre otros aspectos.
En suma, se busca evaluar cun bueno
ha sido el desempeo de un determina-
do organismo pblico con el objetivo
maduracin necesario (en actividades
de carcter permanente).
Siguiendo con el ejemplo del progra-
ma de mejora de recursos humanos,
un indicador de resutado sera el nivel
de aprendizaje (medido por algn tipo
de evaluacin) logrado por los parti-
cipantes. Pero este dato, en realidad,
constituira un resultado intermedio,
pues el objeto final del proceso de ca-
pacitacin no es simplemente que los
participantes aprendan, sino que di-
cho proceso genere efectos (directos
o indirectos) en el comportamiento y
nivel de vida de la poblacin objetivo
sujeto de la intervencin.
Para concluir, podemos ilustrar lo que es
una familia de indicadores de desempe-
o, cuya representacin grfica se pre-
senta abajo, con el ejemplo de un progra-
ma de mejora de recursos humanos. Po-
dramos identificar como indicador de re-
sultado final el diferencial salarial que los
participantes obtuvieron a consecuencia
del incremento de su productividad mar-
ginal, (que, a su vez, fue resultado de los
conocimientos y habilidades aprendidos
en el curso de capacitacin) o la tasa de
aplicacin efectiva en su trabajo cotidia-
no de los conocimientos impartidos.
C. Familias de indicadores
de tomar las acciones necesarias para
perfeccionar la gestin. Actualmente,
es casi consensual que, en la evalua-
cin del desempeo de la ejecucin
del gasto pblico, los criterios de an-
lisis sean los de economa, eficiencia,
calidad y eficacia (EECE).
D. Indicadores de evaluacin (nivel) de
desempeo
Indicador de economa
Est referido al desarrollo de las accio-
nes con un mnimo uso de recursos y
se genera a partir de la comparacin
de los indicadores de insumo progra-
mados con los ejecutados. Tambin
est asociado a la capacidad de movi-
lizacin de fondos propios y a la opti-
mizacin de sus usos.
 Sistemas Administrativos C
En el caso, por ejemplo, de un progra- planteados al inicio de las acciones, pleta del nivel de eficacia alcanzado
ma de capacitacin, el indicador de estos por s mismos no necesaria- debe efectuarse tomando como re-
economa sera la diferencia entre el mente reflejaran un buen desempe- ferencia un nivel estndar o bench-
nmero de capacitadores programa- o, puesto que esos niveles progra- mark establecido antes de la inter-
dos inicialmente y el finalmente utili- mados y alcanzados podran estar vencin y hacia el cual debera ten-
zado en la ejecucin del programa, in- alejados de estndares adecuados. der el valor a alcanzar originalmente
dependientemente de los resultados Por esta razn, una evaluacin com- programado.
logrados.
Grfico N 2
Indicador de eficiencia Esquema de Indicadores para la Medicin y Evaluacin del Desempeo
Est referido a la utilizacin de una
combinacin ptima de los recursos
(mayormente, no financieros) en
el logro de los objetivos. Se define,
generalmente, como la tasa entre
los insumos y los productos (o resul-
tados) y es usualmente expresado
como el nmero de empleados o
nivel de empleados por unidad de
producto (o resultado). Un concepto
que, en cierto modo, es equivalen-
te al de eficiencia es el de produc-
tividad. Este describe la tasa entre
el nivel o cantidad de productos (o
resultados) alcanzados y los insu-
mos utilizados, y tradicionalmente
es expresado como la cantidad de
producto (o resultado) por unidad Fuente: Adaptado por Shack (2007b).
de insumo.
El indicador de eficiencia en el caso del En el caso del programa de capaci- supuestarios y sirve esencialmente
programa de capacitacin sera el n- tacin mencionado, un indicador de para enriquecer los procesos de di-
mero de capacitadores promedio por eficacia relacionado con el indicador logo y rendicin de cuentas con los
curso de capacitacin impartido (du- de resultado sera la proporcin en- legisladores y la sociedad civil. Y en
rante todo el programa), independien- tre el aprendizaje logrado y el pro- pases como Nueva Zelanda y Aus-
temente de los resultados obtenidos. gramado. tralia, por otra parte, la asignacin
Como se puede imaginar, no es po- de recursos en el prespuesto del ao
Indicador de calidad
sible avanzar hacia un presupuesto siguiente est muy relacionado (jun-
Se refiere a las caractersticas con
orientado a resultados (POR) si no to con otros factores) al desempeo
que est siendo provisto el pro-
logramos incorporar en los procesos alcanzado y previsto.
ducto o servicio, para lo cual busca
de toma de decisiones la informacin
cuantificar la capacidad de los or-
sobre el desempeo. Y para ello, se re- II. Qu es y qu implica el presupues-
ganismos pblicos de responder en
quiere indiscutiblemente informacin to orientado a resultados?
forma rpida, directa y adecuada a
oportuna y confiable que, a partir de
las necesidades de los usuarios. Es-
la construccin de indicadores como La seccin anterior contiene una expli-
tos indicadores pueden ser evalua-
los planteados, nos permita aproxi- cacin de por qu, en las condiciones actua-
dos a travs del nivel de satisfaccin
marnos a las distintas dimensiones y les del pas, no resulta realmente apropiado
manifestado por los beneficiarios
a las complejas relaciones que tiene la hablar de Presupuesto por Resultados (PPR)
de los servicios sobre determinados
gestin. y ms bien es conveniente hablar de Presu-
aspectos de la provisin de bienes y
Asimismo, es necesario tener presente puesto Orientado a Resultados (POR). No
prestacin de servicios, tales como
que la adecuada construccin de indi- obstante, la frmula que se ha generalizado
la oportunidad, accesibilidad, pre-
cadores de desempeo presupone, en nuestro pas es la primera, PPR. Ms all
cisin en la entrega, comodidad y
entre otras cosas, claridad respecto a de la terminologa, como aqu se va a querer
cortesa o calidez.
la funcin de produccin - y, por tan- resaltar el conjunto de ideas que debe tener-
Entre los ejemplos de este tipo de
to, de su funcin dual de costos- im- se en cuenta para entender el tema y abor-
indicadores, se tienen el porcentaje
plcita en la provisin del bien o pres- darlo en la prctica, preferiremos utilizar la
de casos en los cuales la respuesta a
tacin del servicio de que se encarga segunda frmula, POR.
una demanda fue provista dentro de
un determinado programa o entidad. As, aunque no exista una definicin ter-
dos das o el porcentaje de usuarios
Es ms, el hecho de que las deci- minolgicamente precisa(1), con la idea de
satisfechos con el servicio (evaluada
siones que se tomen en materia de Presupuesto Orientado a Resultados (POR)
mediante encuesta), etc.
asignacin y ejecucin de recursos hacemos referencia a un conjunto de meto-
Indicador de eficacia tengan en cuenta la informacin dologas, procesos de trabajo e instrumentos
Se refiere al logro de los objetivos sobre desempeo resulta tan impor- que permiten incorporar de manera sistem-
trazados al inicio de la intervencin. tante que hasta los distintos pases tica, explcita y transparente la informacin
Evala el grado de cum- plimiento se podran clasificar en funcin de sobre desempeo pasado, presente y futuro
de los objetivos planteados (inde- esta relacin. De hecho, siguiendo a (pasado, por lo menos en el ao fiscal ante-
pendientemente de los recursos OECD (2007), podramos sealar que rior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal
asignados para tal fin). Si bien la en pases como Dinamarca y Suecia, corriente y con una previsin al cierre del
referencia para la evaluacin de la la informacin sobre desempeo se mismo; y previsto para un futuro inmediato,
eficacia la constituyen los objetivos presenta en los documentos pre- en el ao fiscal para el cual se est formulan-

Agosto de 2010 C33

 C Sistemas Administrativos

do el proyecto de presupuesto) en cada uno y, por ltimo, las desviaciones en el uso de los y costean los principales cursos de accin
de los procesos de toma de decisiones en gastos autorizados, producto de las continuas -programas pblicos fundamentales- que
cada nivel de las organizaciones pblicas du- modificaciones que sufre el presupuesto duran- se espera llevar a cabo por el sector pbli-
rante cada fase del proceso presupuestario y te su ejecucin, hacen muy difcil el logro de los co para lograr los objetivos de desarrollo.
generar un cambio en la actual estructura de resultados esperados. All se indican las metas anuales, a escala
incentivos que gobierna el comportamiento
Ante esta realidad, como bien lo plantea meso o sectorial, que se espera alcanzar
de los distintos actores. Con ello, se fortalece
la capacidad efectiva del Estado para gene- Shick (2008), avanzar hacia un POR exige que para cada indicador en el contexto de un
ral valor pblico(2), al estarse configurando los fondos se gasten en los fines que fueron escenario fiscal plurianual. En la prctica,
acciones gubernamentales que contribu- autorizados, que el control no sea sobre in- se define qu se quiere lograr en los ejer-
yan a la solucin efectiva de los problemas sumos, que otor- gue mayor flexibilidad a los cicios fiscales siguientes y subsiguientes y
que aquejan a la colectividad, a travs de un gerentes para que puedan ser efectivamen- cunto de recursos pblicos se destinar
proceso complejo -pero eficiente y transpa- te responsables de su desempeo, y que las genricamente a dichos propsitos. Por
rente- de transformacin de los insumos en decisiones presupuestarias anuales se to- tanto, el resultado central en este proce-
productos y resultados que impacten posi- men en el contexto de un marco de media- so es la determinacin de lo que deno-
tivamente para el bienestar de la poblacin no plazo. De este modo, se hara posible una minaremos los Objetivos Presupuestarios
(Shack, 2007a).
apropiada vinculacin entre la planificacin Anuales (OPA) sobre la base de los cuales
Evidentemente, esto conduce a un cam-
estratgica y la presupuestacin, extendien- se estructurar el presupuesto.
bio en la forma de hacer los presupuestos,
do los plazos de esta ltima ms all del ao
partiendo ahora de una visin integrada de
calendario. (iii) Presupuestacin operativa
planificacin y presupuesto, y de la articula-
En efecto, en este esquema, resulta cru- Conceptualmente, el proceso de presu-
cin de acciones y actores para la consecu-
cial la armoniosa articulacin entre el plan y el puestacin operativa, de periodicidad
cin de resultados. De este modo, se rompe
presupuesto dentro de la administracin finan- anual , consiste en especificar con todo
el esquema tradicional de enfoque institu-
ciera gubernamental. Al respecto, desde una detalle -es decir, a una escala micro o
cional de intervenciones, que genera aisla-
aproximacin terica, existe lo que podramos institucional, a nivel de entidad o depen-
miento y la nula articulacin de la accin del
denominar cuatro macroprocesos globales en dencia-cmo se ejecutarn a lo largo del
Estado. Se trata, ms bien, de un esquema de
la administracin financiera gubernamental ao fiscal siguiente los cursos de accin
presupuestacin que integra la programa-
(Shack, 2007c): previstos tcticamente en el proceso an-
cin, formulacin, aprobacin, ejecucin y
(i) planificacin estratgica terior. Es decir, quien los ejecutar, cmo,
evaluacin del presupuesto. Dicho esquema
(ii) programacin tctica cundo, con qu tipo de recursos, prove-
se orienta al logro de resultados a favor de
(iii) presupuestacin operativa y nientes de qu fuente de financiamiento,
la poblacin, retroalimentando los procesos
(iv) evaluacin retroalimentadora a travs de qu programa de gasto, etc.
anuales para la reasignacin, reprograma-
Adems, la presupuestacin operativa
cin y reajuste de las intervenciones (MEF,
(i) Planificacin estratgica consiste en especificar, sobre todo, cmo
2008).
Este proceso debera efectuarse a una es- se comprobar si se est logrando la meta
Con ello, se cambia la forma tradicional
cala macro o gubernamemental y para un prevista a lo largo de todo el proceso de
de presupuestar que, como bien seala Shick
horizonte temporal de largo plazo. Sus re- generacin de valor de la accin pblica, y
(2002), implica tomar decisiones sobre la base
sultados naturales son la visin de desarro- no solo en trminos de impacto final. Por
de informaciones inadecuadas, pues no se co-
llo del pas, el plan nacional de desarrollo ello, resulta fundamental la generacin de
noce la forma en que fueron utilizados los cr-
o similar. Para que este proceso sea opera- informacin sobre el desempeo a nivel
ditos presupuestarios anteriores otorgados a
cionalizable desde la perspectiva de la ges- de insumos, procesos, productos y resul-
las distintas instituciones, ni lo que consigui
tin estatal - y no slo desde la gestin pre- tados, tanto a partir del manejo de indi-
con ello, ni tampoco se puede saber los resul-
supuestaria- y, por tanto, para no limitarse cadores de gestin como de evaluaciones
tados que podran generar las nuevas asigna-
a ser solamente parte del discurso poltico, ms integrales. Igualmente importante es
ciones. La presupuestacin es un proceso que
debe tener indicadores que permitan me- la aplicacin de instrumentos como la ela-
obedece a una lgica con plazo, en que la regla
dir el logro de los objetivos de desarrollo boracin de diagnsticos de problemas,
es una toma subptima de decisiones porque
planteados. Por ende, dichos indicadores la determinacin de lneas de base, la
el Estado no tiene la posibilidad de no tomar
deben tener metas objetivas, es decir, va- formulacin de marcos lgicos y la imple-
ninguna decisin. La rutina de la presupues-
lores del indicador que se espera alcanzar mentacin siste- mtica de mtodos de
tacin atena los conflictos, pero tambin ali-
en un determinado perodo de tiempo y a costeo asociados a una contabilidad con
menta la frustracin.
un costo estimado definido, el mismo que base devengada, entre otros.
Es esta rutina, la presupuestacin anual
debe ser compatible con las restricciones
es demasiado corta para que los resultados
econmicas globales del pas. (iv) Evaluacin retroalimentadora
(que pue- den demandar aos para lograrse,
Finalmente, promoviendo un anlisis para
sobre todo cuando se trata de resultados im-
(ii) Programacin tctica mejorar la actuacin de los tres macropro-
portantes para el bienestar de la poblacin)
En el marco de la consecucin de dichos cesos anteriores, tendramos un proceso
sean realmente considerados. El nfasis en el
objetivos de desarrollo, existe otro pro- de evaluacin retroalimentadora que, con
control de tems de gas-to y procedimientos
ceso, no tan general como la planifica- sus propias especificidades(3) y niveles -
debilita la capacidad del Estado en centrarse
cin estratgica estatal ni tan especfico macro,meso y micro-, debera permitir el
en los resultados; la existencia de significativas
como la presupuestacin programtica e seguimiento y control del cumplimiento de
proporciones del presupuesto preasignadas de
institucional. Nos referimos a lo que po- los OPAs y, adems, contribuir a verificar el
antemano reduce muchas veces la disponibili-
dramos denominar una programacin logro de los objetivos estratgicos, tcticos
dad de recursos para las prioridades nacionales
tctica. En ella, en el marco de un escena- e incluso operativos de la administracin
y, por ende, para la consecucin de resultados;
rio fiscal de mediano plazo, se establecen gubernamental.

C34 Agosto de 2010


Grfico N 3
Macro Procesos a Administracin Financiera Gubernamental
Fuente: (Shack 2007c).
Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema
caracterizado por la democracia poltica, la equidad
social, la eficiencia econmica, el desarrollo cultural,
la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental
implica ciertos requerimientos. En particular, que
estos cuatro macroprocesos -que determinan la
efectividad de la administracin financiera guber-
namental y su impacto en el nivel de bienestar de
la poblacin-se desarrollen en un marco general
caracterizado por procesos continuos de comu-
nicacin e informacin, participacin ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas. Ello
permitira un escenario de transparencia e integri-
dad que hara posible el pleno desarrollo humano
de los integrantes de una nacin.
III. Antecedentes: cmo surge el POR?
En los ltimos aos, las demandas para
elevar la efectividad de la accin pblica se han
incrementado sustantivamente. Por esta razn,
todos los pases se han visto impulsados -tam-
bin con ayuda de la cooperacin internacional-
a mejorar sus instituciones gubernamentales,
en particular aquellas de naturaleza fiscal. Entre
los principales factores que explican esta situa-
cin, se incluyen los magros avances guberna-
mentales por mejorar ostensiblemente el nivel
de bienestar de la poblacin -a pesar de gozar
de pocas con marcados niveles de bonanza
econmica, como la que vienen atravesando el
Per y la mayora de los pases de la regin-, la
sustantiva ampliacin y complejidad de las fun-
ciones estatales, la democratizacin creciente
de la informacin, el fortalecimiento de la socie-
dad civil y el ejercicio ciudadano.
Hoy, el xito en el control del dficit fiscal, la
inflacin y la estabilizacin macroeconmica han
dejado de ser suficientes. Ahora el ciudadano
-cuyo bienestar es la razn ltima de los sistemas
de gobierno democrticos- ya no se conforma
con que se limite la arbitrariedad, el capricho y
la impredecibilidad del tomador de decisiones.
En muchos pases, ha comenzado a demandar
insistentemente la mejora en la calidad, la reduc-
cin de costos y el aumento en la cantidad de los
servicios pblicos en un contexto en que, a me-
dida que el mercado se va desarrollando y com-
plejizando, el Estado terceriza cada vez ms los
servicios que presta. As, el Estado evoluciona en
su rol, abandonando su papel de proveedor, para
asumir cada vez ms, por decirlo as, un papel de
regulador, gerenciador y negociador.
De este modo, en los ltimos aos se ha
producido en Amrica Latina un intenso dise-
o, formalizacin legal e implementacin de
un conjunto de innovaciones presupuestarias
que han sido clasificadas por CEPAL/ILPES
(2004) segn sus objetivos:
Objetivos macroeconmicos, que incluyen
innovaciones como la implementacin de
reglas macrofiscales -numricas, de proce-
dimiento y de transparencia-, la estimacin
explcita de pasivos contingentes y gastos
tributarios, la creacin de fondos de estabi-
lizacin fiscal y los procesos de programa-
cin multianual.
Objetivos de polticas, que abarcan los pro-
cesos de planeamiento estratgico, evalua-
cin de programas, medicin de resulta-
dos, gobierno electrnico y presupuestos
participativos.
Objetivos operacionales, como la suscrip-
cin de convenios de gestin, creacin de
agencias autnomas, externalizacin al to en la ejecucin de un Presupuesto Orientado
mercado en la provisin de bienes y ser-
vicios, y mayor discrecionalidad gerencial
para optimizar los procesos productivos
dentro del sector pblico.
Dentro de estas innovaciones e integran-
do varias de ellas, surge el enfoque de POR
como la nueva tendencia en la gestin moder-
na de los recursos pblicos, que viene siendo
implementado, con distintas velocidades y es-
Sistemas Administrativos C
pecificidades, en gran parte de los pases de la
regin. Este desarrollo est conduciendo a un
enfoque ms global de cambios en el Estado,
pues concentrarse en el presupuesto solamen-
te es dable si se trata de un abordaje progresivo
de mejora en el contexto de un diseo general
de reforma y modernizacin de la administra-
cin (Shack 2007a). Esto fue lo que sucedi, con
xito, en pases ms desarrollados como Nueva
Zelanda, Australia, Ingla- terra, Canad y otros,
los cuales, a partir de la dcada de 1980, el Pre-
supuesto por Resultados, fue parte orgnica de
un proceso de cambio mucho ms comprensi-
vo, hoy conocido como la Nueva Gestin Pbli-
ca. Tal modificacin permiti devolverles a los
gerentes la facultad de gestionar, de consolidar
el rol del ciudadano como usuario y cliente de
los servicios pblicos, de fortalecer los proce-
sos de rendicin de cuentas y de perfeccionar
la lgica entre la autonoma, la efectividad, la
responsabilidad y los recursos.
Los xitos de los esfuerzos por imple-
mentar un POR en el Per no slo dependen
de la voluntad de cambiar el estado actual
de cosas en la administracin pblica. Debe
darse, adems del marco jurdico, un cam-
bio efectivo en la cultura organizacional del
sector pblico que permita transitar progre-
sivamente de un enfoque centrado en la eje-
cucin de medios a otro donde la atencin
gire en torno al logro de los fines y objetivos.
Estos se expresan en resultados concretos,
medibles y verificables, de los cuales los dis-
tintos actores del proceso decisional, tcnico
y poltico -propio de la gestin presupuesta-
ria- se responsabilizan ante la ciudadana. El
desempeo de estos resultados es favoreci-
do bajo ciertas circunstancias: cuando los
gerentes y dems actores del proceso estn
informados y participan del debate acerca de
lo que se espera de ellos; cuando los resulta-
dos son medidos y comparados con las ex-
pectativas; cuando se les da flexibilidad para
llevar a cabo las responsabilidades que se les
asignaron; cuando la autoridad operacional
es transferida de las agencias centrales y mi-
nisterios a las unidades ejecutoras; cuando
los programas y las decisiones presupues-
tarias se enfocan en productos y resultados
ms que en insumos y procesos; y cuando los
gerentes rinden cuentas sobre costos y resul-
tados (BID/PRODEV, 2008).
IV. Alcance: Qu se entiende por ges-
tin para resultados?
Sin embargo, es evidente que la actividad
estatal no depende solamente del presupues-
to. Por ello, la efectividad o, mejor dicho, el xi-
a Resultados (POR) conlleva la introduccin de
cambios, ms all del sistema administrativo
de presupuesto. Esto involucra al sistema de
administracin financiera en su conjunto -tra-
dicionalmente compuesto por los subsistemas
de presupuesto, tesorera, endeudamiento y
contabilidad- y al resto de sistemas administra-
tivos que gobiernan la gestin pblica -control,
adquisiciones, personal, inversiones, etc-.
Agosto de 2010 C35
 C Sistemas Administrativos

Gestionar para obtener resultados constitu-
ye un cambio de paradigma. Implica un cambio
en la forma de pensar y actuar en la administra-
cin pblica; por ende, en las determinantes de
comportamiento que guan el proceso de deci-
sin y accin de los polticos y burcratas, y en la
calidad y naturaleza de relaciones que se esta-
blecen en materia de supervisin entre el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad civil,
es decir, la ciudadana en general.
Siguiendo al BID/CLAD (2007), la gestin
orientada a resultados es un marco conceptual
cuya funcin es facilitar a las organizaciones
pblicas la direccin efectiva e integrada de
su proceso de creacin de valor pblico a fin
de optimizarlo, asegurando la mxima efica-
cia, eficiencia y efectividad de su desempeo,
la consecucin de los objetivos de gobierno
y la mejora continua de sus instituciones. Es
ms, en la Mesa Redonda de Resultados de Ma-
rrakech (2004), la Gestin por Resultados para
el Desarrollo se conceptualiz como una estra-
tegia de gestin centrada en el desempeo y
en las mejoras sostenibles de los resultados del
pas, proporcionando de este modo un marco
coherente para la eficacia del desarrollo. En
esta estrategia, la informacin del desempe-
o se usa para mejorar la toma de decisiones,
adems de incluir herramientas prcticas para
la planificacin estratgica, la gestin de ries-
gos, la gestin de programas y proyectos, los
procedimientos de auditora y adquisiciones, el
monitoreo y la evaluacin de los resultados.
En funcin de estos aspectos y a partir de
un diagnstico realizado por el BID/PRODEV,
podemos ensayar una categorizacin de va-
rios pases de Amrica Latina en tres grupos
en funcin del nivel alcanzado: (i) pases de
estrato avanzado, como Brasil, Colombia, Chi-
le y Mxico; (ii) pases de estrato medio alto,
como Argentina, Costa Rica, Guatemala y
Per; (iii) pases de estrato medio bajo, como
Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y
Surinam, por citar algunos.
()
Referencias bibliogrficas : evaluacin del gasto pblico a nivel del Gobierno
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para resultados en el Sector Pblico. Washington,
EEUU.
2. BID/PRODEV (2008). ndice de Gestin para
Resultados del Desarrollo en Amrica Latina.
Presentado en el seminario internacional Gestin
para Resultados en la Administracin de Justicia:
experiencias comparadas, realizado el 30 de abril
de 2008 en Lima, Per.
3. Bonnefoy, Juan Cristbal y M. Armijo (2005).
Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico;
N45. ILPES. Santiago, Chile.
4. CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la gestin
pblica. Segunda Parte: Innovaciones en materia
presupuestaria. Santiago, Chile.
5. Irrazbal, Ignacio (2006). Construccin de indica-
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de los programas. En el libro: Evaluacin para el
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para el Ao Fiscal 2008. Normas Legales, Diario
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8. Ley 28927. Ley de Presupuesto del Sector Pblico
para el Ao Fiscal 2007. Normas Legales, Diario
oficial El Peruano. Lima, Per.
9. MEF (2008). Presentacin de la Direccin Nacional
de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa
y Finanzas en el seminario internacional Gestin
para Resultados en la Administracin de Justicia:
experiencias comparadas, realizado el 30 de abril
de 2008 en Lima, Per.
10. Moore, Mark (1995). Creating Public Value:
Strategic Management in Government. Harvard
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11. OECD (2007). Performance Budgeting in OECD
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tin Pblica y Desarrollo N 4. Estudio Caballero
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Nacional en Per. En el libro: Fortalecimiento
de los sistemas de monitoreo y eva luacin en
Amrica Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas,
Venezuela.
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la articulacin entre el plan y el presupuesto:
experiencias en cinco pases en Amrica Latina.
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de Amrica Latina y el Caribe. BID/ PRODEV.
Washintong. EEUU.
15. Shack, Nelson (2006). Presupuestar en Per. Serie
Gestin Pblica N 58 CEPAL / ILPES. Santiago,
Chile.
16. Shick, Allen (2002). La presupuestacin tiene
algn futuro?. Serie Gestin Pblica N 21 CEPAL
/ ILPES. Santiago, Chile.
17. Shick, Allen (2008). El futuro de la presupues-
tacin para resultados. Documento de trabajo
preparado para la IV Reunin del Dilogo
Regional de Polticas. BID/PRODEV. Ciudad de
Mxico, Mxico.
NOTAS:
(1) A modo de ilustracin, basta revisar los ma-
nuales y trabajos que sobre el particular han
elaborado la OECD, CEPAL, PNUD, BM, BID, CLAD
y otros
(2) Adaptando lo expresado por Moore (1995),
diremos que cuando se realizan actividades
que resisten un anlisis costo-beneficio (o
costo-efectividad, segn corresponda) y que
son capaces de aportar respuestas efectivas
a las necesidades o demandas polticamente
deseables como consecuencia de un proceso de
legitimacin democrtica, se crea valor pblico
en un mbito organizativo definido que man-
tiene interaccin con su entorno. Su propiedad
es colectiva -lo que caracteriza su naturaleza
pblica- y requiere la generacin de cambios
sociales que modifiquen ciertos aspectos de la
vida en sociedad o de algunos grupos especfi-
cos reconocidos como destinatarios legtimos
de bienes pblicos.
(3) Se considera que uno de los tipos de evaluacin,
segn su temporalidad, es la evaluacin ex tempo-
re (o durante), tambin conocida con el nombre
de monitoreo.

Bitcora Informativa
cuadro N 2
Los Programas Presupuestales Estratgicos Diseados segn Ao Fiscal de Implementacin

2008 2009 2010 2011

1. Programa articulado nutricional
2. Salud materno neonatal
3. Logros de aprendizaje al finalizar
el III ciclo de la Educacin Bsica
Regular
4. Acceso de la poblacin a la iden-
tidad
5. Acceso a servicios sociales b-
sicos y a oportunidades de
mercado
6. Acceso a agua potable y disposicin
sanitaria de excretas para poblacio-
nes rurales
7. Acceso y uso de servicios pblicos
esenciales de telecomunicaciones
en poblaciones rurales.
8. Acceso a energa en localidades
rurales.
9. Gestin ambiental prioritaria
10. Seguridad ciudadana
11. Accidentes de trnsito
12. Vigencia de los Derechos
Humanos y Fundamentales
13. Mejora de la sanidad agraria
14. Incremento de la producti-
vidad rural de los pequeos
productores agrarios
15. Incremento de la productivi-
dad de las MYPES
16. Enfermedades no transmisibles
17. Tuberculosis y VIH
18. Enfermedades Metaxnicas y
Zoonosis
19. Logros de Aprendizaje en Educa-
cin Primaria
20. Educacin Bsica Alternativa
21. Trabajo infantil
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentara
24. Sostenibilidad del medio ambiente
25. Ampliacin de la base tributaria
26. Mejora en el clima de negocios -
Competitividad

Fuente: Boletn PpR-Enero 2010 del MEF.

C36 Agosto de 2010