GUIA PARA REALIZAR EL ANLISIS DE RIESGOS DE DESASTRES POR MUNICIPIO

Xavier Moya
BORRADOR-Mayo 2009

INTRODUCCIN
A partir del anlisis que hizo personal del PNUD con numerosas organizaciones de la sociedad civil y expertos de la
academia sobre el impacto de los huracanes Stan y Wilma (2005), surge como una de las conclusiones la necesidad de
trabajar con los municipios (tambin) en el tema de Manejo Integral de Riesgos de Desastres (MIRD). Para el PNUD y las
dems agencias de Naciones Unidas, el problema de los desastres es una expresin de las debilidades del desarrollo.
Consideramos que los desastres no son naturales (algunas de las amenazas que los producen s), sino la combinacin de
debilidades en los procesos del desarrollo, como el inadecuado manejo de los ecosistemas, el tejido social roto, polticas
pblicas que ignoran los riesgos, etc.

El enfoque que adopta el Programa de Manejo de Riesgos de Desastre (PMR) del PNUD para el trabajo con municipios, se
basa en varios planteamientos:
a. Vemos el municipio como un espacio complejo donde confluyen actores sociales y arreglos institucionales diversos,
que se puede dividir en tres: Gobierno municipal, Actores sociales/Civiles, Territorio1.
b. Cualquier cambio positivo en la gestin municipal pasa por el fortalecimiento de capacidades de los actores
municipales en su conjunto (no solo del gobierno municipal, ni solo de la sociedad grupos de poder presin).
c. La asesora y capacitacin no bastan para crear cambios positivos en el MIRD en un municipio. Es necesario
institucionalizarlos tanto en el gobierno (a travs de reglamentos y del Bando de buen gobierno), como en los
espacios de consulta y participacin social y ciudadana (consejos municipales de proteccin civil de desarrollo
rural sustentable, asambleas comunales, etc.).
d. El trabajo municipal avanzar ms rpido y sus resultados se sostendrn ms en el tiempo, cuando se tienen un
entorno favorable entre los programas e instancias estatales y federales por un lado, y con las
agencias/comunidades, por el otro, creando sinergias.
e. El PNUD y la red de organizaciones con quienes estamos trabajando el tema municipal, entendemos que el Manejo
Integral de los Riesgos de Desastre, MIRD, debe ser atravesado por tres aspectos valorales y metodolgicos:
Perspectiva de gnero, interculturalidad y participacin social democrtica.

1
Propuesta original de la Red Municipalista de Oaxaca..
 ALGUNOS CONCEPTOS Y EJEMPLOS PARA AYUDAR A REALIZAR EL ANLISIS DE RIESGOS:

Amenaza
1. AMENAZAS: Es la identificacin de los posibles fenmenos naturales u
originados por la accin humana (antropognicas), e incluso combinadas La presencia de un fenmeno natural o
(socio-ambientales), que podran afectar a la zona. causado por la accin humana, que puede
poner en peligro a un grupo de personas, sus
obras y su ambiente. (Factor externo)
Tipos de amenazas:

Atmosfricos: Hidrolgicos: Geolgicas:

Vendavales. Sequas. Erupcin Conflictos de
Huracanes. Erosin. volcnica. poder:
Inundacin. Terremoto. Qumico
Tormentas. Desplazados. Industriales:
Heladas. Tsunami. Refugiados.
Ej. Sequa 1998 en Fallamientos. Explosiones.
Granizadas. Incendios.
el norte de Mxico. Deslizamientos
Tornados. Derrames de
Ej. Terremoto del txicos.
Ej. Huracn STAN. Biolgicos/Sanitarios:
2004 en Oaxaca.
Epidemias/Pandemias
.
Plagas.

2. FACTORES DE VULNERABILIDAD: Son condiciones de fragilidad

Vulnerabilidad
falta de resiliencia que predisponen a una comunidad individuos por
La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una sus condiciones polticas, sociales y econmicas a sufrir dao diferencial
comunidad a ser afectada por un fenmeno, sea y acumulado por exponerse ante una amenaza que puede generar un
de origen natural causada por prcticas desastre.
socioculturales locales, o por polticas pblicas
incorrectas. (es siempre un factor interno del
sistema)
Su evaluacin considera el estudio de la capacidad de un elemento o sistema
social de resistir o absorber, o recuperarse del impacto de un suceso que
caracteriza una amenaza.
PASOS METODOLGICOS PARA REALIZAR EL ANLISIS DE RIESGOS MUNICIPAL: (Versin simplificada)

El anlisis territorial (municipal) de riesgos de desastre, tiene tres herramientas complementarias, segn se explica en la
Gua para el Fortalecimiento Municipal en Manejo de Riesgos de Desastres (Doc-0111):
a. Mapeo de riesgos.
b. Recuperacin histrica del manejo de los riesgos.
c. Anlisis desagregado de los factores del riesgo de desastres.

En esta gua explicamos cmo usar la tercera herramienta, la Tabla de Anlisis desagregado de los factores del riesgo de
desastres, aunque los primeros pasos, son comunes para las tres herramientas.

Hacer este anlisis es un ejercicio propio no solo de las autoridades, sino de todos los actores sociales locales, y para
facilitar su proceso, podemos seguir en orden los siguientes pasos metodolgicos generales:

PASO 1. Empezar con la identificacin de los sectores temas del desarrollo ms relevantes para el
desarrollo municipal, bien ms susceptibles ante desastres. Cada tema sector se coloca en un recuadro de la primera
columna de la Tabla de Anlisis de Riesgos.

Igualmente, debe identificarse la infraestructura afectable, como electricidad, agua potable, sistemas de comunicacin,
carreteras, puentes y estructura productiva (cultivos, agro-industrias, comercio, embarcaderos, traspatios, talleres, granjas,
apiarios) que estn expuestos o son susceptibles a esas amenazas.

La importancia para el desarrollo y la susceptibilidad ante desastres anteriores pueden ser criterios difciles de medir, pero
de su adecuada eleccin depende tambin si el anlisis de riesgos es ms menos completo y til. Algunas
recomendaciones para realizar una buen seleccin con los actores locales, es:
Tomar en cuenta la identificacin de actores sociales municipales, incluyendo grupos de poder diferenciados por
ideologa, gnero, edad, etnia, etc., y las relaciones que existen entre ellos, para hacer la lista de quines deben ser
consultados.
 Realizar las consultas con todos los distintos actores. Cuando entre ellos existan conflictos, se pueden consultar por
separado. En especial se recomienda consultar por separado a hombres y a mujeres (sobretodo en sociedades
tradicionales), a miembros de etnias diferentes (en municipios pluriculturales) y a adultos y nios/as.
Evitar que las personas grupos con mayor poder en el municipio fijen la agenda de temas y sectores que deben
ser no deben ser revisados. De esta forma, el anlisis de riesgos podr contribuir a construir una sociedad ms
igualitaria.

PASO 2. Identificar las amenazas de desastre que hay en ese territorio. Para esto recomendamos combinar la
consulta de documentos tcnicos (Atlas estatal de Riesgos) con las entrevistas, grupos focales, y dems formas de
participacin de los actores sociales locales. Tal como se explica en las Guas del Plan comunitario de Manejo de Riesgos
(Docs-061, 062), y en la Gua para el Fortalecimiento Municipal en Manejo de Riesgos de Desastres (Doc-0111). Las
amenazas de desastre especficas para este territorio, se colocan en una lista aparte, fuera de la tabla. Las preguntas clave
para obtener informacin sobre amenazas, son: Qu tipo de desastres han sufrido en este municipio?...pero tambin se
puede repasar la lista de amenazas de esta gua (pgina anterior), la lista de amenazas del Atlas Estatal de Riesgos
correspondiente.

PASO 3. Cruzar Amenazas con cada Sector. Dentro de la tabla, para cada sector tema de importancia se
escriben en la siguiente columna la/s amenaza/s que puedan afectarlo, tomndolas de la lista que acabamos de integrar en
el Paso 2. Para cada amenaza se usa una fila rengln de la tabla. Las preguntas que pueden ayudar a llenar esta
columna, son: Cules de estas amenazas afectan principalmente podran afectar a este sector? En los ltimos aos,
qu amenazas han causado daos prdidas en este sector?

PASO 4. Identificar los factores de vulnerabilidad que hacen que cada una de las amenazas consideradas
afecten al sector tema seleccionado. La vulnerabilidad es un concepto muy abstracto; con las culturas indgenas del
sureste, hemos visto que se comprende mejor la palabra debilidad. Las preguntas clave que podemos hacer para
encontrar estos factores, es: Qu es lo que hace que algunas unidades en este sector tema, hayan sido afectadas por
dicha amenaza y otras no? Qu debilidades hacen que este sector sea daado por dicha amenaza?

Es posible que para cada binomio sector-amenaza, encontremos ms de un factor de vulnerabilidad; en la tabla
colocaremos los ms importantes, es decir, aquellos que mejor explican los daos sufridos. En la columna correspondiente
de la tabla, hay que separar cada uno de los factores en filas renglones diferentes, tal como se observa en el cuadro de
anlisis de riesgo al final de esta gua.

Se debe considerar que la vulnerabilidad tambin es una condicin sociocultural, y que sta no es igual para mujeres que
para hombres, para adultos y para nios, para mestizos y para indgenas. Por lo tanto, es importante en el anlisis de
riesgos, y ms tarde en el Atlas de Riesgos y en el Plan de Manejo de Riesgos, explicar, cuando tenemos esa informacin,
las causas aparentes de cada factor de vulnerabilidad: por ejemplo, muchas de las viviendas son endebles debido a que
fueron construidas por un programa pblico mal organizado.

PASO 5. Identificacin y seleccin de Acciones Correctivas: Una vez identificados los factores de vulnerabilidad,
de nuevo se pregunta a diferentes actores si conocen buenas prcticas locales que fortalezcan al sistema especficamente
ante esa vulnerabilidad. Se trata de encontrar acciones correctivas que de preferencia hayan sido probadas.

Al llenar la columna de las acciones correctivas, se comete comnmente el error de usar la misma redaccin del factor de
vulnerabilidad, pero cambindola en positivo. Esto no aportar casi nada al Plan de Manejo de Riesgos, pues no da
sugerencias concretas y realizables. Por ejemplo:

Factor de Vulnerabilidad: viviendas endebles Accin Correctiva: Viviendas no endebles.

Lo recomendable es identificar las acciones correctivas a partir de dos fuentes de informacin:

a. Buenas prcticas locales: Preguntando a los actores locales sobre acciones ya realizadas, que s funcionen, y
que ya formen parte de los conocimientos y habilidades de la poblacin local (para cada tema suele haber
personas que tienen ms experiencia e informacin, que habr que detectar y entrevistar).
b. Buenas prcticas de otras partes del mundo: Con el apoyo del PNUD, de INTERNET y en general de nuestros
contactos, buscar acciones correctivas exitosas, realizadas en lugares similares al territorio donde trabajamos y
que renan criterios bsicos de sustentabilidad, por ejemplo (bajo costo, sencillez tecnolgica, resultados en
corto plazo, bajo impacto ambiental, etc.).
 PASO 6. Actores capaces de operarlas: En esta columna se apuntan los nombres de personas, pero sobretodo,
de organizaciones e instituciones que llevarn a cabo las acciones correctivas. Como esta tabla se va llenando en
sesiones de trabajo inter-institucionales, es importante que estn presentes y acepten la responsabilidad.

PASO 7. Cambios estructurales. Para avanzar la institucionalizacin de las mejores acciones correctivas, no
basta con que sean ya prcticas exitosas incluso dentro del territorio municipal; hay que convertirlas en polticas pblicas
municipales. Para esto, sugerimos el uso del esquema de incidencia en polticas pblicas propuesto por PNUMA, que
divide la transversalizacin de un enfoque en cinco diferentes esferas: Voluntad poltica / Contexto Legal / Cambios
Programticos / Institucionalizacin / Organizacin y presin social. Estas esferas son complementarias y, aunque no es
forzoso tener acciones en todas, vale la pena recorrerlas para analizar el proceso de transformacin de buenas prcticas
en una poltica pblica. Las describimos brevemente a continuacin:
Esfera poltica: Se tiene el apoyo y compromiso de los diferentes grupos de poder, dentro y fuera del
gobierno? Recomendamos analizar tambin los grupos informales de poder, que en el nivel municipal
pueden ser tan ms importantes que los formales.
Esfera Legal: Una poltica que aspira a superar el periodo de gobierno trianual del municipio, debe
quedar por lo menos plasmada en alguno de los instrumentos normativos disponibles para este nivel de
gobierno: Bando de buen gobierno, el Reglamento Municipal, Convenio con terceros. Algunas polticas
pblicas podran tambin aspirar a verse reflejadas en normas de operacin de programas, en leyes
estatales federales.
Esfera Programtica: Tanto para el proceso de incidencia, como para la posterior fase de aplicacin de
las acciones correctivas ya convertidas en proyectos, programas, planes del municipio, deben estar
tcnicamente y metodolgicamente bien fundamentadas.
Esfera Institucional: La aplicacin de una poltica pblica requiere del soporte institucional en trminos
de capacidades, personal sensibilizado, divisin del trabajo, lneas de autoridad, recursos. En otras
palabras, debe estar claro quin, cmo, cundo y con qu decide y opera la aplicacin general de las
buenas prcticas.
Esfera Social: La sociedad puede ser corresponsable no solo del anlisis y la propuesta, sino tambin
del diseo, la operacin y el seguimiento, sobretodo en el mbito municipal. Adems de la
participacin, la sociedad puede tambin jugar el papel de vigilancia, contralora y presin.
 Tabla de Anlisis de Riesgos de Desastres por Unidad Territorial Municipal
Sector Cambios estructurales
Amenazas Factores de Acciones correctivas Qu actores la
temtico Institu- Red
(externas) Vulnerabilidad (internos) Buenas Prcticas pueden aplicar? Legal Poltico
territorial cional Social

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 Sector Cambios estructurales
Amenazas Factores de Acciones correctivas Qu actores la
temtico Institu- Red
(externas) Vulnerabilidad (internos) Buenas Prcticas pueden aplicar? Legal Poltico
territorial cional Social

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