Lettre du

garde des Sceaux

un futur ministre
de la Justice
Partageons une ambition
pour la justice

Par Jean-Jacques Urvoas

Garde des Sceaux, ministre de la Justice

18 avril 2017
 Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice

Table des matires

Introduction _______________________________________________________________ 4
ChantierI. Vite! Une loi de programmation pour la justice (2018-2022)!______________ 5
Chantier II . Poursuivre le rapprochement de la justice du citoyen:
accessibilit, simplicit, efficacit, rapidit______________________________ 9
Repenser le service public de la justice au profit du justiciable________________________________________9
Concentrer les recours en appel et en cassationsur les questions de droit_____________________11
Accrotre le recentrage de la justice sur son cur de mtier______________________________________13
Rformer laide juridictionnelle_____________________________________________________________________________________15
Accompagner lvolution des professions judiciaires______________________________________________________17
Chantier III. Mettre la force de la technologie au service de tous______________________ 19
Scuriser et moderniser linformatique de la justice_______________________________________________________19
Tenir compte de lopen data judiciaire et de ses potentialits_________________________________________22
Chantier IV. Repenser la peine et son excution___________________________________ 26
Rviser le droit des peines et briser le systmatisme de lemprisonnement_____________________26
Favoriser et amliorer les suivis post-sentenciels____________________________________________________________27
toffer la filire insertion et probation___________________________________________________________________________29
Penser le parcours en dtention pour favoriser la rinsertion_________________________________________30
Chantier V. Garantir lencellulement individuel et la dignit des conditions de dtention___ 33
Chantier VI. Promouvoir une justice de protection et de restauration du lien social____ 36
Une co-construction de la peine dvelopper: lambition de la justice restaurative______36
Laisser la justice pnale des mineurs travailler________________________________________________________________37
Prserver la double casquette du juge des enfants_____________________________________________________38
Amliorer les conditions de la prise en charge des mineurs____________________________________________39
Chantier VII. Amplifier la politique de recrutements massifs
et adapter les capacits de formation au sein du ministre de la Justice______ 41
Combler les vacances de postes dans les juridictions, diversifier les recrutements
et renforcer les quipes autour du magistrat__________________________________________________________________41
Valoriser les mtiers de ladministration pnitentiaire et accompagner leurs mutations____43
Chantier VIII. Le droit comme levier de croissance__________________________________ 45
Dvelopper la justice conomique/justice de lconomie_______________________________________________45
Promouvoir le droit franais: pour une politique dinfluence________________________________________47
Chantier IX. Vers une Europe de la justice!_______________________________________ 49
Achever rapidement la mise en place du parquet europen___________________________________________49
La coopration judiciaire dans une Europe 27:
des outils la disposition des autorits nationales_________________________________________________________50
Rinvestir lEurope: amliorer la production lgislative_________________________________________________51
Chantier X. Une rvision constitutionnelle au service de la nation____________________ 53
Consacrer des garanties dindpendance de la justice____________________________________________________53
Supprimer la Cour de justice de la Rpublique_____________________________________________________________54
Concrtiser la responsabilit civile du chef de ltat______________________________________________________55
Rformer le Conseil constitutionnel______________________________________________________________________________56

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ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Introduction
Madame la ministre,
Monsieur le ministre,
Tout lart de la politique est de savoir se
servir des conjectures. Et, dans la responsa-
bilit que vous endossez, celles-ci vous invi-
teront rapidement laction.
En effet, non seulement la justice est plus
souvent source de critiques quobjet de fli-
citations dans notre pays mais, de surcrot,
la campagne lectorale en a fait un regret-
table sujet de polmiques.
Pourtant, son essence mme est la concorde
puisque la paix vritable ne peut se
construire au milieu des injustices de tous
ordres. Et, de fait, les hommes lont inven-
te dans le but de dpasser la violence, le
lynchage ou la tyrannie de linstant. Cest
pour cela quelle occupe une place singu-
lire dans notre organisation publique, au
point que Diderot crivait: La justice est la
seule vertu qui existe.
Cependant, vous aurez probablement peu
loisir dy rflchir, tant vous serez sollicit(e)
par les urgences. Dans laction ministrielle,
il manque toujours du temps. Sans doute
dailleurs est-ce la marque de notre soci-
t. Faut-il alors stonner que nos rgimes
politiques se soient fait une spcialit des
demi-mesures, faute de pouvoir bnficier
du recul suffisant pour penser les rformes
vigoureuses?
Cest pour tenter de pallier cette carence
que jai engag le travail que je vous remets.
loccasion de mes vux aux personnali-
ts du monde judiciaire, le 17janvier 2017,
javais indiqu quun ministre doit se com-
porter comme un jardinier et planter des
graines pour que ses successeurs profitent
des arbres et rcoltent les fruits qui en se-
ront issus. Tout au long de ces mois place
Vendme, jai donc inlassablement sarcl,
obstinment bin, opinitrement sem, en
cherchant renforcer le service public de la
justice.
4
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Place Vendme, le 18avril 2017
Certaines pousses apparaissent dj, jy re-
viendrai plus en dtails; jai, par exemple,
t heureux dentendre de nombreux
chefs de cour ou de juridiction recon-
natre quils avaient commenc lactuel
exercice budgtaire avec plus de moyens
quils nen avaient jamais eus. Et certains
fruits sont mme forms: ainsi toutes les
coles du ministre (celle de la protection
judiciaire de la jeunesse Roubaix, celle
des greffes Dijon, celle de la magistra-
ture Bordeaux, celle de ladministration
pnitentiaire Agen) fonctionnent-elles
au maximum de leurs capacits de forma-
tion tant les recrutements ont t cons-
quents.
Mais des chantiers majeurs restent encore
mener, pour lesquels le temps ma fait
dfaut. Jai tent de les identifier puis ai
rassembl expertise et technicit pour que
les diagnostics soient amplement parta-
gs, au-del des alternances. De mme,
jai fait voluer bien des textes qui entra-
vaient notre capacit conduire ces chan-
tiers; jai aussi ngoci des volutions
statutaires avec les organisations syndi-
cales partenaires pour que les personnels
accompagnent sereinement ces volu-
tions. Toutefois, ces efforts prparatoires
nannoncent malheureusement pas des
concrtisations aises ou des compromis
faciles tant la souplesse et le pragmatisme
ne figurent pas au panthon de nos sp-
cialits nationales. Jules Csar navait-il
pas dj identifi, dans ses Commentaires
sur la guerre des Gaules, que la discorde
perptuelle des tribus gauloises consti-
tuait leur principale faiblesse?
Il vous faudra donc agir sans dsemparer,
avec llan ncessaire que permet un dbut
de quinquennat. Pour ce faire, je vous sou-
mets dix chantiers, tous tourns vers une
unique ambition: rparer le prsent et pr-
parer le futur.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
ChantierI
Vite! Une loi de programmation
pour la justice (2018-2022)!
Il nest plus temps dajouter des mots aux
maux. Le constat est dsormais unanime-
ment partag: nos tribunaux nont pas les
moyens ncessaires leur bon fonction-
nement et, au regard des retards accumu-
ls comme de ltat de vtust constat
de notre patrimoine carcral, les efforts
doivent tre significatifs.
Chaque jour, nous sommes contraints de
renoncer notre conception du service pu-
blic de la justice: un service dont laccs est
gratuit, rpondant aux exigences dgalit
devant la loi, de gratuit et de neutrali-
t, qui offre la garantie dun accs rapide
de chacun au juge pour faire entendre sa
cause quitablement, qui assure une lisi-
bilit de son action afin que chaque justi-
ciable comprenne la fois son fonctionne-
ment mais galement les dcisions rendues
le concernant.
Et si lensemble continue pourtant fonc-
tionner, cest uniquement parce que tous
ceux qui contribuent luvre de justice
dploient des trsors dabngation pour
que leurs conditions de travail ne p-
nalisent pas trop gravement les attentes
de leurs concitoyens. Toutefois, chaque
jour, dans toutes les juridictions, ils sont
confronts une accumulation de diffi-
cults (frais daffranchissement impays,
frais de justice rgls avec un trop grand
retard, immobilier dgrad, moyens infor-
matiques hors dge, etc.). Dans les ta-
blissements pnitentiaires, la lassitude de
personnels extnus ne peut plus tre com-
battue par les seules annonces annuelles de
recrutements.
Ds lors, mon ambition majeure fut de par-
venir convaincre doctroyer au ministre
les moyens de fonctionner. Ma seule ob-
session consista, tout au long de lanne,
saisir toutes les opportunits pour obtenir
dgel de crdits ou abondements exception-
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
nels. Au demeurant, dans toutes mes ren-
contres avec les organisations syndicales de
magistrats, de greffiers, de personnels din-
sertion et de probation, de personnels ad-
ministratifs, de personnels de surveillance,
davocats ou dducateurs, chaque reprise,
la modestie du budget concentrait une large
partie des observations Heureusement, le
Premier ministre Manuel Valls ma entendu
en arbitrant un volume de 7milliards deu-
ros pour le budget 2017, alors quil avoisi-
nait les 6,2milliards mon arrive.
Nanmoins, et aussi paradoxal que cela
puisse paratre, largent ne suffit pas. Il
faut en effet savoir pour quoi et comment
le dpenser. Les effets daubaine, les dota-
tions qui sont attribues alors quelles nont
pas t anticipes, trouvent des acteurs d-
sempars au moment de dfinir les prio-
rits, de programmer les dpenses sur du
moyen terme ou de construire un projet.
Autrement dit, et comme savoir dpenser
bon escient est un privilge de riches, ce
ministre est techniquement dmuni face
lavenir.
Cest pourquoi jai ardemment milit pour
la prparation et ladoption dune loi de
programmation pour la justice (LPJ)
qui structurerait laction rformatrice du
prochain quinquennat.
Curieusement, alors que les ministres de
la Dfense et de lIntrieur pratiquent r-
gulirement lexercice, celui de la Justice
na que trs peu utilis cet outil lgislatif.
La formule rpond pourtant bien des
avantages en ce quelle autorise des opra-
tions tales dans le temps.
Seuls les gouvernements de M. douard
Balladur et de M. Jean-Pierre Raffarin
firent appel cette facult ouverte par lar-
ticle34 de la Constitution: leurs ministres
respectifs, M.Pierre Mhaignerie, garde
5
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
des Sceaux de 1993 1995, et M. Domi-
nique Perben, garde des Sceaux de 2002
2005, dfendirent ladoption et lappli-
cation dune telle loi1. Ils furent imits
en mars2012 par M. Michel Mercier qui
prsenta une loi de programmation re-
lative lexcution des peines au sein de
laquelle il prvoyait un vaste programme
de construction pnitentiaire. Mais, cha-
cun le reconnat aujourdhui sans fard, la
dmarche procdait plus dune ptition
de principe que dune relle planification
dans la mesure o elle tait sans assurance
dapplication et, surtout, sans les crdits
correspondants.
Lide a fait son chemin au point que, le
2juin 2016, les prsidents des commis-
sions des lois de lAssemble nationale et
du Snat ont ensemble appel une loi
de programmation afin que laction du
ministre se trouve labri des clivages
politiques. De mme, le 9juin, cinq as-
sociations et syndicats runis au tribunal
de grande instance de Paris ont leur tour
rclam une loi de programmation plu-
riannuelle pour la justice.
Cest donc avec confiance que, dans le rap-
port En finir avec la surpopulation carc-
rale, remis au Parlement le 20septembre
2016, je plaidais en faveur du choix de la
volont qui passe par un engagement l-
gislatif durable la hauteur de la tche,
indiquant mon intention dagir long-
temps en commenant sans attendre.
Nourri de cette ambition et de la pr-
cieuse connaissance du pass, jai choisi
non de rpter lexercice mdiatique
mais plutt de prparer un projet de loi
quil reviendra au prochain gouvernement
damender, de modifier et de porter. Il me
semble cependant que les orientations re-
tenues dpassent les clivages politiques,
comme la justice le requiert.
1 Respectivement, la loi de programme no95-9 du
6janvier 1995 relative la justice et la loi no2002-
1138 du 9septembre 2002 dorientation et de
programmation pour la justice.
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Lexercice devra toutefois tre conduit
de manire mthodique, afin dviter les
cueils dj rencontrs par le pass ou ceux
qui jalonnent tout processus lgislatif, no-
tamment budgtaire.
En premier lieu, il faudra judicieusement
articuler trois exercices budgtairesconco-
mitants qui risquent donc de se placer en
concurrence: le projet de loi de finances
pour 2018, qui sintgrera certainement
dans une loi de programmation des fi-
nances publiques, et ce projet de loi de
programmation pour la justice que jap-
pelle de mes vux. Sans compter une
ventuelle loi de finances rectificative dont
les majorits parlementaires sont assez
friandes au dbut dune lgislature
En effet, depuis 2009, la prparation du
budget seffectue dans le cadre dune pro-
grammation budgtaire pluriannuelle
consistant fixer des plafonds de dpenses
(les recettes ne sont pas concernes) sur
une base triennale dite semi-glissante,
cest--dire, selon le ministre du Budget,
un engagement ferme sinon lexercice
serait vain mais modulable.
Il est donc plausible quun tel exercice
soit conduit ds la fin de lanne 2017
afin de guider les engagements budg-
taires pour les trois prochaines annes.
En consquence, le budget du ministre
de la Justice sera non seulement fix pour
2018 (reprenant en cela le projet de loi de
finances arbitr lt) mais aussi pour les
annes2019 et2020.
Derrire cette mcanique se masque un
risque: que le ministre nanticipe pas
suffisamment et ne soit pas en mesure de
proposer au Premier ministre un texte so-
lide permettant dobtenir une adoption
la fin de cette anne 2017. Dautant
que la tentation sera grande de faire voter
des lois de programmation dans dautres
secteurs gouvernementaux (dfense, no-
tamment) et quil faut anticiper la tradi-
tionnelle rigueur budgtaire de dbut de
quinquennat.
6
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Dans cet objectif, et rompant avec les tra-
ditionnelles pratiques attentistes qui ont
cours les annes dlection, jai deman-
d au secrtaire gnral du ministre de
coordonner la prparation dun texte qui
concernera aussi bien les juridictions que
les tablissements pnitentiaires, la protec-
tion judiciaire de la jeunesse et ladminis-
tration centrale du ministre de la Justice.
Linstruction donne prvoit que soient
prpars ds le mois de mai les lments
pour les budgets 2018, 2019 et 2020.
Le dfi est de taille, mais lorganisation est
fille de la volont. Une fois cet exercice
prpar, le prochain ministre de la Justice
pourra poursuivre ce travail de formalisa-
tion des besoins entre les mois de juin et
septembre en le recentrant sur la prpara-
tion de la LPJ. Ainsi, la rentre, le travail
interministriel pourra-t-il sengager afin,
par exemple, que le projet de loi soit dpo-
s au Snat pendant que lAssemble na-
tionale examine le projet de loi de finances.
Ce texte aura vocation, au-del mme de
lchance du budget triennal, couvrir
les annes 2018 2022 et sera donc une
loi quinquennale qui structurera toute
laction de la mandature en matire de
justice, secteur gouvernemental dont la
remise niveau budgtaire ncessite une
action continue. En revanche, il napparat
pas utile denvisager une plus grande p-
riode dans la mesure o toutes les orien-
tations vieillissent et ncessitent des rac-
tualisations.
La loi organique du 15avril 2009 exige
que tout projet de loi saccompagne dune
tude dimpact. Les travaux dj conduits
permettent dviter davoir recours des
procdures trop longues, mme si une
concertation avec lensemble des acteurs
de la justice sera indispensable. Ainsi,
pour lessentiel, les constats sont-ils dj
connus. Ils figurent notamment dans les
conclusions du Livre blanc sur limmobi-
lier pnitentiaire que vient de rendre, le
4avril dernier, la commission que prsi-
dait M.Jean-Ren Lecerf, ou dans celles
de la mission snatoriale dinformation sur
7
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
le redressement de la justice que vient de
prsenter M.Philippe Bas, ou encore dans
les travaux de la Commission de suivi de la
dtention provisoire anime par M. Bru-
no Aubusson de Cavarlay, rendus le 6d-
cembre 2016.
Il faudra aussi se dfier de la tentation
de profiter de ce vecteur lgislatif bud-
gtaire pour y adjoindre des disposi-
tions juridiques parses. Dabord parce
que trop lgifrer conduit mal lgif-
rer: les lois saccumulent et complexifient
lexcs les procdures, parfois mme se
contredisent ou voluent avant que davoir
trouv sappliquer. Ensuite, parce que
lexprience dmontre que la dmarche ra-
lentit le processus et dissipe le ncessaire
consensus. Ainsi, la loi dorientation et de
programmation pour la scurit intrieure
(dite LOPPSI 2) a-t-elle t dpose lAs-
semble nationale le 27mai 2009 pour
ntre promulgue au Journal officiel que le
15mars 2011! Une dure qui sexplique
uniquement par le fait que, durant la pro-
cdure parlementaire, son volume est pass
de 46 142 articles!
Dun point de vue pratique, leffort devra
porter sur une prsentation qui devra tre
analytique afin de mieux correspondre
une dmarche programmatique (celle-l
mme qui explique la majeure partie des
chantiers qui suivent). De surcrot, une
telle approche sera moins soumise aux
alas des arbitrages budgtaires successifs.
Et surtout, la LPJ devra videmment se
concentrer sur les crations demplois
et les dpenses hors masse salariale, la-
quelle est susceptible de connatre des
volutions lies des dcisions gouverne-
mentales dont il conviendrait de ne pas
assumer le financement budget mme
accru constant.
Enfin, la question de lobjectif budgtaire,
au-del de sa dimension politique de vo-
lontarisme affich, revt une dimension
dterminante de crdibilit. Il semble en
effet rationnel de viser une cible 8mil-
liards deuros (chiffre hors compte daf-
fectation spciale Pension). Une pro-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

gression dun milliard deuros sur cinq ans
tient compte la fois de la soutenabilit
budgtaire, des contraintes europennes,
des besoins identifis, de la capacit des
services du ministre conduire les projets
et engager des dpenses.
Naturellement, il ne sagit ce stade que
dune estimation dont la valeur indicative
est assume. Elle ne peut pas tenir compte
des consquences attendues des rformes
rcemment intervenues, dont certaines fi-
gurent, par exemple, dans la loi du 18no-
vembre 2016 sur la modernisation de la
justice du XXIesicle. Certaines pourtant
devraient non seulement aboutir ralentir
les flux contentieux mais aussi et surtout
entraner des conomies pour linstitution
judiciaire.
Enfin, videmment, le prochain ministre
aura tout intrt sappuyer sur le Parle-
ment tant dans llaboration que dans lap-
plication de cette loi de programmation.
Une telle dmarche constitue en effet un
contrat pass entre le pouvoir excutif et
la reprsentation nationale, lequel contrat
a dautant plus de poids que lAssemble
nationale et le Snat peuvent pleinement
exercer leur capacit de contrle.
Une telle collaboration aura notamment
pour avantage de porter le regard plus loin
encore. Car leffort, mme soutenu durant
les cinq prochaines annes, ne soldera pas
toutes les difficults. Il faudra donc conti-
nuer anticiper par exemple les cots en-
gendrs par le programme de construction
pnitentiaire qui ne se feront sentir qu
partir de 2020-2021 (v. le chantier V).

Synthse des propositions:

Engager ds le mois de juin la prparation de la loi de programmation
pour la justice et ladopter dici la fin de lanne 2017
Finaliser ds le mois de mai le budget du ministre pour 2018, 2019 et 2020
Obtenir linscription de la LPJ dans le cadre du quinquennat (2018-2022)
Contenir la porte de la LPJ sa seule dimension budgtaire
Opter pour une prsentation analytique
Fixer un objectif 8milliards deuros

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ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier II
Poursuivre le rapprochement de la justice du citoyen:
accessibilit, simplicit, efficacit, rapidit
La justice est un idal, l o la dmocratie
est un espoir. Cest pourquoi elle a besoin
dun espace particulier pour spanouir.
Puisque le procs est dabord un rituel qui
sinscrit dans une structure bien dfinie, il
ne peut se drouler nimporte o et impose
donc un lieu clos, spar du reste de la cit
afin de faire taire les tumultes du quotidien.
Cest ainsi que, dans sa titanesque tude
des palais de justice2 ralise en 2011,
lavocat gnral tienne Madranges ex-
plique que tout palais de justice suppose
lunion du sacr et de la proximit. Et,
longtemps, larchitecture des tribunaux
fut de fait la fois majestueuse et pesante,
avec des entres monumentales, des esca-
liers imposants, des faades inspires des
temples grecs.
La justice du XXIesicle garde la mme
ambition: faire office de rempart qui pro-
tge les individus et assumer dtre un
gardien qui veille au respect des rgles du
vivre-ensemble. Mais elle ne peut plus
maintenir le citoyen distance. Dailleurs,
les palais de justice que jai eu le plaisir
2 tienne Madranges, Les palais de justice en France,
Paris, Lexis Nexis, 2011, 592 p.
Repenser le service public de la justice au profit du justiciable
Penser le service public de la justice suppose
de centrer la rflexion sur le justiciable et sa
capacit daccder linformation, au droit
et un juge. Cette dimension prime toute
autre considration. De fait, dans une so-
cit dmocratique fonde sur le respect
de la loi, laccs la justice et, plus large-
ment, au droit est lune des conditions de
leffectivit du pacte social. Le droit dagir
en justice conditionne leffectivit de tous
les autres puisquil permet leur reconnais-
sance et leur sanction. Cest dailleurs pour
9
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
dinaugurer, comme les premires pierres
que jai eu lhonneur de poser, dmontrent
chaque fois un quilibre entre la fonc-
tionnalit et la symbolique; car, si larchi-
tecture demeure le visage des institutions,
ceux qui y travaillent comme ceux qui y
passent sont leur me.
Cependant, les changements ne concernent
pas que les btiments; il faut en consquence
perptuer les efforts pour rapprocher la jus-
tice du citoyen sans rien enlever de sa force
ou de sa solennit, bien au contraire.
Cet objectif, que la loi de programmation
devra promouvoir divers titres, inclut
probablement de revoir une partie de lor-
ganisation judiciaire, de simplifier les pro-
cdures tous les degrs de juridiction et
de simplifier le parcours daccs au droit
qui suscite aujourdhui frustrations et in-
comprhensions chez nos concitoyens.
Cela implique galement de poursuivre
le recentrage de la justice sur ce que lon
nomme sans doute un peu vite son cur
de mtier: sa mission de dire le droit et,
par ce biais, de trancher des litiges. Enfin,
luvre de justice nest rien sans les profes-
sions associes dont il convient daccom-
pagner le changement.
cela quil est pleinement reconnu par la
jurisprudence de la Cour europenne des
droits de lhomme (CEDH) ou de la Cour
de justice de lUnion europenne, et quil
est protg en tant que droit fondamental
par le Conseil constitutionnel. Ds lors, le
fait que certains ne soient pas en mesure de
faire valoir leurs droits est un chec pour la
socit tout entire.
Des efforts sont donc indispensables pour
remdier cette situation. Ainsi, ma prd-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
cesseure avait-elle lanc une belle initiative
avec la cration du service daccueil unique
du justiciable (SAUJ), guichet daccueil si-
tu au sein des tribunaux afin de rensei-
gner nos concitoyens, mettre disposition
les formulaires idoines pour accomplir des
dmarches, saisir la justice, raliser une de-
mande daide juridictionnelle, etc., et dont
lexistence a t consacre dans la loi de
modernisation de la justice du XXIesicle
que jai dfendue au Parlement.
Dabord dploys de manire exprimen-
tale partir doctobre2014, 349 SAUJ,
anims par des greffiers, devraient tre en
place dici le 31dcembre 2017 au sein
des tribunaux de grande instance, dins-
tance et conseils de prudhommes. La voie
ainsi trace mrite dtre poursuivie.
En effet, tous les lus ont un jour t
confronts un citoyen dsempar face
aux nombreux outils poursuivant une
mme mission: on pourrait ainsi citer
les 140 maisons de la justice et du
droit, les multiples antennes ou
autres guichets daccs au droit, sans
compter les maisons du droit, les
permanences dinformation et dorien-
tation, les points contact, ou les
1300 points daccs au droit, dont la
seule vritable perspective commune est
lhtrognit. titre dexemple, tous
les points daccs au droit ne permettent
pas toujours des consultations juridiques
gratuites avec des avocats ou des temps
de mdiation
Il faut donc encore simplifier en dcidant
dadosser un point daccs au droit
chaque SAUJ, dans le but quun justi-
ciable se rendant au tribunal pour obtenir
des informations trouve directement sur
place les dispositifs qui correspondront
ses besoins, offrant ainsi un vritable par-
cours lisible et simplifi dans son accs au
droit. La complmentarit des offres et
des fonctions sera alors un atout.Et len-
semble sera amplifi par un accs massif
la dmatrialisation des procdures, sur
laquelle on reviendra et qui permettra de
faire natre le service daccs unique nu-
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
mrique du justiciable (SAUNJ) en pa-
rallle des implantations physiques.
Faut-il ensuite modifier les implantations
gographiques des tribunaux? Ma rponse
est aussi dfinitive que ngative. Nos ter-
ritoires restent en effet profondment
marqus par la brutalit de la mthode
quutilisa MmeRachida Dati entre2007
et2009. Pourtant, une telle volution
de notre carte judiciaire tait rclame:
entre1980 et2007, pas moins de dix rap-
ports parlementaires ou de commissions
dexperts lavaient recommande. Mais
les conditions dans lesquelles elle sest d-
roule ont suscit lgitimement dintenses
protestations des lus comme du monde
judiciaire. Las, rien ny fit: mene de ma-
nire aussi pressante que dtermine, elle
a supprim 341 juridictions (dont 178
tribunaux dinstance), soit plus dun quart
des juridictions existantes.
Depuis cette date, les plaies ont cicatris, y
compris grce aux rajustements auxquels
a pu lgitimement procder MmeChris-
tiane Taubira entre2014 et2015. Pour-
quoi donc faudrait-il remettre louvrage
sur le mtier? Ces jeux de mcanos bru-
talisent les territoires et abment ceux
qui y vivent. Sans doute conviendrait-il
nanmoins de corriger certaines tran-
gets qui suscitent chez nos concitoyens
une profonde incomprhension, voire de
vraies difficults. Elles sont lies au fait
quil est complexe de piloter localement
un service public de la justice lorsque
celui-ci nest pas en lien avec les circons-
criptions de ltat. Lexemple de la cour
dappel de Grenoble est saisissant: le seul
dpartement des Hautes-Alpes (rgion
PACA) oblige des exercices dacrobatie
puisque la rforme des extractions judi-
ciaires concerne deux directions interr-
gionales des services pnitentiaires, celle
des tribunaux des affaires sociales implique
deux directions rgionales de la jeunesse,
des sports et de la cohsion sociale, le fi-
nancement du plan tat-rgion pour ce
seul dpartement se joue Marseille, etc.
Quant au dpartement de lArdche, rive-
rain du Rhne et en totale synergie avec la
10
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Drme sur un plan conomique, il dpend
de la cour dappel de Nmes: les usagers
ne comprennent pas quayant leur avocat
Valence et leur procs Privas, ils doivent
aller Nmes en appel et non Grenoble
A minima, il faut corriger la situation des
12 dpartements qui sont rattachs une
cour dappel qui nest pas dans la mme
rgion administrative queux.
Mais je ne crois pas pertinent daller
au-del de ces ajustements. Il est prf-
rable de porter leffort sur les rformes
de procdure qui sont devenues, par le jeu
dune sdimentation continue, lourdes,
exigeantes, parfois illisibles quand elles
ne sont pas incohrentes. Leurs carences
sont, en outre, compenses par une juris-
prudence foisonnante, si bien quil devient
imprieux den revoir une grande partie.
La premire orientation majeure rsi-
derait dans lunification des modes de
saisine des juridictions de premire ins-
tance. En effet, quel citoyen peut com-
prendre aujourdhui les diffrences exis-
tant entre la saisine par dclaration au
greffe, par requte (simple ou conjointe),
par assignation, voire par comparution
personnelle? En consquence, une unifi-
cation des modes de saisine revient un
exercice de cohrence.
Une deuxime piste serait de garantir au
justiciable une plus grande efficacit de la
dcision de justice, ce qui rduirait lint-
rt dun recours en appel et donc diminue-
rait globalement les dlais des procdures.
Il faudrait donc repenser loffice du juge
par rapport aux parties, considres dans
Concentrer les recours en appel et en cassationsur les questions de droit
La France compte 36 cours dappel, une
chambre dtache de cour dappel et un
tribunal suprieur dappel. Leur pri-
mtre savre trs variable et ne concide
ni avec les territoires des 13 rgions ac-
tuelles ni avec ceux des 9 interrgions des
services dconcentrs du ministre de la
11
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
le droit franais comme seules mme de
dfinir le contenu du procs. Ainsi, alors
que le juge est aujourdhui tenu par les
prtentions des parties, sagirait-il dajou-
ter ses missions celles, si ncessaire, de
requalifier en droit les prtentions des
parties ou de soulever des moyens dof-
fice. Cela constituerait un biais pour pur-
ger, ds la premire instance, le litige dans
son intgralit.
En effet, aujourdhui, le juge de premire
instance constitue trop souvent un tour
de chauffe au cours duquel tous les ar-
guments ne sont pas prsents afin de se
mnager des atouts pour le juge dappel.
Cela contribue dvaluer les dcisions de
premire instance et faire douter de leur
porte, rallonger les dlais procduraux
et engorger les formations dappel. En
somme, une partie des critiques formu-
les par les justiciables trouve sa source
dans des pratiques qui pourraient tre
rformes. Naturellement, cela suppose
plus de magistrats et de greffiers en pre-
mire instance.
Car cette plus grande responsabilit des
juges, qui simposerait galement aux
plaideurs, serait naturellement assise sur
une collgialit plus dveloppe, voire
un recours renforc aux juges profes-
sionnels ou, tout le moins et limage
des orientations prises ces dernires an-
nes tant en matire commerciale que
prudhomale, en professionnalisant les
juges qui y uvrent. Autant de gages de
plus de qualit des dcisions et, en cons-
quence, dune plus grande confiance de
nos citoyens dans le processus de justice.
Justice, ceux de ladministration pniten-
tiaire et ceux de la protection juridique de
la jeunesse.
Une telle carte conduit des chevauche-
ments de comptences territoriales au
point que le bien-fond de cette orga-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
nisation est en dbat depuis longtemps.
Nombre de structures, telles les conf-
rences qui rassemblent les premiers prsi-
dents des cours dappel et les procureurs
gnraux, soulignent par exemple que ce
dcoupage nest plus totalement adapt
la mise en uvre de nombreuses politiques
publiques o laction pnale joue un rle
de plus en plus essentiel.
Dans les derniers mois, et singulirement
lors des questions au gouvernement3
lAssemble nationale, jai pourtant ritr
ma grande rserve face toute volution de
la carte de ces cours, comme dailleurs de
celle des tribunaux de grande instance. Je
demeure donc convaincre dautant quil
me semble que cette rforme devrait sac-
compagner dun ajustement de lorganisa-
tion administrative du ministre entre les
services judiciaires et les autres directions
rseau, ce qui nest actuellement pas le
cas. Il faudrait ensuite tre certain que la
fusion des responsabilits ne se traduirait
pas par labandon des sites judiciaires ac-
tuellement occups par les cours dappel.
En revanche, je suis favorable au fait de
repenser notre droit au recours. Au-
jourdhui, les justiciables qui ont form des
appels sont confronts des dlais dispro-
portionns: il faut attendre en moyenne
prs dun an pour un divorce contentieux,
prs de dix-huit mois pour un appel en
matire de licenciement et mme prs de
vingt mois en matire de protection so-
ciale! Ce phnomne nest pas rcent et
sexplique, pour lessentiel, par une aug-
mentation trs notable du nombre des
recours. Ainsi, par exemple en matire
civile, les cours ont-elles connu une aug-
mentation de prs du quart du nombre des
appels en dix ans (+24, 3% entre2004
et2014).
Les tudiants en droit savent que le principe
du droit au recours est un principe gnral
du droit valeur constitutionnelle qui per-
3 V. notamment celle pose par MmeBernadette
Laclais, dpute de Savoie, le 12janvier 2017.
12
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
met dassurer au citoyen la possibilit de
contester les dcisions prises son gard.
Il sagit dune caractristique essentielle de
ltat de droit. Trs diffrent est le droit
au juge qui peut connatre, comme tout
droit, de lgitimes limitations afin de conf-
rer une plus grande efficacit la justice du
second degr.
On admettra sans difficult quun citoyen,
confront un problme juridique qui
perturbe sa vie quotidienne, attend une
rponse claire et rapide de la justice. Or
celle-ci peut tre retarde parce que les
parties au procs dposent devant la cour
dappel des arguments nouveaux.
En conformit avec laccent port sur la
premire instance voqu plus haut, cest
lune des voies quil doit tre possible
demprunter demain: limiter, en cas
dappel, la prsentation dautres argu-
ments que ceux critiquant la dcision du
premier juge. Il sagit dune conception de
lappel appele voie de rformation que
les spcialistes opposent lappel voie
dachvement au cours duquel len-
semble du procs est repris zro, comme
si la premire instance ne comptait pour
rien. Cette vision traditionnelle franaise
de lappel voie dachvement a sans au-
cun doute particip la hausse draison-
nable du contentieux.
Parce que je suis convaincu de la pertinence
de cette volution, jai souhait quun d-
cret paraisse dans les prochaines semaines
et constitue une premire rponse en ce
sens. Il encadre plus fermement la possi-
bilit de prsenter de nouvelles demandes,
impose de prsenter lensemble de ses pr-
tentions et moyens ds le premier examen
de laffaire et propose une diminution glo-
bale des dlais imposs aux parties pour la
prsentation de leurs conclusions dans le
cadre de la mise en tat.
Toutefois, ce texte ne peut constituer
quune premire tape une rforme den-
vergure. Comme dj voqu, un appel
qui serait concentr sur la critique en droit
du jugement de premire instance aurait
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
pour mrite dobliger les parties prsen-
ter lensemble de leurs demandes et pices
au premier juge, sans rserver inutilement
leurs dernires cartes pour le juge dappel.
Dans lintrt de tous, il amliorerait le
temps de traitement des dossiers en ap-
pel, le juge dappel bnficiant alors de la
mise en tat de laffaire, inchange, faite
par le juge du premier degr. Et cest toute
la chane qui en bnficierait puisque, la
cour dappel ayant dj statu en droit, la
Accrotre le recentrage de la justice sur son cur de mtier
Juger nest pas un don mais un honneur,
pas une source de gloire mais une exigence
dhumilit permanente. Comme lnon-
ait Pierre Drai, qui fut premier prsident
de la Cour de cassation, dans un monde
boulevers, dchir, confront toutes les vio-
lences physiques et morales, et souvent impi-
toyable, le juge doit inspirer confiance et tre,
pour chacun de nos concitoyens, un recours
et une source desprance. Juger, cest donc
choisir, ce qui exige de la conscience, de la
comptence et du temps.
Seul le temps permet une maturation de
laffaire. Lagressivit initiale sapaise. Le
conflit est vcu sur un mode moins pas-
sionnel, facilitant ainsi lacceptation dune
dcision qui aurait pu paratre inquitable
si elle tait intervenue dans linstant. Il
faut donc que le juge puisse disposer de
la srnit desprit qui lui permettra das-
sumer son double devoir, celui du respect
de la rgle de droit qui enserre son action
et celui des gards dus la personne la-
quelle il sadresse et quil juge.
Or, ce temps, les juges en manquent trop
souvent. Leur rle darbitre social est si
utile, leur fonction de lgitimation des r-
gulations socitales est devenue si sensible
que la tendance est grande dy recourir
pour entriner toute mesure devant simpo-
ser sans contestation possible nos conci-
toyens. Si bien que la justice est conduite
intervenir parfois trs loin de son cur de
mtier, savoir trancher les litiges par lap-
plication du droit.
13
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Cour de cassation verrait son tour son
rle renforc en tant que cour suprme,
rien ne sopposant dsormais un filtrage
des dossiers afin de lui permettre de nexa-
miner que les questions de principe.
Pour autant, je suis conscient quune telle
rforme est conditionne par leffort port
sur le rle du juge de premire instance et
sa capacit apprhender, en soutien des
parties, le litige dans son ensemble.
Cest donc avec dtermination que, dans
la loi de modernisation de la justice du
XXIesicle, je me suis efforc de limiter
les charges qui psent sur les magistrats:
le divorce par consentement mutuel (o
par hypothse le conflit est moindre) a t
confi aux avocats, le notaire tant char-
g de lui donner son caractre excutoire;
lhomologation par les juges dinstance des
plans de rtablissement sans liquidation
judiciaire a t supprime; la procdure
damende forfaitaire dlictuelle a t ins-
taure et certains dlits routiers ont ainsi
t forfaitiss sans rien changer la poli-
tique de scurit conduite en ce domaine.
Jai galement veill soulager les greffes
en obtenant du Parlement le transfert de
la gestion des PACS aux collectivits et en
confiant de nouvelles missions aux notaires
en matire successorale. Dans la mesure o
173000PACS ont t conclus en 2013 et
que les officiers dtat civil doivent en tout
tat de cause intervenir pour lindiquer sur
les actes dtat civil en fin de procdure,
cette charge ne devrait pas peser sur les
35885 communes.
Pareille dynamique sinscrit dabord dans
une volont de simplification de la vie
quotidienne de nos concitoyens qui
sont par exemple nombreux divorcer
lamiable (plus de la moiti des divorces
depuis plusieurs annes) et devaient com-
paratre devant un juge charg dhomo-
loguer la convention labore par eux-
mmes assistes de leur(s) avocat(s).
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Elle a galement pour ambition de dga-
ger du temps judiciaire supplmentaire
au profit des situations litigieuses, com-
plexes, parfois douloureuses, qui mritent
pleinement lintervention du juge. La
dmarche se justifie dautant plus si son
office est renforc pour une plus grande
qualit de la dcision.
Il en va de mme pour la forfaitisation des
dlits routiers. Un exemple illustrera ais-
ment la ralit: aujourdhui, un mme ra-
dar peut, sous un tunnel, identifier prs de
3000 personnes en infraction en une seule
journe. Et comme la capacit de traite-
ment dun tribunal de police dans une ju-
ridiction moyenne est de 2000 affaires par
an, il est ais den conclure quun tunnel
peut lui seul, et en une seule journe, g-
nrer une fois et demie la capacit annuelle
dabsorption dun tribunal de police!
Cette tape franchie, il est dsormais
temps den explorer dautres, sans tabou,
au civil comme au pnal, et sans sacrifice
de la garantie essentielle dans un tat de
droit que constitue laccs au juge. Ainsi,
en matire pnale, peut-il dsormais tre
envisag dtendre la procdure damende
forfaitaire dlictuelle dautres infractions
dites matrielles ou des contentieux tech-
niques, pour lesquels les constatations ini-
tiales permettent dtablir sans conteste la
commission de linfraction.
Je pense ainsi certains contentieux rou-
tiers, dont le dfaut dassurance ou les dlits
et contraventions de conduite sous lempire
dun tat alcoolique commis par un pri-
mo-dlinquant en de dun certain seuil
(lEspagne y a recours et a su, en augmen-
tant la svrit des amendes, obtenir des r-
sultats positifs dans la lutte contre la morta-
lit routire). Cela peut aussi tre le cas des
infractions en matire environnementale, de
transport routier, dusage de stupfiants, etc.
Cela contribuera, en ne remettant nul-
lement en cause ni lefficacit de notre
rponse pnale ni la systmaticit de la
sanction, simplifier le traitement de ces
contentieux, parfois de masse, et per-
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
mettre aux magistrats du ministre public
parmi les plus chargs au sein des pays
du Conseil de lEurope4 de consacrer
davantage de temps au traitement daf-
faires plus complexes.
Dans le mme esprit, en matire civile,
lintervention du juge dans le cadre de
certains contentieux, tels que la proc-
dure dadoption simple de majeurs non
vulnrables, qui a un objet essentielle-
ment patrimonial, ou la vrification du
consentement au don de gamtes, pour-
rait tre carte au profit dune interven-
tion notarie par exemple.
Surtout, la gestion des tutelles et des
curatelles doit tre rvalue. La loi
de 20075 avait dj pour objectif de d-
judiciariser ce contentieux, avec une
cible de rduction de 25% du nombre
de mesures proposes. Mais la pression
dmographique lie au vieillissement de
la population6 et la faiblesse structurelle
de lencadrement administratif judiciaire
nont pas permis de rsorber cette charge
qui, de 508millions deuros en 2008, est
passe 780millions en 20157. Ceci a
justifi que tant la Cour des comptes dans
son rapport du 16septembre 2016 que le
Dfenseur des droits dans un rapport du
29septembre suivant sen meuvent, ap-
pelant, pour lune, une meilleure ges-
tion de cette politique publique et, pour
lautre, a une meilleure prise en compte
des droits des majeurs protgs.
Il faut dissiper toute inquitude: la d-
judiciarisation que jenvisage en ce do-
4 V. les rapports de la CEPEJ, dont le dernier paru
en 2016: les procureurs de la Rpublique franais
figurent au premier rang europen en termes de
nombre de dossiers traits chaque anne.
5 Loi no2007-308 du 5mars 2007 portant rforme
de la protection juridique des majeurs.
6 Selon une enqute de la Fondation Mdric-
Alzheimer, 260000 personnes atteintes dAlzheimer
font lobjet dune mesure de protection, soit
30% des personnes atteintes et 38% des mesures
prononces par les juges des tutelles.
7 Rapport de la Cour des comptes du 16septembre
2016.
14
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
maine ne sera en rien prjudiciable aux
majeurs vulnrables; au contraire, elle
doit, ainsi que le juge peut le dterminer
au moment de louverture dune mesure,
garantir la protection de ceux dont les in-
trts sont en danger. Or, en ciblant lin-
tervention du juge sur ces situations et en
le librant du suivi de certaines mesures
et du contrle de la gestion, on garantit
une plus grande vigilance de linstitution
judiciaire.
Il convient par exemple dassouplir
les rgles de contrle des patrimoines.
Lorsque la mise en uvre dun contrle
effectif des comptes de tutelle sera n-
cessaire, il y aura lieu de mettre en place
une dlgation des experts-comptables,
aux frais des majeurs protgs pour ceux
bnficiant dun important patrimoine,
et aux frais de ltat pour les autres. En
dpit de la responsabilit personnelle qui
pse actuellement sur les directeurs des
services de greffe des tribunaux dins-
tance, ceux-ci ne sont en effet pas en
mesure dassurer une mission pour les
centaines de milliers de mesures concer-
nes. La mise en place dun dispositif de
dlgation, sous le contrle des directeurs
des services de greffe, voire dune entit
publique non judiciaire comme les ser-
vices de la direction gnrale des finances
publiques ou des chambres rgionales
des comptes, prserverait les intrts des
incapables majeurs en laissant au service
public la responsabilit et le contrle des
oprations.
Pareille volution des pratiques me parat
lune des rares voies efficaces pour lutter
contre la dispersion et la multiplication
des tches des juges, notamment du sige.
En effet, ces magistrats cumulent toujours
Rformer laide juridictionnelle
Le systme actuel de laide juridictionnelle
a t institu pour compenser les difficul-
ts des justiciables disposant des ressources
les plus faibles et leur permettre daccder
15
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
plus de missions dont certaines sont si-
tues mi-chemin entre le juridictionnel
et ladministratif, voire des missions es-
sentiellement administratives. Le juge est
dsormais devenu le gardien de toutes les
promesses, pour reprendre le titre dun
ouvrage publi il y a quelques annes
par M.Antoine Garapon. Pour pouvoir
lui permettre den revenir sa fonction
initiale, il faut donc faire voluer dautres
pratiques.
Cest ainsi que conciliation, mdiation,
convention de procdure participa-
tive et arbitrage ont vu leurs domaines
largis et leurs rgimes amliors par
la loi de modernisation de la justice du
XXIesicle. De nombreux outils sont
dsormais disponibles pour le rglement
extra-judiciaire des litiges. Il est impratif
que le recours ceux-ci se dveloppe.
Heureusement, certaines professions, ainsi
que des acteurs privs, sen sont dj empa-
res: des plateformes de mdiation et dar-
bitrage en ligne ont par exemple t cres.
Des mesures dincitation pourraient nan-
moins tre prises pour favoriser le recours
ces modes alternatifs de rglement des dif-
frends. Le cot de ces procdures notam-
ment, souvent dissuasif, pourrait tre au
moins en partie allg par des mcanismes
de dduction ou de crdit dimpt, par
exemple. Mais, plus que jamais, les avocats
doivent jouer un rle de filtre fort utile
pour dsengorger les tribunaux de vaines
actions en dconseillant leurs clients la
voie contentieuse lorsquelle ne leur est pas
favorable ou en les orientant davantage vers
ces modes alternatifs de rsolution des diff-
rends. Laide juridictionnelle pourrait en ce
sens favoriser pareil mouvement.
au droit et la justice. Et, de fait, laccrois-
sement du recours la justice est un ind-
niable progrs qui pse cependant lourde-
ment sur le systme imagin en 1991.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Or sa rforme sapparente un serpent
de mer. Un rcent rapport de la Cour
des comptes, linstar de celui remis en
octobre2014 par le dput Jean-Yves Le
Bouillonnec ma prdcesseure, nous y
invite. Mal organise, difficilement gre,
tenant mal la comparaison en termes def-
ficacit avec nos voisins europens, laide
juridictionnelle mrite dtre repense
tout en maintenant comme horizon la
prennit de son financement.
Aujourdhui, nul nignore que le chiffre
daffaires dun certain nombre davocats
dpend pour une part notable de laide ju-
ridictionnelle, ce qui bouleverse profond-
ment la perspective lorigine de son ins-
titution. Et, le 27janvier 2017, devant la
confrence des btonniers, javais rappel
que le budget allou en 2017 reprsentait
454millions deuros et tait promis un
accroissement exponentiel.
Laide juridictionnelle ne sera jamais une
vritable rmunration car il ne sagit pas
dun tarif, tabli en considrant les cots
pertinents du service rendu et une rmu-
nration raisonnable selon la mthode
dsormais retenue pour les prestations
des officiers publics et ministriels. Si tel
tait le cas, ce tarif sappliquerait toutes
les prestations du mme type, quelles que
soient les ressources de leur bnficiaire!
Sans surprise, si le constat est largement
partag, le consensus cesse lorsquil sagit de
dire comment rformer. Il nexiste donc pas
de solution miracle. Une voie parat nan-
moins mriter une attention particulire en
ce quelle combine deux intrts: la forma-
tion des juristes dune part et la fourniture
de services juridiques dautre part.
Cette voie est celle des cliniques du
droit (ainsi ont-elles t dsignes par
leurs crateurs) que lon a vues apparatre
ces dernires annes dans des universits
et dans certaines coles davocat. Pour la
fourniture de conseils juridiques, hors
cadre judiciaire, les cliniques universitaires
constituent sans doute une voie pertinente
quil faut approfondir et dvelopper. Les
16
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
tudiants des universits, sous la direction
denseignants et de praticiens, fournissent
ces conseils dans le cadre de modules int-
grs leur cursus. Pour les cas o la repr-
sentation en justice simpose, les cliniques
relevant des coles davocats prsentent
alors un intrt: les lves avocats pour-
raient assurer la prparation du dossier
sous la direction dun avocat qui plaide-
rait le dossier. On pourrait alors imaginer
que laide juridictionnelle revienne ces
cliniques. Elles rmunreraient les avocats
participant ces prestations, ventuelle-
ment en combinaison avec une prise en
compte dune partie de cette activit au
titre de lobligation de la formation.
Mais dautres systmes sont videmment
envisageables, comme celui qui consiste
faire de la rmunration de lavocat, par
dfinition non rgle par le client, une
charge dductible de son rsultat. vi-
demment, cela ne peut se concevoir que
si ces missions ne reprsentent quune part
limite du volume dactivit de lavocat, ce
qui suppose donc un certain contrle de
celles-ci par les ordres.
Il y a encore une autre piste: celle des
structures ddies, rpondant des ap-
pels doffre pour des marchs daide juri-
dictionnelle. Je sais nanmoins que cette
solution na pas les faveurs de la profes-
sion, par crainte de voir lindpendance de
lavocat menace. Cette indpendance est,
en effet, fondamentale dans la mesure o
la profession davocat est une profession li-
brale particulire puisquelle participe la
mission de justice.
Enfin, le recours lassurance de protec-
tion juridique pourrait tre tudi, afin
notamment que les fonds allous la pre-
mire aillent en priorit dans les domaines
o aucune alternative nest possible. Il
pourrait ainsi tre envisag de rendre las-
surance de protection juridique obligatoire
dans un certain nombre de domaines, la
conclusion de contrats notamment (et en
particulier de contrats dadhsion). Cette
obligation trouverait sa justification dans
le fait que la conclusion dactes juridiques
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
est gnratrice de risques contentieux. Elle
aurait en outre pour avantage, en largis-
sant le champ de lassurance, de permettre
den rduire le cot. Lassurance de protec-
tion juridique pourrait en outre tre auto-
rise dans des domaines o elle nest pas
possible aujourdhui (en matire familiale
notamment), ce qui irait de pair avec la d-
judiciarisation entame dans cette matire.
Pareille extension du champ de la protec-
tion juridique, combine avec la subsidia-
rit de laide juridictionnelle inscrite dans
les textes, permettrait certainement une
Accompagner lvolution des professions judiciaires
Les dveloppements qui prcdent lil-
lustrent: la justice ne rime pas unique-
ment avec juge. Elle repose sur plusieurs
piliers, dont les professions judiciaires.
Parmi elles, la profession davocat est sans
doute celle qui vient le plus naturellement
lesprit.
Or limage idalise de lavocat plaidant
au pnal, lavocat combattant au verbe
nu, ne correspond plus la ralit de
lensemble de la profession. Lactivit ju-
diciaire ne se rsume pas au contentieux,
encore moins au seul contentieux pnal.
Le judiciaire ne reprsente en effet que
le tiers de lactivit et des ressources de la
profession. linverse, le conseil en repr-
sente les deux tiers et sa place va encore
saccrotre, compte tenu des autres activi-
ts dsormais ouvertes aux avocats (agent
sportif, fiduciaire, etc.).
En outre, on constate que la justice est
de plus en plus ngocie, notamment en
raison du dveloppement des modes alter-
natifs de rglement des diffrends. Cest
vrai mme de la justice pnale avec la tran-
saction pnale institue par la loi Sapin 2,
mais cest bien sr la justice civile, justice
du quotidien, qui en forme le bastion, de
faon toujours plus prgnante.
Dans ce cadre particulier, la justice ne se
ralise que si les parties saccordent en
17
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
meilleure allocation des moyens, au pro-
fit notamment de laide en matire pnale,
non assurable par essence.
Il reste une dernire piste qui, bien que
souvent prne, na jamais t srieuse-
ment envisage: celle de la prise en charge
dune consultation juridique pralable
une demande daide juridictionnelle. Nul
doute en effet que lintervention dun
professionnel pourrait corriger le biais
doptimisme qui porte de nombreuses
personnes sestimer en situation de faire
valoir des droits devant la justice.
connaissance de cause. Cest ici quin-
terviennent les professionnels du droit,
et notamment les avocats. Aux cts de
chacune des parties, ils assurent, grce
leur expertise, les conditions dune conci-
liation quilibre des diffrents intrts.
Sagissant des officiers publics et minis-
triels, la loi du 6aot 2015 a profon-
dment boulevers le secteur. Tous les
reprsentants des professions du droit
rencontrs lors de mon arrive la Chan-
cellerie mavaient alors dcrit la fracture
gnre par ce texte. Tous, presque sans
exception, avaient vcu la dmarche
gouvernementale et les dbats parlemen-
taires comme une hostilit leur gard.
Alors mme que ce ntait ni la volon-
t du Premier ministre ni celle du Par-
lement. Il tait donc de mon devoir de
chercher restaurer la confiance, seule
base possible pour pouvoir btir lavenir.
Je my suis employ sans rien modifier de
la volont du lgislateur. Par nature, je ne
considre pas la vie publique comme un
champ de bataille, les discussions qui la
parsment comme des guerres de mou-
vement et les changes avec mes interlo-
cuteurs comme des duels sans merci. Et,
par temprament, je prfre les runions
comme celle qui se droula dans la clai-
rire de Rethondes en novembre1918
que celle que commmore lossuaire de
Douaumont.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Reste que la situation nest gure satis-
faisante en ce quelle repose sur le pos-
tulat que toute personne diplme doit
pouvoir tre nomme sans nanmoins
le concrtiser puisquelle retient un dis-
positif de libert rgule qui ne se fonde
sur aucun critre solide de rgulation. Il
conviendra donc de dterminer prcis-
ment ces critres daccs. Il importe en
outre de prendre davantage en compte
les spcificits locales dans la dtermina-
tion de limplantation des offices crer,
et de revoir les modalits de transfert des
offices au sein dune zone.

Synthse des propositions:

Adosser un point daccs au droit chaque SAUJ
Crer un service daccs unique numrique du justiciable (SAUNJ)
Simplifier et unifier les modes de saisine des
juridictions de premire instance
Renforcer le rle du juge de premire instance afin de favoriser
un traitement complet du litige ds la premire instance
Limiter la capacit dposer de nouveaux moyens en appel
Recentrer le juge sur ses missions juridictionnelles
Rformer les tutelles majeures pour permettre un dsengagement
de linstitution judiciaire des situations non conflictuelles
Soutenir le dveloppement des modes non judiciaires de
rglement des conflits, notamment la conciliation de justice
Rformer laide juridictionnelle (5 hypothses)
Dfinir les critres daccs aux professions rglementes
et mieux tenir compte des spcificits locales

18
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier III
Mettre la force de la technologie au service de tous
Notre vie quotidienne a t profondment
transforme par lusage de plus en plus
massif des nouvelles technologies. Nos ha-
bitudes de consommation, nos relations
sociales, nos modes de travail, etc., ont
Scuriser et moderniser linformatique de la justice
En quelques annes, lenvironnement de
travail a profondment chang: la ma-
jorit des salaris travaille dsormais sur
ordinateur et dispose dun tlphone mo-
bile. Cela nest pas sans consquence sur
le quotidien des individus et notamment
sur leurs usages et habitudes, comme
sur le fonctionnement dune institution
telle que le ministre de la Justice. Pour
autant, et mme si la France est devenue
en 2014 la premire nation europenne
en matire dadministration numrique,
la rvolution judiciaire en la matire na
pas encore eu lieu, au dtriment des jus-
ticiables mais aussi de lamlioration des
conditions de travail des personnels.
Il faut ainsi engager rsolument une
mutation pour parvenir la dmat-
rialisation des procdures. Tant au ni-
veau administratif quorganisationnel, la
dmatrialisation permettra un gain de
temps sans pareil pour les personnels et
une simplification pour les citoyens; les
multiples expriences qui sont conduites
dans les juridictions le dmontrent len-
vi. Ce nest donc plus une option.
Il faut viser lensemble des procdures et
changes internes du ministre mais aussi
avec le justiciable, les services enquteurs
de la police ou de la gendarmerie, les avo-
cats ou encore les personnes dtenues (r-
servation de parloirs, communication avec
ladministration, etc.). Et lobjectif doit
tre multiple: dmatrialiser lensemble
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
volu en adoptant les outils numriques.
Hlas, notre relation au service public, et
plus encore celui de la justice, est reste
largement fige par la tradition.
des procdures et changes8, permettre
le stockage et larchivage numrique,
dvelopper les capacits de signature
lectronique tout en assurant un haut
niveau de scurit.
Une premire initiative a dj t amorce
avec le dcret du 11mars 20159, mais elle
laisse subsister la possibilit de lutilisation
de la lettre recommande avec accus de
rception, dont tous les professionnels ad-
mettent linefficacit et dont tout ministre
de la Justice est mme dvaluer le poids
budgtaire dmesur dans le fonctionne-
ment des juridictions.
videmment, cette transformation doit
saccompagner dune rnovation pro-
fonde des infrastructures informatiques,
aujourdhui largement frappes dobsoles-
cences, au point quil est par exemple de
plus en plus difficile dacqurir des pices
de rechange face aux pannes tlpho-
niques qui se multiplient. Au demeurant,
les progrs attendus ne concerneront pas
seulement le public, ils favoriseront aussi
lamlioration des conditions de travail
8 Une convention cadre signe fin juin2016 avec
le prsident du CNB a dailleurs pour objet de
permettre dharmoniser au niveau des cours
dappel les pratiques en matire de communication
lectronique des diffrents tribunaux de leurs
ressorts. ce stade, il nest pas possible, pour des
raisons techniques, de la rendre obligatoire en
premire instance. Il faut uvrer en ce sens.
9 Dcret relatif la simplification de la procdure
civile la communication lectronique et la
rsolution amiable des diffrends.
19
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
des personnels du ministre. nouveau
titre dexemple, le logiciel des services
ducatifs de la protection judiciaire de la
jeunesse (appel Game 2010) nest pas
adapt un usage extensif de la dmat-
rialisation. Il est donc peu utilis par les
ducateurs qui sont contraints de rdiger
leurs rapports sur des outils classiques pr-
sentant de nombreux inconvnients, no-
tamment en termes de confidentialit.
Cette dmatrialisation est lobjectif de
justice.fr, portail qui a aujourdhui
pour fonctions dinformer et de guider
le justiciable mais qui lui permettra de-
main de suivre ltat davancement de sa
procdure. terme, cet outil, qui inclura
des bureaux virtuels de magistrats et gref-
fiers, favorisera la gestion des dossiers de
manire totalement dmatrialise, de la
saisine des juridictions la notification
des dcisions en ligne.
Mais tout cela ne pourra se concrtiser que
si le ministre de la Justice dcide de consa-
crer les moyens ncessaires une muta-
tion de la conception de ses systmes
informatiques, lesquels, depuis toujours,
sont morcels et cloisonns par mtier
entre les diffrentes directions (services
judiciaires, administration pnitentiaire,
protection judiciaire de la jeunesse, secr-
tariat gnral, etc.). Cette perspective est
dpasse et doit tre abandonne pour une
autre approchepragmatique : partir des
besoins des justiciables.
Naturellement, au regard des carences que
dplorent rgulirement les personnels
dans lusage des programmes informa-
tiques tels que Cassiope10, Genesis11 ou
de la plateforme des interceptions judi-
ciaires (PNIJ), et parce que lirruption du
numrique dans notre quotidien se traduit
10 Traitement qui permet lenregistrement
dinformations relatives aux plaintes et
dnonciations reues par les magistrats dans le cadre
de procdures judiciaires.
11 Traitement utilis pour la gestion des personnes
dtenues.
20
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
par des effets en cascade dont il est difficile
de mesurer lvolution, la modestie doit
tre de mise. Mais elle ne doit entraver ni
lambition ni le ralisme.
Seule une refonte de ces outils garantira
la fois une prise en compte des nouvelles
exigences lgislatives et rglementaires
et lindispensable rponse de laction
publique.
Dans le mme ordre dides, devront tre
regroupes au sein du service statistique
ministriel les diverses fonctions sta-
tistiques encore parpilles dans les di-
rections. Comment pourrions-nous en-
core longtemps tolrer le fait que nous ne
soyons pas en mesure deffectuer un suivi
de lentier parcours pnal dune personne
ou que nous ne disposions pas dlments
en temps rel ou prvisionnels?
Plus important encore, il est rellement
stratgique de prendre la mesure de la d-
ferlante dinnovations qui frappe ce que
lon nomme les techniques denqute
judiciaire. Celles-ci correspondent aux
moyens appliqus par les autorits comp-
tentes dans le cadre denqutes pnales sur
des infractions graves, avec pour objectif
de recueillir des informations de telle sorte
que les personnes vises ne soient pas aler-
tes. Ce sont donc des techniques dcisives
pour aider la manifestation de la vrit.
Si leur base juridique a t rnove dans
le cadre de la loi du 3juin 2016 que jai
dfendue au Parlement, il est mainte-
nant essentiel den assurer une monte en
gamme technologique. Cest lobjectif que
poursuit la cration de lAgence nationale
des techniques denqutes numriques ju-
diciaires (ANTEN-J) que nous allons crer
dans les prochains jours en lieu et place
de la dlgation aux interceptions judi-
ciaires qui existait au sein du ministre
depuis novembre2006.
Cette nouvelle agence aura pour pre-
mire mission de superviser le fonction-
nement de la PNIJ. Celle-ci a connu de
relles difficults dans sa phase de mon-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
te en capacit et de dploiement, je les
ai reconnues sans fard12 et ai demand au
Premier ministre le lancement dune mis-
sion interministrielle daudit dont lam-
plitude fut notable. Mais la PNIJ a plus
davenir que de pass, notamment parce
quelle permet de raliser de substantielles
conomies, dassurer une meilleure tra-
abilit des donnes, de faciliter lusage
du recueil de donnes de connexion
et des interceptions judiciaires et dof-
frir, terme, un outil technologique de
pointe. Aussi, puisquun nouveau mar-
ch devra tre pass pour prendre effet
partir de 2018, jinvite prvoir les
budgets ncessaires pour le main-
tien en activit de la PNIJ et assurer
sa monte en gamme technologique.
Il faudra tout autant avancer sur la ques-
tion du dchiffrement. Le 11aot
2015, quatre responsables europens et
amricain de la lutte contre la criminali-
t (le procureur de la Rpublique de Paris,
Franois Molins; le procureur de Manhat-
tan, Cyrus Vance; le prfet de police de
Londres, Adrien Leppard; et le procureur
de la Haute Cour espagnole, Javier Zara-
goza) publirent dans le New York Times
une tribune accusant Apple et Google
dentraver leurs enqutes. Ils reprochaient
ainsi ces deux entreprises davoir mis au
point des systmes de chiffrement emp-
chant laccs aux donnes des tlphones
portables quips de leurs derniers sys-
tmes dexploitation soit 96% des
smartphones dans le monde.
Ce procd technique, que les prsidents
de la CNIL et du Conseil national du nu-
mrique jugent bon droit essentiel
notre scurit dans lunivers numrique13,
donne lieu des dbats anims qui op-
posent les partisans de linternet libre et
de la protection des donnes personnelles
aux dfenseurs du primat de lordre pu-
12 V.mon propos dinstallation du Comit de contrle
de la PNIJ, le 29novembre 2016.
13 En sattaquant au chiffrement contre le terrorisme,
on se trompe de cible, Le Monde, 22aot 2016.
21
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
blic. Mais personne ne conteste la faible
coopration des grands acteurs indus-
triels du secteur. Or, dans bien des cas,
cette situation profite plus aux criminels
qui utilisent le net comme nouveau ter-
ritoire dinfractions, pour en faciliter la
commission (pdophilie, terrorisme) ou
pour en commettre sur la toile (fraude
bancaire, escroquerie), qu la protection
des liberts individuelles, contrairement
au discours commercial propag par les
entreprises multinationales concernes.
En rponse, il est ncessaire de mettre
en uvre une dmarche au niveau eu-
ropen pour faire voluer le cadre du
recueil de la preuve numrique et oppo-
ser aux entreprises concernes un rgime
juridique unifi et une volont politique
affirme. En parallle, il faut dvelopper
des solutions technologiques de dchif-
frement qui, si elles ne reprsentent pas
la panace au regard de la course techno-
logique laquelle on assiste en matire de
chiffrement, permettront de ne pas ac-
crotre le retard actuellement connu.
De mme, il savre indispensable de
consacrer les moyens ncessaires au plein
dveloppement de la captation de don-
nes informatiques en dveloppant une
solution tatique se reposant galement
sur des offres du secteur priv. Il sagit
dune voie trs prcieuse pour contourner
lobstacle du chiffrement et atteindre les
donnes que les criminels souhaitent sous-
traire aux yeux de la justice.
Pour conduire ce changement, des re-
crutements consquents devront tre
raliss au profit de lANTEN-J qui
devra galement offrir un niveau de
rmunration attractif dans un secteur
dactivit marqu par une concurrence
effrne au sein de ltat mais galement
avec le secteur priv. Il en va du deve-
nir des enqutes judiciaires qui ne sau-
raient tre moins bien dotes que celles
conduites par les services de renseigne-
ment en police administrative puisque
seules les premires peuvent dboucher
sur une rpression des crimes perptrs
ou envisags.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Tenir compte de lopen data judiciaire et de ses potentialits
Notre pays porte une tradition de trans-
parence dmocratique et de partage des
informations dtenues par la puissance
publique. Dans le droit fil de cette tra-
dition, une politique ambitieuse a t
engage depuis deux ans en matire dou-
verture des donnes publiques. Ainsi,
larticle21 de la loi du 7octobre 2016
pour une Rpublique numrique a-t-il
prvu une mise disposition exhaustive
des dcisions de justice rendues par len-
semble des juridictions. Cette volont
trouve sa source dans le droit daccs aux
documents administratifs (loi Cada du
17juillet 1978), lequel considre que les
donnes produites ou dtenues par les ad-
ministrations, dans le cadre de leurs mis-
sions de service public, doivent tre mises
disposition du public.
videmment, cela ne peut concerner ni
les informations personnelles, ni celles
touchant la scurit nationale, ni celles
couvertes par les diffrents secrets lgaux.
Cest pourquoi, dans le cas despce, le
lgislateur a prudemment introduit une
limite en prvoyant que la mise dispo-
sition devait seffectuer sans prjudice des
dispositions particulires qui rgissent laccs
aux dcisions de justice et leur publicit. En
substance, si laccs au prononc de la d-
cision et son obtention au greffe sont libres
pour les tiers, la dcision sera mise dispo-
sition du public.
De mme, le choix a t fait doprer un
renforcement significatif des garanties de
protection de la vie prive des personnes
concernes loccasion de cette mise
disposition au public. En anticipation du
droit de lUnion europenne14, la loi a im-
pos un double mcanisme de protection:
lanonymisation et lanalyse du risque de
r-identification des personnes (notam-
ment en cas de croisements de donnes).
14 Rglement UE 2016/679 du 27avril 2016 qui
sappliquera en droit interne compter du 25mai
2018.
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
En consquence, il faudrait doter les ju-
ridictions dun outil permettant une
pseudonymisation des dcisions avant
transmission lautorit gestionnaire de
la base de donnes, laquelle procdera,
pralablement leur mise disposition,
sinon leur anonymisation, du moins
un traitement sur la base dune analyse
du risque de r-identification. Ce proces-
sus ne doit rien au hasard car, si lanony-
misation suppose la dconnexion totale
entre la donne et la personne laquelle
elle se rattache, la pseudonymisation
est une mesure technique qui consiste
compliquer lidentification de la personne.
Ainsi, comme le rappelle rgulirement le
secrtaire gnral de la CNIL15, en cas de
pseudonymisation, les donnes demeurent
personnelles, cest--dire quelles peuvent
tre rattaches un individu directe-
ment ou indirectement identifiable qui
conserve donc ses droits sur ces donnes
(par exemple, son droit dopposition).
Cette dernire consquence juridique est
prcieuse car elle permet daccompagner
linnovation dans le respect des droits des
personnes.
Au-del de ces questions dinvestissements
pour mettre en uvre correctement des
dispositions lgislatives, lopen data judi-
ciaire ouvre de nombreuses perspectives
qui devront tre soumises un examen
attentif.
En premier lieu, il pourrait favoriser lana-
lyse des dcisions des juridictions du fond
et renforcer la prvisibilit des dcisions de
justice. Car la mise disposition en ligne
de manire massive et non traite des dci-
sions constitue davantage que lhabituelle
publication de la jurisprudence. Aussi
peut-on envisager que certaines entreprises
voudront dvelopper des algorithmes qui,
utilisant la matire premire fournie par la
15 V.par exemple La jurisprudence dans le
mouvement de lopen data, La semaine juridique,
27fvrier 2017.
22
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
jurisprudence, permettraient de tenter une
estimation du produit espr dune action
(par exemple le montant de lindemnit de
licenciement ou dune prestation compen-
satoire en cas de divorce). Cela conduira
donc les magistrats normer leurs d-
cisions, ce qui ncessitera formation et
outils informatiques en appui de cette
dmarche. Ainsi, le dveloppement de
barmes a-t-il dj investi certains champs
judiciaires16 et contribu faire voluer les
pratiques individuelles et collectives des
acteurs judiciaires en proposant des outils
daide la dcision et dharmonisation la
fois non contraignants et trs puissants. Ils
remplissent des fonctions de politique pu-
blique, pour atteindre des objectifs ou des
cibles dfinies, des fonctions instrumen-
tales, lorsquil sagit dassurer ou de mesu-
rer lgalit des citoyens devant la loi, ou
encore managriales, lorsque ces barmes
permettent de mesurer la qualit des dci-
sions rendues.
Au demeurant, de tels outils rejoignent
la proccupation constante dharmoniser
la rparation du prjudice, et notamment
la rparation du prjudice corporel. Cest
pourquoi, dans le projet de modernisation
de la responsabilit civile, jai souhait la
constitution dune base de donnes ju-
risprudentielles permettant la dfinition
dun rfrentiel indicatif des prjudices
corporels, dfinis selon une nomencla-
ture. Il sagit avant tout doutils statistiques
ne pouvant se dispenser dune analyse juri-
dique classique quils viennent enrichir ou
complter pour la rendre plus efficace.
Enfin, lopen data judiciaire pose gale-
ment la question du dveloppement dune
justice prdictive en raison du recours
lintelligence artificielle.
Prcisons alors que le terme vise non la
justice elle-mme mais des instruments
danalyse de la jurisprudence et des cri-
tures des parties qui permettraient de pr-
dire les dcisions venir dans des litiges
16 Par exemple en matire de pensions alimentaires.
23
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
similaires ceux analyss. Des acteurs du
droit, connus sous le nom de start-up ju-
ridiques ou LegalTech, proposent dj dans
notre pays des outils qui vont dans ce sens,
car la perspective dune analyse statistique
et probabiliste des dcisions de justice nest
pas nouvelle. Ce nest pourtant pas un che-
min qui me ravit.
mes yeux, la justice est avant tout une
uvre humaine. Elle est faite par des
hommes, pour des hommes. Et le droit
nest pas quune simple technique, tout
simplement parce quil ne peut tre dtach
de ce qui le fonde, de ce qui en fait la ma-
tire fondamentale: la vie dtres humains,
des situations vcues qui sont toutes singu-
lires et qui font que la rgle doit toujours
tre adapte. Cest ce qui rendra toujours
lintervention du juriste indispensable car
son art consiste apprhender la ralit
humaine en mme temps quil procde
lanalyse juridique et mler ces deux ma-
triaux, humain et juridique.
En revanche, lintelligence artificielle pour-
rait tre utilement mise profit pour btir
des outils daide la dcision au seul b-
nfice des magistrats afin dexplorer un
dossier, la jurisprudence, les textes de loi,
etc. Il faut nanmoins tout prix viter le
risque deffet performatif, tendant uni-
formiser mcaniquement les pratiques.
Si les magistrats ne sont pas menacs
par ce phnomne, les professions judi-
ciaires pourraient subir la concurrence
de ces outils qui automatisent llabora-
tion, voire la conclusion de documents et
dactes juridiques. Il est en effet assez ais
aujourdhui, pour celui qui a certaines
comptences en informatique, de conce-
voir un programme qui permette une
personne, en entrant ses donnes, de rdi-
ger un document juridique: statut, lettre
de rupture conventionnelle dun contrat
de travail, etc. Mais, nouveau, linter-
vention du juriste trouvera sa justifica-
tion dans le travail danalyse, et donc de
conseil, quil est seul mme de fournir.
Cest lui seul qui saura, par son ingniosi-
t, dpasser la simple application du droit
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

et, par sa rflexion, adapter cette matire,
voire en crer de nouvelles formes. Il faut
donc anticiper ce phnomne et notam-
ment adapter la formation des profes-
sions judiciaires.
Enfin, la technologie permettra sans doute
denvisager lautomatisation du processus
de conclusion du contrat, voire dexcu-
tion du contrat. Il sagit, pour faire simple,
de programmer la conclusion de contrats
en dterminant au pralable les conditions
de leur conclusion. Ces conditions sont
crites dans un programme informatique,
de mme que certaines modalits dex-
cution, comme notamment le versement
dune somme dargent; lorsque les condi-
tions de conclusion du contrat sont ru-
nies, le contrat est automatiquement for-
m, enregistr et rendu public. Cette tech-
nique est notamment appele se dve-
lopper dans le monde des objets connects
qui pourraient conclure des contrats entre
eux sans intervention humaine (exemple:
un rfrigrateur conclura un contrat avec
un commerant pour commander des
produits de consommation lorsque leur
nombre baisse).
Cette technologie nest pas non plus exclu-
sive de lintervention du juriste. Cette der-
nire est dautant plus indispensable que la
conclusion et lexcution, totale ou partielle,
du contrat revtent un caractre totalement
automatique. Il est donc absolument nces-
saire que le contrat ait t bien conu, pour
viter des difficults considrables. Mais
cette intervention doit se faire en amont,
au stade de la conception de loutil infor-
matico-contractuel. Encore une fois, cest
la cration qui constitue luvre majeure
du juriste. Elle suppose dailleurs un travail
coordonn du juriste et de linformaticien,
dans un mouvement pluridisciplinaire. Le
juriste ne peut plus vivre isol dans sa ma-
tire. Il doit au contraire souvrir aux autres
disciplines. Cest aussi de cette manire quil
consolidera son expertise et donc sa plus-va-
lue. Toutefois, il conviendra dencadrer
strictement ces pratiques en veillant no-
tamment au respect de la volont et de la
vie prive des utilisateurs.

Synthse des propositions:

Dmatrialiser lensemble des procdures et changes au
sein du ministre de la justice et en interministriel
Permettre le stockage et larchivage numrique
Dvelopper les capacits de signature lectronique
toffer la scurit des systmes dinformation (SSI) de la justice
Engager la mutation des infrastructures informatiques au profit
du justiciable et des conditions de travail des personnels
Dvelopper un outil statistique pleinement ministriel
Prvoir les budgets ncessaires pour le maintien en activit
de la PNIJ et assurer sa monte en gamme technologique
Mettre en uvre une dmarche au niveau europen
pour faire voluer le cadre du recueil de la preuve
numrique face aux entreprises multinationales
Dvelopper des solutions technologiques de
dchiffrement et de captation informatique
Raliser des recrutements consquents au profit de lANTEN-J,
leur offrir un niveau de rmunration attractif

24
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Doter les juridictions dun outil permettant une pseudonymisation

de lopen data judiciaire et concevoir un outil performant
de constitution de bases de donnes jurisprudentielles aprs
analyse du risque de r-identification des personnes
Adapter la formation et les moyens informatiques
des magistrats, personnels de justice et professions
judiciaires au nouveau contexte technologique
Poursuivre la dfinition dun rfrentiel
indicatif des prjudices corporels
Encadrer le dveloppement des objets connects en veillant au
respect de la volont et de la vie prive des utilisateurs

25
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier IV
Repenser la peine et son excution
Notre pays a une vision de la peine qui la
rapproche de laffliction, de la loi du Ta-
lion: il confond la notion avec celle de pu-
nition. Or la peine na de sens que si elle
favorise la rinsertion du condamn, tout
en prenant en compte les intrts de la so-
cit, les droits des victimes et, enfin, sielle
Rviser le droit des peines et briser le systmatisme de lemprisonnement
La loi, la loi pnale plus que toute autre,
doit tre claire, prvisible, lisible, acces-
sible tous. Le justiciable doit connatre
ses droits, le juge doit tre en mesure dap-
pliquer aisment des textes quil matrise
parfaitement et le citoyen doit comprendre
les dcisions qui sont prises en son nom.
Le droit des peines satisfait-il actuellement
cette exigence de nature constitution-
nelle? Dvidence non puisque, aprs une
grande stabilit du droit des peines, les
textes se sont multiplis partir de 2002
et une forme de confusion sest installe au
point de le rendre complexe, voire illisible.
Cela se retrouve tant au stade du pronon-
c de la peine stade auquel les juridic-
tions sont tirailles entre des injonctions
contradictoires du lgislateur qu celui
de son excution devenu obscur pour le
condamn, la socit et les victimes.
En effet, en raison de surenchres m-
diatiques et politiques, de la frnsie qui
consiste toujours plus durcir des peines
sans envisager leur application, lchelle
des peines na aujourdhui plus de relle
cohrence. Car le recours systmatique
lemprisonnement ne va pas de soi; la
prison doit rester une protection pour la
socit plus quune punition systmatique
sans quoi elle encourt le risque dtre vide
de sens. Qui plus est, au fil des rformes, les
dures proposes ne correspondent plus
une philosophie de la peine applique avec
mthode. Enfin, la question des peines au-
jourdhui dites alternatives mrite dtre
26
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
contribue prvenir la rcidive. Cest
pourquoi le droit des peines, les questions
du recours systmatique lemprisonne-
ment, de la rinsertion ou des conditions
de dtention mritent aujourdhui dtre
intgralement repenss.
revalorise et celle des amnagements de
peine et de la rinsertion dtre davantage
prise en compte.
Les dispositions concernes sont dailleurs
clates entre le code pnal, le code de
procdure pnale et diffrentes lois non
codifies, sans compter labondante juris-
prudence qui pallie trop souvent les ca-
rences, voire les incohrences, de la loi. Si
bien que les objectifs de prvisibilit, clart
et accessibilit de la loi sont loin dtre at-
teints pour nos concitoyens comme pour
les magistrats et les professionnels du droit.
Il sagit dsormais de rpondre aux imp-
ratifs de rationalisation, de clarification et
de simplification du droit existant, rcla-
ms par les professionnels dans lintrt
des justiciables.
Il est ds lors indispensable de procder
une profonde rvision de notre droit
des peines et de lchelle des peines, afin
dviter le recours trop frquent, voire
systmatique, la seule peine dempri-
sonnement. Il est grand temps de traduire
enfin ces intentions en droit et dans les faits.
linstar des prconisations du rapport
Pour une refonte du droit des peines,
remis MmeChristiane Taubira le 18d-
cembre 2015 par M.Bruno Cotte, pr-
sident honoraire de la chambre crimi-
nelle de la Cour de cassation et ancien
prsident de chambre de jugement la
Cour pnale internationale, il faut pro-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
mouvoir dautres peines principales
dlictuelles que la peine demprison-
nement et crer une chelle des peines
dlictuelles base sur dautres principes
que le seul quantum demprisonnement
encouru.
Dans cet esprit, la contrainte pnale re-
prsente un outil qui mriterait dtre
davantage utilis par les juridictions. Je
les y ai encourages par le biais de la pu-
blication de la circulaire de politique p-
nale du 2juin 2016 et de mon rapport
dvaluation de la loi du 15aot 2014.
Le suivi immdiat, individualis et pluri-
disciplinaire que cette mesure impose la
personne condamne vise lutter efficace-
ment contre la rcidive, contrairement aux
courtes peines demprisonnement.
Favoriser et amliorer les suivis post-sentenciels
En parallle, il est galement ncessaire de
clarifier et moderniser les dispositions
lgislatives et rglementaires relatives
lamnagement des peines, la politique
de rinsertion et de prvention de la r-
cidive mais aussi la classification des
tablissements et aux rgimes de dten-
tion dans la mesure o ces lments in-
fluent sur lexcution de la peine.
Cest dans cet objectif que jai propos
M. Philippe Lemaire, procureur gnral
prs la cour dappel dAmiens et prsident
du conseil dadministration de lENAP,
de runir les comptences ncessaires la
rdaction dun code pnitentiaire afin
de rassembler lensemble des dispositions
relatives au service public pnitentiaire et
la prise en charge des personnes qui lui
sont confies par lautorit judiciaire.
Lentreprise de longue haleine a vocation
rendre plus accessibles et plus lisibles
les textes qui rgissent les structures p-
nitentiaires et consacrer les droits des
personnes dtenues dans un document
valeur lgislative.
27
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Pour encourager lappropriation de cette
nouvelle peine et diffuser les bonnes pra-
tiques releves des diffrents acteurs de la
justice pnale, une journe dchanges a
dailleurs t organise dbut janvier2017.
Afin de conduire bien cette entreprise
ambitieuse et ncessaire de refonte du
droit des peines, il semble pertinent de
suggrer que le Parlement, dans le cadre
de sa fonction constitutionnelle dva-
luation des politiques publiques, soit
lautorit pilote. Runis dans le cadre
dune mission dinformation, magistrats,
praticiens du droits, universitaires et parle-
mentaires pourraient ainsi conduire ce tra-
vail denvergure avec le plein soutien des
administrations du ministre de la Justice
au regard de lampleur de la tche.
Ce code permettra galement daborder
la question de la scurit pnitentiaire, de
laccs au soin pour les dtenus, de lorga-
nisation de ladministration pnitentiaire
et des contrles qui sexercent sur elle.
Par ailleurs, un travail dharmonisation des
procdures rgissant lapplication et lex-
cution des peines pourrait tre entam.
Cette dmarche impliquera ncessaire-
ment de modifier les rgles existantes
en matire dapplication des peines afin
de clarifier les rgimes procduraux des
amnagements de peines et dunifier les
conditions doctroi de ces derniers, les
obligations imposes et les motifs de re-
trait. Une telle rforme permettrait incon-
testablement de rendre plus lisible et acces-
sible le droit post-sentenciel.
En outre, pour rendre plus efficace cette
politique, il convient de faire voluer le
rle de ladministration pnitentiaire et de
la juridiction de lapplication des peines.
Ainsi, lintervention du directeur dta-
blissement ou des services pnitentiaires
dinsertion et de probation pourrait-elle
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
tre renforce dans la construction de
lamnagement de la peine.
Dans le mme esprit, il devrait pouvoir
tre envisag de confier davantage dini-
tiatives et de responsabilits aux services
dinsertion et de probation concernant
les modalits dexcution de la peine
(modifications formelles des obligations
ou interdictions des diffrents suivis, des
horaires de sortie, etc.).
Il serait galement opportun que la juri-
diction de jugement sinvestisse concrte-
ment dans lexcution des peines pronon-
ces et les modalits de celle-ci. Loppor-
tunit dun amnagement des peines ab
initio doit pouvoir tre systmatiquement
recherche. Pour cela, lintervention des
services pnitentiaires dinsertion et de
probation pourrait tre, l encore, renfor-
ce en amont du jugement, afin dtre en
mesure de proposer la juridiction un pro-
jet damnagement de la peine.
Ces entreprises ne pourront tre conduites
quavec un absolu engagement politique
du gouvernement et la volont de btir
un consensus autour des thmes abords.
En effet, le risque rside dans ce que des
postures politiques puissent annihiler les
efforts conduits et fassent perdurer les dys-
fonctionnements actuels.
Or des avances dans ce domaine auront
des effets directs sur la capacit de la justice
assumer ses fonctions et notamment celle
de rinsertion. Elles contribueront gale-
ment une rgulation de la surpopulation
carcrale.
Cette question sensible simpose dj
nous. Nous connaissons, avec 69430 d-
tenus au 1ermars 2017 pour une capacit
oprationnelle de 58664 places dans les
tablissements pnitentiaires, une suroc-
cupation hors norme qui sinscrit dans
la dure. Le prcdent record remontait au
1erjuillet 2016 quand 69375 personnes
incarcres avaient t comptabilises. Et il
est craindre que nous dpassions dans les
prochaines semaines la barre des 70000.
28
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Dores et dj, quatre tablissements ou
quartiers prsentent une densit sup-
rieure ou gale 200%, quarante et un
tablissements ou quartiers ont une den-
sit comprise entre 150 et 200%, cin-
quante-deux tablissements ou quartiers
ptissent dune densit suprieure ou gale
120% et infrieure 150%, et trente
et un tablissements ou quartiers ont une
densit comprise entre 100 et 120%.
Hlas, cette situation vient confirmer les
craintes que javais choisi dexprimer lors
de la prsentation, le 20septembre 2016,
du rapport En finir avec la surpopulation
carcrale. Ce tocsin que je sonnais
alors voulait rappeler que cette situation
ne relevait pas de la seule responsabilit
de ladministration pnitentiaire, puisque, si
celle-ci est charge de la mise en uvre du
mandat judiciaire en matire dexcution
des peines, son efficacit dpend en partie
des dcisions judiciaires et des contributions
dautres intervenants.
Cela veut donc dire que la seule construc-
tion dtablissements ne suffira pas, aus-
si volontaire soit-elle. Je nai cess de le
rpter chaque occasion qui mtait don-
ne. En sus des actions voques dans les
dveloppements qui prcdent, le moment
est donc probablement venu dapprhen-
der nouveau la ralit de la dtention
provisoire, comme lisabeth Guigou
lavait fait lorsquelle tait garde des Sceaux
entre1997 et2000. En effet, nos maisons
darrt sont pleines de personnes en attente
dun jugement qui tarde venir. Ainsi, au
1erjanvier 2017, 19 498personnes non
encore juges ou dont la peine est frappe
dappel taient-elles incarcres, ce qui re-
prsente 28,5% des personnes dtenues,
contre 27,2% au 1erjanvier 2016 et 25%
au 1erjanvier 2015.
Il faut sans doute trouver un dbut dex-
plication dans le fait que la loi pnale, au
fil des annes, a sensiblement renforc les
droits des victimes dans la procdure et ac-
cru les droits de la dfense, permettant de
prmunir les juges contre des vrits trop
vite tablies. La contrepartie de ce progrs
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
consiste probablement dans laugmen-
tation du temps consacr linstruction.
Ne faut-il pas nouveau questionner les
effets en creux des inflexions de pro-
cdure dcides? De mme, ne faut-il pas
sinterroger sur les raisons pour lesquelles
le recours au contrle judiciaire, dont les
obligations et les mesures de contrle ont
t considrablement largies au fil du
temps, nest toujours pas privilgi la d-
tention provisoire? Et ce dautant quune
dtention provisoire injustifie reprsente
un cot indniable, tant pour la personne
poursuivie que pour la collectivit, lin-
demnisation tant systmatique et dun
montant de plus en plus lev.
En substance, devant procder dune ex-
ception (suivant en cela larticle144 du
code de procdure pnale), la dtention
provisoire semble, hlas, simposer en
rgle. Or cette question relve la fois de
toffer la filire insertion et probation
La probation est une notion encore trop
peu connue. Selon le Conseil de lEurope,
il sagit de lexcution en milieu ouvert de
sanctions et mesures prononces lencontre
dun auteur dinfraction. En France, les
mesures de probation peuvent tre pronon-
ces avant la condamnation (contrle judi-
ciaire socio-ducatif, assignation rsi-
dence avec surveillance lectronique, etc.),
titre de condamnation (travail dintrt
gnral, sursis avec mise lpreuve, etc.) ou
comme amnagement dune peine dem-
prisonnement (libration conditionnelle,
surveillance lectronique, placement ext-
rieur, semi-libert, etc.). Elles sexcutent en
milieu ouvert (vie libre), comportent un ac-
compagnement et des obligations (de soins,
de travail, dindemniser la victime, etc.)
sous le contrle dun service de probation.
Crs pour tre le pivot dune politique
de prvention de la rcidive, en jouant
un rle dinterface entre ltablissement
pnitentiaire et le dehors, les services
dinsertion et de probation souffrent de
29
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
lexercice concret des liberts, de la pr-
somption dinnocence, des conditions de
lincarcration mais aussi des impratifs de
lordre public et du respect de la loi.
Plus que davoir choisir entre un suppos
laxisme lgard de la scurit et une ex-
cessive rigueur lencontre des personnes,
il importe notre socit de dfinir de
manire renouvele les moyens de conci-
lier des exigences dapparence opposes.
cette fin, il ma sembl ncessaire de lancer
une rflexion afin denvisager dventuelles
modifications organisationnelles, lgisla-
tives et rglementaires. Cest pourquoi jai
souhait solliciter la commission de suivi
de la dtention provisoire (CSDP). Avec
laide de la direction des affaires crimi-
nelles et des grces et du secrtariat gnral
qui lui fournira les moyens ncessaires
son action, elle prconisera toutes les mo-
difications juges ncessaires.
nombreuses difficults de fonctionne-
ment. Dans un contexte de surpopulation
pnale, leur mission auprs des personnes
dtenues en milieu ferm absorbe une
grande partie de leur temps, de sorte que
leur disponibilit pour assurer le suivi des
personnes excutant une peine en milieu
ouvert est dautant plus rduite. Et, sur-
tout, ils connaissent un dficit dencadre-
ment et des effectifs insuffisants au regard
du nombre de condamns accompagner.
Cest pourquoi, en juillet2016, jai dcid
du recrutement de 100 nouveaux conseil-
lers qui sont venus rejoindre les 1000 d-
ploys depuis 2013. Les effectifs de cette
administration auront donc cru de 30%
au cours du quinquennat.
En outre, jai voulu promouvoir une r-
forme statutaire dampleur, contresigne
par le prsident de la Rpublique lors de la
rencontre quil tint llyse avec les orga-
nisations syndicales signataires, le 26juil-
let 2016.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Ces personnels constituent une compo-
sante irrductible de la DAP qui, si elle est
numriquement plus faible que la filire
surveillance, nen est pas moins impor-
tante. Leur rle consiste non seulement
suivre les personnes places sous main de
justice mais aussi fdrer un rseau de
partenaires susceptibles de leur faciliter le
retour la vie normale.
Dans cette optique, et au regard des d-
veloppements qui prcdent, il serait per-
tinent de poursuivre et amplifier cette
orientation avec des recrutements desti-
ns doubler le nombre des personnels
dinsertion et de probation. Lobjectif est
de rduire considrablement le nombre de
dossiers suivis par agent afin de se situer
dans les meilleurs standards et permettre
de dployer toutes les potentialits de la
filire qui sest profondment restructure.
Le nombre de personnes confies chaque
conseiller est en effet le principal frein
lefficacit attendue. Un rapport ralis
en 2011 par linspection gnrale des ser-
vices judiciaires et linspection gnrale
Penser le parcours en dtention pour favoriser la rinsertion
Penser le parcours en dtention, cest po-
ser les questions du lieu et du temps de
lexcution de la peine. Or les conditions
dincarcration psent lourdement sur
la capacit de rinsertion dans la mesure
o lon sait que la surpopulation carcrale
participe de la violence en prison et dune
forme de dshumanisation. En outre, les
tablissements doivent diversifier leurs
rgimes de dtention afin doffrir des
conditions permettant soit daccompa-
gner, soit de favoriser un parcours de peine
vertueux.
Il en est ainsi des modules Respect
quaccueillent plusieurs tablissements
(Mont-de-Marsan, Neuvic, Villepinte,
Beauvais ou Liancourt) depuis 2015.
Inspirs des modules Respeto qui ont
donn de bons rsultats en Espagne, cette
initiative amorce un changement dans les
30
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
des finances estimait quun conseiller suit
82 personnes places sous main de jus-
tice. Les organisations syndicales avaient
alors contest ces chiffres, estimant que la
moyenne se situait sans doute plus entre
60 et 250 personnesselon les services et
les priodes, bien loin de la norme euro-
penne 60 personnes par agent.
Il faudrait en outre renforcer la pluri-
disciplinarit du suivi en mobilisant
plus de psychologues et dassistants de
services sociaux, afin daccrotre les effets
bnfiques dj observs.
En consquence, lorganisation actuelle
de linsertion et de la probation au sein de
ladministration centrale ou des directions
interrgionales devra sans doute connatre
des volutions dans le sens dune plus forte
reconnaissance.
Dans le mme lan, il savre incontour-
nable daccrotre considrablement
loffre dactivit, de formation, den-
seignement et de travail aux personnes
dtenues.
pratiques pnitentiaires franaises. Bien
identifis gographiquement sur les sites,
ils supposent des modalits de dtention
plus propices une responsabilisation de
la personne dtenue, sa participation
la vie quotidienne de ltablissement. En
complment de la dtention classique,
ce rgime offre des perspectives positives
quil faut considrablement accrotre dans
le futur parc immobilier pnitentiaire. Il
permet en outre de valoriser le mtier de
surveillant grce laccompagnement ac-
tif quil suscite, loin des clichs dun quel-
conque gardiennage. Un atout ne pas
ngliger une poque o la reconnaissance
devient lun des besoins les plus affirms
de toutes les catgories professionnelles.
Dans une philosophie similaire, il convient
de poursuivre le dploiement des quar-
tiers de prparation la sortie, dispositifs
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

que jai souhait placer au cur du pro-
gramme immobilier initi en octobre. Par
leur architecture et leur fonctionnement,
ils visent favoriser la rinsertion (notam-
ment en aidant la recherche demploi
et en permettant de sortir de prison en
journe) et viter les sorties sches. Ils
doivent tre lobjet dune forte innovation,
tant en termes architecturaux que de prise
en charge, et tous les moyens ncessaires
doivent tre mobiliss pour accomplir
cette ambition commune.
lautre bout de la chane chronologique
carcrale, comme le Livre blanc la prco-
nis, nous devons procder laccroisse-
ment des capacits des quartiers arri-
vants et de la dure de lvaluation afin
de mieux orienter les personnes dtenues
et de leur proposer un programme dacti-
vit personnalis, ax sur la rinsertion, la
prparation la sortie et la prvention de
la rcidive. Cela suppose galement dagir
sur la classification des tablissements
afin que ceux-ci adaptent la dtention aux
profils des personnes dtenues.
Lensemble de ces points a fait lobjet dun
travail consensuel au sein de ladministra-
tion pnitentiaire lors dun sminaire natio-
nal mtiers dont jai souhait la tenue les
26 et 27juillet derniers. Il faut dsormais
traduire dans les faits ces points daccord.
Enfin, et lide paratra iconoclaste cer-
tains, il faut lancer lexprimentation de
prison ouverte. Selon les documents
du Congrs pnal et pnitentiaire interna-
tional tenu LaHaye en aot1950, le
terme dsigne un tablissement pnitentiaire
dans lequel les mesures prventives contre
lvasion ne rsident pas dans des obstacles
matriels tels que murs, serrures, barreaux ou
gardes supplmentaires.
Notre pays dispose depuis longtemps
dune exception dans le parc pnitentiaire
incarne par le centre pnitentiaire de Ca-
sabianda, en Corse. Celui-ci reoit uni-
quement des dtenus majeurs masculins.
Mais certains pays europens ont large-
ment dvelopp ce concept. Pour lessen-
tiel, il sagit de pays scandinaves: en Sude,
24% des dtenus sont incarcrs dans des
prisons sans barreaux. Ils sont 32% en
Finlande et 34% au Danemark.
M. Jean-Marie Bockel, lorsquil tait
secrtaire dtat la justice, avait beau-
coup uvr en faveur de ce concept qui
suppose des liens avec lextrieur, des ac-
tivits et une responsabilisation des per-
sonnes dtenues dans la perspective dune
pleine rinsertion. Je partage la philoso-
phie de ce concept exprimental Casa-
bianda tant de ce point de vue la fois
singulier et exemplaire mais je mesure
aussi les rticences quil suscite, pour ne
pas dire les obstacles. Pour les dpas-
seret faire admettre le concept, jy vois
un axe dinnovation prochaine. Car inno-
ver, cest transgresser les normes tablies,
avant dinstitutionnaliser un nouvel ordre
et une nouvelle organisation.

Synthse des propositions:

Entamer une profonde rvision de notre droit des peines et
de lchelle des peines afin dviter le recours trop frquent,
voire systmatique, la seule peine de lemprisonnement
Solliciter le Parlement pour quil accomplisse cette tche
Clarifier et moderniser les dispositions lgislatives et
rglementaires relatives lamnagement des peines, la politique
de rinsertion et de prvention de la rcidive mais aussi la
classification des tablissements et aux rgimes de dtention

31
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Procder en consquence la rdaction dun code pnitentiaire

Renforcer le rle des SPIP dans le domaine des
amnagements et de lexcution des peines
Impliquer davantage les juridictions de
jugement dans lexcution des peines
Enrayer la progression du recours la dtention provisoire
Doubler le nombre de personnels dinsertion et de probation
Renforcer la pluridisciplinarit du suivi en mobilisant plus
de psychologues et dassistants de services sociaux
Accrotre considrablement loffre dactivit, de formation,
denseignement et de travail aux personnes dtenues
Diversifier les rgimes de dtention (promouvoir le module Respect,
les QPS, les quartiers arrivants, exprimenter la prison ouverte)
Travailler sur la classification des tablissements

32
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier V
Garantir lencellulement individuel
et la dignit des conditions de dtention
Lors de mon entre en fonction comme
garde des Sceaux, jai indiqu vouloir
consacrer toute mon nergie lamlio-
ration de la justice du quotidien. Cest la
raison pour laquelle je ne mtais donn
quune seule priorit: obtenir des moyens
supplmentaires pour le ministre.
Cette priorit valait pour les services ju-
diciaires comme pour la protection judi-
ciaire de la jeunesse ou ladministration
pnitentiaire.
Cette dernire assume une mission singu-
lire dans notre dmocratie. Les hommes
ont invent la justice pour dpasser la vio-
lence, ils ont imagin les tribunaux pour
nous contraindre reconnatre nos fautes.
Et pour tenter de les rparer, ils ont, no-
tamment, conu les prisons. De ce point
de vue, lunivers pnitentiaire est donc une
institution qui prpare lavenir.
Et si la citation prte Albert Camus
une socit se juge ltat de ses prisons
est juste, alors il faut craindre pour la ntre
le verdict de la postrit. Chacun connat,
en effet, la situation paradoxale: dun ct,
lindignation face une suroccupation en-
dmique, les dnonciations de la vtust
de bien des tablissements, les condamna-
tions pour traitement dgradant en raison
des modes dincarcration difficiles et, de
lautre, lemportement lide que les pri-
sonniers seraient supposment mieux trai-
ts que les citoyens libres les plus pauvres.
Ces maux aux sources multiples peuvent
nanmoins se rsumer un dfi: en finir
avec la surpopulation et enfin respecter
le principe qui figure depuis 1875 dans
le code pnal: une personne dtenue par
cellule. Ce fut lobjet du rapport dj cit
que jai prsent le 20septembre 2016 et
qui avait t voulu par le lgislateur en
2014, au moment o fut vot contre
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
mon avis un nouveau moratoire per-
mettant de dcaler 2019 lapplication de
lencellulement individuel.
Dans ce rapport, je dfends lide que lat-
tente nest plus possible et que nous pou-
vons, dans un mme mouvement, mettre
fin au surpeuplement carcral et garantir
lencellulement individuel. En effet, au n-
cessaire respect de la dignit des conditions
de dtention sajoute maintenant limp-
ratif de lutte contre la radicalisation vio-
lente, lencellulement tant lun des outils
pour viter le risque de basculement vers le
fanatisme des personnes incarcres et de
propagation de lidologie terroriste.
Mon rapport se voulait donc prcis, concret
et ambitieux. Ambitieux, parce quil dpas-
sait la rituelle question du combien de
places faut-il construire?. Mon approche
tait diffrente car les difficults de notre
systme pnitentiaire ne se rsument pas au
seul nombre des personnes incarcres ce
quoi il est pourtant trop souvent rduit.
Au-del de lincontournable rflexion sur
une politique pnale rnove pour participer
cette lutte, il rpondait donc trois ques-
tions: quel programme immobilier pour r-
aliser lencellulement individuel? Comment
mieux construire? Et, surtout, comment
construire autrement nos tablissements?
Concret, car il dlaissait le royaume des in-
cantations pour numrer des engagements
court terme. Il prvoyait des financements
ds cette anne 2017 et programmait des
ralisations pour les annes venir.
Prcis, car seul un diagnostic incontestable
peut tre partag afin dentraner une action
de long terme. Parce quelle est ne de lac-
cumulation de nombreux facteurs depuis
des dcennies, la suroccupation ne se rgle-
ra pas en quelques mois. Un effort durable
simpose et ne sera possible que si la dcision
33
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
politique procde du consensus que je crois
non seulement possible, mais souhaitable.
Lun des chapitres du rapport portait un
regard svre sur la politique immobilire
poursuivie depuis plusieurs lgislatures,
comme sur la ralit de notre patrimoine
pnitentiaire. Celui-ci est compos, pour
lessentiel, dtablissements vtustes et de lo-
caux trs dgrads par manque dentretien,
mais aussi dtablissements rcents confron-
ts des problmes de conception entra-
nant des cots finalement considrables.
Refusant les simplifications lectoralistes
qui ne profiteront personne, dautant plus
quau lendemain des chances, la ralit
carcrale continuera simposer, jai donc
souhait poursuivre le programme immobi-
lier 3200, arbitr par MmeChristiane Tau-
bira. Puis, jai engag la traduction concrte
dun plan de construction sans prcdent
(33 tablissements et 28 quartiers de prpa-
ration la sortie) annonc par le Premier mi-
nistre le 6octobre dernier lcole nationale
de ladministration pnitentiaire dAgen.
Cela sest matrialis par la dfinition
dune mthode inhabituelle de recherche
foncire. En effet, dix ans sont en moyenne
ncessaires pour construire une maison
darrt; or une grande partie de ce temps
est consacre lidentification et lachat
des terrains. Jai donc propos dagir dif-
fremment afin que seuls quelques mois
scoulent entre lannonce du plan et le
choix des implantations.
Ce travail fut conduit dans la transparence la
plus totale afin davancer sans masquer ni les
besoins, ni les intentions, ni les aspirations.
Ainsi, la liste des dpartements concerns
a-t-elle t publie ds le 6octobre. Cest lo-
giquement dans les agglomrations que por-
taient les recherches foncires, afin de soula-
ger en priorit des tablissements trop sollici-
ts, tout en permettant de maintenir les liens
familiaux et de mieux prparer la rinsertion.
Le cahier des charges a t rendu public,
accompagnant une circulaire adresse aux
34
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
prfets concerns. La taille des futurs ta-
blissements y tait annonce et les besoins
en termes de surface affichs. Chaque pr-
fet tait libre de procder, dans le dlai im-
parti, une concertation large ou un tra-
vail resserr de premire analyse technique,
tout cela dans le respect dun calendrier
national afin de pouvoir organiser mtho-
diquement la manuvre globale.
Ensuite, lensemble des propositions trans-
mises par les prfets a fait lobjet dune
tude systmatique conduite par la Di-
rection de ladministration pnitentiaire
et lAgence publique pour limmobilier
de la justice (APIJ). Et les lus concerns
par les terrains identifis ont t galement
consults afin de sassurer de leur degr de
connaissance et dacceptation des projets.
Ainsi, en quatre mois et demi, vingt et un
terrains techniquement solides, politique-
ment assums et financirement accessibles
ont-ils t identifis. Une tape technique
dterminante a donc t franchie.
En parallle, pour assurer un diagnostic
partag, transpartisan, jai souhait la r-
daction dun Livre blanc sur limmobilier
pnitentiaire. cette fin, le 13dcembre
2016, jai sollicit M. Jean-Ren Lecerf,
prsident du conseil dpartemental du
Nord et ancien rapporteur de la loi p-
nitentiaire de 2009, pour prsider cette
dmarche innovante pour le ministre de
la Justice.
Dans la lettre de mission, je prcisais les
champs que je souhaitais voir aborder
(conception architecturale, excution de
la peine, recrutements, formation, interac-
tions avec les diffrents acteurs partenaires,
etc.). Et, le 24janvier 2017, la Chan-
cellerie, le Premier ministre, M.Bernard
Cazeneuve, et moi-mme avons install la
commission du Livre blanc, compose de
parlementaires, de personnels du ministre
de la Justice et des autres ministres concer-
ns, ainsi que de personnalits qualifies.
Face un problme si grave et si ancien, je
le rpte, la procrastination et le dni de r-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
alit ne me paraissaient dsormais plus de
mise. Pour autant, jai maintes reprises
rappel quaussi ncessaire quil puisse tre,
cet agrandissement du parc pnitentiaire ne
saurait constituer lunique rponse. Il doit
en effet se doubler dune politique pnale
et dapplication des peines ambitieuse, telle
que jai dj eu loccasion de lexposer.
Dans tous les cas, le plan de construction
doit pouvoir se poursuivre, notamment
dans sa phase dacquisition foncire, ds la
fin de lanne 2017. Dans ce but, le budget
du ministre prvoit 1,158milliard deuros
en autorisation dengagements. Mais le
plein essor budgtaire ne viendra qu par-
tir de 2020-2021; ce qui devra tre intgr
dans la loi de programmation.
ce sujet, il pourrait tre tentant, pour des
raisons purement budgtaires, de recourir
au partenariat public/priv (PPP) afin de
construire une partie des tablissements
prvus. Sil ne faut, a priori, rejeter aucune
solution pour livrer rapidement des ta-
blissements dont nous avons besoin, il me
semble que nous avons dj atteint un seuil
critique dans le domaine de la soutenabilit
financire. Par exemple, selon lestimation
ralise par ladministration pnitentiaire
et corrobore par la Cour des comptes, le
nouveau programme immobilier (NPI)
engag sous la prcdente lgislature co-
tera 16,4 milliards deuros entre 2010
et2044 (valeur de janvier2011)!
En sus de leffort de construction, dimpor-
tants crdits devront tre mobiliss pour
rnover lensemble du parc pnitentiaire.
Car ne pas rnover en mme temps que nous
btissons reviendrait amoindrir la porte
Synthse des propositions:
Poursuivre le plan de construction prsent en octobre, en
particulier la phase dacquisition foncire ds la fin de lanne
viter le recours aux PPP
Mobiliser les moyens ncessaires pour rnover
le parc immobilier pnitentiaire
35
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
de notre action moyen terme. Or, sur ce
point, le sous-investissement a t chronique
depuis des dizaines dannes et les rcents ef-
forts nen contrebalanceront pas, eux seuls,
les effets durables que lon observe.
Indniablement, il faut donc laborer une
stratgie immobilire pnitentiaire base
sur le maintien de la valeur du parc qui est
lun des socles de la performance dune d-
tention et du service public pnitentiaire.
Jai conscience de ce que, dans un contexte
budgtaire contraint, les crdits dinves-
tissement sont facilement assimilables
des dpenses moins prioritaires, pouvant
par consquent tre diffres. Lexprience
dmontre qu court terme, cette tactique
est habile et permet de dgager des marges
budgtaires; mais elle se rvle contrepro-
ductive pour limmobilier car elle provoque
des effets prjudiciables darrt et de dpart
des oprations et programmations immo-
bilires, lesquelles ncessitent pourtant du
temps (dlais de conception, de procdures
de march, de travaux, etc.). moyen et
long termes, elle devient mme dangereuse:
les impasses dinvestissement se concr-
tisent sans attendre par des reports de mises
aux normes rglementaires (incendie, lec-
tricit, accessibilit, etc.) ou fonctionnelles
(adquation entre les capacits daccueil et
la population dtenue rellement hberge,
mise en cohrence des locaux en dtention
avec les prescriptions lgislatives et orienta-
tions politiques, etc.).
Cest pourquoi une programmation plu-
riannuelle est incontournable. Elle ne peut
dailleurs exister quavec une claire volont
politique en support.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier VI
Promouvoir une justice de protection
et de restauration du lien social
La fonction dautorit exerce par la jus-
tice lorsquelle sanctionne ou tranche
un litige ne saurait elle seule rsumer
la fonction sociale exerce. En effet, on
ne peut occulter que, par son action
comme par essence, elle exerce une mis-
sion dterminante de retissage du lien
social. Dailleurs, cette dimension doit
Une co-construction de la peine dvelopper:
lambition de la justice restaurative
Issu des pays anglo-saxons, le concept de
justice restaurative suppose dassocier, en
sus de la rponse judiciaire, un auteur din-
fraction pnale et une victime (victime di-
recte ou dune autre affaire sans lien) afin
que chacun deux entame un processus de
restauration absolument indispensable
la rinsertion pour le premier, la nces-
saire rsilience pour le second grce
lintervention dun tiers form. Lensemble
repose videmment sur la base dune ad-
hsion et la russite ou lchec ne condi-
tionne pas la suite judiciaire de la proc-
dure qui la motiv.
Ainsi, de nombreux pays ont adopt des
mthodes fondes sur ce principe, dont le
Canada, lAngleterre, lAustralie, lcosse,
la Nouvelle-Zlande, la Norvge, les tats-
Unis, le Japon ou la Belgique. En France,
le concept a dabord inspir des approches
plus pdagogiques intgres aux mesures
pnales existantes avant dtre introduit
dans le code de procdure pnale par la loi
du 15aot 2014 relative lindividualisa-
tion des peines et renforant lefficacit des
sanctions pnales.
36
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
connatre volutions et renforcement
au regard des lgitimes attentes sociales
et politiques. Cest ainsi le cas de la jus-
tice restaurative, qui mnage la fois une
place pour la victime et le condamn, ou
encore de la justice des mineurs, qui a
trop souvent t en proie des prjugs
ou caricature.
La grande nouveaut, dcline dans la cir-
culaire du 15mars 2017 que jai souhait
diffuser lensemble des magistrats, consiste
crer une mesure spcifique, dconnecte
du traitement rserv linfraction dans le
cadre pnal. Par cette nouvelle possibilit
offerte aux juridictions, mais galement aux
services de la protection judiciaire de la jeu-
nesse ou de ladministration pnitentiaire,
le lgislateur permet la justice dinitier une
dmarche de soins. Car cest une approche
quasi clinique que dfend le concept de jus-
tice restaurative, sur un modle similaire
celui de la mdiation familiale.
Mais avoir cr la mesure et organis sa
mise en uvre ne suffit pas: les profession-
nels du droit doivent dsormais se lap-
proprier, dpasser une posture strictement
juridique pour investir ce champ promet-
teur. Il nous faut donc dvelopper les
formations des professionnels du minis-
tre de la justice et permettre que certains
dentre eux, agents de la protection judi-
ciaire de la jeunesse ou de ladministration
pnitentiaire, deviennent les animateurs
directs de cette mesure sous le label de tiers
indpendant impos par la loi.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Laisser la justice pnale des mineurs travailler
Franois de Sales la un jour affirm: le
bruit ne fait pas de bien et le bien ne fait
pas de bruit. Jen avais fait ma ligne de
conduite pour aborder les enjeux de la jus-
tice des mineurs.
Le cadre avait t pos par le chef de ltat
loccasion de laudience solennelle de
rentre de la Cour de cassation en 2013:
Une loi, qui sera soumise au Parlement
au cours de lanne, clarifiera et simplifiera
lordonnance de 1945, autour de quelques
principes.Le premier, cest la ncessaire sp-
cialisation de la justice des mineurs. Le rle
du juge des enfants sera consolid. Le tribu-
nal correctionnel pour mineurs sera suppri-
m. Le deuxime principe, cest la ncessaire
modernisation de la procdure. Celle-ci doit
permettre dune part au juge des enfants, ou
au tribunal pour enfants, de se prononcer ra-
pidement sur la culpabilit du mineur qui
lui est prsent avec, le cas chant, un droit
immdiat la rparation pour les victimes.
Le cadre procdural doit permettre de statuer
sur la peine la mieux adapte. Ainsi seront
concilis les intrts de la socit, de la vic-
time et du mineur.
Le long dbat sur le mariage pour tous,
puis ladoption de la loi sur la rforme p-
nale en ont interdit la concrtisation dans
le dlai annonc, mme si des bauches de
textes furent prpares. Puis, les attentats
de 2015 vinrent leur tour justifier le re-
port du dpt dun projet de loi. Il est vrai
que la matire est inflammable. Pourtant,
modifie des dizaines de fois depuis la Li-
bration, lordonnance de 1945, lun des
trois textes fondateurs de la justice pnale
des mineurs, est devenue illisible. Seuls
sept articles demeurent dans leur version
dorigine. Lensemble exigeait donc une r-
criture, sans se dmarquer de la philoso-
phie originelle, mais en ladaptant notre
conception actuelle de lducation.
La mouture, trouve sur mon bureau en
janvier2016, correspondait cette ambi-
tion. Elle tait de qualit et mritait donc
dtre discute. Faute de disposer dune
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
possibilit srieuse dans le calendrier de
la fin de la lgislature, jai choisi dinsrer
les dispositions les plus importantes dans
la loi du 3juin 2016 et dans le texte qui
est devenu la loi du 18novembre 2016 re-
lative la modernisation de la justice du
XXIesicle.
Elles furent adoptes sans grande difficul-
t et avaient pour objectifs de simplifier
le dispositif de jugement des mineurs d-
linquants, en privilgiant la spcialisation
des acteurs et lefficacit de la rponse p-
nale; mais aussi de redonner au ministre
public et aux juridictions de jugement la
souplesse ncessaire la dtermination des
orientations de politique pnale et des r-
ponses la dlinquance des mineurs.
Ce fut ainsi le cas de la disparition du tribu-
nal correctionnel des mineurs, juridiction
rcente qui constituait une source de com-
plexit injustifie tout en concernant moins
de 1% des contentieux des adolescents.
Ce fut aussi le cas de la csure pnale, qui
consiste dissocier la reconnaissance de la
culpabilit du prononc de la peine, remis
six mois plus tard. ce moment-l, la gra-
vit de la peine peut tenir compte du com-
portement du jeune pendant cette priode
prorogeable une fois. Cette innovation
avait t introduite par le biais dun amen-
dement dpos dans le cadre de lexamen
de la loi du 10aot 2011 sur la participa-
tion des citoyens au fonctionnement de la
justice pnale et le jugement des mineurs,
linitiative des dputs Jean-Luc Warsmann
et Sbastien Huygues, alors lus UMP. La
disposition avait t vote avec lassenti-
ment du gouvernement de lpoque qui
saluait un grand progrs dans la justice des
mineurs.
De surcrot, une dcision du Conseil
constitutionnel17 avait estim contraire au
principe dimpartialit le fait que le mme
17 Dcision n2011-147 QPC du 8juillet 2011.
37
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
juge des enfants porte une apprciation
sur les charges existant contre un mineur
dans le cadre de la phase dinstruction
puis prside le tribunal pour enfants qui
le jugeait. La nouvelle disposition rpond
donc cette observation, mais il reste la
gnraliser.
Ce fut encore le cas de la suppression de la
peine de rclusion perptuit lencontre
dun mineur. Dans les faits, cette peine a
t prononce seulement quatre reprises.
Dsormais, lorsquest encourue une peine
de dtention ou de rclusion criminelle
perptuit et que la cour dassises dcide
de droger la rduction de moiti de la
peine encourue par un mineur, la peine
maximale pouvant tre prononce sera
de trente ans de dtention ou rclusion
criminelle. Il nest donc plus possible de
prononcer une peine de dtention ou de
rclusion criminelle perptuit lgard
dun mineur de plus de seize ans, quand
bien mme le bnfice de lexcuse de mi-
norit lui aurait t refus.
Enfin, la loi donne maintenant un fonde-
ment lgal au recours la force publique
pour lexcution des mesures ducatives
Prserver la double casquette du juge des enfants
Le juge des enfants a cela de particulier
quil dispose dune comptence globale
en matire de suivi ducatif des enfants
et adolescents. Il est ainsi amen statuer
dans le cadre judiciaire de la protection de
lenfance et dans le cadre pnal, lorsquil y
a lieu. Cette particularit prcieuse est
dailleurs renforce par la loi du 14mars
2016 relative la protection de lenfant
qui intgre dans ce champ protecteur la
dimension pnale du suivi ducatif.
Daucuns critiquent pourtant cette spci-
ficit, estimant que le suivi dune famille
au titre de la protection de lenfance par
un magistrat empcherait celui-ci de faire
preuve de la fermet ncessaire en cas
dinfractions commises par lenfant.
linverse, les critiques se taisent lorsque ce
38
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
de placement prononces dans le cadre
pnal, quelles soient pr-sentencielles ou
post-sentencielles. Dornavant, le magis-
trat qui prend la dcision, qui en assure
le suivi (juge des enfants, juge dinstruc-
tion, juge des liberts et de la dtention)
ou lexcution (magistrat du parquet),
peut, aprs en avoir valu la ncessit,
requrir directement la force publique
pour contraindre le mineur intgrer ou
rintgrer son lieu de placement. La dci-
sion exceptionnelle de recourir la force
publique devra sapprcier au regard no-
tamment du constat avr dun compor-
tement faisant chec la mise en place
effective de la mesure.
Au total, comme laurait dit Portalis, Les
codes des peuples se font avec le temps; pro-
prement parler, on ne les fait pas. Cette
lgislature aura donc conduit des rformes
importantes en garantissant la spcificit
de la justice des mineurs, en restaurant sa
dimension ducative et en largissant le
panel des procdures mises la disposition
des magistrats. Acceptons donc lide de
laisser ces mesures produire les effets es-
prs avant de dfendre lide quil faut
refonder lordonnance de 1945.
mme juge est amen suivre par ailleurs
la victime mineure; nul naffirme alors que
cela le rendrait plus svre envers lauteur.
Pour ma part, je suis convaincu que lacte
de juger ncessite, avec une acuit particu-
lire lorsquil sagit de mineurs, une bonne
connaissance de la situation personnelle
de chacun. Cette double approche civile et
pnale permet galement la complmenta-
rit des actions engages dans chacun des
champs et des dispositifs mis en place. Pa-
reil richesse permet en outre une meilleure
action de prvention de la rcidive.
Cest pourquoi il me parat plus que n-
cessaire de prserver la spcificit du juge
des enfants dans son entiret et de r-
affirmer que sa double casquette civile
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
et pnale est indispensable pour un travail
daccompagnement de qualit, tant dans
Amliorer les conditions de la prise en charge des mineurs
Pour renforcer le principe dindividua-
lisation de la prise en charge et accrotre
la diversification des rponses, il faut pro-
mouvoir un sur-mesure, toujours plus
volutif, afin de tenir compte du parcours
accompli par le mineur.
Cependant, dans cet objectif, les profes-
sionnels qui uvrent en milieu ouvert
se heurtent des contraintes de deux ni-
veaux. Dune part, il existe dans certains
dpartements des listes dattente parfois de
plusieurs mois dans le cadre des services
de la protection judiciaire de la jeunesse
comme de ceux financs par les conseils
dpartementaux. Dautre part, pour une
prise en charge de proximit, dont la n-
cessit est encore plus prgnante au regard
de la complexit des nouveaux enjeux qui
simposent nous (notamment en ma-
tire de radicalisation des enfants ou des
parents), les normes dattribution de me-
sures ne paraissent plus adaptes. Il faut
donc envisager de rduire le nombre de
jeunes suivis par un mme ducateur ou
permettre, dans les cas les plus difficiles,
une intervention en binme ou celle de
groupes dappui crs auprs de certaines
directions interrgionales.
Cette prconisation rvle un criant pro-
blme de moyens inadapts aux besoins.
Le budget de la direction de la pro-
tection judiciaire de la jeunesse (PJJ)
doit donc connatre un accroissement
significatif afin de supporter la cration
de prs de 800emplois correspondant
principalement des postes dduca-
teurs, psychologues et assistants de
service social.
39
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
sa dimension de protection pure que de
prvention de la rcidive.
Des constats similaires sont tablis dans
le cadre des placements o le parc im-
mobilier de la PJJ est particulirement
vtuste, certaines structures devant tre
totalement rhabilites pour tre mises
aux normes, alors mme que leur nombre
devrait en outre tre augment et que le
public concern volue plus vite que le
temps ncessaire la construction de ces
structures. Or, pour une prise en charge
ducative de qualit, il faut tre en me-
sure de rpondre la fois aux attentes des
magistrats et aux besoins des mineurs. Un
tel chantier de rnovation, sans mme
envisager de cration de structure, cor-
respond dores et dj un budget estim
94,5millions deuros, sans compter les
emplois ncessaires pour accompagner ce
travail colossal.
En substance, lambition porte passe
prioritairement par le renforcement de
laccompagnement ducatif tant dans le
cadre de lassistance ducative quau p-
nal, auquel sajoutent la rhabilitation
du parc immobilier et le dveloppement
dun dispositif de placement plus diver-
sifi, pour des rponses sur mesure.
Cette diversification doit sappuyer sur
deux chantiers dimportance: le dve-
loppement des dispositifs dinsertion
de la PJJ afin que chaque dpartement
en dispose (notamment dans les zones ru-
rales) et du rseau des familles daccueil
qui ncessitera galement une profession-
nalisation et un accroissement du nombre
de celles-ci. Nous devons tout mettre en
uvre pour construire un avenir notre
jeunesse.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Synthse des propositions:

Promouvoir la justice restaurative et former
les personnels du ministre de la Justice
En matire de justice des mineurs, laisser les mesures
rformant lordonnance de 1945 produire leurs effets
Gnraliser la csure du procs pnal
Accrotre de manire significative le budget de la
DPJJ pour faciliter les prises en charge
Rhabiliter le parc immobilier de la PJJ pour garantir
une prise en charge des jeunes conforme aux normes
Raliser des recrutements consquents dducateurs, de
psychologues et dassistants de service social au sein de la PJJ
Dvelopper les dispositifs dinsertion de la PJJ
pour un meilleur maillage territorial
Dvelopper le rseau des familles daccueil et
accompagner leur professionnalisation

40
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Chantier VII
Amplifier la politique de recrutements massifs et adapter les
capacits de formation au sein du ministre de la Justice

Que ce soit pour les juridictions, ladmi- nitentiaires au cours de la prochaine d-

nistration pnitentiaire ou la protection
judiciaire de la jeunesse (v. chantier VI),
la gestion prvisionnelle des effectifs et
des comptences devient un vritable dfi
pour la lgislature qui va souvrir en raison
dun nombre important de dparts en re-
traite dans les cinq prochaines annes.
Ainsi, sagissant des fonctionnaires des
services judiciaires, le nombre maximum
de dpart en retraite devrait tre atteint
en 2020. En effet, aprs les importants re-
crutements dans le corps des greffiers ces
dernires annes, le renouvellement des
effectifs se poursuivra un rythme lev
puisque ce sont 32,5% des fonctionnaires
qui devraient partir en retraite dans les dix
prochaines annes.
Et, pour ladministration pnitentiaire, le
rcent Livre blanc a rappel quil faudrait
recruter plus de 29000 fonctionnaires p-
cennie (2018-2027) afin de remplacer les
dparts la retraite et de permettre la mise
en service des nouvelles structures prvues
par le plan encellulement individuel. Sans
surprise, la majeure partie de ces recrute-
ments concerne les personnels de surveil-
lance, dont le nombre de dparts la re-
traite devrait doubler dici 2022, la plupart
de ces agents ayant t recruts au dbut
des annes 1990.
Les rformes dj voques ne peuvent
donc se concevoir et se concrtiser que
si elles saccompagnent de recrutements
consquents et dune amlioration trs
notable des conditions de travail de
toutes les catgories de personnels du mi-
nistre de la Justice. Mais, au-del de la
politique dembauches massives, il sagit
de renforcer lattractivit des mtiers
grce notamment une politique de for-
mation adapte.

Combler les vacances de postes dans les juridictions, diversifier

les recrutements et renforcer les quipes autour du magistrat

De la Cour de cassation la chambre d- vritable purge dans les administrations,

tache de Marmande, les ressources hu-
maines, matrielles, la scurisation, limmo-
bilier, cest--dire toutes les fonctions dites
support, reprsentent 2,636milliards
deuros sur les presque 7milliards consacrs
lensemble des missions du ministre.
Ces dpenses ont progress au cours des
cinq dernires annes, ce qui est une relle
fiert. Les gouvernements de MM.Jean-
Marc Ayrault, Manuel Valls et Bernard
Cazeneuve ont en effet mis fin la maltrai-
tance inflige la justice judiciaire pendant
le quinquennat de M. Nicolas Sarkozy. Ce
dernier, convaincu des bienfaits de la r-
vision gnrale des politiques publiques,
avait impos, par exemple, la rduction
de plus de 200 emplois de magistrats alors
que leur charge de travail augmentait sous
leffet dune inflation lgislative, notam-
ment en matire pnale. Cest une justice
affaiblie, puise et rabaisse par les cri-
tiques qui a t laisse au nouveau gouver-
nement issu des lections de 2012.
Cela ne sera donc pas le cas en 2017
puisque chaque anne a t utilise pour
reconstruire ce qui avait t dtruit et aller
au-del. Cest ainsi quune politique de re-
crutement trs volontariste a t conduite.
En cinq annes, au sein des services judi-
ciaires, ce sont 2282 nouveaux magistrats

41
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
qui ont t recruts contre seulement 928
dans la prcdente mandature. Ainsi, la
rcente promotion qui vient dintgrer
lcole nationale de la magistrature compte
343 auditeurs de justice contre 207 pour
celles de 2008, 137 pour celle de 2009 et
135 en 2010. Et, le 5fvrier 2016, jai eu
le plaisir dassister, en prsence du chef de
ltat, une crmonie historique Bor-
deaux puisque les 366auditeurs de justice
formaient la plus importante promotion
de lENM depuis sa cration en 1958. De
mme, 6886 fonctionnaires de diverses
catgories ont t recruts entre2012
et2017, contre 3880 entre2007 et2012.
Et, en ce moment mme, 800tudiants
suivent leur formation lcole nationale
des greffes Dijon.
Pourtant, les vacances de postes de-
meurent au sein des juridictions dans
des proportions encore trop importantes.
Compte tenu des temps de formation
dans les diffrentes coles du ministre,
larrive de promotions consquentes de
magistrats et fonctionnaires commence
tout juste se faire sentir. Ainsi, le solde
entre le nombre de magistrats entrant dans
la carrire et ceux qui la terminent, de n-
gatif entre2011 et2014 (-92 en 2011),
est devenu positif depuis 2015 (+30) et se
confirme en 2016 (+94) comme en 2017
(+130 attendus). Mais, hlas, ce sont prs
de 400magistrats et plus de 800greffiers
dont les postes ne sont toujours pas pour-
vus faute de moyens. Cest dire la priorit
que constitue la poursuite de recrute-
ments massifs, au maximum des capacits
des coles de formation.
Mais la rflexion ne peut se borner cet
aspect quantitatif. Il nest, par exemple,
pas interdit de rflchir la ncessit de
diversifier le corps de la magistrature et
de continuer dvelopper les quipes
autour du magistrat professionnel.
Le ministre de la Justice est certainement
lun de ceux qui a le plus dvelopp lou-
verture des accs aux mtiers juridiction-
nels. Ce sont les classes prparatoires int-
gres lENM et lENG qui permettent
42
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
des tudiants mritants mais dpourvus
de moyens pour accder des prpara-
tions (publiques ou, surtout, prives) de
bnficier ainsi de prparations spcifiques
finances par ltat. Chaque anne, un
nombre consquent dentre eux intgre
lune des deux coles prcites, signe que
la Rpublique sait toujours favoriser las-
censeur social.
Par ailleurs, et pour ne parler que de la
magistrature, les recrutements oprs ces
dernires annes atteignent un haut ni-
veau de diversit puisque prs de 20%
des effectifs intgrant lENM sont issus de
recrutements parallles (anciens avocats
ou greffiers pour lessentiel). Je pense utile
non seulement de prserver ce prcieux ac-
quis mais encore de le dvelopper. cette
fin, il est possible de dupliquer dans les
cours dappel et juridictions de premire
instance le statut de magistrat en service
extraordinaire jusquici rserv la Cour
de cassation (dtachement sur titre de per-
sonnes justifiant dune large exprience
pour intgrer des fonctions judiciaires
pendant huit ans).
Je suis galement convaincu que la justice
et le monde universitaire ont tout intrt
nouer des relations fortes car sources den-
richissement rciproque. Jai franchi un
premier pas dans cette direction en crant
le statut de juriste-assistant, permettant
des docteurs en droit de travailler en ju-
ridiction auprs des magistrats profession-
nels la fois pour leur apporter leur savoir
juridique et sacculturer au fonctionne-
ment de la justice afin dtre en mesure,
au bout de trois ans, dintgrer lcole
nationale de la magistrature. Mais il faut
aller plus loin dans ltablissement de pas-
serelles entre un monde judiciaire (peru
comme trop ferm) et luniversit.
Une autre dmarche mrite dtre accen-
tue. Celle de la cration dquipes autour
du magistrat. Les greffiers assistants du
magistrat, les juristes-assistants dj vo-
qus et les assistants de justice sont autant
de pistes renforcer pour parvenir un
mode de fonctionnement pertinent.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Enfin, pourquoi ne pas crer des greffiers
juridictionnels tels quil sen dveloppe
de plus en plus en Europe. Le rapport re-
mis au garde des Sceaux en 2008 par le
recteur Serge Guinchard avait dj propo-
s de sinspirer des Rechtspeger allemands
ou autrichiens. Ce nouvel acteur judi-
ciaire serait de nature pauler le juge,
voire sy substituer dans certains cas
clairement dfinis. Il sagirait de confier
des fonctionnaires ayant un haut niveau
de connaissances juridiques18 certaines
18 Ce qui est le cas aujourdhui: plus de la moiti des
promotions de greffiers est titulaire dun master1 en
droit pour un concours de niveau bac+2.
Valoriser les mtiers de ladministration pnitentiaire
et accompagner leurs mutations
Ladministration pnitentiaire reprsente
50% des effectifs du ministre et un
budget de prs de deux milliards deuros.
Comme cela vient dtre rappel, dans
les cinq dix prochaines annes, elle sera
confronte un double dfi: dune part,
une volution dynamique de ses effectifs
lie laugmentation de ses missions (en
particulier au renouvellement du parc
dtablissements pnitentiaires); dautre
part, un mouvement significatif de dparts
la retraite, notamment des personnels de
surveillance.
Pareil dfi exige dabord de penser, dans la
dure, la place de la prison dans la socit.
Celle-ci est tout la fois un lieu de restaura-
tion et un lieu de rhabilitation, en un mot
un lieu de retour vers la socit. Mais les
architectes qui les dessinent le savent bien:
les lieux ne sont rien, ce sont les femmes et
les hommes qui les font et qui leur donnent
du sens. Cest pourquoi les mtiers de lad-
ministration pnitentiaire ne ressemblent
dfinitivement aucun autre.
Ainsi, la fonction de surveillant (le terme
de gardien de prison nexiste plus depuis
1919!) est aussi exigeante quutile. Parce
43
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
missions juridictionnelles aujourdhui as-
sumes par les magistrats professionnels.
Ces missions engloberaient le champ
dactivit actuel du grefer en chef et
stendraient au-del puisque leur choi-
rait le jugement de dlits peu complexes
(en matire de dlinquance routire par
exemple) ou daffaires civiles ne posant
gnralement pas de grandes difficults
juridiques (tout le contentieux de modi-
fications de la pension alimentaire en ma-
tire familiale), librant du temps de ma-
gistrat les litiges complexes qui souffrent
dun temps de traitement trop long. En-
fin, cette dmarche offrirait une perspec-
tive intressante en termes dvolution
des parcours de fonctionnaires de greffe.
que je suis convaincu que le monde car-
cral est la fois le reflet de la socit et le
miroir dans lequel elle se rflchit, parce
que limage du gelier dantan na pas fini
de hanter la socit, je crois que cette der-
nire doit y tre attentive et uvrer une
plus forte attractivit de ses mtiers.
Cela fait maintenant dix ans que je visite
des tablissements, que je rencontre des per-
sonnels pnitentiaires et discute avec leurs
organisations syndicales. Je peux donc, avec
ce recul, tmoigner de lengagement et du
courage de ces personnels, quelle que soit
la fonction quils occupent. Partout, jai vu
le sens du service public, le sang-froid et le
savoir-faire, la volont du travail bien fait
et le souci du respect de la dontologie. Et
je sais que limage des surveillants, pourtant
quotidiennement confronts des concen-
trs de passions tristes, nest pas ce quelle
mriterait dtre.
Ministre de la Justice, jai estim quil
mappartenait non seulement de saluer les
valeurs qui les animent mais surtout de
contribuer efficacement changer le re-
gard de la socit sur leurs missions. Leur
mtier a, en effet, trop souffert des prju-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

gs vhiculs par la littrature ( quelques Dune manire gnrale, il faut valuer et

rares exceptions prs, comme Verlaine
ou Stendhal) ou le cinma, lesquels ne
traduisent ni sa ralit ni surtout son
absolue ncessit. Il tait donc temps de
mettre en lumire cette profession. Cest
cette fin que javais suggr au prsident
de la Rpublique, avec succs, dintgrer
aux cts des armes, de la police et de la
gendarmerie nationale, ladministration
pnitentiaire, troisime force de scurit
intrieure du pays depuis la loi pniten-
tiaire de 2009, dans le dfil du 14juil-
let. Il faut bien videmment poursuivre
et amplifier ces actions symboliques mais
au fort retentissement. Dautant quelles
saccompagnent dune srie de rformes
statutaires dont il conviendra dachever
la mise en uvre (filire de commande-
ment, filire insertion et probation, corps
des directeurs des services pnitentiaires
ou encore filire technique). Car faciliter
les volutions professionnelles au sein du
service public pnitentiaire, en diversi-
fiant les opportunits de responsabilits,
les mtiers exercs et les cadres de vie, est
une condition daccompagnement des
personnels dans leur engagement profes-
sionnel. Cest le sens des efforts que jai
conduits.
penser la politique de recrutement et
de formation. Il ne suffit pas dinscrire
la prison dans la socit, il faut linscrire
dans un territoire, y compris en matire de
ressources humaines. Cest la raison pour
laquelle je suis favorable une exprimen-
tation, en vue dune ventuelle gnralisa-
tion, de concours affectation rgionale
pour les personnels de surveillance.
Dans le mme esprit, la modernisation
des ressources humaines de ladministra-
tion pnitentiaire pour les prochaines an-
nes doit ncessairement saccompagner
dune dconcentration des actes de ges-
tion, comme le recommandait la Cour
des comptes en 2015, en transfrant par
exemple aux tablissements ou directions
interrgionales certains actes disciplinaires
ou davancements.
Enfin, dans cette relation la socit quil
convient dtoffer et de nourrir, je sou-
haite en particulier participer la meil-
leure connaissance du monde carcral
avec notamment la cration de prix de
recherche, la refonte des sites internet,
lorganisation de visites, des dmarches de
sensibilisation, etc.

Synthse des propositions:

Effectuer des recrutements consquents
uvrer une amlioration trs notable des conditions de travail
Renforcer lattractivit des mtiers
Poursuivre une politique de formation adapte
Diversifier le corps de la magistrature et continuer
dvelopper les quipes autour du magistrat professionnel
Dupliquer, dans les cours dappel et juridictions de premire
instance, le statut de magistrat en service extraordinaire
Envisager la cration de greffiers juridictionnels
Mettre en place un concours affectation rgionale
pour les personnels de surveillance
Dconcentrer les actes de gestion au sein de la DAP
Participer la meilleure connaissance du monde carcral par la socit

44
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier VIII
Le droit comme levier de croissance
Loin dtre antagonistes, le monde du droit
et de lconomie sont complmentaires.
Pourtant, lorsquon parle dconomie, il
est frquent doublier la place que prend le
droit, soit comme entrave, soit comme fa-
cilitateur, soit comme cadre de rgulation,
soit comme mode de rsolution des conflits.
Dvelopper la justice conomique/justice de lconomie
Lconomie ne peut tre laisse aux seules
lois du march, elle doit tre encadre et
rgule par les rgles de droit. Ainsi, les
entreprises ne peuvent-elles fonctionner
sans un tiers indpendant, arbitre des li-
tiges, qui connaisse aussi bien les lois que
les rgles conomiques. Sans tre une partie
au contrat ni intervenir dans son conomie,
il est le garant de lexercice effectif de la li-
bert contractuelle ainsi que du respect et
de la ralisation de lobjectif conomique
poursuivi par les parties. Et, lorsque les en-
treprises anticipent des difficults impor-
tantes ou quelles y sont confrontes, elles
doivent pouvoir se placer sous la protection
dune autorit qui en organisera la prven-
tion ou le traitement. Cette autorit, cest le
juge consulaire, institution plurisculaire, la
seule parmi les juridictions qui ait survcu
presque en ltat toutes les variations de
lhistoire depuis le XVIesicle
Et, si elle a ainsi perdur, cest bien en
raison des indniables qualits dont elle
a su faire preuve. La justice commerciale
reprsente, dans le contexte actuel, un
rel enjeu de comptitivit et dattractivi-
t conomique comme un soutien nces-
saire pour les entreprises en difficult et,
par consquent, pour lemploi. En effet,
en protgeant la libert dentreprendre,
elle garantit le dynamisme de notre tissu
conomique et, en accompagnant les en-
treprises en difficults, elle prserve la soli-
dit de notre tissu social. Dans cette pers-
pective, si la loi de la modernisation de la
justice du XXIesicle a impos une obliga-
45
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
Il faut donc poursuivre le dveloppement
dune justice conomique linstar des
pratiques qui ont cours dans dautres pays
occidentaux. Cela passe ncessairement
par une promotion de notre modle juri-
dique, vritable vecteur de croissance.
tion de formation initiale et continue, elle
a aussi clarifi et renforc les obligations
dontologiques des juges des tribunaux de
commerce.
Cette modernisation doit tre poursuivie
afin que puisse exister un vritable tri-
bunal des activits conomiques, prsen-
tant les mmes garanties dindpendance
et dimpartialit que les juridictions ordi-
naires, mais avec une relle expertise co-
nomique combine une connaissance ju-
ridique solide. Il ne sagit en effet plus au-
jourdhui de faire juger certaines personnes
par leurs pairs mais de confier une matire
complexe des juges se distinguant par
leur connaissance fine de celle-ci.
Ce tribunal des activits conomiques au-
rait des comptences accrues par rapport
celles qui sont aujourdhui les siennes,
stendant tous les aspects de ces activi-
ts, comme les baux commerciaux ou les
questions de proprit industrielle.
Lune des missions essentielles de ce tri-
bunal rsiderait dans la prvention et le
traitement des difficults des entreprises.
Lintervention du tribunal et des prati-
ciens de linsolvabilit est centrale dans le
droit franais. Elle garantit lquilibre de
la procdure entre dbiteur et cranciers
et protge lordre public conomique.
Cette proccupation essentielle, inh-
rente au droit franais doit tre dfendue
et promue, notamment dans le concert
europen.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Ce souci dassurer une prvention et un
traitement les plus efficaces des difficults
des entreprises doit en priorit tre tourn
vers les petites et trs petites entreprises.
Ce sont elles aujourdhui qui sont les plus
fragiles puisque les structures nayant pas
de salari ou, au plus, un ou deux salaris
reprsentent 73% des dfaillances.
Or le droit des entreprises en difficul-
t est aujourdhui trop compliqu et, par
consquent, dissuasif pour les entrepre-
neurs concerns. Pour tre protecteur, ce
droit doit tre facile daccs. Il devrait
donc tre simplifi, destination de
ces entreprises pour lesquelles un certain
nombre de dtails des rgles actuelles sont
non seulement inutiles mais aussi nfastes
la satisfaction de lobjectif poursuivi.
De faon gnrale, la constitution dun
droit de la petite entreprise devrait tre
mene. lheure des start-up, cet acteur
indispensable de notre conomie doit plus
que jamais concentrer toute lattention. Il
doit tre dot dun statut unique, simple,
et protecteur des intrts de lentrepreneur
et de ceux de ses cranciers.
Ce droit de la petite entreprise devrait no-
tamment pouvoir sappuyer sur trois pi-
liers rnovs de notre droit: le droit du
patrimoine, celui des garanties et celui
des obligations.
En premier lieu, il est essentiel que le droit
du patrimoine et de la proprit soit rfor-
m pour assurer une gestion scurise du
patrimoine, une adaptation lconomie
du partage et une meilleure utilisation du
foncier. Dans cette perspective, le rgime
de la publicit foncire, institu en 1955,
devrait tre modernis. De mme, une
rforme du droit de la coproprit parat
ncessaire
: lamlioration de lefficacit
des processus dcisionnels en coproprit
constitue de fait un levier de croissance im-
portant non seulement pour les entreprises
appeles raliser les travaux ncessaires
la modernisation des immeubles mais ga-
lement pour celles qui y ont implant leurs
locaux. Afin de faciliter la valorisation de
46
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
leur patrimoine immobilier pour les in-
vestisseurs, il y aurait lieu de concevoir,
en outre, un rgime plus souple pour les
coproprits de commerces ou de bureaux.
De surcrot, laccompagnement des ac-
tivits conomiques par le droit suppose
galement que les cranciers disposent de
garanties sres et efficaces, sans nanmoins
porter une atteinte excessive aux intrts
du dbiteur. Agir pour le renforcement de
la scurit juridique, tout en quilibrant
protection des dbiteurs ou des garants,
dune part, et efficacit de la sret pour
les cranciers, dautre part, saffirme sans
conteste comme une dmarche propice
au financement de lconomie. Or, au-
jourdhui, certaines de ces garanties ne
rpondent pas ces exigences. Le droit
des srets doit galement tre rfor-
m, dautant que le droit des obligations
a dj t partiellement rform par lor-
donnance du 10fvrier 2016 relative au
droit des contrats, au rgime gnral et la
preuve des obligations.
Un projet de rforme de la responsabili-
t civile a t prpar par la Chancelle-
rie afin que les citoyens comme les acteurs
conomiques puissent compter sur un
droit lisible, transparent, porteur de scu-
rit juridique et que nos rgles de respon-
sabilit soient adaptes aux enjeux cono-
miques et sociaux du XXIesicle. Ce texte
garde le souci constant du juste quilibre
entre lefficacit attendue par les acteurs
conomiques et la protection que sont en
droit dattendre les victimes. Il doit donc
tre men son terme.
Il pourrait tre accompagn de disposi-
tions relatives la responsabilit en ma-
tire conomique. La jurisprudence rela-
tive la concurrence dloyale gagnerait
tre consacre en mme temps que clari-
fie et le rgime des pratiques restrictives
de concurrence largement remani.
Sur un plan diffrent, la transposition de
la directive sur la protection des secrets
daffaires, pilote par le ministre de la
Justice, incarne pour notre pays loppor-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
tunit daccrotre lattractivit tant de son
tissu conomique que de son systme ju-
diciaire. En consolidant les moyens juri-
diques dont disposent les entreprises pour
protger leur patrimoine stratgique, la
directive permet aux crateurs et aux inno-
vateurs de tirer profit de leur production
intellectuelle et participe de ce fait au d-
veloppement de leur comptitivit tout en
les soumettant au contrle du juge ou en
mnageant des capacits daction pour les
lanceurs dalerte.
Enfin, une rforme du droit des contrats
spciaux, et notamment du droit de la
Promouvoir le droit franais: pour une politique dinfluence
Laction du ministre gagnerait aussi
sinspirer des mthodes dattractivit d-
veloppes par les Anglo-saxons au niveau
international, mthodes marques par une
prsence forte tant des administrations
que des acteurs de terrain lors des ngocia-
tions internationales et au sein des institu-
tions internationales. Ainsi, la dlgation
franaise est souvent trs peu fournie lors
des forums et ngociations ltranger,
linverse de celles de nos partenaires:
l o la France se dplace une ou deux
personnes, nos concurrents dploient des
dlgations beaucoup plus fournies et sont
souvent pauls par des associations pro-
fessionnelles puissantes comme lAmerican
Bar Association, etc. En effet, les organisa-
tions professionnelles ou fondations an-
glo-saxonnes sont trs prsentes en sus des
dlgations officielles, en tant quobser-
vateurs. Tout cela contribue peser sur le
processus international de dfinition de la
norme et participe lexpansionnisme du
droit anglo-saxon, au service dune strat-
gie commerciale.
En outre, afin de renforcer lattractivit du
systme judiciaire franais, il est ncessaire
de mettre en place trs court terme, dans
certaines de nos juridictions commerciales
et civiles, des formations de jugement
aptes connatre des contentieux tech-
niques, appliquer des rgles de droit
47
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
vente, dont le rgime relve pour une part
importante dune jurisprudence complexe,
devrait tre entreprise dans un triple objec-
tif daccessibilit, defficacit, et de scurit.
Ce sont les mots-cls dun droit attractif
en matire conomique: la rgle de droit
doit tre comprise par les acteurs cono-
miques pour tre adopte et suivie par
eux; elle ne doit pas tre une entrave
lactivit mais au contraire un vecteur de
celle-ci; elle doit assurer aux acteurs co-
nomiques un environnement sr, dans le-
quel le respect de leurs intrts lgitimes
est garanti.
tranger et conduire les procdures dans
les conditions, notamment linguistiques,
les plus efficaces. Jai confi une mission de
prfiguration en ce sens, le 7mars 2017,
Guy Canivet, prsident du Haut Comit
juridique de place.
Par ailleurs, si le systme franais de recon-
naissance et dexcution des dcisions est
reconnu pour sa souplesse et son efficacit,
il importe, dans un souci de comptition
internationale, de sassurer que les dci-
sions rendues par les juridictions fran-
aises pourront tre reconnues et ex-
cutes ltranger dans des conditions
satisfaisantes. Le rglement dit Bruxelles I
bis offre dj une libert de circulation des
dcisions au sein de lUnion europenne,
mais tel nest pas le cas en dehors de ce ter-
ritoire o les conditions sont fixes soit par
des conventions bilatrales (avec la Chine
notamment), soit par le droit national de
ltat dexcution.
Il est donc important que la France soit
particulirement vigilante et investie
dans le cadre de la ngociation mene
par lUnion, au sein de la Confrence
de LaHaye, dune convention interna-
tionale en matire de reconnaissance et
dexcution des jugements en matire
civile. Dans la mesure o la position de
lUnion europenne fait lobjet dune
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

coordination au Conseil, la France doit
faire valoir sa position.
Enfin, il faut dployer les efforts nces-
saires pour maintenir linfluence du droit
continental au sein de lespace fran-
cophone. Il serait en effet dommageable
que des cabinets anglo-saxons viennent
supplanter nos juristes, participant ainsi
laffaiblissement de la pertinence du droit
continental et, ce faisant, lhgmonie
des rgles commerciales anglo-saxonnes.
Car linfluence juridique permet dasseoir
la capacit de nos entreprises rempor-
ter des marchs en possdant une bonne
connaissance du cadre juridique dans le-
quel elles voluent. Il sagit dun instru-
ment prcieux pour rsister aux stratgies
de puissance de nos partenaires.
Cette dmarche peut dailleurs stendre
au-del de la sphre francophone.
titre dexemple, les notaires franais ont
contribu ltablissement du systme
cadastral chinois, ce qui constitue un
indniable atout pour les socits fran-
aises qui volueront dans un cadre juri-
dique familier.

Synthse des propositions:

Crer un vritable tribunal des activits conomiques, aux
comptences largies et lindpendance et limpartialit garanties
Concevoir un droit de la petite entreprise, accessible et protecteur
Mener terme la rforme de la responsabilit civile
Moderniser les garanties offertes aux entreprises
Faciliter la gestion du patrimoine et du foncier
Dfinir une vritable politique publique dinfluence du droit franais
Renforcer lattractivit de la procdure devant les juridictions
franaises pour les litiges commerciaux internationaux
Faciliter lexcution des dcisions franaises hors de lunion
europenne par des conventions internationales modernises
Maintenir linfluence du droit continental
au sein de lespace francophone

48
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier IX
Vers une Europe de la justice!
Le projet europen traverse depuis plu-
sieurs annes une profonde crise de lgi-
timit. Jamais la ncessit de dmontrer
la plus-value des actions de lUnion euro-
penne au profit des citoyens na t aus-
si forte. ce titre, le dveloppement de
lespace europen de libert, de scurit et
de justice constitue un enjeu dterminant
aux consquences tout fait perceptibles
pour nos concitoyens. En effet, la justice
europenne pourrait mettre en exergue sa
dimension protectrice: dans le domaine
pnal, face au terrorisme, au crime orga-
nis, aux rseaux de trafic de migrants,
aux circuits financiers frauduleux; mais
aussi dans le domaine civil, pour la jus-
tice du quotidien (divorces, sparations,
tat civil), ou la scurit juridique des re-
lations contractuelles (transactions com-
merciales, litiges transfrontaliers, succes-
sions, etc.).
En ce domaine, la mthode revt un in-
trt stratgique car la coopration ju-
diciaire pnale cristallise lopposition
entre deux conceptions de lUnion euro-
penne: lune tendant aller vers un mo-
dle supranational intgr et lautre des-
sence intergouvernementale. La justice
europenne doit donc savoir jouer sur
un mouvement dintgration lorsque
cela est ncessaire (avec par exemple la
cration du Parquet europen) et, en pa-
rallle, sur la coopration et la mutuali-
sation, en appui des autorits nationales
Achever rapidement la mise en place du parquet europen
La cration dun parquet europen est une
ide qui remonte 1996, date laquelle
elle fut formule par M. Klaus Hnsch,
alors prsident du Parlement europen,
qui se rfrait un procureur europen.
Aprs bien des atermoiements, le trait
de Lisbonne, entr en vigueur le 1erd-
cembre 2009, a marqu une tape cardi-
nale en inscrivant dans les traits la fois
49
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
(cest par exemple le cas dEurojust, luni-
t europenne qui permet la coordination
des enqutes et des poursuites entre les
tats membres).
Dans les faits, cette coopration sest
difie depuis vingt ans sur le principe
de la reconnaissance mutuelle des dci-
sions de justice, qui lui-mme suppose la
confiance rciproque entre les autorits
des tats membres. Or cette confiance ne
se dcrte pas, elle se construit. Et cest
objectivement devenu une gageure 27
ou 28. Il faut donc trouver le bon qui-
libre, ne pas cder lillusion de lhar-
monisation des procdures judiciaires
ou une uniformisation, sduisante sur
le papier, mais irralisable en pratique. Il
sagit du penchant naturel de la Commis-
sion europenne, mme si elle dploie de-
puis quelques annes des efforts louables
pour moins et mieux lgifrer.
Quarante ans aprs que le prsident Val-
ry Giscard dEstaing a labor le concept
despace judiciaire europen, il faut donc
en revenir une Europe des projets,
celle qui ne se fait pas dun coup, mais
dabord par des solidarits de fait qui
passent par des ralisations concrtes :
tout tait dj prsent dans la dclaration
de Robert Schuman du 9mai 1950 que
lon clbre chaque anne en oubliant
parfois de la relire attentivement.
le concept de parquet europen, mais aus-
si la marche suivre pour sa cration,
partir dEurojust, comme le souhaitait
notre pays.
Lanne 2016 a permis de raliser des
avances majeures car il fallait passer des
thories et des discours leur mise en
pratique. Si une ngociation avait t en-
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
tame tambour battant ds juillet2013,
daucuns mettaient en doute le fait quelle
aboutisse un jour. En consquence, avec
mon collgue allemand M. Heiko Maas,
ministre de la Justice, nous avons dfi-
ni une stratgie ds avril2016, lors du
conseil des ministres franco-allemand
de Metz: soit il tait possible de parve-
nir une unanimit autour de ce projet
dici la fin de lanne, soit nous devions
tirer les consquences de cette impossi-
bilit et aller vers une coopration ren-
force, comme le prvoit le Trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne.
Comme nous lanticipions, certains
tats membres taient tout simplement
hostiles lide du Parquet europen. Il
fallait donc passer outre et avancer avec
ceux une majorit qui souhaitaient
concrtiser ce projet. Aussi, en marge du
dernier conseil des ministres de la Justice
et des Affaires intrieures (JAI) auquel
La coopration judiciaire dans une Europe 27:
des outils la disposition des autorits nationales
Comme voqu linstant, consolider
la construction de lEurope de la justice
passe par la mise disposition des autori-
ts judiciaires des tats membres doutils
qui tmoignent des avantages dune coo-
pration pousse.
Certaines des ralisations de lUnion dans
ce domaine sont connues et constituent
des succs incontestables, linstar du
mandat darrt europen. Mis en place
partir de 2002, il permet la remise des
personnes poursuivies ou condamnes en
quelques semaines, dans le cadre dune
procdure exclusivement judiciaire, l o
lextradition impliquait lintervention de
lexcutif et des procdures qui pouvaient
durer des annes.
Il en va de mme pour les quipes com-
munes denqute, galement cres au
dbut des annes 2000 et qui renversent
la logique de lentraide judiciaire: avec
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
jai particip, fin mars2017, ai-je sign
avec douze autres ministres la lettre par
laquelle la procdure de coopration ren-
force est lance. Il faudra donc veiller
poursuivre les efforts pour faire aboutir
ce projet dterminant. La France occupe
une place particulire et doit faire montre
de son plein engagement dans le proces-
sus. Des hsitations seraient dltres.
Enfin, il faut convenir que, sur le fond
comme en termes de mthode, ce dos-
sier est emblmatique: il symbolise la
fois les difficults dirimantes quaffronte
lUnion europenne en interne et le fait
que lavenir de la construction euro-
penne passe par des projets clairement
identifis, qui crent une relle valeur
ajoute par rapport laction des tats
et supposent que ceux disposs avan-
cer plus loin et plus vite puissent le faire.
Lespace Schengen ne sest dailleurs pas
cr autrement.
ce dispositif, les autorits judiciaires et
les services enquteurs ne travaillent pas
seulement les uns pour les autres mais
les uns avec les autres, dans le cadre
dinvestigations conjointes.
Autre projet absolument dterminant,
linterconnexion des casiers judiciaires
europens, travers le systme ECRIS19,
doit permettre nimporte quelle juri-
diction de connatre les antcdents ju-
diciaires dun suspect ou dun prvenu
au sein des autres tats membres. Mais
il faut approfondir le systme ECRIS
afin quil puisse concerner les condam-
nations rendues lencontre des ressor-
tissants de pays tiers; cest une condition
du renforcement de lefficacit de notre
lutte commune contre le terrorisme et la
criminalit organise. Des ngociations
19 European Criminal Records Interconnexion System.
50
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
ont dailleurs t conduites en 2016 dans
cette perspective.
Il faut galement inclure les empreintes
digitales au nombre des informations
qui devront tre changes. dfaut,
comment identifier avec certitude les
individus concerns? En effet, les falsifi-
cations sont courantes et, dans de nom-
breux tats tiers lUnion europenne,
ltat civil est indisponible ou dfaillant.
Un autre enjeu des procdures judi-
ciaires transfrontalires dans lUnion eu-
ropenne est celui de la langue. Chacun
sait que langlais est devenu une langue
de travail rpandue.
Cependant, les procdures judiciaires nont
pas vocation tre conduites dans un an-
glais global et international, incompatible
avec la qualit des dbats, des procdures
et, en dfinitive, des dcisions rendues.
Ds lors, deux dmarches distinctes
doivent tre combines: dune part, le
dveloppement de vritables chambres
internationales dans certaines juridic-
tions spcialises et, dautre part, la n-
cessit absolue de rechercher une efficaci-
t et des conomies dchelle dans le pro-
cessus de traduction des pices de justice
dans le cadre de lentraide judiciaire.
Rinvestir lEurope: amliorer la production lgislative
La Commission europenne a lanc
en 2012 un vaste programme intitul
Mieux lgifrer qui implique no-
tamment une refonte des normes euro-
pennes et une rduction drastique du
nombre de projets lgislatifs en cours. Il
sagit dune initiative salutaire mais qui
me parat devoir tre complte par une
rflexion plus large sur la manire dont la
norme europenne est produite.
Officiellement, le Conseil (manation des
excutifs nationaux) et le Parlement eu-
ropen uvrent en qualit de lgislateur.
Nanmoins, aucun dialogue politique ne
51
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
En effet, les ressources mobilises par les
juridictions pour faire face la charge de
la traduction sont considrables. Elles
psent de plus en plus lourd dans les frais
de justice et conduisent bien souvent
disperser leffort de traduction des pices
de justice sans aucune forme de mutua-
lisation. Lchelon europen est donc le
niveau adquat pour apprhender le pro-
blme: il faut lancer le projet de cra-
tion dun centre europen de traduc-
tion judiciaire.
Bien entendu, les institutions euro-
pennes disposent dun tel centre: situ
Luxembourg, il est charg de mutualiser
la traduction des documents produits par
lUnion europenne et ses institutions.
Mais il existe un rel besoin dune struc-
ture qui soit au service des autorits ju-
diciaires des tats membres, pour la mise
en uvre des instruments de coopration
et dentraide judiciaire. Il est en effet pa-
radoxal que lUnion europenne ait dve-
lopp de nombreux outils de coopration
entre autorits judiciaires, fonds sur une
communication directe entre elles, sans
avoir jusqu prsent apprhend de ma-
nire globale la question du vecteur de
cette communication: lexistence de 24
langues officielles des tats membres
dans lesquelles les procdures judiciaires
sont conduites.
se noue entre ces deux instances qui tra-
vaillent en parallle. Enfin, la Commis-
sion est prsente dun bout lautre du
processus et intervient en ralit comme
une sorte de troisime co-lgislateur.
Au final, par cette incapacit dia-
loguer, les responsables politiques
concdent aux fonctionnaires (certes ef-
ficaces et mritants) le soin de parvenir
la forme dfinitive des actes lgislatifs
de lUnion europenne lors des fameux
trilogues. Tout est une question de
compromis et dquilibre qui arase bien
des spcificits.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Pour illustrer mon propos, je men tiendrai
la nouvelle directive sur le terrorisme
qui est sur le point dtre formellement
adopte: en qualit de ministre, jai eu
loccasion de me prononcer sur ce texte en
mars2016, lors dun Conseil JAI. Cepen-
dant, il na jamais t possible, au cours de
ce processus lgislatif, quun dbat sen-
gage au niveau politique entre le Conseil et
le Parlement europens. Les seuls changes
qui ont eu lieu sont intervenus au niveau
des fonctionnaires de ces deux institutions.
Ainsi, depuis mars2016, les ministres
de la Justice ont-ils t rapidement tenus
informs du fait que le processus suivait
son cours. Et les trilogues ont fait leur
uvre. Il y a l un manque dappropria-
tion de la norme europenne par ceux-l
mmes qui sont chargs de llaborer. La
situation est proccupante.
Il ne mappartient pas (cela serait trs
orgueilleux) de proposer une refonte
complte du processus lgislatif euro-
pen. Pourtant, il devient indispensable
de rintroduire un dbat politique la
source de la production de la norme
europenne.

Synthse des propositions:

Achever rapidement la mise en place du parquet europen, sous la forme
dune coopration renforce dont le principe est dsormais acquis
Consolider lchange dinformations entre casiers judiciaires
europens (ECRIS) en y intgrant les condamnations des ressortissants
dtats tiers lUnion europenne et les empreintes digitales
Proposer la cration dun centre europen de traduction
judiciaire au service des juridictions des tats membres
Rintroduire un dbat politique la source de
la production de la norme europenne

52
ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Chantier X
Une rvision constitutionnelle au service de la nation
La Constitution du 4octobre 1958 aura
bientt 60 ans. Pour autant, la prochaine
lgislature verra-t-elle souvrir un nouveau
Consacrer des garanties dindpendance de la justice
Voil un combat men pendant ce quin-
quennat qui na malheureusement pas
abouti: renforcer dans la Constitution
les pouvoirs de nomination et de disci-
pline du Conseil suprieur de la magis-
trature (CSM) lgard du parquet.
De prime abord, le sujet paraissait
consensuel puisquil sagit de rpondre
aux meilleurs standards de dmocratie.
Et, de fait, lengagement prsidentiel
tait pourtant simple, sinscrivant dans
les modestes pas des rvisions de 1993
ou de 2008 et portant une ardente am-
bition: garantir lindispensable indpen-
dance de lautorit judiciaire lgard du
pouvoir excutif.
Las, en dpit de multiples adjurations
du chef de ltat, le projet est longtemps
demeur dans limpasse. Adopt en
conseil des ministres le 27mars 2013, il
a t vot par lAssemble nationale en
premire lecture trois mois plus tard,
le 4juin, puis par le Snat, le 4juillet
2013; mais sa discussion a alors t sus-
pendue par le gouvernement qui estima
dlicat tout rapprochement en seconde
lecture au regard des divergences entre
les deux textes. Trois ans plus tard, je
suis parvenu convaincre le prsident
de la Rpublique et le Premier ministre
quun compromis tait possible. LAs-
semble nationale fut donc saisie et
adopta le projet le 26avril 2016, 292
voix pour et 196 voix contre. La majorit
des trois cinquimes tait atteinte pour
un Congrs.
Mais des lus, notamment snatoriaux,
qui avaient pourtant vot ces textes et
53
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
chantier constitutionnel? Bien des sujets le
justifieraient.
publiquement dfendu cette rvision
constitutionnelle, se rtractrent, quitte
se contredire. Le prsident du Snat,
M.Grard Larcher, ne daigna mme pas
rpondre mon courrier qui linterro-
geait sur les motivations de la seconde
chambre.
Ce fut la fois une surprise et une d-
ception.
Une surprise, car je pensais que plus per-
sonne ne cherchait contester lindpen-
dance de lautorit judiciaire ou capo-
raliser le parquet. Et pourtant, locca-
sion de ce dbat, sont rapparues des d-
clarations nostalgiques dune justice aux
ordres, respectueuse du pouvoir en place
et de ceux qui en sont des titulaires. Cela
rappelait ceux que lon nommait avant la
Rvolution franaise les gens du Roi, le
bras arm de lexcutif.
Une dception, car ma dmarche tait
celle dun compromis, soucieux de pr-
server linstitution des excs du dbat
lectoral. lvidence, ce souci dapai-
sement ntait pas partag. Je le regrette
car ladoption de ce texte aurait rgl de
surcrot une question statutaire qui pse,
depuis trop longtemps, sur les magistrats
du ministre public.
La rvision rendue impossible, il ne
reste donc que la coutume dont il faut
souhaiter quelle se perptue. En effet,
depuis quelques petites annes, au mo-
ment de procder aux nominations des
procureurs, les gardes des Sceaux suivent
sans mot dire les avis du Conseil sup-
rieur de la magistrature (CSM). Si le
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
gouvernement que dirigeait M. Lionel
Jospin, entre1997 et2002, a bel et bien
tenu son engagement de ne jamais pas-
ser outre les avis dfavorables mis par
le Conseil, ce ne fut pas toujours le cas.
Ainsi, en 2003, cinq reprises, le garde
des Sceaux nomma des procureurs re-
bours du CSM et, en 2004, il y eut six
passeroutre, tout comme en 2006.
On atteignit mme le chiffre de dix en
2007, quand la ministre de la Justice
sautoproclamait chef des procureurs,
au nom de la lgitimit suprme, celle
quont confie les Franais au prsident
de la Rpublique lu et quand la Chan-
cellerie convoquait des magistrats du
parquet pour les houspiller, comme des
enfants un peu trop turbulents; sans
oublier ce triste pisode o linspection
gnrale des services judiciaires fut man-
date, en pleine nuit, pour procder
des contrles des parquetiers somms
de sexpliquer. Demain, rien nemp-
chera un ministre de procder ainsi.
Pour ces raisons, une rvision est tou-
jours prfrable car, ainsi que lcrivait
Jean Monnet dans ses Mmoires: rien
nest possible sans les hommes; mais rien
nest durable sans les institutions!
De mme, dautres modifications pour-
raient accompagner cette volution
constitutionnelle. Ainsi, ne convien-
drait-il pas denvisager de rcrire les
deux premiers alinas de larticle64 de la
Constitution, lesquels disposent que le
prsident de la Rpublique est garant de
lindpendance de lautorit judiciaire et
quil est assist par le Conseil suprieur de
Supprimer la Cour de justice de la Rpublique
En 1981, le gouvernement de M. Pierre
Mauroy a supprim deux juridictions
dexception: la Cour de sret de ltat et
le Tribunal permanent des forces armes.
Il a nanmoins laiss subsister la Haute
Cour destine juger les membres du
gouvernement.
54
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
la magistrature? En effet, lactuelle for-
mulation peut lgitimement apparatre
surprenante au regard des exigences de la
sparation des pouvoirs. Sur le plan des
principes, un systme qui institue le chef
de ltat en garant de lindpendance de
lautorit judiciaire alors quil ne pos-
sde aucune attribution spcifique en ce
domaine tout en ravalant un organe
constitutionnel comme le CSM une
simple fonction dassistance constitue
une curiosit pour bien des observateurs
occidentaux. Au demeurant, larticle5
de la Constitution semble suffire, lui qui
dispose que le chef de ltat assure par
son arbitrage le fonctionnement rgulier des
pouvoirs publics dont, par essence, fait
partie la justice.
Partant, le Conseil suprieur de la ma-
gistrature ne pourrait videmment plus
avoir pour fonction dassister le pr-
sident de la Rpublique, comme le pr-
voit le deuxime alina de larticle64. Il
conviendrait de le reconnatre comme
garant de lindpendance de lauto-
rit judiciaire et den renouveler la
composition afin dassurer la parit
entre magistrats et non-magistrats et
dautoriser llection comme prsident
dun membre issu indistinctement de
ces deux collges.
Nous navons rien craindre dune jus-
tice indpendante; et les thurifraires
de lAncien Rgime devront apprendre
vivre avec leur nostalgie car la dmo-
cratie ne saccommode pas des tentations
rtrogrades.
Pourtant, comment expliquer que les
ministres ne soient pas jugs comme
lensemble de nos concitoyens lorsquils
commettent des crimes ou des dlits dans
lexercice de leurs fonctions?
En 1993, la Cour de justice de la
Rpublique a partiellement remplac
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
la Haute Cour. Elle est ne de leffet
dsastreux queurent sur lopinion
publique les dcisions de non-lieu
prises par la Haute Cour de justice non
seulement dans laffaire dite carrefour
du dveloppement mais aussi et surtout
dans celle du sang contamin, certains
ministres tant alors accuss dutiliser
la lourdeur de la procdure pour assurer
leur impunit de fait.
M.Franois Mitterrand, prsident de la
Rpublique, ayant entre-temps recon-
nu le caractre boiteux, btard et mal
fichu du mcanisme, le comit Vedel
fut notamment charg de proposer une
rforme. Il prconisa la cration dune
Cour de justice, distincte de la Haute
Cour qui resterait comptente pour ju-
ger du seul prsident de la Rpublique
en cas de haute trahison. Il sagissait
de mettre en place une juridiction de
compromis, proche des juridictions or-
dinaires mais nanmoins spcifique, qui
serait la fois de nature dissiper le sen-
Concrtiser la responsabilit civile du chef de ltat
Une muraille tanche existe aujourdhui
entre le prsident de la Rpublique et
lautorit judiciaire. Mais si protger la
fonction prsidentielle de recours abusifs
et fantaisistes est une indniable nces-
sit consacre par nombre de systmes
juridiques dmocratiques, une immunit
judiciaire absolue nest en revanche pas
comprhensible.
Imagine-t-on par exemple les cons-
quences pour un ventuel crancier du
chef de ltat, contraint de patienter
jusqu lissue du mandat pour esprer
une juste prise en considration du pr-
judice quil a subi?
Afin de ne pas lser les intrts des tiers,
la commission Avril avait suggr que la
reprsentation du chef de ltat soit as-
sure par un ou plusieurs mandataires
contre lesquels les procdures seraient
diriges. Mais la proposition na, hlas,
55
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
timent dimpunit de fait des membres
du gouvernement et viter le risque
de paralysie de laction gouvernemen-
tale inhrent la soumission pure et
simple des ministres au droit commun.
Cette Cour de justice de la Rpublique
cumule pourtant bien des handicaps:
elle est coteuse (son budget annuel
avoisine le million deuros), lente et trs
peu sollicite (cinq procs en vingt ans),
sans compter quelle est dcrie et que sa
lgitimit est sujette caution. Sa com-
position hybride, mlant parlementaires
et magistrats, ne manque pas dtonner
quand on sait que juger est un mtier.
Si bien quen vingt-quatre ans, elle nest
pas parvenue se construire une lgiti-
mit suffisante pour sinscrire de manire
durable dans le paysage institutionnel
franais. De surcrot, aux faiblesses dun
statut juridique plus improvis que vri-
tablement pens est venue sajouter une
jurisprudence des plus contestables. Sa
suppression parat donc simposer.
pas t reprise dans la rvision consti-
tutionnelle de 2008. Une volution est
pourtant souhaitable sur ce point. En
substance, elle savrerait dautant plus
judicieuse que lon cerne mal, dans ce
domaine, les raisons qui pourraient jus-
tifier que la rgle dinviolabilit continue
sappliquer.
On ne peut en effet concevoir que le
chef de ltat ne rponde pas dac-
tions juridictionnelles civiles comme
un justiciable ordinaire au cours de son
mandat. Demain, nous pourrions par-
faitement imaginer quune commission
de filtrage puisse carter les demandes et
dmarches manifestement abusives mais,
une fois cet obstacle franchi, le prsident
serait jug comme nimporte quel autre
citoyen. Nous renouerions avec une
vieille tradition remontant lre napo-
lonienne, qui voulait que tous les Fran-
ais soient gaux devant la loi civile.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Rformer le Conseil constitutionnel
Javais consacr une proposition de loi
ce sujet en mai2013 afin de parache-
ver la mutation du Conseil en vritable
Cour constitutionnelle franaise.
La grande dcision de 1971 consacrant
le bloc de constitutionnalit, llargis-
sement de sa saisine en 1974 et enfin
la cration de la question prioritaire de
constitutionnalit (QPC) en 2008 ont
rendu videmment ncessaire une r-
forme en profondeur de linstitution afin
de la rendre aussi impermable que pos-
sible aux critiques qui continuent daf-
fecter sa crdibilit et qui portent tant
sur sa composition que sur les rgles pro-
cdurales applicables devant elle.
Il est par exemple indispensable de modi-
fier sa composition en supprimant tous
les membres de droit que sont les an-
ciens prsidents de la Rpublique. Outre
que cette suppression de bon sens est
suggre avec force de constance par la
quasi-totalit de la doctrine , la cration
de la QPC a rendu la prsence des anciens
prsidents de la Rpublique absolument
contraire au droit un procs quitable.
De mme, il devrait tre possible dac-
crotre le nombre de ses membres, pas-
sant de neuf douze; les trois membres
supplmentaires pourraient alors tre
nomms par le Premier ministre, assu-
rant ainsi un quilibre entre les nomi-
nations du pouvoir excutif et celles du
pouvoir lgislatif qui nomme dores et
dj six membres de linstitution.
En outre, les nominations au Conseil
constitutionnel seraient dsormais sou-
mises lavis conforme des commis-
sions permanentes comptentes des
assembles parlementaires mis la
majorit des trois cinquimes des suf-
frages exprims. Ainsi, ces nominations
56
ditions Dalloz
Partageons une ambition pour la justice
ne prteraient-elles plus le flanc cette
critique dtre purement partisanes.
Suivant le mme esprit, la Constitution
prciserait que les membres nomms
doivent tre choisis parmi les personnes
qui se distinguent par leur connaissance
du droit afin de garantir leur comp-
tence juridique sans pour autant poser
de contraintes trop formelles au regard
de lexprience requise pour devenir
membre du Conseil constitutionnel. En-
fin, lexigence constitutionnelle de parit
devra videmment tre prise en compte
par les autorits de nomination.
Laugmentation du nombre des membres
du Conseil constitutionnel prsenterait
un autre avantage, au regard du traite-
ment du flux de questions prioritaires
de constitutionnalit, qui consisterait
permettre une division du Conseil en
deux chambres pour absorber cet ac-
croissement fulgurant du contentieux.
Il reviendrait au prsident du Conseil de
dsigner lors de chaque renouvellement
triennal un vice-prsident charg de pr-
sider la seconde chambre ainsi cre. Na-
turellement, le Conseil conserverait une
formation plnire pour les contentieux
constitutionnels relevant de larticle61
de la Constitution.
Enfin, et dessein de garantir une pro-
cdure plus juste et plus transparente,
je suis favorable la publication, en
mme temps que la dcision, des ven-
tuelles opinions individuelles des
membres du Conseil. Une telle mesure
conduirait le Conseil constitutionnel
expliciter davantage ses motivations. Le
caractre contradictoire de la procdure
suivie dans le cadre du contrle a priori
de constitutionnalit des lois serait enfin
affirm, charge pour le lgislateur orga-
nique de traduire ce principe autant que
de besoin.
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Synthse des propositions:

Renforcer dans la Constitution les pouvoirs de
nomination et de discipline du CSM
Supprimer toute rfrence au chef de ltat comme garant de
lindpendance de lautorit judiciaire et confier cette tche au CSM
Rviser la composition du CSM pour crer une
parit entre magistrats et non-magistrats
Permettre indistinctement llection dun magistrat
ou dun non-magistrat la tte du CSM
Doter cette instance dune vritable facult dauto-saisine
sur toute question relative lindpendance de lautorit
judiciaire, la discipline et la dontologie des magistrats
Supprimer la CJR
Reconnatre la responsabilit civile du prsident de la Rpublique
Supprimer les membres de droit du Conseil constitutionnel
Accrotre le nombre de membres du Conseil constitutionnel
Soumettre les nominations lavis conforme des commissions
permanentes comptentes des assembles parlementaires
Publier les ventuelles opinions individuelles,
dvelopper la procdure contradictoire

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