Retornando .

1 dobate de ay" para fortalecer el actlJaI

El anlisis de los po/cy networks:

Una nueva 'perspectiva sobre
la relacin entre polticas pblicas
y Estado?*
JACINT JORDANA

El anlisis de los policy networks y su desarrollo conceptual

El estudio de la relacin entre organizaciones de intereses y gobierno ha sufrido en los lti-
mos aos un conjunto de reforrnulacones importante. Por una parte, el aumento de las
investigaciones empricas ha puesto en evidencia la incapacidad de los modelos tradicionales
sobre la inrerrnedacn de intereses para interpretar la diversidad de formas de relacin exs-
renres+. As, del nfasis tradicional en las caractersticas de las organizaciones de intereses, las
nuevas investigaciones han dedicado mayor atencin a las peculiaridades de las estructuras
admirtistrativas, como factor necesario para entender la naturaleza de las relaciones entre acto-
res pblicos y privados. Por otra parte, en los ltimos aos ha sido frecuente en muchos estu-
dios sobre las polticas pblicas, integrar de forma destacada el papel de las organizaciones de
intereses, as como el de otros agentes externos a la Administracin. Un resultado recurrente
ha sido la constatacin de que tales relaciones son muy distintas segn los pases y que, ade-
ms, tambin difieren mucho segn cada sector2. La nocin de policy networks -o "redes de .
polticas pblicas"- ha sido propuesta para afrontar las dificultades que experimentaban los
anlisis tradicionales, basados en la accin primordial de la burocracia, para explicar las pol-
ticas de distintos mbitos sectoriales. En estas pginas se analizan algunos problemas que pre-
sentan las principales conceprualzacones agrupadas bajo la nocin de policy netu/ores. Una
vez esclarecidos, se repasa la relacin entre la perspectiva analtica de los policy networks y
algunos mbitos destacados de la investigacin reciente sobre los procesos poltico-administra-
tivos de las sociedades Industriales avanzadas, que replantean las interpretaciones tericas tra-
dicionales sobre el fenmeno estatal3. Esta revisin nos permite plantear si el anlisis de los
policy networks cuando se introduce el Estado como categora terica es clarificador, o bien es
incompatible conceptualrnente.

Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, la introduccin del trmino policy
network es una forma de reconocer que stas emergen de la nteraccin entre actores pblicos
y privados, aceptando que la Administracin ya no es el actor jerrquico y dominante en su
elaboracin e irnplementacin, a pesar de que an mantenga un destacado papel. Por otra
parte, desde la perspectiva de las organizaciones de intereses, el trmino policy netuore ha ser-

50S
 L!!C!urassobre el Estado y las politicas pbficas:

vida para reconocer la existencia de dependencias mutuas entre lo privado y lo pblico, que
afectan canto a la dinmica interna de las organizaciones, como a sus mecanismos de actua-
cin. Asimismo, desde ambas perspectivas, se coincide en entender que las decisiones polti-
cas surgen en redes de actores, pblicos yprivados, que interacnian en mbitos sectoriales.o
plursectoriales: y en niveles regionales, nacionales o internacionales. Sin embargo, qu son
realmente los poticy netiuores? Se trata slo de una metfora descriptiva, utilizada con conte-
nidos distintos por diferentes autores/, se puede considerar como una aproximacin global a
un conjunto de modelos de ntermedacn de intereses entre el Estado y los actores sociales?,
o calvez pueden identificarse unos contenidos ms precisos bajo esta nocin? Podemos avan-
zar ya que no se encontrar en estas pginas una respuesta definitiva a cales preguntas, por-
que, entre otros motivos, existen defensores de todos los puntos de vista. Por ello, no sorpren-
de que entre los analstas de los policy nettoores su coincidencia ms destacada consista en la
concepcin de los netu/orks como estructuras, a medio camino entre las estructuras de merca-
do y las estructuras jerrquicas (Powell, 1990), donde las relaciones entre los participantes pre-
sentan un bajo- nivel de formalzacn, Intercambando informacin y recursos4.

Para situar el debate, es necesario empezar sealando que durante los aos ochenta se
produjeron numerosas interpretaciones que establecan distintas formas de relacin entre
Administracin e intereses organizados en diversos mbitos sectoriales. Poniendo su nfa-
sis en uno u otro factor, tales propuestas tomaron nombres diversos: policy sector, poiicy
arena, policy cornrnu nity, policy game, poliey domain, etc. (Kenis y Schneider, 1991), recu-
perando en algunos casos conceprualizaciones elaboradas en las dcadas anteriores. Sin
embargo, la nocin ms ampliamente aceptada actualmente para caracterizar tales relacio-
nes es la de policy netusork, utilizada como un marco general en contextos sectoriales
donde intervienen agentes pblicos y privados, sin presuponer ningn modelo concreto,
ni partir de una idea preconcebida sobre cmo deben ser las relaciones Administracin-
sociedad (Marin y Mayntz, 1991; Marin, 1990;]ordan y Schubert, 1992). La concepcin sub-
yacente es que tales relaciones pueden llegar a tomar formas muy distintas, que deben ser
determinadas emprcarnente. Como puma de partida se establece un con juma de dimen-
siones a analizar, que se consideran claves para identificar la naturaleza del nettuork (cua-
dro 1), para analizar posteriormente, con instrumentos de carcter cuantitativo -cuando se
cree adecuado-, o bien con aproximaciones cualitativas, las caractersticas concretas de
cada policy networ~.

Cuadro 1. Principales dmerrsiones y variables de los policy netuiorks

Nmero de actores
mbito de actuacn
. Funciones bsicas
Estructura de las relaciones entre actores
Estabilidad de las relaciones entre actores
Grado de institucionalizacin de la red
Reglas de conducta
Distribucin del poder
Estrateqias de los actores

Fuente: Elaboracin propia

506
 Retornando .1 debate de ayer para fo/'t;!fecer ef aaual

U~a vez analizadas las diversas dimensiones que identifican un policy netioore, es frecuen-
te que se intente relaconaro con algn modelo sobre intermediacin de intereses; o bien que
se establezca alguna propuesta de carcter ms terico sobre la lgica de su funcionamiento.
La combinacin de este tipo de propuestas ha dado lugar, en los ltimos aos, a la formacin
de tpologfas de poLicy nettuorks, que suelen relacionar los diferentes rasgos existentes en las
dimensiones consideradas con distintos modelos tericos6. Dado el estado tentativo en que se
formulan estas interpretaciones, no es de extraar que en las tipologas. se encuentre en oca-
siones una cierta superposicin de trminos, parque frecuentemente se intenta integrar en un
mismo esquema 'conceptual, junto a nuevas propuestas analticas, los modelos ms tradiciona-
les de intermediacin de intereses. Sin embargo, el elemento que une a estas tipologas es,
como seala Hriter, la descripcin de ncleos de

"Actores pblicos y privados (instituciones, organizaciones, grupos, indivi-

duos) y de sus interaccones, c...)
Los .mernbros c...)
dirigen, coordinan o con-
trolan los recurso~ materiales o inmateriales en un mbito de polticas pblicas
de inters comn", (1993:143-144).

Una de las dimensiones ms utilizadas como criterio bsico para la elaboracin de tpolog-
as es el nmero de actores que forman paree del neuuork. As, se destaca desde el netuiore for-
mado exclusivamente por agencias estatales, hasta el que integra un gran nmero de actores
sociales, pasando por los netu/ores con muy pocas organizaciones de intereses y los que tam-
bin integran partidos polticos. Por ejemplo, la propuesta de van Waarden 0992a) relaciona
el nmero t tipo de participantes en el nettuore con el papel de la Administracin, distinguien-
do dos situaciones posibles: cuando existe delegacin de autoridad pblica en la rnplementa-
cin de las polticas, y cuando se produce exclusivamente el acceso -y la posibilidad de
influencia- sobre la defncin y formulacin de las polticas. Adems, tambin matiza en cada
una de las dos situaciones si son las organizaciones de intereses o bien los departamentos esta-
tales especalzados los que tienen un mayor dominio sobre la orientacin de las polticas que
se llevan a cabo. A pa.rtir de los ejes mencionados, este autor construye un cuadro de doble
entrada, que le permite situar diferentes modelos de ntermedacin de intereses en casillas dis-
tintas, definiendo cada modelo por la combinacin especfica de caractersticas que representa
.(cuadro 2).

Otra dimensin destacada para clasificar los policy nettoores es su mbito de referencia. Por
ejemplo, como muestra el cuadro 3, W]ks y Wright (987) distinguen cuatro niveles posibles,
segn el grado de generalidad de los temas que abarca el netuiork. Estos autores, as como Marsh
y Rhodes (1992), defienden que el trmno Policy netuiorks slo debe referirse a mbitos secto-
riales, y que no puede ser aplicado directamente a niveles macro. sin embargo, tambin necesi-
tan incorporar otras dimensiones -corno el estilo de interacdn dominante- para poder especfl-
car los distintos casos que pretenden integrar con su tpologa, La propuesta de Rhodes (Marsh
y Rhodes, 1992), bastante difundida en los ltimos aos7, considera la exstenca de un conti-
riuurn de policy nettuores posibles, caracterizando detalladamente las variantes existentes en los
dos extremos opuestos. As, define las Policy Community como los netuiorks ms estables y con-
sistentes, mientras que sita los Issue netiuorks coma situaciones inestables, sujetas a continuos
cambios (cuadro 4). Entre ambos extremos, seala otras configuraciones posibles, como los pro-
fessional netuores, los intergouernmerual netuorks, o los producer network!3.

507
 Lecturas sobre el Estado y las pollticas pblicas:

Cuadr 2. Tipologa de policy networks

Principalmente Un grupo Dos grandes Tambin Gran nmero

agencias social grupos partidos de
estatales predominante sodales y lites representantes
en conflicto parlamentarias sociales

.,. ~.. "-

.... . ~ ,..
~.~/"
Fundn y i'ejadn de poder 1" :
.l. "".

Sloacceso _. . :~ ,'- ~ ".?'. ."

r.
' . !;.~.~
,.f;o:

Agenda estatal dominante Estatismo Estatismo Pluralismo de Partido Networks

excluye me presin dominante temticos
. DominiQ de los intereses Estatismo Clientelismol Pluralismo de Tringulos de Networks
capturado Captura presin Hierro temticos

Tambin delegaoon de autoridad ....." .;. .. ..' " <'~':'.: i." ' , " ~.!

publica .

Agencia estatal dominante Corporatismo Corporatismo Partido Fomento del

(sectorial) de Estado dominante pluralismo
Dominio de los intereses Corporatismo Concertadn
(sectorial) corporatista

Puente: Van Ward e "" (15J5J:Z.: 50).

En trminos generales, los analstas de los policy networks coinciden en aceptar distintos
aspectos como centrales para entender la dinmica interna de stos. En primer lugar, se
supone que los actores "negocian" constantemente su pertenencia al netu/ork, incluso en los
casos ms estables, con el objetivo de mejorar sus posiciones relativas e influir ms intensa-
mente en las decisiones sobre las polticas pblicas de su inters. Un aspecto sobre el que
se dedica mucha atencin es sobre como se produce el intercambio de recursos y de infor-
macin entre los actores situados dentro de los networks. Con planteamientos tericos diver-
gentes, se investigan los mecanismos que guan estos intercambios, sealndose que pueden
consistir en reglas, rutinas informales, vnculos organzacionales, etc., que en cada caso limi-
tan y estrucruran los procesos y el estilo de nreraccn que se produce en el interior del net-
work (Scharpf, 1989 Crawford y Ostrom, 1992Knoke, 1990). Otro aspecto que tambin des-
pierta gran atencin es como estas reglas o rutinas contribuyen a definir los instrumentos
especficos de gestin y direccin de polticas que son utlzados en el mbito de referencia
del netu/ork. En otras palabras, se trata de analizar cmo se generan las "ordenes n que flu-
yen en el interior de los netuiorks y que acaban produciendo outputs especficos. Finalmente,
los aspectos de desigualdad presentes en los networks concentran tambin una atencin rele-
vante. la capacidad de control sobre las polticas por parte de los diversos agentes es des-
igual, ya que depende del tipo y la cantidad de recursos y "habilidades" que cada uno de
stos dispone (Subirats, 1989:121).Por ello, se analiza en qu medida esta desigualdad (cuya
valoracin ya puede constituir en s misma un elemento de discusin) influye en las formas
de negociacin y de compromiso que se producen, as como en el mayor o menor dominio
en las decisiones del netuiore por parte de las organizaciones de intereses, de fa
Administracin o de otros agentes.

508
 RetOmando .1 debate d. ayer para fortalec!!l' el actual

En este panorama de instituciones estatales y organizaciones de intereses adaptadas a las

peculiaridades de cada policy netuiore; para profundizar en su anlisis, es necesario introducir
ms dimensiones que ayuden a entender su dinmica. En este sentido, los aspectos relaciona-
dos con la estrucruracn territorial de los nettoores configuran una de sus dimensiones ms
significativas. Para el anlisis de la dimensin territorial de los policy netuiores, el enfoque de
las relaciones nrergubernarnentales ofrece un buen punto de partida, ya que afronta las rela-
ciones entre distintos niveles de gobierno analizando los procesos de decsn e implernenta-
cin de polticas (Morara, 1991). Las dificultades de coordinacin entre los diferentes niveles .
de la Administracin (formas de decisin, mecanismos de control, objetivos divergentes, etc.)
pueden ser ms fciles de comprender, cuando se refieren a un mismo mbito sectorial, si se
considera que cada nivel administrativo est integrado dentro de su propio segmento territo-
rial del policy nettoore correspondiente (Dente, 1985). As, el conjunto de segmentos territoria-
les de poiicy netuiorks conforma a la vez un policy netuiore de alcance ms general (nacional
o internacional), a pesar de que cada mbito territorial mantenga posiblemente unas peculia-
ridades propias (Mayntz, 1;190). Ep este sentido, considerar que cada nivel gubernamental tiene
asociado su red de polticas es slo un punto de partida, ya que hipotticamente, pueden apa-
recer configuraciones bastante ms complejas, con correspondencias cruzadas entre organiza-
ciones de diversos niveles, dependiendo de la flexibilidad de negociacin de las instiruciones
y organzacones, de las reglas de decisin existentes y de los procesos de comunicacin
descentralizados que se producen (Hanf y Scharpf, 1978; Benz, 1992).

Cuadro 3. mbitos de referenciade los Policy netuiories

Denominacin Nivel de polticas pblicas Ejemplos

rea de polfticas Grandes mbitos sectoriales Sanidad. trabajo. industria.

Sector de polticas Sectores delimitados Salud. industria qumica. telecomunicadones.

Subsector de polticas Subsectores espedficos Prevencin. regulacin laboral. industria farmacutica.

Tema de polfticas Problemas concretos Prevencin sida. flexibilizacin de contratos. predos

farmacuticos.

Fue.ue: Adaprado de W"ksY Wrlgbt (1J87:300).

El ejemplo de las investigaciones sobre polticas pblicas y

relaciones intergubernamentales
en Alemania muestra algunas de las posibilidades de esta perspectiva de anlisis. El federals-
mo cooperativo en Alemania ha sido criticado como un mecanismo de decisin demasiado
inflexible, a causa de las ineficiencias que provocaban los procedimientos de decisin conjun-
ta (Scharpf, 1988), y tambin por la misma imposibilidad de transformar estas estructuras de
decisin nefcientes. A pesar de ello, diversas investigaciones han mostrado que, mantenien-
do las mismas estructuras, se han producido importantes procesos de adaptacin entre los
agentes de los distintos niveles gubernamentales. Estas adaptaciones se han producido en los
distintos mbitos sectoriales -no de forma agregada-, y han facilitado la estabilidad de la estruc-
tura federal, evitando el colapso que podan producir los mecanismos de decisin establecidos
(Benz, 1989). Para explicar estos procesos, se ha destacado la especial configuracin de los

509
 Lecturas' scbr , Estada '1 las pollticas publicas:

policy netuiorks sectoriales, fuertemente orientados hacia garantizar la homogeneizacin de las

polticas (Lehmbruch, 1989: 228-231). Estas redes no presentaban una estructura centralizada' y
jerrquica, sino de intensa comunicacin y coordinacin entre los distincos ncleos regionales,
donde predominaba generalmente el conse~o en la formulacin de objetivos. As, frence al
escaso centralismo de las instituciones estatales alemanas y las dificultades de los mecanismos
de coordinacin entre los Lnder y el Bund, han predominado las formas de coordinacin
informal -entre Administracin, organizaciones de incereses y partdos-, especalrnente por lo
que se refiere a los aspectos di: la regulacin econmica del pas (Benz, 1989: 217-220).

Cuadro 4. Tipos de Policy Netuiorks: Caractersticas de las Policy Comrmsniries

y los Lssue Neturories .

Dimensin Po/icy Community tssue Network

Nmero de participantes.
TIpo de inters.
Frecuencia de interacdn.
Miembros
Muy limitado, algunos grupos Grande.
exduidos conscientemente.
Dominio de intereses econmicos Amplio abanico de intereses
o profesionales. afectados.
Integradn
Frecuente, de alta calidad, Interaccin Los contactos fluctan en frecuencia
de todos los grupos sobre todas las materias e intensidad.
vincUladas con las polticas de referencia.

Continuidad. La pertenencia, los valores y los resultados El acceso varia de forma significativa.
persisten en el tiempo.
Consenso. Todos los participantes comparten los Existen algunos acuerdos, pero
valores bsicos y aceptan la legitimidad el conflicto est siempre presente.
de los resultados.

Recursos
Distribucin de recursos Todos los participantes disponen de Algunos participantes pueden
(en el network). recursos ..La relacin bsica es una relacin disponer de recursos pero son
de intercambio. limitados. La relacin bsica es
la consulta.

Distribucin interna. Jerrquica, los llderes pueden deliberar Variada, distribucin variable y
con los miembros. capacidad para regular a los
miembros.

Poder. Existe un equilibrio de poder entre los Poderes desiglales, que reflejan
rniernbrcs. Aunque un grupo pueda recursos desiguales y acceso
dominar, debe tratarse de un juego de desigual -juego de suma nula-.
suma positiva para que la comunidad
\\
persista.
'.
Fuere: Marsby Rbdaes,(151:J2-:251).

510
 Retomando el debate de ay., para fortalecer el 0=01

El anlisis de los po/icy networks y los modelos de intermediacin

de intereses, una convergencia de objetivos? .

La relativa convergencia en la utilizacin de la nocin de poiicy netuork se ha producido

mediante diversas vas, entre las que se cuenca la reforrnuiacn de las teoras tradicionales
sobre los procesos de nterrnedacin de intereses. Ello es debido a que las aproximaciones
que defendan la preeminencia de un modelo especfico para explicar las relaciones entre el
Estado y las organizaciones de intereses -el pluralismo desde los aos sesenta, el neocorpora-
tivismo durante los setenta y ochenta- han mostrado su agotamiento al acumularse importan-
tes limitaciones para su aplicacin como tipos ideales de los procesos sectoriales de nterrne-
diacin de intereses, ms all de su adecuacin a casos especficos.

En los inicios de la difusin del pluralismo, durante los aos cincuenta, en la literatura
palito lgica norteamericana se desarrollaron diversos modelos de policy-maeing que integra-
ban les relaciones entre burocracia, polticos y organizaciones de intereses9, Con las deno-
minaciones de iron triangle, elastic nets, erc., se elaboraron modelos de interaccin que ana-
lizaban la combinacin de las relaciones formales e informales dentro de las redes -por ejem-
plo, el Congreso, la Administracin y los lobbies-, as como la capacidad de exclusin e
influencia de los actores que constituan estas redes (Lowi, 1964, ]ordan, 1981). No obstan-
te, estos modelos no se desarrollaron con mayor profundidad a causa del predominio de una
interpretacin estandarzada sobre la accin de los grupos de inters en el paradigma plura-
lista de la ciencia poltica norteamericana, que presupona una estructura ms descentraliza-
da de las relaciones entre organizaciones de intereses y Administracin, con la competencia
abierta entre una multiplicidad de agentes l0. No fue hasta fines de los aos setenta, cuando
en la ciencia poltica norteamericana volvieron a aparecer nuevas formulaciones que recor-
daban las aproximaciones anteriores a la estructura de adopcin de decisiones dentro de
.mbitos sectoriales. As, entre otras, aparecieron conceptualzaciones como policy comrnu-
nity o issue ne!WOrk11, que se presentaron como formas concretas de entender las especf-
cdades que aparecan en las polticas pblicas sectoriales. Evidentemente, segn los temas
y los mbitos sectoriales, uno u otro modelo se ajustaba mejor para explicar la realidad, pero
no exista la pretensin de desarrollar generalizaciones o tpologas, identificando las dimen-
siones ms significativas.

Por otra parte, la difusin de los modelos neocorporatstas durante los aos setenta
(Schmicter y lehmbruch, 1979), en buena parte corno reaccin a la inadecuacin de la aproxi-
macin pluralsta a los sistemas polticos europeos, sirvi para popularizar una concepcin
alternativa de. la articulacin e incermediacin de intereses en nuestras sociedades. Se postula-
ba la existencia de organizaciones de intereses centralizadas, con monopolio de representacin
reconocido' por el Estado, la existencia de vnculos privilegiados -ms o menos institucionali-
zados- con el gobierno y la Administracin, y un intenso intercambio de recursos gestionado
por las lites de las respectivas organizaciones.(Schmitter, 1919). A pesar de la abundancia de
variantes nterpretatvas que se propusieron (Sanz, 1994), las investigaciones empricas desa-
rrolladas durante los aos ochenta a la luz de este enfoque mostraron que este modelo. tam-
poco poda ser demasiado generalizado, ya que en los estudios de casos era necesario aplicar
muchas matizaciones en las' formas de analizar la estructura y los procesos de interrnediacin
de intereses (I.ehmbruch, 1985Sale, 1987).

511
 L!CIuras sobre el Estado y las politicas pblicas:

Las dificultades reseadas fueron las que en buena parte condujeron -a lo largo de los aos
ochenta- hacia la difusin de la nocin de policy netuiore. Los problemas de validacin emp-
rica observados en los anteriores modelos eran debidos en parte a su carcter 'rnacro', que difi- .
cultaba una respuesta adecuada cuando se proceda a su evaluacin en los niveles 'meso' y
'rncro' (Marsh y Rhodes, 1992). Ello no quiere decir que las perspectivas pluralista y corpora-
tsta hayan sido completamente abandonadas por sus defensores, y sustituidas por el anlisis
de los policy netuiorhs. Por el
contrario, lo que han planteado ha sido la necesidad de su refor-
mulacin en el anlisis sectorial, manteniendo algunos elementos centrales de sus respectivas
perspectivas 'macro'. Una vez aceptada la idea que era necesario desarrollar otras
conceprualizacones, para poder disponer de mayor capacidad explicativa y aplicar a todos los
mbitos sectoriales, algunos de los continuadores de los enfoques 'macro' defendieron la utili-
zacin de la nocin de netu/ore como metfora. Como seala G. Lehmbruch, uno de los ini-
ciadores de! enfoque corporatsta,

, "la metfora de! netuiore conlleva la idea de unas pautas sistrnicas de rela-
ciones nrerorganzaconales, 'las cuales deben su cohesin, as como su demar-
cacin en relacin con el entorno, a compartir significados vinculados con la
interaccin que se produce en el interior del netu/ore" 0991: 126).

Para los autores que haban intervenido en las discusiones sobre el corporatsrno, esta utili-
zacin del concepto de netuiore como metfora se consideraba ms neutral y general, sin nece-
sidad de referirse a una tipologa de caractersticas concretas, y poda integrar -por ejemplo- el
corporatismo como una forma concreta de networkpresente en muchos sectores. Entre otras
formas consideradas tambin como policy netuiorks, destacaban modelos clsicos, como el
dientelismo o
el estatismo, cada uno de ellos con sus propias caractersticas de estabilidad,
amplitud y formas especficas de inclusin 12. Sin embargo, la' aproximacin al concepto de
network como metfora ha sido criticada por algunos investigadores debido a su ausencia de
precisin, como sealan Jordan y Schubert:

"Sugermos que la caracterizacin de los networks puede ser desarrollada

usando diferentes dimensiones y cualidades ms que a travs de intentos de vin-
cular stos con algunos conceptos "paraguas" tales como el corporatsmo o el
pluralismo' (1992: 27).

En todo caso, se puede apuntar que el elemento de conflicto entre los defensores de la nocin
de policy netuiork como metfora y los que sostienen la necesidad de desarrollar tipologas bien
defndas se encuentra en el peso relativo que se otorga a la perspectiva 'macro-sccal'. Mientras
que el enlace con esta perspectiva es imprescindible para los primeros, para los segundos no es
una cuestin excesivamente relevante. Esta situacin puede ser debida al hecho de que, cuando
se defienden caracterizaciones muy detalladas, se corre el riesgo de perder la perspectiva inte-
gradora sobre 'el conjunto, que los defensores de las aproximaciones "rnacro" necesitan mante-
ner de manera ineludible, ya que para sus interpretaciones tericas tienen tambin en cuenta
otras variables, distintas de las que se derivan de las relaciones entre la Administracin y los nte-
reses organizados. Una posible va para solucionar esta oposicin sera profundizar en el propio
concepto de poltcy network, ensayando estrategias que permitieran disolver la incompatibilidad
antes mencionada. Los intentos de precisar contenidos en el anlss de los poltcy networks no

512
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

dejan de favorecer las posibilidades de integracin entre los niveles 'macro' y 'mesa', dando paso
a que la 'metfora' del netuiore pueda ser sustituida por formulacones ms especificas. As, aun-
que no necesariamente con el propsito de dar respuesta a estas cuestiones, los anlisis recien-
tes de [ospolicy netuores, partiendo de su caracterizacin como concepto til para englobar dife-
rentes modelos, han examinado detalladamente su funcionamiento. En este contexto, se han 'dis-
cutido tanto las condiciones de estabilidad de los netuiorks, como los procesos de intercambio
de recursos en su interior, pasando por las formas de adopcin de decisiones o los mecanismos
de entrada y salida del netuore, etc, (Hrter; 1993; Scharpf, 1993, Knoke, 1990). Pero es preci-
samente cuando se profundiza respecto a estas cuestiones cuando se hace necesario introducir
en la discusin las posibilidades que ofrecen perspectivas tericas dstritas, presentes en la cien-
cia poltica, que puedan introducir un mayor contenido explicativo en los modelos ya definidos,
y desarrollar una lgica ms sistemtica sobre su dinmica.

A pesar de los desarrollos experimentados recientemente por el anlisis de los policy net-
toorks, ste debe resolver an muchos problemas pendientes para salir de la dimensin bsi-
camente descriptiva y tpologzadora en que se encuentra actualmente situada. Para afrontar
este reto, se pueden encontrar tres grandes corrientes que ofrecen posibilidades de profundi-
zar en el estudio de la dinmica de los policy nettuores, existiendo ya diversos intentos en estas
direcciones. Estas son; a) las teoras de origen econmico -o de la eleccin racional-, que par-
tiendo de modelos basados en la teora de juegos, definen el netuiore como una estructura de
interaccin compleja, artculada a travs de juegos conectados (Tsebels, 1990;Scharpf, 1993b);
b) la aproximacin politolgica desarrollada a travs del nuevo institucionalismo, que combi-
na el estudio de las instituciones polticas con las teoras de la organizacin; y e) la corriente
sociolgica, que aprovecha los desarrollos formales del anlisis de redes sociales (Scott, 1991)
aplicando este instrumental analtico a los actores polticos (laumann y Knoke, 1987, Pappi,
1993). Las dimensiones de este artculo no permiten analizar de forma detallada los principios
y las diversas teoras de las tres grandes corrientes mencionadas en relacin al anlisis de los
poiicy netioorks. Por este motivo, nos centramos en analizar un problema concreto presente en
el anlisis emprico de los policy netuiores, que plantea retos importantes para el desarrollo te-
rico de esta perspectiva. Se trata de la vinculacin e influencia recproca entre las (nuevas) teo-
ras del Estado y la interpretacin de los poiicy nettoorhs. Aunque este problema no est rela-
cionado prioritariamente con alguna de las grandes corrientes tericas mencionadas anterior-,
mente, s se pueden constatar unas afinidades especiales con ellas. As, la reflexin sobre la
integracin terica de los policy nettuorks se produce especialmente dentro de la corriente de
origen policolgico, aunque sin duda deba combinarse con otras perspectivas para superar los
problemas conceptuales existentes para unir el anlisis de los niveles 'mesa' y 'macro' en las
relaciones entre la Administracin y su encarno.

La concepcin del Estado y los policy networks

Despus de muchos aos de escasa atencin desde las corrientes dominantes de la ciencia
poltica, desde los aos ochenta la figura de! Estado ha vuelto a estar en e! centro de algunas
de las principales polmicas poltolgicas (Almond, 1988), al mismo tiempo que se han multi-
plicado las Investigaciones empricas sobre aspectos especficos de los aparatos estatales (p. e.,
Krasner, 1984). Actualmente, orientaciones bastante distintas, que van desde el marxismo a la

513
 Lecturas sobre el EsLldo y las pollticas publicas:

teora de sistemas, pasando por la macrosociologa y las revisiones de los enfoques clsicos de
la ciencia poltica, como puede ser el elitsrno, compiten para dar una defincn de su natura-
leza y de sus contenidos (Alford y Friedland, 1985; Dunleavy y O'Leary, 1987). Por desconta-
do, una discusin crtica de los principales enfoques actuales sobre las dimensiones y el papel
de! Estado es excesivamente compleja para poder ser presentada en estas pginas.' El objeto
que se plantea es mucho ms modesto; Despus de considerar brevemente cmo puede afec-
tar la investigacin reciente sobre los policy netuiorhs a la formulacin de algunos enfoques te-
ricos sobre el Estado, se discuten -tomando como punto de partida el enfoque neonstitucio-
nalsta- algunos ejes sobre los que reforrnular una nocin valida de la figura del Estado en las
sociedades altamente nterconectadas de fines del siglo XX.

La perspectiva de los policy netiuorks, con su nfasis en la diversidad sectorial de formas de

organizacin y funconamienro para la provisin de polticas pblicas, ha alejado el anlisis de
los procesos de decisin pblica de la descripcin de las estructuras nstrucionales formales,
y ha comportado en los ltimos aos, tal como destacan Kenis y Schneider,

"Un concepto descentralizado de organizacin social y de gobernabilidad: la

sociedad ya no est controlada por una inteligencia central (p.e., el Estado); ms
bien los mecanismos de control estn dispersos y la inteligencia se distribuye
entre una multiplicidad de actores (o unidades de 'procesamiento')" (1991: 26).

Cabe recordar, no obstante, que hace ya algunos aos Stein Rok.kan (1970) puso de relieve
el papel de los netu/orks y de las unidades de gobierno subnacional en los procesos de construc-
cin de los Estados modemos, y destac la necesidad de investigar las dimensiones sectoriales
de agregacin de intereses en conexin con el proceso de desarrollo administrativo de los
Estados. En todo caso, cuando las sugerencias de Rokkan han sido constatadas -bastante tiem-
po despus- la respuesta ha sido el cuestionamienro de la misma figura del Estado como obje-
to terico til para el estudio de las polticas pblicas. Cada vez es ms dificil defender una
visin del Estado como una figura susceptible de tener intenciones, y con capacidad de articu-
lar -superando dificultades- decisiones coherentes para e! conjunto de sus diferentes organis-
mos. Ladefinicin de los aparatos estatales como conjunto de instituciones y organizaciones con
capacidad para definir y hacer cumplir decisiones sobre la sociedad en nombre de los intereses
generales, a pesar de nopresuponer una direccin unificada (Jessop, 1990b: 45), se aleja dema-
siado de algunas situaciones contradictorias, como la ausencia de direccin o el dominio de los
intereses organizados sobre la Administracin, para poder tener una capacidad de aplicacin
general. Estos problemas son mostrados con claridad en los estudios sobre los policy netuiores,
al analizar las interaccones que se producen entre estructuras poltico-administrativas pblicas
o semipblicas y la diversidad de intereses sectoriales existente entre la poblacin -expresados
generalmente por medio de formas de representacin organizada. No obstante, a pesar de las
perspectivas de anlisis que deja abiertas, el concepto de policy netuiore difcilmente puede
constituir un punto de partida para elaborar aurnornamente una concepcin propia sobre el
Estado13,Esta nocin ayuda a clasificarlas formas de relacin entre la Administraciri.y las aso-
ciaciones de intereses, y muestra la diversidad de actuaciones pblicas, pero para ofrecer una .
explicacin completa del proceso poltico y de sus resultados, el anlisis de los policy nettoorks
se habra de vincular a una perspectiva 'rnacro' sobre la figura del Estado (Marsh y Rhodes, 1992:
268), que aportara una lgica global sobre su funcionamiento.

514
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actlJal

A pesar de que las teorzaciones sobre el Estado son muy diversas, la relacin entre el
Estado y los intereses organizados ha sido caracterizada principalmente en la Iiteratura poli-
tolgica de los ltimos decenios por medio de dos grandes orientaciones, que representaban
dos principios opuestos: la competicin y la cooperacin. El primero era defendido por las
aproximaciones pluralstas, mien;r:tS que el segundo tena su modelo ms representativo en
la perspectiva corporatista. La tradicin pluralsta -precsamente por su escaso nfasis en el
concepto de Estado- es la que ms cercana se sita a la perspectiva que ofrece el anlisis de
los policy netuiorks, al destacar la fragmentacin de la autoridad estatal: Pero la investigacin
emprica sobre los modelos de intermediacin de intereses mostr que las teoras pluralstas
presentaban problemas importantes, canto para integrar concepcualmence la diversidad de for-
mas adoptadas por los networks14 como por sus dificultades para articular el anlisis de los
diferentes sectores en una perspectiva conjunta o comparar un mbito sectorial de polticas a
travs de diversos pases (Atkinson y Colernan, 199.2:163-167). Por otra parte, las aproxima-
ciones corporatstas encontraron problemas similares -aunque en relacin con casos inversos-
a los del pluralismo: excesiva diversidad en el nivel 'mesa' y escasa atencin a la figura del
Estado. Como deca G. Lehrnbruch, reconociendo una debilidad de los estudios de carcter
corporatsta: "El Estado o la Administracin no deben continuar siendo tratados simplemente
corno 'cajas negras" (1987: 1). En los ltimos aos, como resultado de cales dificultades, desde
ambas perspectivas se dedic una mayor atencin al papel de la Administracin. Sin embar-
go, tanto el corporatsrno como el pluralismo no llegaron a desarrollar amplas teorizaciones
sobre el Estado y la Administracin, aparte de algunas aproximaciones y discusiones pro-
.ducidas en la segunda mitad de los aos ochenta. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales
sobre el Estado, que -podan recoger el reto ofrecido por el anlisis de los policy netuiorhs,
tampoco han sido utilizadas a fondo para integrar tericamente las relaciones entre Estado y
asociaciones de intereses.

Las teoras marxistas del Estado, que constituyen un amplio abanico de perspectivas (vase
una revisin en Jessop, 1990), consideran -en general- que el Estado est dominado de forma
indirecta por la clase capitalista. En este sentido, una de las tesis importantes en que a menu-
do se concreta esta hiptesis en las teoras marxistas del Estado -compartda tambin por alga-
nos autores no marxistas- es el supuesto de la autonoma relativa del Estado en relacin a los
sectores dominantes de la sociedad. Las concreciones de esta tesis son muy variadas, y dan
lugar a diversas escuelas y corrientes que divergeri en su enfoque y en el anlisis de los ele-
mentos clave de ia relacin entre el Estado y la sociedad (Held y Krieger, 1984; Dunleavy y
O'Leary, 1987: 236-258).En los aos setenta, el debate Poulanzas-Miliband enfrent una visin
determinista a una instrumentalsta sobre la forma como la clase capitalista dominaba el Estado.
En los anos ochenta, otros enfoques tomaron el relevo, reconociendo que el Estado constitua
un conjunto de instituciones, sin unidad propia, pero cuya "estructura y modus operandi esta-
ban ms abiertas a algunos tipos de estrategias que otras" (Jessop, 1990: 260) en las confron-
raciones entre fuerzas sociales para obtener poder estatal. Aunque existen diversas concrecio-
nes, puede ser til plantear el ncleo central de esta tesis para confrontada con los fenmenos
expuestos anteriormente sobre la diversidad de los policy nettoorhs. Este ncleo se puede
encontrar en el supuesto de dependencia de los recursos de Estado a una parte de la socie-
dad, tanto si este supuesto es defendido bajo un:l:Shipotticas necesidades funcionales, como
derivado de la propia estructura organzacional del Estado (Przeworsk y Wallerstein, 1986,
1988), en el sentido de asegurar los intereses a largo plazo de la clase capitalista.

515
 Retornando el debate de ayer para fortalecer el actual

A pesar de que [as teorizaciones sobre el Estado son muy diversas, [a relacin entre el
Estado y [os intereses organizados ha sido caracterizada principalmente en [a literatura poli-
tolgca de los ltimos decenios por medio de dos grandes orientaciones, que representaban
dos principios opuestos: la competicin y [a cooperacin. El primero era defendido por las
aproximaciones pluralstas, mien;ras que el segundo tena su modelo ms representativo en
la perspectiva corporatista. La tradicin pluralsta -precsarnente por su escaso nfasis en el
concepto de Estado- es [a que ms cercana se sita a la perspectiva que ofrece el anlisis de
[ospolicy netioorks, al destacar la fragmentacin de la autoridad estatal: Pero la investigacin
emprica sobre los modelos de interrnedacin de intereses mostr que las teoras pluralstas
presentaban problemas importantes, tanto para integrar conceptualmenre la diversidad de for-
mas adoptadas por los networks14 como por sus dificultades para articular el anlisis de los
diferentes sectores en una perspectiva conjunta o comparar un mbito sectorial de polticas a
travs de diversos pases (Atkinson y Colernan, 199.2: 163-167). Por otra parte, las aproxima-
ciones corporatstas encontraron problemas similares -aunque en relacin con casos inversos-
a' los del pluralismo: excesiva diversidad en el nivel 'mesa' y escasa atencin a la figura del
Estado. Como deca G. Lehrnbruch, reconociendo una debilidad de los estudios de carcter
corporatsta: "E[Estado o la Administracin no deben continuar siendo tratados simplemente
como 'cajas negras" (1987: 1). En los ltimos aos, como resultado de tales dificultades, desde
ambas perspectivas se dedic una mayor atencin al papel de la Administracin. Sin embar-
go, tanto el corporatsrno como el pluralismo no llegaron a desarrollar amplias teorizacones
sobre el Estado y la Administracin, aparte de algunas aproximaciones y discusiones pro-
.ducdas en la segunda mitad de los aos ochenta. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales
sobre el Estado, que -podan recoger el reto ofrecido por el anlisis de [os policy nettoorhs,
tampoco han sido utilizadas a fondo para integrar tericamente las relaciones entre Estado y
asociaciones de intereses.

Las teoras marxistas del Estado, que constituyen un amplio abanico de perspectivas (vase
una revisin en Jessop, 1990), consideran -en general- que el Estado est dominado de forma
indirecta por la clase capitalista. En este sentido, una de las tesis importantes en que a menu-
do se concreta esta hiptesis en las teoras marxistas del Estado -compartda tambin por algu-
nos autores no marxistas- es el supuesto de la autonoma relativa del Estado en relacin a [os
sectores dominantes de la sociedad. Las concreciones de esta tesis son muy variadas, y dan
lugar a diversas escuelas y corrientes que divergeri en su enfoque y en el anlisis de los ele-
mentos clave de la relacin entre el Estado y la sociedad (Held y Krieger, 1984; Dunleavy y
O'Leary, 1987: 236-258). En los aos setenta, el debate Poulanzas-Miliband enfrent una visin
determinista a una instrurnentalsta sobre la forma como la clase capitalista dominaba el Estado.
En los anos ochenta, otros enfoques tomaron el relevo, reconociendo que el Estado constitua
un conjunto de Instituciones, sin unidad propia, pero cuya "estructura y modus operandi esta-
ban ms abiertas a algunos tipos de estrategias que otras" (Jessop, 1990: 260) en las confron-
taciones entre fuerzas sociales para obtener poder estatal. Aunque existen diversas concrecio-
nes, puede ser til plantear el ncleo central de esta tesis para confrontada con los fenmenos
expuestos anteriormente sobre la diversidad de los policy nettoorhs. Este ncleo se puede
encontrar en el supuesto de dependencia de los recursos de Estado a una parte de la socie-
dad, tanto si este supuesto es defendido bajo un:!:Shipotticas necesidades funcionales, como
derivado de la propia estructura organizacional del Estado (Przeworsk y Wallerstein, 1986,
1988), en el sentido de asegurar los intereses a largo plazo de la clase capitalista.

515
 Lecturas sobre el Estado y las polticas pbficas:

A pesar de referirse a un nivel distimo de abstraccin, la tesis de la autonoma relativa impli-

cara aceptar que la naturaleza del Estado se encuentra reflejada en las relaciones entre las institu-
ciones estatales y las organizaciones de intereses. A partir de este supuesto, y considerando que
las instituciones estatales estn insertas en cada' mbito sectorial mediante sus correspondientes
policy netuorks -con organzacones y estructuras administrativas sngulares-, en las cuales se
reproducen diversos conflictos sociales, debera ser posible analizar cmo los intereses de clase
se convierten en polticas pblicas. Sin embargo, el problema reside en que las teoras marxistas
han desarrollado escasas teorzaciones sobre los mecanismos estatales de seieccn estructural en
los mbitos sectoriales. la diversidad de formas de intervencin pblica existentes plantea bas-
tantes interrogantes, ya que habra que defender -aunque slo fuera en el caso de las coyuntu-
ras crticas-, que en las formas de representacin e intervencin propias de distintas caracteriza-
ciones sectoriales se reproducen comportamientos encaminados a facilitar el funcionamiento a
largo plazo del sistema econmico capitalista. En todo caso, no se trata de resolver aqu este pro-
bierna, sino de mostrar tan slo que la perspectiva 'mesa' que implica el anlisis de los polif?
netuorks es tambin un reto importante para la evolucin de las perspectivas tericas marxstas+ .

En lo que se refiere a las teoras sobre el Estado influidas por el enfoque elitista, es necesario
destacar que el anlisis de los policy netuores tambin aporta elementos para replantear el
supuesto de-que las lires polticas y sociales son las que dominan 10$procesos de decisin en
todos los mbitos de las polticas pblicas CDunleavy y O'Leary, 1987). Las aproximaciones plu-
ralstas sobre la dinmica de las asociaciones de intereses se encuentran bastante conectadas con
el enfoque elirsta, en el sentido de que aportan los elementos nterpretatvos sobre el proceso
poltico que sustentan buena parte de las tesis elitistas. No obstante, la hiptesis de que el Estado
no es otra cosa que un espacio de concentracin (y confrontacin) de lites polticas y sociales,
debe ser reconsiderada, ya que aunque con frecuencia la toma de decisiones se produce en
mbitos dominados por lites polticas y sociales, aparecen dudas sobre el control continuo de!
proceso poltico por parte de las lites, Por un lado, se ha observado la existenda de mbitos de
polticas poco definidos, como en algunos temas de las polticas del medid ambiente, o tambin,
netuorks que presentan una intensa fluctuadn de actores y organizadones. Por otra paree, la
coherencia y el consenso entre las ltes -un argumento de la teora eltsta para la estabilidad de
la demacrada liberal- tambin es puesta en duda por los analstas de los netu/orks, al encontrar
muy pocas conexiones entre las lites de [os distintos mbitos sectoriales (Heinz et al., 1990). Por
estos' motivos, la reforrnulacin de una perspectiva sobre el Estado basada en el papel hornoge-
nizador de las ltes en las redes de polticas plantea dficultades bastante importantes.

Como muestran las dificultades mencionadas, las perspectivas tericas tradicionales sobre el
Estado afrontan serios retos si pretenden integrar con detalle las aportaciones empricas de los
policy netu/orks. Ello es debido en buena parte a que 'tanto desde las perspectivas marxista
corno elitsra-pluralsta se considera al Estado como una condensacin de fuerzas sociales
(Srnith, 1993: 47), en un caso basado en e! dominio de una clase social, en e! otro suponien-
do un atornsmo de intereses representados por lites. En ambos casos, se produce una esca-
sa arencin a los intereses y recursos de los actores estatales, tanto en $U capaddad de determi-
nar polticas pblicas como en su potencial de provocar reacciones especficas de grupos socia-
[es frente al Estado. Al margen de los enfoques tericos tradicionales, algunos investigadores
sobre los policy netuiores consideran sin embargo que stos ofrecen la oportunidad de redef-
or aspectos importantes de la nocin de Estado, apostando por una concepcin de ste desde

516
 Retomando el debate d. ayer par. iortalecer el actual

"abajo" hacia "arriba"; como destacan Atkinson 'i Colernan (1992: 163) la cuestion es que:
"Habiendo des agregado el Estado, los investigadores de esta tradicin se enfrentan ahora al
problema de volver a reagregarlo". As, una estrategia de "reagregacin" terica debera partir
presumiblemente de. una aceptacin de la diversidad de formas de accin presentes en los
policy nettuorks de diferentes sectores y pases, para llegar a determinar con que pautas o
procedimientos los netuorks sectoriales conforman los carcteres estatales dentro de nuestras
sociedades contemporneas. En este contexto, tambin sera necesario empezar a considerar a
los netuiorhs -y no a sus elementos consttuyences-, como las unidades bsicas de anlisis
CDowding, 1995: 137), donde sus propiedades fueran explicadas por una teora propia. A con-
tinuacin se discute esta sugerencia, incorporando algunos elementos de las aproximaciones
neoinstitudonalistas, que tienen en cuenta la figura del Estado sin presuponer una estructura-
cin predeterminada de ste.

Hada una redefinicin de la relacin entre polticas pblicas y Estado :

Tal vez para construir un punto de partida diferente, sea til recurrir al anlisis de las insti-
ruciones polticas entendidas bsicamente como conjuntos de reglas socialmente aceptadas y
de concentraciones de recursos (March y Olsen, 1989). Se considera al Estado como una "colee-
. cin" de instituciones y reglas, que integra una diversidad de actores pblicos, cada uno con
sus roles, restricciones y derechos especficos, cuya presencia puede ser fcilmente contempla-
da en los distintos policy netuiorks. Descartando al Estado como actor unificado, para esta pers-
pectiva no es necesaria una "funcin" o una "direccin" conjunta para concebir al Estado, sino
que en cada uno de sus mbitos de accin las instituciones poltcas tornan formas, comporta-
mientos y objetivos diferentes, definidos segn las caractersticas que presenten sus respecti-
vos netzoorks de polticas pblicas. Como destaca Olsen, sta es la Interpretacin habitual de
la perspectiva neoinstitucionalisca:

"Las instituciones separan el mundo poltico en una multiplicidad de esferas

ms o menos independientes, basadas en distintos y posiblemente conflictivos
principios, valores de apropiacin y dinmicas" (Olsen, 1992: 253).

Partiendo de esta concepcin, se podra destacar la ausencia de algn tipo de 'coordinacin'

conjunta, o una forma unitaria de accin, 'para continuar utilizando como concepto globalza-
dor la nocin de Estado: el Estado ya no es un actor unificado; sino una multiplicidad de acto-
res, en todo caso conectados dbilmente entre s por numerosas reglas que no evitan el pre-
dominio de direcciones particulares y especificas por parte de cada uno de sus agentes. Desde
esta perspectiva, la discusin sobre una autonoma global o relativa del Estado se desintegra,
ya que en cada mbito de polticas pblicas los agentes estatales podrn actuar con dinmicas
distintas. En unos casos impondrn sus preferencias frente a los actores sociales, mientras que
en otros estarn dirigidos por intereses sociales16.

Para dotar de carga terica la nocin de Estado, y no equipararla a sinnimo de organiza-

cin pblica, debera ser posible ensayar otras formas de abordar la lgica del impacto de lo
pblico en nuestras sociedades. En este sentido, una posibilidad consiste en cambiar los ejes
de observacin -sn abandonar el anlisis neoinstiruconalsta- y pasar de considerar caracteres

517
 Lecturas sobre el ~tado y las polticas publicas:

insttuconales y comportamientos de actores a plantear dinmicas, relaciones y formas de

"ordenar y representar la prctica social" (Mtchell, 1992: 1017), considerando los netuiores, y
no los actores, como las unidades bsicas d anlisis. Esta perspectiva 'relaconal', introducida
por T. Mitchell (1991) en su artculo "The Lrnts of the State: beyond statst approaches and
rheir critcs", niega que Estado y Sociedad sean unidades o espacios separables, argumentan-
do que ambos son representaciones complejas de "lo social", donde se construye discursiva-
mente el Estado como una estructura o como un agente intencional. Sin suscribir completa-
mente los plante-amientosde Mitchell. s cabe reconocer que algunas de sus argumentaciones
pueden ser fructferas para realizar una aproximacin diferente a la figura del Estado, que per-
mira relacionar este concepto global con los mbitos sectoriales. Tomando como punto de par-
tida su lgica de tipo "relaconal", sera posible mantener la nocin comprensiva del Estado, si
se encendiera que su unidad -corno abstraccin- se deriva en buena parte de la propia percep-
cin social que un amplio conjunto de estructuras pblicas genera.

Aligual que no se identificael conjunto de institocionespoUticasexistente en una sociedad con

el Estado,al considerarsems amplio el primer concepto, no todas las formas, discursos y mtodos
con los que se construye lo pblico'como argumento han de configurar una lgica para reconstruir
la nocin de Estado.En este sentido, estas pginas finales se dedican a examinar algunas nterpre-
taconessobre la relacin entre instituciones e intereses en diversosmbitos de la sociedad que ana-
lizan como se construye la percepcin del Estado en distintos contextos sociales.

Un primer punto de vista que conecta la nocin de Estado con los aspectos nterpretatlvos
de los actores colectivos lo podemos encontrar en Claus Offe. Este autor concreta una posible
lnea interpretativa, derivada del enfoque marxista, sobre la relacin entre el grado de auto-
organizacin social en distintos mbitos sectoriales y la capacidad de accin estatal. Intentando
concretar su conceptualizacin, Offe seala que

"El nivel de exigencia y la amplitud con que se llena de contenido el concep-

to de Estado (entendido como la suma de las tareas y del poder de intervencin
que le ha sido concedido), depende de la capacidad relativa de organizacin,
movilizacin y conflicto, as como de la poltica de interpretacin de los actores
colectivos dentro de la civil society" (Offe, 1990: 181).

.Siguiendo con el punto de vista de C. Offe, encontraramos que en las situaciones que pre-
sentasen una menor articulacin social, la representacin del Estado correspondera a Una esca-
sa cohesin de sus actores y a una limitada capacidad de intervencin pblica en el mbito
correspondiente, mientras que, contrariamente, a mayor capacidad de autorregulacn sectorial-
social, el Estado se percibira como una red cohesionada de actores pblicos ms fuertemente
implicados en la construccin conjunta de instituciones de direccin en el respectivo mbito sec-
torial-social. Offe destaca el caso de las relaciones laborales en Suecia como un buen ejemplo
para mostrar un mbito con un nivel extremo de organizacin y de institucionalizacin de los
sectores sociales implicados, que se corresponde a una concepcin .socalexigente de una ele-
vada Intervencin estatal y de capacidad de regulacin de la Administracin. A pesar de ello,
este mecanismo de creacin de efectos estatales -en forma de poder de intervencin pblica-
que sugiere Offe, como relacin lineal a la capacidad de organizacin social, no puede ser toma-
do como regla general. Tambin existen muchos casos, aunque .posblemente en otras latitudes;

518
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

en los que la autorregulacin sectorial-social tu crecido sin impulsar la imagen de un fuerce des-
arrollo estatal en su mbito correspondiente. Sin entrar a discutir su efectividad, el ejemplo de
la compleja organizacin de las pensiones en los Estados Unidos muestra una situacin inver-
sa. Por este motivo, es necesario matizar la propuesta de Offe, teniendo en cuenca el peso de
las distintas tradciones nacionales en la formacin de los aparatos estatales17. .

Una perspectiva a partir de la que se podra rescatar oero carcter "relacional",apuntando a una
lnea nrerpretatva contraria a la de Offe, es la que deriva de los esrudos histricos comparativos
sobre la figura del Estado, entre los cuales puede destacarse el libro Bringing tbe State Back In
(Evans et al, 1985).Las investigaciones empricas de esta lnea del insttucionalsrnoamericano de
los aos ochenta han tenido cada vez ms presente la capacidad de autonoma de las institucio-
nes estatales. Han considerado l Estado como un agente activo, capaz de dar forma a la socie-
dad y de servir los intereses de los funcionarios -tanro o ms que a las ciudadanos. Generalmente,
esta .capacidad de autonoma se ha entendido inserta dentro de cada policy netuork; y no como
una capacidad de accin conjunta de las instituciones estatales, lo que ha lrntado su capacidad
de discusin terica sobre la figura del Estado. Sin embargo, desde esta perspectiva se observa
que es la capacidad de autonoma la que permite dirigir, regular o incentivar en diferentes.mbi-
tos sectoriales formas organzarvas y movilizaciones de recursos (Skocpol, 1985). As, por ejem-
plo, se entiende que la forma como se configur la estructura de los seguros y las pensiones en
los Estados Unidos es la consecuencia de las concepciones impuestas por las instituciones estata-
les en este mbito. Independienternenre de las formas organzatvas que presentan los participan-
tes en el policy netuore, y de las propias pautas de funcionamiento de cada mbito o sector, se
considera que los aparatos admnstratvos tienen una cierta capacidad, de dimensin variable en
cada caso, para alterar las reglas del juego de sus respectivos net7.uorks18. A partir de estas ideas
sobre los agentes estatales, el carcter de representacin social inscrito en la visin "relaconal"sur-
gra precisamente de las percepciones y expectativas que generan un conjunto de exigencias
sociales sobre lo publico, en nettoores de escasa diferenciacin entre gobierno y sociedad. As,
estas exigencias vendran limitadas por los 'mrgenes que establece la relacin de adaptacin de
los aparatos admrustratvosa las condiciones y el nivel de organizacin social.

Estas dos interpretaciones sobre la creacin de efectos y representaciones del fenmeno

estatal a partir de casos sectoriales se inscriben dentro de lo que podra ser entendido 'corno
un amplio panorama de propuestas tericas sobre los mecanismos y mtodos con los que se
construye continuamente la representacin sobre la que se asienta nuestra idea de Estado: la
relacin -cada vez ms compleja- entre conjuntos de nstruciones polticas y mbitos sociales
, con distintos grados de especificidad. Por un lado, desde recomposiciones de la tradicin mar-
xista, como la propuesta por C. Offe, se afirma que un nivel elevado de movilizacin y de orga-
nizacin de la sociedad civil impulsa un desarrollo creciente de las instituciones publicas; Por
otra parte, desde las nuevas interpretaciones asentadas en la tradicin pluralista, se argumenta
que las Adrrtinistraciones pblicas tienen una capacidad importante para modificar las estruc-
turas de relacin con los agentes sociales, y de afectar incluso la misma configuracin de stos,
y que -por tanto- no reaccionan siempre mrntcamente a las presiones sociales y a los gru-
pos organizados. No obstante, tal como se ha mostrado, adoptando una perspectiva "relaco-
00" se pueden llegar a redefnr elementos de ambas perspectivas que cumplen una funcin
anloga. En ainbos casos, las percepciones sociales que conforman la representacin del
Estado no se producen de forma coordinada por medio de las estructuras estatales o de los

519
 Lecturas sobre :J Estado y 'as' pollticas pblicas:

diversos mbitos sociales, sino que pueden ser cornpreriddas como iniciativas, presiones o res-
puestas -en cada caso de reaccin o de anticipacin- a las condiciones' de policy nettuorhs espe-
cficos de cada mbito sectorial de produccin de polticas. .

Para desarrollar el contenido de la perspectiva "relaconal" sobre el Estado, aprovechando las

distintas aportaciones de! nuevo insdruconalsmo (incluyendo las que toman una mayor influen-
cia marxista), podra ser de inters profundizar sobre las relaciones de causaldad entre socie-
dad civil e instituciones polticas, como forma de hacer aflorar los mecanismos y mtodos de
creacin de distinciones entre e! mundo del Estado y e! mundo social -corno propiedades de
los nettuorks. Sin embargo, la tarea desborda los propsitos de este trabajo, por lo que slo se
apuntan algunas propuestas tericas que analizan formas de generar percepciones sociales. Por
un lado, el anlisis de los elementos simblicos y culturales que actan como reflejos sociales
y son fcilmente utilizados como movilizadores o como cohesionadores; y, por otro lado, los
estudios sobre la lgica de la accin colectiva y sus mecanismos de activacin e incentivacin.

La consideracin de los elementos simblicos en las conceptualizaciones sobre el Estado ha

devendo un tema recurrente dentro de la historia,de la teora polrca.19 Desde el nuevo nstruco-
nalsrnose ha recuperado esta dimensin, a pesar de que no se han producido desarrollos teri-
cos' importantes. En este sentido, la interpretacin que realizan Friedland y Alford es una buena
muestra de esta nueva sensibilidad: "las instituciones son sistemas simblicos con referentes no
observables, absolutos y cransnacionalesy con relaciones sociales que concretan esos referentes.
A travs de esC3Srelaciones sociales concretas, los individuos y las organizaciones se aplican al
logro de sus flnes, pero tambin confieren significado a la vida y reproducen esos sistemas sim-
blicos" (1993: 184). As, parafraseando un conocido artculo de C. Geerez (1973), "La'ideologa
como sistema cultural",se podra entender que la percepcin unificada del Estado es posible gra-
cias a que ste constituye un sistema cultural, en e! cual su memoria social activa puntos de refe-
rencia sobre el orden social, en contextos 'diferenciados y altamente cambiantes de formas institu-
conales (Grande, 1993), que entre otras cosas, permiten tambin generar elementos simblicos
que facilitenla aparicin de mecanismos de articulacin de identidades diferenciadas20,

El desarrollo terico sobre la lgica de la accin colectiva (Olver, 1993) puede constituir
Una fuente importante de nuevas aportaciones para el estudio de los policy netuiores, perrn-
tiendo elaborar modelos ms precisos sobre e! comportamiento de las organizaciones de inte-
reses y las lgicas de actuacin en mbitos sectoriales: El anlisis de los incentivos organiza-
cionales, la combinacin de diversos intereses para organizar y mantener formas de accin
colectiva, los mecanismos que sustentan el lderazgo, etc., son algunos 'de los aspectos anali-
zados, que permiten comprender mejor cules son las posibilidades organizativas para la arti-
culacin de intereses. sociales. As por ejemplo, la concepcin atornsta de las organizaciones
de intereses que representaba el modelo pluralsta o la concepcin monopolista del modelo
corporatista, pueden ser entendidas como dos casos entre las muchas formas posibles en que
se puede concretar la accin colectiva. En cierto modo, la accin colectiva se construye a par-
tir de percepciones sobre caractersticas especficas de los bienes pblicos, que son las que
finalmente facilitan que se desencadenen acciones de participacin individual, provisiones de
recursos, etc. Por tanto, la pugna por la construccin de percepciones sobre lo pblico es una
tarea constante para cualquier organizacin, de intereses -en beligerancia con otras organiza-
ciones, segn el, tipo de network en que est nserta-, tanto para conseguir sus flnes frente a

520
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el acn,a

instituciones encargadas de asignar recursos o fijar reglas, como en lo que se refiere a dinarni-
.zar la accin colectiva que sustenta a la organizacin.

A pesar de los intentos realizados por algunos autores para relacionar el anlisis de los
policy nettuores con la figura del Estado, explorando incluso algunas posibles lneas de traba-
jo, o de posibles "reccnceptuaiizaciones", como la apuntada en estas pginas, la ausencia de
un mayor nivel de teorizacin propia sobre los netuiorks se hace notar, limitando bastante las
posibilidades de cualquier desarrollo analtico. Cabe recordar que la misma definicin del con-
cepto est sometida a fuerces controversias; y que su utilizacin en uno u otro sentido -rns
all de la aplicacin rnetafrica- parece demasiado general, basado principalmente en carac-
terizaciones, y demuestra una escasa precisin de los contenidos que proclama. Sin embargo,
tambin es necesario recordar que el estudio -bsicamenre descriptivo- de los policy nettoores
sectoriales supone un importante reto para algunas de las teoras tradicionales sobre el Estado,
al confrontarse sus aproximaciones de carcter 'rnacro' con unas investigaciones de mbito
'mesa' y 'micra' que no responden a los planteamientos establecidos. Por ello, las investigacio-
nes empricas sectoriales enrnarcadas por elaboradas tipologas no dejan de constituir un foco
que reclama la atencin de los analstas de procesos macropolticos.

Finalmente, slo resta sealar que junto a las reflexiones tericas sobre la naturaleza y los
problemas de las conceptualizaciones sobre elEstado, para responder a las confrontaciones
tericas existentes, son siempre necesarias nuevas investigaciones empricas, que usualmente
toman cuerpo en mbitos sectoriales. A la vez, es deseable que estas investgacones sean sen-
sibles a determinadas hiptesis tericas sobre la naturaleza del Estado y las transformaciones
de los procesos poltico-administrativos contemporneos. En la m~dida quese desarrollen pro-
gramas de investgacin dentro de aproximaciones tericas bien establecidas, posiblemente las
conexiones entre las perspectivas 'macro' y 'micra' podrn deflnrse con mayor detalle. As, si
progresa el anlisis terico de los policy nettuores -posblernenre haciendo uso de teoras ms
bsicas (redes sociales, teora de juegos, etc.)- su posible contribucin a la comprensin de los
grandes procesos e instituciones polticas (incluyendo la figura del Estado) pasar de ser slo
una seal de atencin emprica a constituir un campo de elaboracin terica prometedor.

Notas

Versin publiClda en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n 3, mayo-agosto, 1995.

Siguiendo J~ llterarura especializada, el trmino "imermediacin".se emplea pan describir el proceso mediante el cual
se expresan y se reconcilian los intereses de organizaciones o grupos de intereses y gobierno.
Z Dos coincidencias pueden haber favorecido este proceso de "reconocimiento": I.:!. primera, la expansin durante los
aos setenta de las enseanzas arrculadas en tomo .1 estudio de les polticas pblicas, tanto en los Estados Unidos
como en Europa, que produjeron el aumento de especialistas e investigadores en diversos mbitos sectoriales (Iann,
1986). La segunda, los propios procesos de desjen.n:uizaci6n del Estado CSch:upf, 1991) pueden haber hecho ms evi-
dente durante los aos ochenta -a pesar de la habitual lentitud de las transformscones estatales- la diversidad de for-
mas de regulaci6f1 y direccin de las polticas pblicas.
3 Ena-e otros, 'lanse, por ejemplo, los trabajos de Menr y Thoenig, 1991; Offe, 1987,1990; Jessop, 1990b o Grande, 1993.
4 Para una revisin de las distincas tradiciones tericas que confluyen en el an2.Iisis de los Netwarks, vase Rhodes (1990).

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 lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

Laspropuestas sobre dimensiones relevantesa anazarson dversas,y no e:x;i:te

un acuerdo general,aunque algunos elemen-
tos sobre la estructurade la nreraccony la dennficacinde los interesesestn siempre presentes (Rhodes, 1990:308-313).
6 Entre las tipolcgas mas difundidas, destacan [as de Rhodes (Mash y Rhodes, 1992) y van Wa:trden (1992). Para un
anllsts crtico de estas propuesus dpclcgzadoras, vase [a revisin de Dowding (995).
7 Vanse por ejemplo [as revisiones de Dowding (995) o Peterson (1995).
a En el primer extremo, se presupone [a existenca de una comunidad bastante cerrada, con unas percepciones com-
partidas, Interdependenca vertical y con articulacin horizoncallimicada; inversamenre, en el segundo extremo se con-
sidera que hay esCLSOconsenso interno, la participacin es grande pero neseable, que [a interdependencia vertical es
lmtada y que el espacio de discusin poltica se constitua ad hoc. En [os ClSOSintermedios, se considera que se va
reduciendo la interdependencia vertical " aumenta la articulacin horizoneal; al memo tiempo se reduce la establdad
de la'participacin, confonne se aproxima al tipo de ~e neework (Rhodes '1 Marsh, 1992: l4),
9 Vase Jordar. (1990) para una revisin histrica de escas concepciones.
la Vanse, por ejemplo, [os trabajos de R. DaN 0971,1976). Ya en los aos setenta, se produjeron refcrmulacones de
este enfoque -conocidas bajo el nombre de neopluralisn:o'., que reconocan las deformaciones del modele pluralis-
ta, como por ejemplo, la sruacn privilegiada de las organzacones empresariales frente otros grupos (Undblom,
1977;Dunleavy y O'Leary, 1987).
11 Definido por Hedo (1978), y elaborado con mayor detalle posreriormenre por Rhodes (Marsh y Rhodes, 1992).
12 La tipologfa de \!an Waarden (992) se inscribe precisamente dentro de esea lnea.
13 Como seala Dowding 0995: 140-141),desde [a perspectiva de los netu;orks slo se han realizado sistemas de clasi-
flcacn, pero no explicaciones sobre como' se comporran actores diferentes (instituciones, grupos, ...) ~ los propios
networks- bajo diferentes condiciones institucionales,
14 Por un lado, se ha observado que los Esados no muestran las mismas fcrraas de intervencin en todos los mbitos
de polticas sectoriales (Atknson y Coleman, 1989); por Otr.l parte; se ha constatado freeuenrmenre la coexistencia de
siruaciones de cooperacin y coiLflicroen un mismo entorno de formacin y aplicacin de polticas (Scharpf, 1993b).
15 Uno de los pocos ensayo. de desarrollar un concextOmacroterico para los MlWOrks desde eseas perspectiva lo cons-
tituye el trabajo de Benson (982), que considera que 'la estructura y las contradicciones de cada sector de polticas
pblicas estn vinculadas a la lgica de desarrollo del Estado capicalsta", y que por canto, las dependencias interor-
ganizadonales de recurso. constituyen la estructura de la dominacin de dase (1982: 176).
16 Nordlinger (1981) deseaca tres tipo. de autonoma esmt:Jl:la primera, cuando las preferencias entre Estado y sociedad
divergen y los actores estarales actan segn sus propi:l.spreferencias; 12 segunda, cuando existiendo divergencias, los
agentes estatales consiguen alterar las preferencias socales para su conveniencia; y la tercera, cuando ya exlste coin-
c:.idendaentre preferencias estatales y sociales, y el Estado sigue sus propias preferencias, :lunque pueda dar la impre-
sin de que se deja convencer.
17 Desde esta perspectiva, la exstenca de estilos de gobiemo y de las tradiciones polticas nacionales, que afectan y
condicionan el conjunto de los policy netuiorks sectoriales de cada pas (Van Waarden, 1992b), podran ser encendi-
dos como consecuencia de las diversas crsealizaccnes poltco-sociales existentes e~ cada pas.
18 Cabe destacar, sin embargo, que la capacidad de regulacin de los policy networks es limitada .-ydesigual. As lo des-
tacan por ejemplo Undberg y Campbell 0991: 360-36U, en su estudio sobre las formas de gobierno de la economa
americana, sealando que "El Estado'constituye la economa Instrumenralmente como un conjunto de actores, y estruc-
turalrnente proveyendo 'arenas' polticas y configuraciones organizacionales a travs de lis cuales se elabora y aplica
la poltica econmica, al mismo tiempo que se definen espacios en los que se produce la actividad econmica".
19 Desde tradiciones muy distinw, vanse, por ejemplo, los trabajos de' Geero: Cl980) o bien de Gan:a Pelayo (968).
20 Un trabajo clsico de los aos cincuenta (Long, 1958) ya apuntaba estas ideas al destacar la existencia en una misma
comunidad de relaciones "ecolgicas" entre distintos subssternas (que tambin podramos llamar juegos, o networks):
'semi-autnomos pero regularmente recprocos, internamente racionales pero 'lo compartir necesariamence una raco-
naldad comn, hasta cierto punto ccmpettr-vcs pero manteniendo algunas loterdependenctas mutuas" (1958: 251).

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