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La situacin global del hbitat de la humanidad es tal, que puede afirmarse que nunca
ha habido tantas personas tan lejos de alcanzar la aeja aspiracin de la Asamblea
General de Naciones (10.12.1948), que en el Artculo 25 de su Declaracin Universal
de Derechos Humanos proclamaba que: Toda persona tiene derecho a un nivel de
El Siglo XXI se inici con la proclamacin de la Declaracin del Milenio, que puso el
sombro balance del hbitat de la humanidad bajo los focos de prcticamente todos
los mandatarios del mundo, que se comprometieron a alcanzar la Meta 11: Mejorar
considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios
para el ao 2020. Un lustro despus (2005), la evaluacin oficial del seguimiento de
dicha Meta conclua que el hbitat humano est sufriendo un franco deterioro, ya que
los ndices de necesidades cuantitativas y de precariedad en el quinquenio 2000
2005, haban aumentado en valores porcentuales a mayor ritmo que los del
crecimiento de poblacin y de pobreza (UN HABITAT, 2003b).
Esta ponencia apuesta por nuevos paradigmas probados que han mostrado
potencialidades tangibles para la lucha contra la pobreza, y que estn siendo capaces
de incidir sobre las necesidades perentorias del hbitat humano, que en primera
aproximacin nominaremos de forma genrica como HaB. La habitabilidad bsica
comprende, o puede incluir, la infraestructura y los servicios bsicos comunitarios,
entre otros: abastecimiento de agua potable, saneamiento, eliminacin de desechos,
transporte y comunicaciones, energa, servicios de salud y de emergencia, escuelas,
seguridad ciudadana espacios para el ocio... (Salas J., Colavidas F., 2003).
humanos sin excepcin, y la necesitan durante toda la vida (desde el parto hasta la
defuncin). Se trata de una de las servidumbres ms cosmopolitas e intensamente
utilizadas de cuantas requiere la humanidad (Salas, 2008).
Tabla 1.-
Tan slo hace tres dcadas Primer Congreso de Naciones Unidas sobre el Hbitat
(HBITAT I, Vancouver, Canad, 1976)- no haba otra poltica convencional para
enfrentar el subdesarrollo en materia de hbitat que entregar viviendas dignas llave
en mano a los sin vivienda. Enunciado, que si se reconocen las dimensiones del
problema a nivel planetario, induce a incredulidad: Es posible que esto ocurriese tan
recientemente a escala universal? Desde entonces, se han producido algunos cambios,
incluso importantes aportes, pero tambin retrocesos.
Una herramienta til para transitar por los territorios de la pobreza en materia de
HaB, es la que se reproduce en forma de Tabla 2, elaborada por Arraigada y Mac
Donald (1998). Herramienta que nos fue de utilidad sobre el terreno, para el
mejoramiento habitacional de 412 viviendas precarias en Ciudad Sandino (Nicaragua)
financiado por la Unin Europea, que llevamos a la prctica y acuamos como:
Tabla 2.-
CUATRO ASPECTOS DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN AMRICA LATINA (1999)
(Poblacin expresada en millones de personas y en valores porcentuales)
CARACTERIZACIN
DE LA POBREZA (c)
Pobres (d) 61,0 28,9 109,7 52,0 46,6 22,1 71,6 33,9
PROBABILIDAD DE
POBREZA (e)
idnticas, llave en mano, todas de 36 m, y realizadas por una constructora del sector
Afirmacin que condensa toda una filosofa para abordar en la actualidad proyectos de
desarrollo. Hasta muy recientemente, sta no era una premisa aceptada por todos,
pero hoy se impone por la fuerza de los hechos, incluso, en las instituciones
multilaterales ms lastradas ante los cambios. En el Prlogo del Informe del PNUD
(2003) el Presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn sostena que: El
desarrollo no es slo cuestin de dinero ni de objetivos numricos por alcanzar para el
2015, pese a todo lo importante que son. El desarrollo se refiere a la gente.
Nada cierra tantas puertas para salir de la pobreza como los ghetos estancos de
pobreza, as lo han entendido por citar un ejemplo singular- los ltimos gobiernos
municipales de la ciudad de Bogot Mokus, Pealoza y Garzn- poniendo en prctica
medidas correctoras imaginativas con excelentes resultados que estn a la vista.
J. F. Turner fue y sigue sindolo, una referencia obligada al abordar los orgenes de los
procesos espontneos de apropiacin de tierras, tomas en Iberoamrica. La
siguiente reflexin nos parece vigente para abordar los problemas de la ciudad
informal:
La generalizacin de las tomas como hecho masivo aos sesentas- hay quien lo
explica como resultado de la maduracin de los procesos de independencia colonial, ya
que las administraciones colonizadoras ponan todo tipo de trabas al reagrupamiento
libre de nativos. Pese a su oposicin al agrupamiento de la ciudadana autctona en
grandes asentamientos urbanos, los britnicos, en opinin de M. Davis:
problemas de miseria urbana que fueron heredados por las elites locales con
la independencia (Davis M., 2006).
En Amrica Latina los obstculos a la emigracin hacia la ciudad tambin fueron muy
importantes, aunque menos sistemticos. Antes de la Segunda Guerra Mundial, la
poblacin urbana sin recursos viva en el interior de las ciudades en viviendas de
alquiler, pero a finales de la dcada de 1940, la sustitucin de la industrializacin por
las importaciones provoc una dramtica oleada que ocup las afueras de Ciudad de
Mxico y de otras ciudades del continente. En respuesta al florecimiento de los barrios
de chabolas las autoridades de muchos pases, con el ferviente apoyo de las clases
medias urbanas, organizaron aplastamientos masivos de asentamientos informales.
Esta guerra a la ocupacin tena en muchos casos un componente racial muy claro,
ya que muchos de los emigrantes eran indgenas o descendientes de esclavos.
De las cuatro etapas consecutivas, con autonoma relativa, que presenta el hecho
urbanizador: eleccin de suelos y lugares apropiados; parcelacin ordenada;
urbanizacin y dotacin de equipamientos, y en cuarto lugar, construccin paulatina
de viviendas, el esfuerzo pblico debera priorizar las que se sitan al inicio del
proceso. Tanto la eleccin de los suelos adecuados para ubicar los asentamientos,
como su clara ordenacin urbana con distincin de la red de espacios pblicos y de las
parcelas privadas facilitarn el futuro desarrollo ordenado de los asentamientos sin,
por otra parte, requerir an los grandes gastos de inversin en proyectos de obra
(Salas, Colavidas et alt., 2006).
Creemos que alcanzar tal nivel elemental de habitabilidad, resulta aunque de muy
difcil realizacin el camino ms razonable para que esos cientos y cientos de
millones de personas que viven en la precariedad residencial accedan a unas mejores
condiciones de vida; a su vez, manifiestamente mejorables de forma prevista y
progresiva. Es aqu donde la HaB muestra su gran potencial de esperanza y
transformacin, no slo de las estructuras residenciales precarias sino tambin de los
mismos pobladores, mediante su capacitacin laboral en el proceso de auto-
construccin y en escuelas-taller en los lugares que habitan.
En Quito y Caracas, los ranchos continan trepando las lomas de la ciudad proclives a
los deslizamientos sistemticos el paradigma de ubicacin en altura puede que sea la
ciudad de El Alto, la tercera ms poblada de Bolivia a ms de 4.000 metros de altura,
que crece de forma sostenida a razn de un 4% anual.
Naciones Unidas avala que entre 1960 y 2009 el mundo pas de unos 3.000 millones
a los 6.700 millones actuales. En ste perodo de tiempo Latinoamrica ha aportado
aproximadamente un 8%. En el relativamente corto perodo de tiempo que se
comenta, 1960-2009, pueden diseccionarse en forma esquemtica varias etapas
consecutivas, aunque en ocasiones solapadas, del vertiginoso proceso latinoamericano
de transicin masiva campo-ciudad. La consigna venezolana guerra al rancho,
traducible por guerra a las tomas de tierras urbanas (invasiones; apropiaciones
clandestinas; ocupaciones;), fue acuada durante la dictadura del ya mencionado
Prez Jimnez (1953-1958) en Venezuela y practicada con fruicin por otras
dictaduras, militares o no, de los sesenta. En Brasil, durante la presidencia de Castelo
Branco (1965) un general responsable de las polticas de hbitat lleg a anunciar en
pblico queda abolida la palabra favela del vocabulario de nuestra Secretara de
Estado. Con matices, esta poltica se practic en Per, Colombia, Repblica
Dominicana Guerra al rancho sintetiza una etapa felizmente superada en Amrica
Latina. Sutilmente se pas pgina de las contundentes actuaciones policiales /
militares que se conservan en la memoria de los lugareos mayores y en
documentos grficos de la poca- transformndose con distinto ritmo y vocacin,
segn pases, en actuaciones de beligerancia activa hacia las tomas de los aos
sesenta / setenta.
Guerra a las tomas de tierras, beligerancia activa o blanda- para con los ranchos,
indiferencia consciente, estrategia facilitadora, polticas de cesiones de atribuciones sin
herramientas... son etapas y facetas del problema, no necesariamente consecutivas
en el tiempo ni geogrficamente simultneas. Cada pas presenta diferentes matices,
ritmos distintos y resultados diversos, pero tienen bastante de comn en su soporte
conceptual vertebrador: la ingente necesidad en forma de hambre de viviendas.
El presidente del Banco Mundial (Wolfensohn J., 1999), al presentar en Berln, 1999,
la iniciativa Cities Without Slums y desde la autoridad que le confieren cuatro dcadas
de realizaciones y ser el mayor agente financiero en Latinoamrica, plante
conclusiones que merecen una reflexin pausada ya que supone una decidida defensa
del sector no convencional de vivienda: No se justifica la demolicin sin ms de
barrios de tugurios y asentamientos ilegales porque sean inferiores a la norma o
porque constituyan un peligro para el medio ambiente. Los barrios de tugurios y los
asentamientos ilegales, que alguna vez fueron considerados sntomas de
funcionamiento anormal del mercado de terrenos y viviendas, estn considerados
actualmente como un importante submercado en el que las viviendas generalmente
mejoran con el tiempo. En la mayora de las ciudades, los barrios de tugurios y los
asentamientos ilegales ya no representan un peligro inmediato para el orden
Por otra parte, las previsiones de recuperacin de costes en los prstamos del Banco
Mundial, que formaban parte del endurecimiento de los dogmas neoliberales,
supusieron en la prctica, dejar a los ms pobres fuera de ellos. Lisa Peattie, una de
las crticas ms mordaces del Banco Mundial, sealaba que en 1987 entre un 30 y un
60 por 100 de la poblacin, dependiendo del pas, no poda hacer frente a las
obligaciones financieras de los programas de sitios y servicios o de los crditos para
la mejora de la vivienda. Por otro lado se reprodujo lo mismo que haba sucedido con
la vivienda pblica, esto es, los proyectos ms ambiciosos y promocionados del Banco
Mundial tendan a caer en manos de las clases medias y no de las ms necesitadas.
Dado que los recursos para acometer los altsimos dficit de asentamiento y residencia
de los pobladores desfavorecidos son siempre escasos, incluso para hacer frente a
intervenciones modestas en los trminos de la HaB ya definida, es preciso apoyarse en
el gran activo que representa el propio proceso de conformacin paulatina del
asentamiento marginal, en lo que tiene de aprovechable en sus formas de hacer
espontneas. Este gran caudal de trabajo informal (se estima que el 70% de las
soluciones habitacionales se realizan actualmente mediante alguna de las mltiples
modalidades de autoconstruccin) mediante el cual personas desfavorecidas hacen por
s mismas en materia de residencia todo lo que est a su alcance debe de ser
impulsado y apoyado. Se deber tratar, sin embargo, de rentabilizar semejante
trabajo de la forma ms sistemtica y ordenada posible con el fin de obtener el
mximo rendimiento. En ello ha de desempear un papel determinante la
formalizacin institucionalizada del proceso contando con el apoyo que no freno- del
sector pblico conforme a las cuatro etapas disciplinares ya reseadas.
Estos planes ex-novo de sitios y servicios se presentan como una posible alternativa
ordenada y con direccin pblica a las numerosas invasiones de asentamientos
extensos en la ciudad y/o en periferias metropolitanas de las grandes ciudades del
mundo en vas de desarrollo a las que nos referiremos en el Apartado 4.1. En la
prctica, siguiendo las pautas ms empleadas por el Banco Mundial, consisten en la
entrega a las familias seleccionadas que renan mritos suficientes, de una parcela
con un ncleo sanitario de cocina y bao (entre 5 y 16m) conectado a las
infraestructuras generales del asentamiento; establecido en un lugar adecuado y
previamente parcelado. Posteriormente a la entrega en propiedad de la parcela
equipada y con tiempos muy dispares segn las familias, se procede a la tercera
etapa: la urbanizacin del espacio pblico con sus redes de infraestructuras. Es lo que
se conoce, siguiendo a Horacio Caminos en su libro Elementos de urbanizacin, como
Proyecto de obras de urbanizacin (Caminos H., 1982). Este instrumento urbanstico
para poder llegar a acometer a bajo coste las infraestructuras y servicios de la red de
espacios pblicos de los asentamientos de HaB, deber estar en relacin directa con
otros tres aspectos sustantivos:
Tabla 3.-
CINCO CARACTERSTICAS FUNDAMENTALES (DEFINIDAS POR UN-HABITAT) CUYA CARENCIA
GENERALIZA DE DOS O MS CASOS DEFINE LA CONDICIN DE TUGURIO PARA UN BARRIO,
PARTE DE CIUDAD O ASENTAMIENTO PRECARIO
ACCESO AL Se considera que un hogar est dotado de suministro de agua potable si
dispone de la cantidad suficiente para el uso familiar, a un precio asequible, o
AGUA POTABLE
en otros casos, si cuenta con un punto de abastecimiento de agua a menos
de 200 metros del domicilio.
ACCESO AL Se considera que un hogar tiene acceso al saneamiento bsico cuando sus
miembros disponen de un sistema de eliminacin de excrementos, ya sea en
Existe constancia de que la gran mayora de esos 57.000 muertos y 211 millones de
personas damnificadas en el mundo durante la pasada dcada a los que se refiere
Sanahuja y los que resultan como media anual en el trabajo referenciado, eran
habitantes de los miles de tugurios que de alguna forma necesitaran beneficiarse del
compromiso de mejorar sustancialmente sus condiciones de vida antes del 2020
enunciado en los Objetivos del Milenio (PNUD,2003). Mejora que debe de poner en
primera prioridad la minimizacin de la vulnerabilidad.
Resulta pertinente afirmar que no pueden crecer familias sanas en cobijos enfermos.
Este diagnstico, se acota poco a poco con datos como los de la Tabla 4 tomados de la
Organizacin Panamericana de la Salud que afirma que la mejora del saneamiento
bsico de la vivienda inhibe la generacin, reduce la incidencia e interrumpe la
transmisin de enfermedades infecciosas entre un 20% y un 80% (OPS, 1994, 2001).
Tabla 4.-
Segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 2001), durante la dcada 1990-
2000 el 85% de todos los nuevos puestos de trabajo en Amrica Latina y el Caribe los
cre el sector informal de la economa. Habra que matizar, sin que ello desvirte la
importancia del dato, que muchos de estos puestos que contabiliza la OIT en su
informe son remunerados con sueldos bajsimos, puede que sean ilegales, insalubres y
peligrosos, sin limitacin de horario, de trabajo infantil en resumen, de alta
explotacin. Pero tambin hay que apuntar, que suelen ser los nicos trabajos
asequibles para los recin llegados a la ciudad en su bsqueda de una salida. Puestos
de trabajo para personal femenino, para los sin oficio y analfabetos, los grupos tnicos
ms marginados Son trabajos, en gran parte imprescindibles para sobrevivir aunque
insuficientes para desarrollarse. Si el barrio repara sus puntos vulnerables, si mejora
el hbitat, si los servicios municipales llegan los primeros en beneficiarse son los
sectores informales de la economa. Es por ello que la dotacin de microcrditos para
mejora fsica y funcional del comercio y los talleres productivos, suele ser un excelente
componente de los programas y proyectos de mejora de tugurios.
Defendimos ante HABITAT II que la mejora de los barrios precarios debe partir del
reconocimiento del derecho a permanecer de los pobladores en el sitio original de
asentamiento, integrando procesos de regularizacin jurdica de la propiedad y la
mejora de las condiciones de habitabilidad e insercin en el ordenamiento urbanstico,
econmico, social y poltico (CYTED, 1996). Desde HBITAT II, la discusin sobre las
acciones de regularizacin de la propiedad de las parcelas presentaban un carcter
fundamentalmente correctivo y su sustento conceptual se edificaba sobre bases
argumentales de muy diversa ndole, fundamentalmente humanitarias, ticas,
religiosas, sociopolticas y antropolgicas. Recientemente, la componente econmica
ha irrumpido en el debate con fuerza suficiente como para ensombrecer al resto,
principalmente a travs de las propuestas de De Soto (De Soto, 2000). El brasileo
Edesio Fernndes tercia en esa misma lnea afirmando que: ... slo se pueden
discutir los programas de regulacin crticamente a partir de una discusin previa
sobre las lgicas y mecanismos de los procesos socioeconmicos y poltico-jurdicos
que producen la informalidad e ilegalidad urbana. (Fernndes, 2002a, 2002b).
que la violencia en Chile, segn los autores citados, ha aumentado en los ltimos aos
y que esta capacidad organizativa se desmorona frente a una poltica social estatal
insuficiente. Recientes programas y proyectos de mejoramiento de barrios precarios
Las Palmas en San Salvador, por citar un ejemplo- estn demostrando en forma
manifiesta que la violencia urbana decrece conforme se mejora y dota de habitabilidad
bsica al barrio.
Davis M., en el Eplogo de su libro varias veces citado en esta ponencia, se refiere a
fuentes autorizadas que estiman:
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