A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES

DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL

BRASILEIRO, 20102011*

Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

RESUMO
Quais fatores determinam a rotatividade dos servidores de
confiana do governo federal brasileiro? Este artigo mostra que mudanas partidrias na direo dos ministrios no neces
sariamente se traduzem em mudanas na composio dos cargos de confiana. Funcionrios de confiana com funes de
policymaking so mais afetados pela mudana de ministro do que os demais. Alm disso, rgos afetados por escndalos de
corrupo tiveram uma taxa de permanncia de seus funcionrios de confiana maior do que a dos demais rgos. Fica
evidente a necessidade de considerar a policy expertise dos funcionrios, medida em tempo de servio pblico, para entender
a rotatividade. O artigo aponta para a pertinncia de estudar as relaes ExecutivoExecutivo no Brasil.
PALAVRASCHAVE: burocracia; cargos de confiana; expertise; rotatividade.

ABSTRACT
What are the determinants of turnover among political
appointees in the Brazilian federal government? This article shows that a change in minister does not necessarily entail
change among political appointees, although this is true for higherlevel appointees with policymaking tasks. Contrary
to initial expectations, we find that agencies affected by corruption scandals have lower turnover than other agencies.
We argue that it is necessary to consider the policy expertise of appointees, measured as longevity in civil service, in
order to understand bureaucratic turnover. Further research on political appointees and their relationships with politi
cal parties and ministers in Brazil will likely shedlight on important, yet neglected, aspects of the political system.
KEYWORDS: bureaucracy; policy expertise; political appointees; turnover.

[*] Agradecemos aos dois parece
ristas annimos da revista por co
mentrios que ajudaram a melhorar
o artigo.
[1] Lula entrega dnit ao pr para
recompensar fidelidade da legenda.
O Estado de S. Paulo, 7/10/2007.
[2] Banco de Dados Legislativos do
Cebrap.
Em 7 de outubro de 2007, o ento presidente Luiz
Incio Lula da Silva nomeou Luiz Antonio Pagot para a presidncia
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit).
Essa nomeao, de acordo com a mdia poca, era um agrado ao go
vernador do Mato Grosso, Blairo Maggi, e ao Partido da Repblica
(pr)1. Naquele ano, o pr s no foi mais fiel ao governo em plenrio,
com uma taxa de 89,63% de apoio s propostas do Executivo, do que
o Partido dos Trabalhadores (pt), com taxa de 93,95%2. A nomeao
de Pagot seguiu, portanto, critrios relativos formao de maiorias
no presidencialismo de coalizo.

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 Como presidente do Dnit, Pagot, filiado ao pr desde 5 de maro
de 2007, ocupou um cargo das6. O acrnimo das referese a cargos
de Direo e Assessoramento Superior, que so os nicos de livre
provimento no Executivo federal brasileiro. Ou seja, a eles podem ser
indicadas pessoas que no fizeram concurso (embora essa no seja a
regra), como no caso de Pagot. O nmero 6 indica o mais alto nvel
desse tipo de cargo acima dele, s o secretrioexecutivo do mi
nistrio (ocupante de um cargo nes Natureza Especial) e o ento
ministro Alfredo Nascimento.
Pouco menos de quatro anos aps sua nomeao, no incio de julho
de 2011, o presidente do Dnit foi acusado de liderar atos corruptos
relativos a contratos de obras. Outros servidores da cpula do Minis
trio dos Transportes foram afastados junto com Pagot3. Diretores re [3] Dilma afasta cpula do Minis
trio dos Transportes envolvida em
gionais do Dnit correram riscos desiguais de tambm perder o empre esquema de propina. Veja Online,
go: alguns deles tinham fortes padrinhos polticos, enquanto outros j 2/7/2011.
eram investigados pelo Tribunal de Contas da Unio4. [4] Na mira da presidente, 15 dos
De acordo com a imprensa, a presidenta Dilma Rousseff aprovei 23 Dnits nos Estados tm focos de
corrupo. O Estado de S. Paulo,
tou a oportunidade para limpar a corrupo do Dnit e do Ministrio 24/7/2011.
dos Transportes. Para isso, demitiu diversos servidores de confiana
filiados ao PR e a outros partidos, Luiz Antonio Pagot entre eles. O mi
nistro Alfredo Nascimento, tambm presidente nacional do partido,
anunciou que o PR deixaria a base do governo e entregaria os cargos de
confiana que ocupa no governo federal5. A deciso foi posteriormente [5] PR deixa base, entrega cargos e
prega voto consciente. O Estado de
revista. O ministro caiu, e a presidenta recebeu elogios internacionais S. Paulo, 17/8/2011.
pelas demisses feitas devido descoberta de atos corruptos6.
[6] Dilma tries to drain the
A narrativa apresentada acima sobre a burocracia do governo swamp. The Economist, 20/8/2011.
federal brasileiro e sua relao com os partidos polticos e a presi
dncia da Repblica a do cotidiano jornalstico: presidente nomeia
servidor de confiana com base em indicao de aliados, esse servi
dor associado a atos corruptos e a nova presidenta o demite porque
o escndalo ganha bastante espao na mdia e atinge, indiretamente,
sua credibilidade.
Essa narrativa talvez ilustre, no entanto, uma parte pequena da rea
lidade. O caso de Luiz Antonio Pagot no Dnit um exemplo de rotati
vidade de servidores de confiana no governo federal brasileiro. Pagot
foi alado ao cargo por afinidades partidrias e demovido deste devido
publicizao do escndalo de corrupo em que esteve envolvido.
Para contextualizar o caso de Pagot e outros servidores de confian
a filiados ao pr, devemos olhar o histrico dos 134 filiados a esse par
tido que ocupavam cargos das em dezembro de 2010. Trinta e oito de
les (28,35%) foram demitidos at abril de 2011, possivelmente como
resultado da mudana de governo. De maio at o fim de julho de 2011,
ainda no contabilizando as demisses decorrentes do escndalo no
Ministrio dos Transportes, apenas quatro outros filiados ao pr fo

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[7] Abbink, K. Staff rotation as
an anticorruption policy: an expe
rimental study. European Journal of
Political Economy, vol. 20, n- 4, 2004,
pp. 887906.
[8] Borjas, George J. Labor turno
ver in the U.S. federal bureaucracy.
Journal of Public Economics, vol. 19, n-
2, 1982, pp. 187202.
[9] Ver, nesse sentido, Fiuza, Gui
lherme. 3.000 dias no bunker. Rio de
Janeiro: Record, 2006, pp. 21819; e
Olivieri, Ceclia. Poltica, burocracia
e redes sociais: as nomeaes para o
alto escalo do Banco Central do Bra
sil. Revista de Sociologia e Poltica, n-
29, 2007, pp. 14768.
[10] A tabela 1 do anexo mostra a
taxa de permanncia desagregada
por rgo ministerial. A escolha dos
rgos ministeriais analisados ser
explicitada em seguida.
[11] Amorim Neto, Octavio. For
mao de gabinetes presidenciais no
Brasil: coalizo versus cooptao.
Nova Economia, vol. 4, no 1, 1994, pp.
934; idem. Gabinetes presidenciais,
ciclos eleitorais e disciplina legisla
tiva no Brasil. Dados, vol. 43, n- 3,
2000, pp. 479519.
[12] Loureiro, Maria Rita e Abrucio,
Fernando. Burocracia e poltica na
nova ordem democrtica brasileira:
o provimento de cargos no alto esca
lo. Relatrio de Pesquisa, fgvsp,
1997. Uma reviso interessante dessa
literatura a de Abrucio, Fernando L.,
Pedroti, Paula e P, Marcos Vinicius.
A formao da burocracia brasileira:
a trajetria e o significado das refor
mas administrativas. In: Loureiro,
Maria Rita, Abrucio, Fernando e
Pacheco, Regina (eds.). Burocracia e
poltica no Brasil: desafios para o Esta
do democrtico no sculo xxi. Rio de
Janeiro: Ed. fgv, 2010, pp. 2771.
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ram demitidos de seus cargos de confiana. Notamos que a taxa de
permanncia dos funcionrios das filiados a esse partido foi 66,7%, a
mais alta de todos os partidos entre dezembro de 2010 e abril de 2011.
A mdia do tempo de filiao dos que permaneceram em seus cargos
de 13,3 anos, lembrando que o pr resultou da fuso do Partido Liberal
(pl) com o Partido de Reedificao da Ordem Nacional (Prona) em
outubro de 2006.
Afinal, quais so os determinantes de mudanas na composio
da burocracia ou sua rotatividade no Brasil? A estabilidade de
ministros e burocratas considerada importante por analistas polti
cos, para que o setor pblico atinja bons resultados e seja responsivo
s demandas dos cidados. O excesso de estabilidade dos burocratas
em seus cargos, no entanto, pode ser tambm associado corrupo7.
Ainda que Luiz Antonio Pagot seja inocente de atos corruptos, fato
que ele permaneceu frente do Dnit por quase quatro anos, tempo
suficiente para relacionarse bem com lobbies ilcitos.
A literatura geralmente analisa a rotatividade de servidores p
blicos com relao ao setor privado, verificando o que torna certos
burocratas atraentes para empresas privadas 8. Essa uma questo
importante, sobretudo na rea econmica9. Este artigo analisa uma
questo correlata: a rotatividade dos mais de 20 mil servidores de
confiana dentro do governo federal brasileiro entre dezembro de
2010 e abril de 2011.
A principal pergunta a ser abordada : a rotatividade dos funcio
nrios se deve a escndalos de corrupo ou mudana do chefe do
Executivo? Nossos dados mostram que a taxa de permanncia dos
20.808 servidores de confiana no governo federal brasileiro entre
dezembro de 2010 e abril de 2011 58,61%10. Escndalos de corrup
o no explicam esse resultado, enquanto a mudana do chefe do
Executivo um fator mais plausvel, de acordo com nossa anlise.
Outros aspectos como a estabilidade de funcionrios de carreira
que frequentemente ocupam cargos de confiana e a predileo
de ministros por servidores com longo tempo de servio pblico
para ocupar cargos desse tipo podem dar uma viso mais completa
desse fenmeno.
As evidncias apresentadas so descritivas. Tratase de uma an
lise exploratria, sem a pretenso de chegar a concluses definitivas
sobre o assunto. Essa anlise se justifica, entre outros motivos, por
que sabemos pouco sobre como o Executivo funciona no nvel federal
brasileiro para alm da composio dos gabinetes ministeriais11 e de
alguns estudos de caso sobre ministrios bastante relevantes12. Sabe
mos pouco tambm sobre fatores que afetam a continuidade de polti
cas pblicas no Brasil. A rotatividade de burocratas , plausivelmente,
um desses fatores.
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 O artigo est dividido em quatro partes. A primeira apresenta o
tema dos cargos de confiana e a literatura internacional sobre mudan
as na composio da burocracia. A segunda seo apresenta quatro
hipteses referentes rotatividade dos servidores de confiana e seus
resultados. A terceira seo discute os resultados e a quarta apresenta
concluses e apontamentos para estudos futuros.

I. Cargos de confiana no Brasil

Os cargos de Direo e Assessoramento Superior (das) foram

fruto da reforma administrativa iniciada em 1967, sendo formalizados
em dezembro de 1970.Dois anos depois, eles foram divididos em duas
categorias: direo superior e assessoramento superior. So tambm
separados em nveis de 1 a 6, sendo que salrio e atribuies aumen
tam progressivamente. O funcionrio das1 ganha no mnimo 2.115
reais, enquanto o das6 recebe ao menos 11.179 reais. Esses servido
res, especialmente os de nvel 4 a 6, tm acesso privilegiado informa
o governamental e atuam sobre a hierarquia no sentido de facilitar,
controlar, influenciar e implementar decises.
O entendimento geral que a distribuio dos cargos comissio
nados obedece lgica do presidencialismo de coalizo. O presiden
te eleito, para conseguir maioria no Congresso, comporia uma coa
lizo na qual trocaria pastas ministeriais por apoio no parlamento.
Supese que, para alm do cargo de ministro, o presidente distribui
certo nmero de cargos na burocracia entre os partidos aliados13. [13] Mostramos, em outro artigo,
que a maioria dos partidos da coali
H cerca de 21 mil funcionrios das em um universo de 538.143 zo controla menos cargos na buro
empregados do Executivo federal quase 4%. Mas, ao contrrio do cracia do que seu peso parlamentar le
varia a crer. Ver Praa, Srgio, Freitas,
que poderamos imaginar, apenas 13,6% dos cargos das so ocupa Andra e Hoepers, Bruno. Political
dos por filiados a partidos14. Considerando apenas os cargos das6, os appointments and coalition manage
ment in Brazil, 20072010. Journal
mais importantes, esse percentual sobe para 33,3%. of Politics in Latin America, vol. 3, n- 2,
So filiados ao pt 913 servidores em cargos de confiana, um to 2011, pp. 14172.
tal de 31% dos das com filiao partidria. Trezentos e noventa e [14] Ignoramos algumas deze
oito, ou 12,94%, so peemedebistas. O restante dividido entre os nas de homnimos, mas isso no
afeta a anlise. Para uma explicao
demais partidos. Considerando apenas a elite do poder os das metodolgica extensa sobre esse
mais importantes, dos nveis 4, 5 e 6 , a vantagem pende para os ponto, ver o Anexo I do texto citado
na nota anterior.
petistas. Desses funcionrios, 48,74% so filiados ao pt, 9,77% ao
pmdb e 6,43% ao pdt, com outros partidos logo atrs, variando
entre 4% e 2%.
A presena de partidos na burocracia governamental de alto nvel
pode ser uma evidncia contra o argumento de que os partidos fo
ram esvaziados em seu papel de agregar demandas e transmitilas s
instncias de formulao de polticas. [] Tornaramse tributrios
[15] Diniz, Eli. Crise, reforma do Es-
do poder estatal, destitudos que foram de funes governativas e, tado e governabilidade. Rio de Janeiro:
portanto, de capacidade efetiva de influir no processo decisrio15. Ed. fgv, 1997, p. 19.

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[16] Para mais detalhes, ver Lourei
ro, Maria Rita e Abrucio, Fernando.
Burocracia e poltica na nova ordem
democrtica brasileira: o provimento
de cargos no alto escalo. Relatrio
de Pesquisa, fgvsp, 1997.
[17] DAraujo, Maria Celina. A elite
dirigente do governo Lula. Rio de Janei
ro: Ed. fgv, 2009.
[18] Bertelli, Anthony M. e Grose,
Christian R. The lengthened sha
dow of another institution? Ideal
point estimates for the Executive
Branch and Congress. American
Journal of Political Science, vol. 55, n- 4,
2011, pp. 76781.
[19] Clinton, Joshua D. e Lewis,
David. Expert opinion, agency cha
racteristics, and agency preferences.
Political Analysis, vol. 16, n- 1, 2008,
pp. 316.
[20] Leito, Miriam. Saga brasileira: a
longa luta de um povo por sua moe
da. Rio de Janeiro: Record, 2011, pp.
29091.
[21] Kingdon, John W. Agendas,
alternatives, and public policies. New
York: AddisonWesley, 1995; Huber,
John e MartinezGallardo, Cecilia.
Cabinet instability and the accu
mulation of experience: the French
fourth and fifth republics in compa
rative perspective. British Journal of
Political Science, vol. 34, n- 1, 2004, pp.
2748.
[22] Graham, Loren. The ghost of the
executed engineer: technology and the
fall of the Soviet Union. Harvard:
Harvard University Press, 1993.
[23] Abbink, K. Staff rotation as
an anticorruption policy: an ex
perimental study. European Jour-
nal of Political Economy, vol. 20,
n- 4, 2004, pp. 887906; Rauch,
James.Leadership selection, inter
nal promotion, and bureaucratic cor
ruption in less developed polities.
Canadian Journal of Economics, vol.
34, n- 1, 2001, p. 24058.
[24] Huber, John e MartinezGallar
do, Cecilia. Replacing cabinet mi
nisters: patterns of ministerial sta
bility in parliamentary democracies.
American Political Science Review, vol.
102, n- 2, 2008, pp. 16980.
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Durante o governo fhc, os ministros eram responsveis pelo
preenchimento dos cargos em comisso de das 1 a 4. Os nveis 5 e 6
podiam ser escolhidos diretamente pelo presidente, mas no h evi
dncias de que este se envolvia nas escolhas de cargos de confiana
alm dos secretriosexecutivos dos ministrios (ocupantes de cargos
nes Natureza Especial)16. A partir de junho de 2003, o ministro
da Casa Civil, na poca Jos Dirceu, passou a ter competncia para es
colher os funcionrios que ocupariam os cargos de das. Dois anos
depois, o presidente Lula editou um decreto exigindo que 75% dos
cargos de das dos nveis 1 a 3 e 50% dos cargos de nvel 4 deveriam ser
ocupados exclusivamente por servidores de carreira.
Apesar de esforos recentes para entender a alta burocracia brasi
leira, especialmente os das dos nveis 5 e 617, muito pouco se sabe
sobre a dinmica interna desses cargos e os possveis determinantes
das mudanas na composio da burocracia. Vale frisar que embora o
desenvolvimento terico de estudos sobre a burocracia no Brasil seja
incipiente comparado ao norteamericano, por exemplo, empirica
mente no estamos mal. Estudos recentes nos Estados Unidos ainda
analisam o posicionamento ideolgico de ministros18 e da burocra
cia19 atravs de surveys.
Por que analisar a rotatividade dos servidores de confiana espe
cialmente? Esses so, sem dvida, os principais cargos da burocracia
do governo federal, respondendo apenas aos ministros e, algumas ve
zes, aos secretriosexecutivos das pastas ministeriais. Nem todos os
rgos ministeriais possuem cargos das, mas tlos indica relevncia
e prestgio para a burocracia20. So, tambm, os nicos cargos de livre
provimento ou seja, que podem ser ocupados sem concurso no
governo federal, com as ressalvas j explicitadas acima.
De acordo com a literatura, a rotatividade no servio pblico pode
ser boa por trs principais motivos. O primeiro o de fazer circular no
vas solues para problemas existentes, trazendo indivduos de outra
burocracia ou mesmo de fora do servio pblico para oxigenar as ideias
em torno de assuntos que cabem na jurisdio do rgo ministerial21.
sabido que a falta de circulao de novas ideias e de debate pblico so
bre temas prprios da burocracia faz regimes ditatoriais sofrerem com
problemas que poderiam ser de fcil soluo. Ditaduras no acolhem
novidades, mas sim matam seus proponentes, como o engenheiro rus
so Peter Palchinsky22.
O segundo motivo pelo qual a rotatividade de burocratas pode ser
boa para evitar o compadrio destes com lobbies ilcitos23. Outro argu
mento importante a favor da rotatividade o de esta ser um corretivo
incerteza inerente s relaes de delegao entre polticos e burocra
tas24. Quando o chefe do Executivo nomeia um ministro ou um servi
dor das para seu posto, no se sabe como o nomeado ir se compor
95
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 tar. possvel que um ministro do pmdb proponha polticas mais [25] Martin, Lanny e Vanberg ,
Georg. Policing the bargain: coali
direita do que o governo do pt deseja; possvel que um funcionrio tion government and parliamentary
das5 do Ministrio do Meio Ambiente persiga polticas indeseja scrutiny. American Journal of Political
Science, vol. 48, n- 1, 2004, pp. 1327.
das pela presidenta do pt. So exemplos fictcios, mas plausveis, dos
riscos inerentes delegao polticoburocrata em democracias25. A [26] Lewis, David. The politics of presi-
dential appointments: political control
demoo de ministros ou burocratas hostis pode corrigir os rumos and bureaucratic performance. Prince
do governo, reajustando os objetivos dos rgos governamentais s ton: Princeton University Press, 2008.
polticas desejadas pelo chefe do Executivo26. [27] Carpenter, Daniel P. The forging
H tambm bons argumentos contra a rotatividade de funcion of bureaucratic autonomy: reputations,
networks, and policy innovations in
rios, todos de alguma maneira ligados ideia de que a alta rotatividade executive agencies, 18621928. Prin
afeta negativamente o desempenho do servio pblico. Isso ocorreria ceton: Princeton University Press,
2001, p. 29.
porque a alta rotatividade pode: i) permitir que se perca o expertise orga
nizacional e temtico de burocratas especialistas em certo assunto27; [28] Abrucio, Fernando. Profissio
ii) dificultar a implementao de avaliao do desempenho do servio nalizao. In: Andrade, Regis de Cas
tro e Jaccoud, Luciana (orgs.). Estru-
pblico28; iii) aumentar os custos de monitoramento da burocracia tura e organizao do Poder Executivo:
por parte do chefe do Executivo, pois monitorar novos atores mais administrao pblica brasileira. Bra
slia: enap/cedec, 1993, pp. 33107.
difcil do que monitorar atores com os quais presidente e ministros
convivem h mais tempo29; iv) desperdiar a experincia dos buro [29] Huber, John. How does cabinet
instability affect political performan
cratas com redes informais de poder na rea em questo30; v) tornar ce? Portfolio volatility and health
rgos com rotatividade alta demais pouco atraentes para servidores care cost containment in parliamen
tary democracies. American Political
mais qualificados31. Science Review, vol. 92, n- 3, 1998, pp.
Diversos autores tratam dos determinantes da rotatividade de 57791.

gestores locais32, ministros em parlamentarismos33 e servidores no [30] Lewis, David. The politics of presi-
meados pelo presidente norteamericano34. Entre os fatores que po dential appointments: political control
and bureaucratic performance. Prin
dem afetar as taxas de rotatividade esto escndalos de corrupo35, ceton: Princeton University Press,
ambiente e poltica organizacional36, baixos salrios para servidores 2008, p. 58.

pblicos comparados a posies equivalentes no setor privado37e [31] Ibidem.

discordncia em torno de polticas substantivas entre o presidente
[32] Boyne, George e outros. Exe
e o Legislativo38. cutive succession in English local
Neste artigo, dois argumentos orientam nossas hipteses sobre government. Public Money & Mana-
gement, vol. 28, n- 5, 2008, pp. 26774.
a rotatividade dos servidores de confiana no Brasil. O primeiro o
de que a eleio de um novo presidente, mesmo que seja do mesmo [33] Berlinski, Samuel, Dewan, To
run e Dowding, Keith. The impact of
partido que o anterior, motiva mudanas na burocracia. Isso ocorreria individual and collective performance
porque cada presidente tem objetivos polticos diferentes e um man on ministerial tenure. Journal of Po-
litics, vol. 72, n- 2, 2010, pp. 55971;
dato especfico, conferido pela maioria do eleitorado, para perseguir Indridason, Indridi H. e Kam, Chris
certos resultados em vez de outros. O segundo argumento o de que topher. Cabinet reshuffles and minis
terial drift. British Journal of Political
mudanas na composio da burocracia so motivadas por escndalos Science, vol. 38, n- 4, 2008, pp. 62156.
de corrupo. Uma vez associados a atos corruptos, rgos ministe
[34] Chang, Kelly, Lewis, David e
riais puniriam os servidores de confiana. McCarty, Nolan. The tenure of poli
Antes de apresentar as hipteses, cabe uma breve explicao me tical appointees. Texto apresentado
no Encontro Anual da American Po
todolgica. O Portal da Transparncia do Governo Federal (www. litical Science Association, 2001.
transparencia.gov.br), mantido pela ControladoriaGeral da Unio
[35] Dewan, Torun e Dowding, Kei
desde novembro de 2004, disponibiliza uma lista completa dos th. The corrective effect of ministe
servidores do governo e os rgos ministeriais nos quais estes tra rial resignations on government po

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 pularity. American Journal of Political
Science, vol. 49, n- 1, 2005, pp. 4656;
Dewan, Torun e Myatt, David P.
Scandal, protection, and recovery in
the cabinet. American Political Science
Review, vol. 101, n- 1, 2007, pp. 6377.
[36] Boyne e outros, op. cit.
[37] Chang, Lewis e McCarty, op. cit.
[38] Ibidem.
[39] Essa disponibilidade de dados
tem origem no importante aumento
da transparncia governamental ini
ciada por Luiz Carlos BresserPereira
no antigo Ministrio da Administra
o e Reforma do Estado atravs do
Boletim Estatstico de Pessoal, que
comeou a ser editado em maio de
1996. Esse boletim, no entanto, s
traz dados agregados por minist
rios da a importncia do Portal da
Transparncia, que traz dados indi
viduais dos servidores.
[40] Mais consideraes sobre os
vrios tipos de rgos do governo
federal brasileiro esto em Taylor,
Matthew, Praa, Srgio e Katherine
SchlosserBersch. An archipelago
of excellence? Evaluating agency
capacity in Brazil. Texto apresen
tado no workshop State Capacity in
the Developing World, da Princeton
University e da Universidade de So
Paulo, fevereiro de 2012.
[41] Sobre esse aspecto, ver Pacheco,
Regina Silvia. Profissionalizao,
mrito e proteo da burocracia no
Brasil. In: Loureiro, Abrucio e Pa
checo, op. cit.
[42] So eles: Banco Central, Com
panhia Brasileira de Trens Urbanos,
Companhia de Desenvolvimento do
Vale So Francisco, Companhia Na
cional de Abastecimento, Embrapa,
Empresa Brasil de Comunicao, Em
presa de Pesquisa Energtica, Empresa
de Trens Urbanos de Porto Alegre,
Indstrias Nucleares do Brasil, Insti
tuto Nacional de Educao de Surdos,
Nuclebrs Equipamentos Pesados,
ProcuradoriaGeral da Repblica, Re
ceita Federal, Servio Federal de Pro
cessamento de Dados e Valec.
[43] So eles: Agncia Espacial
Brasileira (81,2), Centro Nacional de
Tecnologia Avanada (0), Comando
da Aeronutica (77,3), Comando da
Marinha (85,9), Comando do Exr
NOVOSESTUDOS 94 NOVEMBRO 2012
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balham39. Em abril de 2011, havia 326 rgos nos quais funcion
rios do governo federal trabalhavam. Cento e um eram rgos de
governos municipais e estaduais para os quais servidores federais
haviam sido transferidos; 110 eram rgos sem jurisdio nacional,
como universidades federais e centros de pesquisa; 14 eram rgos
j extintos, associados a nomes de servidores especficos na tabela
do governo por motivos de pagamento; 10 eram agncias regulado
ras com funo mais fiscalizadora do que de policymaking; 91 eram
rgos que consideramos, de fato, como sendo do governo federal e
responsveis por polticas de alcance nacional40.
Nem todos esses, no entanto, contavam com servidores do tipo
das, j que h outras maneiras de promover funcionrios e dar a eles
responsabilidades maiores do que para outros, como atravs das fun
es gratificadas41. Os quinze rgos ministeriais sem servidores das
foram excludos da anlise42, bem como os sete que no contam com
servidores das de nvel 643. Analisamos, assim, 69 rgos do governo
federal, todos elencados na tabela 1 do anexo.
II. Hipteses e resultados
A principal pergunta abordada neste artigo : a rotatividade dos
funcionrios de confiana afetada por escndalos de corrupo ou
pela mudana do chefe do Executivo?
A primeira hiptese a de que a taxa de permanncia dos fun
cionrios de ministrios comandados por partidos diferentes no
governo de Dilma Rousseff menor que a dos ministrios que con
tinuaram sob o comando do mesmo partido (H1). Nesse caso, seria
a mudana do chefe do Executivo e de suas prioridades que afetaria
a mudana nos partidos que controlam o ministrio e, consequen
temente, a composio do quadro de funcionrios dos mesmos. Isso
valeria especialmente para funcionrios que ocupam cargos de con
fiana do nvel 4 ao 6, pois so estes os responsveis por funes
de policymaking e, portanto, mais suscetveis substituio do que
outros funcionrios (H2).
Os ministrios que mudaram de ministro de dezembro de 2010
para abril de 2011 foram: Previdncia Social (pt para o pmdb), Re
laes Exteriores (pt para sem filiao), Comunicaes (pmdb para
pt), Integrao Nacional (pmdb para psb), Sade (pmdb para pt),
Cincia e Tecnologia (psb para pt), Cultura (pv para sem filiao),
Desenvolvimento (sem filiao para pt), Meio Ambiente (pt para sem
filiao) e Turismo (pt para pmdb).
Trinta e trs rgos ministeriais44 compem os dez ministrios
mencionados acima e seus servidores de confiana poderiam ter sido
potencialmente afetados pela mudana de chefia do ministrio.
97
12/10/12 5:09 PM
 Para a hiptese 1, esperamos que a taxa de permanncia dos fun cito (88,3), Defensoria Pblica da
cionrios das em rgos afetados por mudana de partido seja menor Unio (20,0) e Departamento de
Polcia Rodoviria Federal (57,8). A
que a dos demais rgos. Para a hiptese 2, esperamos que: i) a taxa excluso desses rgos implica exclu
de permanncia dos funcionrios das de nvel 4 a 6 dentro de rgos ir 410 servidores das1 a 5. A taxa de
permanncia desses servidores entre
afetados por mudana de partido seja menor do que a taxa de perma dezembro de 2010 e abril de 2011 est
nncia dos demais das; ii) a taxa de permanncia dos funcionrios entre parnteses.

das de nvel 4 a 6 dentro de rgos afetados por mudana de partido [44] So eles: Instituto Nacional de
Seguro Social; Ministrio da Previ
seja menor do que a dos mesmos funcionrios nos demais rgos; iii) dncia Social; Superintendncia Na
a taxa de permanncia dos funcionrios de mais alto nvel (das6) cional de Previdncia Complemen
tar; Fundao Alexandre Gusmo;
dentro de rgos afetados por mudana de partido seja menor do que Ministrio das Relaes Exteriores;
a taxa de permanncia dos demais das; iv) a taxa de permanncia dos Ministrio das Comunicaes;
Departamento Nacional de Obras
funcionrios de mais alto nvel (das6) dentro de rgos afetados por Contra as Secas; Ministrio da Inte
mudana de partido seja menor do que a dos mesmos funcionrios grao Nacional; Superintendncia
de Desenvolvimento da Amaznia;
nos demais rgos. Superintendncia de Desenvolvi
A confirmao desses cinco argumentos daria suporte lgica da mento do Nordeste; Fundao Na
cional de Sade; Fundao Oswaldo
mudana do chefe do Executivo como determinante da rotatividade Cruz; Ministrio da Sade; Comisso
de funcionrios de confiana do governo federal brasileiro. A Tabela 1 Nacional de Energia Nuclear; Con
selho Nacional de Desenvolvimento
mostra os resultados. Cientfico e Tecnolgico; Ministrio
A primeira hiptese parece menos plausvel: a taxa de permanncia da Cincia e Tecnologia; Fundao
Biblioteca Nacional; Fundao Casa
de todos os funcionrios das em rgos afetados por mudanas de de Rui Barbosa; Fundao Cultural
partido dois pontos percentuais maior do que a dos demais rgos, Palmares; Fundao Nacional das
Artes; Instituto Brasileiro de Museus;
se excluirmos a Presidncia da Repblica45. Quanto hiptese 2, os Instituto do Patrimnio Histrico
argumentos i, iii e iv encontram mais apoio nos dados. Apenas o argu e Artstico Nacional; Ministrio da
Cultura; Instituto Nacional da Pro
mento ii, segundo o qual funcionrios das de nvel 4 a 6 teriam maior priedade Industrial; Instituto Na
rotatividade em rgos afetados por mudana de partido, parece me cional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial; Ministrio
nos plausvel, pois o nmero praticamente o mesmo para os dois do Desenvolvimento Industrial e
tipos de rgos. Comrcio Exterior; Superintendn
cia da Zona Franca de Manaus; Ins
No Ministrio da Pesca, apesar de no haver mudana no partido que tituto Brasileiro do Meio Ambiente
controlou o ministrio, nenhum funcionrio das permaneceu. No Minis e dos Recursos Naturais Renovveis;
Instituto Chico Mendes de Conser
trio do Desenvolvimento Social e no Ministrio das Relaes Exterio vao da Biodiversidade; Instituto de
res, apenas cerca de 30% dos servidores de confiana permaneceram em Pesquisa Jardim Botnico do Rio de
Janeiro; Ministrio do Meio Ambien
seus cargos. Observando dados desagregados por rgos ministeriais, te; Instituto Brasileiro de Turismo;
nenhum dos 113 funcionrios das do Instituto Brasileiro de Museus Ministrio do Turismo.

tabela 1
Taxa de permanncia dos funcionrios de confiana e ligao com mudanas ministeriais,
dezembro/2010 a abril/2011

Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia,

todos os DAS DAS 4 a 6 DAS 6

rgos afetados por mudana de partido (33) 60,91 (7104) 57,96 (1406) 37,32 (71)
rgos no afetados (36) 56,50 (13704) 54,99 (2987) 45 (136)
rgos no afetados, excluindo os da Presidncia (31) 58,80 (11367) 57,32 (2182) 45,59 (94)

Fonte: Clculo dos autores a partir de dados do Portal da Transparncia do Governo Federal.

98 A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO, 20102011 Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

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 [45] A Presidncia da Repblica ser
tratada separadamente.
[46] Stein, Ernesto e outros. The po-
litics of policies: economic and social
progress in Latin America. 2006 Re
port. Washington, D.C.: InterAmeri
can Development Bank, 2006, p. 64.
[47] Geddes, Barbara. Politicians
dilemma: building state capacity in
Latin America. Berkeley: University
of California Press, 1994.
[48] Evans, Peter B. Embedded auto-
nomy: states and industrial transfor
mation. Princeton: Princeton Uni
versity Press, 1995.
[49] Lameiro, Camila. A Casa Ci
vil como instituio do Executivo
federal. Desigualdade & Diversidade,
edio especial, dez., 2011, pp. 14384;
Renn, Lucio. A estrutura organiza
cional da Presidncia da Repblica
no Brasil: agenda de pesquisa, mar
co institucional e reformas recentes
(19952011). Texto apresentado no
sexto encontro da European Con
sortium for Political Research, 2011;
Silva, Mariana Batista. Processo
Legislativo em Duas Arenas: din
mica interna do Executivo e sucesso
legislativo no presidencialismo de
coalizo brasileiro. Texto apresen
tado no I Encontro Internacional de
Legislativos na Amrica Latina, Belo
Horizonte, outubro de 2011.
[50] Queiroz, Antonio Augusto de.
Por dentro do governo: como funciona
a mquina pblica. Braslia: diap,
2009, pp. 9496.
NOVOSESTUDOS 94 NOVEMBRO 2012
04_Praca_94_p90a107.indd 99
(Ministrio da Cultura) permaneceu. No Departamento Nacional de
Produo Mineral (Ministrio de Minas e Energia) a rotatividade tam
bm foi alta: apenas 27% dos das mantiveram seus cargos.
A taxa de permanncia dos funcionrios das do Ministrio da Fa
zenda foi de 63,6% um pouco acima da mdia geral, mas bastante
abaixo, por exemplo, da do Ministrio dos Transportes (82% de per
manncia). Esse dado alerta para a pertinncia de repensar o Minis
trio da Fazenda como excepcional, com padres de funcionamento
diferentes dos demais ministrios da Esplanada46.
Os resultados referentes a essas duas hipteses nos do duas prin
cipais lies. A primeira a de que mudanas na direo dos minist
rios no necessariamente se traduzem em mudanas na composio
dos cargos de confiana. Isso pode ser uma evidncia de que novos
ministros (e novos partidos ocupando ministrios) se aproveitam da
expertise de funcionrios de confiana j existentes nesses ministrios
para poder realizar uma transio menos penosa. Voltaremos a esse
ponto mais adiante.
A segunda a de que os funcionrios de confiana com funes
de policymaking dentro dos rgos ministeriais so mais afetados
pela mudana da chefia do que os demais funcionrios. Isso na
tural se considerarmos que a principal funo dos ministrios im
plementar leis, algo que nem sempre levado em conta por parte
da literatura internacional sobre o Brasil. Barbara Geddes47 e Peter
Evans48, por exemplo, afirmam que o governo federal contm ilhas
de excelncia responsveis por governar com autonomia da poltica
e rgos burocrticos que so mais usados para fins de clientelismo.
Os resultados vistos aqui mostram que essa viso precisa ser revista,
ao menos parcialmente.
A terceira hiptese a de que a rotatividade de funcionrios que
trabalham nos rgos da Presidncia da Repblica deve ser mais alta
do que nos demais rgos (H3), pois na Presidncia que se concen
tram os principais assessores do chefe do Executivo49. A Casa Civil da
Presidncia da Repblica, especificamente, o rgo que coordena a
produo de medidas legislativas dentro do Executivo, recolhendo as
propostas de ministros e transformando algumas delas em projetos
de lei, projetos de emenda constitucional ou medidas provisrias50.
Os resultados so mostrados na Tabela 2.
A taxa de permanncia dos funcionrios de confiana da Presidn
cia da Repblica foi, na mdia, 42,2% ou seja, abaixo da mdia dos
rgos ministeriais como um todo. No entanto, a Tabela 2 mostra que
rgos auxiliares Presidncia (agu, cgu, Ipea e VicePresidncia) fo
ram includos nessa conta. Considerando apenas a estrutura especfica da
Presidncia, incluindo a Casa Civil, a taxa de permanncia dos servidores
das sobe para 60%, bastante parecida com a mdia geral do governo.
99
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 TABELA 2
Taxa de permanncia dos funcionrios de confiana da Presidncia da Repblica,
dezembro/2010 a abril/2011

Ministrio rgo ministerial Taxa de Permanncia

dos funcionrios DAS

Presidncia da Repblica Advocacia-Geral da Unio 41,1

Presidncia da Repblica Controladoria-Geral da Unio 65,7
Presidncia da Repblica Instituto de Pesquisa 44,2
Econmica Aplicada
Presidncia da Repblica Presidncia da Repblica 60,0
Presidncia da Repblica Vice-Presidncia 0,0
Mdia 42,2

Fonte: Clculo dos autores a partir de dados do Portal da Transparncia do Governo Federal.

Esses dados permitem dimensionar o grau de mudana na buro

cracia crucial para a coordenao de polticas pblicas governamentais
que ocorreu na transio de um governo petista para o outro. O fato
de a nova presidenta no haver substitudo mais funcionrios de con
fiana da Presidncia do que a mdia dos ministrios indica, com da
dos concretos, forte continuidade entre seu governo e o governo Lula.
Vale lembrar tambm que, mais recentemente, Dilma Rousseff tem
indicado seguir prioridades diferentes das do governo anterior51, mas [51] Coming into her own. The
o fato que isso acontecer com muitos funcionrios de confiana que Economist, 18/2/2012.

mantiveram os cargos obtidos no governo Lula.

Nossa quarta hiptese a de que rgos ministeriais afetados por
escndalos de corrupo deveriam exibir maior rotatividade dos ser
vidores de confiana do que os demais rgos (H4). O raciocnio que
a sustenta o de que a presidenta deve, em resposta opinio pblica,
realizar um expurgo de funcionrios de confiana nos rgos ministe
riais associados a escndalos.
necessrio, antes de mais nada, alertar para o carter exploratrio
da anlise. No propomos uma medida de corrupo concreta para
o sistema poltico brasileiro, assunto espinhoso e de graves limitaes [52] Abramo, Claudio W. Percep
metodolgicas52, sem resposta convincente na vasta literatura inter es pantanosas: a dificuldade de
medir a corrupo. Novos Estudos
nacional sobre corrupo53. Propomos analisar como a publicizao Cebrap, n- 73, 2005, pp. 3337.
de escndalos de corrupo pode ser um dos fatores que afetam a dis
[53] Mas vale ver McMillan, John e
tribuio de cargos de confiana no governo federal brasileiro. Zoido, Pablo. How to subvert demo
A fonte sobre escndalos de corrupo o projeto Deu no Jornal, cracy: Montesinos in Peru. Journal
of Economic Perspectives, vol. 18, n- 4,
organizado pela ong Transparncia Brasil. Tratase da compilao, 2004, pp. 6992; Golden, Miriam e
na internet, de reportagens sobre corrupo em 73 veculos de impren Picci, Lucio. Proposal for a new me
asure of corruption, illustrated with
sa espalhados pelo Brasil, incluindo revistas e jornais de circulao Italian data. Economics & Politics,
nacional. O projeto abrange notcias publicadas desde 26 de janeiro vol. 17, n- 1, 2005, pp. 3775.

100 A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO, 20102011 Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

04_Praca_94_p90a107.indd 100 12/10/12 5:09 PM


[54] Glaeser, Edward e Goldin,
Claudia. Corruption and reform: an
introduction. In: Glaeser, Edward e
Goldin, Claudia (orgs.). Corruption
and reform: lessons from Americas
economic history. Chicago: Univer
sity of Chicago Press, 2006, pp. 322.
[55] Pereira, Carlos, Renn, Lcio e
Samuels, David. Corruption, cam
paign finance, and reelection. In:
Power, Timothy e Taylor, Matthew
(orgs.). Corruption and democracy
in Brazil. Notre Dame: Notre Dame
University Press, 2011, pp. 8099.
[56] O controle das verbas do Fun
deb. O Estado de S. Paulo, 12/4/2011.
[57] O envolvimento desses rgos
em escndalos de corrupo est
documentado nas seguintes repor
tagens: Procuradoria acusa Incra
de desviar cestas bsicas de acampa
mentos. Folha de S.Paulo, 18/1/2011
(Incra); pf prende quadrilha acusa
da por rombo de R$ 120 milhes no
inss. Folha de S.Paulo, 28/4/2011
(inss); Previdncia demitir 120
servidores por fraudes. O Estado
de S. Paulo, 5/4/2011 (Ministrio da
Previdncia Social); Documento
de ministro [do Turismo] tem selo
com sigla pr. O Estado de S. Paulo,
11/12/2010 (Ministrio do Turis
mo); e Caso Temer: procurador pede
arquivamento. O Globo, 12/4/2011
(VicePresidncia da Repblica).
TABELA 3
Taxa de permanncia dos funcionrios de confiana e ligao com escndalos de corrupo,
dezembro/2010 a abril/2011
rgos afetados por escndalos de corrupo (5)
rgos afetados por escndalos de corrupo, 65,05 (1714) 57,82 (193) 0 (7)
excluindo Vice-Presidncia (4)
rgos no afetados por escndalos de corrupo (64)
Fonte: Clculo dos autores a partir de dados do Portal da Transparncia do Governo Federal.
NOVOSESTUDOS 94 NOVEMBRO 2012
04_Praca_94_p90a107.indd 101
de 2004. Usar a imprensa como fonte sobre corrupo de fato, como
Edward Glaeser e Claudia Goldin54 fizeram, no uma boa soluo;
mas usla como fonte sobre a publicizao de escndalos de corrup
o, a exemplo de Pereira, Renn e Samuels55, mais razovel.
A pesquisa no projeto Deu no Jornal precisa ser usada com cui
dado. H rgos ministeriais que combatem a corrupo (como a
AdvocaciaGeral da Unio, a ControladoriaGeral da Unio e a Polcia
Federal) e por isso, obviamente, so muito citados nas reportagens
sobre o assunto. Uma leitura cuidadosa indica que esses rgos no
estiveram envolvidos, eles mesmos, em casos de corrupo dentro do
perodo analisado. Outros rgos, como o Fundo Nacional de Desen
volvimento da Educao56, so citados como possveis fiscalizadores
de programas. H ainda rgos que so citados em escndalos de pre
feituras e por isso no foram contabilizados.
No perodo de tempo considerado aqui 1- de dezembro de
2010 a 31 de abril de 2011 , os seguintes rgos ministeriais foram
associados a escndalos de corrupo: Incra, inss, Ministrio da
Previdncia Social, Ministrio do Turismo e VicePresidncia da Re
pblica57. No demais frisar que a anlise aqui feita no implica a
crena na culpa dos servidores desses rgos, tampouco a crena na
falta de corrupo em outros rgos do governo. Lembramos tam
bm que estender essa anlise para pontos futuros no tempo ainda
no foi possvel, mas recomendvel.
A Tabela 3 mostra a taxa de permanncia dos servidores de con
fiana dos rgos afetados por escndalos de corrupo vs. rgos no
afetados por escndalos. Discriminamos trs taxas de permanncia: a
de todos os funcionrios das, a dos funcionrios das de nvel 4 a 6, e
a dos funcionrios das de nvel 6.
razovel excluir dessa anlise o rgo da VicePresidncia, pois
podemos esperar que a rotatividade de servidores nesse rgo esteja
mais ligada lgica de mudana da chefia do Executivo: com um novo
Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia,
todos os DAS DAS 4 a 6 DAS 6
52,04 (1742) 46,26 (206) 0 (8)
59,12 (19066) 57,20 (4187) 44,55 (199)
101
12/10/12 5:09 PM
 vicepresidente, no caso Michel Temer (pmdb), temse novos funcio
nrios de confiana para servilo. Portanto, muito mais plausvel que
a taxa de rotatividade de 100% dos servidores das do rgo esteja
mais ligada a esse fator do que a um escndalo de corrupo.
Observamos que os quatro rgos afetados por escndalos de
corrupo tiveram uma taxa de permanncia de seus funcionrios
de confiana maior do que a dos demais rgos, inclusive no caso de
funcionrios que ocupam cargos de nvel mais alto. A lgica muda
quando se trata de apenas funcionrios das de nvel 6: nenhum de
les manteve o cargo em rgos afetados por escndalos de corrupo
no perodo analisado.
H ao menos duas explicaes para esses resultados. A primeira
que os expurgos psescndalos so realizados no nvel mais alto dos
rgos ministeriais. Vale lembrar que Luiz Antonio Pagot, chefe do
Dnit citado no incio deste artigo58, ocupava um cargo das6. Isso [58] O Dnit no foi includo entre
os rgos afetados por escndalos
compreensvel se considerarmos que a briga entre partidos para ocupar de corrupo, pois nele o escndalo
cargos de confiana mais acirrada quanto mais importante o cargo. ocorreu aps abril de 2011, mas a
lgica a mesma.
A segunda explicao que boa parte dos cargos de confiana no
governo federal brasileiro so ocupados por servidores de carreira, e
demitilos bastante difcil. O Decreto 5.497, de julho de 2005, defi
niu que 75% dos cargos das de nvel 1 a 3 e metade dos das de nvel
4 deveriam ser ocupados por servidores de carreira. Embora no haja
punio, na prtica, para o no cumprimento dessa regra, um indcio
de que muitos cargos de confiana so ocupados por servidores de
carreira, e no por outsiders. Dada a estabilidade do servio pblico,
demitir um funcionrio por participar de atos corruptos pode ser algo
bastante demorado.

III. A policy expertise como explicao alternativa

Nossa anlise mostra que as demisses de servidores de confiana

no so inteiramente explicadas pelo envolvimento desses em escn
dalos de corrupo ou pela mudana de controle do ministrio. Quais
so outras explicaes plausveis para entender a rotatividade desse
tipo de funcionrio no governo federal brasileiro?
Cada rgo ministerial possui motivos prprios, internos, para
realizar mudanas na sua composio, mesmo no caso dos servido
res de confiana, largamente (e de modo exagerado59) associados [59] Ver Praa, Freitas e Hoepers,
op. cit.
interferncia partidria. Uma burocracia pode, plausivelmente, evitar
a rotatividade de seus funcionrios de modo a ganhar autonomia e
expertise frente a outras burocracias. Ou pode desejar a renovao de
seus quadros tcnicos por motivos de idade60. Assim, mudanas nos [60] Aos 50 anos, Inpe busca reno
vao. O Estado de S. Paulo, 24/7/2011.
cargos de confiana poderiam obedecer dinmica interna dos rgos
ministeriais. E isso no teria relao direta com escndalos de corrup

102 A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO, 20102011 Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

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[61] Callander, Steven. A theory of
policy expertise. Quarterly Journal of
Political Science, vol. 3, n- 2, 2008, pp.
12340.
[62] Costa, Valeriano Mendes. Sis
tema de governo e administrao
pblica no Brasil. In: Andrade e Jac
coud, op. cit., pp. 20370.
[63] Dargent, Eduardo. Agents or
actors? Assessing the autonomy of
economic technocrats in Colombia
and Peru. Comparative Politics, vol.
43, n- 3, 2011, pp. 31332.
[64] George, Elizabeth e Chatto
padhyay, Prithviraj.Group com
position and decision making. In:
Hodgkinson, Gerard P. e Starbuck,
William H. (orgs.). The Oxford hand-
book of organizational decision making.
Oxford: Oxford University Press,
2008, pp. 36179.
NOVOSESTUDOS 94 NOVEMBRO 2012
04_Praca_94_p90a107.indd 103
o nem mudanas na chefia do Executivo, mas sim com a vontade da
burocracia (e seus chefes) de ganhar com a expertise de funcionrios.
Uma boa definio de expertise a de Callander61, para quem um
policy expert algum que possui mais sabedoria do que outras pessoas
sobre como polticas pblicas de certa rea se traduzem em resultados
concretos para a populao. Podemos interpretar, a partir disso, que
policy experts tambm sabem navegar na burocracia de modo a persua
dir colegas e chefes de que a poltica X melhor do que a Y.
Isso ilustrado de maneira fascinante em um artigo sobre a bu
rocracia no incio dos anos 1990 no Brasil62. O pesquisador entre
vistou dois assessores parlamentares, respectivamente do Ministrio
do Trabalho e do Ministrio da Agricultura: Enquanto o primeiro
sobreviveu troca de ministro [por ter] montado um eficiente sistema
informatizado de acompanhamento e anlise do processo legislativo,
capacitando o ministrio a acompanhar a tramitao de projetos de
lei [de interesse do ministrio], o segundo, ocupando o cargo desde 1986,
demonstrava um excelente conhecimento do complexo jogo poltico
congressual e uma grande articulao com os lobbies da agricultura e
suas respectivas bancadas no Congresso.
Para verificar o grau de expertise dos funcionrios de confiana no
governo federal brasileiro atual, medimos o tempo de servio pbli
co de dois tipos de ocupantes desses cargos: filiados a partidos que
permaneceram em seus cargos aps a transio LulaDilma e os que
perderam seu cargo. O primeiro grupo tem, em mdia, 15,74 anos de
servio pblico, enquanto o segundo grupo tem 13,74. Isso mostra que
ser um funcionrio das filiado a um partido no garante a manuten
o do cargo. um indcio de que a burocracia valoriza a expertise de
funcionrios de confiana: quanto mais tempo de servio pblico um
sujeito tem, mais expert ele .
Um indcio ainda mais forte disso o fato de que cerca de 2% dos fun
cionrios das so filiados ao psdb ou ao dem, partidos de oposio ao
governo petista. So 423 funcionrios, concentrados principalmente no
Ministrio da Fazenda, no Ministrio da Sade e no Ministrio do Pla
nejamento. Cinco por cento deles ocupam cargos das nos nveis 5 e 6.
Para diversos autores, burocracias da rea econmica exibem caracters
ticas diferentes das demais, notadamente por se fiar mais em experts sem
se preocupar tanto com a lgica partidria de distribuio de cargos63. O
dado apresentado aqui mostra a pertinncia de estender essa hiptese
para burocracias da rea social, como o Ministrio da Sade.
Do ponto de vista estritamente organizacional, a diversidade de
preferncias polticas pode ser positiva64. No entanto, plausvel ima
ginar que um rgo ministerial com muitos representantes de parti
dos diversos, sobretudo nos nveis 5 e 6, pode ter dificuldades para
formular sua agenda.
103
12/10/12 5:09 PM
 Os funcionrios das filiados ao psdb e ao dem possuem, em
mdia, catorze anos de carreira pblica. Notase ainda que os filiados
aos partidos da oposio nos altos cargos so funcionrios de carreira
com cerca de trs anos a mais de servio pblico do que a mdia dos
demais filiados ocupantes dos cargos de mesmo nvel. Os servidores
tucanos tiveram taxa de permanncia equivalente a 62%, enquanto
para os filiados ao dem a taxa foi de 62,6%. Essa mdia mais alta do
que a dos filiados aos demais partidos (53%), o que indica que parte
da explicao sobre a rotatividade dos servidores est ligada a critrios
de escolha internos lgica burocrtica. Afinal, burocratas hostis65, [65] Huber, John e McCarty, Nolan.
Bureaucratic capacity, delegation,
com preferncias polticas bastante distintas das dos partidos da and political reform. American Politi-
coalizo, deveriam, de acordo com a lgica partidria, ser expurgados cal Science Review, vol. 98, n- 3, 2004,
pp. 48194.
completamente de cargos de confiana.

IV. Concluses

A anlise aqui empreendida mostra que: i) mudanas partidrias

na direo dos ministrios no necessariamente se traduzem em mu
danas na composio dos cargos de confiana; ii) funcionrios de
confiana com funes de policymaking dentro dos rgos ministeriais
(ou seja, os das4 a 6) so mais afetados pela mudana da chefia do
que os demais funcionrios; iii) funcionrios de confiana da Presi
dncia da Repblica tm, em mdia, a mesma taxa de permanncia que
os funcionrios de outros rgos; iv) rgos afetados por escndalos
de corrupo tiveram uma taxa de permanncia de seus funcionrios
de confiana maior do que a dos demais rgos.
Encontramos alguma evidncia de que a rotatividade dos funcio
nrios de confiana no governo federal brasileiro diretamente afeta
da pela mudana da chefia do Executivo, embora isso esteja longe de
explicar esse fenmeno como um todo. Apontamos a necessidade de
considerar fatores como a policy expertise (medida em tempo de servio
pblico) dos funcionrios das, bem como a ocupao desses cargos
por servidores de carreira, para entender por que alguns funcionrios
permanecem em seus cargos enquanto outros so demovidos.
Esses resultados e anlises so importantes por pelo menos dois
motivos. O primeiro o de mostrar que a rotatividade da elite burocr
tica no Brasil recente tem taxas parecidas com a rotatividade da elite
parlamentar. Como vimos, a taxa de permanncia dos 20.808 servi
[66] Massonetto, Ana Paula. A
dores de confiana no governo federal brasileiro entre dezembro de institucionalizao do parlamento
2010 e abril de 2011 58,61%. A taxa de permanncia dos deputados brasileiro: um estudo comparativo
da rotatividade dos parlamentares
federais brasileiros nas eleies de 1995 a 2007 foi, em mdia, 44%66. nas Cmaras dos Deputados (Brasil,
Isso mostra que o pas oxigena suas lideranas de um modo razovel Chile, Estados Unidos e Portugal)
e na Assembleia Legislativa de So
para uma democracia, sem contar tanto com caciques e lderes oligr Paulo. So Paulo: Cepesp/fgv, 2010
quicos quanto alguns imaginam. (mimeo).

104 A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO, 20102011 Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

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[67] Stein, Ernesto e outros, op. cit.
[68] Loureiro, Maria Rita, Abrucio,
Fernando e Rosa, Carlos Alberto.
Radiografia da alta burocracia fede
ral brasileira: o caso do Ministrio da
Fazenda. Revista do Servio Pblico,
vol. 49, n- 4, 1998, pp. 4681.
Recebido para publicao
em 14 de maio de 2012.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP
94, novembro 2012
pp. 91107
NOVOSESTUDOS 94 NOVEMBRO 2012
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Alm disso, analisar a rotatividade da elite da burocracia brasileira
bastante relevante para pensar a estabilidade das polticas pblicas
por ela sugerida, produzida e implementada67. rgos ministeriais
com maior turnover produzem polticas pblicas de pior qualidade do
que os demais? Como a diferente composio de funcionrios das4 a
6, com relevantes funes de formulao das polticas, afeta o conte
do destas? Tratase de uma linha de pesquisa promissora.
Por ltimo, este estudo mostra a necessidade de realizar mais pes
quisas para entender como funcionam os ministrios no apenas nas
relaes ExecutivoLegislativo, mas tambm nas relaes Execu
tivoExecutivo. Sabese que h o emprstimo de servidores de um
rgo ministerial para outro68 e suspeitase fortemente que a rotati
vidade de funcionrios est associada ao desempenho do servio p
blico. Como se d a dinmica de requisitar servidores de um rgo
para outro? Como possvel medir, de maneira razovel e vlida para
todos os rgos ministeriais, o desempenho da administrao pblica
federal? So questes relevantes a considerar em estudos futuros so
bre a burocracia brasileira.
Srgio Praa doutor em Cincia Poltica pela usp, com psdoutorado pela fgvsp, e professor
de Polticas Pblicas na Universidade Federal do abc. Durante a pesquisa que deu origem a este texto,
teve financiamento da Fapesp.
Bruno Hoepers doutorando em Cincia Poltica na Universidade de Pittsburgh.
Andra Freitas doutoranda em Cincia Poltica na usp com financiamento da Capes.
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 A rotatividade dos servidores de confiana no governo federal brasileiro, 2010-2011: anexo
Lista de rgos ministeriais e taxa de permanncia dos servidores de confiana, dezembro/2010 a abril/2011

Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia, Taxa de Permanncia,

rgo Ministerial
todos os DAS (N) DAS 4 a 6 (N) DAS 6 (N)

Advocacia-Geral da Unio 41,1 (647) 37,8 (185) 16,7 (6)

Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica 90,0 (10) 100,0 (3) 100,0 (1)
Comisso de Valores Mobilirios 75,5 (102) 75,0 (24) 100,0 (1)
Comisso Nacional de Energia Nuclear 87,4 (183) 91,3 (23) 100,0 (1)
Conselho Administrativo de Defesa Econmica 32,3 (31) 16,7 (12) 0 (1)
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico 68,4 (95) 52,9 (17) 0 (1)
Controladoria-Geral da Unio 65,7 (396) 71,6 (116) 50,0 (4)
Departamento de Polcia Federal 62,1 (235) 61,9 (21) 0 (1)
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte 68,8 (192) 69,5 (59) 100,0 (1)
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas 75,3 (93) 75,0 (8) 100,0 (1)
Departamento Nacional de Produo Mineral 27,3 (44) 27,8 (18) 0 (1)
Fundao Alexandre Gusmo 58,3 (24) 50,0 (6) 0 (1)
Fundao Biblioteca Nacional 78,7 (47) 70,0 (10) 0 (1)
Fundao Casa de Rui Barbosa 87,0 (23) 83,3 (6) 0 (1)
Fundao Cultural Palmares 48,8 (43) 25,0 (8) 0 (1)
Fundao de Coordenao de Aperfeioamento 65,9 (82) 68,2 (22) 100,0 (1)
Pessoal de Nvel Superior
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica 71,6 (74) 61,1 (18) 0 (1)
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 81,3 (418) 94,4 (18) 100,0 (1)
Fundao Joaquim Nabuco 48,7 (117) 75,0 (24) 0 (1)
Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e 79,7 (59) 71,4 (7) 0 (1)
Medicina do Trabalho
Fundao Nacional das Artes 81,3 (64) 50,0 (8) 0 (1)
Fundao Nacional de Sade 41,6 (250) 59,5 (37) 0 (1)
Fundao Nacional do ndio 46,4 (668) 47,1 (34) 100,0 (1)
Fundao Osrio 80,0 (15) 100,0 (1) 100,0 (1)
Fundao Oswaldo Cruz 77,2 (412) 81,3 (32) 100,0 (1)
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao 57,1 (105) 81,5 (27) 100,0 (1)
Instituto Brasileiro de Museus 0 (113) 0 (18) 0 (1)
Instituto Brasileiro de Turismo 67,5 (80) 65,0 (20) 0 (1)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 49,7 (292) 52,2 (46) 0 (1)
Recursos Naturais Renovveis
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade 47,6 (317) 84,2 (19) 100,0 (1)
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 44,2 (95) 42,1 (19) 100,0 (1)
Instituto de Pesquisa Jardim Botnico do Rio de Janeiro 56,8 (37) 81,8 (11) 100,0 (1)
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional 69,8 (212) 85,3 (34) 100,0 (1)

106 A ROTATIVIDADE DOS SERVIDORES DE CONFIANA NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO, 20102011 Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers

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 Instituto Nacional da Propriedade Industrial 50 (30) 71,4 (21) 100,0 (1)
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria 69,4 (661) 76,2 (63) 0 (1)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 43,3 (90) 16,7 (24) 0 (1)
Ansio Teixeira
Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e 80,6 (108) 85,2 (27) 100,0 (1)
Qualidade Industrial
Instituto Nacional de Seguro Social 65,8 (675) 50,0 (34) 0 (1)
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 57,5 (859) 49,6 (127) 40,0 (5)
Ministrio da Cincia e Tecnologia 72,7 (513) 57,3 (89) 25,0 (4)
Ministrio da Cultura 53 (368) 36,6 (82) 16,7 (6)
Ministrio da Defesa 60,1 (378) 37,4 (99) 25,0 (4)
Ministrio da Educao 66,3 (498) 61,8 (110) 80,0 (5)
Ministrio da Fazenda 63,6 (2395) 59,2 (201) 50,0 (6)
Ministrio da Integrao Nacional 52,6 (171) 24,5 (49) 0 (3)
Ministrio da Justia 31,8 (617) 22,3 (206) 8,3 (12)
Ministrio da Pesca e Aquicultura 0 (286) 0 (86) 0 (4)
Ministrio da Previdncia Social 63,3 (237) 45,5 (44) 0 (3)
Ministrio da Sade 56 (1128) 43,4 (189) 16,7 (6)
Ministrio das Cidades 66,7 (183) 62,2 (82) 75,0 (4)
Ministrio das Comunicaes 60,3 (262) 25,0 (52) 0 (3)
Ministrio das Relaes Exteriores 31,8 (406) 35,6 (180) 20,0 (10)
Ministrio de Minas e Energia 81,4 (361) 77,4 (137) 80,0 (5)
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 65,3 (314) 50,6 (89) 50,0 (4)
Ministrio do Desenvolvimento Industrial e Comrcio Exterior 62,1 (261) 47,3 (93) 20,0 (5)
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 30,0 (484) 20,7 (164) 0 (6)
Ministrio do Esporte 66,3 (190) 67,6 (74) 75,0 (4)
Ministrio do Meio Ambiente 37,9 (232) 36,4 (107) 33,3 (6)
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 54,9 (1005) 61,4 (246) 30,0 (10)
Ministrio do Trabalho e Emprego 67,3 (400) 62,5 (88) 25,0 (4)
Ministrio do Turismo 61,7 (141) 59,6 (52) 0 (2)
Ministrio dos Transportes 82,3 (378) 76,8 (82) 75,0 (4)
Presidncia da Repblica 60,0 (1171) 51,3 (472) 40,0 (30)
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia 93,0 (43) 100,0 (13) 100,0 (1)
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste 85,7 (42) 91,7 (12) 100,0 (1)
Superintendncia de Seguros Privados 30,2 (116) 25,0 (16) 0 (1)
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar 0 (109) 0 (31) 0 (1)
Superintendncia da Zona Franca de Manaus 88,2 (93) 96,4 (28) 100,0 (1)
Vice-Presidncia 0 (28) 0 (13) 0 (1)

Fonte: Clculo dos autores com base em dados do Portal da Transparncia do Governo Federal.

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