Sunkel, Osvaldo. En busca del desarrollo perdido.

En publicacion: Repensar la teora del desarrollo en un

contexto de globalizacin. Homenaje a Celso Furtado. Vidal, Gregorio; Guilln R., Arturo.(comp). Enero 2007.
ISBN: 978-987-1183-65-4

Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/edicion/vidal_guillen/27Sunkel.pdf

Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de Amrica Latina y el Caribe de la Red CLACSO
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 Osvaldo Sunkel*

En busca del desarrollo perdido

INTRODUCCIN
En un homenaje a Celso Furtado no puede faltar la perspectiva his-
trica. Como l nos ense tan convincentemente a travs de toda su
obra, sin esa dimensin, entendida en toda su amplitud sincrnica y
diacrnica, no hay manera de comprender una realidad determinada ni
menos de percibir los desafos que entraa. Lo que sigue es un intento
de colocar el auge contemporneo del neoliberalismo y la globalizacin
en esa perspectiva.
El cataclismo socioeconmico y poltico que en la primera mitad
del siglo XX signicaron las dos guerras mundiales y la Gran Depresin
de los aos treinta acab con la notable fase de expansin global del ca-
pitalismo internacional librecambista, que haba prevalecido durante la
mayor parte del siglo XIX bajo la gida del imperio britnico y la libra
esterlina. Como consecuencia del colapso del sistema nanciero y comer-
cial internacional y de las crisis econmicas nacionales, caracterizadas
entre otras cosas por un desempleo masivo, los estados adoptaron polti-
cas econmicas nacionales que favorecieran la recuperacin econmica

* Investigador del Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile. Director del Progra-
ma de Desarrollo Sustentable de la misma unidad acadmica.

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

y del empleo mediante la expansin del gasto y la inversin pblicos y el

control de las transacciones comerciales y nancieras internacionales.
Fue el inicio de una nueva poca de tintes nacionalistas, radical-
mente diferenciada de la anterior era librecambista, que se caracteriz
en los pases industrializados por la adopcin generalizada de polticas
econmicas dirigidas a asegurar el crecimiento de la economa y el ple-
no empleo, y de polticas sociales destinadas a mejorar las condiciones
de salud, educacin, vivienda y previsin social de las clases medias y
obreras. Es lo que lleg a llamarse el Estado de Bienestar.
El gran objetivo que se plantearon los gobiernos y las sociedades
de Amrica Latina en esa poca, al igual que las dems regiones sub-
desarrolladas del mundo, fue la superacin de su condicin de subde-
sarrollo. Para ello, concentraron prioritariamente sus esfuerzos en sus
sectores productivos ms rezagados (industria, transportes, comunica-
ciones y energa) y tambin, en alguna medida, en los sectores sociales.
Los logros socioeconmicos que se alcanzaron con esas orientaciones
de poltica econmica entre las dcadas del cincuenta y el setenta en
materia de industrializacin, modernizacin y mejoramiento social
fueron considerables en la mayora de los pases de la regin.
Sin embargo, dicho proceso se agot y entr en crisis en la dcada
del setenta por diversas causas: la persistencia o agravamiento de serios
desequilibrios econmicos, sociales y polticos internos; la inuencia de
las profundas crisis econmicas, energticas y nancieras internaciona-
les; la aceleracin de los fenmenos emergentes interrelacionados de la
globalizacin y la nueva revolucin tecnolgica; y, muy en particular, el
surgimiento y predominio de la ideologa y la praxis neoliberales, que,
si bien ya haban aparecido en algunos pases en la dcada del setenta,
se generalizaron despus de la crisis de la deuda externa a comienzos
de los aos ochenta.
As, en esa dcada concluy el ciclo estatista y se inici una etapa
en la que el objetivo del desarrollo socioeconmico, que se haba con-
cebido como una tarea prioritaria de largo plazo a ser impulsada fun-
damentalmente desde la esfera estatal, fue reemplazado por una pre-
ocupacin prioritaria respecto de la estabilidad monetaria y nanciera.
Al correspondiente e inevitable ajuste macroeconmico de corto plazo
sigui un proceso de reestructuracin institucional destinado a lograr
la apertura externa, la liberalizacin y desregulacin de los mercados y
la privatizacin de las empresas y servicios pblicos, con la correspon-
diente jibarizacin del Estado. La tarea del desarrollo qued en manos
del mercado y la empresa privada, con un rol subsidiario para el Esta-
do. El retorno al librecambismo decimonnico.
Esta nueva fase de profundas transformaciones y reorganiza-
ciones estructurales lleva ya entre dos y tres dcadas, dependiendo de
los pases. Los resultados han sido dispares y contradictorios. Los ms

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 Osvaldo Sunkel

positivos se reeren a la recuperacin del crecimiento econmico des-

pus de la dcada perdida de los ochenta, al fuerte incremento de las
exportaciones, al incremento del gasto social, al abatimiento de la in-
acin y al logro de razonables equilibrios macroeconmicos. Los ms
negativos, con unas pocas excepciones, se reeren a que aquella recupe-
racin del crecimiento ha sido sumamente modesta y extremadamente
inestable, y el ingreso per cpita slo ha aumentado marginalmente,
de manera que los elevados niveles de pobreza prevalecientes no han
variado mayormente, mientras la distribucin del ingreso ha tendido
a empeorar. Persiste as un severo y preocupante deterioro social, que
se ha traducido en situaciones crecientemente conictivas, tanto en la
convivencia ciudadana cotidiana como en lo social y poltico, todo lo
cual amenaza la supervivencia de los regmenes democrticos que se
han generalizado en Amrica Latina en este mismo perodo.
La controversia se polariza entre los partidarios de insistir en el
neoliberalismo, quienes sobre la base de los logros alcanzados y pidien-
do paciencia y reformas institucionales de segunda generacin avizo-
ran un futuro esplendor, y sus crticos, que en virtud de los mediocres
resultados econmicos observados y las preocupantes consecuencias
sociales y polticas anticipan situaciones cada vez ms graves. De esta
manera, el debate cultural, sociopoltico y econmico contemporneo,
que se caracteriza por un reduccionismo ahistrico que opone dicot-
micamente Estado y mercado, se encuentra estancado.

EL CONTEXTO HISTRICO E INTERNACIONAL

Para contribuir a superar esas visiones maniqueas conviene recordar
que el estatismo comenz a reinar desde mediados del siglo pasado
como consecuencia de las dos guerras mundiales y de la profunda crisis
econmica y sociopoltica internacional de los aos treinta. Tom su
forma ms extrema en la Unin Sovitica y los dems pases del bloque
socialista, que adoptaron la planicacin econmica estatal centraliza-
da y el control sociopoltico y cultural del Partido Comunista con el n
de crear un aparato productivo moderno en sociedades muy atrasadas.
En el mundo capitalista desarrollado la respuesta fue variada, lo
que constituye un importante antecedente y una leccin para nuestra
situacin actual. Durante un breve perodo, en las llamadas potencias
del Eje (Alemania, Italia, Japn y, por bastante ms tiempo, en Espaa)
prevaleci tambin un partido nico nacionalsocialista o fascista en lo
poltico, y una estrecha asociacin planicada de Estado y gran empre-
sa capitalista en lo econmico.
La versin estadocntrica ms moderada, que buscaba combinar
Estado con mercado y democracia, de inspiracin keynesiana, se dio
en los pases industriales de Amrica del Norte y Europa, con fuerte

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

nfasis en el crecimiento econmico, el empleo y la redistribucin del

ingreso: el llamado Estado de Bienestar. En Estados Unidos fue el New
Deal, con el objetivo principal del pleno empleo, aunque tambin, como
en Europa, con fuerte subsidio al sector agropecuario y grandes proyec-
tos de desarrollo regional.
En Europa, en la posguerra, el estatismo se plasm en variacio-
nes sobre el tema del Estado de Bienestar: el socialismo laborista bri-
tnico, las socialdemocracias noreuropeas y las economas sociales de
mercado demcrata-cristianas, principalmente en Alemania e Italia.
Todas se centraban en el pleno empleo, la provisin de servicios sociales
pblicos y, en mayor o menor medida, la estatizacin de las empresas
de servicios de infraestructura. Con un agregado trascendental: la inte-
gracin europea.
En el Tercer Mundo los pases subdesarrollados el estatismo
tom la forma del desarrollismo, con gran variabilidad de los grados de
estatizacin y mercado. Hubo fuerte intervencin y accin del Estado
ms que en las economas capitalistas desarrolladas pero sin supri-
mir el mercado. Aunque se trat de planicar el desarrollo econmico
dentro del contexto capitalista, hubo ms planes que planicacin efec-
tiva, con propiedad privada y pblica de los medios de produccin y
mercados ms o menos intervenidos. Los principales objetivos eran la
industrializacin, la integracin del mercado interno, la inversin en
infraestructura, la modernizacin de la agricultura y las polticas socia-
les. En lo poltico, un amplio espectro y alternancia entre intentos ms
o menos logrados de democracia y dictadura.
La concepcin estatizante de apoyo a las polticas desarrollis-
tas tambin abarc las relaciones internacionales. Las instituciones de
Bretton Woods (FMI, BM, GATT), los bancos regionales de nancia-
miento del desarrollo y las instituciones de cooperacin internacional
constituyeron un sistema pblico de relaciones econmicas interna-
cionales encargadas de reemplazar los ujos nancieros y de inversin
privados que haban desaparecido con la Gran Depresin, y rescatar el
comercio internacional del proteccionismo.
Lejos de la leyenda negra que se ha difundido sobre los desastres
que estas polticas habran ocasionado, desde nes de los aos cuarenta,
en todas las reas del mundo, incluyendo Amrica Latina, se experimen-
t la fase ms exitosa de crecimiento econmico y mejoramiento de las
condiciones de vida de la que se tenga registro histrico. En nuestra re-
gin se duplic con creces el ingreso per cpita, hubo progresos notables
en los indicadores sociales, se redujo la pobreza, aument la productivi-
dad y se expandi, moderniz y diversic considerablemente la capa-
cidad productiva. Sin embargo, como ya se seal, este ciclo lleg a su
n en los aos setenta por mltiples motivos. Enorme inuencia sobre el
n de esta etapa tuvo tambin la presencia creciente de una nueva y po-

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 Osvaldo Sunkel

derosa institucin capitalista la Corporacin Transnacional, as como

la reconstitucin del mercado nanciero privado internacional y una
nueva revolucin tecnolgica; en denitiva, la eclosin del fenmeno de
la globalizacin, sobre el que volveremos ms adelante.
El pndulo binario entre Estado y mercado se volc desde en-
tonces hacia el mercado. La era del fundamentalismo mercadocntrico
comenz en 1975 en Chile, cuando los llamados Chicago Boys fueron
puestos a cargo de la poltica econmica del gobierno militar. Se conr-
m despus con los gobiernos de Reagan en EE.UU. y Thatcher en Gran
Bretaa, y se propag al mundo entero.
En su expresin internacional, la concepcin mercadocntrica se
apoya en y promueve la globalizacin, tanto en cuanto fenmeno ob-
jetivo y real como, sobre todo, en su dimensin normativa de propuesta
ideolgica. Ello coincide con la gigantesca expansin del sistema nancie-
ro privado internacional, que ha relegado a un plano muy secundario al
antiguo sistema pblico de relaciones internacionales, dando lugar tam-
bin a una suerte de privatizacin del mercado mundial y a una situacin
caracterizada por un vaco de gobernabilidad y una gran inestabilidad.
Actualmente se reconoce que los resultados de este nuevo ciclo
neoliberal dejan mucho que desear. En el mejor de los casos (el chileno),
no obstante un crecimiento econmico excepcional durante ms de una
dcada y media, la poblacin muestra desafeccin sociocultural y pol-
tica. Claramente, no slo de incrementos del PIB vive la poblacin.
En el resto de Amrica Latina y en el mundo en general, los resul-
tados son sumamente preocupantes: crecimiento econmico insucien-
te y altamente inestable; fuerte concentracin del poder econmico;
aguda y creciente desigualdad tanto en los propios pases desarrollados
como en los subdesarrollados y una cada vez ms abrumadora distan-
cia entre ellos; prdida de los bienes y espacios pblicos, con fuerte
exclusin social, pobreza y deterioro ambiental. La democracia, el prin-
cipal logro poltico, tambin se ha ido desvirtuando y est severamente
amenazada en muchos pases.
La preocupacin prioritaria por el desarrollo econmico y la in-
dustrializacin, que haba prevalecido luego de la Segunda Guerra Mun-
dial, desapareci de la agenda pblica en los aos setenta. Debido a la
ilimitada conanza en las polticas neoliberales de ajuste y reestructura-
cin adoptadas en ese perodo, el tema de las perspectivas del desarrollo
socioeconmico de Amrica Latina a ms largo plazo continu brillando
por su ausencia en la ltima dcada. La excepcin fueron los plantea-
mientos de la CEPAL sobre crecimiento con equidad y el neo-estructu-
ralismo promovido por algunos autores, que no tuvieron mayor acogida,
salvo parcialmente en Chile con el retorno de la democracia.
Hasta hace poco, el tema del desarrollo careca de todo inters
y sentido para gran parte de la elite y tecnocracia gobernantes de la

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

regin, y para la comunidad internacional privada y pblica que las

apoya y con la que se identican. En su discurso nico y dominante,
se armaba en forma explcita y reiterada que el colapso del mundo
socialista y la globalizacin del sistema internacional estaban congu-
rando la superacin de las ideologas tradicionales, imponindose la
democracia liberal en lo poltico, y el sistema de mercado, en su versin
neoliberal, en lo econmico.
De esta manera se supona que la sostenibilidad del desarrollo
estaba plenamente asegurada en virtud del supuestamente reconocido
potencial de crecimiento de la economa capitalista globalizada y de la
implantacin del rgimen democrtico.
Frente a este discurso triunfalista, apoyado en parte en realida-
des histricas incontrovertibles, los sectores progresistas, de centroiz-
quierda, socialistas y humanistas reaccionan con escepticismo, pero
quedan en verdad descolocados, confusos y perplejos. Sin embargo, en
la medida en que el triunfalismo neoliberal enfrenta en su trayectoria
realidades cada vez ms complicadas y bastante menos exitosas que las
esperadas, se abre nuevamente un espacio para la reexin crtica y las
propuestas alternativas.

GLOBALIZACIN Y NEOLIBERALISMO: IDEOLOGA Y REALIDAD

Lo primero que conviene precisar es que dichas ideas constituyen en
realidad una nueva ideologa, la del n de las ideologas. Segn esta, se
habra llegado a una estacin terminal del proceso histrico, la fase -
nal y superior del capitalismo. Este discurso comienza a debilitarse ante
una realidad que lo desacredita crecientemente. La democracia, lejos
de armarse y profundizarse, est en peligro, y, aunque se mantenga su
formalidad, se est desvirtuando en muchos pases. El crecimiento eco-
nmico no llega a la mitad de las tasas que prevalecieron en las dcadas
del cincuenta y sesenta del siglo pasado. Adems, depende como nunca
del ahorro externo y la inversin extranjera, con lo que se hace suma-
mente inestable, como ha quedado demostrado en forma reiterada con
las repercusiones de la crisis nanciera asitica. En muchos pases, las
condiciones sociales continan siendo peores que en los aos setenta y se
hacen crecientemente insoportables. Las protestas sociales irrumpen con
violencia, mientras las conductas individuales y colectivas antisistmicas
(narcotrco, drogadiccin, violencia, corrupcin) se extienden y agudi-
zan, convirtindose en serios problemas de gobernabilidad.
Pero no solamente en Amrica Latina hay problemas. En EE.UU.
e Inglaterra, los dos pases anglosajones que se exhiben como modelos
de la nueva era del neoliberalismo, si bien se ha recuperado el creci-
miento, la distribucin del ingreso y la pobreza han empeorado no-
toriamente. En Europa prevalece el estancamiento y el desempleo ha

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 Osvaldo Sunkel

alcanzado niveles sin precedentes desde la Gran Depresin. En el plano

internacional, cuatro de las caractersticas centrales son el crecimien-
to mediocre de la economa, la incontrolable volatilidad nanciera, la
extrema debilidad de la institucionalidad pblica internacional y el em-
peoramiento sostenido de la distribucin del ingreso mundial.
Cuando se examina esta ltima tendencia a la luz de aquellas de
la poblacin mundial, se puede anticipar que en breve habr pequeos
islotes de extrema riqueza en los pases de la OCDE para alrededor del
15% de los habitantes del planeta, que disfrutarn de cuatro quintas
partes del ingreso mundial, sobre los cuales presionarn la pobreza re-
lativa y absoluta de la inmensa mayora del 85% restante, que tiene que
sobrevivir con slo un quinto del ingreso mundial .
A la luz de estos y otros antecedentes similares entre los cuales
debe contemplarse el de los riesgos crecientes a los que est siendo so-
metido el equilibrio eco-sistmico del planeta en virtud del fenmeno
del calentamiento global de la atmsfera, es conveniente colocar los
fenmenos de la globalizacin y del neoliberalismo en un claro contras-
te entre aquella ideologa triunfalista y esta realidad objetiva. Hemos
estado sometidos y sumergidos en un bao ideolgico de gran inten-
sidad que nos ha impedido distinguir entre lo que es y lo que algunos
quisieran que fuera, justicados, paradojalmente, en funcin de un pre-
tendido n de las ideologas. El ideal del Estado mnimo y el mercado
mximo, as como la identicacin de globalizacin y neoliberalismo
con modernizacin, progreso y desarrollo, es una peligrosa trampa
ideolgica que nos impide ver la realidad y reaccionar.
Igual cosa ocurre con la idea de que estamos en una nueva reali-
dad inmodicable, la mejor de todas las posibles, sin opciones ni alter-
nativas, a la que slo cabe apoyar. Todo esto est muy reforzado por los
medios internacionales de comunicacin masiva, fundamentalmente
la prensa econmica especializada, as como por gran parte de la tec-
nocracia y la profesin econmica. En estas circunstancias, hay una
necesidad imperiosa de desarrollar una visin crtica de esta sesgada
situacin intelectual que estamos viviendo.
En contraste con la visin mecanicista y lineal del Fin de la Historia
articulada por Fukuyama, considero ms fructfero explorar con un enfo-
que dialctico una hiptesis parecida, respetuosa de las nuevas realidades
contemporneas, pero que no tiene carcter determinista, es mucho me-
nos ambiciosa y est desprovista de ropajes ideolgicos y mesinicos. De
acuerdo con esta hiptesis, el mundo estara pasando por una fase hist-
rica en la que, efectivamente, por mltiples y poderosos motivos internos
e internacionales, se acenta notablemente el predominio de la teora y
la praxis de la democracia liberal en lo poltico, y del sistema de mercado
en lo econmico. Pero el futuro no est predeterminado; para bien y para
mal, contina abierto, tanto para los pases desarrollados como especial-

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

mente para los que, como los nuestros, an tienen mucho camino por
recorrer antes de alcanzar aquel estado ideal. Suponiendo, adems, que
estn en la va correcta y no en un desvo, como parecen sugerirlo los
preocupantes sntomas socioeconmicos y polticos prevalecientes.
Esta manera de conceptualizar la realidad actual le atribuye una
temporalidad histrica de carcter ms bien cclico y dialctico, y di-
ferencia, adems, entre los pases centrales y los perifricos. Esto tie-
ne, al menos, dos implicaciones especialmente signicativas. Una, que
el futuro no est, de ninguna manera, predeterminado desde ahora y
para siempre, y que siguen, por consiguiente, existiendo alternativas.
Por tanto, concebir utopas y elaborar visiones y programas alternati-
vos de futuro contina siendo un ejercicio no slo posible y til, sino
extremadamente necesario y urgente. De hecho, esta es tal vez la tarea
ms importante y urgente que debiera autoimponerse la intelectualidad
progresista. Ello tiene importantes consecuencias, en especial para los
partidos polticos y las generaciones ms jvenes, que en ausencia de
una perspectiva de esta naturaleza han sido desmovilizados en su accio-
nar poltico e ideolgico.
La segunda implicacin es igualmente signicativa. Un mnimo
de realismo, que no debe confundirse con pragmatismo oportunista,
obliga a reconocer que, efectivamente, en la fase histrica actual las
condiciones objetivas y subjetivas impulsan y propenden al estableci-
miento y fortalecimiento del rgimen democrtico, la economa capita-
lista y el mercado. Pero ello no quiere decir que haya una sola y nica
versin de democracia liberal y de economa de mercado, como la que
existe en el mundo anglosajn, que es la que especcamente se prego-
na como modelo exclusivo e ideal.
Aparte de que aunque el mercado se expanda velozmente el
dirigismo estatal sigue vigente en varios pases, y entre ellos nada me-
nos que en China, hay en el mundo contemporneo una variedad de si-
tuaciones muy diferentes del capitalismo individualista anglosajn. Es,
desde luego, el caso de los capitalismos administrados, ya sea en for-
mas cooperativas, como en Alemania, Francia, Austria, Italia o Suecia,
o corporativas, como en Japn, Taiwn, Corea o Singapur. Y est todo
el ex mundo socialista y los pases de tradicin ms estatista, como los
latinoamericanos, que se encuentran en procesos abiertos muy diversos
y en distintas etapas de difcil, compleja y diferenciada transicin.
Esta constatacin tambin tiene profundas implicaciones polti-
cas prcticas. Signica que, reconociendo las orientaciones generales
que la realidad y las corrientes de pensamiento dominantes intentan
imponer, es posible y necesario explorar los matices, las variantes y las
alternativas que corresponden con mayor propiedad a las tradiciones
histricas, las nuevas realidades contemporneas y las perspectivas y
proyectos futuros de nuestros pases.

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 Osvaldo Sunkel

La globalizacin no plantea la cuestin general de la sobreviven-

cia del Estado-nacin, como se nos quiere hacer creer, sino mucho ms
especcamente la continuidad sociocultural de las sociedades nacio-
nales relativamente exitosas estructuradas en el perodo de posguerra
sobre la base de formas diversas de economa mixta y ensayos ms o
menos logrados de Estados de Bienestar y desarrollistas. Esa experien-
cia se caracteriz por la bsqueda de una complementacin sinrgica
del accionar del Estado y el mercado, en contraste con las alternativas
neoliberal o socialista. La modernizacin no puede consistir en retroce-
der al capitalismo salvaje, sin contrapeso social, caracterstico del siglo
XIX, ni tampoco al estatismo burocrtico en sus versiones ms o menos
opresivas y paralizantes de la posguerra.
El gran desafo prioritario es la recuperacin de la poltica como
accin pblica innovadora para establecer un nuevo equilibrio que logre
complementar Estado y mercado en el contexto de la globalizacin.
La intelectualidad latinoamericana ha estado demasiado ausente
en esta tarea. En el plano econmico, el campo ha sido copado por los
exgetas tradicionales del neoliberalismo, por conversos ms o menos
agresivos o vergonzantes y por opositores con frecuencia obsoletos que
se atrincheran exclusivamente en la denuncia y la nostalgia. Pocos fue-
ron los aportes que proponen alternativas al neoliberalismo, como es el
caso del neo-estructuralismo latinoamericano. No obstante la riqueza
del pensamiento econmico-social latinoamericano heredado del pa-
sado, ampliamente reconocido en la literatura especializada universal,
hay una relativa carencia de un pensamiento regional renovado, que re-
conociendo las cambiadas realidades actuales no renuncie, sin embar-
go, en aras de un pragmatismo oportunista, a sus fundamentos, races y
experiencia histricos, valricos, loscos y epistemolgicos, para de-
sarrollar sobre esta base una capacidad de generar nuevas propuestas.

LA GLOBALIZACIN: NUEVA FASE DE EXPANSIN DEL CAPITALISMO

La globalizacin es, entonces, la forma en la que se maniesta en este
particular perodo histrico, y con las caractersticas peculiares de esta
poca, una fase de notable aceleracin y ampliacin del proceso secular
de expansin del capitalismo. Esta tiene dos dimensiones que interesa
destacar: la extensiva y la intensiva.
La dimensin extensiva es la territorial, la incorporacin de nue-
vos espacios geogrcos a la economa de mercado. El colapso del so-
cialismo ha signicado que territorios que estuvieron vedados a la eco-
noma de mercado durante ms de medio siglo, como los territorios de
los pases socialistas, se estn incorporando al sistema capitalista ace-
leradamente, por cierto con grandes dicultades e incertidumbres. Pero
no son slo nuevos territorios y nuevas naciones los que se integran al

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

capitalismo despus de haber estado bajo el signo del socialismo. Tam-

bin lo hacen amplias reas geogrcas interiores de estados nacionales
capitalistas subdesarrollados que haban quedado semi-marginadas del
mercado (como por ejemplo, el caso de la Cuenca Amaznica).
Lo anterior es relativamente obvio. Lo que no es tan obvio, y es
mucho ms interesante, es la idea de la intensicacin del capitalismo,
comenzando por el traspaso de empresas y actividades productoras de
bienes y servicios tradicionalmente pblicos, incluyendo los sociales, al
rea privada y la esfera del mercado, siguiendo con la penetracin en
profundidad, en la vida social, de la cultura, del comportamiento, de
una impregnacin mercantilista e individualista muy intensa en las for-
mas de conducta y los valores de los individuos, las familias, las clases
sociales, las instituciones, los gobiernos, los estados. Este es, tal vez, el
fenmeno ms impresionante en la actualidad.
Otra caracterstica de la globalizacin es que su dinmica no es
lineal sino dialctica, lo que implica reconocer que cada proceso tiene su
contrario, su anti-proceso. Tal es el caso en la concepcin marxista, que
visualiza el desarrollo histrico del nuevo modo de produccin capitalis-
ta en contradiccin con los modos de produccin preexistentes, lo que
determina su desarticulacin y desplazamiento. Similar es la concepcin
del ciclo econmico de Joseph Schumpeter, que lo concibe como el re-
sultado del proceso de innovacin tecnolgica, cuya irrupcin en oleadas
de innovacin tiene efectos simultneamente creadores de nuevas acti-
vidades productivas y destructores de las actividades que son desplaza-
das. Es tambin la visin de Karl Polanyi, que me parece particularmente
apropiada. Cuando Polanyi analiza la gran expansin del capitalismo en
el siglo XIX y comienzos del XX, y los profundos efectos desgarradores
sobre las sociedades preexistentes que ese proceso tiene, as como los mo-
vimientos sociales defensivos y reactivos con los que procuran reaccionar
las sociedades lo que denomina el doble movimiento, creo que des-
cribe adecuadamente lo que estamos viviendo de nuevo en la actualidad,
en forma tanto o ms intensa. Y, curiosamente, en compaa de estos
clsicos est nada menos que Michel Camdessus, ex director General del
Fondo Monetario Internacional, quien advierte que el proceso de desarro-
llo capitalista, junto con su tremenda eciencia expansiva, es brutalmente
desgarrador, destructor y desplazador en lo social, y que, por consiguien-
te, hay un rol esencial para el Estado que es preciso recuperar.
La dinmica dialctica del proceso de globalizacin incorpora
efectivamente a algunos a las actividades socioeconmicas modernas,
mientras desplaza, margina y excluye parcial o totalmente a los restan-
tes. Por eso, salvo condiciones muy excepcionales, la pobreza y la de-
sigualdad persistentes le son inherentes. Por lo tanto, la globalizacin
econmica es un proceso desigual, desbalanceado, heterogneo. Por
otra parte, el proceso intensivo de penetracin de la cultura capitalista

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 Osvaldo Sunkel

tiende a generalizarse a todos, tanto a integrados como a excluidos,

principalmente como consecuencia de la abrumadora masicacin glo-
bal de los medios de comunicacin audiovisuales. Este ltimo proceso
de globalizacin comunicacional genera una amplia integracin cultu-
ral, virtual o simblica, que contrasta dramticamente en la mayora de
la poblacin con una situacin socioeconmica precaria que no permite
su concrecin en la realidad. Este violento contraste entre las fabulosas
expectativas virtuales y las desastrosas realidades materiales de la gran
masa de marginados contribuye, sin duda, a las tendencias al aumento
de las conductas antisistmicas: criminalidad, delincuencia, violencia,
drogadiccin, narcotrco, etc., particularmente entre la juventud. Las
tan difundidas imgenes de la aldea global y sus ciudadanos globa-
les comunicados todos por Internet son un mito y una utopa inalcan-
zable para la inmensa mayora de la poblacin mundial, que todava
no ha logrado acceder a la electricidad y el telfono que existen desde
hace ms de un siglo, carece de los niveles de ingresos y educacionales
requeridos y sufre de analfabetismo tecnolgico.
El anterior examen crtico del fenmeno de la globalizacin ha
pretendido relativizar y colocar en perspectiva histrica este concepto
del que tanto se abusa actualmente, sin desconocer de ninguna manera
que existe, efectivamente, una nueva realidad en el grado de entrela-
zamiento internacional en todas las dimensiones de la vida social, una
especie de globalizacin global. No se puede desconocer, tampoco,
que es un proceso acumulativo de larga data, que no es la primera vez
que pasa por un ciclo de notables avances, pero que tambin ha experi-
mentado interrupciones y retrocesos notorios que bien podran volver
a ocurrir en el futuro.

ALGUNAS CONTRADICCIONES CLAVE

No es posible cubrir la vasta gama de situaciones problemticas asocia-
das a los fenmenos de la globalizacin y de las polticas neoliberales
en relacin con la sostenibilidad del desarrollo vigente en las prximas
dcadas. En lo que sigue se destacarn solamente algunas, las que pare-
cen ms importantes y que no han obtenido ni remotamente la atencin
y el debate que merecen.
Un tema esencial en el plano sociopoltico, acentuado con el co-
lapso del socialismo, es que desde hace unas dos dcadas estamos en
presencia de un proceso masivo y deliberado de desmantelamiento del
sistema de solidaridad y proteccin social pblico creado durante las
dcadas de posguerra, del amplio sector pblico fruto de la accin in-
novadora del Estado de Bienestar.
En muchos pases de Amrica Latina tambin se realiz una ac-
cin econmica y sociopoltica en favor del desarrollo econmico, la in-

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Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

dustrializacin y las polticas sociales. Los proyectos se basaron en coa-

liciones amplias de empresarios, clases medias y clases obreras urbanas
organizadas. Esta es la estructura social que ha entrado en crisis con el
desmantelamiento y retroceso del Estado y las reformas neoliberales.
Es exactamente lo contrario de lo que Keynes y el desarrollismo
haban propuesto para la posguerra: nfasis en la economa nacional
real, la industrializacin, el empleo pleno, el crecimiento de la produc-
cin y de los ingresos distribuidos mediante polticas sociales, con el
consiguiente fortalecimiento de las clases medias y obreras. Pero esto
no es lo que interesa prioritariamente en la actualidad. Lo que interesa
ahora es la estabilidad nanciera, los equilibrios macroeconmicos y
la menor inacin posible; lo dems, el desarrollo econmico y social,
vendra de suyo. Sin embargo, la realidad es muy diferente. El merca-
do nanciero internacional, el inmenso poder adquirido por el capital
especulativo mundial, acecha todas las oportunidades de ganancia en
cualquier parte del mundo. Entre ellas, las que pueden derivarse de las
debilidades cambiarias que suelen tener los pases que incurren en de-
sequilibrios monetarios, scales y de sus cuentas externas, y que requie-
ren por ello de fuertes entradas de capital extranjero para saldarlas.
Para no desencadenar un ataque especulativo contra su moneda,
los gobiernos se encuentran entre la espada y la pared. Por una parte,
se han visto forzados a reducir o, cuando menos, a no elevar sus in-
gresos tributarios para asegurar que las empresas privadas se manten-
gan competitivas en un mercado mundial altamente integrado. Por otra
parte, para evitar el dcit scal han debido comprimir el elevado nivel
de gastos que acarreaba el mantenimiento del Estado de Bienestar o el
Estado desarrollista. Y esto exige polticas monetarias, scales y sala-
riales conservadoras y restrictivas.
Estas son las razones fundamentales reales ms all de la prdica
ideolgica neoliberal de la desregulacin, liberalizacin, privatizacin,
apertura y reduccin del rol del Estado de por qu se ha hecho suma-
mente difcil e imperioso tener polticas nacionales independientes y
autnomas a nivel macroeconmico. Esta es tambin la causa principal
real sin perjuicio de sus indudables aspectos problemticos que em-
puja los intentos de desmantelamiento del Estado de Bienestar, la eco-
noma social de mercado, el socialismo, el desarrollismo, la economa
mixta de posguerra, la proteccin de las clases trabajadoras.
En los casos en que ello se ha logrado, se corroe la solidaridad social
que se haba organizado con mayor o menor ecacia en aquel perodo, se
vaca de contenido intelectual a los partidos polticos que tenan ese tipo
de ideologa, se destruye la organizacin de la clase obrera y se deteriora la
situacin de la clase media. Buena parte de la ampliacin y fortalecimiento
que consiguieron en esa poca la clase media y la clase obrera organizada
se logr, precisamente, a travs de los servicios y empresas del Estado.

480
 Osvaldo Sunkel

La extensin de la salud pblica, el sistema educacional, la vi-

vienda y la previsin social que ofreca el Estado, as como las empresas
pblicas, signicaba que el propio Estado tena que ampliarse conside-
rablemente.
El neoliberalismo crea tanta resistencia, desaliento, angustia e
inseguridad porque no es simplemente una poltica econmica. Es el
instrumento sociocultural a travs del cual se busca reemplazar un tipo
de sociedad que procuraba un cierto equilibrio entre la eciencia eco-
nmica y la solidaridad social, y que se haba logrado construir en algu-
na medida en la posguerra, por otra en donde se exacerban la eciencia,
la competitividad, el individualismo; donde se privilegia extraordinaria-
mente todo lo privado a expensas de lo pblico. Todo se mercantiliza, y
los espacios e intereses pblicos desaparecen o se debilitan.
En el mbito acadmico e intelectual que aqu nos interesa cen-
tralmente por su funcin crtica en relacin con el plano ideolgico,
encontramos a los investigadores que no se han fugado al sector priva-
do desparramados en instituciones precarias y universidades pblicas
desnanciadas, sin poder constituir ncleos de reexin, investigacin
y docencia slidos en el rea de las ciencias sociales, las ciencias bsi-
cas y la cultura.
Cmo nos adentramos entonces en el siglo XXI? Yo dira que
nos adentramos con el espectro del apartheid, porque esta nueva eco-
noma, que requiere una enorme capacidad competitiva en su sector
exportador, que compite con todo el mundo, con unas tecnologas ex-
traordinariamente intensivas en capital que requieren poca mano de
obra de alta calicacin y que difunden muy poco empleo en el resto
de la economa, es el proyecto que se impulsa con fuerza en muy diver-
sas partes del planeta. Tanto es as que incluso en Europa la exclusin
social constituye una de las grandes temticas del presente, temtica
que no es muy distinta cualitativa, aunque s cuantitativamente, de la
marginalidad en Amrica Latina.
Se trata de un proceso de creacin y destruccin de empleos:
cuando se avanza en la creacin de nuevas actividades y la racionali-
zacin de las existentes, frecuentemente se desplazan las preexistentes,
con mucha destruccin de empleo. Los nuevos empleos que se crean
son para adultos jvenes y bien calicados.
El desmantelamiento del aparato estatal, la privatizacin de los
servicios pblicos, un crecimiento econmico modesto menos de la
mitad del registrado en las pocas de posguerra slo mejoran las condi-
ciones de vida de segmentos muy limitados de la sociedad, y excluyen y
expulsan a segmentos crecientes, dando lugar a la polarizacin social.
El proceso en el que se insertan hoy nuestras sociedades fortalece
al mercado, al sector privado y su insercin internacional, pero debilita
al Estado nacional. Hay un aumento de la eciencia y la competitividad

481
Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

de la gran empresa nacional y extranjera. Pero no de las capacidades

del Estado, especialmente de los servicios pblicos.
Se crea una estabilidad econmica supercial y frgil, aumenta
o persiste la pobreza y existe una creciente tendencia a la exclusin so-
cial, todo ello en agudo contraste con una extraordinaria concentracin
del ingreso y la riqueza. Se produce una dicotoma en la calidad de los
servicios entre quienes acceden al sistema privado y los usuarios del sis-
tema pblico, cuya calidad empeor por el debilitamiento del Estado.
Asimismo, se fomenta desmesuradamente el consumo mediante una
publicidad desorbitada y el crdito fcil, que genera un endeudamiento
angustiante. Si bien se logran ciertas mejoras en los niveles de consu-
mo, por otra parte se deteriora la calidad de vida por el aumento, in-
tensicacin y desproteccin de las jornadas de trabajo, la necesidad de
tener varias ocupaciones, las angustias de equilibrar unos ingresos dif-
ciles de obtener con demandas en constante multiplicacin. A todo ello
se suman crecientes niveles de congestin y contaminacin urbanas.
En conclusin, el futuro social de Amrica Latina parece, en ge-
neral, bastante oscuro.

QU HACER?
No es nada fcil responder a esta pregunta. En lo que sigue esbozar
solamente algunas pistas que me parece conveniente explorar.
Es necesario, en primer lugar, recuperar una visin crtica y de
largo plazo, como la que hemos ido elaborando, para apreciar y com-
prender cabalmente la trascendencia histrica del proceso que estamos
viviendo y sus perspectivas. Un aspecto crucial es que las tasas de creci-
miento de la regin son demasiado inestables y enteramente insucien-
tes para lograr la creacin de los empleos que se necesitan para mejorar
la situacin social, al mismo tiempo que existe una gran dependencia
de los capitales extranjeros y del sistema nanciero internacional. La vi-
sin de corto plazo que prevalece, sumada a los desequilibrios sociales
y sus consecuencias polticas y de seguridad ciudadana, est llevando
a una polarizacin social que genera conductas individuales antisist-
micas y movimientos sociales que estn poniendo en jaque la goberna-
bilidad. La violencia, medida por la tasa de homicidios, ha aumentado
sustancialmente, convirtiendo a Amrica Latina en una de las regiones
ms violentas del mundo.
Un eje fundamental en torno al cual gira inevitablemente cual-
quier conjunto de propuestas es el del rol del Estado. Durante estos aos
se ha procurado reducir su tamao, privatizar empresas y servicios p-
blicos, desregular y liberalizar mercados, privilegiar los equilibrios ma-
croeconmicos, descentralizar funciones y mejorar la gestin pblica.
En la medida en que estos objetivos se van cumpliendo, aparecen nuevas

482
 Osvaldo Sunkel

necesidades y funciones que requieren intervencin pblica. Es el caso

de la supervisin y regulacin de actividades que fueron traspasadas al
sector privado, y en las que se requiere cautelar el inters pblico, as
como en materia de la responsabilidad del Estado con los sectores socia-
les y productivos ms precarios. Por otra parte, mientras ms abiertas
son las economas, mayor es la necesidad de proteccin social del Esta-
do, por la inestabilidad y las exigencias que ello conlleva.
Adems, surge la imperiosa necesidad de que el Estado asuma la
responsabilidad de contribuir a plantear una visin estratgica nacional
de mediano y largo plazo con el n de servir de marco orientador para
reordenar y mantener los incentivos y desincentivos coherentes con esa
visin, y comprometer constructivamente, mediante el dilogo y la con-
certacin, a todos los sectores sociales y polticos con esa estrategia.
Un Estado organizado ecazmente alrededor de esta funcin central
correspondera a la nueva etapa del desarrollo latinoamericano, carac-
terizada por los objetivos de profundizacin democrtica y superacin
de la pobreza y la inequidad. Ello tambin es necesario para salir de la
trayectoria dependiente de productor primario y/o aprovechamiento de
mano de obra barata a la que hemos vuelto en gran medida, y que re-
quiere un esfuerzo deliberado de desarrollo y diversicacin productiva
y exportadora.
Hacia dnde se puede mirar para enfrentar esta perspectiva? Me
voy a concentrar solamente en dos dimensiones fundamentales: la del
Estado nacional y la de la ciudadana. Deber quedar para otra ocasin
el examen de la dimensin internacional, donde hace falta una radical
revisin de la debilitada, asimtrica e inecaz institucionalidad pblica
global heredada del pasado y completamente superada por el fenmeno
de la privatizacin de la globalizacin.
Al nivel del Estado nacional, es inimaginable que se reconstruya
el Estado de Bienestar o el desarrollista, que del 10 o 15% del producto
dedicado al Estado se pueda llegar al 30 o 40%. Sin embargo, hay un
margen sustancial para aumentar la recaudacin pblica, de bajsimos
niveles actuales, y para incrementar su progresividad, tanto en materia
de ingresos como de gastos. As, al abandonar sus funciones producti-
vas directas, el Estado se reduce o se mantiene ms pequeo que antes,
y ello ha permitido que creciera considerablemente la proporcin del
gasto social, lo que abre posibilidades de utilizarlo en forma mucho
ms ecaz y eciente para mejorar la condicin de vida de la pobla-
cin. Pero para darle verdadera ecacia podra ser necesario crear en lo
social una institucionalidad equivalente a la que hay en lo econmico.
As como hay un Banco Central, un Ministerio de Hacienda y una Di-
reccin de Presupuesto para vigilar los equilibrios macroeconmicos,
pienso que previa reforma radical del Estado se debera crear una
entidad paralela en lo social: un ministerio-banco-presupuesto social

483
Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

para ocuparse de los equilibrios macrosociales y macropolticos. En el

plano de la ciudadana, est todo por hacer; esta es una enorme de-
ciencia de nuestro desarrollo latinoamericano. En contraste con Euro-
pa y EE.UU., donde la comunidad local fue armndose histricamente
desde los pueblos, las ciudades y las regiones hacia el Estado central,
nosotros fuimos creados desde el Estado hacia abajo, herencia de la
administracin colonial que se mantuvo despus de la independencia
hasta la actualidad.
Hay, por consiguiente, una enorme tarea de creacin de una ins-
titucionalidad participativa, a travs de la descentralizacin, la regiona-
lizacin, la iniciativa local, las organizaciones de base, todo tipo de aso-
ciaciones, cooperativas, mutualidades, municipios, juntas de vecinos,
organismos de desarrollo social, organizaciones lantrpicas; en n,
una red de instituciones sociales de base. Esta es, tal vez, la tarea ms
grande que tenemos por delante, que involucra adems un profundo
cambio cultural.
En la sucesin histrica binaria de Estado y mercado que hemos
descripto anteriormente, se ha transitado desde una matriz sociocul-
tural, poltica y econmica estadocntrica a otra mercadocntrica, sin
percibir que Estado y mercado son slo medios para un n superior: el
bienestar de las personas, que en su conjunto constituyen la sociedad
civil. La cuestin central actual me parece, por ello, la elaboracin y
aplicacin de una concepcin sociocntrica del desarrollo.
Esta exigencia se deriva de un fenmeno que tal vez no ha sido
debidamente apreciado. A raz de los efectos de las transformaciones
econmicas y sociodemogrcas de las ltimas dcadas, y de las que
estn en curso en nuestros pases y en el mundo entero, la sociedad
civil se ha ampliado, fortalecido, diversicado, complejizado y movili-
zado. Ha ido adquiriendo en ese proceso nuevas formas de articulacin
y de accin mancomunada, particularmente entre sus segmentos tra-
dicionalmente postergados o marginados, como los tnicos, de gnero,
etarios y de las regiones y comunidades locales, as como en funcin
de nuevas demandas ambientales, de transparencia administrativa, de
derechos del consumidor y derechos humanos, que se constituyeron en
nuevos actores sociales no tradicionales.
Se trata, entonces, de poner al Estado y al mercado al servicio de
la sociedad civil. El fortalecimiento de la ciudadana requiere un ajuste
tanto del Estado como del mercado a las nuevas necesidades de las per-
sonas y la sociedad civil.
El concepto de sociedad civil no es fcil de denir, caracterstica
que, por lo dems, comparte con los de Estado y mercado, con los que
tambin se traslapa en cierta medida. Pero incluye, segn diversas tra-
diciones intelectuales, lneas temticas relacionadas con la solidaridad,
la asociatividad, la ciudadana, la participacin, el espacio pblico, el

484
 Osvaldo Sunkel

capital social y la comunidad. Se trata en concreto de instituciones,

organizaciones y comportamientos situados entre el Estado, las em-
presas y las familias, que incluyen las organizaciones sin nes de lucro,
las instituciones lantrpicas, los organismos no gubernamentales, los
movimientos sociales y polticos, diversas formas de participacin, as
como los valores y patrones culturales que los caracterizan.
Todo ello constituye el conjunto de pistas que habra que identi-
car y profundizar para denir acciones y polticas pblicas destinadas
al fortalecimiento sustentable de la sociedad civil y al mejoramiento de
sus formas de relacin con el Estado y el mercado, dentro de una nueva
concepcin sociocntrica del desarrollo. El reencuentro con la temtica
del desarrollo requiere, por consiguiente, una visin de conjunto, una
visin estratgica, una visin-objetivo, un sentido de misin que reeje
lo que la sociedad civil anhela, busca y necesita.
Esta nueva realidad emergente se traduce, por una parte, en de-
mandas econmicas insatisfechas derivadas de la pobreza, la inequidad
y el deterioro de la calidad de vida, que el mercado es incapaz de satis-
facer para la mayora por su falta de horizonte social, realidad material
que contrasta violentamente con la esplndida realidad virtual que pro-
mete a todos el omnipresente mensaje meditico. Y, por otra parte, en la
contradiccin entre los valores y la tica de la democracia respeto, re-
conocimiento, participacin, ciudadana, pluralismo, diversidad, solida-
ridad y la realidad de amplios sectores sociales emergentes que aspiran
a convertirse en actores sociopolticos y culturales, pero tropiezan con la
ausencia de los espacios pblicos y los medios adecuados para concretar
sus aspiraciones socioculturales y polticas insatisfechas.
En virtud de estas nuevas realidades socioculturales, que son
universales, los objetivos y la concepcin misma del desarrollo se han
venido modicando notablemente desde que este asumiera una posi-
cin prioritaria en la agenda internacional, con el n de la Segunda
Guerra Mundial. Inicialmente se identicaba al desarrollo con el creci-
miento econmico, para luego, en la medida en que dicho crecimiento
no responda a las expectativas, incorporar gradualmente nuevas di-
mensiones del fenmeno como objetivos explcitos a perseguir: prime-
ro, la superacin de la pobreza y la inequidad social; posteriormente,
la sustentabilidad ambiental; enseguida, la democracia y los derechos
humanos; y, ms recientemente, la identidad y el pluralismo cultural,
as como los valores y la tica.
Simultneamente, la concepcin del desarrollo fue amplindose
desde una perspectiva estrictamente nacional hacia su colocacin como
un subconjunto dependiente en interaccin con el fenmeno del desa-
rrollo global. Esta visin se ha acentuado notablemente en las ltimas
dcadas, con la aceleracin, extensin y profundizacin del proceso de
globalizacin del capitalismo.

485
Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

Ahora bien, las demandas sociales generales, tanto las internas

como las que suscita la globalizacin, tienen un camino insoslayable de
resolucin que se da inevitablemente en la esfera de las polticas pbli-
cas, es decir, de lo poltico. Se expresan a partir de los juegos de intereses
que movilizan las fuerzas polticas constituidas y las instituciones que
enmarcan su accionar, que tratarn de conciliar estas y otras demandas
y establecer prioridades polticamente viables para algunas de ellas.
Esto implica superar el modelo mercadocntrico en aplicacin,
que en lo que respecta a la periferia viene produciendo crecimientos
mediocres y espasmdicos, extrema vulnerabilidad externa, desigual-
dad y pobreza, y amenazas continuas de crisis econmicas y sociopo-
lticas profundas. Se requiere un patrn de desarrollo sociocntrico
cuyo eje fundamental consista en polticas deliberadas destinadas a
responder a las nuevas demandas de la sociedad civil. En especial a la
inclusin social, y por ende a la transformacin de la estructura ocu-
pacional, ambas articuladas y compatibles con polticas tecnolgicas y
de transformacin de las estructuras productivas, con vistas, adems, a
una insercin dinmica en la economa internacional en su proceso de
acelerada globalizacin.
El desarrollo es, por tanto, no slo una cuestin poltica interna
una articulacin amplia y rme de fuerzas sociales y polticas internas
con una visin de mediano y largo plazo, sino tambin una cuestin
de poltica exterior, de geopoltica, que implica para nuestros pases
moverse mancomunadamente para contribuir a encauzar el desorden y
desgobierno econmico mundial y lograr transformaciones institucio-
nales que eliminen el proteccionismo y faciliten el acceso a los merca-
dos de los pases industrializados y a la ciencia y la tecnologa, a todo lo
cual la periferia viene siendo particularmente sensible.
Brevemente, se trata de concebir el desarrollo de otra manera. No
como una aspiracin modernizadora estrecha de algunas elites que se
apropian del aparato del Estado para imponerle su visin a la sociedad,
sino como el producto de un conjunto de demandas de la sociedad mis-
ma, que se articulan y maniestan democrticamente en lo que podra
constituir un nuevo contrato social, y se traducen y adquieren ecacia
al nivel del Estado mediante las polticas pblicas. La sociedad movili-
zando al Estado y orientando al imperfecto pero insustituible mercado:
de eso se tratara en el enfoque sociocntrico.
Las consideraciones precedentes poseen, evidentemente, un ca-
rcter embrionario y preliminar. Pero, en denitiva, se reeren al trnsi-
to histrico que se ha venido produciendo desde un enfoque estadocn-
trico del desarrollo a otro mercadocntrico, y de este ltimo a un nuevo
enfoque sociocntrico.
En denitiva, el enfoque econmico prevaleciente debe ser revisa-
do crticamente a la luz de estas y otras concepciones, y exibilizado me-

486
 Osvaldo Sunkel

diante propuestas polticas y econmicas creativas en materia de deuda

externa, reforma del Estado, polticas sociales y de empleo, reinsercin
internacional, reestructuracin productiva y acumulacin y progreso
tcnico, que hagan sostenible tanto la reorganizacin econmica como
el proceso de democratizacin que tan amenazado se ve actualmente.
Las condiciones econmicas no pueden constituir un marco dog-
mtico rgido, pero imponen ciertos lmites cuya amplitud o estrechez
depende de la ecacia, creatividad y responsabilidad con que los ac-
tores polticos y los equipos tcnicos incluidos los de los organismos
nancieros internacionales logren articular y conducir el proceso pol-
tico y la reforma econmica.
La reforma econmica se hizo inevitable y necesaria. Lo que no
es inevitable ni necesario es una reforma econmica ultraneoliberal,
con sus gravsimos costos econmicos, sociales, ambientales y polti-
cos. Hay que explorar alternativas ms moderadas y menos costosas
en cuanto a la forma de instrumentar y aplicar las medidas de poltica
econmica necesarias para llevar a cabo las reformas. La posibilidad
de aplicarlas depende, en lo fundamental, de la capacidad de la clase
poltica para reconocer su propia crisis de ideas y procedimientos, re-
novarse radicalmente y comprender que la reforma econmica es una
necesidad histrica contempornea, y, a partir de este reconocimiento,
para disear, estructurar y mantener un acuerdo social y poltico am-
plio, destinado en primer lugar a distribuir en forma ms equitativa el
inevitable costo social del ajuste y la reestructuracin y, posteriormen-
te, tambin sus benecios.
Existen perplejidad y confusin en los sectores de centroizquier-
da por el giro neoliberal extremo que con frecuencia ha tomado la pol-
tica econmica. Hay para ello razones objetivas: el colapso del socialis-
mo real; las crisis del desarrollo y de la deuda externa; la formacin de
economas y sociedades exageradamente estatizadas y burocratizadas
en Amrica Latina; los problemas del Estado de Bienestar en los pases
industriales; y la globalizacin de la economa y la sociedad, que reduce
la libertad de maniobra de la poltica econmica.
No obstante, hay tambin una poderosa razn ideolgica: buena
parte de la comunidad acadmica y la tecnocracia econmica nacional
e internacional utiliza el enfoque neoclsico positivo, que ha desarro-
llado la disciplina econmica para analizar el funcionamiento del sis-
tema capitalista, como un enfoque normativo (ideolgico) destinado
a transformar economas ms o menos estatizadas en economas de
mercado lo menos intervenidas posible.
Sin embargo, reconocer las fallas del Estado y las nuevas reali-
dades nacionales e internacionales que, entre otras cosas, exigen una
dinmica insercin internacional y aceptar las funciones que en una
economa capitalista corresponden al mercado y a la empresa privada

487
Repensar la teora del desarrollo en un contexto de globalizacin

no autoriza a desconocer las fallas del mercado y sus insuciencias di-

nmicas, sociales y ambientales, plenamente demostradas por la propia
teora neoclsica. A la luz de estas precisiones, se hace urgentemente
necesario un examen sistemtico, crtico y tan desapasionado como sea
posible de las experiencias de reforma econmica realizadas en la re-
gin, con el objeto de extraer lecciones positivas para las orientaciones
futuras de la poltica econmica y el desarrollo de Amrica Latina.
Es posible que, con base en enfoques pragmticos y las lecciones
de la experiencia, se puedan superar las dicotomas polares y aproxi-
marse las posiciones entre los neoclsicos menos ideologizados y las
tesis del desarrollo latinoamericano reformuladas en su versin neo-
estructuralista. Lo esencial es impregnar las polticas econmicas y la
institucionalidad pblica de solidaridad mediante una amplia partici-
pacin social, la descentralizacin, el fortalecimiento de los movimien-
tos sociales y de los actores sociales ms dbiles, as como de las organi-
zaciones no gubernamentales. Un campo amplio y complejo, que tiene
que ver en su esencia con lo que podra denominarse la ampliacin y
profundizacin de la democracia.
Una manera de interpretar el actual perodo histrico de transi-
cin sera reconocer que se ha sacricado el desarrollo por la estabilidad
nanciera, y contrastar la irracionalidad del capitalismo con la inviabili-
dad del socialismo. Cmo impregnar el capitalismo con las inquietudes
pblicas y sociales del socialismo sin espantar al empresariado capitalis-
ta, evitando al mismo tiempo el autoritarismo burocrtico militarizado
de derecha o de izquierda y luchando por mayores libertades individua-
les y sociales? Cmo lograr una sntesis entre la mquina capitalista
de crecimiento y la preocupacin socialista por mejorar las condiciones
de las mayoras oprimidas, explotadas, marginadas y discriminadas?
Cmo evitar que el proceso hacia la integracin transnacional y la pre-
sin por una mayor competitividad se traduzcan en desintegracin na-
cional, econmica, social y cultural? Cmo proteger los bienes pblicos
del asalto privado, burocrtico y tecnocrtico, como es el caso del medio
ambiente, los derechos humanos y la justicia, entre otros?
Tal vez la hebra comn de las inquietudes y propuestas en torno
a estos temas es la bsqueda de una concepcin ms radical de la de-
mocracia. Una participacin ms estructurada y ms amplia de la so-
ciedad civil fortalecida: menos gigantismo burocrtico estatal y empre-
sarial, y un control social ms estrecho sobre ambos, ejercido por una
cadena reforzada y un tejido ms denso de organizaciones ciudadanas,
para cumplir funciones pblicas y para representar, en particular, a los
grupos y sectores ms dbiles de la sociedad.

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