Neoliberalismo y polticas sociales: Reflexiones a partir de las experiencias latinoamericanas

Author(s): Snia M. Draibe

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 34, No. 134 (Jul. - Sep., 1994), pp. 181-196
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467315 .
Accessed: 27/05/2013 15:35

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DesarrolloEconomico,vol. 34, N- 134 (julio-setiembre1994)
181

NEOLIBERALISMO Y POLITICAS SOCIALES:

REFLEXIONES A PARTIR DE
LAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

SONIA M. DRAIBE*

Porlo menos tres de razonesdificultanla identificaci6nde las proposiciones

neoliberalesen materiaordenes
de politicasocial. Enprimerlugar,los motivosde orden propiamen-
te te6rico:el neoliberalismono constituyeefectivamenteuncuerpoteoricopropio,originaly
coherente. Esta ideologiadominantese compone principalmentede proposicionespracti-
cas y, en el piano conceptual, reproduce un conjunto heterogeneo de conceptos y
argumentos,"reinventando" el liberalismopero introduciendoformulacionesy propuestas
que son mucho mas proximasa las del conservadorismopoliticoy a las de una suerte de
darwinismosocial, distanteporlo menos de las vertientesliberalesdel siglo XX.Y aun mas:
estos "ingredientes"se integran de modo diferente, produciendo muchos y distintos
neoliberalismos,a puntode dificultarla propiaautoidentificacibn de quienes en principio
perfilaronestas corrientes.
Ensegundo lugar,el reconocimientose tornadificilporquelas propiasproposiciones
neoliberales se van modificandoen el tiempo, principalmenteen lo que respecta a las
responsabilidades poblicas y estatales en cuestiones como educaci6n, lucha contra la
pobreza, el crecimientosustentado, desarrollode nuevas tecnologias, ampliaci6nde la
competitividadde las economias nacionales,etcetera.Hayquienes sostienen que ya se ha
iniciadoel ocaso del neoliberalismo.Innegablemente,porlo menos en aquelloque atar~ea
las agencias multilaterales,nuevos enfasis se van registrandoy por varias razones, entre
ellas a su actualizaci6na los nuevos tiemposy tesis de la administraci6nClinton.
Finalmente,lo que talvez constituyala mas fuertede las razones, porquemuchas de
las proposicionesatribuidasal neoliberalismono son, efectivamente,monopoliode aquella
tendencia, ni tampoco de las fuentes orginalesen las que parece nutrirse.Al contrario,
fuerony son partede ideariosdem6crataso socialistas,circunstancialmente apagados por
la onda neoliberal.Esta apropiaci6nresultaen una estrategia eficiente de predominio
ideol6gico, confiriendoaparente originalidady fuerza persuasiva a esta corrienteque
termin6,por ejemplo,por reclamarexclusividadsobre cualesquierade las propuestas de
modernizaci6nsocial y politica.Digamosde paso que la condici6nde esa apropiaci6nes
que el neoliberalismoconfirmatendencias profundasde modificacionesde la sociedad,
aprehendidasa su modo porlos sectores politicamenteubicadosa la derecha del espectro
politico,pero obviamentetambienreconocidas por los que, a la izquierda,se identificany
abogan por las transformacionessociales y politicas.
* Profesoradel Institutode Economiay directoradel N6cleo de Estudiosde PoliticasP6blicasde UNICAMP.
[ CEC. P. 6136 / Campinas- SP/ 13081970Brasil/' (55) 192-394717.1

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182 SONIAM. DRAIBE

Este articulbtoma estos tres 6rdenes de dificultadescomo puntode partidapara el

examen y discusi6n de las concepciones neoliberalessobre las politicasp0blicas de corte
social. Se limita,porlo tanto,s6lo a unode los campos en que el neoliberalismoha actuado,
dejandode lado tantola cuesti6nfilosoficama'sgeneralimplicadaen las concepciones de
justiciasocial, como los otrosdominiosde las politicasptiblicas,en particularel referidoa la
economia. El marco de referenciaes la regi6n latinoamericanay las propuestas de
reestructuraci6nde programassociales que, bajola orientacionneoliberal,vienen siendo
divulgadas por las agencias multilaterales de desarrollo,tales como el Banco Mundial,el
BIDo la CEPAL,y fuerono estan siendo ensayadas por los gobiernoslatinoamericanos.

1. Los liberalesde ayer y de hoy y las politicassociales

No hay un cuerpo te6rico neoliberalespecifico, capaz de distinguirsede otras
corrientes del pensamiento politico. Las "teorizaciones" que manejan los asi Ilamados
neoliberalesson generalmenteprestadas del pensamientoliberalo conservadory casi se
reducena la afirmaciongenericade libertady de primaciadel mercadosobre el Estado,de
lo individualsobre lo colectivo.Y, porderivaci6n,del Estadominimo,entendidocomo aquel
que no intervieneen el librejuego de los agentes econbmicos.
Elneoliberalismocon que convivimosdificilmentese encarnaen obras de intelectua-
les de reconocida competencia. Ha merecido,hasta ahora,poco esfuerzo de exposicion
sistemCtica,con algunas excepciones que pueden ser encontradasen el campo de la
economia. Es mas bien un discurso y un conjuntode reglas practicas de acci6n (o de
recomendaciones),particularmente referidasa gobiernosy a reformasdel Estadoy de sus
politicas.Es esa caracteristicaque llevaa Thereta calificarlocomo un"...sistemade recetas
practicas parala gesti6n pOblica" (Theret,1990).
De hecho, sus proposicionesson sobre todo practicas y enraizadasen algunas afir-
maciones de valoresque pasarona configurarlo.Desde luego, existe la referenciaa ideas
y no a intereses:afirmandorecusarla tesis liberalde la politicapluralistao conducidapor el
juego de los intereses a trav6s de sus defensores y lobbies, pero tambienpretendiendo
superarmecanismos politicostipicosde la vidademocratica,el tecnocratismoneoliberalse
declara actuarmovidopor ideas y valores,distantesy por encima de los particularismos,
corporativismosy populismos de todo orden, formade reducci6n del interes general a
algunas concepciones de lo que se considera"moderno", "flexible"
y "eficiente".
Puede afirmarse,con Schneider (1989), que estas ideas y valores componen un
ambitoparticular,especie de "cultura de solucionde problemas": idealizandola especializa-
cibny la competencia,la ideologianeoliberalproyectaunaculturapolitica"despolitizada" en
apariencia,movidapor la bOsquedade solucionesagiles y eficientes.Eficienciay eficacia
son porlo tantolos corolariosde esa ideologizacionde la accion practica.
La aparente desideologizaci6n de la politicase traduce en reglas de accion que
tiendena substituir,al final,los argumentosy difundenesa mentalidad,constituyendo,eso
si, la marcade su identificaci6n,repetidascasi "ventrilocuamente" en todo el mundo:
En lugar de ideologfa,los neoliberalestienen conceptos. Gastares malo. Es bueno
tener prioridades. Es malo exigir programas. Precisamos de asociaciones, no de
gobierno fuerte.Hablemos de necesidades nacionales,no de demandas de intereses
especiales. Exijamoscrecimiento,no distribucidn.Sobre todo, tratemos del futuro.
Repudiemos el pasado. Al cabo de poco tiempo las ideas neoliberalescomienzan a
sonar como combinacionesaleatoriasde palabras 1989, peg. 7).
magicas (Schneider,

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LAS POLITICAS 183

Finalmente,esta la tesis del Estadominimo.Elmercadoconstituyendoel mejory mas

eficiente mecanismo de asignaci6n de recursosy la reducci6ndel Estado (de su tamaho,
de su papel y de sus funciones) es el mote y el m6vil de esta ideologia, repetido
suficientementeparaque no necesitemos detenernosen ella. Basta registraraqui, siguien-
do la inspiraci6nde Goodin(1988), que en el universode reglas practicasen que se mueve
el neoliberalismo,el argumentodel Estadominimoes defendido por lo maximo,no por lo
minimo:principalmenteen Io referidoa su responsabilidadsocial, se afirmasolamente la
fronterademarcadoradel maximohasta donde deberiay podriairel Estado.
Peroes portodo ello, entonces, que el neoliberalismoes un simulacrodel liberalismo
norteamericanoen el que se inspira.Intelectualmente, gran distanciasepara este tipo de
visi6nde las formulacionesde un DanielBell,de un Burnhamo de MichaelSandel-hasta el
propioBellse autocalificacomo neoconservadorparadistinguirsede las actuales versiones
deformadas del liberalismo-.Pero tambieny obviamentede Rawls o de comunitaristas
como Walzer(Mulhally Swift,1992). Enlo tocantea la politicasocial, estariansin duda m&s
pr6ximosa conservadores como Gilder(1981), Charles Murray(1984) o Nathan Glazer
(1988), en general calificados como integrantesde la nueva derecha norteamericana
(Goodin,1988).
Pero sin duda, la clasificacion politicade los neoliberales es tarea complicada.
Refiriendosea los Estados Unidos, DanielBell afirmaser dificilsu traducci6na terminos
politicosporqueexisten,en el diagramaneoliberal,porlo menosdos ejes que se entrecruzan.
Uno de ellos es un eje econ6mico divididoa izquierday derecha. Elotroes un eje cultural
divididoen tradicionalistas y modernistas.Ademis, quienes son de izquierdao de derecha
en terminosecon6micos no siempre son modernistasde izquierdao tradicionalistasde
derecha en la temAticacultural(Bell,1988).
Parad6jicamente,en terminospoliticosy de politicaecon6mica, el neoliberalismo
-encarnado principalmenteen la nuevaelitedel PartidoDem6crataconocida como la "clase
del '74"(Schneider, 1989)- se manifiestaexplicitamentecomo la negacion del sistema
liberalamericano.Finalmente,aquel sistema que prevaleci6entrelos ailos '40 y '60 en los
Estados Unidos, ahoraexorcizadopor los dem6cratas,reposaba en "...un consenso que
comprendiauna orientacioninternacionalista, unacreencia en la economiakeynesianay en
la politicasocial del New Deal de Roosevelt,y un dominiopatriarcalde los protestantes
blancos de origen anglosajbn".(Simposio,1988,p. 2)1. Y se apoyaba sobre todo en la
concepci6n de una ciudadaniaenraizadano tantoen la comuni6npoliticanacional,sino en
las institucionesnacionales de un Estadoneutro,aquellaestructuralegal que garantizael
derecho al bienestarsin inhibir,entretanto,las formasconcurrentesa traves de las cuales
los grupos de intereses buscan alcanzarlo2.Finalmente,la criticamas exacerbada de los

1 El paternalismode los liberales tradicionalesy la defensa del establishment, diferenciAndolodel

antipaternalismoy del antiestablishmentde los neoliberaleses anecd6ticamenterelatadopor Schneider:"Enla
opini6ndel senador Tom Harkin,el 'liberalismotradicionalera paternalista'.Los liberalestradicionalessiempre
decian:6EstAdoliendo?jTiene algOtnproblema?Bien, podemos encararun programapara cuidar(sic). Ellos no
preguntaban:6Porqu6 est&doliendo?6Quehay de equivocadocon el sistemaque lo hace sufrir?Talvez tengamos
que cambiarun poco ese sistema."(Schneider,1989,p. 8).
2 SegOnMichaelSandel,"ElEstadoneutroes la noci6nde que los inmensoscompromisossociales, politicos
y econ6micos del Estado de Bienestardeberianjustificarno la idea de que la naci6n abraza una compartida
concepci6n del bien, sino la idea de que unasociedadjustaes aquellaque no intentaimponera sus conciudadanos
cualquierconcepci6n especial del bien. Un Estado neutro no intentacultivarvirtudescivicas. Ni vincula las
obligacionesde la previsi6nsocial a un sentidode comuni6nnacionalo de compromisocivico.Procura,al contrario,
una estructuralegal que permanezcaneutraentreconcepciones concurrentesde lo que sea una buena vida. Los
individuosy los grupos estAn simplementeentregados a sus propios intereses y valores desde que 6stos se
conciliancon iguales libertadesparalos otros"(Sandel, 1988,p. 5).

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184 SONIA M. DRAIBE

neoliberales al Estado se inici6 con el ataque al Estado de Bienestar, ampliandose

posteriormentepara abarcartoda la concepci6n keynesianade intervencionpOiblica en la
economia. Contrael Estado neutroaboga por el Estado minimo;en oposici6n a aquella
concepcion de ciudadania, se refuerzanlas tesis y movimientosde movilizacionde
mecanismos seudounificadorespresentes en la comunidad,en el espiritunacional,suerte
de revitalizaci6nconservadoradonde se enraizariala "modernizaciOn" (lease reducciono
"simplificaci6n") de las instituciones.
Tambienen el dominiode las politicas sociales, el alcance te6rico neoliberales
bastante reducido. Sus proposicionescomponen, negativamente,un conjuntode argu-
mentos de ataque al Estadode Bienestary, positivamente,un conjuntode propuestas de
reformasde los programassociales, moviendosesobre todo en un campo mas practicode
prescripcionespara las politicaspOblicasen el sector social. Si quisieramosidentificarla
argumentaciongeneral y mas consistente que fundamentatanto los ataques como las
recomendaciones, mejorsera registrartesis mas clasicas sobre el papel del Estado en la
prestacion de bienes y servicios sociales, y luego sobre la naturalezay alcance de las
politicassociales.
Si bien rigurosamenteno puede ser consideradoni un liberalclasico ni un neoliberal,
MiltonFriedmanexpone con claridad(Friedman,1977)el nOcleode la argumentaci6nque
viene siendo repetida,con menos nitidezy competencia,porlos neoliberaleso porla nueva
derecha. Capitalismoy libertadpartede la tesis de que la libertadindividuales la finalidad
de las organizacionessociales y es este principioel que alejacualquiertipode intervenci6n
que afecte coercitivamenteel libreejerciciode la voluntadindividual.Poresta razbn,el Esta-
do no debe interveniren el mercadoy en ningunade sus fuerzasy factores.Ahorabien, los
programas sociales -o sea, la provisi6nde salarios, bienes y servicios por el Estado-
constituyenuna amenaza a los interesesy libertadesindividuales,inhibenla actividady la
concurrenciaprivadasy generan indeseables extensionesde los controlesburocrticos.
Para Friedman,el ejemplomas clarode las distorsionesque introducenlos progra-
mas sociales pOblicospuede ser encontradoen los sistemas previsionalesde caracter
compulsivo:principalmenteen relaciona las jubilacionesparalos ancianos,estos sistemas
impondrianun patron perverso de redistribucionde ingresos entre los beneficiarios,
penalizando principalmentea los trabajadoresjovenes de altos rendimientos,ya que el
beneficiono depende de la situaci6necon6micadel beneficiariosinode la edad de entrada
en el programa.Tambiencuando los los sistemas previsionales,tancomunes, son
deficitde
financiadoscon recursos fiscales, promoverianen su opinionuna injustificableredistribu-
cion. Otracaracteristicanegativaprovendriadel hecho de que la tecnificaciony la mayor
complejidadde los sistemas previsionalesen generalestAnasociadas, en primerlugar,a la
existenciade burocraciasque pasan a favorecerinnecesariamentesu propiaexpansi6n;en
segundo lugar,a la crecienteimposibilidadde que el Congresoejerzaefectivocontrolsobre
el sistema previsional.Enel pianode la libertadindividual, la seguridadsocial en manos del
Estado implicala coercionde la libertadde escoger y porello tiende a ser menos eficiente
que la previsionprivada.Tambienen su opinion,el caractercompulsivode los sistemas
previsionalespOblicosprovoca una perdidade la libredisposicionsobre el salario,repre-
sentando porlo tantouna "dictadurabenevolente".Enel pianomoral,tales sistemas minan
la responsabilidadde los j6venes paracon los viejos,Ilevandolosa no asumirobligaciones
en el cuidado de los ancianos. Dadas todas estas caracteristicase impactos negativos,
Friedmansostiene que la previsi6nsocial debe estarinscriptaen unaconcepcion de seguro
social individualmente contratadoy generado,en un sistemade capitalizacibn,porempre-
sas especializadas paraello.

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LASPOLITICAS 185

Elsistema previsionalconstituyeapenas un ejemplo.De hecho, paraFriedmany sus

seguidores, es el propioEstado de Bienestarsocial -el sistema de politicassociales- el
responsable de muchos o casi todos los males que nos afligeny que tiene que ver con la
crisisecon6mica y el papel del Estado3.Enefecto, paraestos liberalesel financiamientodel
gasto pOblicoen programassociales trajolas siguientes perversiones:la ampliaci6ndel
d6ficitpOblico,la inflaci6n,la reducci6ndel ahorroprivado,el desestimuloal trabajoy a la
concurrencia,con la consiguiente disminuci6nde la productividad,y hasta la misma
destruccionde la familia,el desestimuloa los estudios, la formaci6nde "pandillas" y una
mayor criminalidaden la sociedad. Por lo tanto, ademas de la ortodoxiaen materiade
politicaeconomica (con la debida contenciondel credito,el retornodel equilibriopresu-
puestario,la disminucionde la tributaci6ny de las regulacionessobre las empresas), la
propuesta liberalsignificael corte en el gasto social y la desactivacionde los programas
sociales pOblicos.La accion del Estado en el campo social debe atenerse a programas
asistenciales -auxilioa la pobreza- cuando son necesarios, de modo de complementarla
privaday comunitaria.
filantropia Asimismo,los programasde auxilioa la pobrezano deben
estar dirigidos a grupos especificos, para no provocardistorsiones en el mercado. El
impuestonegativoal salarioconstituye,paraFriedman,el mecanismopor excelencia para
atendera los individuospobres, sin desestimularel trabajo.
No es el caso, aqui,de discutirlas limitacionesy anacronismosde este liberalismoa
outrancede Friedman.Pero no podemos dejarde recordarque, finalmente,las politicasy
programasdel Estado de Bienestarsocial vinierona corregirsituacionesde desigualdad,
pobreza y perdida de ingresos, exactamente aquellas tipicamente generadas por la
economia de mercado,en sus "naturales" oscilacionesy crisis.Porotrolado, las economias
maduras,asentadas sobre los modos fordistay neofordistade producci6n,tuvieron,entre
las bases de sustentacionde su crecimientoy de la ampliaciondel consumo de masas, el
fondo pOblicomovilizadopor los programassociales. En sus primerasversiones, las
propuestasneoliberalesparalas politicassociales repetiriansin criticao alteraciones,pero
con una ciertadosis de cinismo,los anacronismosy las limitacionesde los liberalesde la
primera hora. Entretanto,algunas modificacionesse han registrado en ese universo
ideol6gicoy conviene senalarlas.

2. Desviaciones recientes en el interior de la ideologia liberal

Es propiode las ideologias recubrircon opacidad la realidad,pero tambiennutrirse

de ella, so pena de perdersu eficacia. Elneoliberalismono ha escapado a esta regla:sus
tesis e inflexionesguardancierto paralelismocon el movimentoreal de las economias y
sociedades contemporaneas.
Desde mediadosde los aOos'70,simb6licamenteteniendocomo puntode partidalos
dos shocks del petrbleo,se desencadena un movimentode inestabilidadde la economia
capitalista,acompahado por un profundoproceso de transformacionesproductivas,de la
envergadurade una "tercerarevolucionindustrial".
En el primer momento -a comienzos de los aios '80, si se quiere- diriamos
resumidamenteque tal movimentofue percibido principalmenteen sus dimensiones
negativas: la falencia econ6mica, atribuidaen gran parte a un Estado en crisis, a un
debilitadopatronde regulaci6neconomica.Las dimensionesde la transformaci6n produc-

3 Las mas conocidas tesis sobre la crisis del WelfareState,en sus versiones neoliberalesy progresistas,
estin desarrolladasen Draibey Henriques(1988).

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186 SONIAM. DRAIBE

tivay el acelerado grado de reducciondel tiempode trabajoen esta implicada,por un lado,

y, porotro,los desafios al aumentode la competitividadde las economias apoyadas en las
nuevas tecnologias y en la globalizacionfinanciera,comenzarona ser mejorpercibidosy
estimados en un segundo momento,desde fines de los '80 en adelante.
La ideologia neoliberalque acompah6 y practicamente"dirigi6" este movimiento
tambien tuvo enfasis y variacionesen sus tesis y propuestas,segOn aquellos dos momen-
tos. En la primerafase, puede afirmarseque fue basicamentedefensiva;sus "recomenda-
ciones"considerabansuperarla crisis mediantela negaci6n de los principiossocialdem6-
cratas de regulaci6n econ6mico-social. En el segundo momento,el enfasis mayor fue
puesto en los vectores de politicasque pudiesen sustentarel crecimientoapoyado en la
elevaci6n de la competitividadsistemicay en el refuerzode los mecanismosde moderniza-
ciCny flexibilizacionde las estructurasy factoressociales, adecuados a las caracteristicas
de las nuevas tecnologias.
Elneoliberalismo,en io que conciernea las politicassociales, tambienviene alterando
sus proposiciones o por lo menos los enfasis y prioridades,siguiendo aquellos dos
momentos indicados. Al comienzo, en los momentosmas agudos de la crisis, el redirec-
cionamientode la politicasocialcasi se resumiaen las propuestasde cortedel gasto social,
en la desactivaci6nde los programas,en la efectivareducciondel papel del Estadoen ese
campo. Con muypoca sofisticaciony casi nulareflexiOn, ademis de repetirlos argumentos
generales de Friedman,las proposicionesen el campo socialfueronbasicamenteaquellas
que inspiraronlos gobiernos de Thatchery Reagan:las tentativasde desestabilizaci6nde
los pilares del WelfareState, reduciendola universalidady los grados de coberturade
muchos programas sociales, "asistencializando" -esto es, retirandodel campo de los
derechos sociales- muchos de los beneficiosy, cuando pudiesen, privatizandola produc-
cion, la distribuci6no ambas de las formasptOblicas de prestaci6nde serviciossociales. En
la base de tal "redireccionamiento" estaba la voluntadde quebrarla espina dorsal de los
sindicatosy de los movimientosorganizadosde la sociedad.
En los paises latinoamericanos,sometidos(o en vias de) a los rigoresde los ajustes
macroeconomicos y a la devastaci6n social que viene provocando,la receta neoliberal
pareceriaestar contenidaen el conjuntode prescripcionesde reformasde los sistemas de
protecci6nsocial, orientadasa su privatizaci6n,descentralizacion,focalizaciony progra-
mas (fondos) sociales de emergencia. El "modelochileno"paso a ser difundidocomo el
camino exitoso para reformularel papel del Estado en el area social. Mas adelante
discutiremosestas tesis. Merecesehalarse, entretanto,el hecho de que fueronmuypocos
los programas sociales efectivamentereformadosen la region. Y algunos lo fueron en
sentido inverso al preconizado por el neoliberalismo,ya que integrabanmucho mas la
agenda de reformasde los procesos de democratizaciontambienexperimentadospor la
region.Es verdadque tuvieronmuypoco exito,sea porlas propiasrestriccionesimpuestas
por la crisis, sea por el continuobombardeoideologico a que son sometidos, en general
bajo la acusacion de populismo,despilfarro,etc6tera.
Tengo la impresi6nde que en estos primerosafos de los '90 se modificoen parte la
agenda neoliberalde reformasde los programassociales y esta alteracionesta relacionada
con los desafios de la modernizaci6ny de la mejoriade la competitividadsistemica de las
economias, en la bOsquedade la integraci6ninternacional y del crecimientosustentado.
Ya en el liberalismode Friedman,dos areas de accion pOblicase justificabanen el
campo social: la de seguridady justicia,porun lado, y la de educacion basica, porotro.En
la primera,se tratabade canalizarla autoridady los recursos estatales para garantizarla
estabilidady la seguridad colectivas;en la segunda, y de acuerdo con el ideal liberal,se

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LASPOLITICAS 187

trataba de igualarlas oportunidades:reconociendo las diferenciasentre los individuos,

ampliarel campo de oportunidadesde los mas desfavorecidos, de modo que pudiesen
competirmenos desigualmentecon los dem&s.Ensu base, la sociedad se organizaria,asi,
sobre una plataformadada de equidad.
La inversi6nen recursos humanosy, en consecuencia, el refuerzode las politicas
sociales de educaci6n, salud e infraestructura social volvierona ser partede la agenda de
reformasy de redireccionamientodel gasto social, aOnlas propias del neoliberalismo.
Aunquepoco explicito,este enfasis parece revertir,en parte,las tesis sobre la disminuci6n
del papel del Estado,de un lado, y la focalizaci6ny selectividad,de otro,porlo menos en lo
que se refierea la educaci6n y la salud.
Vale la pena reconstruirtodo el argumento.Desde luego, este se apoya en la
confirmaci6nde la profundidadde la onda de innovacionestecnicas, organizacionalesy
financieras que se vienen propagando en las economias avanzadas. Mas alla de la
descripci6n de las transformacionesproductivasen curso, importantees reforzarel centro
de la tesis sobre las nuevas exigencias parala manode obra:dada la aproximaci6nentre
gesti6n y controlde los flujosde producci6n,en la base de las nuevas tecnologias, la mano
de obradebe ser antes de todo educada y su educaci6n debe apoyarseen el desarrollode
la capacidad 16gico-abstracta paradecodificarinstrucciones,calcular,programary gerenciar
procesos. Solamente asi sera capaz de innovary asimilarrapidamentelas continuas y
rdpidasinnovacionesa la que est' sujeta.
Ahora bien, las bases institucionalesde la inversi6nen recursos humanos estin
relacionadascon las redes pOblicasde educaci6n basica y secundaria,asi como con los
programasuniversalesde salud colectiva,prevenci6nde enfermedadesy atenci6nprima-
ria.Redes y programas,como se sabe, que son propiosde la accibn estatal y muy poco
adecuados a modificacionesdel tipofocalizaci6no privatizaci6n.
Si esas directricesse afirmanen el escenario del primermundo,pordos 6rdenes de
razones entrantambiena escena en las nuevas estrategiasde crecimientoque se vienen
diseiando en AmericaLatina.
Hay,en primerlugar,razones de ordenecon6micoque proponenla eliminaci6nde la
pobreza, a traves de politicas que, de forma duradera,capaciten a los sectores mas
necesitados a que produzcany adquieranindependencia,inclusivedel asistencialismode
emergencia. Estaestrategiapartedel reconocimientode que la pobreza,la faltade acceso
de vastas camadas de la poblaci6na bienes y serviciosbasicos, se agrav6,constituyendo
hoy una traba a la modernizaci6nde las economias y a su conversi6n a formas mas
descentralizadas, mas abiertas, mas adaptables y dinamicas desde el punto de vista
tecnol6gico. En otras palabras,las reformasestructuralesdeben ser tambienacomparia-
das de reformassociales que contribuyana su sustentaci6n.
Pero la eliminaci6nde la pobreza, la disminuci6nde los grados mas irritantesde
desigualdad y la ampliaci6ndel acceso de las capas desfavorecidas a los beneficios del
crecimientoecon6mico constituyentambidncondicidnde la estabilidadpolitica.En otros
t6rminos,la estabilidadde los ajustes estara comprometidasi los peores desequilibrios
sociales no fueraneliminados,antes de que se transformenen desequilibriospoliticos.Y
una de las formasmas eficientesde inversi6nsocial, principalmente en paises como los de
la AmericaLatina,se realizaa travesde politicasde crecimientoy de politicasactivas de
empleo. En otras palabras, sea para educar la fuerzade trabajoen los nuevos terminos
exigidos por la modernizaci6ny el progreso,sea para la erradicaci6nde la pobreza que
retarda este Oltimoe introduceinestabilidadpolitica,la nueva agenda de reformasde
programassociales tiende hoy a perder el sesgo s6lo negativo del primermomentoy a

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aproximaral ideariode "modernizacion neoliberal"

algunas de las lecciones o tradiciones
del pasado. La propuestacepalina de transformacibn productivacon equidad, de 1991,
aparecidya con talconnotacion.Documentosrecientesde otrasagencias vienen insistien-
do en la importanciade esa "nuevafase de reformas", que vuelve a colocar la cuesti6n
social si no en el centro,al menos en un lugardestacado entrelas preocupaciones.

3. La agenda de reformas de los programas sociales:

los neoliberales y los otros
No basta ser~alartales inflexionesen las prescripcionesneoliberalesde politicas
insistir
sociales.NospareceOtil ley6y lee, a su modo,
en el hechode queel neoliberalismo
transformacionesprofundasde las sociedades contemporneas, tambienaprehendidas,
de otromodo, porotrascorrientesy concepciones. Poreso mismo,ciertas propuestasque
parecerianconstituirsu modeloparticularno fueronnison monopoliosde esta tendencia.Si
algOnmeritotuvo hasta ahorael "pensamiento" neoliberalen este campo, talvez haya sido
el de exigirargumentosmas explicitosy refinadosde corrientesintelectualesprogresistas.
Parademostrareste argumento,discuto a continuaci6nuna tesis, la del salariominimo,y
tres propuestas, la descentralizacidn,la privatizacibny la focalizacidnde los programas
sociales, consideradas como constitutivasde la agenda neoliberalde reformasde los
programassociales en AmericaLatina.

a) Sobre el impuesto negativo al salario minimogarantizado

Los neoliberales y otros vienen criticandola forma estatizada de producci6n y
operaci6n de los servicios sociales y, en su lugar, ha ganado fuerza un mecanismo
sustitutivo,el del pago del salariominimoen dinero.De hecho, puede ser detectada, tanto
en el piano de las concepciones normativascuanto en la practicade muchos estados
contemporaneos, una tendencia a sustituirparte de la canasta de bienes y servicios
sociales, principalmenteaquellos Ilamados"personales",por una asignaci6n directa de
recursosen dinero.Y se engar~aaquel que piensa que esta formaes la meraexpresi6nde
tendencias neoliberaleso conservadoras.
Sin duda, tantoel anclajete6ricocuantola 16gicasubyacente a la proposicionde un
salariominimogarantizadotienen origen libera4.Paralos liberales,pero claramentepara
nuestroscontemporaneosneoliberalesy conservadores,el salariominimo(en generaly en
su version en dinero)expresa una ciertaconcepci6n del papel del Estado, que deberia
ofrecers6lo a los desfavorecidosun ciertogrado de seguridadsocial y en la que la politica
social es pensada de modo residual,solo complementaria de aquelloque los individuosno
pueden solucionarvia mercado o a traves de recursos familiaresy comunitarios.Pero
expresa tambien,en la argumentaci6nconservadoracontempordnea,una ciertaestrategia
de reorganizacionde los sistemas de proteccionsocial, el Estadoconcentrandosu papel
en el salariominimoy reservandoal sector privadolos otrosservicios,inclusivelos de los
seguros sociales. Muchosfueronlos nombresque recibi6tal concepci6nde salariominimo;
recordemosaqui el de "impuestonegativo","salariominimodiferencial" o el de "dividendo
social",formastodas de concebirun minimode auxilioa los necesitados pero respethndose
4 ElliberalThomasPainesiemprees recordadocomo el primerdefensorde la idea de un derechoal salario
absolutamenteincondicional,seguido mes tardeporHerbertSpencer y HenryGeorge.Paraestas y otras referen-
cias a posiciones liberalesy socialistas de defensa del derecho al salariominimo,ver Gorz(1981) y Van Parijs
(1987).

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LASPOLITICAS 189

un techo superiorque, como diriaFriedman,indicariael limitea partirdel cual tenderiaa

producirseun desestimuloal trabajo(Euzeby,1987 y 1988).
Este es tan s6lo uno de los significadosdel salariominimo.Enel campo progresista,
proposicionesde esta naturalezavienenrespondiendoa otrotipoy nivelde argumentacion
y justificaci6n,la del refuerzode la solidaridadsocial, fundadasobre las nuevas bases de la
productividady economia del trabajo.
El argumento,en resumidosterminos,partede la tesis de que, en las condiciones
actuales de crisis, cambios tecnol6gicos y reorganizaci6ndel tiempo del trabajosocial,
muchas son los manifestacionesprovocadas por los fuertesimpulsosa la reducci6ndel
trabajo,principalmentecuando ese proceso no es acompahadopor medidas preventivas
de politicasocial y econ6mica:eliminaci6nde puestos de trabajo,disminuci6ndel volumen
del empleo, marginalizaci6n y desempleo, aumentode las posibilidadesde reduccionde la
jornada,etcetera. Enlo que se refiereal campo de las politicassociales, aquellos procesos
tienden a producirimpactos negativossobre la integridadde los sistemas de protecci6n
social, introduciendoseveras rupturasentre los que siguen empleados y, por lo tanto,
gozan de protecciony quienes no estfn o no han de entrarmrs en el mercadode trabajoy
por ello estan precariamenteprotegidoso no gozan de cualquierprotecci6nsocial del tipo
tradicional,pasando a integrarel mundode los desvalidos,demandantesde las politicasy
programasde tipo asistencial.
Peroesta ampliaci6ndel ambitoy propositode la politicaasistencialestariaindicando,
entonces, otra dimensionde aquellos procesos: el de que estariansiendo alteradas las
bases mismassobre las cuales fueronedificadoslos sistemas de protec-
contempor,neos
cidn social, el seguro social asentado en la relacidnsalarial.En otras palabras,habriauna
disociaci6nentreaquellost6rminosque antes estuvieronasociados como fundamentodel
Estado de Bienestar:empleo-salario-contribuicion / seguro social-beneficiosproporciona-
les. Dicho de otro modo, estariamos frente a una tendencia y simultineamente a la
posibilidadde disociacion entre el salarioobtenido en y por el trabajoy los beneficios
sociales distribuidosporel Estado.Enunaversiondistinta,diriamosque partecrecientedel
salariode cada uno estariatendiendoa formarseindependientementede la participaci6n
individualen la esfera productiva.
Elsalariominimogarantizadoexpresaria,segOnel argumentoprogresista,esta nueva
formade concebir la distribuci6nde la riquezasocial. Una nueva formade solidaridad
social, apoyada en el debilitamiento de la ligaz6nanteriorentresalarioy cantidad/duraci6n
del trabajo,puede ser instaurada:a unnivelb6sico, el salariominimogarantizado,al lado de
los seguros sociales, reforzarialos lazos de solidaridadentrelos ciudadanos-empleados o
no- ahorabajoesta formade "salario de exclusi6nsocial"o "salario-ciudadania",
fortalecien-
do asi la eficacia redistributivadel sistema de protecci6n social. En su manifestaci6n
materialmas pura, esta posibilidadasumiriala formade una asignaci6n universalde
recursoso el "basicincome"dela tradicibnanglosajona,que sustituiriael conjuntobasico de
beneficios sociales (con excepcion de los servicios de salud), debiendo ser otorgada a
todos los ciudadanos,individualmente, independientementede contribucionespreviasy de
condiciones familiaresparticulares5.

5 Desde mediados de los arfos'80, es bastanterica la discusi6neuropea sobre la asignaci6nuniversalo

basic income,suerte de respuestaprogresistaa los ataques conservadoresy neoliberalesat WelfareState.De un
ciertomodo, se pretende,con la tesis de la asignaci6nuniversal,explorarnuevas pistas de reestructuraci6n
de la
protecci6nsocial. Un paso concreto fue inclusivedado con la constituci6ndel BIEN-Basic Income European
Network-,entidad de cuya direcci6nparticipanespecialistas como Claus Offe y Peter Ashby. Adems de los
conocidos trabajosde Gorzy Euzeby,ver el n6meroespecial de la LaRevueNouvelle,1985.

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190 SONIAM. DRAIBE

Ademas de seialar el sentido mas general de las tendencias de transformaciondel

mundocontemporaneo,el argumentoprogresistaes enriquecidoporotrosdesarrollos.Por
un lado, se alimentadel cambio de concepcion de justiciasocial. Desde un ideariode
justiciaconmutativa,que preconizadar a cada uno el equivalentede lo que contribuy6a
crear, se produce un desplazamiento hacia el ideario de una justicia (re)distributiva,
entendiendoporello el asegurara cada uno el derecho de participarde la riquezageneral,
sea cual fuerela contribuicionparticular
que realizoparasu creaci6n.Aquigana su sentido
la idea del salariominimocomo "ingresosocial"o "salariosocial",de caricter universalista,
como dijeramosantes, ya que es destinadoincondicionalmente a todos los ciudadanos.
Porotrolado, y aOnen el piano ideol6gico,la justificaci6nde la formadineropara la
asignaci6n del salariominimose vale de argumentosdel ideariolibertarioy autonomista
contemporaneo que, criticandolos modos burocratizados,tuteladores, controladores,
jerarquizadosy autoritariosde operacionde los serviciossociales estatales, sugieren una
ampliaci6nde la libertadde los individuosy de las familiaspara buscar la alternativade
serviciosocial que deseen, luego de que estos sean previamentefinanciadosporel Estado
a traves de aquellos recursosen especie. Es principalmente en el campo de los Ilamados
"serviciossociales personales",como por ejemplola guarderiade niios o el cuidado de
ancianos, inevitablementeatravesadosporlazos afectivos,o en el campo de serviciosque,
porsu naturaleza,son distribuidosdiscretamente,que talargumentacionviene encontran-
do desarrollo.Garantizadala "gratuidad" de los servicios -una vez que se mantiene el
financiamentopOblicodistribuidobajo la formade recursoen dinero-,los individuosy las
familiasestarianlibresparaescoger las prioridades,las formasy los tipos de serviciosque
les parezcan mas necesarios y convenientes, "comprndolos"donde se encuentreny a
quien, en su perspectiva,se los vende mejor6.
La tesis del salario minimono se reduce, por Io tanto, al modelo neoliberalde
reestructuraci6ninstitucionalde las politicas sociales, que es, en verdad, defendida y
argumentadatambien por sectores encuadrados antes en ideariossocialistas o, seg0n
algunos, "pos-socialdemocratas". Si existe algunadiferenciade concepci6n, seria la sena-
lada por Goodin:en el primercaso, se tratariadel maximoque debera ser provistopor el
Estado;en el segundo, del minimoa ser garantizadoporeste. Diferenciaque como se ve,
se refierea la naturalezamismadel sistema de proteccionsocial que se quiereadoptar.

b) La reestructuraci6nde los programas sociales: la descentralizacidn,la focalizaci6ny la

privatizacidn
Descentralizar,privatizary concentrarlos programassociales p blicos en las pobla-
ciones o grupos carentes, tales parecen ser los vectores estructurantesde las reformasde
programassociales preconizadasporel neoliberalismo,principalmentecuando sus reco-
mendaciones se dirigena paises latinoamericanos en procesos de ajusteseconomicos. Es
en este preciso contextoen el que nos agradariadiscutirla cuesti6n.
Caractericemossomeramentecada uno de esos principiosorientadores,tal como
fueronjustificados.Comoserala Isuani(1990), la descentralizacikn es concebida como un

6 La asignaci6n universalo basic income asume, en la practica,diferentesmodalidades,mas o menos

generosas. En diez paises estudiados (nueve europeos, excepto Francia,y los Estados Unidos), van Parijs
identific6siete que ya contabancon el salariominimogarantizado.A pesar de la variaci6nde montosy condiciones,
en todos encuentraporlo menos trespuntoscomunes:su carcter universal;duraci6nilimitada; su asimilaci6na un
derecho (con la consecuente ausencia de trabashumillantesy sumisionesa arbitrariedades administrativas)(van
Parijs,1988, p. 25).

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LASPOLITICAS 191

modo de aumentarla eficiencia y la eficacia del gasto, ya que aproximaproblemas y

gesti6n. Se argumentatambienque, con la descentralizaci6n,aumentanlas posibilidades
de interacci6n,en el nivellocal,de los recursospOblicosy de los no gubernamentalespara
el financiamientode las actividadessociales. Endefinitiva,se ampliala utilizaci6nde formas
alternativasde producci6ny operaci6nde los servicios,mas facilmenteorganizadosen las
esferas municipales.
La focalizaci6n,a su vez, significadirigirel gasto social a programasy a p0blicos
especificos, selectivamenteescogidos por su mayornecesidad y urgencia. Dos tipos de
justificacionesapoyanesta tesis: la de Friedman,de que el Estados6lo debe entrarresidual
y unicamenteen el campo de la asistencia social, y la que argumentael hecho de que en
general los mas necesitados no son, en principio,los que efectivamentese beneficiandel
gasto social; consecuentemente, se debe redirigireste gasto, concentrandoloen progra-
mas dedicados a los sectores mas pobres de la poblaci6n.
Finalmente,la privatizacin"...entendidacomo el desvio de la producci6nde bienes y
serviciospOblicoshaciael sector privadolucrativo,fue presentadacomo una respuestaque
aliviala crisis fiscal, evita irracionalidaden el uso de recursosinducidapor la gratuidadde
ciertos servicios pOblicosy aumentala progresividaddel gasto pOblicoal evitarque los
sectores de mayor poder se apropien de beneficios no proporcionales(mayores) a la
contribuci6nque realizanparafinanciarlos'(Isuani,1990, pp. 7-8).
Otra forma de privatizaci6nes la que propone el desvio de la producci6n y/o la
distribuci6nde bienes y servicios pOblicoshacia el sector privadono lucrativo,esto es,
asociaciones filantr6picasy organizacionescomunitarias,o las nuevas formasde organiza-
ciones no gubernamentales.Enel pianode los mecanismosde operaci6n,mOltiplesson las
formasde proceder a la privatizaci6nde los serviciossociales piblicos:
- la transferencia(incluyendola venta) a la propiedad privadade establecimientos
pOblicos;
- la cesaci6n de programas pOblicosy el desenganche del gobierno de algunas
responsabilidades especificas ("privatizaci6n reducciones (en volumen,
implicita");
capacidad, calidad) de serviciospiblicamente producidos,induciendosu demanda
hacia el sector privado("privatizaci6n por atribuci6n");
- el financiamientopOblicodel consumode serviciosprivados,a travesde contrataci6n
y terciarizaci6n,reembolso o "indemnizaci6n" de los consumidores,tickets y "vales"
con pago directoa los proveedoresprivados,etcetera;
- formas de desregulaci6n o desreglamentaci6nque permitanla entrada de firmas
privadasen sectores antes monopolizadospor el gobierno(Starr,1989).
Estas tesis y principiosluego dejaronentreverlos problemasy dilemas que traian
implicados.Y ello principalmenteen el marco de experienciasque viene atravesando la
regi6n latinoamericana.
Elneoliberalismode los primerostiemposde la crisis poco se preocup6 de las cues-
tiones de justiciasocial y sus justificacionesse centraronsobre todo en el volumeny princi-
palmenteen la eficacia del gasto social. Porotrolado, las propuestasy medidas pararediri-
girel gasto social, definidasen unasituaci6nde crisis,desempleoy retrasodel salario,tuvieron
luego que verselas con un nuevo (o reactualizado)problema,el de la pobreza, la viejay la
nueva, impuestaporla crisisy agravadaporel tipode ajusteecondmicoporel cual se opt6.
En lo que respecta a las concepciones de justiciasocial, sin duda en ellas se localiza
uno de los dilemas mis importantesque han desafiado los formuladoresde politicas.Esto
es, la confrontaci6n,por un lado, de la fuertetradici6nuniversalista,concibiendoderechos

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192 SONIA M. DRAIBE

inalienables del ciudadano a la educacion, a la salud, a la vivienda, a la previsiony

asistencia social, garantizadosprincipalmente porel Estadocomo proveedor,y, porotro,el
recetarioneoliberalconcebido segOn aquellosprincipiosde selectividady focalizacionde
las acciones pOblicassobre los segmentos mas necesitados de la poblaci6n,de ruptura
con compromisosde gratuidady de privatizaci6nde los serviciosdestinados a las capas
mas carenciadas.
Ahorabien, es justamentefrentea la cuesti6nde la pobrezaque la discusi6n de los
principiosde justiciaque orientanlas politicassociales ha conducido a ciertos dilemas
-falsos algunos, reales otros-, en particularlos que Ilevan a oponer concepciones
universalistasde politicasa disehos del tiposelectivoy focalizadode programasespecial-
mente dirigidosa la poblaci6npobre. Lo que asume contornosde tensi6nes que la crisis
actual y las reestructuracionesque bajo ella se procesan presentancomo posibilidadla
del derechosocial,a travesde la universalizacibn
ampliaci6n de programas
y la multiplica-
cidn de politicasno contributivas.Peroal reducirlos recursospOblicosy privadosdisponi-
bles para el gasto social, exige tambienopciones, seleccion de politicasy prioridadesa
algunos de sus beneficiarios,lo que te6ricamentecontradicela tendenciaa la universaliza-
cion anteriormentesostenida.
En otras palabras,es tambienen el espacio de la concepcion distributiva de justicia
que se conformael argumentode los oponentes del neoliberalismode que el gasto pOblico
y las politicassociales, paraganarfuerzaredistributiva y compensatoriade la desigualdad
social, deben privilegiara las capas pobres de la poblaci6n.Frentea las ya existentes
desigualdades y al agravamientode la pobreza,es como si estuviesemos pasando de una
concepcion del tipo "dartodo cada vez mas a todos"-una formade expresar la vision
universalista,asociada al derecho social- a la expresion"darmas a quientiene menos",un
modo de expresarla prioridadque revistela poblacioncarente,selectivamenteescogida
con el foco de la politicay de los programassociales.
En terminos todo ello se traduce en la cuesti6n de los montos y
volOmenesde recursosmas simples,
(o bienes y servicios)que pueden y deben ser distribuidos,cuando
de un lado se quierey se supone el derecho universalde la ciudadaniaa aquellosbienes y,
de otro,se quierey se supone privilegiar, en el gasto social, a los segmentos mis pobres de
la poblaci6n.Y obviamente,seria engahoso afirmarque es siempre posible conciliaresos
dos criteriosde justiciasocial.
Pero, sin duda, hay divergenciasentreformasconservadoras,socialmente regresi-
vas, por unaparte,y formasprogresistas,porotra,de organizar,a partirde este argumento,
los programassociales dedicados a la poblaci6npobre.Aqui,el ejemplode AmericaLatina
es precioso.
Efectivamente,formaparte de la propuestaneoliberalde ajuste econ6mico de los
paises latinoamericanosla tesis de que, frentea los nivelesactualesde pobrezay carencia
y frente a los esperados resultadossociales negativos del tipo de ajuste que se propone
(recesi6n, desempleo, bajos salarios,etcetera),programasdirigidosa la poblaci6npobre
tiendena tornarseimprescindibles,porquese constituiran tambienen mecanismosde alivio
a las tensiones y en el modo de evitarconvulsionessociales mas serias. Un "ajustecon
rostrohumano"fue la expresi6nque se acuA6paramejorreflejaresta tesis (Cornia,Jollyy
Stewart, 1987). En mas concretos, tales proyectos envuelven las siguientes
terminos
propuestas:redirecciondel gasto social; subsidios para alimentaci6ny nutrici6n;progra-
mas de empleo minimoy bosqueda de "formasalternativas" de producci6ny operaci6nde
servicios sociales (ayuda mutua,pr~cticascomunitarias,etcetera),todo ello, enfaticemos
una vez m&is,focalizado sobre la poblacion pobre y formandoparte de los Ilamados
"programasde emergencia".

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 SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO
LASPOLITICAS 193

En general, la reorientaci6ndel gasto pdblico social, queriendorespondera reales

distorsiones de su asignacion y de las socialmente perversas apropiaciones de sus
beneficios, se concreta en propuestas de modificaci6nde la estructurade tarifasde los
servicios, fijandolasde modo progresivoen relaci6ncon el salario,o, mas recientemente,
buscando la recuperaci6nde los costos, o sea, que los costos sean pagados por quienes
pueden pagarlos. Masfrecuentemente,se concretaen esfuerzosde concentraci6nde los
recursos en determinados tipo de programas (las canastas basicas alimentarias,por
ejemplo,o programascomunitarioso del tipo autoconstrucci6nde viviendaspopulares)y
en algunos denominados grupos de riesgo, la mayoriade las veces el grupo materno-
infantilpara el cual son encarados programasde atenci6na la salud y de suplementaci6n
alimentaria(leche, canastas de alimentos,controlesnutricionales,vacunaci6n,etcetera).
Otraformamenos generalizadaperocomponentehabitualde esta estrategiade protecci6n
a los pobres a lo largodel periodode ajuste,es la constituidapor programasde empleo de
emergencia, en generalen la construcci6ncivily/o en el mantenimiento de la infraestructura
pOblica,a cambio de algOntipode remuneraci6nminima.
Desde diferentesperspectivas,la insuficienciade esta estrategiaha merecido criti-
cas, la primerade ellas debido a la comprobaci6nde los escasos o nulos resultadosque
hasta ahoraprodujoen lo tocante a mejorarlas condicionesde vidade la poblaci6npobre.
Pero consideremos tambienlos otrosargumentos.
Dificilmentealguiennegariala necesidad de programasde emergenciaparasocorrer
a las poblaciones miserrimas.Entretanto,tambiense ha afirmadoque el propiotipo de
politicaecon6mica de "ajuste" debe contemplarlas raices mas estructuralesde la miseriay
de la pobreza, abriendoun espacio distintopara las politicassociales, no reduciblesa los
programas de emergencia, asistenciales y en general Ilevados a cabo bajo la forma
asistencialista,clientelista,sin algunareferenciaa derechos sociales de la ciudadania.
Tambienhan sido identificadoslos efectos socialmenteinjustosde tal modelo:"Dado
que las propuestasde focalizaci6ny privatizaci6n se dan en el marcode agudas desigual-
dades sociales, ellas contribuyena consolidarla desigualdad. Por un lado, se crea un
sistema privadode servicios sociales de alto nivel,financiadopor los estratos de mejores
ingresos y cuyo acceso a el es restringido.Por otro,se establece un sistema estatal de
asistencia social, de exiguo presupuesto, ya que los estratos de ingreso mas altos no
contribuyena el, que distribuyesblo algunos serviciosbasicos a la porci6nindigentede la
poblaci6n"(CEPAL,1988, p. 5).
Mas aGn, se sabe que la focalizaci6n propuesta por el neoliberalismopresenta
grandes posibilidadesde transformarseen una especie de neobeneficencia, esta vez a
cargo del Estadoy no de las damas de caridad,como la conociamosanteriormente,segun
seiala Isuani.
Entretanto,focalizar,ser selectivo, abarcarsectores privadoslucrativoso no lucrati-
vos y descentralizarno constituye-y no puede asi ser considerado- monopoliode la
estrategianeoliberalo conservadoray, porello,descartartales criteriossin mayorreflexi6n.
En otras palabras,ha habido propuestassocialmenteprogresistasde concebir una
efectiva politicaenfocada hacia las poblacionespobres y que, en su diseSo, comprenden
de modo peculiaraquellosingredientesconsideradoscomo exclusivosdel neoliberalismo.
Reconociendo la gravedad de la situaci6n social, por un lado, y la insuficienciade
propuestascomo la del recetariode politicascompensatoriasal ajuste,toque se preconiza
es un radical programade erradicaci6nde la pobreza -forma mucho mas ambiciosa y
socialmente ampliade concebir la focalizacicny la selectividadde las politicassociales,
simultaneamentecon la modernizaci6nde los grandes subsistemas de salud y de educa-
ci6n basica, sin ser ello de corte universalista.

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194 SONIAM. DRAIBE

Tambienla privatizaci6no distintasformasde "desestatizacion" vienen integrando

propuestas originadasen sectores progresistas.En otros terminos,nuevas asociaciones
entreel Estado,el sector privadolucrativoy el sector privadono lucrativovienenconcibien-
dose parala producci6ny la distribuci6nde bienes y serviciossociales, en la bosqueda de
mecanismos mas agiles y eficientesde atenderlas demandasde la poblacion.Claramente,
estan ahi implicadasciertasformasde privatizaci6n, tales como mecanismosde reembolso
al usuario,subvenciones y subsidios, contrataci6nde terceros,etcetera7.
Largo es el listado de innovaciones que se estan experimentandoen la regi6n
latinoamericana,confirmandolos cambios en los modos de produciry distribuir los bienes
y servicios sociales. Su mayorsignificadoconsiste en los profundosprocesos sociales que
tienden a cambiarlas relacionesentreel Estadoy el mercado;lo pOblicoy lo privado;los
sistemas de producci6n,por un lado, y los de consumo, por otro, de los equipamientos
sociales. Las asi Ilamadas"formasalternativas" -diversas experienciasde ayuda mutua,
prcticas comunitariasy vecinales (en la atenci6nde la niAez,en el sector de alimentaci6n,
en la recolecci6n y procesamientode basura)- son ejemplos que se multiplicany que
correspondena tantosotros,verificadosen todo el mundo,de participaci6nde los propios
beneficiariosy de compromisode asociaciones voluntariasy de redes de ONGs-organiza-
clones no gubernamentales-en el encaramientode las politicassociales. Ahorabien,estos
procesos expresan formasnuevas de sociabilidad,indicandoun reordenamientode las
relaciones de estas partes de la sociedad con el Estado y la economia:allidonde antes
predominabanel Estadoo el mercado(o sus varios"mix"), un espacio pasa a ser ocupado
por estas nuevas formasde "solidaridad social"o, si se quiere, por una ampliacionde la
autonomiade los sectores organizadosde la sociedad.
Elreconocimientode las alternativassocialmenteprogresistasde reordenamientode
las politicassociales no suprimela criticaal enfoqueselectivoy focalizado,principalmente
cuando esta disociadode controlesy garantiaspu'blicasy asociadoa practicasprivatizantes
strictusensu. Ciertasexperienciasmostraronque, Ilevadasa cabo de esa forma,introdu-
cen una precariedad y discontinuidadmuy grande en la politica social, tendiendo a
asistencializarla,adema'sde abrirun amplioespacio a la arbitrariedad de los que deciden
sobre la "necesidad"de los beneficiarios,verificadaa travesde examenes de los medios
con que cuentan. Tampoco se puede dejar de considerar la estigmatizaci6nde los
beneficiariosni dejar de hacer referenciaa fraudes que pueden sufrirlos procesos de
descentralizaci6nte6ricamentesaludables, siempre que no sean acompahados de ade-
cuados mecanismos de transferenciade recursosy de organismoscentralescapaces de,
en cada momento, reducirlos grados de desigualdad individual,social y regionalque
pueden verse acentuados por la descentralizaci6n.Finalmente,es preciso alertarsobre la
profundasegmentacibnque puede ocasionarseen la ciudadania,a travesde la duplicidad

7 Refiriendosea los mOltiplesmecanismosy arreglosposiblesen los movimientosde privatizaci6n en ambos

sentidos, Bendickcita un survey que identific6:contrataci6n,franchise,subsidios y subvenciones, reembolsos,
voluntariado,autoayuda,introducci6nde nuevasregulacionese impuestos,estimuloy ampliaci6nde la autoridadde
firmasprivadas,reducci6ny/o ajustede la demandaporserviciosa trav6sde la introducci6nde algOntipode pago,
aunque sea parcial,de los consumidores(fees, ticketsmoderadores),b6squeda de auxiliotemporariodel sector
privado;formaci6nde asociaciones p0blico/privadaspara la exploraci6nde los servicios.En la pol6micasobre
privatizaci6nde los serviciossociales, el autor,francamentefavorablea la privatizaci6n
de la distribuci6n,opta por
la segunda forma-bienes y servicioscolectivamentefinanciadosa trav6sde fondospjblicos y distribuci6nprivada
medianteautorizaci6ny licencias(empowernent)-porinterpretarla mas fuertementeasociada a las tendencias de
comportamientode largoplazo de la demanda,en los EstadosUnidos,resistentestantoa las formastradicionales
de prestaci6ns6lo pcblica de los programasde bienestar,cuantoal primertipo de privatizaci6nmediantefuerte
reducci6ndel papel del Estado(cf. MarcBENDICK: the Deliveryof SocialWelfareServices:An Ideato Be
"Privatizing
TakenSeriously", en Kamermany Kahn,1989,pp. 97-121).

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LASPOLITICAS
SOCIALESY ELNEOLIBERALISMO 195

de la politicasocial: una politicaparalos pobres (en general una pobre politica)al lado de
una politicapara los ricos(en general,rica,sofisticaday muchasveces tambienfinanciada
con recursos pOblicos).
Pero del lado opuesto, tambienla concepcion universalistade politicasha merecido
criticasque no deben ser descartadas con ligereza.Desde luego porque,en la crisis,tiende
a impedirel establecimientode prioridadesen el interiorde la politicasocial. Tambien
porque es, en la mayoriade los casos, asociada a exagerados grados de estatismo,
burocratismo,institucionalismos y, principalmente,corporativismos-una vez que la plena
garantia de los derechos pareceria estar asegurada tan s6lo cuando los programas
sociales fuesen realizadosen institucionespOblicasgratuitas,pero en extremopermeables
a los intereses organizados-. Como se sabe, el caractergratuito,uniformey general del
suministrode ciertos bienes y serviciossociales por si s6lo no garantizael acceso de los
beneficiarios,no impidela introducci6nde distorsiones,tales como el acceso de grupos ya
privilegiados(y que dispone, por tanto, de recursos e informaci6n)de la poblaci6n, en
detrimentode los mas necesitados.
iC6mo reorganizarla agenda de reformasde la politicasocial en AmericaLatina?En
el pasado reciente, nuestrospaises fueronescenario de experienciasde signos cambian-
tes en la direcci6n de las politicassociales. Fue blanco de la estrategia conservadora
(neoconservadora,liberal,neoliberal)de concebir las politicassociales centradas en la
pobreza,en la crisisy a lo largode las politicasde ajuste.Experimento tambienensayos que
pretendianser socialmenteprogresistasde concebire implementarpoliticascon vistas a la
erradicacidnde la pobreza y no meramentede auxiliode emergenciaa los pobres, en los
movimientosde reformasque acompaiaron a los procesos de democratizaci6nde nues-
tros paises durantelos '80. Es ciertoque la gravedadde la crisisviene minandomuchos de
esos intentos,contribuyendoa que los resultadossean muyparecidos,aunque originados
en programasy concepciones distintos:finalmente,mas que reformasy reestructuraciones
de magnitud,lo que la regi6nviene sufriendoes un acentuadoproceso de deteriorode los
servicios poblicos sociales, a la pardel empobrecimentode la poblaci6n.
Por eso mismo -porque a0n esta en definici6nla formaci6nde un adecuado pro-
grama de reformade las politicasy programassociales en AmericaLatina-,la discusi6n
que nos interes6realizartiene procedencia.O sea, en los terminosde la agenda liberalde
reformasde los programassociales, en los '80, muchas de las tesis sustantivasfueron,
antes y despues, endosadas porotrascorrientespolitico-ideol6gicas;s61loel pensamiento
simplista podria concebirlas como una mas de las manifestacionesde la hegemonia
neoliberal.Pero los resultadossocialmentedesastrosos de la Iltimadecada hacen que
permanezca abierta la agenda de reformassociales y la bOsqueda de concepciones
alternativasde reorganizaci6nde la protecci6nsocial. Alternativasa los modelos vigentes
de justiciasocial y redistribuci6nde la riqueza,tantoa las de los neoliberalescomo a las de
los otros.

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196 SONIAM. DRAIBE

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RESUMEN
El articuloexaminalas concepciones neoliberales
en materiade politicassociales que han inspiradolas
propuestasde refomrna en este campo en los paises de
AmericaLatina.Luego de presentarlas principaleste-
sis talcomo han sido formuladasporpensadores como
MiltonFriedmanel articuloexaminacambios recientes
producidosdentrode este cuerpo de pensamiento.En
su segunda parte,el articuloestablece algunosparale-
los sugerentes entrelas recomendacionesdel neolibe-
ralismoy las avanzadasporsus criticos;paraello,pasa
revistaa las tesis del ingreso minimoy las propueslas
de descentralizacion,privatizacion y focalizacionde los
programassociales.
SUMMARY
Thisarticleanalysestheneoliberalconceptionswith
regardto social policies whichhave inspiredmuch of
the current proposals for welfare reforms in Latin
America.Afterintroducingthe mainthesis as they were
elaboratedby thinkerslikeMiltonFriedman,the article
examinesrecentchanges withinthisbody of thought.In
its second part, the article traces some suggestive
paralelsbetweenthe reformsadvocatedby neoliberals
and those advanced by theircritics,focusing on the
basic incomequestionand theproposalsof descentrali-
zationand focalizationof social programs.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
DRAIBE, S6nia M.
"Neoliberalismoy politicassociales:Reflexionesa partirde las experienciaslatinoamericanas".
DESARRO-
LLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 34, N9 134, julio-
setiembre1994 (pp. 181-196).
Descriptores:<Teoriasocial> <Politicasocial><Politicaspublicas><Neoliberalismo> <Pobreza><Segu-
ridadsocial> <Distribuci6n del ingreso><Ajuste><AmericaLatina>.

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