Materia ADM

ADM - derecho administrativo
EDUBP | ABG | segundo cuatrimestre
EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 1

ndice
presentacin 3
programa 7
contenido mdulos
mapa conceptual 14
macroobjetivos 15
agenda 16
material 18
material bsico
material complementario
glosario 20
mdulos *
m1 | 32
m2 | 60
m3 | 106
m4 | 142
m5 | 185
m6 | 191
m7 | 206
m8 | 218
m9 | 229
m10 | 235
m11 | 255
m12 | 294
m13 | 310
m14 | 315
* cada mdulo contiene:

microobjetivos
contenidos
mapa conceptual
material
actividades
glosario
evaluacin 332
impresin total del documento 332 pginas !
EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.2

pr e se n t acin
Bienvenido a DERECHO ADMINISTRATIVO
Todo lo que no est prohibido por la ley no puede ser impedido y nadie puede ser
forzado a lo que la ley no ordena.
Slo cuando un ciudadano es llamado a obedecer en virtud de la ley debe

obedecer al instante.
Declaracin de derechos del hombre y del ciudadano de 1789
La coexistencia de las necesidades colectivas con el Estado, persona jurdica

responsable de la gestin de lo general, impone el desarrollo de las potestades
pblicas imprescindibles para ordenar a la comunidad hacia los valores elegidos
por cada sociedad en cada lugar y momento dados.
Esos poderes constituyen genricamente la autoridad que reglamenta la libertad
de los ciudadanos. Para ser jurdicamente vlido, esto impone restricciones, ya
que debe satisfacerse la regla que sostiene que los intereses individuales sern
sacrificados a los generales, slo en la medida que sea estrictamente necesario.
Esto implica postular que la servicialidad pblica es el valor justificante de los
poderes extraordinarios caractersticos de la actuacin de la Administracin Pblica.
Es tambin del valor justificante de la tensin entre esa autoridad y la libertad, de lo
que trata el Derecho Administrativo.
A su vez, tambin se ha dicho de esta disciplina que es la Constitucin actuada,
y esto se debe a que efectivamente al Estado Administrador incumbe su puesta en
prctica, y esto se lleva a cabo con previa disposicin del Estado Legislador, y se
encuentra sujeto al control jurisdiccional.
El Estado Administrador ejerce su autoridad de manera prenormada y sublegal,
lo que significa que ninguna potestad pblica existe sin su previa creacin por la
ley que emana de los representantes directos del pueblo soberano en el Poder
Legislativo, y que en cada ocasin de ejercicio de su autoridad deber hacerlo
conforme a la ley como condicin de validez.
La plenitud del sometimiento de los aparatos pblicos a la Ley y al Derecho y su
correlativo sometimiento a las acciones judiciales de proteccin, de modo que ese
sometimiento sea realmente efectivo, ha pasado a ser as, de este modo, un rasgo
esencial y comn en la concepcin europea del Estado de Derecho. (La justicia
administrativa en el cambio de sigl.o Autor: Garca de Enterra, Eduardo).
Estos caracteres son la esencia del sistema, que arbitra los medios para que las
libertades puedan ser tuteladas sin desmedro de la utilidad de las herramientas
de que la Administracin Pblica se valga para el cumplimiento de su rol jurdico
administrativo.
En el Derecho Administrativo algunos aspectos que se estudian son estructurales
y estticos, y otros son dinmicos y funcionales. Esta disciplina aborda la
organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica, entendida como
sujeto y no identificada solamente con el Poder Ejecutivo sino con un conjunto ms
amplio y variable de rganos. La pertenencia al gnero de estos se determina por
el hecho de ejercer potestades administrativas, con prescindencia de tratarse de
personas pblicas estatales o no estatales, y privadas.
Por ello, y para acotar su objeto de estudio, es que el estudio de la Funcin
Administrativa se inicia distinguiendo entre s las funciones jurdicas de expresin
estatal: funcin normativa, jurisdiccional y ejecutiva.

Esto permite conocer, en la prctica y frente a una situacin concreta, si le es
aplicable el Derecho Administrativo, ya que si se tratase de otra funcin jurdica
estatal, el rgimen jurdico sera diferente.
La situacin actual de las fuentes del Derecho, abiertas al origen internacional de
normas, ha jerarquizado los principios cuya importancia justifica que no queden
confiados solamente a las autoridades y jueces nacionales, por lo que los confa a
jueces supranacionales que velen por su respeto.
Comprender y aplicar la actuacin del derecho como sistema jerarquizado, que
no opera por automtica subsuncin del caso en una norma positiva, sino por
compatibilidad de la interpretacin con los principios y el sistema jurdico, es una
necesidad que impone ese estadio actual de las fuentes nacionales e internacionales
del Derecho Administrativo.
En el transcurso de la asignatura, y especficamente para el estudio de estos temas,
usted tendr a su disposicin materiales de excelente calidad, reconocidos y
valorados en este campo.
Los temas que analizan la anatoma de la Administracin Pblica, implican distinguir

los tipos de organizaciones administrativas: centralizadas, descentralizadas
e independientes. A su vez, posibilitan identificar sus funcionalidades y las
consecuencias jurdicas de la forma adoptada en cada caso.
A continuacin, comenzaremos el estudio de la actividad administrativa, la fisiologa.
All se despliega la realidad de la existencia de relaciones administrativas que se
establecen con otros sujetos, a los cuales nos referiremos como el administrado,
identificado por las situaciones jurdicas subjetivas donde se encuentran frente a
las potestades y deberes de la Administracin Estatal.
En la actividad jurdico administrativa pblica se encuentra un amplio panorama
de herramientas jurdicas. El acto administrativo, por su especificidad, se
situar en el centro del sistema. Por su parte, se encuentran las funciones del
acto administrativo, tal como la instrumental ejecutiva inmediata, utilizada como
manifestacin de autoridad. Por la otra, nos encontramos con la funcin de garante
de legalidad objetiva y subjetiva, a travs del que se organizar la tutela de la
situacin jurdica subjetiva de los administrados, la que ser dominada a partir del
conocimiento de sta como especie de acto jurdico, en sus caracteres, elementos,
vicios y vicisitudes posibles durante su vigencia.
Los reglamentos requieren especial consideracin, debido a que es imprescindible
considerar su rgimen especial y particular. As tambin deber tenerse en cuenta la
realizacin de un diagnstico en alguna situacin jurdico-administrativa concreta.
El procedimiento administrativo, adquiere autonoma como tema de estudio, y no
solamente deben conocerse sus etapas en las legislaciones nacional y provincial
y local de referencia, sino comprenderse tambin los principios que lo informan,
indispensables para la legitimidad del actuar pblico.
El proceso administrativo constituye el medio de la garanta judicial de las
situaciones jurdicas subjetivas que puedan verse lesionadas por el obrar
administrativo pblico. A su vez, se caracteriza porque su reglamentacin impone
la tcnica de impugnacin del acto administrativo. De esto derivan sus diferencias
con el juicio ordinario -de ste ltimo deben conocerse su rgimen nacional
y provincial-. Este instituto completa el sistema jurdico funcional del Estado
Administrador, y con los temas que lo preceden integra el sistema aplicable a toda
la actividad administrativa pblica.
Esa actividad despliega variados modos jurdicos de satisfaccin de las necesidades
generales.
El servicio pblico es el primero que abordaremos. En su contenido aborda las
prestaciones que, por considerarlas de inters general, el legislador instituye como
obligacin estatal y se constituyen en derecho de los habitantes.
La intensidad de la intervencin estatal en la economa, que es variable por
razones polticas, reviste decisiva importancia en cuanto a los servicios pblicos,

actividades que el Estado puede gestionar y explotar por s o ceder a los
particulares bajo su control.
Lo caracterstico en la actualidad, como exigencia supranacional, es la
participacin de los usuarios en la regulacin y control de estas actividades
vinculadas con la satisfaccin de necesidades generales.
Se trata de prestaciones que se incorporan al estilo de vida de todas las comunidades
humanas, cuya calidad y precio, prestador y usuarios y control responden a
principios y normas especiales.
El dominio pblico, es el conjunto de todos los bienes de propiedad del Estado que
estn destinados al uso pblico en forma directa o indirecta: calles citadinas, caminos
rurales, puentes, mares, ros, establecimientos pblicos educacionales, culturales,
sanitarios, de seguridad, documentos pblicos, yacimientos arqueolgicos de
inters cultural, entre otros de igual utilidad comn. Estos bienes se encuentran
protegidos jurdicamente con caracteres que aseguran su permanencia en
disponibilidad, y que garantizan su utilidad comn.
El poder de polica del Estado y la funcin administrativa de polica, constituyen el
nervio del ejercicio de las autoridadades legislativa y administrativa, y deben ser
adecuadamente distinguidos a los fines de sentar las bases para el tratamiento
jurdico de sus manifestaciones.
Las limitaciones que se imponen a la propiedad privada en el inters pblico
completan la disponibilidad de medios por parte de la Administracin Pblica para
el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, los contratos administrativos, como modo alternativo de la accin
administrativa unilateral, son hoy la forma principal a travs de la cual el Estado
realiza obras y prestaciones de todo tipo.
La colaboracin de los particulares con el Estado por este medio, obedece a reglas
que lo caracterizan como una clase del gnero de los contratos en los que siempre
uno de los contratantes es el Estado, que se vale de clusulas exorbitantes para la
satisfaccin del inters general.
El rgimen jurdico de la indemnizacin de los daos que causen ciertas
manifestaciones de actividad pblica se ha configurado a travs de la jurisprudencia,
en una evolucin desde la primitiva aplicacin del derecho comn hacia el
actual encuadramiento en normas y principios pblicos. A su vez, se estudia la
responsabilidad del Estado, tema que establece la medida en que se justifica
el sacrificio de la libertad y la propiedad personal en beneficio de la necesidad
pblica.
El control caracterstico de la Funcin Administrativa en todas sus manifestaciones
se expresa de diferentes formas, propsitos y consecuencias.
Los contenidos desarrollados en cada uno de los mdulos, tienen como propsito
capacitarlo para asumir responsabilidades profesionales en los muy variados roles
que pueden presentrsele, sea como funcionario, asesor o abogado estatal, o como
patrocinante de los administrados, de los contratistas, expropiados, usuarios,
asociaciones de intereses colectivos, en un abanico de opciones aceleradamente
creciente que se presentan en relacin con el ejercicio de la profesin de abogado
en aplicacin del Derecho Administrativo. Se trata de una variedad temtica que
seguramente ampliar sus puntos de vista sobre temas de actualidad, al mismo
tiempo de completar su capacitacin profesional.
Por su parte, las cuestiones problemticas incluidas como mtodo procuran dirigir
su atencin hacia el contexto de la vida real donde se producen. Es imprescindible
el anlisis de los casos de jurisprudencia, tanto por su funcin de fuente jurdica
como por el valor prctico del contacto con su estilo, estructura y contenidos. Por
ello, resulta conveniente que los realice en el marco de los tiempos sugeridos, a los
fines de ir integrndolos en el estudio del material bsico indicado. Es importante
tener presente que los esquemas y conceptos propuestos, tienen el objeto de
acompaar su estudio e integrar una estructura de apoyo en sus procesos de
aprendizaje.

En el material bsico, usted encontrar desarrollados todos los temas propuestos
en el programa de contenidos.
Es mi deseo que aprovechemos al mximo este tramo de su formacin profesional
que comenzamos a transitar a partir de aqu.
Bienvenido!

p r o g rama
Mdulo 1: Funcin administrativa del Estado

1. Funcin Administrativa. Las funciones jurdicas del Estado. Criterios para su
diferenciacin.
Inexistencia de funcin jurisdiccional administrativa en el sistema jurdico-poltico
argentino.
Actividad administrativa normativa.
Derecho Administrativo.
Fuentes.
2. El Derecho administrativo.
Evolucin del concepto de Derecho Administrativo.
Carcter local y variable del rgimen jurdico administrativo.
3. Fuentes: Situacin actual del sistema de fuentes en el derecho pblico
argentino.
4. Los reglamentos. Concepto.
Rgimen jurdico general: la inderogabilidad singular.
Rgimen jurdico particular.
Clases: Concepto. Rgimen jurdico de cada uno: objeto, competencia, condiciones
de legitimidad.
Mdulo 2: La relacin jurdico-administrativa

1. Configuracin.
1.2 Elementos. Situacin relativa de los sujetos.
2. El administrado.
2.1Concepto.
2.2. Proteccin jurdica.
3 El principio de legalidad:
Potestades administrativas regladas y discrecionales.
Evolucin de los alcances de su control judicial
4. Situaciones jurdicas.
Derechos subjetivos, perfectos y debilitados.
Intereses legtimos, intereses simples.
Intereses colectivos difusos. Trascendencia de la reforma del art. 43 de la
Constitucin Nacional. Nuevas legitimaciones participativas.
Los medios de tutela jurdica de los derechos e intereses, en sede administrativa y
en sede judicial.
5. Deberes pblicos. Concepto. Caracteres. Clases. Rgimen jurdico.
Situaciones jurdicas subjetivas
Potestades y Deberes pblicos
Mdulo 3: Los principios jurdicos de la organizacin administrativa

1. Las relaciones Interorgnicas:
El principio de competencia. Concepto. Clases. Caracteres.
Delegacin. Avocacin. Sustitucin e Intervencin.
Conflictos de competencia.
2. La relacin de subordinacin.
El principio de jerarqua. Concepto. Consecuencias: La tutela administrativa.
Los principios de centralizacin y descentralizacin. Caracteres definitorios.
rgano competente para crear entes descentralizados.
Tipos de descentralizacin: territorial e institucional o funcional.
La posibilidad de los entes descentralizados de emitir actos de objeto privado.
3. Concentracin y desconcentracin administrativa.

4. Autonoma y Autarqua. Conceptos. Diferencias y efectos.
5. Otras formas de intervencin y participacin estatal.
La reforma del Estado.
Privatizaciones. Monopolizacin. Estatizacin.
Regulacin y Desregulacin. Rgimen jurdico.
Mdulo 4: Actividad Jurdica de la Administracin

1. Actividad de la Administracin: hechos y actos administrativos. Concepto.
Rgimen legal.
2. Acto administrativo. Concepto. Estructura y elementos
Clasificacin. Criterios de distincin.
3. Caracteres.
4. Sistema de garantas para el administrado:
Suspensin de los efectos del acto.
El silencio de la Administracin. Amparo por mora.
5. Eficacia. Contenido y lmites.
6. Los vicios de juridicidad y los vicios de mrito del acto administrativo. Descripcin
y anlisis.
7. Sistema de Nulidades en relacin a los elementos del acto. Distintos regmenes.
8. Revocacin e invalidacin del acto. Fundamento. Competencia, alcances y

lmites. Rgimen legal. Jurisprudencia.
9. Subsanacin de los actos invlidos. Diferentes casos
10. Otras formas de extincin.
Mdulo 5: El Procedimiento Administrativo

1. El procedimiento como cauce formal de la Funcin Administrativa. Diferencias
entre proceso y procedimiento.
2. Los principios generales del Procedimiento Administrativo.
3. Aspectos comunes del Procedimiento Administrativo.
Las partes en el Procedimiento Administrativo. Capacidad y legitimacin.
Los plazos. Su cmputo. Suspensin e interrupcin.
Publicidad de los actos del procedimiento: notificacin y publicacin.
Formalidades de los escritos.
El procedimiento de impugnacin.
Otras vas administrativas.
4. El procedimiento de formacin de la voluntad administrativa. Estructura del
procedimiento.
Iniciacin. Instruccin del procedimiento.
El acceso a las actuaciones administrativas: la vista del expediente administrativo.
La prueba: diferentes medios probatorios.
Terminacin del procedimiento: caducidad, desistimiento y renuncia.
5. El procedimiento de impugnacin. Recursos, reclamaciones y denuncias.
Los recursos administrativos. Concepto. Diferencias con la reclamacin y la
denuncia. El agotamiento de la va administrativa.
Recurso de Reconsideracin. Recurso Jerrquico. Recurso de Alzada. Recurso
de Revisin. Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposicin de
recursos administrativos. Efectos de la interposicin de recursos.
6. Otras vas administrativas: Queja, aclaratoria, rectificacin y denuncia de
ilegitimidad.
Mdulo 6: El proceso contencioso administrativo

1. La tutela jurisdiccional de la posicin jurdica del administrado
La demandabilidad de la administracin pblica, consecuencia del estado de
derecho. Principios constitucionales.

2. La jurisdiccin contencioso administrativa.
Proceso histrico de conformacin del contencioso administrativo en el pas.
Antecedentes constitucionales y legales.
La naturaleza judicial de la jurisdiccin. La cuestin de su denominacin.
3. Caracteres de la jurisdiccin: clusula general, tcnica de impugnacin del acto
administrativo, judicializacin, especializacin.
4. Los sistemas de acciones vigentes en el pas. Clasificacin: por extensin de la
tutela; por las acciones procesales; por el rgano judicial competente.
5 El contencioso administrativo nacional: los rganos jurisdiccionales competentes,
extensin de la tutela, rgimen procesal.
Mdulo 7: Servicio Pblico

1. Concepto y caracteres jurdicos. Competencia jurdica: Creacin. Organizacin.
Modificacin y supresin.
2. Origen y evolucin de la cuestin: Origen, Fines del siglo pasado, La poca de
las nacionalizaciones, Las privatizaciones de fin del siglo XX. Estado actual: el
rgimen jurdico de los servicios pblicos privatizados.
3. Usuario: Situacin jurdica. Rgimen jurdico constitucional: derechos. Vas
de proteccin: vas procesales eficaces, defensa de la competencia y control
de monopolios, organizacin de asociaciones de usuarios, marcos regulatorios,
participacin en los organismos de control.
4. Retribucin: Concepto. Caracteres: proporcionalidad, irretroactividad, legalidad,
efectividad, igualdad.
5. Marco regulatorio y control. Interpretacin restrictiva de los derechos del
concesionario.
6. Entes reguladores: Concepto y ubicacin institucional. El principio de que quien
concede no debe controlar independencia y estabilidad. Intervencin, avocacin,
revocacin. Facultades regulatorias. Acciones y recursos contra las decisiones de
los entes.
7. Audiencias Pblicas: Principios generales: oralidad, informalismo, contradiccin
y participacin. Instruccin. Gratuidad.
Mdulo 8: Dominio pblico y Limitaciones administrativas a la propiedad

privada
1) Bienes y Rgimen jurdico del dominio pblico
a) Concepto y elementos: subjetivo, objetivo, normativo y finalista.
b) Bienes comprendidos.
c) Rgimen jurdico. Principios. Inalienabilidad. Imprescriptibilidad.
Inembargabilidad.
d) Afectacin: Requisitos. Competencia. Desafectacin.
e) Formas de uso: Comn y especial. Caracteres del uso comn y situacin jurdica
del usuario.
f) Caracteres del uso especial. Formas.
g) El dominio pblico en la Constitucin.
2) Limitaciones administrativas a la propiedad privada
a) Concepto y contenido. Fundamento. Clasificacin.
b) Restricciones: concepto, caracteres, lmites, competencia.
c) Servidumbres: concepto, caracteres, formas de constitucin, competencia,
extincin, tipos.
d) Expropiacin: concepto, fundamento, naturaleza jurdica. Elementos: Final,
Objetivo, Subjetivo, Material y Formal. Procedimiento extrajudicial y Procedimiento
judicial: carcter, competencia, etapas. Expropiacin diferida: objeto, procedimiento
y disponibilidad del bien. Expropiacin irregular: presupuestos y rgimen legal.
Accin de retrocesin: fundamento, presupuestos y requisitos.
e) Ocupacin temporaria: concepto, tipos.
f) Requisicin: concepto y caracteres.

g) Decomiso: concepto y caracteres, tipos.
h) Confiscacin: concepto y caracteres, tipos.
i) Secuestro: concepto, caracteres.
Mdulo 9: Polica y Poder de Polica.

1. Poder de Polica: Concepto. Distincin con la polica administrativa.
2. Competencias: Nacin, Provincias y Municipios.
3. Materias: conceptos restringido y amplio. Evolucin en Argentina: 1) Limitaciones
de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas; 2)
Limitaciones de la libertad contractual. 3) Intervencin en materia econmica
y social e imposicin de cargas sociales. 4) Intervencin estatal sustitutiva por
razones de emergencia econmica y de seguridad nacional. 5) Intervencin estatal
por razones de emergencia econmica y transformacin nacional. 6) Intervencin
por razones de solidaridad y subsidiariedad social.
4. Lmites constitucionales del poder de polica.
5. Formas jurdicas de las limitaciones: Tratados internacionales, ley, reglamento y
ordenanza. Orden policial. Aviso. Advertencia, Requerimiento. Autorizacin.
6. Sanciones: requisitos, clases: arresto, multa, clausura, comiso, inhabilitacin,
suspensin, exclusin del mercado, indemnizacin, restitucin, reposicin,
recomposicin.
Mdulo 10: La Contratacin Administrativa.

1.- La figura del contrato administrativo:
Concepto. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
2.- Criterios seguidos para su configuracin:
Subjetivo: Administracin y contratistas. Contratos interadministrativos. Competencia
y capacidad de las partes. Voluntad. Consentimiento.
Teleolgico: prerrogativas de la Administracin; desigualdad jurdica y clusulas
exorbitantes. Principios. Normativa aplicable. Arts. 3, 7 y 36 RCAPN. Razonabilidad
del proyecto y eficiencia de la contratacin; promocin de la concurrencia y la
competencia (cc art. 17 RCAPN); transparencia de los procedimientos (art. 9
RCAPN); publicidad y difusin de las actuaciones; responsabilidad de los agentes
y funcionarios (cc art. 14 RCAPN); igualdad de tratamiento para interesados
y oferentes. Los principios de ejecucin e interpretacin de los contratos
administrativos: Aplicacin del derecho civil a los contratos administrativos. Los
principios generales del derecho. Efectos respecto de terceros.
Material: Objeto. Forma. Las contrataciones electrnicas (art. 11 RCAPN).
Formalismo, arts. 11 y 17 del RCAPN.
3.- Procedimiento de seleccin del contratista:
a) Formacin. Actividad precontractual. Pliego de condiciones. Concepto, clases.
Crdito presupuestario, imputacin previa. Publicidad y observaciones, art. 8
RCAPN.
b) Especies. La licitacin pblica y el concurso pblico, excepciones; clases: de
etapa nica o mltiple, nacionales o internacionales .
La subasta pblica.
La licitacin o concurso abreviado.
La contratacin directa.
c) Desarrollo del procedimiento. Publicacin y notificacin del llamado: medios,
plazo. Garantas: concepto y finalidad; caracteres, montos, formas. Oferta:
presentacin; oferta nica; oferta alternativa. Recepcin. Apertura. Admisin:
precontrato, sostenimiento. Causas de caducidad. Inadmisin o rechazo.
Preadjudicacin y Adjudicacin. Criterios de seleccin.
Aclaraciones y modificaciones del contrato.
d) Perfeccionamiento del contrato (art. 20 RCAPN). Control del proceso contractual
(art. 19 RCAPN).
4.- Rgimen de ejecucin del contrato administrativo:

a) Principios Generales: Continuidad de la ejecucin. Mutabilidad.
b) Potestades administrativas: Direccin y control. Revocatoria. Sancionatoria.
(remisin)
c) Atribuciones de la Administracin y derechos del contratista.
Derechos y obligaciones de la Administracin Pblica:
Derecho a exigir la debida ejecucin de la prestacin. Cesin y
subcontratacin.
Derecho a exigir la ejecucin en trmino: fuerza mayor o caso fortuito; el
hecho de la Administracin; suspensin de la ejecucin y exceptio non adimpleti
contractus (eximentes de responsabilidad).
Derechos y obligaciones del contratista:
Derecho a exigir que la Administracin cumpla con sus obligaciones;
Derecho a percibir el precio fijado;
Derecho a suspender la ejecucin;
Derecho a requerir la rescisin del contrato (remisin);
Derecho a ser resarcido por la extincin del contrato (remisin);
Derecho a mantener la ecuacin econmico-financiera del contrato. Hecho
de la Administracin, Hecho del Prncipe y Teora de la Imprevisin.
4) Conclusin del contrato administrativo. Cumplimiento del objeto; expiracin
del trmino; caducidad; rescate; rescisin: por prerrogativa rescisoria de
la Administracin, por culpa del contratista, por fuerza mayor, hecho de la
Administracin o hecho del prncipe; por culpa de la Administracin y a solicitud
del contratista; muerte o quiebra del contratista; renuncia. Jurisdiccin, arbitraje y
transaccin en la terminacin del contrato.
5) Renegociacin y reconversin: conceptos, razones que las justifican,
procedimiento.
Mdulo 11: La Contratacin Administrativa. Clases de contratos administrativos

ms usuales:
Contrato de obra pblica
1.- Concepto. El trabajo pblico y la obra pblica.
2.- Elementos: sujetos, objeto, procedimiento, plazo y precio. Naturaleza
jurdica: contrato de resultados. Caracteres jurdicos. La prohibicin de cesin o
transferencia.
3.- Sistemas de contratacin.
4.- Perfeccionamiento del contrato. Autorizacin legislativa para el gasto.
5.- Atribuciones y obligaciones de la Administracin y derechos y obligaciones del
contratista.
6.- Ejecucin: Documentacin del contrato. Replanteo y plazo de iniciacin. Plan
de trabajo. Equipo. Acopio. Inspector de la obra. Representante tcnico de la
empresa. Ordenes de servicio. Sujecin al proyecto. Modificacin por el contratista.
Modificacin por la Administracin. Ejecucin directa. Muerte, concurso o quiebra
del contratista.
7.- Recepcin: Recepciones parcial, provisional y definitiva.
8.- Pago del precio: Certificado. Certificados parcial, por acopio de materiales, por
variacin de costos. Certificado final. Fondo de reparo. Intereses por mora. Reserva
de intereses. Gastos improductivos. Sanciones pecuniarias.
9.- Rescisin por la Administracin: Causas. Efectos. Rescisin por falta de acuerdo
para renegociar el contrato. Rescisin por el contratista: casos, efectos.
Empleo pblico.
1.- Concepto. Naturaleza jurdica. Caracteres: ejercicio personal; personas fsicas;
efectos futuros.
2.- Requisitos para el ingreso a la relacin de empleo pbico. Causas impidientes
del acceso.
3.- Derechos: retribucin; carrera; descanso; renuncia; propiedad social y
participacin en las ganancias. La estabilidad de los agentes pblicos: concepto y

efectos. Garanta constitucional. Estabilidad impropia
4.- Deberes: prestacin personal; relacin jerrquica; deber de obediencia;
conducta decorosa; tica pblica; reserva y discrecin: promocin de acciones
judiciales; deber de dedicacin.
5.- Prohibiciones. Responsabilidad: clases.
6.- Extincin del contrato.
Suministro.
1.- Concepto.
2.- Caracteres.
3.- Recepcin y responsabilidad.
Fideicomiso.
1.- Concepto. Importancia.
Mdulo 12: La Contratacin Administrativa
Concesin de servicio pblico
1.- Concepto. Regulacin econmica.
2.- Sujetos. Relaciones jurdicas: concesionario y Estado concedente, regulador y
fiscalizador; concesionario y usuario; concesionario y personal; concesionario y
terceros.
3.- Fundamento de sus caracteres. Necesidad de autorizacin legislativa.
Interpretacin restrictiva de sus facultades y amplia de los derechos de los usuarios.
Control del monopolio y del abuso de posicin dominante. Reduccin de las
ganancias excesivas. Lesin. Ausencia de libertad contractual. Desigualdad jurdica
de las partes. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria. Facultad sancionatoria.
Mutabilidad. Responsabilidad civil frente al usuario. La audiencia pblica como
garanta constitucional del usuario. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti
contractus.
4.- Atribuciones del concedente. Derechos del concesionario. Responsabilidad del
concesionario.
5.- Derechos del usuario.
6.- La situacin de los bienes afectados a la prestacin.
Concesin de obra pblica
1.- Concepto. Clasificacin. Caracteres.
2. Ejecucin de la obra. Explotacin de la concesin. Peaje. Tasa de retorno.
3.- Derechos del contratista. Derechos y prerrogativas de la Administracin.
4.- Rescate o revocacin de la concesin.
Mdulo 13: La responsabilidad del Estado

1. Personalidad y responsabilidad estatal.
2. Derecho aplicable.
3. Fundamentos: sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas; garanta
del derecho de propiedad; derechos adquiridos.
4.Clases. Responsabilidad contractual y extracontractual. Por actos lcitos e ilcitos.
Por omisin.
5. Responsabilidad por acto judicial. Principio. Error judicial.
6. Responsabilidad por acto legislativo. Principio. Sistemas: Ley que reconoce derecho
a indemnizacin. Ausencia de ley que se pronuncie acerca de la indemnizacin.
Ley que niega derecho a indemnizacin. Excepciones jurisprudenciales: Perjuicio
especial. Enriquecimiento sin causa. Sustitucin del derecho por una indemnizacin.
Responsabilidad por ley inconstitucional.
7. Responsabilidad por hechos y actos administrativos: problemas interpretativos:
responsabilidad directa e indirecta del Estado. a) Actuacin por funcionarios y
empleados; b) actuacin por actos y por hechos; c) actuacin legtima e ilegtima;
d) actuacin de rganos y entes estatales.
8. Responsabilidad del Estado y del agente: responsabilidad concurrente.

Responsabilidad personal del agente pblico: alcance, regulacin, competencia y
conductas punibles.
9. Evolucin jurisprudencial: A) Irresponsabilidad: fundamento civil; fundamento
de derecho pblico; fundamento procesal. B) Responsabilidad subjetiva. C)
Responsabilidad objetiva.
Mdulo 14: El control pblico

1. Presupuestos y principios de la fiscalizacin administrativa.
2. Clases: administrativo, legislativo y judicial. Preventivo, concomitante y represivo.
Horizontales y verticales. Intraorgnicos, interorgnicos y extraorgnicos. De oficio
y a instancia de parte. De legitimidad y de oportunidad.
3. Organizacin nacional y provincial.
4. Administracin financiera y control: sistema. Oficinas Nacionales de Presupuesto
y de Crdito Pblico. Tesorera General. Contadura General. SIGEN y auditoras
internas.
5. Asesoramiento y control: Procuracin del Tesoro de la Nacin. La Fiscala de
Estado de la Provincia.
6. Investigacin y control: Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas.
7. Regulacin y control: Entes reguladores.
8. Control externo: del Poder Legislativo: Auditora General de la Nacin. Comisin
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. Defensor del Pueblo. El Tribunal de
Cuentas de la Provincia.
9. Del Poder Judicial: Fuero Contencioso administrativo. Ministerio Pblico.
Sentencia judicial.
10. Formas jurdicas: Observacin. Conforme. Autorizacin. Aprobacin.
Dictamen. Denuncia. Intervencin administrativa. Extincin y revocacin de actos
administrativos.

m a p a c o n c eptual

m a c r o o b j etivos
Conocer los principales medios jurdicos de la funcin administrativa y las

condiciones de ejercicio legtimo de las potestades administrativas pblicas
estatales, para comprender cmo el Estado ejecuta esta funcin frente a situaciones
problemticas concretas.
Desarrollar habilidades para interpretar y diferenciar los diversos regmenes

jurdicos administrativos, con el fin de establecer cul es la normativa aplicable en
cada conflicto de tipo administrativo.
Entender el rgimen de control de la funcin administrativa pblica en sus

aspectos orgnicos, materiales y procesales, con el fin de determinar, como
operador jurdico, las condiciones de su impugnacin administrativa y judicial.
Comprender la utilidad jurdica y social de la funcin administrativa estatal, a

partir del anlisis y sistematizacin de las expresiones de desarrollo jurdico de la
Actividad del Estado, para adquirir hbitos reflexivos y de evaluacin acerca del
accionar estatal como medio para satisfacer el bien comn.
Adquirir habilidad para diagnosticar situaciones jurdicas y resolverlas aplicando

los principios y normas del Derecho Administrativo, con el fin de asumir las
responsabilidades profesionales y sociales propias de la condicin de abogado,
comprometindose con los valores que sustentan la institucionalidad.
Adquirir herramientas conceptuales y prcticas para ser capaz de actualizar

constantemente su formacin administrativa, frente a los constantes y acelerados
cambios que se producen en la legislacin, en la jurisprudencia y en las
demandas sociales, con el fin de mantenerse en condiciones de responder a las
responsabilidades como operador jurdico.
Desarrollar capacidades de resolucin de situaciones problemticas asociadas

al Derecho Administrativo, teniendo en cuenta la necesidad e importancia de
interactuar en equipos interdisciplinarios, aportando medios que coadyuven a
la finalidad comn y favorezcan la percepcin valiosa del Derecho por parte de
terceros.
Establecer relaciones entre los conocimientos adquiridos en Derechos Civil,

Constitucional y Administrativo I, y discernir su aplicabilidad jerrquica, subsidiaria
o analgica, con el fin de lograr enfoques integrales tiles para la resolucin de
situaciones conflictivas complejas.
Conocer los principales instrumentos especiales de uso ms frecuente en la

actividad administrativa pblica, de manera sistematizada, con el fin de comprender
su importancia en la instrumentacin de la actividad estatal.
Adquirir conocimiento del sistema jurdico que regula la contratacin administrativa,

con el fin de aplicarlo al asesoramiento institucional, pblico y privado y a la defensa
de las situaciones de los actores participantes Estado, empresarios, usuarios
armonizando los intereses sectoriales en juego.

Conocer y comprender la funcin de todos los componentes del sistema de
servicialidad pblica, discriminando la utilidad de cada medio utilizable, con el fin
de operar a favor del equilibrio entre el mercado y las necesidades sociales.
Adquirir conocimiento sistematizado de las condiciones jurdicas de ejercicio de
la polica pblica mediante el estudio de sus instrumentos generales, con el fin de
estar en condiciones de analizar la legalidad de cada una de sus manifestaciones
concretas y coadyuvar a la construccin de la seguridad jurdica.
Conocer el rgimen jurdico de los bienes del dominio pblico estatal, mediante
el estudio de sus caracteres y los usos a que puede destinarse, con el fin de ejercer
su defensa y la de sus usuarios.
a genda
Porcentaje estimativo por mdulo segn la cantidad y complejidad de contenidos

y actividades
MDULO PORCENTAJES ESTIMADOS

1 4%
2 4%
3 6%
4 8,5%
5 9%
6 7%
7 7%
8 7%
9 7%
10 10%
11 10%
12 7%
13 8,5%
14 5%
TOTAL 100%

Representacin de porcentajes en semanas
Semanas Mdulos
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
1.
2.
3.
4.
Parcial
5.
1
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Parcial
13.
2
14.
15.
16.
17.
18.
Parcial
19.
3
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Parcial
30.
4

m a terial
MATERIAL BSICO
DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. Ciudad Argentina Editorial de Ciencia
y Cultura 11 Edicin Buenos Aires- Madrid- Mxico. 2006.
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo I - Parte General.

8 Edicin. Buenos Aires. FDA 2003.
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 2. La defensa del

usuario y del consumidor. 8 Edicin. Buenos Aires. FDA 2003.
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 3. El acto

administrativo. 8 Edicin. Buenos Aires. FDA 2003.
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 4. El Procedimiento

administrativo. 9 Edicin. Buenos Aires. FDA 2004.
GORDILLO, Agustn: Despus de la Reforma del Estado IC. Buenos Aires.

Fundacin de Derecho Administrativo. 2 edicin. 1998
Toda esta bibliografa de Agustn Gordillo puede obtenerla on line en el sitio web
del autor: http://www.gordillo.com/ . All encontrar una copia completa de la obra,
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o Jurisprudencia incluida como material bsico de cada mdulo.
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MATERIAL COMPLEMENTARIO
AAVV. El procedimiento administrativo en Crdoba. Procedimiento Administrativo.
Jornadas organizadas por Universidad Austral, Facultad de Derecho. Editorial
Ciencias de la Administracin, Divisin Estudios Administrativos.
BARRA, Rodolfo Carlos, Comentarios acerca de la discrecionalidad administrativa
y su control judicial, E.D. 146-829.
BIANCHI, Alberto, El control judicial sobre la zona interna de la administracin
(Comentario al caso Gabetta), LL, 1989-C-481.
BURICCA DE DITLOFF, Nora F., Interesante fallo sobre la discrecionalidad
administrativa, LL, 1997-B-384.
BOSCH, Juan, La actividad jurisdiccional de la Administracin Pblica y la
garanta del debido proceso, L.L. 1996-E, 1332-1334.
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomos I y II, Ed. Lexis Nexis,
Bs. As., 2006. Octava edicin.
Procedimiento Y Proceso Administrativo (director) Lexis Nexis Buenos Aires
2005
La ley nacional de procedimientos administrativos, E.D., T. 42, p. 839

El contrato administrativo Lexis Nexis Buenos Aires 2 Edicin 2005
Las relaciones inter-administrativas, E.D., T. 36, p. 927.
Las entidades estatales descentralizadas y el carcter pblico o privado de los
actos que celebran, L.L., t. 143, p. 1173.
CASSESE, Sabino, Le Biasi del Diritto Administrativo, Ed. Garzanti, Miln, 1996,
513 pp.
COMADIRA, Julio Rodolfo, El caso Legon: un fallo reconfortante, DJ, 13/05/92
(Comentario al fallo).
DERECHO ADMINISTRATIVO. Acto administrativo. Procedimiento administrativo.
Otros Estudios Lexis Nexis. Bs. Aires. 2 edicin 2003
LA LICITACIN PBLICA Nociones, Principios, Cuestiones Lexis Nexis. Bs.
Aires. 2 edicin 2006
DIEZ, Manuel M. Derecho Administrativo, Buenos Aires, Vol. I, II y III, Bibliogrfica
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DIEZ, Horacio Pedro, Reglamentos. Su impugnacin en el Procedimiento
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FERNNDEZ VZQUEZ, Emilio. Diccionario de Derecho Pblico, Ed. Astrea, Bs.
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FIORINI Bartolom. Qu es el Contencioso? Ed. Lexis Nexis. Buenos Aires
2006
GAMBIER, Beltrn. El concepto oferta ms conveniente en el procedimiento
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WEIL, Prosper. Derecho Administrativo, Ed. Civitas, Madrid, 1986.

g l osario
Accin de ilegitimidad o de anulacin: se trata de la accin judicial diferenciada,

propia de aquellos sistemas jurdicos donde se reconoce una pluralidad de
acciones en funcin de una pluralidad de pretensiones, como ocurre por
ejemplo, en la provincia de Crdoba, mediante la cual slo quien es titular de un
inters legitimo puede pretender la anulacin del acto administrativo que lesiona
sus intereses, sin tener derecho a peticionar una indemnizacin por los daos y
perjuicios.
Accin de lesividad: Es una accin procesal administrativa que habilita a la
Administracin para impugnar, ante el rgano judicial competente, un acto
administrativo irrevocable, para que se anule un acto administrativo que declar
derechos a favor de un particular, pero que es, adems de ilegal, lesivo a los
intereses de la Administracin. Esta accin conforma un proceso administrativo
especial, entablado por la propia Administracin en demanda de que se anule un
acto administrativo que declar derechos a favor de un particular, pero que es,
adems de ilegal, lesivo al bien comn.
Accin de nulidad: Es un medio de defensa del derecho violado y slo persigue la
anulacin del acto lesivo. Con esta accin se discute exclusivamente la legalidad del
obrar administrativo. El juez juzga slo la legitimidad del acto en su confrontacin
externa con las normas positivas. Por ello, la accin tambin se llama de ilegitimidad,
requiere del accionante que sea titular de un inters legtimo.
Accin de plena jurisdiccin: consiste en la accin judicial mediante la cual, quien
es titular de un derecho subjetivo puede pedir la anulacin del acto administrativo que
le desconoce su derecho y tambin una indemnizacin por el perjuicio ocasionado.
Se trata de una reparacin integral. La accin de plena jurisdiccin procede cuando
invocndose agravio a un derecho subjetivo, se persigue la anulacin de algunos
de los actos impugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que se
dice agraviado y la reparacin del dao ocasionado.
Acto administrativo: Es toda declaracin unilateral de voluntad de la Administracin
realizada en ejercicio de funcin administrativa que produce efectos jurdicos
individuales, directos e inmediatos en la esfera de intereses de los administrados.
Es decir, es una elaboracin intelectual, exteriorizada formalmente, producida como
resultado de un procedimiento que culmina con esa declaracin volitiva.
Acto administrativo definitivo: Es el que decide sobre la cuestin sustancial
sometida a decisin. El acto definitivo es el que resuelve el fondo de la cuestin,
a diferencia de los actos interlocutorios o de trmite que slo resuelven las
medidas procedimentales. Excepcionalmente, estos ltimos pueden asimilarse a
los definitivos cuando impiden totalmente la tramitacin de la cuestin que interesa
al administrado (archivo, caducidad de instancia, etc.). Resolver sobre el fondo de
la cuestin implica pronunciarse sobre la adquisicin, modificacin o extincin de
un derecho subjetivo o inters legtimo tutelado.
Acto administrativo final: Es el emitido por la autoridad que tiene competencia
para decidir en ltima instancia en sede administrativa.
Acto de gobierno: En oposicin a los actos administrativos, son aquellos actos
que realiza el poder ejecutivo en servicio de la Nacin, por medio de un criterio
poltico de ese poder para resolver problemas graves e imprevistos (ej., estado de
sitio, firma de tratados internacionales, etc.)
Acto discrecional: Consiste en la decisin de la Administracin que no est
completamente predeterminada por la norma, sino que el propio ordenamiento
jurdico le da un margen de amplia libertad para actuar razonablemente en un caso
concreto, teniendo la posibilidad de elegir entre varias alternativas igualmente
vlidas para el derecho. Se traduce en una libertad de apreciacin del inters

pblico en el caso concreto.
Acto reglado: Se trata de aquel acto cuyo contenido est predeterminado por la
norma jurdica. Es decir, las normas predeterminan el obrar administrativo debido,
condicionando la manifestacin de voluntad que se emite.
Administracin pblica: Desde el punto de vista orgnico o subjetivo, es el
conjunto de rganos y entidades estatales estructurados orgnicamente para
desempear con carcter predominante la funcin administrativa. Desde el punto
de vista funcional, es la funcin administrativa considerada como actividad. Por
ltimo, desde el punto de vista institucional, se le aplica la idea de la institucin
pues participa de todas sus caractersticas, a saber: a) una finalidad, b) un grupo
humano que acta y participa de ese fin, c) una tarea perdurable y d) un poder
organizado al servicio del fin perseguido. En definitiva, se trata de un concepto
anlogo, en el sentido que es posible su utilizacin simultnea para definir diferentes
contenidos no necesariamente opuestos.
Agotamiento de la va administrativa: Se produce cuando sobre la pretensin
del administrado recae una decisin administrativa definitiva y final, que causa
estado.
Aprobacin: Aquel que acepta como bueno un acto de otro rgano administrativo
o de una persona particular. Es requisito de eficacia. Puede utilizarse como control
externo, cuando depende del fiscalizador.
Audiencia pblica: Requisito jurdico esencial de ciertos procedimientos destinados
a elaborar resoluciones que pueden afectar la situacin jurdica de colectivos
tutelados jurdicamente, como los usuarios de los servicios pblicos, por ejemplo.
Son instrumento de la participacin y manifestacin del derecho. Su importancia
radica en que cambian la oportunidad o momento en que los interesados pueden
hacer or sus argumentos por la autoridad competente para resolver, que es antes
de que se dicte el acto administrativo. El procedimiento tradicional reservaba esa
intervencin a una etapa posterior a la vigencia del acto administrativo, de manera
reactiva, mediante los recursos. 1) La intervencin en la audiencia pblica se debe
producir con simetra en la informacin disponible por la autoridad administrativa y
por los interesados; 2) la introduccin de los argumentos de los interesados antes
de resolver, condiciona la legitimidad del acto administrativo que finalmente se
dicte a que considere todas las cuestiones planteadas y las resuelva del modo
que asegura la finalidad que la ley impone (as lo marcan los requisitos del acto
administrativo).
Autarca: es la facultad de bastarse a s mismo econmicamente.
Autarqua: forma de descentralizacin administrativa que implica el desprendimiento
de una actividad del Estado que deja de ser ejercida por la administracin central
y pasa a ser atendida por un ente separado que constituye, mediante una norma
jurdica, autoridades, poderes y responsabilidades propias. Consiste en la atribucin
de las personas pblicas estatales de administrarse a s mismas, de administrar sus
propios intereses. Es un concepto eminentemente administrativo, que se diferencia
de la autonoma, que es una forma de descentralizacin poltica.
Autonoma: consiste en la posibilidad de que un ente pblico dicte normas jurdicas
de carcter obligatorio, vlidas y eficaces que conformarn su ordenamiento jurdico
al cual se sujetar. Implica el ejercicio de entre otras facultades, las de legislar,
autoadministrarse, administrar justicia y elegir autoridades.
Autorizacin: Reconocimiento del derecho, muchas veces preexistente, a realizar
una actividad que no se halla genricamente prohibida. Acto por el cual se levanta
la condicin puesta al ejercicio de ese derecho del administrado, por una norma de
naturaleza policial (CASSAGNE, Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot,
1998).
Avocacin: Proceso inverso a la delegacin. Consiste en un acto concreto por el
cual el rgano superior asume la competencia para conocer y decidir un asunto que
corresponde a las facultades del rgano inferior. Es una consecuencia de la potestad
jerrquica: el rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias

de sus rganos inferiores jerrquicos, avocndose al conocimiento y decisin de
cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario (ver
art. 3 de la Ley 19549). Se da cuando un rgano superior determinado, mediante
un acto administrativo propio y fundndose en razones de orden jerrquico y de
oportunidad, adquiere una competencia que materialmente coincide con la de
un rgano inferior, para conocer y decidir en un asunto que corresponde a las
facultades de este rgano, sobre la base de que tal competencia est contenida en
la del superior (ver art. 3 de la Ley 19549).
Caracteres: Son las notas o cualidades del acto administrativo que lo individualizan
y distinguen de los actos jurdicos en general, sean de derecho civil o de otras
ramas del derecho privado. Estas caractersticas propias del acto administrativo
surgen del derecho positivo.
Causacin de estado: El acto que causa estado es un acto administrativo definitivo
(art. 77 L.P.A.) contra el cual se han interpuesto en tiempo y forma los recursos
administrativos a fin de agotar la va administrativa. A travs de ello, se promueve el
control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de
que se lo revoque o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o
inters legtimo lesionado por dicho acto.
Centralizacin: Principio en virtud del cual todas las cuestiones de importancia
son resueltas por los rganos centrales de la Administracin. Consiste en una
forma de organizacin administrativa segn la cual todas las decisiones del Estado
son resueltas por los rganos centrales de la Administracin Pblica. Los rganos
se vinculan jerrquicamente y no poseen personalidad jurdica, ni patrimonio
propios.
Clusulas exorbitantes: Las que sobrepasan el mbito del derecho comn, sea
porque en este derecho dichas clusulas son inusuales o porque, includas en un
contrato de derecho privado, resultaran ilcitas por exceder el mbito de la libertad
contractual. Marienhoff, M.S. Tratado. Tomo III-A, pg. 74. Las hay virtuales o
implcitas, por una parte, que corresponden a todos los contratos con igual objeto,
y expresas, especiales o concretas por otra.
Competencia: Es la aptitud de obrar de un rgano o ente estatal. Traduce al mismo
tiempo una autorizacin y una delimitacin, razn por la cual es considerada un
poder-deber. Ha sido definida como el complejo de funciones atribuido a un
rgano administrativo (Renato ALESSI, Diritto Administrativo, pp. 102 y 103), o
como la medida de la potestad atribuida a cada rgano Francesco DALESSIO,
Instituzioni di diritto amministrativo Italiano, T. I, p. 230 (T.S.J. Cba., Miranda
Margarita Esther y otras c/ Provincia de Crdoba - p.j. - Recurso de Apelacin,
Sent. Nro. 32/97). En su aspecto subjetivo, puede ser analizada como principio
fundamental de toda organizacin pblica del Estado y, en su aspecto objetivo, es
decir en su faz dinmica y concreta puede ser vista como un elemento esencial del
acto administrativo.
Competencia: Es la esfera de atribuciones de los entes y rganos, determinada
por el derecho objetivo o el ordenamiento jurdico positivo. Es decir, el conjunto
de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe ejercer legtimamente.
Es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implcita,
confieren la Constitucin Nacional, la Constitucin provincial, los tratados, las leyes
y los reglamentos.
Concepto jurdico indeterminado: Concepto cuyos lmites son imprecisos, ya sea
por el lenguaje utilizado, por la materia referida o por una vinculacin entre ambos.
En el ordenamiento jurdico administrativo, existen numerosos conceptos incluidos
en normas jurdicas que estn impregnados de una mayor o menor indeterminacin,
tales como la idoneidad en un concurso, la urgencia en la contratacin, el decoro
de la institucin policial, la oferta ms conveniente, etc. Esta tcnica implica un
problema de aplicacin del derecho que supone una serie de procedimientos
lgicos necesarios para la determinacin de estos conceptos jurdicos y reduce el
marco de decisin a una nica solucin justa y plenamente revisable.

Concesin de obra pblica: Se entiende por concesin de obra pblica, la
encomienda a personas fsicas o jurdicas de proyectar, construir, conservar,
mantener, reparar, ampliar u operar una obra pblica, nueva o preexistente o
realizar un trabajo pblico, autorizndolas a percibir de los usuarios o beneficiarios
la contraprestacin que les permita amortizar la inversin, cubrir los gastos de la
operacin y obtener una adecuada rentabilidad durante el perodo que es objeto
del contrato. Tanto la inversin como los recuperos o beneficios podrn ser
compartidos entre el concesionario y el Estado Provincial, segn lo establezcan
los pliegos de condiciones para cada caso en particular. Al trmino del contrato,
el concesionario deber entregar la obra a la entidad contratante, en adecuado
estado de funcionamiento . (Texto del art. 5 de la ley 8614 de obras pblicas de la
provincia de Crdoba).
Concesin de servicio pblico: Acto de derecho pblico por el cual la
administracin encarga temporalmente a una persona la ejecucin de un servicio
pblico, transmitindole ciertos poderes jurdicos y efectundose la explotacin bajo
su vigilancia y contralor, pero por cuenta y riesgo del concesionario. (SAYAGUES
LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo 1959, T. II , p. 12)
Confirmacin: Consiste en el acto administrativo mediante el cual la Administracin
corrige los defectos que el acto administrativo originario presentaba. Pero a
diferencia del saneamiento del acto, implica la renuncia a oponer un vicio, que de
todas maneras sigue existiendo.
Conflictos de competencia: La cuestin conflictiva surge cuando un particular
u otro rgano administrativo desconoce a otro rgano, la facultad para intervenir
en un determinado asunto o cuando dos o ms rganos declaran carecer ambos
de dicha facultad -conflicto negativo-. Lo contrario ocurre si dos o ms rganos
declaran ser competentes para intervenir en el caso -conflicto positivo-.
Contrato administrativo: Es toda declaracin bilateral o de voluntad comn,
productora de efectos jurdicos, entre dos o ms personas, de las cuales una est
en ejercicio de la funcin administrativa.
Control a posteriori: El que se produce una vez que el acto o la actividad
controlados han nacido a la vida jurdica o se han concretado.
Control de gestin: Evala el cumplimiento o incumplimiento, por parte del
fiscalizado, de los objetivos y metas preestablecidos en decisiones, programas y
planes, especialmente en la inversin de caudales y bienes.
Control de legalidad: Es el que tiene por objeto comprobar si la Administracin
ajusta su actividad a las reglas imperativas establecidas por el ordenamiento
jurdico.
Control de los servicios pblicos gestionados por particulares: Es la compleja
actividad que se atribuye a rganos independientes para tutelar los derechos
de los usuarios, y que se manifiesta tanto en potestades para acceder a toda la
informacin sobre la gestin, como con potestades sancionatorias y de satisfaccin
de reclamos de usuarios.
Control externo: Realizado por rganos distintos de la Administracin Activa que
fiscalizan aspectos legales, administrativos, econmicos, financieros, actuando
sea preventivamente o a posteriori, en forma de actos generales o especficos de
fiscalizacin.
Control interno: Es el que se ejerce dentro de la misma Administracin, por lo
que tambin se lo denomina administrativo o jerrquico, desde que generalmente
adopta esa va cuando se provoca por recursos o denuncias. Se ejerce de oficio,
como parte de las facultades del jerarca para asegurar la eficacia de la gestin, sin
perjuicio de que puede provocarse por los administrados.
Control pblico: Conjunto de medios destinados a procurar el respeto del orden
jurdico por parte de los rganos llamados a ejercer el poder pblico. Destinado a
la Administracin, persigue su subordinacin a todos los aspectos de derecho.
Conversin: (sustitucin del acto) Consiste en la emisin de un nuevo acto
administrativo, a partir de otro acto anterior que presentaba vicios. Este nuevo

acto diferenciado del anterior se presenta libre de toda irregularidad y aprovecha
los elementos vlidos que contena el acto origen nulo. Los efectos comienzan a
producirse desde la fecha en que queda perfeccionado este nuevo acto sustituto.
No se trata de un medio de saneamiento del acto administrativo irregular sino de la
transformacin del acto en uno distinto.
Deber de obediencia: Obligacin del agente pblico de cumplir las rdenes de
sus superiores, como consecuencia de la jerarqua. Los lmites de esta obligacin
estn en la regularidad de la orden impartida. Diversos sistemas regulan el derecho
de observar la orden de apariencia ilegtima, y excepcionalmente el derecho a
desobedecer.
Decomiso: En general, el decomiso o comiso se caracteriza por ser una limitacin
mxima al derecho de propiedad al implicar la prdida definitiva de una cosa
mueble, por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblica. A diferencia de
la expropiacin, que tambin puede operar como sancin accesoria (v.gr. en materia
aduanera), el decomiso no genera el derecho a ser indemnizado. El fundamento de
ello radica en que el decomiso no beneficia directamente a la administracin sino
slo a la sociedad en su conjunto, inclusive al particular decomisado, aparte de que
no podra hablarse, en estos casos, de una verdadera propiedad legal. En general,
el decomiso o comiso, se caracteriza por ser una limitacin mxima al derecho
de propiedad al implicar la prdida definitiva de una cosa mueble, por razones
de seguridad, moralidad y salubridad pblicas (CASSAGNE, Juan C.; Derecho
Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).
Delegacin: se trata de un medio tcnico para la mejor organizacin y dinmica
de la administracin, en virtud del cual un rgano administrativo se desprende de
una parte de sus competencias propias atribuida legalmente, para transferirla a
otro de inferior jerarqua, salvo que una norma legal o reglamentaria lo prohba. La
norma que la autorice se reconoce como atributiva de competencia, por lo que
la delegacin debe ser expresa y contener una concreta enunciacin de las tareas,
facultades y deberes que comprende la transferencia (ver art. 3 de la Ley 19549).
La competencia delegada sigue perteneciendo al rgano delegante, el cual retiene
su titularidad, por lo que en cualquier momento puede retomar la competencia
delegada, sin necesidad de recurrir a la figura de la avocacin.
Delegacin: Tcnica transitoria de distribucin de atribuciones que consiste en la
posibilidad de que todo rgano pueda transferir el ejercicio de sus competencias
propias a sus inferiores jerrquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contrario.
Requiere de una norma que la autorice (ver art. 3 de la Ley 19549). El rgano
superior siempre y en cualquier momento puede retomar la competencia delegada,
sin necesidad de recurrir a la figura de la avocacin. La delegacin debe ser
expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta enunciacin de las
tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia.
Denuncia: es el nico medio de proteccin posible para quien es titular de un
simple inters. Slo viable en la sede de la Administracin. Su finalidad se limita a
que la ley se cumpla. Por esta va no se puede pretender revocacin administrativa
ni anulacin judicial alguna, como tampoco resarcimiento indemnizatorio.
Derecho subjetivo debilitado o condicionado: se trata de aquellos derechos
subjetivos que no obstante de nacer con plenitud, pueden ser revocados en
cualquier momento por razones de inters pblico sin generar responsabilidad
para la Administracin o que el afectado tenga derecho a solicitar una reparacin
de los daos y perjuicios ocasionados por la caducidad del derecho. Mientras
subsisten deben ser respetados, no obstante que no se encuentran incorporados
al patrimonio del particular, de all que se reconozca su carcter de precariedad.
Derecho subjetivo pleno: consiste en el derecho que aparece predeterminado
o reconocido normativamente, es decir que nace de la Constitucin, de una ley,
una ordenanza, un reglamento, un contrato o un acto administrativo, que impone
una conducta administrativa debida a un individuo. Configura para su titular una
incorporacin definitiva a su patrimonio en forma exclusiva que genera un inters

propio y excluyente de cualquier otra titularidad diferenciada y como tal, est
protegido de un modo directo e inmediato tanto en sede administrativa como en
la judicial.
Derecho subjetivo: Es la predeterminacin normativa de la conducta administrativa,
debida a un individuo en situacin de exclusividad que genera un inters propio,
excluyente de titularidad diferenciada, que habilita para exigir una prestacin
tambin diferenciada. Por consiguiente, el derecho subjetivo consta de una situacin
de hecho, ante cuyo incumplimiento o violacin corresponde una consecuencia
jurdica que puede invocar un individuo.
Derechos de incidencia colectivos: son aquellos derechos que se reconocen y
definen en una pluralidad de sujetos que se vinculan por un nexo causal que los
hace pertenecer a un grupo, clase o categora de individuos determinado, que
llevan su reclamo a la justicia a fin de obtener la reparacin del perjuicio o el cese
de las conductas perturbadoras. Se protegen con la accin judicial de amparo
prevista en el art. 43 de la Constitucin Nacional, que se interpone a travs de
asociaciones o grupos que asumen la representacin correspondiente al inters
agraviado.
Derechos o intereses difusos: se trata de aquellos intereses cuya apreciacin del
dao se determina sin necesidad de aprisionarlo a un particular concreto, es decir
son los derechos que sin tener un titular individual efectivo sino varios, traducen
algo as como cuotas indeterminadas del inters que pretenden proteger.
Descentralizacin: en base a un criterio tcnico consiste en que determinados
servicios, cometidos o prestaciones se confieren a un rgano administrativo con
personalidad jurdica propia. Es decir, se trata de la transferencia de competencias
decisorias especficas de la Administracin estatal a otras personas jurdico-pblica.
Tcnica en virtud de la cual las facultades decisorias se encuentran adjudicadas
tambin a entidades descentralizadas.
Desconcentracin: Principio organizativo de distribucin de facultades decisorias
que opera en el marco de una misma persona jurdica estatal.
Desconcentracin: Principio organizativo segn el cual las competencias
decisorias son asignadas a rganos inferiores de la Administracin centralizada o
descentralizada. Es decir, es necesario que la atribucin de tales facultades opere
en el marco de una misma persona jurdica estatal.
Dictamen: Es la opinin, juicio, asesoramiento, consejo de carcter tcnico o
consulta destinada a orientar a la administracin activa para facilitar la formacin
del criterio de la autoridad que debe decidir.
Discrecionalidad tcnica: Concepto utilizado por la doctrina italiana. Se trata
de juicios tcnicos, que comprenden tanto las cuestiones vinculadas a ciencias
exactas (medicina, ingeniera, etc.) como las relativas a ciencias no exactas (v.gr.
sociologa). La doctrina ms avanzada niega el concepto de discrecionalidad
tcnica por cuanto ella slo puede subordinarse a la eleccin de un mtodo
cientfico que no traduce discrecionalidad y propicia su control; mientras que
la jurisprudencia vara entre la admisibilidad e inadmisibilidad de estas cuestiones
en sede judicial (SESIN, Domingo J., Administracin Pblica. Actividad regalada,
discrecional y tcnica, Bs. As., Ed. Depalma, 1994, p. 190).
Eficacia: Condicin que se adquiere con la ejecucin de ciertas formas propias de
publicidad -notificacin y publicacin- para que un acto administrativo sea eficaz
y pueda exigirse su cumplimiento de las personas a las que estn dirigidos sus
efectos jurdicos. La publicidad es el requisito indispensable para que un acto
vlido comience a producir sus efectos.
Ejecutividad: Es un carcter del acto administrativo e importa la obligatoriedad,
derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de
su notificacin.
Ejecutoriedad: Es otro de los caracteres del acto administrativo y significa la
atribucin que el ordenamiento jurdico, en forma expresa o razonablemente

implcita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el
cumplimiento del acto.
Elementos del acto: Son los presupuestos que deben concurrir para tipificar a un
acto realizado en ejercicio de funcin administrativa como acto administrativo. Su
existencia constituye un requisito de validez del acto administrativo. La estructura
del acto cuenta con elementos esenciales y elementos accidentales.
Entes no estatales: alude a aquellas entidades destinadas a cumplir fines pblicos
que pertenecan originariamente al Estado pero que por una delegacin posterior
les fueron transferidos a stos. Por ej.: Los colegios profesionales que renen
una doble actividad: por un lado, la defensa y representacin de los intereses
profesionales de sus miembros y, por el otro, la ordenacin, control y disciplina del
ejercicio de la profesin.
Entidad autrquica: es una entidad pblica estatal (art. 33 del Cdigo Civil) que se
caracteriza por reunir ciertas notas tpicas que la configuran como una especie de
descentralizacin administrativa y que configuran un rgimen jurdico diferenciado
de otras entidades descentralizadas.
Entidad autrquica: Una de las primeras formas de descentralizacin administrativa,
que se caracteriza por una serie de notas que tipifican la entidad y configuran un
rgimen jurdico diferenciado de otras entidades descentralizadas.
Estabilidad en el empleo pblico: Es el derecho del empleado pblico a no ser
privado de su empleo sin causa justa acreditada en procedimiento con respeto del
derecho a ser odo y de defensa.
Estabilidad: Como carcter del acto administrativo importa la prohibicin de
revocacin en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran
un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado.
Extincin: Es la cesacin definitiva de la produccin de los efectos jurdicos que
el acto administrativo tena al ser dictado. Es la eliminacin o supresin de esos
efectos por causas normales o anormales, sea o no que requiera la emisin de un
nuevo acto o que se trate de actos vlidos o invlidos.
Facultad discrecional: Facultad otorgada por el orden jurdico de libre apreciacin,
por oposicin a la facultad reglada o vinculada. La doctrina moderna la define
como una modalidad de ejercicio que el orden jurdico expresa o implcitamente
confiere a quien desempea la funcin administrativa para que, mediante una
apreciacin subjetiva del inters pblico comprometido, complete creativamente
el ordenamiento en su concrecin prctica, seleccionando una alternativa entre
varias igualmente vlidas para el derecho (SESIN, Domingo J., Administracin
Pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica, Bs. As., Ed. Depalma, 1994, p.
126). Por su parte, la jurisprudencia ha sealado al respecto que la ley permite al
administrador que sea l quien aprecie la oportunidad o conveniencia del acto a
los intereses pblicos, pudiendo elegir con cierta amplitud la decisin a adoptar
(Cmara Federal, Sala A, autos Landerberg, Mauricio c/ Ministerio de Salud y
Accin Social - Amparo, Sent. del 30/8/99, Foro de Crdoba, Ao XI - N 60 - 2000,
p. 265).
Facultad reglada: Facultad de un rgano predeterminada concretamente por una
norma jurdica que regula su contenido y forma. La regulacin normativa sustituye
en forma anticipada el criterio del rgano administrativo, determinando qu es lo
conveniente al inters pblico, sin dejar margen alguno para la apreciacin subjetiva
del agente en relacin a las circunstancias del caso concreto.
Funcin administrativa: Actividad permanente, concreta y prctica del Estado,
que tiende a la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas, de
acuerdo a los fines de la ley y dentro del orden jurdico. De acuerdo al criterio
objetivo o material, esta actividad es realizada no slo por el rgano Ejecutivo, sino
tambin en cierta medida por los rganos Legislativo y Judicial.
Funcin gubernativa: Actividad de los rganos Ejecutivo y Legislativo, que
concierne al orden poltico constitucional, materializada en actos polticos actos de
gobierno y actos institucionales de ejecucin directa de una norma constitucional

para la seguridad y el orden del Estado (DROMI, Jos Alberto: Instituciones de
Derecho Administrativo, Bs. As., Ed. Astrea, 1973, pg. 13).
Funcin jurisdiccional: Actividad estatal que se traduce en actos que deciden con
fuerza de verdad legal un conflicto entre partes, determinando cul es el derecho
aplicable al caso concreto. A nivel doctrinario, no existe acuerdo acerca de la
posibilidad constitucional del ejercicio de esta funcin por parte de la Administracin,
en tanto que a nivel legislativo y jurisprudencial se ha impuesto su reconocimiento
bajo ciertas condiciones y lmites.
Hecho administrativo: Es toda actividad material, traducida en operaciones
tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa,
productora de efectos jurdicos directos o indirectos. Es todo comportamiento
material, que traducido en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, es ejecutado
en ejercicio de funcin administrativa y que produce efectos jurdicos directos o
indirectos, segn tengan o no consecuencias jurdicas. Consisten en un acaecer
externo a la voluntad del sujeto administrativo.
Idoneidad: Aptitud necesaria para desempear un cargo pblico. Comprende
aspectos morales y otros tcnicos que varan segn las necesidades del cargo. La
determinacin de sus condiciones no puede ser discriminatoria.
Impugnabilidad: Como carcter del acto administrativo significa que todo acto
administrativo, aun cuando sea regular, es impugnable administrativamente por va
de recursos o reclamaciones.
Indemnizacin: Esta voz se refiere a la finalidad de dejar indemne, libre del dao.
Generalmente opera por la va de una compensacin econmica estimada de
acuerdo a apreciaciones jurdicas, pero tambin puede aplicarse el concepto a
otras formas de restablecimiento de una situacin jurdica lesionada.
Inexistencia: Nocin conceptual que se aplica a aquellos supuestos en que existe
una conducta que no se puede calificar como acto administrativo, ni siquiera nulo.
Refiere a la teora del acto inexistente.
Inhabilitacin: Incide sobre la autonoma para realizar las propias actividades que
vena ejerciendo el autor de una falta o contravencin. A diferencia de otras penas, la
inhabilitacin opera para el futuro, pues su fundamento radica en la proteccin de la
sociedad frente al riesgo de que el sancionado pueda volver a cometer infracciones
que afecten desde el orden pblico hasta cargos profesionales inherentes a los
servicios pblicos (CASSAGNE, Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot,
1998).
Inters colectivo: Situacin jurdica subjetiva tutelada jurdicamente en el derecho
positivo nacional a partir de la reforma constitucional, que ampla la legitimacin
para accionar judicialmente en beneficio de todos los miembros de un colectivo,
lo que puede hacerse tanto por los interesados como por las asociaciones que los
nucleen para la defensa de sus derechos.
Inters legtimo: En el inters legtimo hay, por lo comn, una concurrencia de
individuos a quienes el orden jurdico otorga una proteccin especial por tener un
inters personal y directo en la impugnacin del acto. El inters debe ser de un
crculo definido y limitado de individuos, de modo personal y directo. No se trata de
que el recurrente tenga un inters personalsimo en el sentido individual y exclusivo
(ello implicara acercarse a la hiptesis del derecho subjetivo) sino de un inters
individual ocasionalmente protegido. En otros casos, se une al inters general de
todos, un inters particular derivado de una situacin especial.
Inters legtimo: es el inters que pertenece a un grupo colectivo definido y
homogneo de individuos, de modo personal y directo. Se trata de un inters
individual ocasionalmente protegido que aparece como una reverberancia de un
derecho subjetivo potencial. Por lo comn, exige la presencia de una norma jurdica
que regula o limita cul es la actividad debida y una concurrencia de individuos a
quienes el orden jurdico les otorga una proteccin especial.
Inters simple: es el que no pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias
particulares del titular, sino slo a la de las necesidades y conveniencias pblicas.

Es el inters que tiene todo particular en que la ley se cumpla. Quien posee un
inters simple, slo tiene proteccin administrativa por va de denuncias. No
puede pretender revocacin administrativa ni anulacin judicial, como tampoco
resarcimiento indemnizatorio.
Intervencin: se trata de una especie de manifestacin del control represivo ejercida
por parte de la Administracin central u rganos superiores, cuya finalidad reside en
mantener la autoridad y unidad administrativa y reestablecer la normalidad alterada
por el desempeo ineficiente de los rganos decisorios de la entidad intervenida.
No siempre implica la sustitucin de un rgano o de una entidad descentralizada.
Debe distingursela de la intervencin poltica.
Intervencin: Una forma de manifestacin del control represivo como consecuencia
del poder de vigilancia por parte de rganos superiores, que no siempre implica la
sustitucin de un rgano o de una entidad descentralizada. Este tipo de intervencin
se distingue de la intervencin poltica.
Invariabilidad de las bases contractuales: Es uno de los pilares de la licitacin
pblica, cuyos efectos se prolongan por todo el tiempo de vigencia del contrato
y que impiden que, sea en la contratacin o durante la ejecucin, se produzcan
modificaciones de las bases contenidas en los pliegos de la convocatoria a
licitacin pblica. Su violacin es lesiva de la igualdad de los proponentes y del
inters pblico.
Jerarqua: es el vnculo que liga gradualmente entre s a los rganos de una misma
persona jurdica, e implica una subordinacin de la que emanan facultades y
deberes tendientes ha asegurar la unidad de la accin estatal. Supone la existencia
de relaciones verticales.
Jerarqua: Es una relacin jurdica administrativa interna que vincula entre s a los
rganos de una misma persona jurdica mediante poderes de subordinacin para
asegurar la unidad de la accin estatal.
Juicio de mrito, oportunidad o conveniencia: Poder de apreciacin de la
oportunidad de emitir un acto administrativo por razones de inters pblico (por ej.
revocar un permiso), que puede estar vinculada por un concepto jurdico determinado
o indeterminado, como tambin abierta a varias alternativas compatibles con el fin
del acto. En consecuencia, la determinacin de la oportunidad o mrito puede
resultar tanto del ejercicio de potestades regladas o discrecionales, o de una
combinacin de ambas.
Juridicidad: Evolucionado principio de legalidad entendido en sentido amplio, en
virtud del cual la administracin est subordinada no slo a la ley (principio de
legalidad en sentido estricto) sino tambin a los principios generales del derecho,
los cuales junto a la ley conforman el llamado marco o bloque de juridicidad
como fuente y lmite de la actividad administrativa.
Jurisdiccin administrativa: Expresin que alude al ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de ciertos rganos administrativos en el mbito del Poder
Ejecutivo. La doctrina destaca la renovada trascendencia de este tema, a raz de la
transformacin en nuestro pas de muchas instituciones del Derecho Administrativo.
Tngase en cuenta, por ejemplo, la creacin de los entes de control de los servicios
pblicos privatizados, a los cuales se les ha atribuido, en ciertos casos, facultades
jurisdiccionales.
Legitimidad: Es uno de los caracteres del acto administrativo e importa la
presuncin de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya
sido declarada por autoridad competente.
Licitacin pblica: Es el procedimiento administrativo especial para seleccionar,
de entre los oferentes que concurran, a aquel cuya oferta sea considerada la ms
conveniente para la finalidad concreta que determin la decisin de utilizar el
contrato administrativo como medio ms idneo para gestionar el inters pblico.
Llamado a licitacin: Es la convocatoria hecha pblica para poner en conocimiento
de todos los interesados la existencia de la licitacin, y que debe explicitar
suficientes datos relativos al objeto de la contratacin y de las presentaciones de

ofertas, de modo de hacer posible que aquellos puedan resolver acerca de su
inters en presentarse y en caso positivo puedan hacerlo.
Mrito: Sinnimo de los valores oportunidad y conveniencia. Es una valoracin
libre de la Administracin cuando tiene que tomar una decisin administrativa en
funcin del inters pblico comprometido en el caso concreto.
MULTA: Consiste en una obligacin de dar sumas de dinero, cuyo pago impone la
Administracin, por la violacin de una norma de polica, poseyendo naturaleza
penal slo cuando persigue una finalidad preventiva y/o represiva (CASSAGNE,
Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).
Nombramiento: Designacin, por la autoridad administrativa competente, de la
persona que actuar como empleado o funcionario en el ejercicio de un cargo.
Nulidad: Es la consecuencia jurdica del acto viciado, que se impone ante la
trasgresin al orden jurdico.
Oferente: Persona, natural o jurdica, que respondiendo a la convocatoria del
licitante, formaliza su voluntad de participar del procedimiento licitatorio, aportando
las condiciones en que est dispuesto a asumir la condicin de co-contratista.
rgano: Supone la existencia de dos elementos que, aunque susceptibles de
diferenciacin, constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un
centro de competencias integrado por poderes o facultades, que se refieren tanto
a potestades en sentido tcnico como cometidos y otro de carcter subjetivo,
representado por la voluntad y capacidad de las personas fsicas que desempean
la titularidad del rgano, cuya voluntad emitida dentro de los lmites que marca el
principio de la especialidad se imputa al rgano (en su unidad) que al expresar
la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona
jurdica estatal (CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Quinta edicin
actualizada, Tomo I, Bs. As., Ed. Abeledo-Perrot, 1996, p. 208).
rgano administrativo: desde una posicin objetiva, se instituye al rgano como
un centro de competencias, atribuciones y poderes referidos tanto a potestades
en sentido tcnico como a los cometidos, independiente de la persona fsica.
Desde una posicin subjetiva, lo identifica con la persona fsica, es decir con el
titular que manifiesta la voluntad de la organizacin, en funcin del principio de
imputacin de la actuacin administrativa. En definitiva, si partimos de la idea
de que la organizacin administrativa es una abstraccin que acta a travs de
personas fsicas, el concepto supone la existencia de ambos elementos; objetivo
y subjetivo.
Permiso: En el permiso se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al
particular, que configura una excepcin a una prohibicin impuesta por una norma
de polica en forma preventiva.
Pliego de condiciones: Es el conjunto de clusulas que la Administracin Licitante
aprueba especificando el objeto y condiciones de la contratacin que licita, y las
reglas del procedimiento para su adjudicacin.
Posicin jurdica: es la situacin o ubicacin jurdica en que se halla un sujeto
frente a otros y a la Administracin, en virtud de la cual esa persona advierte que
tiene atribuciones o una facultad que importa una pretensin legtima para exigir
algo de alguien, incluso del Estado mismo.
Principios jurdicos del procedimiento: Son pautas directrices que permiten
explicar, ms all de las regulaciones procesales dogmticas, su por qu y su para
qu.
Prisin y arresto: La prisin y el arresto son penas de idntica naturaleza que
afectan la libertad ambulatoria; slo difieren en punto a la posibilidad de exigirle al
condenado a una pena de prisin algn trabajo obligatorio, lo que no se justifica en
el mero arresto, cuya duracin suele ser menor que la pena de prisin.
Privatizacin: Transferencia de actividades que se desarrollaban en el Sector Pblico
al mercado. Instrumento poltico neoliberal que en nuestro pas se estableci como
principal herramienta a partir de la ley de Reforma del Estado, Ley Nacional 23.696.
Cuando se trata de actividades de inters pblico, la transferencia es solamente de

la gestin y explotacin, ya que el Estado conserva necesariamente su regulacin
y control.
Procedimiento administrativo: Es el instrumento jurdico mediante el cual se
viabiliza la relacin administrado-administracin, garantizndose con dicho
instrumento el inters pblico y el de los administrados.
Proceso administrativo: Es un medio para dar satisfaccin jurdica a las pretensiones
de la Administracin y de los administrados afectados en sus derechos por el obrar
pblico.
Ratificacin: Consiste en la aceptacin por la autoridad competente de un acto
dictado por otra en su nombre, pero que se excedi en el ejercicio de sus propias
competencias. Siempre intervienen dos rganos. No se trata de corregir un vicio,
sino que se crean las condiciones para que el mismo no sea oponible.
Recursos administrativos: En sentido restringido el recurso es un remedio
administrativo especfico por el que se atacan solamente actos administrativos y se
defienden derechos subjetivos o intereses legtimos. A travs de ellos, se promueve
el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin
de que se lo revoque o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo
o inters legtimo lesionado por dicho acto.-
Reglamento: Acto unilateral emanado de un rgano de la Administracin Pblica en
ejercicio de la funcin administrativa, creador de normas generales, impersonales y
abstractas, que produce efectos jurdicos directos. Constituye una de las fuentes de
mayor importancia del Derecho Administrativo, que integra el bloque de juridicidad
al cual debe ajustarse la actividad administrativa. No slo son dictados por el
rgano Ejecutivo y dems rganos y entes que actan dentro de su mbito, sino
tambin en menor medida por el rgano Legislativo y Judicial, e inclusive por
los nuevos rganos constitucionales creados a partir de la reforma de 1994 (v.gr.
Auditora General de la Nacin, Consejo de la Magistratura, entre otros).
Reglamento administrativo: Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio
de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos generales en forma
directa.
Regulacin: Cuando se refiere a actividades de inters pblico que el sistema
jurdico impone asegurar al Estado, es la institucin de un rgimen de derecho
pblico que establezca las condiciones de su desarrollo, necesarias para que el
inters pblico sea efectivamente tutelado.
Relacin jurdica administrativa: es la vinculacin jurdica que traduce una
ecuacin entre el administrado y la Administracin que se establece con motivo
de hechos, actos o acuerdos de voluntades que generan derechos y obligaciones
para ambas partes. Es decir, de la relacin necesariamente van a nacer un acreedor
y un deudor.
Responsabilidad: La obligacin de responder jurdicamente, por las consecuencias
dainas de una accin u omisin que pueden ser legtimas o ilegtimas. El
cumplimiento de esa obligacin puede ser espontneo como cuando se paga un
bien expropiado o compulsivo, cuando es dispuesto jurisdiccionalmente.
Restricciones administrativas: Las restricciones administrativas, al incidir solamente
en el ejercicio normal del derecho de propiedad con el objeto de hacerlo compatible
con el inters pblico, obligan al propietario a cumplirlas sin que ste pueda
reclamar indemnizacin alguna pues se considera, en cierta manera, que ellas son
inseparables del dominio privado. (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho
Administrativo, t. IV)
Revocacin: Es el acto administrativo por el cual un rgano en ejercicio de funcin
administrativa, deja sin efecto o extingue otro acto administrativo precedente, para
satisfacer actuales exigencias de interes pblico o para reestablecer el imperio de
la legalidad. Es la extincin del acto en sede administrativa.
Saneamiento (convalidacin): Consiste en la tcnica general mediante la cual
la Administracin puede modificar el acto administrativo anulable a travs del
saneamiento del defecto que portaba el acto, dotndolo de plena validez. La

modificacin tiene efectos retroactivos y, por ende, se considera que el acto
saneado ha carecido de vicios (art. 19, Ley 19.549).
Servicios pblicos: Ciertas actividades estatales que tienen por objeto satisfacer
una necesidad colectiva, mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente
a las personas individualmente consideradas (SAYAGUES LASO, Enrique; Tratado
de Derecho Administrativo, T. I, Montevideo, 1963, p. 60).
Servidumbre administrativa: Las servidumbres administrativas aparejan, por
principio, la obligacin de indemnizar a quien resulte afectado por su imposicin
habida cuenta que provoca una situacin de sacrificio patrimonial (por lesionar la
nota tpica de la exclusividad) que, al disminuir el valor del respectivo bien, generan
el consiguiente deber de reparar, con fundamento en la garanta prescripta en
el artculo 17 de la Constitucin Nacional. (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de
Derecho Administrativo, t. IV)
Silencio administrativo: Es la inactividad o pasividad de la administracin, por
lo que por va legal y presuntiva se equipara la omisin a la resolucin tcita
denegatoria. El transcurso del tiempo sin resolver o proveer es una conducta
inexpresiva de la administracin o un no acto, no apto como manifestacin de
voluntad, es el vaco en el obrar.
Simple acto de la administracin: Es toda declaracin unilateral interna o
interorgnica, efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce
efectos jurdicos individuales en forma indirecta.
Suplencia: se trata de la modificacin de la titularidad de la competencia en virtud
de que el titular del mismo se halla imposibilitado de ejercerla. No repercute en
la competencia del rgano. No existe una transferencia de competencias de un
rgano a otro a diferencia de lo que tipifica a la delegacin administrativa.
Suspensin de los efectos del acto: Consiste en una medida provisoria y
excepcional de dejar sin efecto, ordenada de oficio por la propia Administracin
o a pedido de parte interesada, la ejecucin del acto administrativo, siempre que
se den las causales previstas en el ordenamiento jurdico. La medida se puede
solicitar en la sede administrativa como en la sede judicial -como cautelar- (art. 12,
Ley 19.549)
Sustitucin: consiste en la traslacin temporal de la facultad de ejercicio de todas o
parte de las competencias de un ente pblico a otro, impuesta como consecuencia
de la falta o irregular ejercicio de stas o por otras circunstancias anormales. Es
una tcnica de desapoderamiento unilateral de competencias. Se vincula a las
facultades de control del rgano superior sobre el inferior. Opera en casos de
administracin deficiente o abandono de funciones en que incurra el rgano que
es sustituido.
Validez: Condicin que adquiere el acto administrativo siempre que rena todos
los elementos esenciales sin que cuenten con vicios o irregularidades.
Vicios: Los vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que ste
aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo con el orden jurdico vigente,
lesionan la perfeccin del acto, en su validez o en su eficacia, impidiendo su
subsistencia o ejecucin.
Zona de reserva de la Administracin: Expresin que alude al mbito exclusivo
del poder ejecutivo, sin intervencin de otro poder. Corolario de principio de
separacin de poderes que apareja la adjudicacin de competencias propias y
exclusivas a cada uno de los rganos integrantes del gobierno. Alude a la potestad
organizatoria otorgada a cada uno de los poderes estatales para auto-determinar
la organizacin administrativa.

m dulos
m1
m1 microobjetivos
Comprender el contenido material de las funciones jurdicas del Estado, con

el objeto de identificarlas en su actuacin concreta por medio de potestades
especficas nacidas del ordenamiento jurdico, y diferenciar en la prctica las
diversas caractersticas y lmites de su ejercicio.
Entender el concepto de funcin administrativa para aplicarlo a la identificacin

de su ejercicio frente a situaciones problemticas que se presentan en el ejercicio
profesional.
Desarrollar habilidades para evaluar la funcin jurisdiccional de la Administracin

Pblica en el marco del sistema jurdico poltico argentino, con el fin de advertir las
condiciones de su ejercicio y las posibilidades de su impugnacin judicial.
Reconocer los caracteres del ordenamiento administrativo, con el fin de establecer

cul es el rgimen jurdico aplicable en cada conflicto de tipo administrativo.
Conocer el sistema actual de fuentes del Derecho Administrativo, con el objeto

de interpretar cul es el orden de prelacin a tener en cuenta para resolver los
conflictos que se plantean frente a disposiciones contradictorias o incompatibles
contenidas en normas de distinta jerarqua.
Comprender el rgimen jurdico peculiar de los reglamentos para advertir, como

operador jurdico, sus diferencias con el rgimen de las leyes y el de los actos
administrativos de carcter individual, advirtiendo sus consecuencias prcticas
tales como la derogacin e impugnacin de aqullos.

m1 contenidos
FUNCIN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Nos introducimos a las nociones generales de Derecho Administrativo,
como disciplina que forma parte de la rama del Derecho Pblico A 1, a travs del
estudio de las distintas instituciones que vinculan a los particulares con los rganos
del Estado y dems personas jurdicas pblicas, que asumen el ejercicio de alguna
forma de funcin administrativa.
La comprensin del funcionamiento jurdico estatal, exige que tomemos
como punto de partida las funciones jurdicas del Estado y la idea expuesta por
Montesquieu desde la Teora de Divisin de Poderes A 2, pues de sta resulta una
separacin de funciones del poder y, correlativamente, una separacin de rganos
y competencias.
Es as que la unidad del poder del Estado no se ve comprometida por
la distincin propia que asumen cada una de las funciones que puede o debe
desarrollar el poder, siendo susceptibles de calificarse -en base a la clsica triloga-
en legislativa, jurisdiccional y administrativa, que se completa con la teora de la
funcin gubernativa o como el ordenamiento jurdico de cada Estado lo determine,
de acuerdo a lo que la Constitucin Nacional de cada pas resuelva.
La actividad dominante del Estado se manifiesta a travs de las diversas
formas que asumen estas funciones, como diferentes modos del ejercicio de la
actividad estatal realizada por los distintos rganos que componen su esquema
estructural A 3.
El avance en el estudio de esta clasificacin de funciones exige que
tengamos en cuenta los variados criterios de diferenciacin tales como, la
concepcin subjetiva u orgnica y la sustancial, objetiva o material, la formal o
residual entre otras teoras, propuestos como criterios bsicos de especializacin
funcional, an cuando no dejemos de reconocer que los mismos son relativos, ya
que la realidad institucional y las constituciones ms modernas aplican uno u otro,
o varios a la vez A 4.
La profundizacin de estos criterios nos llevar a analizar qu es, cmo
es y cmo se manifiesta la funcin administrativa como exteriorizacin de la
voluntad de los rganos de la Administracin Pblica y de las personas jurdicas
no estatales A 5 que asumen su ejercicio con un cometido estatal determinado. En
este punto, pondremos especial nfasis en aprender a identificarla, para transferir
su comprensin terica a la prctica funcional, a fin de analizar y resolver nuevas
situaciones reales y concretas que se presenten en el ejercicio profesional.
Por otro lado, la comprensin terico-prctica de los referidos criterios de
distincin nos permitir advertir que la divisin de poderes o funciones carece de
lmites precisos, ya que cada rgano no se limita nicamente a la funcin que
le corresponde. Tan es as, que el Poder Judicial adems de su tpica funcin
jurisdiccional, tambin ejerce funcin administrativa A 6 y desarrolla una funcin
normativa cuando dicta acuerdos reglamentarios sobre temticas propias de ese
poder.
Del mismo modo, entre los actos y hechos que realiza el Poder Legislativo,
paralelamente a su funcin especfica, vemos que ejerce funcin administrativa
cuando regula y organiza su funcionamiento interno, cuando controla al Poder
Ejecutivo mediante investigaciones, pedidos de informes, etc. y, tambin, cuando
regula las relaciones con sus propios empleados y hasta con los otros rganos de la
Administracin Pblica. Aunque tambin se admite que puede cumplir una funcin
de tipo jurisdiccional cuando juzga la validez de los ttulos de sus integrantes o
cuando fiscaliza y sanciona el comportamiento de sus miembros.
Una vez que logremos identificar la funcin administrativa, podremos
advertir que son los principios y normas del Derecho Administrativo los que se

aplican a las actividades administrativas de los tres poderes del Estado e incluso,
en algunos casos, hasta las mismas normas positivas son comunes.
Este tema asume en la actualidad gran importancia y trascendencia, ya
que permite no slo caracterizar al acto administrativo, sino tambin determinar
cul es el tribunal competente para controlar esa actividad.
Siguiendo el orden de los contenidos, abordaremos el anlisis de la

inexistencia de la funcin jurisdiccional de la Administracin Pblica en el
sistema jurdico poltico argentino.
Comenzando por la discusin constitucional vinculada a la prohibicin
establecida por los artculos 18 y 109 de la Constitucin Nacional y pasando por
una serie de polmicas en torno al concepto de funcin jurisdiccional, advertiremos
que el sistema de la revisin judicial suficiente en el sentido dado por la doctrina
y la jurisprudencia a partir del caso Fernndez Arias A 7, ya no aparece por s
slo suficiente, sino que es menester que la decisin de deferir cuestiones al
conocimiento de rganos administrativos sea por motivos razonablemente
justificados, pues de lo contrario, la jurisdiccin administrativa creada carecer
de sustento constitucional por invadir las atribuciones propias y exclusivas del
Poder Judicial de la Nacin previstas en los artculos 116 y 117 de la Constitucin
Nacional, argumento desarrollado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a
partir del caso ngel Estrada.
A tal efecto, los aspectos que han conformado el aparato expositivo
terico, se habrn de complementar con una suficiente aplicacin jurisprudencial,
a fin de reconocer cabalmente los basamentos tericos, para poder determinar si
existe algn campo de la Administracin que est excluido o limitado a la revisin
judicial.
A continuacin en este mdulo, estudiaremos la actividad administrativa

normativa ejercida por cualquiera de los rganos del Estado: ejecutivo, judicial
y legislativo, que se manifiesta a travs de los llamados reglamentos como
instrumentos jurdicos inherentes a una funcin administrativa.
As como la seguridad jurdica y la prevalencia del principio democrtico

en la formacin de las decisiones normativas estatales obligan a que las normas
reconozcan entre s una determinada relacin jerrquica -expresamente establecida
en los artculos 31 y 75 inciso 22 y 24 de la Constitucin Nacional-, en la estructura
orgnica de la Administracin el modelo se repite aunque con notas distintivas.
Considerado cul es el rgimen jurdico general aplicable a tales
instrumentos, llegaremos al aspecto que ms nos interesa en este tema que
consiste en determinar en qu consiste el principio de inderogabilidad singular
de los reglamentos, a fin de entrelazar el principio de la jerarqua de las normas
segn el rgano emisor, la prelacin del reglamento sobre el acto administrativo y
la regla segn la cul entre normas de igual jerarqua la norma posterior deroga a
la anterior.
Por otra parte, se sigue aceptando la aplicacin al reglamento del
principio de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos. Lo que
nos conducir a plantearnos si el incumplimiento del reglamento emitido por la
propia Administracin no parecera como una verdadera autocontradiccin. Pues,
invocando el principio de legalidad de la administracin, se postula que ella nunca
puede violar sus reglamentos.
En este estadio, nos detendremos a definir qu son los reglamentos y
analizar cules son sus notas distintivas -reconocidas tradicionalmente por su
alcance normativo general, abstracto, indeterminado e impersonal-.
Estudiaremos -siguiendo su relacin con la Constitucin Nacional y
las normas con calidad de ley emanadas del Congreso- qu los califica como
autnomos arts. 99 inc. 1; 66 y 75 inc. 32 y 113 y 144 ap. 6-, de ejecucin art. 99

inc. 2-, delegados art. 76- y de necesidad y urgencia art. 99 inc. 3-. Todos hoy
reconocidos en el texto constitucional.
En esta instancia es necesario que podamos identificar cul es el rgimen
jurdico particular aplicable a cada clase -o especie- a fin de establecer su
conceptualizacin, objeto de regulacin, competencia para su dictado y condiciones
para reconocer su legitimidad.
Tras el desarrollo de estos contenidos, avanzaremos sobre el objeto
de estudio del Derecho Administrativo a fin de valorar su trascendencia como
disciplina jurdica que estudia el conjunto de normas y principios que regulan la
organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica, as como la actividad
administrativa que realizan todos los rganos del Estado y de los no estatales, an
la personas jurdicas privadas que ejercen algn tipo de funcin administrativa A
8.
Por otra parte, el control de la funcin administrativa puesta de manifiesto
tanto en la sede administrativa como en la sede judicial, a travs de la impugnacin
de la actuacin administrativa efectuada por los particulares o por la propia
Administracin tambin es objeto de estudio de esta disciplina,
Recorreremos la evolucin de sus instituciones desde el Estado de Polica
hasta el Estado de Derecho, que nos permitir interpretar su contenido actual,
sin olvidar la importancia de conocer las tendencias futuras, como por ejemplo la
integracin econmica y jurdica entre los pases y sus problemas, la participacin
administrativa, etc.
Asimismo, que el Derecho Administrativo es, desde la ptica de nuestro
derecho positivo, derecho local, est fuera de toda discusin. Expresos textos
constitucionales as lo determinan. En nuestro caso, el artculo 121 de la Constitucin
Nacional dispone que las provincias conservan todo el poder no delegado al
Gobierno federal y el artculo 122 prescribe que las provincias se dan sus propias
instituciones locales y se rigen por ellas. Estos textos deben ser complementados
con los artculos 126 y 127 que contienen el plexo de limitaciones aplicables a las
provincias. Finalmente, esta idea se ratifica si a estos dispositivos se suman el
artculo 5 y los nuevos artculos 41 y 42 del mismo texto constitucional. Por lo tanto,
del armnico juego de estas normas se puede asegurar que surge ntidamente el
carcter local del Derecho Administrativo.
Tambin se trata de una disciplina esencialmente dinmica y variable,
pues como se ver en este punto, el ordenamiento administrativo no slo se
integra por las leyes y la Constitucin que constituye su base, sino tambin por
las distintas formas jurdicas que asume la actividad administrativa -reglamentos,
contrato administrativo y acto administrativo-. El cambio permanente de la realidad
de los hechos, hace necesario emplear estas formas jurdicas para regir las nuevas
situaciones que se movilizan y transforman da a da.
En este mdulo estudiaremos el sistema de fuentes del Derecho
Administrativo A 9, es decir los diferentes medios de expresin y de produccin de
las normas jurdicas que integran esta disciplina. Ello es as, porque an cuando
este sistema sea comn al de otras disciplinas jurdicas, adquiere una particularidad
propia cuando se advierte la importancia que tienen notas tpicas como los
precedentes administrativos, los principios generales del derecho y los reglamentos
como fuente de derechos subjetivos e intereses legtimos de carcter administrativo
y la reestructuracin a partir de la apertura a las fuentes internacionales desde la
reforma constitucional .
El anlisis de esta temtica nos conducir al problema de determinar la
jerarqua de cada una de ellas, as como su naturaleza e imperatividad.
Debemos tener en cuenta que a partir de la dcada del ochenta, se inici
hasta el presente una sucesin de hitos que modificaron el sistema de fuentes del
derecho pblico argentino. As, el sometimiento a tratados de derechos humanos
con jurisdiccin extranjera, el reconocimiento de la operatividad y supremaca
de la Convencin, la reforma constitucional, los tratados de integracin regional,

los tratados contra la corrupcin y la generalizacin de la jurisdiccin universal,
extraterritorial, para estas y otras violaciones al nuevo derecho universal y al viejo
derecho de gentes, ahora fortalecido, en la lucha contra los crmenes de lesa
humanidad.
Si bien es cierto que, el paso interno de mayor significacin fue el
reconocimiento constitucional en 1994 tanto de los tratados de derechos humanos
como de los de integracin; externamente, hay otros datos previos de mayor
trascendencia, como es el sistema econmico y financiero internacional que
condiciona la situacin del pas.
La postulacin de la operatividad y el carcter de orden jurdico superior de
la Convencin, fue trascendental para el orden de prelacin de las fuentes, ya que
pusimos a la Convencin en primer lugar, seguida de la Constitucin.
Por otro lado, el tema de los tratados se vincula con la cuestin de la
existencia y alcances de un derecho comunitario latinoamericano y tambin con la
observacin de qu pasa en la Unin Europea, ya que los fallos europeos comienzan
a campear en nuestra jurisprudencia y pronto veremos que la jurisprudencia
europea de derechos humanos ser equiparable a la americana como fuente de
derecho interno.
Usted deber, a travs de las diversas actividades que se proponen
para este mdulo, aplicar distinciones tericas y emplear en su razonamiento los
principios bsicos y contenidos normativos imprescindibles que adquieren una
relevancia fundamental para resolver las distintas situaciones prcticas. Para ello,
ser necesario el estudio previo de las normas jurdicas aplicables, como tambin de
la doctrina y jurisprudencia contenida en la bibliografa bsica y complementaria.

m1 |contenidos | AA
asistente acadmico 1
El derecho pblico (penal, tributario o fiscal, constitucional, administrativo, etc.) se

distingue del derecho privado (civil -obligaciones, contratos, sucesiones, familia-,
comercial) en que, en el primero, se trata de relaciones jurdicas entre el Estado
y los particulares, o entre entes estatales entre s. As, Gordillo apunta que las
leyes que rigen las relaciones del Estado con los particulares van acumulando
prerrogativas y privilegios para el Estado. Adems, algunos de los principios de
tales leyes deben regular situaciones que no se dan sino en el caso del Estado:
todo lo relativo a la organizacin, funcionamiento y actividad de los poderes
pblicos y el control de los servicios pblicos monopolizados emplea principios
diversos de los del derecho comn. Esas prerrogativas y disposiciones peculiares
constituyen un todo estructurado y regido por principios propios: las que empiezan
siendo excepciones se tornan norma general y as las reglas del derecho privado
se ven desplazadas por aqullas. Es lgico independizar metodolgicamente a
ese conjunto de principios correlativos y concordantes entre s, que resultan
discordantes y extraos al derecho privado (cfr. Gordillo Agustn Tratado de
Derecho Administrativo, Parte General, Pag. IX-1)
m1 |contenidos | AA
Es fundamental que tenga en cuenta, en su anlisis que MONTESQUIEU, partiendo

de la hiptesis de que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de l, concibi
su teora de la separacin de los poderes, entendiendo que el poder debe contener
al poder, lo que slo se lograra dividiendo el poder estatal y oponiendo las partes
respectivas para que se refrenen recprocamente. Ello a su vez, se consigue
distribuyendo las funciones estatales entre diferentes rganos constituidos por
personas fsicas distintas. (Ver Gordillo, Agustn Tratado de Derecho Administrativo,
Parte General, Pag. IX-1)

m1 |contenidos | AA
En este punto es necesario que considere que desde una tendencia progresiva a
la fractura mltiple del poder como garanta de libertad, el Estado tradicionalmente
reconoce diversos tipos de rganos clsicos: legislativos, judiciales, administrativos.
No obstante, las constituciones ms modernas, incorporan las autoridades
administrativas independientes como una salida a los excesos del ejecutivo, ya que
se trata de fraccionar su poder y transferirlo a rganos ajenos a su control, como es
el caso del Jefe de Gabinete (art. 100) introducido en nuestra Constitucin Nacional
con la Reforma del ao 1994.
m1 |contenidos | AA
Para un acabado entendimiento de esta temtica le recomendamos la lectura de la

bibliografa indicada como obligatoria. En el caso, ver Gordillo, Agustn Tratado de
Derecho Administrativo, Parte General Las funciones del Poder, La divisin de
los poderes y la libertad, Cap. IX.
m1 |contenidos | AA
En el estado actual del derecho administrativo, la doctrina y la jurisprudencia

reconoce que no solamente las personas jurdicas no estatales realizan una funcin
administrativa como es el caso de los Colegios Profesionales cuando otorgan o
cancelan la matricula o cuando aplican sanciones a su afiliados, sino que tambin
personas jurdicas privadas llegan a ejercer actos administrativos como es el
caso de los concesionarios o licenciatarios de un servicio pblico cuando toman
decisiones a travs de sus resoluciones.
Se recomienda la lectura de los casos de jurisprudencia previstos en este mdulo.

m1 |contenidos | AA
El anlisis terico de este tema, se debe complementar con la lectura de los fallos
indicados como Actividad a fin de que se facilite el ms claro, concreto y profundo
aprendizaje de los contenidos desarrollados.
m1 |contenidos | AA
Para una correcta comprensin, es indispensable que consulte el desarrollo que

Gordillo efecta de la interpretacin jurisprudencial de la Corte Suprema de la
Nacin con respecto a esta cuestin. (Ver Gordillo, Agustn Tratado de Derecho
Administrativo, Parte General Las funciones del Poder, La divisin de los poderes
y la libertad, Cap. IX, pag. 16)
m1 |contenidos | AA
Claramente, Gordillo define que el estudio del ejercicio de la funcin administrativa

es comprensivo no slo del quin ejerce la funcin, sino tambin del cmo y con
qu fundamento, con qu medios y fundamentalmente hasta dnde, con qu
limitaciones se la ejerce (Ver Gordillo, Agustn Tratado de Derecho Administrativo,
Parte General).
m1 |contenidos | AA
Para abordar el estudio de las fuentes del Derecho Administrativo, es necesario

que se ubique en los captulos VII Fuentes Nacionales del Derecho Administrativo
y captulo VIII Fuentes Supranacionales del Derecho Administrativo en el libro
Gordillo, Agustn Tratado de Derecho Administrativo, Parte General y analice
detenidamente las nociones all desarrolladas.

m1 material
MATERIAL BSICO
DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y
Cultura 11 Edicin Buenos Aires- Madrid- Mxico. 2006, especialmente captulos
II y V.
www.GORDILLO.com Gordillo Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo I
- Parte General. 8 Edicin. Buenos Aires. F D A 2003.
Constitucin Nacional Argentina.
Constitucin provincial.
Leyes de procedimiento administrativo locales - N 6658.
Rgimen nacional de procedimientos administrativos Ley n 19549.
Reforma de procedimientos administrativos Decreto 1883/91.
Reglamento de procedimientos administrativos Decreto 1759/72.
Vigencia de diversos procedimientos Decreto 9101/72.
Cdigo de procedimiento contencioso administrativo provincial Ley 7182.
Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la Nacin.
Apndice de jurisprudencia IC 1.
MATERIAL COMPLEMENTARIO
BOSCH, Juan, La actividad jurisdiccional de la Administracin Pblica y la
garanta del debido proceso, L.L. 1996-E, 1332-1334.
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomos I y II, Ed. Abeledo-
DIEZ, Horacio Pedro, Reglamentos. Su impugnacin en el Procedimiento
Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998.
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., 1997.
Sexta edicin actualizada.
FERRANDO, Ismael y MARTNEZ, Patricia R. (dir.), Manual de Derecho
Administrativo, Bs. As., Ed. Depalma, 2000.
GORDILLO, Agustn. Introduccin al Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot,
Bs. As., 1962. Derecho Administrativo de la Economa. Parte General, Ed. Macchi,
Bs. As., 1967.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Abeledo-
VANOSSI, Jorge Reinaldo, Los llamados Tribunales Administrativos ante el
Derecho Constitucional Argentino, E.D. 103-841.

m1 | material | IC
informacin complementaria 1
Para acceder al contenido de esta Informacion Complementaria, dirijase al CD

ROM.
m1 actividades
m1 | actividad 1
Fall la continuidad del servicio

La actora -en su condicin de usuaria-, reclam a la Empresa Distribuidora Sur
Sociedad Annima (EDESUR S.A.) -en su carcter de prestadora del suministro- el
pago de los daos y perjuicios sufridos como consecuencia de la imposibilidad
de hacer funcionar plenamente su planta industrial debido a las bajas de tensin
y cortes reiterados en el suministro de energa elctrica ocurridos en distintos
das del mes de noviembre y diciembre de 1993 y enero de 1994. El tribunal de
alzada consider que el Ente, en ejercicio de la funcin administrativa de naturaleza
jurisdiccional, tena plena competencia para resolver el reclamo de daos y
perjuicios en atencin a lo normado en el art. 72, 78 de la ley 24.065 y el art. 56
b.1.4 del decreto reglamentario 1398/92. El ente haba desestimado el reclamo
sobre la base de considerar que en funcin la ley 15.336 (Marco Regulatorio
elctrico -MRE-) la responsabilidad de la distribuidora se limitaba al monto de las
penalidades previstas en el contrato de concesin, por lo tanto, no corresponda el
resarcimiento de los daos y perjuicios. En este estadio llega a la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin para su resolucin definitiva. A 1
Cul es la respuesta que da a su cliente cuando acude a solicitarle asistencia
profesional? Deber conformarse a lo dispuesto por el Ente? Cree usted que
subsiste la posibilidad de revertir la negativa?
A los fines de sacar mayor provecho de la presente actividad, luego de responder

a las preguntas enunciadas le proponemos realizar la lectura de Jurisprudencia.
A 2
m1 | actividad 1 | AA
A los fines de resolver el caso prctico, le sugiero consultar el material bsico de

estudio.
Fundamente sus respuestas y compulse estas ltimas con la jurisprudencia que se

presenta en la Clave de Correccin.

Para acceder al contenido de este Asistente Acadmico, dirjase al CD ROM.
m1 | actividad 2
Las garantas constitucionales y una poltica econmica de emergencia

Frente a la situacin de emergencia pblica y econmica que atraves el pas
desde fines de la dcada de los aos 80 y comienzos de los 90, en el marco del
proceso de privatizaciones y desregulaciones, el Congreso dict una serie de leyes
(23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y 24.093, entre otras) a travs de las cuales se
posibilit la delegacin de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo Nacional,
para el dictado de decretos tendientes a efectivizar los objetivos propuestos en
esas leyes de reestructuracin estatal.
En este contexto, el PEN dict el Decreto 817/92, que modific el rgimen laboral
portuario, disponiendo entre otras medidas, la suspensin de los convenios
colectivos de trabajo acordados por los gremios y derog cualquier otro acto
normativo que se opusiera a las nuevas pautas fijadas.
A causa de esto, se presenta mediante recurso de amparo, el Secretario General

del Sindicato de Encargados Apuntadores Martimos, peticionando la declaracin
de inconstitucionalidad del aludido decreto por considerar que atenta contra la
facultad reconocida en el art. 14 bis de la Constitucin Nacional, de concertar
libremente acuerdos colectivos y adems denunci que el PEN se haba excedido
en el ejercicio de la facultad legislativa delegada por el Congreso Nacional. En este
estadio llega la causa a la instancia de la Corte Suprema de la Nacin. A 1
1. Cmo llega el caso a la resolucin de la Corte Suprema de Justicia? A 2

2. En qu razones se bas el Poder Ejecutivo para dictar el Decreto 817/92?
3. Cules son las cuestiones centrales que se debaten?
4. La postura mayoritaria: cmo clasifica los reglamentos? De acuerdo a qu
norma constitucional encuadra cada clase?
5. El decreto 817/92: Es un reglamento? Cuales seran sus caractersticas?
6. Cul es la postura de la disidencia y con sustento en qu razones ataca el
contenido del Decreto en cuestin?
7. Qu razones sustentan la decisin de la Corte Suprema para no revocar la
totalidad de la sentencia de 2 instancia?
8. Hasta qu medida es posible el control jurisdiccional?
A 3

- Consulte el material bsico de estudio.

- Analice el caso prctico.
- Responda el cuestionario fundadamente.
- Compulse su respuesta con la clave de correccin.
Tenga en cuenta que la reforma a la Constitucin Nacional en el ao 1994 introdujo

en el art. 76 limitaciones a la potestad del Poder Ejecutivo para ejercer atribuciones
que hacen a la delegacin legislativa como una clase ms de reglamentos
administrativos. Sobre el particular, le sugerimos la lectura de la causa Selcro
S.A. c. Jefatura de Gabinete de Ministros, dictada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, con fecha 21/10/2003 donde el Mximo Tribunal declar la
inconstitucionalidad del segundo prrafo del art. 59 de la ley 25.237 en cuanto
deleg en el Poder Ejecutivo Nacional la facultad de establecer los valores para
determinar las tasas a percibir por la Inspeccin General de Justicia.
El fallo est publicado en el apndice de jurisprudencia y tambin en LA LEY 2004-

D, 230, con nota de Rodolfo R. Spisso - IMP 2004-A, 1346 - JA - LA LEY 2004-D, 89
- CS Fallos - Coleccin de Anlisis Jurisprudencial
Para acceder al contenido de este Asistente Acadmico, dirjase al CD ROM.

m1 | actividad 3
Un laboratorio en problemas.
El art. 21 de la ley 16.463 (Adla, XXI-B, 968), establece que las decisiones
administrativas que imponen sanciones en materia de contralor de drogas y
productos utilizados en medicina humana, hacen cosa juzgada y no son susceptibles
de revisin judicial.
En el marco de una causa por infraccin a dicha normativa, un laboratorio de

productos medicinales dedujo recurso de queja contra la sancin administrativa
de apercibimientos impuesta por la Administracin Nacional de Medicamentos,
Alimentos y Tecnologa Mdica.
El juez de primera instancia en lo Penal Econmico declar la inconstitucionalidad del

apartado final del art. 21 de la ley 16.463. Contra dicha sentencia, la Administracin
Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica interpuso recurso
extraordinario, cuya denegacin dio lugar al recurso de queja.
1. En base a qu fundamentos podra el juez de primera instancia declarar la

inconstitucionalidad de esa norma legal?
2. En qu consiste la garanta de revisin judicial suficiente? A 1
3. Advierte Ud. alguna implicancia prctica de este caso sobre la garanta de tutela
judicial efectiva?
4. Cree Ud. que esta garanta puede verse afectada? Porque?
A 2
A 3

- Resuelva el caso prctico.
- Razone, analice y fundamente sus respuestas
Es importante para la resolucin correcta del caso prctico, que tenga en cuenta
qu ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en relacin a la garanta
constitucional que garantiza a un particular afectado por una decisin administrativa
el libre acceso a una instancia judicial ordinaria. En tal sentido, puede resultarle til
la lectura previa del fallo del Mximo Tribunal de la Nacin recado en la causa
Fernandez Arias, Elena y otros c/ Poggio, Jos (sucesin) de fecha 19/09/1960.

A los fines de complementar su estudio, usted tambin puede consultar esta

jurisprudencia vinculada:
CNFed. Contencioso administrativo, Sala II, "Calabr, Edgardo R. c.
Polica Federal", 2001/04/10, LA LEY, 2001-D, 387 - DJ, 2001-2-1033; sala
I, "Compaa Financiera Central para la Amrica del Sud. S.A. y otros c.
Banco Central", 2000/02/10, LA LEY, 2001-A, 490.
Caso de jurisprudencia.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS)
Fecha: 09/03/2004
Partes: Gador S.A.
Publicado en: DJ 2004-2, 729 - LA LEY 2004-D, 831 - ED - LA LEY 2005-A, 456 - LA
LEY 2004-D, 831 - JA
Tema: acto administrativo ~ administracin nacional de medicamentos alimentos y

tecnologa medica ~ comercializacin de medicamentos ~ constitucin nacional ~
constitucionalidad ~ privacin de justicia ~ revisin judicial del acto administrativo
~ sancin administrativa
Texto completo.
Buenos Aires, marzo 9 de 2004.

Considerando: 1. Que el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal
Econmico n 1 hizo lugar al recurso de queja deducido por Gador S.A. y su
directora tcnica y declar la inconstitucionalidad del apartado final del art. 21 de
la ley 16.463, en cuanto dispone que las resoluciones del Ministerio de Asistencia
Social y Salud Pblica por las que se imponen apercibimientos hacen cosa juzgada
y no son susceptibles de revisin judicial. Contra esta sentencia, la Administracin
Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (A.N. M.A.T.) interpuso
el recurso extraordinario federal, cuya denegacin dio lugar a la presente queja.
2. Que, para as decidir, el a quo sostuvo que la norma mencionada resultaba
pasible de objecin constitucional pues impeda el control judicial del obrar de la
administracin pblica -en el caso, el del A.N.M.A.T.-, lo que se opona no slo a
lo previsto en el propio texto de la Ley Fundamental (arts. 1, 18, 29 y 109), sino
a antigua jurisprudencia de esta Corte sobre la materia (Fallos 247:646). A mayor
abundamiento aadi que el apercibimiento impuesto a la actora, cuya revisin
judicial se haba visto obstaculizada por la norma mencionada, le ocasionaba

un perjuicio serio en la medida en que poda limitar su participacin en futuras
licitaciones relacionadas con la adquisicin de productos medicinales.
3. Que, no obstante que las cuestiones federales resueltas durante la tramitacin
del litigio son susceptibles de conocimiento por esta Corte en ocasin del recurso
extraordinario que quepa deducir contra la sentencia final de la causa, en el sub
examine corresponde hacer excepcin a tal principio y habilitar la va del art. 14 de
la ley 48. Ello es as, pues el a quo se ha pronunciado por la invalidez de una ley
sancionada por el Congreso de la Nacin y ha habilitado la instancia judicial para
el ejercicio de una pretensin ajena al plexo legal cuestionado, habilitacin que
fue expresamente vedada por el legislador. En tales condiciones, el fallo apelado
cierra el debate sobre el punto y resulta, por ende, la sentencia definitiva emanada
del superior tribunal de la causa requerida por la ley 48 para la admisibilidad del
recurso extraordinario federal.
4. Que si bien esta Corte ha admitido que los organismos de la administracin
ejerzan facultades de ndole jurisdiccional, ello ha sido as en tanto se garantice un
control judicial suficiente a su respecto, a fin de impedir que aqullos ejerzan un
poder absolutamente discrecional, sustrado a toda especie de revisin ulterior.
5. Que, como tambin ha sealado este Tribunal, el alcance que ese control judicial
debe tener para que sea legtimo tenerlo por verdaderamente suficiente no depende
de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser ms o menos extenso
y profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. No obstante, si las
disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una
instancia judicial propiamente dicha, como lo hace el precepto cuestionado en
autos, existe agravio constitucional originado en la privacin de justicia (Fallos:
247:646; 305:129, entre muchos otros).
6. Que, en la medida en que el art. 21 de la ley 16.463 confiere autoridad de cosa
juzgada a las decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e impide de
ese modo su control judicial posterior, su inconstitucionalidad deviene evidente en
los trminos de la doctrina sealada precedentemente. En consecuencia y atento a
que lo resuelto se ajusta a dicho criterio, corresponde confirmar el pronunciamiento
apelado.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se
confirma la sentencia apelada. Con costas. Acumlese la queja al principal. Exmese
a la recurrente de satisfacer el depsito correspondiente al art. 286 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, a cuyo pago se encontraba obligada de
acuerdo con lo previsto en la acordada 47/91. - Augusto C. Belluscio. - Carlos S.
Fayt. - Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vzquez. - E. Ral Zaffaroni.

m1 | actividad 4
Quin me va a administrar justicia?

A 1
Un agente del Poder Judicial del Provincia de Crdoba promovi demanda judicial
persiguiendo la declaracin de nulidad de los Acuerdos N 23/94 y N 50/94,
dictados ambos por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia, mediante los
que se dispuso -en el primero de stos- su cesanta en el cargo que ocupaba por
considerar que haba cometido una falta administrativa y, por el segundo, rechaz
el recurso de reconsideracin planteado.
Primeramente, se plantea una cuestin de competencia entre el Tribunal de Primera
Instancia, esto es, la Cmara Contencioso Administrativa y el Tribunal Superior de
Justicia, por considerar ste ltimo, que la medida no era revisable y constitua el
ejercicio de una funcin exclusiva y excluyente del mximo Tribunal Provincial, tal
como ocurre en el mbito de la competencia del Corte Suprema de Justicia en el
mbito federal. A 2
Ud. es el abogado defensor del agente judicial, y en esta instancia se pregunta:

1. Si se resuelve que la decisin no es revisable. Estara afectada la garanta
constitucional de tutela judicial efectiva de su cliente?
2. Con qu argumentos Ud. intentara revertir la postura del Tribunal Superior de
Justicia?
3. Estn siendo correctamente interpretados los postulados de la Constitucin
Provincial si finalmente se concluye que la medida es irrevisable?
4. Es posible que el Tribunal Superior de Justicia realice funcin administrativa?
Por qu?
5. En qu consiste la garanta de revisin judicial suficiente?
A 3

- Razone, analice y fundamente sus respuestas
Para la resolucin correcta del caso prctico, preste atencin a lo siguiente.
A partir de la reforma de mil novecientos ochenta y siete, los constituyentes

provinciales condensaron, en el afn de simplificar el sistema, en dos dispositivos,
sendos mbitos de actuacin del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia, a
saber:

a) Las funciones judiciales o estrictamente jurisdiccionales contempladas
en el art. 165, en el cual se especifica la competencia originaria y exclusiva del
ms Alto Cuerpo -inc. 1-, y la derivada -incs. 2, 3 y 4. Reconocidas como
competencias constitucionales del Tribunal Superior.
b) Las funciones meramente administrativas, plasmadas en el art. 166 ib,
identificadas como atribuciones.
Para una cabal comprensin del tema, es importante que trabaje en forma conjunta
con el libro de texto, el Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de
Crdoba y la Constitucin Provincial. En especial, le recomendamos que lea
atentamente los artculos 174 y 178 de la Carta Magna local y los artculos 1, 4, 6,
8 y 10 de la Ley 7.182.
Asimismo, puede resultarle til la lectura del fallo Fabris, Marcelo H. c/ Estado
Nacional, Poder Judicial de la Nacin s/ordinario, dictado por el Mximo Tribunal
de la Nacin con fecha 22 de agosto de 1988, vinculado al tema objeto de estudio y
la relacin con las garantas de los particulares frente a una decisin administrativa
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin o de los Superiores Tribunales de
Provincia que los priva del derecho de accionar judicialmente en defensa de sus
intereses.
A continuacin, le presentamos la lectura de un caso de jurisprudencia. El mismo le

resultar de utilidad para habituarse a la lectura de materiales con los que trabajar
en su futuro desempeo profesional.
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia de Crdoba

Magistrados: Vocales: DRES. CAFURE DE BATISTELLI LAFRANCONI FERRER-
TARDITTI MANSO - ANDRUET (H) GRIFFI.
Sentencia Nro.: 62
Fecha: 23/12/1996
Partes: Cech, Vilma Edith c/ Provincia de Crdoba - Plena Jurisdiccin - Cuestin
de competencia.
Tema: sancin disciplinaria del Poder Judicial - cesanta Funcin administrativa
- acto administrativo ~ empleado publico ~ agente judicial ~ revisin judicial ~
competencias y atribuciones del Tribunal Superior de Justicia.

SENTENCIA NUMERO: SESENTA Y DOS
En la Ciudad de Crdoba, a los veintitrs das del mes de Diciembre de mil
novecientos noventa y seis, siendo las once.horas, se renen en Acuerdo Pblico
los Sres. integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Dres. Mara Esther Cafure
de Battistelli, Hugo Alfredo Lafranconi, Adn Luis Ferrer, Ada Luca Teresa Tarditti,
Ildefonso Manso, Armando Segundo Andruet (h) y Abraham Ricardo Griffi, bajo
la presidencia de la primera, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados:
CECH, VILMA EDITH C/ PROVINCIA DE CORDOBA - PLENA JURISDICCION
- CUESTION DE COMPETENCIA (Expte. Letra C, N 10, iniciado el seis de
Diciembre de mil novecientos noventa y cinco), en los que corresponde dictar
sentencia con motivo del planteamiento de una cuestin de competencia en los
trminos del art. 12 de la Ley 7.182, entre el Tribunal Superior de Justicia, a raz
del dictado del Acuerdo N 10 de fecha diecisiete de marzo de mil novecientos
noventa y cinco, y la Cmara Contencioso-administrativa de Primera Nominacin,
la cual por Auto Interlocutorio Nmero Doscientos treinta y uno, de fecha veintitrs
de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco, resolvi: 1.- Establecer que la
presente causa integra la competencia de este Tribunal, conforme a lo dispuesto
por el art.178 de la Constitucin de la Provincia y los arts.1, 4, 6, 8 y 10 de la
Ley 7.182. 2.- Considerar al Acuerdo N 10/95 del Excmo. Tribunal Superior de
Justicia como el planteamiento de una cuestin de jurisdiccin, en los trminos
del art.12 de la Ley de la Materia. 3.- Elevar las presentes actuaciones al Excmo.
Tribunal Superior de Justicia (Secretara Contencioso-administrativa), a fin de que
se resuelva el incidente planteado.---------
Conformado el Tribunal Superior de Justicia con nuevos miembros e
integrado con Sres. Vocales de Cmara por apartamiento de los Sres. Vocales que
dictaron el acto administrativo impugnado en autos, se procede a fijar las siguientes
cuestiones a resolver:-------
PRIMERA CUESTION: Qu Tribunal es competente para tramitar y resolver la
demanda contencioso-administrativa planteada en autos?.---------------------------------
----------------
SEGUNDA CUESTION: Qu pronunciamiento corresponde?.-------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los Sres. Vocales votan
en el siguiente orden: Doctores Hugo Alfredo Lafranconi, Mara Esther Cafure de
Battistelli, Adn Luis Ferrer, Ada Luca Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet
(h), Abraham Ricardo Griffi e Ildefonso Manso.---------------------------------------------------
--
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------------
I.- A fs. 9/16 Vilma Edith Cech promueve demanda de plena jurisdiccin en
contra de la Provincia de Crdoba a fin de que se declare la nulidad del Acuerdo N
34, dictado por el Tribunal Superior de Justicia con fecha veintisiete de Septiembre
de mil novecientos noventa y cuatro, y del Acuerdo N 43, emanado del mismo
rgano con fecha diez de Noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, ste
ltimo confirmatorio de aqul, peticionando se ordene su reincorporacin al
cargo que ostentaba en el Poder Judicial, con el reconocimiento de antigedad
a todos los efectos, y los ascensos que en derecho le hubieran correspondido.
Reclama igualmente, el pago de los daos y perjuicios ocasionados por la medida
segregativa ilegtima.-------------------------------------------------
II.- Impreso el trmite de ley, y requerida por el a-quo el envo de las
actuaciones administrativas producidas con motivo de los actos impugnados (fs.
19), el Sr. Vocal del Tribunal Superior de Justicia Dr. Daniel Pablo Carrera remite al
Inferior (fs.34) copia del Acuerdo N10 dictado por el Alto Cuerpo el da diecisiete
de Marzo de mil novecientos noventa y cinco, por el que se resuelve: 1.- Hacer
saber al Seor Presidente de la Excma. Cmara en lo Contencioso Administrativo
de Primera Nominacin, Domingo Juan Sesin, que debe adoptar los recaudos y

provedos pertinentes para terminar el trmite de los autos...dado que la materia de
los mismos es de exclusiva y excluyente competencia de este Tribunal Superior de
Justicia, a cuya Secretara en lo Penal debern remitirse los autos de referencia, a
sus efectos (fs. 22/26).--------------------
III.- Antes de introducirnos en la resolucin del conflicto de jurisdiccin
planteado, considero atinente precisar que no corresponde sea encuadrado
el mismo como una cuestin de competencia que, conforme a prerrogativas
constitucionales deba resolver el Tribunal Superior de Justicia en forma originaria,
exclusiva y en pleno, conforme a la prescripcin del art. 165 inc. 1, apartado b, y
su similar art. 11 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (N 8435).-------------------------
---------------
La referida normativa estatuye en forma explcita que el Alto Cuerpo tiene
competencia para conocer y resolver ...cuestiones de competencia entre Poderes
Pblicos de la Provincia, y en las que se susciten entre los Tribunales Inferiores,
salvo que stos tengan un superior comn. El prrafo transcripto permite concluir
que ningn Tribunal Inferior puede plantear en estricto derecho un conflicto de
jurisdiccin al Mximo Organo judicial de la Provincia, aunque cabe reconocer
que el Inferior pueda alegar razones de mrito para entender que un determinado
asunto corresponda a su jurisdiccin, en cuyo supuesto la resolucin definitiva
corresponder al Tribunal Superior de Justicia.-------------------------------------------------
- IV.- Efectuada dicha aclaracin, y a los fines de una correcta dilucidacin
del planteo, estimo pertinente determinar en el sub-examen cul es la naturaleza
jurdica de los Acuerdos N 34 y N 43, esto es si el Tribunal Superior de Justicia
ha actuado ejerciendo facultades de Administracin contempladas en el art. 166
inc. 2, 6 y 8 de la Constitucin Provincial como poder administrativo, revisable
judicialmente por la va contencioso-administrativa -art. 178 ib. y art. 1 de la
Ley 7.182- o si por el contrario, la aplicacin de sanciones disciplinarias debe
enmarcarse como ejercicio de funcin jurisdiccional de naturaleza penal, integrativa
del Derecho Penal, y por ende, exentas de control judicial posterior.-- I V. 1 . -
Resulta prioritario a los fines indicados, analizar el esquema de funciones atribudo
al Poder Judicial en la Constitucin de mil novecientos veintitrs, y en la que nos
rige actualmente.----------------------- Cabe referir en este sentido, que a partir
de la reforma de mil novecientos ochenta y siete, los constituyentes condensaron, en
el afn de simplificar el sistema, en dos dispositivos, sendos mbitos de actuacin
del Mximo Tribunal de la Provincia, a saber:--------------
a) Las funciones judiciales o estrictamente jurisdiccionales contempladas
en el art. 165, en el cual se especifica la competencia originaria y exclusiva del ms
Alto Cuerpo -inc. 1-, y la derivada -incs. 2, 3 y 4.---
b) Las funciones meramente administrativas, plasmadas en el art. 166 ib.--
-----------------
Los constituyentes denominaron a las primeras competencia, y a las
que debe cumplir como rgano administrativo atribuciones. Ahora bien, la
Carta Magna sancionada en mil novecientos veintitrs contena un esquema ms
disperso, pues las facultades de administracin se encontraban reguladas en varias
normas. As, en el art. 133 otorgaba al Tribunal Superior La Superintendencia en
toda la Administracin de Justicia..., sin efectuar referencia a otra atribucin, pero
en el art. 137 prevea otras facultades del mismo gnero: El Superior Tribunal de
Justicia nombrar y podr remover los empleados inferiores judiciales. Adems de
su reglamento interno, dictar otro general para los juzgados subalternos. Avisar
al Poder Ejecutivo el nmero y propondr las dotaciones de los empleados que
resulten necesarios para el ejercicio del Poder Judicial....-----------------------------------
-----
Si bien la instrumentacin en distintas normas podra inducir a pensar que
la facultad de aplicar sanciones disciplinarias es de naturaleza penal, es indudable
que las mismas son integrativas e inherentes a la facultad de Superintendencia
que por expresa prescripcin constitucional corresponde al Tribunal Superior de

Justicia. Los constituyentes han condensado en una sola norma -art. 166 ib.- todas
aquellas atribuciones que son naturales del poder administrador para un adecuado
y correcto gobierno interno del Poder Judicial.------------
El vocablo Superintendencia, de acuerdo al Diccionario de la Real
Academia Espaola, significa suprema administracin de un ramo, interpretacin
que, aplicada a este mbito, debe entenderse como el cmulo de potestades
propias e indispensables para la administracin interna de la justicia, entre las
que cabe mencionar, la de designar y remover a los empleados judiciales, aplicar
sanciones disciplinarias a magistrados, funcionarios y empleados, atribuciones
incluidas explcitamente en el art. 12, incs. 3, 4 y 5 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial (N 8.435).------------------------------------------------
Conviene destacar aqu que, partiendo de una concepcin objetiva o
material, se califica la actuacin del estado analizando la naturaleza jurdica de
la actividad, es decir, por el contenido del acto prescindiendo del rgano del cual
emana la gestin.Por lo tanto, y desde este punto de vista, puede haber funcin
administrativa no slo en la actividad que despliega el Poder Ejecutivo, que es
quien ms especficamente desarrolla labor puramente administrativa, sino tambin
en aquellos otros dos poderes (Legislativo y Judicial), quienes tambin al margen
de su actividad propia, realizan funciones administrativas.---------------------------------
En este contexto de ejercicio puramente administrativo, el art. 166 de la
Constitucin de la Provincia confiere al Tribunal Superior de Justicia, entre otras,
las siguientes atribuciones: 6. Aplicar sanciones disciplinarias a magistrados,
funcionarios y empleados judiciales, de conformidad al rgimen y procedimiento
que se fije..., 8. Remover a los empleados judiciales....-----
Estas potestades resultan as propias del poder administrador, a fin de
asegurar la observancia del rgimen u ordenamiento jurdico imperante dentro
de la organizacin interna del Poder Judicial. En consecuencia, ...la potestad
disciplinaria es interna de la Administracin, y se aplica a los agentes de sta. Tiene
su lmite dentro de la misma Administracin y su objeto es, como dijimos, sancionar
las infracciones de los agentes por acciones u omisiones en el ejercicio de sus
funciones... (Manuel Mara Diez, Derecho Administrativo, T.I., Pag. 224 y 225, Edic.
Plus Ultra - 1974).----------------------------------
Asimismo, ...Las sanciones disciplinarias tiene naturaleza administrativa,
no penal. Resultan del poder de supremaca de la Administracin Pblica
emergente de la relacin de empleo pblico. La facultad de establecer y mantener
el orden jerrquico autoriza al sujeto titular para reprimir las transgresiones al orden
de sujecin. Estas sanciones tienen por finalidad mantener la disciplina que el
orden jerrquico institucional supone y reprimir las transgresiones a los deberes
pblicos hacia la Administracin, en sus aspectos de diligencia, decoro, fidelidad,
obediencia, respeto, moralidad, entre otros. El orden jerrquico es el principio de la
disciplina, que est en la base del sistema de la funcin pblica y tiene por objeto
la distribucin por grados y escalas del ejercicio de las diversas competencias...
(Jos Roberto Dromi, El Acto Administrativo, Pag. 197/200 -Instituto de Estudios
de Administracin Local -Madrid, 1985).--------------------
Aade que:... La aplicacin de las sanciones disciplinarias requiere como
presupuesto bsico, la existencia de una relacin u orden jerrquico que implica
de hecho, tambin, la existencia de un orden de sujecin, que comprende la
estructura funcional de todos los rganos estatales, sean administrativos, legislativos
o judiciales... (autor y obra citados).---------
Fiorini, citado por Marienhoff, expresa:...El rgano judicial no slo
se expresa a travs de actos de tipo jurisdiccional, sino tambin mediante
actos administrativos: verbigracia, cuando designa un empleado, cuando
ejerce funciones de Superintendencia, etc.... (Marienhoff, Tratado de Derecho
Administrativo - T.I - Teora General, pag. 37, 3 edicin actualizada, Abeledo Perrot,
1982).---------------------------------------------
El Tribunal Superior de Justicia, como depositario del poder de supremaca

de la Administracin Estatal en el mbito del Poder Judicial, debe velar por el
correcto funcionamiento de la Administracin interna del mismo, y la aplicacin de
medidas disciplinarias es la consecuencia necesaria de la violacin al ordenamiento
jurdico que rige las relaciones entre la Administracin y quienes se encuentran
subordinados jerrquicamente. Siendo ello as, la imposicin de sanciones a
un agente o funcionario pblico constituye un acto tpicamente administrativo,
naturaleza que no se altera por la circunstancia de que el procedimiento para la
aplicacin de las mismas se rija por normas propias del Derecho Procesal Penal.--
---------------
Ha de concluirse entonces, que el dictado del Acuerdo N 34 debe
enmarcarse dentro de las atribuciones administrativas conferidas por la Constitucin
Provincial al Alto Cuerpo como rgano supremo de la organizacin interna de
la Administracin de Justicia.------------------ El acto significa ejercicio pleno
de funcin administrativa, en virtud de la relacin de empleo pblico que vinculaba
a la demandante, Vilma Edith Cech con un Poder del Estado: el Judicial, y como
tal, sujeto a revisin judicial, pues como se ha visto se trata de materia reglada
por el derecho administrativo, y ha emanado de la mxima autoridad dentro de
la jerarqua administrativa cumpliendo el procedimiento que en ejercicio de
atribuciones constitucionales ha dispuesto mediante Acuerdo N 20/86.----------------
--------------------------
Por lo tanto, en virtud de los argumentos desarrollados, y a tenor de que el
Tribunal Superior de Justicia, en su actual composicin, se ha pronunciado en sentido
favorable respecto del control judicial de los actos administrativos sancionatorios
emitidos por el Poder Judicial en orden a las atribuciones de Superintendencia,
mediante el ejercicio de la accin contencioso-administrativa ante las Cmaras
competentes (art. 1 C.M.C.A. - Ley 7182), corresponde dejar sin efecto el Acuerdo
N 10 del Alto Cuerpo, de fecha diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y
cinco.------------------------
En definitiva, atento a que en la demanda de autos se impugnan actos de
naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha agotado la va administrativa,
conforme surge del Acuerdo Nmero 43/95, el cual resulta suficiente para vulnerar
un derecho subjetivo emanado de la relacin laboral de la Sra. Vilma Edith Cech
con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que
la presente causa integra la competencia de la Cmara Contencioso-administrativa
de Primera Nominacin, a cuyo Tribunal debern remitirse los presentes a los fines
de su tramitacin y resolucin (Arts. 178 de la Constitucin de la Provincia y 1, 4,
6, 8 y 10 de la Ley 7.182).------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA MARIA
ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, DIJO:------------------
Adhiero al voto del Seor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha
expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente
cuestin. Por ello, voto en igual sentido.-----------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADAN
LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal Doctor Hugo Alfredo
Lafranconi deciden correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar
intiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual
forma.-------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA AIDA
LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ARMANDO
SEGUNDO ANDRUET (H), DIJO:-------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal de primer voto deciden

correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar intiles repeticiones,
compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.--------------------
---------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ABRAHAM
RICARDO GRIFFI, DIJO:------------------------------
correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar intiles repeticiones,
---------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR
ILDEFONSO MANSO, DIJO:-------------------------------------
1.- Adhiero a la decisin.----------------------------
2.- Formulo, no obstante, la siguiente observacin en torno de la precisin
expresada en el Primer Voto, pargrafo III.- (ltimo prrafo), de la Primera
Cuestin.--------------------------- 3.- No es disenso, habida cuenta de que esa
conclusin no refiere a un hecho real y en trminos generales la reflexin resulta
plenamente vlida tal como ha sido formulada por el Seor Vocal disertante. Me
limito a aclarar que, segn constancias de los obrados bajo examen, el Tribunal
Inferior no haba planteado ...en estricto derecho un conflicto de jurisdiccin al
Mximo Organo judicial de la Provincia,.... Al contrario, el Alto Cuerpo declar
y reclam su propia jurisdiccin en la causa que tramitaba ante aqul, ... dado
que la materia de los mismos es de exclusiva y excluyente competencia de este
Tribunal... (Acuerdo N 10, 17.III.95: SE RESUELVE: 1), fs. 22/26).---------------------
---------------------------
4.- En tal territorio, surge meridianamente que la Cmara foral se ajust
estrictamente a ... alegar razones de mrito por entender que ese determinado
asunto corresponde a su jurisdiccin, estimando que la resolucin definitiva de la
cuestin introducida caba al Tribunal Superior de Justicia y, consecuentemente,
dispuso la elevacin de los actuados, a sus efectos (A.I. N 231, 23.XI.95, SE
RESUELVE: 1)...2)...3)..., fs. 65/78 vta.).-
5.- As lo haba visto antes el Seor Fiscal de Cmara, cuyo enjundioso
criterio fue ntegramente asumido ad pedem litterae por la interviniente (Dictamen
N 103, fs.36/44 vta., espec. apart. 52).------------------------
6.- Con la precedente salvedad sobre ese tema puntual, voto afirmativamente
la primera cuestin.------------------
As voto.---------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
Corresponde: 1.- Establecer que la presente causa integra la competencia
de la Cmara Contencioso-administrativa de Primera Nominacin, de conformidad
a lo prescripto por el art. 178 de la Constitucin de la Provincia, y 1, 4, 6, 8 y
10 de la Ley 7.182. 2.- Dejar sin efecto el Acuerdo N 10, emitido por el Tribunal
Superior de Justicia, con fecha diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y
cinco. 3.- Remitir las presentes actuaciones al Inferior a los fines de su tramitacin
y resolucin.------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA MARIA
ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, DIJO:------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADAN
LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal Doctor Hugo Alfredo
Lafranconi deciden correctamente la segunda cuestin planteada, y para evitar
intiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual
forma.-------------------------------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA AIDA
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR
ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H), DIJO:-------------------------
correctamente la segunda cuestin planteada, y para evitar intiles repeticiones,
---------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ABRAHAM
RICARDO GRIFFI, DIJO:------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR
ILDEFONSO MANSO, DIJO:-------------------------------------
correctamente la segunda cuestin planteada, y para evitar intiles repeticiones,
---------------------------------
Por ello, normas legales citadas y odo el Seor Fiscal General de la
Provincia (Dictamen C.A. N 67 - fs. 82/84 vta.), el Excmo. Tribunal Superior de
Justicia, previo acuerdo:-
RESUELVE:--------------------------------------------------
1.- Establecer que la presente causa integra la competencia de la Cmara
Contencioso-administrativa de Primera Nominacin, de conformidad a lo prescripto
por el art. 178 de la Constitucin de la Provincia, y 1, 4, 6, 8 y 10 de la Ley
7.182.---------------------------
2.- Dejar sin efecto el Acuerdo N 10, emitido por el Tribunal Superior de
Justicia, con fecha diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y cinco.-----------
------- 3.- Remitir las presentes actuaciones al Inferior a los fines de su tramitacin
y resolucin.------------------
Protocolcese, hgase saber y dse copia.-------------

m1 glosario

derechos a favor de un particular, pero que es, adems de ilegal, lesivo a los
intereses de la Administracin.
Accin de plena jurisdiccin: La accin de plena jurisdiccin procede cuando
Acto administrativo: Es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de funcin
administrativa y que produce efectos jurdicos individuales y directos.
Acto de gobierno: En oposicin a los actos administrativos, son aquellos actos
que realiza el poder ejecutivo en servicio de la Nacin, por medio de un criterio
poltico de ese poder para resolver problemas graves e imprevistos (ej. estado de
sitio, firma de tratados internacionales, etc.).
Administracin pblica: Desde el punto de vista orgnico o subjetivo, es el
conjunto de rganos y entidades estatales estructurados orgnicamente para
desempear con carcter predominante la funcin administrativa. Desde el punto
de vista funcional, es la funcin administrativa considerada como actividad. Por
ltimo, desde el punto de vista institucional, se le aplica la idea de la institucin
pues participa de todas sus caractersticas, a saber: a) una finalidad, b) un grupo
humano que acta y participa de ese fin, c) una tarea perdurable y d) un poder
organizado al servicio del fin perseguido. En definitiva, se trata de un concepto
anlogo, en el sentido que es posible su utilizacin simultnea para definir diferentes
contenidos no necesariamente opuestos.
Agotamiento de la va administrativa: Se produce cuando sobre la pretensin del
administrado recae una decisin administrativa definitiva y final, que causa estado.
Autarqua: Forma de descentralizacin administrativa que consiste en la atribucin
que tienen las personas jurdicas pblicas de administrarse por s mismas. Es un
concepto eminentemente administrativo, que se diferencia de la autonoma, que es
una forma de descentralizacin poltica.
cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario (ver art.

3 de la Ley 19549).
Causacin de estado: A travs de ello, se promueve el control de la legalidad
de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque
o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o inters legtimo
lesionado por dicho acto.
Causacin de estado: El acto que causa estado es un acto administrativo
definitivo (art. 77 L.P.A.) contra el cual se han interpuesto en tiempo y forma los
recursos administrativos a fin de agotar la va administrativa.
Centralizacin: Principio en virtud del cual todas las cuestiones de importancia
son resueltas por los rganos centrales de la Administracin.
Competencia: Es la esfera de atribuciones de los entes y rganos, determinada
por el derecho objetivo o el ordenamiento jurdico positivo. Es decir, el conjunto
de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe ejercer legtimamente.
Es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implcita,
confieren la Constitucin Nacional, la Constitucin provincial, los tratados, las leyes
y los reglamentos.
poder-deber. Ha sido definida como el complejo de funciones atribuido a un
rgano administrativo (Renato ALESSI, Diritto Administrativo, pp. 102 y 103), o
como la medida de la potestad atribuida a cada rgano Francesco DALESSIO,
Instituzioni di diritto amministrativo Italiano, T. I, p. 230 (T.S.J. Cba., Miranda
Margarita Esther y otras c/ Provincia de Crdoba - p.j. - Recurso de Apelacin,
Sent. Nro. 32/97).
Concepto jurdico indeterminado: Concepto cuyos lmites son imprecisos, ya sea
por el lenguaje utilizado, por la materia referida o por una vinculacin entre ambos.
En el ordenamiento jurdico administrativo, existen numerosos conceptos incluidos
en normas jurdicas que estn impregnados de una mayor o menor indeterminacin,
tales como la idoneidad en un concurso, la urgencia en la contratacin, el decoro
de la institucin policial, la oferta ms conveniente, etc. Esta tcnica implica un
problema de aplicacin del derecho que supone una serie de procedimientos
lgicos necesarios para la determinacin de estos conceptos jurdicos y reduce el
marco de decisin a una nica solucin justa y plenamente revisable.
productora de efectos jurdicos, entre dos o ms personas, de las cuales una est
en ejercicio de la funcin administrativa.
Delegacin: Tcnica transitoria de distribucin de atribuciones que consiste en la
posibilidad de que todo rgano pueda transferir el ejercicio de sus competencias
propias a sus inferiores jerrquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contrario.
Requiere de una norma que la autorice (ver art. 3 de la Ley 19549). El rgano
superior siempre y en cualquier momento puede retomar la competencia delegada,
sin necesidad de recurrir a la figura de la avocacin. La delegacin debe ser
expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta enunciacin de las
tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia.
Derecho subjetivo: Es la predeterminacin normativa de la conducta administrativa,
debida a un individuo en situacin de exclusividad que genera un inters propio,
excluyente de titularidad diferenciada, que habilita para exigir una prestacin
tambin diferenciada. Por consiguiente, el derecho subjetivo consta de una situacin
de hecho, ante cuyo incumplimiento o violacin corresponde una consecuencia
jurdica que puede invocar un individuo.
Descentralizacin: Tcnica en virtud de la cual las facultades decisorias se
encuentran adjudicadas tambin a entidades descentralizadas.
Desconcentracin: Principio organizativo de distribucin de facultades decisorias
que opera en el marco de una misma persona jurdica estatal.
Dictamen: Es la opinin, juicio, asesoramiento, consejo de carcter tcnico o

consulta destinada a orientar a la administracin activa para facilitar la formacin
del criterio de la autoridad que debe decidir.
Discrecionalidad tcnica: Concepto utilizado por la doctrina italiana. Se trata
de juicios tcnicos, que comprenden tanto las cuestiones vinculadas a ciencias
exactas (medicina, ingeniera, etc.) como las relativas a ciencias no exactas (v.gr.
sociologa). La doctrina ms avanzada niega el concepto de discrecionalidad
tcnica por cuanto ella slo puede subordinarse a la eleccin de un mtodo
cientfico que no traduce discrecionalidad y propicia su control; mientras que
la jurisprudencia vara entre la admisibilidad e inadmisibilidad de estas cuestiones
en sede judicial (SESIN, Domingo J., Administracin Pblica. Actividad regalada,
discrecional y tcnica, Bs. As., Ed. Depalma, 1994, p. 190).
derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de
su notificacin.
Ejecutoriedad: Es otro de los caracteres del acto administrativo y significa la
atribucin que el ordenamiento jurdico, en forma expresa o razonablemente
implcita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el
cumplimiento del acto.
Entidad autrquica: Una de las primeras formas de descentralizacin administrativa,
que se caracteriza por una serie de notas que tipifican la entidad y configuran un
rgimen jurdico diferenciado de otras entidades descentralizadas.
revocacin en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran
un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado.
Facultad discrecional: Facultad otorgada por el orden jurdico de libre apreciacin,
por oposicin a la facultad reglada o vinculada. La doctrina moderna la define
como una modalidad de ejercicio que el orden jurdico expresa o implcitamente
confiere a quien desempea la funcin administrativa para que, mediante una
apreciacin subjetiva del inters pblico comprometido, complete creativamente
el ordenamiento en su concrecin prctica, seleccionando una alternativa entre
varias igualmente vlidas para el derecho (SESIN, Domingo J., Administracin
Pblica. Actividad reglada, discrecional y tcnica, Bs. As., Ed. Depalma, 1994, p.
126). Por su parte, la jurisprudencia ha sealado al respecto que la ley permite al
administrador que sea l quien aprecie la oportunidad o conveniencia del acto a
los intereses pblicos, pudiendo elegir con cierta amplitud la decisin a adoptar
(Cmara Federal, Sala A, autos Landerberg, Mauricio c/ Ministerio de Salud y
Accin Social - Amparo, Sent. del 30/8/99, Foro de Crdoba, Ao XI - N 60 - 2000,
p. 265).
Facultad reglada: Facultad de un rgano predeterminada concretamente por una
norma jurdica que regula su contenido y forma. La regulacin normativa sustituye
en forma anticipada el criterio del rgano administrativo, determinando qu es lo
conveniente al inters pblico, sin dejar margen alguno para la apreciacin subjetiva
del agente en relacin a las circunstancias del caso concreto.
Funcin administrativa: Actividad permanente, concreta y prctica del Estado,
que tiende a la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas, de
acuerdo a los fines de la ley y dentro del orden jurdico. De acuerdo al criterio
objetivo o material, esta actividad es realizada no slo por el rgano Ejecutivo, sino
tambin en cierta medida por los rganos Legislativo y Judicial.
Funcin gubernativa: Actividad de los rganos Ejecutivo y Legislativo, que
concierne al orden poltico constitucional, materializada en actos polticos actos de
gobierno y actos institucionales de ejecucin directa de una norma constitucional
para la seguridad y el orden del Estado (DROMI, Jos Alberto: Instituciones de
Derecho Administrativo, Bs. As., Ed. Astrea, 1973, pg. 13).
Funcin jurisdiccional: Actividad estatal que se traduce en actos que deciden con
fuerza de verdad legal un conflicto entre partes, determinando cul es el derecho
aplicable al caso concreto. A nivel doctrinario, no existe acuerdo acerca de la

posibilidad constitucional del ejercicio de esta funcin por parte de la Administracin,
en tanto que a nivel legislativo y jurisprudencial se ha impuesto su reconocimiento
bajo ciertas condiciones y lmites.
Hecho administrativo: Es toda actividad material, traducida en operaciones
tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa,
productora de efectos jurdicos directos o indirectos.
administrativo, aun cuando sea regular, es impugnable administrativamente por va
de recursos o reclamaciones.
Inters legtimo: En el inters legtimo hay, por lo comn, una concurrencia de
individuos a quienes el orden jurdico otorga una proteccin especial por tener un
inters personal y directo en la impugnacin del acto. El inters debe ser de un
crculo definido y limitado de individuos, de modo personal y directo. No se trata de
que el recurrente tenga un inters personalsimo en el sentido individual y exclusivo
(ello implicara acercarse a la hiptesis del derecho subjetivo) sino de un inters
individual ocasionalmente protegido. En otros casos, se une al inters general de
todos, un inters particular derivado de una situacin especial.
Inters simple: Es el que no pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias
Intervencin: Una forma de manifestacin del control represivo como consecuencia

del poder de vigilancia por parte de rganos superiores, que no siempre implica la
sustitucin de un rgano o de una entidad descentralizada. Este tipo de intervencin
se distingue de la intervencin poltica.
Jerarqua: Es una relacin jurdica administrativa interna que vincula entre s a los
rganos de una misma persona jurdica mediante poderes de subordinacin para
asegurar la unidad de la accin estatal.
Juicio de mrito, oportunidad o conveniencia: Poder de apreciacin de la
oportunidad de emitir un acto administrativo por razones de inters pblico (por ej.
revocar un permiso), que puede estar vinculada por un concepto jurdico determinado
o indeterminado, como tambin abierta a varias alternativas compatibles con el fin
del acto. En consecuencia, la determinacin de la oportunidad o mrito puede
resultar tanto del ejercicio de potestades regladas o discrecionales, o de una
combinacin de ambas.
Juridicidad: Evolucionado principio de legalidad entendido en sentido amplio, en
virtud del cual la administracin est subordinada no slo a la ley (principio de
legalidad en sentido estricto) sino tambin a los principios generales del derecho,
los cuales junto a la ley conforman el llamado marco o bloque de juridicidad
como fuente y lmite de la actividad administrativa.
Jurisdiccin administrativa: Expresin que alude al ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de ciertos rganos administrativos en el mbito del Poder
Ejecutivo. La doctrina destaca la renovada trascendencia de este tema, a raz de la
transformacin en nuestro pas de muchas instituciones del Derecho Administrativo.
Tngase en cuenta, por ejemplo, la creacin de los entes de control de los servicios
pblicos privatizados, a los cuales se les ha atribuido, en ciertos casos, facultades
jurisdiccionales.
Legitimidad: Es uno de los caracteres del acto administrativo e importa la
presuncin de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya
sido declarada por autoridad competente.
Nulidad: Es la consecuencia jurdica del acto viciado, que se impone ante la
trasgresin al orden jurdico.

rgano: Supone la existencia de dos elementos que, aunque susceptibles de
diferenciacin, constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un
centro de competencias integrado por poderes o facultades, que se refieren tanto
a potestades en sentido tcnico como cometidos y otro de carcter subjetivo,
representado por la voluntad y capacidad de las personas fsicas que desempean
la titularidad del rgano, cuya voluntad emitida dentro de los lmites que marca el
principio de la especialidad se imputa al rgano (en su unidad) que al expresar
la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona
jurdica estatal (CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Quinta edicin
actualizada, Tomo I, Bs. As., Ed. Abeledo-Perrot, 1996, p. 208).
qu.
pblico.
defienden derechos subjetivos o intereses legtimos.
mayor importancia del Derecho Administrativo, que integra el bloque de juridicidad
al cual debe ajustarse la actividad administrativa. No slo son dictados por el
rgano Ejecutivo y dems rganos y entes que actan dentro de su mbito, sino
tambin en menor medida por el rgano Legislativo y Judicial, e inclusive por
los nuevos rganos constitucionales creados a partir de la reforma de 1994 (v.gr.
Auditora General de la Nacin, Consejo de la Magistratura, entre otros).
Reglamento administrativo: Es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio
de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos generales en forma
directa.
Silencio administrativo: Es la inactividad o pasividad de la administracin, por
lo que por va legal y presuntiva se equipara la omisin a la resolucin tcita
denegatoria. El transcurso del tiempo sin resolver o proveer es una conducta
inexpresiva de la administracin o un no acto, no apto como manifestacin de
voluntad, es el vaco en el obrar.
interorgnica, efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce
efectos jurdicos individuales en forma indirecta.
Suplencia: Modificacin de la titularidad de la competencia en razn de que el titular
del mismo se halla imposibilitado de ejercerla. No repercute en la competencia del
rgano cuyo titular no puede ejercerla. Se diferencia de la delegacin en que no
existe una transferencia de competencia de un rgano a otro.
Sustitucin: Se vincula a las facultades de control del rgano superior sobre el
inferior. Opera en casos de administracin deficiente o abandono de funciones en
que incurra el rgano que es sustituido.
Vicios: Los vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que ste
aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo con el orden jurdico vigente,
lesionan la perfeccin del acto, en su validez o en su eficacia, impidiendo su
subsistencia o ejecucin.

m2
m2 microobjetivos
Comprender en qu consiste el rol del administrado, a los fines de considerarlo

como uno de los intervinientes en la relacin Administracin-administrado, y
como fin de la tutela jurdica del Derecho Administrativo ante el ejercicio de una
funcin administrativa.
Establecer las notas definitorias del concepto administrado para interpretar el

rol que asume en la relacin jurdica administrativa.
Determinar las distintas situaciones jurdicas en las que puede estar un

administrado frente a la administracin, para establecer sus distintos niveles de
vinculacin y las consecuencias jurdicas que ellas determinan.
Identificar los diferentes medios de tutela jurdica de los derechos e intereses de los
administrados, tanto en la sede administrativa como en la judicial, para comprender
el alcance de la proteccin respecto del derecho que posea el administrado.
Interpretar el contenido y alcance de los deberes pblicos, con el objeto

de evidenciar la importancia que stos asumen en el desarrollo de la funcin
administrativa.
m2 contenidos
La relacin jurdico-administrativa
En este captulo analizaremos cmo se configura y cules son los elementos

que componen una relacin jurdico administrativa, para poder comprender
cul es el alcance que le asigna el derecho administrativo a la situacin en que se
encuentra cada uno de nosotros frente a la Administracin.
Desde esta perspectiva, estudiaremos las distintas posiciones jurdicas
en las que puede estar una persona fsica o jurdica frente a la Administracin.
As, profundizaremos las nociones de derecho subjetivo pleno -como la situacin
jurdica de mxima proteccin-, de derechos debilitados y, en un grado menor de
proteccin, ubicaremos el inters legtimo y el simple inters o mero inters.
Cabe advertir que el administrado puede, desde su situacin subjetiva,
ejercer distintas facultades jurdicas de derecho de distinto grado de vinculacin
con la Administracin, que se concretan finalmente con la posibilidad de exigir de
sta el cumplimiento de una determinada obligacin o accin concreta.

La precisin de cada una de estas posiciones jurdicas es fundamental
para evitar confusiones no slo en cuanto a la existencia del derecho, sino tambin
cuanto a su alcance y la consecuente proteccin que el ordenamiento jurdico les
brinda.
Asimismo, veremos las nuevas legitimaciones colectivas o participativas
y la trascendencia que tuvo para ellas la reforma del nuevo artculo 43 de la
Constitucin Nacional. A 1
Al respecto, pretendemos contribuir para poder determinar quin o quines
son los legitimados activos para interponer la accin de amparo en los casos de
incidencia colectiva e intereses difusos.
Analizaremos los presupuestos bsicos que habilitan la intervencin de
los sujetos activos y realizaremos una aproximacin a las condiciones y elementos
que habilitan la instancia judicial, tratando de clarificar la cuestin terminolgica
vinculada a su denominacin y las cuestiones e inconvenientes relativizados por la
jurisprudencia y la doctrina a fin de satifacer una verdadera tutela judicial efectiva.
A 2
Con tales objetivos, veremos jurisprudencia relacionada con la temtica,
as como con el resto de las situaciones jurdicas estudiadas.
Luego de ello y en concordancia con dichas situaciones, veremos cmo
el sistema jurdico crea un instrumento o mecanismo de tutela o proteccin
del administrado frente al ejercicio de la funcin administrativa. De tal modo,
abordaremos el estudio de aquellas posiciones jurdicas que permiten excitar la
actividad administrativa y el control judicial y, dentro de este ltimo, analizaremos
qu pretensin se puede ejercer y qu accin le corresponde a cada situacin
jurdica subjetiva, conforme la legislacin provincial o nacional -accin contencioso
administrativa de plena jurisdiccin, de ilegitimidad y de lesividad-.
El ltimo contenido de esta unidad lo constituyen las llamadas prerrogativas,
facultades o potestades pblicas A 3 y los conocidos como deberes pblicos.
A 4
En cuanto al primer asunto, veremos que aqullas nacen directamente del
poder, que se materializan, prctican, actualizan y existen a travs de las rdenes,
autorizaciones, permisos, sanciones, reglamentos, dictmenes, contratos, etc., en
la medida que importan una innovacin respecto de los derechos y obligaciones de
los administrados o de sus situaciones jurdicas subjetivas activas o pasivas.
Respecto de los deberes pblicos, estudiaremos especialmente las
obligaciones o deberes -clasificables en bsicos y esenciales- que deben cumplir
los funcionarios y empleados pblicos, al igual que todo contratante en un contrato
administrativo -consistentes por ejemplo, en prestar servicios, respetar del orden
jerrquico, urbanidad, eficiencia, fidelidad, etc.-, siendo que los mismos deben
guardar armona con el objeto pblico y con los deberes pblicos que a la vez tienen
los administrados como soporte del orden y del poder comunitario -consitentes por
ejemplo en deberes vecinales, fiscales, polticos, previsionales, etc.-.

m2 | contenidos | AA
Dice el 2do. prrafo del nuevo artculo 43 de la Constitucin Nacional: Podrn

interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los
derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor,
as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor
del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registadas conforme a
la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin. Al respecto,
Quiroga Lavi califica esta nueva disposicin como una de las reglas de ms
impacto social de la reforma constitucional (autor citado, Constitucin de la
Nacin Argentina comentada, Zabala, Bs.As. 1996, pp. 234/235)

Es importante que analice reflexivamente el tpico relativo a las condiciones de

procedencia de las acciones contencioso administrativas y, en particular, el anhelado
equilibrio entre la constante tensin que contrapone al inters pblico, el inters
particular de los administrados afectados en sus situaciones jurdico-subjetivas por
una actividad administrativa.
Las llamadas prerrogativas o potestades pblicas hacen referencia a las facultades

de las que es titular la Administracin y que goza en su condicin de tal. stas
se ponen de manifiesto en la presencia explcita o implcita de ciertas clusulas
o modalidades propias de ejecucin de cierta actuacin administrativa, que son
exhorbitantes a las formas tpicas del derecho privado. Slo se justifican en la
superioridad del fin pblico que tiende a garantizar con su actuacin.
Cabe tener presente la distincin entre los llamados deberes pblicos y la

obligacin.
Respecto de los primeros, se impone a una persona un comportamiento positivo o
negativo teniendo en cuenta la finalidad de satisfacer el inters general. As, vemos
que surgen de la Constitucin, como por ejemplo el deber de armarse en defensa
de la Nacin (art. 21, Const. Nac.), el deber de resguardar y proteger el patrimonio
cultural y material (art. 38 inc. 4 de la Constitucin de Crdoba), entre muchos otros
y, otros nacen de una ley, como es el caso de pagar los tributos, no contaminar,
combatir ciertas plagas, etc.
En tanto que los segundos, corresponden a deberes impuestos teniendo en
cuenta a otro sujeto. Es decir, frente a un sujeto obligado, necesariamente existe
un sujeto titular de un derecho subjetivo que puede exigirle un comportamiento
determinado.

m2 material
MATERIAL BSICO:
- DROMI, Roberto: Derecho Administrativo. Ciudad Argentina Editorial de Ciencia
y Cultura 11 Edicin Buenos Aires- Madrid- Mxico. 2006, en especial Cpitulo
XII.
- http://www.gordillo.com/. GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo.
Tomo 2 - 9 Edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2006
- Constitucin Nacional Argentina
- Constitucin Provincial
- Rgimen Nacional de Procedimientos administrativos Ley N 19549
- Reglamento de procedimientos administrativos Decreto N 1759/72
- Cdigo de Procedimiento Contencioso Administrativo Provincial Ley N 7182
- Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la Nacin
- Ley de Procedimiento Administrativo Provincial - N 6658
- Ley provincial N 8508. Accin de Amparo por mora de la Administracin
- Apndice de jurisprudencia IC 1
MATERIAL COMPLEMENTARIO:
- CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomo I, Sptima Edicin actu-
alizada, Ed. Lexis Nexis, Bs. As., 2002., pp. 213.
- CASSESE, Sabino, Le Biasi del Diritto Administrativo, Ed. Garzanti, Miln, 1996,
pp. 513.
- DIEZ, Manuel Mara, Manual de Derecho Administrativo, Plus Ultra, Bs. As. Tomos
I y II.
- FERNNDEZ VZQUEZ, Emilio. Diccionario de Derecho Pblico, Ed. Astrea, Bs.
As., 1981, pp. 767.
- GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo. Vol. I. Ed. Tecnos,
Madrid, 1987.
- ILDARRAZ, Benigno y ZARZA MENZAQUE, Alberto, Curso de Derecho Constitu-
cional y Administrativo, Ed. Macchi, Bs. As., pp. 368
- MAIRAL, Hctor, Control Judicial de la Administracin Publica. Vol. I. Ed. Depalma,
Bs. As., 1984, pp. 195.
- BARRA, Rodolfo C., Los derechos de incidencia colectiva en una primera interpre-
tacin de la Corte Suprema de Justicia, ED 169-437. Comentario al caso CS, sep.
12/1986, Fras Molina, Nlida Nieves c. INPS Caja Nacional de Previsin para el
personal del Estado y Servicios Pblicos s/ reajustes por movilidad.
- GELCICH, Marcelo G., El Defensor del Pueblo y los derechos patrimoniales indi-
viduales de incidencia colectiva del consumidor, Diario Jurdico LA LEY 06/10/2005,
Comentario al fallo del Juzgado Federal de 1a Instancia N 1 de Formosa, de fecha
25/08/2005 en autos: Telecom Personal S.A., C.T.I. S.A. y Telefnica Comunicacio-
nes Personales S.A.-Unifn-Movicom-Movistar-.
- GONZLEZ PREZ, Jesus, Las partes en el proceso administrativo, Anales de la
Real Academia de Ciencias Morales y Politicas, N 74, Madrid, 1997, pp. 24/25.
- GUIRIDLIAN LAROSA, Javier, La legitimacin del Defensor del Pueblo y la jurispru-
dencia de la Corte Suprema en una reciente sentencia: El inicio de un cambio de
rumbo? Comentario al caso Defensor del Pueblo de la Nacin c/ EN - PEN - M E
- Decreto N 1.738/92 y otro s/ proceso de conocimiento.
- MARIENHOFF, Miguel S., Delfines o toninas y accin popular, E.D. 105-244.
Comentario al caso Kattan, Alberto E. y otro c. Poder Ejecutivo Nacional de fecha
10/05/1983.
- PARES, Susana y CABRAL Pablo A., El afectado como legitimado activo. El art.
43 2 parr. De la Constitucin Nacional en una interpretacin jurisprudencial, Suple-
mento de Derecho Administrativo y Constitucional, FORO DE CRDOBA, Rev. Nro.
9

- ROSALES CUELLO, Ramiro y Guiridlian Larosa, Javier D., Las acciones colectivas
a la luz de la Constitucin Nacional, LA LEY, 18/04/2006.
- SALGADO, Jos Mara, Visin procesal de los derechos de incidencia colectiva,
LA LEY 2006-C, 848. Comentario al fallo de la Cmara Nacional de Apelaciones en
lo Comercial, Sala B - 2005/09/30 - Damnificados Financieros Asociacin Civil c.
Siembra A.F.J.P. y otros.
- URRUTIGOITY, Javier, El derecho subjetivo y la legitimacin procesal administra-
tiva, en Estudios de Derecho Pblico, Ed. Bs. As. 1995, pp. 219 y ss.
Pginas web:
http://www.bibliojuridica.org/
http://www.abogado.org.ar/
http://www.laley.com.ar
m2 | material | IC
Para acceder al contenido de esta Informacin Complementaria, dirjase al CD

ROM.
m2 actividades
m2 | actividad 1
Terminemos con la contaminacin ambiental

A 1
Ud. vive en la zona norte de la ciudad de Buenos Aires y junto a otros
vecinos se oponen a la instalacin de una fbrica de sustancias qumicas que expide
residuos gaseosos txicos. Sostienen que la instalacin producira un importante
desequilibrio ecolgico en el lugar. Por ello acuden al Defensor del Pueblo de la
Nacin para que los asesore y represente.
Por su parte, la Empresa fabril manifest pblicamente que el proyecto de
instalacin cuenta con serios estudios tcnicos de valoracin que certifican que
los desechos gaseosos no tienen mayor impacto ambiental ya que la actividad
industrial que desarrolla satisface los standares internacionales de bioseguridad.
Ahora Ud., se pregunta:
1. Cuenta con alguna proteccin constitucional que pueda invocar para impedir la
instalacin de la fbrica? A 2
2. Con qu accin judicial cuentan para realizar su defensa?
3. Tiene el Defensor del Pueblo legitimacin para interponer esa accin y quienes
otros podran interponerla?
4. Qu condiciones deben darse para poder ejercer esta accin expedita y
rpida?
5. Qu derechos puede invocar la Empresa fabril a su favor?
A 3 A 4

m2 |actividad 1 | AA
Para realizar la presente actividad, le sugerimos:

- Consultar el material bsico de estudio.
- Resolver el caso prctico.
- Analizar y fundamentar las respuestas elaboradas.
Para la correcta resolucin del caso, es fundamental tener en cuenta que, a partir
de la Reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994, los llamados derechos
de incidencia colectiva adquirieron jerarqua constitucional al ser incorporados
expresamente en los artculos 41 y 42 correspondientes al Captulo Segundo
Nuevos derechos y garantas, protegidos expresamente por la accin judicial
de amparo prevista en el art. 43 de la Ley Fundamental.
Como usted sabr, las situaciones jurdico subjetivas son las distintas potestades
que se ven traducidas en el poder de exigir a la Administracin una determinada
conducta debida.
Ahora bien, es importante que usted comprenda la trascendencia prctica
que adquieren cuestiones como la legitimacin, la acreditacin de la adecuada
representatividad de quien acciona, los efectos de la sentencia, la cosa juzgada y
el modo en que aqulla se dar a publicidad y ejecutar.
Pues, estas son cuestiones que -como sostiene Hitters- deben ser precisadas por
una reglamentacin adjetiva, no pudiendo ser librados al azar ni a la interpretacin
judicial, ya que se correra el riesgo que cada juez termine elaborando su propio
cdigo de rito, atentando en consecuencia con la certeza que debe primar en el
mundo jurdico (cfr. HITTERS, Juan Carlos, Alcance de la cosa juzgada en los
procesos colectivos, LA LEY, peridico del 24/10/05).

A continuacin le sugerimos la lectura de un caso de jurisprudencia. Esperamos le

sea de utilidad para complementar los temas propuestos en las actividades.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

Fuero: Civil.
Magistrados: Vocales: Dres. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ELENA I. HIGHTON
de NOLASCO - CARLOS S. FAYT (segn su voto) - JUAN CARLOS MAQUEDA -
RICARDO LUIS LORENZETTI - CARMEN M. ARGIBAY.
Autos: Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios
(daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza - Riachuelo).
Fecha: 20 de junio de 2006
Beatriz Silvia Mendoza y otros actores, todos con domicilio en la Capital Federal y en
la Provincia de Buenos Aires, interponen demanda contra el Estado Nacional (Poder
Ejecutivo Nacional), contra la Provincia de Buenos Aires, contra el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires y contra cuarenta y cuatro (44) empresas que desarrollan
su actividad industrial en las adyacencias de la Cuenca Hdrica Matanza-Riachuelo,
a fin de obtener una indemnizacin por los daos y perjuicios sufridos a raz de la
contaminacin ambiental de dicho ro.
Responsabilizan al Estado Nacional al producirse la situacin denunciada sobre

una va navegable e interjurisdiccional (que abarca parte de la Capital Federal
y once partidos de la Provincia de Buenos Aires), respecto de la cual ste tiene
facultades de regulacin y control, en virtud de lo dispuesto en el art. 75, incs. 10 y
13 de la Constitucin Nacional.
Atribuyen responsabilidad a la Provincia de Buenos Aires por tener el dominio

originario sobre los recursos naturales existentes en su territorio, de conformidad
con lo establecido en los arts. 121 y 124 de la Ley Fundamental.
Tambin responsabilizan a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su carcter

de corriberea del Riachuelo, el que constituye, en el rea de su jurisdiccin,
un bien de su dominio pblico y, adems, al estar obligada a utilizar equitativa y
razonablemente sus aguas y el resto de los recursos naturales del ro, su lecho
y subsuelo, sin causar perjuicio sensible a los dems corribereos, por tener su
jurisdiccin sobre todas las formaciones insulares aledaas a sus costas, con los
alcances permitidos por el Tratado del Ro de la Plata y porque le corresponde
preservar la flora y la fauna de su ecosistema, como reserva natural, segn lo seala
el art. 8 de la Constitucin local.
Dirigen su pretensin conjuntamente contra todos estos codemandados, por no

haber cumplido con las disposiciones ambientales vigentes, dado que desviaron
fondos especficos -un prstamo otorgado por el Banco Interamericano de
Desarrollo, a travs del decreto 145/98, para el Programa de Gestin Ambiental y
de Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza-Riachuelo-, hacia objetivos ajenos a la
solucin de la problemtica ambiental denunciada y por no ejercer sus facultades
de control e implementar polticas preventivas idneas al respecto.

Asimismo, indican que demandan a las empresas aledaas por volcar directamente
al ro los residuos peligrosos, por no construir plantas de tratamiento, por no adoptar
nuevas tecnologas y por no minimizar los riesgos de su actividad productiva.
Proponen como medida cautelar innovativa y/o autosatisfactiva la creacin de

un Fondo de Asistencia y Remediacin Ambiental o Fondo de Compensacin
Ambiental, de carcter autnomo y de subrogacin, mediante la afectacin directa
de recursos del Estado Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad
de Buenos Aires, en su calidad de coautores solidariamente responsables, de
conformidad con el art. 34 de la ley 25.675 General del Ambiente.
A su vez, solicitan una anotacin de litis en los registros de la Inspeccin General de

Justicia y en el Registro Pblico de Comercio de las respectivas jurisdicciones y en
el Libro de Accionistas de cada una de las empresas codemandadas, de manera de
asegurar la percepcin de las indemnizaciones en caso de resultar responsables,
las acciones de regreso por parte del Fondo, el pago de las Tasas de Evaluacin y
Fiscalizacin y las multas que pudieren corresponder.
Tambin peticionan que se ordene al P.E.N. (Comit Ejecutor del Plan de Gestin
Ambiental y Manejo de la Cuenca Hdirica Matanza-Riachuelo) la reanudacin y
continuacin hasta su finalizacin del Plan de Gestin y que se establezcan plazos
perentorios para que ste, a travs del Ministerio de Salud, y otros organismos
de salud de las distintas jurisdicciones involucradas, proyecte la realizacin de un
relevamiento actualizado de impactos de txicos ambientales sobre la poblacin
de la cuenca, con el objeto de detectar las enfermedades y/o patologas que
guarden una relacin directa con la contaminacin de la cuenca y que se disponga
su atencin mdica inmediata.
A fs. 109 y 113 vta., se corre vista, por la competencia, a este Ministerio
Pblico.
II
Ante todo, corresponde sealar que, uno de los supuestos en que procede la
competencia originaria de la Corte si es parte una Provincia, segn el art. 117
de la Constitucin Nacional, es cuando la accin entablada se funda directa y
exclusivamente en prescripciones constitucionales de carcter nacional, en leyes
del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de tal suerte que la
cuestin federal sea la predominante en la causa (Fallos: 311:1812 y 2154; 313:98
y 548; 315:448; 318:992 y 2457; 322:1470; 323:2380 y 3279).
En el sub lite, segn se desprende de los trminos de la demanda -a cuya exposicin

de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia,
de conformidad con el art. 4 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin-,
los actores pretenden un resarcimiento a raz de los daos y perjuicios sufridos,
responsabilizando tanto al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ante el incumplimiento de su deber de
preservacin y proteccin ambientales, al considerar que stos contribuyeron, ya
sea con su accin u omisin, a la contaminacin industrial de la Cuenca Matanza
- Riachuelo, cuestin que, a mi modo de ver, reviste un manifiesto carcter federal,
toda vez que se encuentra afectado un recurso ambiental interjurisdiccional.
As lo pienso, en tanto el art. 7, segundo prrafo, de la ley 25.675, de Poltica

Ambiental Nacional, establece que En los casos que el acto, omisin o situacin
generada provoque efectivamente degradacin o contaminacin en recursos
ambientales interjurisdiccionales, la competencia ser federal y la ley 25.688, del

Rgimen de Gestin Ambiental de Aguas, en su art. 6, puntualiza que para poder
utilizar las aguas objeto de la ley se deber contar con el permiso de la autoridad
competente y que En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto
ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones, sea significativo, ser vinculante
la aprobacin de dicha utilizacin por el Comit de Cuenca correspondiente, el que
estar facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.
En atencin a lo expuesto, al ser parte una Provincia en una causa de manifiesto

contenido federal, considero que -cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad
de los actores (Fallos: 317:473; 318:30 y sus citas y 323:1716, entre otros) el
proceso corresponde a la competencia originaria de la Corte.
A mayor abundamiento, es dable poner de relieve que tambin dicha competencia

procede ratione personae al ser demandada una Provincia conjuntamente con el
Estado Nacional.
Ello es as, a fin de conciliar lo preceptuado por el art. 117 de la Constitucin

Nacional respecto de las provincias, con la prerrogativa jurisdiccional que le asiste
a la Nacin al fuero federal, sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 de la
Ley Fundamental (Fallos: 311:489 y 2725; 312:389 y 1875; 313:98 y 551; 317:746;
320:2567; 323:702 y 1110, entre otros).
Por todo lo expuesto, opino que la causa debe tramitar ante los estrados del
Tribunal.
Buenos Aires, 20 de diciembre de 2004
RICARDO O. BAUSSET
Buenos Aires, 20 de junio de 2006.
Autos y Vistos; Considerando:
1) Que a fs. 14/108 se presentan las diecisiete personas que se individualizan en el

punto 1 de ese escrito, ejerciendo derechos propios, y algunos de ellos tambin en
representacin de sus hijos menores, e inician demanda contra el Estado Nacional,
la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
y las cuarenta y cuatro empresas que all se indican, por los daos y perjuicios que,
segn sostienen, se les han ocasionado, y acumulan a dicha accin la pretensin
de que se condene a los demandados a fin de dar trmino y recomponer la situacin
que denuncian.
2) Que los demandantes relatan que la cuenca del ro Matanza - Riachuelo tiene
una poblacin de 3.000.000 de habitantes, y abarca parte de la Capital Federal
y once partidos de la Provincia de Buenos Aires. Indican que desde el punto de
vista ambiental las zonas ms crticas de la cuenca son la portuaria del Riachuelo
y aqulla altamente industrializada a lo largo del ro, desde su desembocadura
hasta las cercanas de Villa Diamante y Fiorito. Detallan los distintos tramos en los
que aqul puede ser dividido y sealan que el que individualizan segn diversos
estudios realizados como Tramo II, y que nace a partir de la desembocadura de
los arroyos Cauelas y Chacn, es receptor de importantes efluentes industriales
con tratamiento inadecuado o inexistente. Indican que a partir de all desciende
bruscamente su calidad, llegando a transformarse a la altura del arroyo Santa
Catalina en un curso de agua que, segn denuncian, se asemeja a un lquido
cloacal en condiciones anaerbicas.

Sealan que entre las fuentes de contaminacin del ro se destacan las industrias,
que en la mayora de los casos vierten sin depuracin al ro y al suelo los lquidos
que utilizan, conjuntamente con residuos slidos txicos y peligrosos. Las empresas
que desarrollan dichas actividades, segn afirman, evidencian un estancamiento
tecnolgico y un estado ambiental deficiente.
Manifiestan que el ro en su parte media est fuertemente contaminado, pero en

su parte inferior y zona portuaria est altamente contaminado, ya que contiene
un grado muy elevado de metales pesados y compuestos orgnicos, con fuerte
presencia de hidrocarburos totales y pesticidas organoclorados.
A todo ello se agrega la inexistencia de sistemas cloacales y la consiguiente vertiente

en el ro de los desechos correspondientes, como as tambin de desperdicios de
todo orden provenientes de basurales inadecuados.
Tal estado de cosas, segn ponen de resalto en el escrito inicial, ha provocado

tambin la existencia de un gran nmero de terrenos potencialmente contaminados,
con impacto en las aguas subterrneas y superficiales, y en los suelos.
3) Que en el escrito inicial, y a fin de especificar cules son los tems y a cunto
asciende su reclamo por el resarcimiento de los daos ocasionados como
consecuencia de la contaminacin, los actores se dividen en dos grandes grupos. El
primero de ellos, comprende a las personas que habitan en el asentamiento al que
denominan Villa Inflamable, situada en Dock Sud, partido de Avellaneda, Provincia
de Buenos Aires; y el segundo, a los que individualizan como los vecinos afectados
que poseeran en comn la caracterstica de desempearse como profesionales,
ya sean mdicos, psiclogos, odontlogos, enfermeros, en el Hospital Interzonal
de Agudos Pedro Fiorito de la ciudad de Avellaneda, y que se domicilian, segn
se denuncia en autos, en Wilde, Avellaneda, Villa Domnico, y Capital Federal en el
barrio de La Boca.
El resarcimiento que se pretende busca reparar la incapacidad sobreviniente que

se alega, los gastos por tratamientos mdicos, gastos por nueva radicacin en
los supuestos que especficamente indican, dao moral, dao psquico sufrido por
madres y padres y sus hijos, el dao futuro comprensivo de los gastos que habr
que realizar, segn sostienen, para liberar a los nios de la contaminacin que
portan en su organismo, y la prdida del valor locativo de los inmuebles que
habitan segn los casos. El total del reclamo asciende a la fecha de interposicin
de la demanda a la suma de 5.161.500 pesos.
4) Que otras de las pretensiones que se plasman en la demanda son el inters de

que se resarza el dao infringido al medio ambiente y la recomposicin de ste.
Al efecto se expone que, segn su postura, el art. 27 de la ley 25.675 diferencia el

dao ambiental per se del dao a los individuos a travs del ambiente; y que, en
consecuencia, el juez debe meritar los daos perpetrados y adoptar la medidas,
que tambin solicitan, teniendo en cuenta si el dao ambiental ocasionado es
irreversible o no.
De esa distincin extraen diversas consecuencias, tales como que, en el caso de

los bienes colectivos cuya situacin pueda revertirse, se fije una indemnizacin
destinada a crear un fondo comn de recomposicin, o patrimonio de afectacin,
para solventar los gastos que irrogue llevar adelante los mecanismos antrpicos de
recomposicin del ecosistema, el que debera contribuir a sustentar los costos de
las acciones de restauracin que lleven a minimizar el dao generado. Proponen a
la consideracin del Tribunal que ese fondo pblico persiga entre sus objetivos

cuidar el ambiente, velar por su proteccin y su restauracin a favor del beneficiario
de la fiducia que es el pblico en general, y contribuya a sustentar los costos de
las acciones de la restauracin que puedan minimizar el dao generado. Requieren
que aqul se integre con fondos pblicos y privados, provenientes estos ltimos de
las tasas que se impongan a los agentes demandados, sin perjuicio del derecho de
regreso que corresponda contra el sujeto agente contaminador en el caso en que
pueda ser identificado.
En cuanto a los bienes daados en forma irreversible, requieren que se fije una
indemnizacin en concepto de dao moral colectivo para reparar la minoracin en
el goce que la comunidad obtena del bien daado, a travs de una compensacin
que deber establecer el Tribunal dada la laguna legislativa existente al respecto,
y que no tendr un beneficiario en particular sino la comunidad vecinal toda. Los
interesados piden a la Corte que, una vez constituido el fondo, su administracin
no quede a cargo de los estados demandados, ya que, segn manifiestan, han
sido ellos los que han omitido proteger el bien colectivo y de esa manera han
contribuido a la afectacin por la que reclaman.
5) Que los actores le atribuyen al dao ambiental que denuncian particularidades

especiales y, en su mrito, requieren que en el sub lite se flexibilicen las disposiciones
procesales, en tanto no se conculque la garanta de la defensa en juicio y el debido
proceso, requiriendo que el Tribunal tenga una participacin activa, y que no se
genere un expediente de largo trmite que, al decir de las posiciones doctrinales
que citan, no sirve a la vctima, a la comunidad, ni a los que habran ocasionado el
dao que denuncian.
En ese marco, y sobre la base de considerar que la afectacin al medio ambiente

es intolerable y que puede ser irreversible, solicitan que se dicten distintas medidas
cautelares, a cuyo efecto sostienen que resulta una obviedad decir que la urgencia
en evitar la actividad contaminante del medio ambiente y su incidencia directa
sobre la salud de los actores y la poblacin en general confluyen en el caso para
dar motivacin y fundamento suficiente a la medida innovativa y/o autosatisfactiva
que se peticiona con base en esa alta probabilidad del derecho (ver fs. 97); y
agregan que al no haberse previsto en la actualidad acciones vinculadas con
el saneamiento de la cuenca, existe la elocuente posibilidad de que si no se
toman las medidas asegurativas que solicitan, se agrave la situacin de los actores
y del medio ambiente, y se corra el riesgo de que quienes en definitiva resulten
individualizados como agentes contaminantes alteren su patrimonio o soliciten su
concurso (ver fs. 98).
El requerimiento efectuado en ese sentido puede ser sintetizado en: a) la creacin

de un fondo pblico, que tenga por fin en su momento reparar el dao ocasionado
a las vctimas, y que durante la sustanciacin del proceso permita llevar adelante
acciones que busquen modificar la situacin denunciada; b) el pedido al Poder
Ejecutivo Nacional de que reanude y contine hasta su finalizacin el Plan de
Gestin Ambiental de Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza - Riachuelo; c) la
implementacin de medidas en orden a la inmediata atencin de la salud de la
poblacin riberea de la cuenca; d) la anotacin de litis en la Inspeccin General
de Justicia, en el Registro Pblico de Comercio y en los Libros de Accionistas de
cada una de las empresas codemandadas.
6) Que en este estado de la causa corresponde al Tribunal delimitar las pretensiones

con precisin a fin de ordenar el proceso, debiendo, a tales fines, distinguirse dos
grupos.

La primera reclamacin se refiere al resarcimiento de la lesin de bienes individuales,
cuyos legitimados activos son las personas que se detallan en el considerando
primero, y que reclaman por el resarcimiento de los daos a las personas y al
patrimonio que sufren como consecuencia indirecta de la agresin al ambiente
(punto 6. fs. 56 vta./75).
La segunda pretensin tiene por objeto la defensa del bien de incidencia colectiva,
configurado por el ambiente (fs. 75/76). En este supuesto los actores reclaman
como legitimados extraordinarios (Constitucin Nacional, arts. 41, 43, y 30 de la ley
25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurdica, es de
uso comn, indivisible y est tutelado de una manera no disponible por las partes,
ya que primero corresponde la prevencin, luego la recomposicin y, en ausencia
de toda posibilidad, se dar lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada).
En la presente causa y tal como fue planteada la demanda, la acumulacin de

pretensiones intentada resulta inadmisible en esta jurisdiccin originaria de la Corte
Suprema, pues la adecuada ponderacin de la naturaleza y objeto respectivos
demuestra que no todas ellas corresponden a la competencia originaria prevista en
el art. 117 de la Constitucin Nacional.
7) Que la clusula incorporada por la reforma de 1994 en el art. 41 de la Constitucin

Nacional, situado en un nuevo captulo de la parte dogmtica llamado Nuevos
Derechos y Garantas establece que Todos los habitantes gozan del derecho
a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental
generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la
ley.
El reconocimiento de status constitucional del derecho al goce de un ambiente

sano, as como la expresa y tpica previsin atinente a la obligacin de recomponer
el dao ambiental no configuran una mera expresin de buenos y deseables
propsitos para las generaciones del porvenir, supeditados en su eficacia a una
potestad discrecional de los poderes pblicos, federales o provinciales, sino la
precisa y positiva decisin del constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con
rango supremo a un derecho preexistente, que frente a la supremaca establecida
en el art. 31 de la Constitucin Nacional y las competencias regladas en el art.
116 de esta Ley Fundamental para la jurisdiccin federal, sostienen la intervencin
de este fuero de naturaleza excepcional para los asuntos en que la afectacin se
extienda ms all de uno de los estados federados y se persiga la tutela que prev
la Carta Magna.
Desde esta premisa estructural, pues, es que el art. 7 de la ley 25.675 prev la
competencia federal cuando se trata de la degradacin o contaminacin de
recursos ambientales interjurisdiccionales, hiptesis que se verifica en el sub lite
en la medida en que, por un lado, estn involucradas ms de una jurisdiccin
estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en mira
ese presupuesto atributivo de competencia la degradacin o contaminacin
de recursos ambientales al perseguir la recomposicin y el resarcimiento del
dao de incidencia colectiva, que es el nico reglado y alcanzado por este estatuto
especial (art. 27, ley citada; causa C.1732.XL Confederacin General del Trabajo
(C.G.T. - Consejo Directivo de la C.G.T., Regional Santiago del Estero c/ Tucumn,
Provincia de y otro (Estado Nacional) s/ amparo, sentencia del 20 de septiembre
de 2005).

En las condiciones expresadas, el carcter federal de la materia y la necesidad de
conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la
condicin de aforada a esta jurisdiccin originaria de parte del Estado provincial,
la nica solucin que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la
competencia originaria del Tribunal que prev el art. 117 de la Constitucin Nacional
con respecto a las pretensiones contenidas en el punto 7 del escrito de demanda.
8) Que esa declaracin, en cambio, no se extiende a la pretensin que tiene por

objeto la indemnizacin de los daos individuales que los demandantes invocan
sufrir en sus derechos patrimoniales y extrapatrimoniales.
En efecto, por un lado, en asuntos de esa naturaleza debe descartarse la presencia

de una cuestin que corresponda a la competencia federal por razn de la materia
(conf. causa V.930.XLI. Verga, ngela y otros c/ TAGSA S.A. y otros s/ daos y
perjuicios, sentencia del da de la fecha).
Desechada esa hiptesis, cabe recordar que en los pronunciamientos dictados por
esta Corte en las causas B.2303.XL Barreto, Alberto Damin y otra c/ Buenos Aires,
Provincia de y otro s/ daos y perjuicios, C.4500.XLI Contreras, Carlos Walter c/
Buenos Aires, Provincia de s/ daos y perjuicios y Zulema Galfetti de Chalbaud e
Hijos Sociedad de Hecho c/ Santa Fe, Provincia de s/ daos y perjuicios, del 21 de
marzo, del 18 de abril y del 9 de mayo de 2006, respectivamente, esta Corte ha tenido
oportunidad de definir un nuevo contorno del concepto de causa civil a los efectos
de determinar la competencia originaria de este Tribunal por razn de la distinta
vecindad o de extranjera limitndolo a aquellos litigios regidos exclusivamente
por normas y principios de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relacin
jurdica de que se trata como en el examen sobre la concurrencia de cada uno de
los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la
determinacin y valuacin del dao resarcible.
9) Que con particular referencia a los daos causados por el incumplimiento

de parte de un Estado provincial de las atribuciones provenientes del ejercicio
del poder de polica que le corresponde sobre bienes pblicos y en materia de
seguridad pblica, el Tribunal afirm en la causa A.820.XXXIX Aguilar, Patricia
Marcela c/ Rey y otra (Provincia de Buenos Aires), sentencia del 30 de mayo de
2006, que la pretensin procesal subsume el caso, entonces, en un supuesto de
responsabilidad extracontractual del Estado local por las consecuencias de su
comportamiento omisivo, con indiferencia de que el deber de responder que se
imputa se califique en la presunta falta de servicio en que habra incurrido un
rgano de la provincia demandada por el cumplimiento irregular de las funciones
estatales que le son propias con fundamento en el art. 1112 y concordantes del
Cdigo Civil (doctrina del voto concurrente en Fallos: 314:661); o en su carcter
de titular de dominio de un bien pblico del Estado provincial destinado al uso
y goce de los particulares, con fundamento en los arts. 2340, inc. 7, y 1113 del
Cdigo Civil (Fallos: 292:597; 315:2834; 317:144; 327:2764, considerando 4; o
en todo caso, que se sustente en la omisin o deficiente ejercicio del poder de
polica de seguridad (Fallos: 312:2138 y su cita; 313:1636; 323:305, considerando
3; 323:318; 326:750, dictamen del seor Procurador Fiscal subrogante a cuyos
fundamentos remiti este Tribunal; 327:2764; entre otros).
10) Que se trata, pues, cualquiera fuese el fundamento de la responsabilidad estatal

que se invoque, de un dao que se atribuye a la inactividad u omisin del Estado
provincial cuando pesa sobre ste la obligacin de actuar en ejercicio imperativo
del poder de polica entendido en el contexto que aqu est en estudio como
una potestad pblica propia del estado de derecho tendiente a la proteccin de
la vida e integridad fsica y patrimonial de los particulares.

11) Que con tal comprensin, no se verifica en el sub lite el recaudo de causa
civil exigido por el art. 24, inc. 1, del decreto-ley 1285/58 para dar lugar a la
competencia originaria de este Tribunal reglada por el art. 117 de la Constitucin
Nacional, cuando una provincia es demandada por un extranjero o por vecinos de
otra provincia.
No obsta a la conclusin alcanzada la circunstancia de que en estas actuaciones

la pretensin comprenda como sujetos pasivos, tambin, al Estado Nacional y a la
ciudad de Buenos Aires, pues el privilegio federal del primero est satisfecho con
la intervencin de los tribunales inferiores de la Nacin (art. 116 de la Constitucin
Nacional; arts. 2, inc. 6, y 12, ley 48; art. 111, inc. 5, ley 1893); y en cuanto a la
segunda, porque con arreglo a la doctrina establecida en los precedentes de Fallos:
322:2859, 323:1199 y 323:3991 no es una provincia argentina y, en consecuencia,
no le corresponde la instancia originaria del Tribunal.
Ello es as pues los miembros del Tribunal que suscriben esta decisin consideran
que debe abandonarse el supuesto de competencia originaria de esta Corte
reconocido a partir del caso Celina Centurin de Vedoya c/ Provincia de Misiones,
sentencia del 7 de abril de 1983, registrada en Fallos: 305:441.
Razones de trascendencia institucional como las que dieron lugar a los precedentes
I.349.XXXIX Itzcovich, Mabel c/ ANSeS s/ reajustes varios, en que se declar la
inconstitucionalidad del recurso ordinario que contemplaba el art. 19 de la ley
24.463, y B.2303.XL Barreto, Alberto Damin y otra c/ Buenos Aires, Provincia de
y otro s/ daos y perjuicios, sentencias del 29 de marzo de 2005 y 21 de marzo
de 2006, justifican para situaciones como la presente que esta Corte utilice un
riguroso criterio hermenutico de los supuestos que dan lugar a su competencia
originaria y, de este modo, llevar a cabo una profundizacin de su firme y enftica
decisin destinada a preservar sus limitados recursos humanos y materiales
para el fiel ejercicio de su jurisdiccin constitucional ms eminente y, desde esta
premisa estructural, dejar de lado todos aquellos supuestos en que al amparo
de una regla interpretativa diversa de la enunciada o de entronizar a principios
infraconstitucionales por sobre el inequvoco carcter de excepcin y restringido
que impone el art. 117 de la Constitucin Nacional, se asumi una intervencin que
corresponde que sea declinada.
12) Que en situaciones como la ventilada en el sub lite y en el precedente del ao

1983 del cual se aparta el presente, no est en tela de juicio que ninguna de las
cuatro partes es aforada ante la jurisdiccin originaria del Tribunal, en los trminos
expresados. Son demandadas una provincia, una ciudad autnoma y el Estado
Nacional por personas que son vecinos de otro estado y en algunos casos de la
misma provincia que reclaman la indemnizacin de daos que habran sufrido en
sus personas y en sus bienes a ttulo individual, en una causa que no es de naturaleza
civil segn lo expresado en los considerandos 9, 10 y 11, ni predominantemente
federal a diferencia de la calificada por la materia en el considerando 8. De haber
sido emplazadas por las demandantes en forma autnoma, a stos ni a ninguna de
aqullas le hubiese correspondido ventilar este asunto ante la jurisdiccin originaria
que contempla el art. 117 de la Constitucin Nacional, pues no se verifica ninguna
de las seis situaciones que, con sustento en la doctrina del Tribunal, prev aquella
disposicin.
Si todo ello es indiscutiblemente as, por las personas y por la materia, no hay
razones suficientes para que el Tribunal tome intervencin sobre la base de una
acumulacin subjetiva de pretensiones como la promovida por los demandantes,
en ejercicio de una facultad de carcter discrecional por la cual, mediante una
respetable estrategia procesal, han optado por agrupar en un solo proceso a todos

los estados que consideran responsables comunes de los daos cuyo resarcimiento
persiguen y, de este modo, generar un supuesto de competencia originaria.
13) Que si como ha sido subrayado en los precedentes citados para recordar una
clsica expresin utilizada por el tribunal desde el caso Eduardo Sojo del 22 de
septiembre de 1887 (Fallos: 32:120) hasta los pronunciamientos ms recientes, la
raz constitucional de la competencia de que se trata impide insuperablemente el
reconocimiento de que pueda ser ampliada por persona ni poder alguno, dicha
formulacin sera un vano recurso retrico desprovisto de sustancia si se aceptara
que unas personas, las damnificadas, mediante la utilizacin de un reconocido y
til instrumento procesal como es el litisconsorcio pasivo o la actuacin obligada
de terceros, tengan bajo su potestad exclusiva, bajo su nico y solo arbitrio,
generar una competencia de excepcin que jams hubieran obtenido de haber
demandado separadamente a cada una de las agencias estatales sindicadas como
responsables, pues ninguna de ellas es aforada ante este estrado exclusivamente
constitucional para asuntos en que se controvierten materias como las que dan
lugar a estas pretensiones resarcitorias.
14) Que esta Corte no ignora ni retacea las consecuencias que se derivan de
institutos de ndole procesal de comprobada eficacia como los concernientes
al litisconsorcio, a la intervencin de terceros y, en general, a los procesos con
pluralidad de partes legitimadas a fin de extender los efectos de las sentencias que
se dicten.
Mas tan importantes y defendibles razones de economa procesal que apuntan a

evitar la duplicidad de pleitos y, en ciertos casos, el escndalo jurdico, se desvanecen
desde su matriz cuando pretenden sostener un desarrollo argumentativo de fuente
infraconstitucional para sortear una ntida restriccin que reconoce su origen
en la Ley Fundamental (Fallos: 189:121 y su cita), con la llamativa conclusin,
correspondiente antes a los teoremas matemticos que a una ciencia del derecho,
que mediante una frmula de razonamiento que al sumar tres elementos negativos
por carecer por si solos de aptitud para obtener un resultado como son las
pretensiones individualmente deducidas contra cada uno de los tres estados no
aforados obtiene un resultado positivo.
Y no debe olvidarse que un examen como el que se viene llevando a cabo, adems
de hacer pie en el rigor de los razonamientos lgicos, tiene por objeto mantener
la racionalidad de la agenda de casos que debe examinar y sentenciar este
Tribunal as como de no entorpecer el responsable ejercicio de las atribuciones
constitucionales que la Ley Suprema ha encomendado a este Cuerpo en los
asuntos que corresponden a su jurisdiccin ms eminente, como intrprete final de
aqulla, como guardin ltimo de las garantas superiores de las personas y como
partcipe en el proceso republicano de gobierno.
15) Que, por lo dems, no deben soslayarse otras dos razones de peso que autorizan
a excluir supuestos como el presente, y de anloga construccin argumental ms
all de la va procesal seguida, de la competencia originaria del Tribunal.
Por un lado, que preserva la debida coherencia con otra situacin en que a pesar
de la substancial semejanza que guardaba con el presente, el Tribunal en
cambio mantuvo inalterada su decisin de no intervenir y continu inhibindose
de conocer, que es aquella en que se verifica un litisconsorcio activo demandando
a una provincia y en la cual con apoyo en el art. 10 de la ley 48 siempre se exigi,
y se continu hacindolo desde 1983, la distinta vecindad o extranjera de todos
los litisconsortes, a pesar de que las importantes y buenas razones de economa
procesal, de preservar la unidad de la causa y de evitar el escndalo jurdico se

verificaban con igual alcance y riesgo en esta clase de procesos.
Por el otro, y todava con mayor trascendencia, que de este modo se evitar que
el Tribunal se entrometa en cuestiones que no configuran una causa civil sino en
numerosa cantidad de casos de derecho pblico local en los trminos sealados,
preservando para los estados provinciales el conocimiento de asuntos de esa
naturaleza y, con esta comprensin, el fiel respeto de sus autonomas locales que
les asegura el sistema federal adoptado por nuestra Constitucin Nacional.
16) Que en las condiciones expresadas la acumulacin subjetiva postulada en la

demanda no configura ninguno de los supuestos que el art. 117 de la Constitucin
Nacional atribuye a la competencia originaria y exclusiva de esta Corte, por lo que
las reclamaciones individuales de esta naturaleza debern ser reformuladas por los
demandantes ante los tribunales que resultaren competentes; cuya determinacin
surgir segn que se demandare al Estado Nacional, a quien nicamente
corresponde litigar ante la jurisdiccin federal (art. 116 de la Constitucin Nacional;
ley 48, arts. 2, inc. 6, y 12; ley 1893, art. 111, inc. 5, o al Estado provincial que
en esta materia que versa sobre aspectos del derecho pblico provincial slo
puede ser demandado, con arreglo a lo dispuesto en los arts. 121, 122 y 124 de la
Constitucin Nacional, ante sus propios tribunales locales (Fallos: 318:992).
La duplicidad de actuaciones a que dar lugar el retorno a este criterio tradicional

del Tribunal o la posibilidad de que tratndose de varios juicios se dicten
resoluciones contradictorias, ha sido sabiamente anticipado, considerado y
definido por esta Corte en el citado precedente de Fallos: 189:121, al subrayar que
esas circunstancias no son causa bastante para alterar las reglas de jurisdiccin
dado que ese inconveniente deriva del rgimen institucional adoptado por la misma
Constitucin, que hace posible esa diversidad de pronunciamiento. No hay dudas,
pues, de que la indiscutida raigambre constitucional de la competencia originaria
y exclusiva de esta Corte impide ampliar su rgido contenido con fundamento
en reglas funcionales de orden procedimental, que, inclusive, ceden en ciertos
supuestos por voluntad del propio legislador (art. 188, incs. 1 a 4 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
17) Que ms all de lo expresado, cabe sealar con respecto a dicha pretensin
que, si bien, eventualmente, podran ser calificados como intereses individuales
homogneos, en razn de que podra haber un solo hecho ilcito que cause
lesiones diferenciadas a los sujetos peticionantes, ello no surge de la demanda, en
la medida en que, por el contrario, menciona diferentes supuestos de causacin.
Por otra parte, la demanda no contiene una descripcin precisa que permita
relacionar el nexo causal que existira entre el dao sufrido por cada uno de los
actores y cada una de las empresas demandadas y tampoco existe una adecuada
descripcin de los grados de incapacidad de cada uno de los demandantes,
as como de la entidad de las lesiones sufridas en sus patrimonios como en sus
personas; todo ello obsta a su acumulacin en un solo proceso.
18) Que en virtud de lo expresado, la presente causa tendr por objeto exclusivo la
tutela del bien colectivo. En tal sentido, tiene una prioridad absoluta la prevencin
del dao futuro, ya que segn se alega en el presente se trata de actos
continuados que seguirn produciendo contaminacin. En segundo lugar, debe
perseguirse la recomposicin de la polucin ambiental ya causada conforme a los
mecanismos que la ley prev, y finalmente, para el supuesto de daos irreversibles,
se tratar del resarcimiento.

La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los
ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ros, de la diversidad de la flora y la
fauna, de los suelos colindantes, de la atmsfera. Estos deberes son el correlato
que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para s y para
las generaciones futuras, porque el dao que un individuo causa al bien colectivo
se lo est causando a s mismo. La mejora o degradacin del ambiente beneficia o
perjudica a toda la poblacin, porque es un bien que pertenece a la esfera social y
transindividual, y de all deriva la particular energa con que los jueces deben actuar
para hacer efectivos estos mandatos constitucionales.
19) Que para la prosecucin de estos objetos procesales, no existe la informacin

adecuada, ya que la demanda no ilustra al tribunal aspectos esenciales sobre la
cuestin litigiosa. El escrito introductorio tampoco se basa en estudios actualizados,
ya que se remite a publicaciones periodsticas o a informes presentados por
diversos organismos hace varios aos. En cuanto al bien que la demanda
denomina reversible, se pretende la creacin de un fondo pblico que ascienda,
como mnimo, a quinientos millones de dlares, para atender a la recomposicin
del ambiente y la satisfaccin de las indemnizaciones. Sin embargo, no se aporta
ningn elemento serio que permita fundar esa decisin por parte de esta Corte
Suprema. En cuanto al bien que denomina irreversible las demandantes peticionan
el pago de una suma de dinero en concepto de dao moral colectivo. Se pretende
darle una finalidad satisfactiva y se pide una obra que implique un disfrute para la
comunidad, pero no se aporta ningn elemento que permita identificar cul sera
esa obra y cules sus beneficios satisfactivos.
20) Que con arreglo a lo expresado en los considerandos anteriores, corresponde

hacer uso de las facultades ordenatorias e instructorias que la ley confiere al Tribunal
(art. 32, ley 25.675), a fin de proteger efectivamente el inters general.
Por ello se resuelve:
I. No hacer lugar a la acumulacin objetiva de pretensiones segn el alcance

precisado en el considerando 6.
II. Declarar la competencia originaria del Tribunal con respecto a las pretensiones
concernientes a la prevencin, recomposicin y el resarcimiento del dao colectivo
individualizadas en el punto 7 del escrito de demanda.
III. Declarar la incompetencia de esta Corte para conocer en su instancia originaria

con respecto a la demanda por el resarcimiento de los daos y perjuicios individuales
reclamados en el punto 6. del escrito de demanda.
IV. Requerir a las empresas demandadas para que en el plazo de treinta das
informen sobre los siguientes puntos
1. Lquidos que arrojan al ro, su volumen, cantidad y descripcin.
2. Si existen sistemas de tratamiento de los residuos;
3. Si tienen seguros contratados en los trminos del art. 22 de la ley 25.675. (art. 22:
Toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que realice actividades riesgosas
para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deber contratar
un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento
de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere producir; asimismo, segn
el caso y las posibilidades, podr integrar un fondo de restauracin ambiental que
posibilite la instrumentacin de acciones de reparacin.

V. Requerir al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la ciudad de
Buenos Aires y al Cofema para que en el plazo de treinta das y en los trminos de
la ley 25.675:
Presenten un plan integrado (art. 5: Los distintos niveles de gobierno integrarn en

todas sus decisiones y actividades previsiones de carcter ambiental, tendientes a
asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley basado
en el principio de progresividad (art. 4) el que prev que los objetivos ambientales
debern ser logrados en forma gradual, a travs de metas interinas y finales
proyectadas en un cronograma temporal. Dicho plan deber contemplar:
1. Un ordenamiento ambiental del territorio (arts. 8, 9 y 10).
2. El control sobre el desarrollo de las actividades antrpicas (art. 10) teniendo

en cuenta los aspectos polticos, fsicos, sociales, tecnolgicos, culturales,
econmicos, jurdicos y ecolgicos de la realidad local, regional y nacional, deber
asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar
la mxima produccin y utilizacin de los diferentes ecosistemas, garantizar la
mnima degradacin y desaprovechamiento y, promover la participacin social en
las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
3. Estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresas involucradas, y

si no los tuviera, los requerir en forma inmediata.
4. Un programa de educacin ambiental (art. 14: La educacin ambiental constituye

el instrumento bsico para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos
y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la
preservacin de los recursos naturales y su utilizacin sostenible, y mejoren la
calidad de vida de la poblacin).
5. Un programa de informacin ambiental pblica a todo el que la requiera,

especialmente los ciudadanos del rea territorial involucrada (art. 16: Las personas
fsicas y jurdicas, pblicas o privadas, debern proporcionar la informacin que est
relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podr obtener de las autoridades la informacin ambiental que
administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada. (art.
18: Las autoridades sern responsables de informar sobre el estado del ambiente
y los posibles efectos que sobre el puedan provocar las actividades antrpicas
actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a travs de los organismos competentes,
elaborar un informe anual sobre la situacin ambiental del pas que presentar
al Congreso de la Nacin. El referido informe contendr un anlisis y evaluacin
sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecolgico, econmico, social
y cultural de todo el territorio nacional.
VI. Convocar a una audiencia pblica a realizarse en la sede de esta Corte el da 5

de septiembre de 2006 a las once, en la cual las partes debern informar en forma
oral y pblica al Tribunal sobre el contenido de lo solicitado en el punto anterior.
VII. Hacer saber a la actora que deber aportar a su escrito de demanda, en el

plazo de treinta das, la informacin requerida segn el alcance establecido en el
considerando 19.
VIII. Diferir hasta que se cumpla con el recaudo sealado y la celebracin de la

audiencia el tratamiento y decisin de las medidas cautelares requeridas.

IX. Hacer saber a las demandadas que la informacin requerida en los puntos
precedentes debern acompaarla tambin en soporte informtico. Notifquese.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS

S. FAYT (segn su voto) - JUAN CARLOS MAQUEDA - RICARDO LUIS LORENZETTI
- CARMEN M. ARGIBAY.
VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos del 1 al 7 del proyecto de la

mayora.
Considerando:
8) Que esa declaracin no comprende a la pretensin que tiene por objeto la

indemnizacin de los daos individuales que los demandantes invocan sufrir en
sus derechos patrimoniales y extrapatrimioniales.
Ello es as porque en el caso se encuentra en juego el poder de polica de

salubridad o medio ambiente, al que resultan aplicables idnticas conclusiones
que las expuestas por este Tribunal en materia del nacimiento de responsabilidad
por el ejercicio del poder de polica de seguridad.
En consecuencia, el ejercicio aun deficiente de ese poder de polica que

corresponde al Estado o, en su caso, a las provincias, no resulta suficiente
para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus rganos o
dependencias tuvo participacin, toda vez que no parece razonable pretender que
su responsabilidad general en orden a la prevencin de los delitos pueda llegar
a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias daosas que ellos produzcan
con motivo de hechos extraos a su intervencin directa (Fallos: 312:2138; causa
C.712.XL. Crdoba, Ramona Ana Remigia y otro c/ Buenos Aires, Provincia de s/
beneficio de litigar sin gastos, del 22 de marzo de 2005 y sus citas.
9) Que ello excluye el carcter de parte sustancial de los estados demandados

en este aspecto del reclamo, lo que determina que este ltimo sea ajeno a la
competencia originaria del Tribunal (Fallos: 316:604, entre muchsimos otros).
10) Que en virtud de lo expresado, la presente causa tendr por objeto exclusivo la
tutela del bien colectivo. En tal sentido, tiene una prioridad absoluta la prevencin
del dao futuro, ya que segn se alega en el presente se trata de actos
continuados que seguirn produciendo contaminacin. En segundo lugar, debe
perseguirse la recomposicin de la polucin ambiental ya causada conforme a los
mecanismos que la ley prev, y finalmente, para el supuesto de daos irreversibles,
se tratar del resarcimiento.
La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los
ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ros, de la diversidad de la flora y la
fauna, de los suelos colindantes, de la atmsfera. Estos deberes son el correlato
que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para s y para
las generaciones futuras, porque el dao que un individuo causa al bien colectivo
se lo est causando a s mismo. La mejora o degradacin del ambiente beneficia o
perjudica a toda la poblacin, porque es un bien que pertenece a la esfera social y
transindividual, y de all deriva la particular energa con que los jueces deben actuar
para hacer efectivos estos mandatos constitucionales.

11) Que para la prosecucin de estos objetos procesales, no existe la informacin
adecuada, ya que la demanda no informa al tribunal aspectos esenciales sobre la
cuestin litigiosa. El escrito introductorio tampoco se basa en estudios actualizados,
ya que se remite a publicaciones periodsticas o a informes presentados por
diversos organismos hace varios aos. En cuanto al bien que la demanda
denomina reversible, se pretende la creacin de un fondo pblico que ascienda,
como mnimo, a quinientos millones de dlares, para atender a la recomposicin
del ambiente y la satisfaccin de las indemnizaciones. Sin embargo, no se aporta
ningn elemento serio que permita fundar esa decisin por parte de esta Corte
Suprema. En cuanto al bien que denomina irreversible las demandantes peticionan
el pago de una suma de dinero en concepto de dao moral colectivo. Se pretende
darle una finalidad satisfactiva y se pide una obra que implique un disfrute para la
comunidad, pero no se aporta ningn elemento que permita identificar cul sera
esa obra y cules sus beneficios satisfactivos.
12) Que con arreglo a lo expresado en los considerandos anteriores, corresponde

hacer uso de las facultades ordenatorias e instructorias que la ley confiere al Tribunal
(art. 32, ley 25.675), a fin de proteger efectivamente el inters general.
Por ello se resuelve:
I. No hacer lugar a la acumulacin objetiva de pretensiones segn el alcance

precisado en el considerando 6.
II. Declarar la competencia originaria del Tribunal con respecto a las pretensiones
concernientes a la prevencin, recomposicin y el resarcimiento del dao colectivo
individualizadas en el punto 7 del escrito de demanda.
III. Declarar la incompetencia de esta Corte para conocer en su instancia originaria

con respecto a la demanda por el resarcimiento de los daos y perjuicios individuales
reclamados en el punto 6. del escrito de demanda.
IV. Requerir a las empresas demandadas para que en el plazo de treinta das
informen sobre los siguientes puntos
1. Lquidos que arrojan al ro, su volumen, cantidad y descripcin.
2. Si existen sistemas de tratamiento de los residuos;
3. Si tienen seguros contratados en los trminos del art. 22 de la ley 25.675. (art. 22:
Toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que realice actividades riesgosas
para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deber contratar
un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento
de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere producir; asimismo, segn
el caso y las posibilidades, podr integrar un fondo de restauracin ambiental que
posibilite la instrumentacin de acciones de reparacin.
V. Requerir al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la ciudad de

Buenos Aires y al Cofema para que en el plazo de treinta das y en los trminos de
la ley 25.675:
Presenten un plan integrado (art. 5: Los distintos niveles de gobierno integrarn en

todas sus decisiones y actividades previsiones de carcter ambiental, tendientes a
asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley basado
en el principio de progresividad (art. 4) el que prev que los objetivos ambientales
debern ser logrados en forma gradual, a travs de metas interinas y finales

proyectadas en un cronograma temporal. Dicho plan deber contemplar:
1. Un ordenamiento ambiental del territorio (arts. 8, 9 y 10).
2. El control sobre el desarrollo de las actividades antrpicas (art. 10) teniendo

en cuenta los aspectos polticos, fsicos, sociales, tecnolgicos, culturales,
econmicos, jurdicos y ecolgicos de la realidad local, regional y nacional, deber
asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar
la mxima produccin y utilizacin de los diferentes ecosistemas, garantizar la
mnima degradacin y desaprovechamiento y, promover la participacin social en
las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
3. Estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresas involucradas, y

si no los tuviera, los requerir en forma inmediata.
4. Un programa de educacin ambiental (art. 14: La educacin ambiental constituye

el instrumento bsico para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos
y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la
preservacin de los recursos naturales y su utilizacin sostenible, y mejoren la
calidad de vida de la poblacin).
5. Un programa de informacin ambiental pblica a todo el que la requiera,

especialmente los ciudadanos del rea territorial involucrada (art. 16: Las personas
fsicas y jurdicas, pblicas o privadas, debern proporcionar la informacin que est
relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podr obtener de las autoridades la informacin ambiental que
administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada. (art.
18: Las autoridades sern responsables de informar sobre el estado del ambiente
y los posibles efectos que sobre el puedan provocar las actividades antrpicas
actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a travs de los organismos competentes,
elaborar un informe anual sobre la situacin ambiental del pas que presentar
al Congreso de la Nacin. El referido informe contendr un anlisis y evaluacin
sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecolgico, econmico, social
y cultural de todo el territorio nacional.
VI. Convocar a una audiencia pblica a realizarse en la sede de esta Corte el da 5

de septiembre de 2006 a las once, en la cual las partes debern informar en forma
oral y pblica al Tribunal sobre el contenido de lo solicitado en el punto anterior.
VII. Hacer saber a la actora que deber aportar a su escrito de demanda, en el

plazo de treinta das, la informacin requerida segn el alcance establecido en el
considerando 11.
VIII. Diferir hasta que se cumpla con el recaudo sealado y la celebracin de la

audiencia el tratamiento y decisin de las medidas cautelares requeridas.
IX. Hacer saber a las demandadas que la informacin requerida en los puntos
precedentes debern acompaarla tambin en soporte informtico. Notifquese.
CARLOS S. FAYT.

m2 | actividad 2
Un retiro inesperado
A 1
Un da se presenta el Sr. Francisco Jurez a su estudio jurdico y le manifiesta que

desde el ao 1980 se desempea como Oficial en la Polica de la Provincia de
Crdoba. Le cuenta que en marzo de 2006 le notificaron que la Administracin,
siguiendo lo dictaminado por la Junta de Promociones y Retiros, haba decidido
pasarlo a situacin de retiro obligatorio.
La Administracin alega que el estatuto policial, la autoriza a pasar a retiro obligatorio
a los policas cuando razones de servicio as lo justifiquen, siempre y cuando se de
cumplimiento al procedimiento administrativo especial previsto, tal como se hizo
en el caso.
El Sr. Jurez, le pide que lo asesore y represente para inicial una accin judicial.
a. En qu situacin jurdica subjetiva se encuentra? Indique cules son las notas

tpicas y las condiciones de ejercicio de esta situacin jurdica activa. A 2
b. Puede el Sr. Jurez solicitar que se lo mantenga en el servicio efectivo?
c. Qu clase de accin judicial debe entablar?
d. Podra reclamar el pago de una indemnizacin por daos y perjuicios?
e. Seale cul ha sido el tratamiento en la jurisprudencia nacional y local en esta
materia.
A 3
A los fines de sacar el mximo provecho de esta actividad, le sugerimos:

- Razone, analice y fundamente sus respuestas.

Para poder aplicar los conceptos estudiados en relacin con la situacin jurdica
subjetiva involucrada en el presente caso, le recomendamos tener en cuenta
las nociones estudiadas en el Mdulo 1, -tales como el concepto de funcin
administrativa-. En particular, ponga nfasis en lo referente a la Actividad
discrecional y reglada de la Administracin.
Sobre estos conceptos, tambin puede consultar lo que dice la jurisprudencia. Por
ejemplo, le sugerimos leer: Los autos Carraro, Hctor c/ Gob. Nacional (C.N. Fed.
Cont. Adm., Sala III, Julio 1980).
El caso de jurisprudencia que le presentamos a continuacin le posibilitar

continuar trabajando sobre el contenido propuesto en las actividades y contenidos
propuestos en el presente mdulo.
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia.

Fuero: Contencioso Administrativo.
Magistrados: Vocales: Dres. Domingo J. Sesin Hugo A. Lafranconi Ada L.
Tarditti
Autos: Linch, Napolen Justo c/ Provincia de Crdoba.
Resolucin: Sentencia Nro. 11
Fecha: 2 de julio de 1996
SENTENCIA NUMERO: Once.
En la ciudad de Crdoba a Dos das del mes de Julio de mil novecientos noventa
y seis, siendo las once horas, se renen en Acuerdo Pblico los Seores Vocales
integrantes de la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia,
Dres. Domingo Juan Sesn, Hugo Alfredo Lafranconi y Ada Luca Teresa Tarditti,
bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados:
LINCH, NAPOLEON JUSTO C/ PROVINCIA DE CORDOBA - CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO - RECURSO DE APELACION (Expte. Letra L, Nro. 06,
iniciado el 20 de octubre de 1992), con motivo del recurso de apelacin deducido
por el representante de Napolen Justo Linch (fs. 81) en contra de la Sentencia
Nmero Ochenta y dos, del primero de Septiembre de mil novecientos ochenta y
dos, dictada por la Cmara Contencioso-administrativa de Segunda Nominacin
(fs.73/79vta.), que resuelve: I) Rechazar la demanda contencioso-administrativa de
plena jurisdiccin interpuesta, con costas a la parte actora. II)...., procedindose a
continuacin a fijar las siguientes cuestiones a resolver:--------------------
PRIMERA CUESTION: Es procedente el recurso de apelacin deducido?-----------
SEGUNDA CUESTION: Qu pronunciamiento corresponde?--------
Conforme el sorteo que en este acto se realiza los Seores Vocales votan en el

siguiente orden: Dres. Domingo Juan Sesn, Hugo Alfredo Lafranconi y Ada Luca
Teresa Tarditti.--------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:----------------------------------
1.- A fs. 81 la parte actora interpone recurso de apelacin en contra del
decisorio del a-quo en los trminos de los arts. 43 y 44 de la Ley 7182 y normas
pertinentes del C.P.C.. Concedido el recurso libremente y en ambos efectos (fs. 81
vta.) se elevan los autos a este Tribunal, corrindose traslado al apelante (fs. 85),
quin lo evacua a fs. 86/94 solicitando se revoque la sentencia y en consecuencia
se haga lugar a la demanda en todas sus partes, con costas a la demandada en
ambas instancias.-----
Desarrolla los siguientes agravios:------------------------
a) PRIMERO: Esgrime que existe contradiccin en el razonamiento seguido
por el a-quo cuando sostiene que las denominadas razones de servicio en s
mismas no constituyen fundamento suficiente para emitir acto administrativo vlido
debiendo ser referenciadas, y luego afirma que el acta de la Junta de Retiros hace
concreta referencia a ellas sin especificar a cuales de ellas alude.--------------
A continuacin razona que si en primer trmino el a-quo sostuvo que las
razones de servicio por s solas no constituyen fundamento para la emisin de
acto administrativo vlido, debiendo especificarse en qu consisten, luego no
puede fundar su pronunciamiento en favor de la validez del acto, admitiendo como
motivacin suficiente su simple alusin.------------------------------
b) SEGUNDO: Aduce que el resolutorio carece de motivacin y otorga
fundamentos dogmticos que lo apartan de la obligacin constitucional de
fundamentar el pronunciamiento dictado.-----------------------------------
Entiende que el fallo de marras carece de fundamentacin suficiente al
considerar motivado el acto administrativo que ordena el pase a retiro obligatorio
del actor, puesto que las aludidas razones de servicio no alcanzan para fundarlo,
en tanto no especifican a cules de ellas se refiere o, en su caso, en qu consisten.
Tampoco -sigue- se explicitan los criterios selectivos de eleccin para determinar
cules son los agentes que deben pasar a revistar en situacin pasiva (sic) por
razn de servicio.--------------------------------------------------
La sola cita -prosigue- de la norma que lo autoriza no alcanza para motivar
el acto, siendo necesario que en l se expresen las razones de su dictado, ya que
en los trminos en que se pronunci no le es posible conocer cul fue la causa de
su pase a retiro obligatorio y no la de otro o de ninguno.------------------------------------
Estima que tratndose de facultades discrecionales esta obligacin de
fundamentar el acto se potencia por constituir el camino que posibilita el control
judicial de su ejercicio. Cita Jurisprudencia en sostn de su motivo de agravio.-----
Entiende que las razones de servicio aludidas por el a-quo y que encuentran
sostn en el consejo de la Junta de Retiros y en el pedido del Jefe de Polica,
recomienda el cambio de la situacin de revista pero no se explicita el porqu de
dicha determinacin ni la comprensin del actor.-
c) TERCERO: Se agravia por cuanto entiende que el a-quo en su resolucin
suple la motivacin del acto atacado mediante la alusin a caractersticas propias
de la Institucin Policial -renovacin peridica de los cuadros-. Alude que dicha
argumentacin no forma parte del acto y razona que aqullas no son exclusivas de
dicha Institucin sino de la Administracin Pblica en general, argumento que por
lo dems tampoco fue sostenido por ella al producirlo y que no est contenido en
precepto normativo alguno.----------------------------------------------------
e) CUARTO: Postula la nulidad del pronunciamiento ya que, a su criterio,
del examen de la parte final de fs. 78 y el comienzo de fs. 78 vta. surge la ausencia
de un prrafo, rengln o pgina en la parte de los fundamentos de la resolucin, lo
que le impide una adecuada elaboracin de su derecho de defensa.-----------------
f) QUINTO: Critica el resolutorio en virtud de que omite pronunciarse sobre
uno de los extremos de la demanda. En efecto en dicha oportunidad plante la

inconstitucionalidad del art. 1ro. inc. d del Dec. nro. 6051/85, por atentar contra el
derecho a la estabilidad del empleado pblico contenido en el art. 14 bis de la C.N.
y en contra del principio de divisin de poderes (arts. 1 y 5 C.N.) al atribuirse el P.E.
facultades legislativas por va reglamentaria.-------
Seala que el mencionado precepto desvirta el alcance de la norma que
reglamenta (art. 115 inc. a Ley 6702), dejando una puerta abierta para el ejercicio
arbitrario del poder, ya que el reglamento slo puede establecer cul o cules son
las formas de instrumentacin del pase a retiro obligatorio, pero no crear nuevas
causales de cambio de revista como lo constituye el pase a retiro obligatorio basado
en razones de servicio.---------------------------
Del mismo modo estima que se viola el derecho a la estabilidad del
empleado pblico, pues a partir de esta reglamentacin no existe garanta alguna
del personal policial al mantenimiento de estado, el cual a instancias del poder
administrador puede ser pasado a retiro obligatorio sin ms aditamento que la
acreditacin de quince aos de actividad y las denominadas razones de servicio.
Todo lo cual -reflexiona- le ocasiona a ms de la frustracin de su derecho a la
carrera, un perjuicio de ndole patrimonial por cuanto el personal retirado cobra
slo el cuarenta por ciento del haber que se percibe en actividad.---------
Por ltimo relaciona el contenido del art. 28 de la C. Nac. con el derecho a
la estabilidad, concluyendo que el art. 1ro. inc. d Decr. 6051 lejos de reglamentarlo
lo ha desconocido. Hace reserva del caso federal.----------------
2) Corrido traslado a la parte recurrida (fs. 95), sta lo contesta a fs. 96/100,
solicitando el rechazo de la apelacin deducida y la confirmacin de la resolucin
apelada por las razones que all expresa.------------------
3) A fs. 101 se dicta el decreto de autos que firme deja la causa en estado
de ser resuelta.-
4) En forma previa debo sealar que no resulta aplicable al sub-iudice el
criterio sentado por esta Sala in re Ojeda c/... (A.I. Nro. 5 del 17-03-93) en relacin
a la inadmisibilidad del recurso de apelacin cuando es concedido por el Presidente
del Tribunal a-quo. Ello por cuanto el mismo slo es aplicable a los recursos que se
interpongan a partir de dicho decisorio.-------------------
5) Este recurso ha sido interpuesto en tiempo propio, en contra de un
resolutorio que ostenta la calidad prevista por la norma (art. 43 inc. b del C.M.C.A.,
art. 1240 y sgtes. del C.P.C. anterior por remisin art. 13 Ley 7182), y por quien
cuenta con legitimacin procesal para ello, correspondiendo en consecuencia su
tratamiento.------------
6) La sentencia de fs. 73/79vta. contiene una adecuada relacin de los
hechos, a la que me remito brevitatis causae.-------------------------------------------------
7) La Cmara Contencioso-administrativa de Segunda Nominacin por
Sentencia Nmero 82/92 (fs. 73/79 vta.) resolvi rechazar la demanda contencioso-
administrativa de plena jurisdiccin incoada por el accionante, en contra del
Decreto Nro. 8145 dictado por el P.E.P. el 30-12-85 (fs. 25/34) que dispuso su pase
a situacin de retiro obligatorio motivado en los arts. 112 y 115 inc. a de la Ley
6702 y art. 1ro. inc. d del Decr. regl. nro. 6051/85, confirmado por el Decreto Nro.
2431 del 28-05-86 (fs. 4/7) que rechaz el recurso de reconsideracin deducido en
contra del anterior.-----------------------------------------------------------
8) En forma previa, es oportuno advertir que para que la instancia de
apelacin logre alcanzar un pronunciamiento positivo o negativo acerca de la
pretensin impugnativa que se intenta, es menester que el acto de impugnacin
satisfaga determinados requisitos formales, impuestos bajo sancin de
inadmisibilidad.--------------------------------
La expresin de agravios (art. 1286 del C.P.C. anterior por remisin art.
13 C.M.C.A.) debe contener la fundamentacin del recurso mediante un anlisis
en el cual se expliciten las razones en virtud de las cuales el agraviado considera
que el pronunciamiento recurrido afecta sus intereses, esto es, los motivos de su
disconformidad expuestos a travs de una crtica razonada de la sentencia.----------

As, es de carga inexcusable para quien pretende la revisin de un fallo,
rebatir y poner de manifiesto los errores de hecho y de derecho, omisiones,
defectos, vicios o excesos que pueda contener el decisorio respecto del cual se
intenta el recurso (conf. Ramacciotti, H. y Lpez Carusillo A. I., Compendio de Der.
Proc. Civ. y Com. de Cba. T. III, pgs. 524 y sgtes. y Clari Olmedo, J.A. Der. Proc.
Penal, T. II, pgs. 290 y sgtes.).------------
9) En relacin con el primer agravio el mismo resulta inadmisible por falta
de sustento real.--------------------
Ello atento que el apelante aduciendo la existencia de contradiccin en el
razonamiento seguido por el a-quo, ha parcializado lo por l sostenido.----------------
En efecto, de la simple lectura del decisorio se observa que el a-quo si bien
afirm que ...la simple alusin a la frmula razones de servicio no constituye
en s misma fundamento vlido para la emisin del acto administrativo... (fs. 77),
luego sostuvo que ...no es menos verdadero que, examinadas las constancias
instrumentales arrimadas al proceso bajo estudio, se advierte que en autos
aparecen realmente explicitadas dichas razones en el proceso de formacin del
prementado acto administrativo.En efecto, segn el Decreto, el acta de la Junta de
Retiros hace concreta referencia a razones de servicio, que aconseja el pase a
situacin de retiro al personal que especifica a continuacin y por las causales que
en cada caso se determina; El Comisario Inspector: Napolen Justo Linch (M.I.
N 6.589.134 -clase 1937) Afiliado N 75.871), Artculo 115 inc. a) de la Ley 6702 y
Art.1 inc. d) del Decreto N 6051/85). (fs.77 vta.).----
Lo sealado me exime de mayores consideraciones.------
10) En punto al segundo agravio reseado supra es menester sealar que
a la poca en que se produjo el pase a retiro obligatorio del actor (cfr. Decr. 8145/85
fs.26/34 de autos), rega la Ley 6702, con las modificaciones introducidas por las
leyes 6851, 7493 y 7927.---------------------------------------------
El art. 115 -ubicado en el Ttulo V del Captulo I- en su inc. a dispona,
entre otras causales de pase a retiro obligatorio, lo siguiente: Los agentes que
en la forma determinada por la reglamentacin de esta ley, para cada escalafn,
debn anualmente pasar a retiro.. En relacin con dicho inciso, el Dec. regl.nro.
6051 vino a establecer las modalidades respectivas a saber: Podrn ser pasados
a retiro obligatorio: a)...,b)....,c)...,d) El personal de todos los cuerpos y jerarquas
que acrediten quince aos de servicios policiales como mnimo, por razones de
servicio....----------------------------------------------
Por ello el fallo del a-quo que considera suficientemente fundado el decreto
de pase a retiro obligatorio del actor, entre otros, y que encuentra fundamento en la
normativa sealada resulta ajustado a derecho desde que si bien, en principio, se
trata de una facultad reglada, en tanto se establece la forma y condiciones del pase
a retiro, no lo es en cuanto a la determinacin de las razones de servicio, que
constituye el ejercicio de una tpica facultad discrecional de la Administracin, no
revisable, en principio por el Poder Judicial.--------
Ello por cuanto tal como sostuviera como integrante de la Cmara
Contencioso-administrativa de Primera Nominacin in re CARRASCO, LISANDRO
AMERICO C/ PROVINCIA DE CORDOBA - Contencioso Administrativo (Plena
Jurisdiccin)- Expte. N 8-B-90), el rgimen policial requiere una hermenutica
legal especfica atento las particulares caractersticas del accionar desplegado por
su personal que tiene la enaltecedora y relevante funcin de resguardar el orden, la
seguridad pblica, la prevencin y juzgamiento de ciertas faltas y la prevencin del
delito. Tal peculiaridad surge, no slo del contexto genrico de su normativa legal
sino tambin de su mensaje de elevacin.---------
a.- Sabido es que el Estado de Derecho procura implementar un sistema de
garantas que equilibre adecuadamente las prerrogativas del poder administrador
con la proteccin de los derechos subjetivos de los administrados.----------------------
En autos se pretende delimitar, precisar y armonizar la potestad de la
Administracin para fijar la poltica a seguir para renovar funcionalmente los cuadros

policiales, siendo uno de sus instrumentos operativos el retiro obligatorio impuesto,
con el derecho que le corresponda a su personal al amparo de su legislacin
especfica.--------------------------------
b.- El rgimen del retiro policial regulado por el Ttulo V de la Ley 6702
(arts. 109 a 115) en nada se relaciona con las causales de privacin de la estabilidad
que establece el art. 19 en concordancia con el 77 de la misma ley. Estas ltimas
producen inexorablemente la total ruptura de la relacin de empleo pblico policial
y no acuerdan derecho a percibir haber posterior alguno. En cambio, el retiro
configura un instituto diverso que como la propia norma lo indica en el art. 110 no
significa la cesacin del estado policial sino la limitacin de sus derechos y deberes
de conformidad a lo previsto en sus arts. 15 y 17. Es decir que el estado policial no
se pierde sino que se modifica: de personal policial en actividad pasa a personal
policial en retiro, contina perteneciendo a la Institucin en otro estado.-------------
En consecuencia quien se vincula a la actividad policial como sujeto de
esta peculiar relacin de empleo pblico goza de plena estabilidad mientras no
se produzcan las causales que tipifican la prdida de la misma. Sin embargo, no
tienen el derecho a permanecer en forma permanente como personal en actividad,
sino que a travs de un instituto diferente, como el retiro, tal derecho se debilita
cuando se aplican correctamente las normas que lo hacen viable.-
En autos no se articul ninguna causal que disponga la prdida
de la estabilidad, razn por la cual es irrelevante pronunciarse sobre su
correspondencia.-
c.- Si concebimos en general al derecho subjetivo administrativo como el
inters personal, directo y exclusivo que tiene un administrado determinado con
relacin a una norma que establece concretamente cul es la conducta administrativa
debida, o en otras palabras, como la exigibilidad exclusiva de que la Administracin
no exceda sus facultades regladas, es menester formular la siguiente pregunta: El
actor puede ser titular de un derecho subjetivo administrativo a la inalterabilidad de
su situacin cuando la propia norma reguladora de su relacin de empleo pblico
sujet su permanencia en actividad a la posibilidad de que la Administracin en
ejercicio de una indicutible facultad (discrecional) disponga su pase a retiro con
respeto escrupuloso de las disposiciones normativas que lo permiten?.----------
La doctrina italiana los llama derechos condicionados o debilitados
(affievolimento dei diritti) en los cuales los titulares de la posicin o situacin
jurdica en cuestin, gozan hasta un cierto punto de un verdadero derecho subjetivo
administrativo que se debilita o affievolisce cuando eventualmente se da la
hiptesis prevista por la norma al ejercer la Administracin una potestad discrecional
(SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, 1979, pg. 89 y siguientes; AMORTH,
Figura giuridica e contenuto del diritto subiettivo affievolito, Scritti in on di Santi
Romano II p.195 ss.; POTOTSCHNIG, AHI amm. e affievolimento di diritto soggettivi,
Ius 1953; Gullo, Prowedimento e contratto nelle concessioni amm., Padova, 1965,
349 y ss.).---------
En consecuencia, conforme lo dispone la normativa aplicable, el derecho
a permanecer en el cargo o funcin activa dura hasta tanto se produzca la decisin
de la Administracin que discrecionalmente disponga su cese y pase a situacin
de retiro conforme la causal especficamente invocada. Es decir que la ley al
predeterminar la conducta debida por la Administracin con la condicin sealada,
delimita la tutela del personal que tiene el derecho subjetivo administrativo de
exigir slo el cumplimiento de lo reglado por la norma (permanencia en actividad
condicionada), como asimismo que el ejercicio de la facultad discrecional se ejerza
razonablemente.---------
d.- Slo el ejercicio de la potestad disciplinaria supone que el respeto
inexcusable del principio axiolgico fundamental del debido proceso adjetivo,
en forma previa a la aplicacin de la sancin, el cual se materializa a travs del
procedimiento sumarial en una acepcin amplia (comprensiva no solo del mero
descargo sino tambin del sumario stricto sensu, segn las singularidades

de la falta imputada). Cesanta implica falta grave en el ejercicio de la funcin
que obviamente se relaciona con el ejercicio de la potestad disciplinaria de la
administracin por la que se sanciona la conducta irregular.--------------------------------
Por esta causal de ruptura de la relacin de empleo pblico por falta
cometida por el agente, no debe asimilarse a situaciones como la de autos donde
se modifica la situacin de revista por causa legal fundada en razones de inters
pblico con el consiguiente derecho a percibir el haber de retiro. Todo ello siempre
que trasunten su razonabilidad y justificacin por el contexto fctico y normativo
especfico aplicable en un mbito situacional determinado.---------------------------------
En definitiva, no existe necesidad de efectuar el procedimiento sumarial
previo cuando en casos como el de autos no se cuestiona la conducta del polica.
Ello surge con evidencia de los actos impugnados, de las probanzas y en especial
de los pasos procedimentales previos a la medida dispuesta donde en ningn caso
se le imput la comisin de falta alguna.-----------------------------------------------------------
e.- En el caso el agravio aducido no ha sido debidamente fundado.----------
Ello, por cuanto la concreta causal de retiro aplicada en autos tal como
est regulada legal y reglamentariamente (arts. 115 inc a Ley 6702 y art. 1 inc.
d Decreto 6051/85) constituye una fuente indiscutida de facultad discrecional
que conforme a la llamada zona de reserva del Poder Administrador excluda de
revisin judicial salvo desviacin de poder que no se da en la especie.--
En efecto las razones de servicio determinantes del movimiento de personal
y su pase a situacin de retiro conforman valoraciones subjetivas atinentes a la
poltica conductiva que en un momento situacional determinado realiza el poder
administrador en su ms alto nivel.-------------------------------------------------------------------
Sabido es que la administracin en ejercicio de la actividad reglada aparece
estrechamente vinculada a la ley que contiene reglas que deben ser observadas.
En cambio, cuando ejerce una actividad discrecional, acta con mayor libertad,
ya que su conducta no est predeterminada normativamente sino por la finalidad
a cumplir (SANDULLI, Diritto Aministrativo p.228-229). Se hacen valoraciones
polticas y de conduccin que constituyen el mrito, oportunidad o conveniencia
del respectivo acto. Ms que un juicio de legalidad, la Administracin realiza aqu un
juicio de oportunidad; dice Lpez Rud (O Poder discrecionario da administracao,
Evolucao doutrinario e jurisprudencial, en Revista de Direito Administrativo, Vol. 35
pg. 75 Ro de Janeiro). Slo as podrn las autoridades obrar con la oportunidad,
la prudencia, la rapidez o energa que la apreciacin del caso les aconseja como
ms conveniente, segn el conocimiento que tiene de las personas, tiempos,
lugares y dems circunstancias... (SANTAMARIA DE PAREDES, Curso de Derecho
Administrativo pg. 62).-----------------------------------------------------------------------------------
La indeterminacin normativa razones de servicio se particulariza con lo
decidido por la Administracin de acuerdo con las razones que ella determina para
obtener un eficaz y eficiente accionar policial. Esta labor discrecional se realiza en
definitiva a travs del acto de concrecin que comporta una indiscutida ligazn
jurdica entre la determinante objetivacin heternoma y la libre apreciacin gracias
a su determinante subjetividad.------------------------------------------------------------------------
Como dice la jurisprudencia La porcin de discrecionalidad del acto no
es principio revisable judicialmente salvo en la hiptesis extrema en que se hubiera
acreditado una evidente contradiccin con los objetivos impuestos por la norma
legal aplicable, caso que no sucede en el sub-lite. (C.N. Fed.Cont. Adm., Sala III,
Julio 1980, Carraro, Hctor c/ Gob. Nacional) (C.N. Fed. Julio 980-79, Nom.210).--
f.- Tampoco se vulnera el art. l4 bis de la C.N. y concordantes de la
Constitucin Provincial por cuanto es bien sabido el carcter relativo de los
derechos all resguardados, los que pueden ser reglamentados como lo hace la Ley
6702 teniendo presente la especificidad y caractersticas singulares de la actividad
policial en el marco de excepcin a lo estatudo para la Administracin Pblica en
general.---------------------------------------------------------------------------------------------------------
Asimismo no se respeta el principio republicano de la divisin de poderes

(arts. 1 y 5 Constitucin Nacional) y la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo
Provincial por cuanto, como lo hemos sustentado precedentemente, el Decreto
6051 en lo que fue materia de aplicacin, se adecua y armoniza con el contexto de
la norma legal que reglamenta.--------------------------------------------------------------------
Por todo ello, voto por el rechazo del recurso intentado.--------------------------
11) En respuesta al tercer agravio introducido a los presentes cabe
sealar que su lectura revela la disconformidad del recurrente con lo decidido
por el Judex por cuanto no demuestra porqu considera que el pronunciamiento
atacado no constituye derivacin razonada del ordenamiento jurdico vigente,
condicin ineludible para la validez de los veredictos judiciales de conformidad con
el mandato constitucional de resolver con fundamentacin lgica y legal (art. 155
C. Pcial.), argumento necesario a los fines de sustentar la base del agravio.----------
En consecuencia y constituyendo el motivo de agravio mera discrepancia
con lo decidido en el resolutorio de marras, sin un contenido valedero en s mismo,
ste resulta inadmisible.--------------------------------------------------------------------------------
12) En relacin al cuarto agravio reseado opino que el mismo no debe
prosperar atento los motivos que a continuacin expongo:--------------------------------
Entiende la quejosa que la ausencia de renglon/es y/o pginas de la
Sentencia nro. 82/92 (fs.73/79) en la parte de los considerandos le impide un
adecuado ejercicio de su derecho de defensa por desconocer las razones all
expresadas.----------------------
Si bien es cierto que el cdigo de la materia en el Captulo IV del Ttulo II -
Sentencia- en su art. 37 establece que Apercibido el Tribunal que se han producido
nulidades en el procedimiento, se mandar reponer los autos al estado en que se
hallaban al producirse dichas nulidades., no es menos cierto que en el caso es
de plena pertinencia el principio de no hay nulidad sin dao (conf. Hitters, J. C.,
Tcnica de los recursos ordinarios, Lib. Edit. Platense S.R.L., 1985, pgs. 41 y
sgtes.; pgs. 442 y sgtes.).-------------------------------
Todo ello por cuanto de la lectura de la pgina en cuestin (fs. 78) y su
vuelta surge que la idea, el concepto, que se viene desarrollando no se altera de
tal manera que no se comprenda su alcance y no permita un adecuado ejercicio del
pretendido derecho de defensa.--------------------------------------------
Resulta oportuno sealar que para la procedencia del agravio en
cuestin, resulta necesario que la sustancia base de la impugnacin tenga una
trascendencia jurdica de tal magnitud con relacin al pronunciamiento recurrido
que, de receptarse, resulte lo suficientemente capaz de conmover el sentido de
lo all decidido, provocando por tanto la irremediable nulidad de dicho resolutorio
(conf. Ramacciotti, H. y Lpez Carusillo A. I., op. cit., T. III, pgs. 526 y sgtes.;
Hitters, J. C. op. cit. pgs. 45 y sgtes. y pgs. 347 y sgtes.).-----
De ello se razona que atento que el pronunciamiento recurrido no se
apoya nicamente en el aspecto que constituye materia de agravio, encontrando
sustento fctico y jurdico en otras circunstancias independientes, bastantes para
fundamentarlo legtimamente, la nulidad pretendida carece de inters jurdico.------
De lo expuesto podemos concluir que la nulidad denunciada, carece de la
fuerza necesaria para revertir el sentido del fallo cuestionado.-----------------------------
13) En relacin a la aducida falta de tratamiento por parte del Tribunal a-
quo, de uno de los extremos de la demanda -quinto agravio- referido a un planteo
de inconstitucionalidad, concretamente la del art. 1ro. inc. d del Dec. nro. 6051
entiendo que el mismo es inadmisible atento que el efectuado en demanda lo fue
slo: Para el caso de que se interpretara que el art. 1ro. inc. d del Decreto 6051
faculta al Poder Ejecutivo a pasar a retiro obligatorio al personal, sin necesidad
de expresar y acreditar cules son las razones de servicio, deja planteada la
inconstitucionalidad del mismo... (fs. 9) (El subrayado me pertenece), supuesto
que no se configura en autos ya que el Sentenciante afirm que examinadas las
constancias instrumentales arrimadas al proceso bajo estudio, se advierte que en
autos aparecen realmente explicitadas dichas razones en el proceso de formacin

del prementado acto administrativo (fs. 77 vta.), resendolas a continuacin.-----
En conclusin se observa que si ella no fue tratada obedeci al hecho de
no producirse la hiptesis condicionante, no constituyendo por ende un extremo de
la litis.--------------
Adhiero al voto del Seor Vocal preopinante que a mi juicio ha expresado
los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestin.
Por ello, voto en igual sentido.-------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA AIDA
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal Dr. Domingo Juan
Sesn deciden correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar intiles
repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:----------------------------------
CORRESPONDE: I) Declarar formalmente improcedente el recurso de
apelacin interpuesto por los representantes de Napolen Justo Linch en contra
de la Sentencia Nmero Ochenta y dos, dictada por la Cmara Contencioso-
administrativa de Segunda Nominacin en relacin a los agravios nominados como
1ro.,3ro, 4to. y 5to..----------------------------------------------------
II) Rechazar dicho recurso en relacin al agravio nominado como 2do., y
en consecuencia confirmar la Sentencia en todo su contenido, con costas.-----------
III) Costas a la parte recurrente.-----------------------
IV) Disponer que los honorarios de los letrados intervinientes de la parte
demandada -Dres. Ademar A. Sticca, Alberto Madero, Silvana M. Chaig- y de la
parte actora -Dres. Jorge H. Gentile, Roberto Luis Olmedo-, sean regulados, en su
caso (arts. 1 y 25 Ley 8226) en conjunto y proporcin de ley, por el Tribunal a-quo,
previo emplazamiento en los trminos del art. 25 bis ib., en el treinta y dos por
ciento (32%) y treinta por ciento (30%) respectivamente, de lo que en definitiva se
regule en primera instancia.----------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:---------------------------------
Adhiero a los fundamentos y conclusiones a que arriba el Seor Vocal
preopinante. Por ello, compartindolos voto en igual sentido a la segunda cuestin
planteada.----------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA AIDA
Considero que la solucin propuesta por el Seor Vocal de primer voto
decide correctamente la presente cuestin. Por ello, y a fin de evitar intiles
repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, me expido en idntico
sentido.-----
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal
Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso-administrativa,----------
RESUELVE:--------------------------------------------------
I) Declarar formalmente improcedente el recurso de apelacin interpuesto
por los representantes de Napolen Justo Linch en contra de la Sentencia Nmero
Ochenta y dos, dictada por la Cmara Contencioso-administrativa de Segunda
Nominacin en relacin a los agravios nominados como 1ro., 3ro, 4to. y 5to..-------
II) Rechazar dicho recurso en relacin al agravio nominado como 2do., y
en consecuencia confirmar la Sentencia en todo su contenido, con costas.--------
III) Costas a la parte recurrente.--------------------
IV) Disponer que los honorarios de los letrados intervinientes de la parte
demandada -Dres. Ademar A. Sticca, Alberto Madero, Silvana M. Chaig- y de la
parte actora -Dres. Jorge H. Gentile, Roberto Luis Olmedo-, sean regulados, en su
caso (arts. 1 y 25 Ley 8226) en conjunto y proporcin de ley, por el Tribunal a-quo,

previo emplazamiento en los trminos del art. 25 bis ib., en el treinta y dos por
ciento (32%) y treinta por ciento (30%) respectivamente, de lo que en definitiva se
regule en primera instancia.----------------------------------
Protocolcese, hgase saber, dse copia y bajen.
m2 | actividad 3
Autoridad violenta
A 1
El da lunes de la semana pasada mientras Ud. transitaba con su vehculo por

la Avenida General Paz, al detenerse en un semforo vio cmo un Inspector de
trnsito gritaba y maltrataba a un Sr. porque no descenda del vehculo y, como
finalmente no lo hizo, el inspector municipal destruy las pticas del automvil. Ud.,
preocupado por lo que haba presenciado, acudi inmediatamente a la Direccin
de Trnsito a manifestar lo acontecido y ahora se pregunta:
1) Cuenta con algun medio administrativo tendiente a que la Administracin

ordene una investigacin administrativa?
2) En qu situacin jurdica se encuentra Ud. en relacin con ese hecho?
3) La condicin de ciudadano Lo habilita para intentar alguna accin judicial
tendiente a sancionar la conducta de ese agente municipal?
4) Es posible que se llegue a un pronunciamiento del poder judicial?
5) Es posible contar aqu con un inters concreto, personal, inmediato y sustancial
que lo condicione como afectado en los trminos de la Constitucin Nacional?
Por qu razones?
A 2 A 3
Para realizar esta actividad, consideramos pertinentes que usted:

- Lea atentamente cada pregunta antes de pasar a la siguiente.

En materia de legitimacin, es sumamente importante que usted tenga en cuenta la

interpretacin efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en orden al
carcter general que subyace en la simple condicin de ciudadano y la ausencia
de legitimacin en quien invoca la condicin de ser representante del pueblo
para la promocin de una accin de amparo. A ese fin, le sugerimos que consulte
la causa Dromi, Jos R. s/ avocacin en: Fontela, Moiss E. c. Estado nacional,
de fecha 06/09/1990, publicado en el apndice de jurisprudencia y en LA LEY 1990-
E, 97 - LLC 1990, 854 - Coleccin de Anlisis Jurisprudencial, con nota de AA. VV.
- CS Fallos - DJ 1990-2, 778.
Este criterio, tambin fue receptado por el Mximo Tribunal Provincial en los autos
Gonzlez Guillermo Eduardo y otro c/ Csar Pascual Prez - Amparo - Recurso de
Apelacin (Sala Cont. Adm. Sent. Nro. 50 de fecha 21/11/1996), publicado en el
apndice de jurisprudencia.
El caso de jurisprudencia que le presentamos a continuacin le posibilitar

continuar trabajando sobre el contenido propuesto en las actividades y contenidos
propuestos en el presente mdulo.
Tribunal: Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, sala 1
Fuero: Contencioso Administrativo.
Autos: Asociacin por los Derechos Civiles (ADC.) y otros v. Estado Nacional
Fecha: 23 de mayo de 2006
TEXTO COMPLETO
2 INSTANCIA.- Buenos Aires, 23 de mayo de 2006
Considerando:
I. Contra la resolucin dictada por la jueza titular del Juzgado n. 10 del fuero (conf.
fs. 149/150), por la que rechaz in limine la accin intentada por la Asociacin por
los Derechos Civiles (ADC.), representada por Alejandro Carri, y los Sres. Marcela
V. Rodrguez, Adrin Prez, Mara E. Barbagelata, Laura Musa y Natalia L. Monti,
ambas partes interponen y fundan sendos recursos de apelacin: la demandada
lo interpuso a fs. 153, sustent los agravios a fs. 155/164 vta. -por el rechazo de
la accin- y el traslado fue contestado a fs. 176/177 vta.; la actora lo interpuso a
fs. 153 y lo fund a fs. 166/166 vta. -por la distribucin de las costas en el orden
causado- y el traslado fue contestado por su contraria a fs.173/174.

II. Para tener una visualizacin preliminar de la cuestin debatida, cuadra sealar
que los actores promueven la accin para que se declare, mediante el remedio
intentado, la inconstitucionalidad de los arts. 189 y 190 Reglamento de la Cmara
de Diputados de la Nacin (texto ordenado por la Presidencia de ella, mediante
resolucin 2019/1996, del 26/12/1996; conf. fs. 76/106), que establecen:
Art. 189 - Las votaciones de la Cmara sern nominales, mecnicas o por signos. En
el caso de las primeras, se tomarn por orden alfabtico. Las votaciones se llevarn
a cabo en todos los casos que prev este reglamento y en las oportunidades fijadas
por la Comisin Parlamentaria o el plenario de la Cmara segn el caso.
Art. 190 - Ser nominal toda votacin para los nombramientos que deba hacer la
Cmara por este reglamento o por ley, y adems siempre que lo exija una dcima
parte de los diputados presentes, debiendo entonces consignarse en el acta y en el
Diario de Sesiones los nombres de los sufragantes, con la expresin de su voto.
Agravia a los actores, fundamentalmente la circunstancia de que en dichas normas

no se disponga en todos los casos la nominalidad de las votaciones realizadas en
la Cmara de Diputados de la Nacin (conf. fs. 2/2 vta.; lo destacado es del texto
original).
III. Para as decidir, la jueza consider que: a) el art. 322 CPCCN. (1); adems
de un estado de incertidumbre, exige la inexistencia de otra va alternativa, y por
ello es excepcional, residual y subsidiaria; b) no existe incertidumbre ni falta de
precisin sobre la relacin jurdica que se describe, que es el cuestionamiento de
la constitucionalidad de los arts. 189 y 190 Reglamento de la Cmara de Diputados
de la Nacin; c) tampoco aparece configurado el requisito atinente a la inexistencia
de otro medio legal; d) la demanda luce como una verdadera accin impugnativa,
por la que se procura obtener una sentencia de condena, como constitutiva de
derechos.
IV. En el escrito de expresin de agravios, la actora manifiesta que: a) el rechazo

in limine es un remedio extremo que los magistrados deben emplear en casos
excepcionales; b) la jurisprudencia demuestra que los tribunales han resuelto
que el amparo es la va ms idnea para la defensa de diversos derechos; c)
lo decidido se funda en una apreciacin ritual, que olvida que el instituto tiende a
proteger derechos, ms que a una ordenacin de competencias; d) el amparo es el
procedimiento ms simple y breve para tutelar los derechos constitucionales; e) al
decidir que no existira un estado de incertidumbre, se desconocen los precedentes
de la Corte Suprema; f) la situacin de incertidumbre consiste en determinar si
las disposiciones constitucionales invocadas obligan a la Cmara de Diputados,
a introducir nominalidad en todas las votaciones del cuerpo; g) cita doctrina que
sostiene que las acciones de amparo y las declarativas son de naturaleza alternativa
y no excluyente; h) la sentencia constituy una verdadera denegacin de justicia,
violatoria de los arts. 18 CN. (2) y 8.1. y 25 CADH. (3), i) una sentencia condenatoria
hubiera supuesto requerir que se obligue a la Cmara de Diputados a adecuar su
reglamento, y no a efectuar un planteo de inconstitucionalidad.
V. De su lado, la demandada seala en sus agravios que: a) el art. 68 CPCCN. sienta

el principio de que las costas sern a cargo del vencido, cuyo fundamento es el
hecho objetivo de la derrota; b) la a quo entendi que debera haber corrido traslado
de la demanda si hubiera advertido que la accin intentada no era la va jurdica
apta para efectuar el reclamo; c) su parte contest demanda con el consiguiente
dispendio temporal econmico y de recursos humanos que ello implica; d) dicha
circunstancia es imputable a la actora, y es quien debe cargar con las costas.

En este estado, se establecieron las siguientes cuestiones a resolver:
1.- Se ajusta a derecho el rechazo in limine de la accin dispuesta en la resolucin
apelada?
2.- Debe acogerse la defensa de falta de legitimacin activa opuesta por la
demandada?
3.- Les asiste razn a los legitimados en cuanto a la fundabilidad de la pretensin
incoada?
4.- Corresponde acoger los agravios de la demandada?
1 cuestin.- El Dr. Coviello dijo:
I. En cuanto al rechazo in limine de la accin deducida, corresponde sealar, en

primer trmino, que -ms all de que, por la forma en que se resolvi, mediante
previo traslado a la demandada, tal rechazo no parece encuadrable dentro de la
modalidad liminar- la accin meramente declarativa regulada por el art. 322 CPCCN.
requiere para su procedencia que concurran estos recaudos: 1. la necesidad de
hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades
de una relacin jurdica, 2. que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o
lesin actual al actor, y 3. que ste no dispusiere de otro medio legal para ponerle
trmino inmediatamente (conf.: Alsina, Hugo, Tratado terico prctico de Derecho
Procesal Civil y Comercial, t. I, 1956, p. 355).
Para que sea admisible como tal requiere como rasgo esencial un preanlisis de
cul sera el contenido normal, jurdicamente obligado, de la eventual sentencia, y
no puede ser otro que una declaracin que en lo sustancial exprese que el derecho
existe o no existe; tiene o no tiene el alcance pretendido; su modalidad es o no
la que se le adjudica. Y nada ms (Colombo, Carlos J., Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin. Anotado y comentado, t. I, 1975, p. 516).
II. En consecuencia, lo que se exige es que el estado de incertidumbre derive de

circunstancias de hecho que, objetivamente apreciadas, revistan suficiente aptitud
para provocar un dao (Palacio, Lino E., Derecho Procesal Civil, t. I, 1994, p. 429;
conf. tambin la jurisprudencia del fuero: sala 2, in re Esteves, del 2/7/1996;
sala 3, in re Banco de Londres y Amrica del Sud, del 4/6/1995; sala 5, in re
Compaa Fabril Financiera, del 14/2/1996).
Adems, dicha declaracin corresponder en tanto no tenga carcter simplemente

consultivo, no importe una declaracin meramente especulativa y responda a un
caso que busque precaver los efectos de un acto en ciernes al que se le atribuye
ilegitimidad y lesin al rgimen constitucional federal (Fallos 310:606 [4], 977 [5] y
2812; 311:421 [6] y 1835; 312:1003, entre otros).
III. En ese orden de ideas, resulta que, efectivamente, la pretensin en punto a la

modalidad que instituye el reglamento en sus artculos impugnados, no se erige
en una cuestin que pueda rotularse inminente ni de incertidumbre en torno a una
situacin jurdica determinada o un inters de la persona o institucin afectadas.
Antes bien, aparece como una norma jurdica existente y vigente, dictada en el
marco de una competencia reservada por nuestra Constitucin Nacional a la
Cmara de Diputados (art. 66), sobre un procedimiento especfico sobre la forma
de exteriorizar la votacin de los proyectos de leyes en el trmite parlamentario,
sin que, por lo dems, se observe en nuestro texto supremo una veda en el punto,
salvo en cuanto a las mayoras exigibles en supuestos determinados.
Por lo tanto, acierta a mi juicio mi distinguida compaera de fuero al sostener

que no hay una situacin de incertidumbre, que es lo que caracteriza a la accin
declarativa de inconstitucionalidad (que es el camino elegido por la actora, que va

ms all de la mera declaracin de certeza), donde el verdadero meollo del asunto
consiste en impugnar la virtualidad de los artculos en cuestin y no una simple
puesta en claridad constitucional de una situacin jurdica de conflicto normativo
en ciernes (conf. doctr. de Fallos 310:608; 312:1003).
El Dr. Bujn dijo:
I. Que en cuanto al rechazo in limine de la demanda con sustento en que la

pretensin en ella contenida no es susceptible de ser tramitada por la va de la
accin declarativa que el actor manifest promover, cabe poner de relieve que:
1. Una cosa es lo atinente al contenido de la mal llamada accin declarativa a

la que se refiere el prr. 1 del art. 322 CPCCN. (a) y otra muy distinta el tipo de
proceso a travs del cual esa accin puede tramitarse de conformidad con lo
que establece el prr. 2 de esa norma (b), correspondiendo en tal orden de ideas
destacar:
1.1. Por un lado, que todas las sentencias, en definitiva, son declarativas, habida
cuenta de que todas contienen una declaracin sobre el derecho aplicable; lo
que sucede es que, en razn de la pretensin contenida en la accin ejercida, se
puede perseguir que la sentencia, adems de esa declaracin sobre el derecho
aplicable, ordene tambin el cumplimiento de una prestacin -siendo en este caso
denominadas de condena-, o bien se puede buscar que la sentencia efecte una
declaracin del derecho aplicable que, por s, implique la modificacin o constitucin
de un estado jurdico distinto del que se tiene -supuesto en el cual se las llama
constitutivas-. El art. 322 CPCCN., a travs de la accin meramente declarativa
que prev, en rigor, regula lo atinente a una pretensin de sentencia meramente
declarativa de certeza sobre el derecho aplicable, lo que constituye un supuesto
diferente a los anteriormente mencionados, ya que ella -como la misma norma lo
establece- slo puede estar dirigida a hacer cesar un estado de incertidumbre
sobre la existencia, alcance o modalidades de una relacin jurdica. Es decir que
por la pretensin que esa accin debe contener, no slo que no se busca que la
sentencia condene al demandado al cumplimiento de una prestacin, sino que ni
siquiera se persigue que el juez emita una declaracin del derecho aplicable que,
por su naturaleza, resulte constitutiva de una situacin jurdica del pretensor distinta
de la que l ostentaba al momento de deducir la accin; por ella, en efecto, slo se
pretende una simple declaracin de certeza sobre una relacin jurdica existente, a
la que no se busca modificar ni extinguir, sino slo aclararla jurdicamente, haciendo
cesar la incertidumbre que se le atribuye con el objeto de satisfacer un inters
jurdico tutelable del requirente (conf. mis votos in re International Health Servicios
Argentina S.A., del 17/6/1999 -en particular consid. VIII-, Osde, del 1/7/1999 -
en particular, consid. X, pto...- y Empresa Distribuidora de Energa Elctrica de
Tucumn S.A., del 10/9/1999 -en particular, consid. IV, ptos. 1 y 2-).
1.2. Por el otro lado, que esta sala tiene reiteradamente dicho que la circunstancia
que la accin incoada, en razn de la naturaleza de la pretensin que por ella se
somete a consideracin del magistrado, no resulte encuadrable en la citada norma
procesal, no habilita a aqul a rechazarla in limine -supuesto que, no obstante
lo expresado por la a quo, no fue lo que ocurri en autos, en que la accin fue
tramitada-, sino que, de conformidad con lo establecido en los sendos prrs. finales
de los arts. 321 y 322 CPCCN., lo que en tales casos corresponde es resolver cul
es el tipo de proceso que corresponde asignarle para su tramitacin (conf., entre
otros, Porta, Francisco R. y otro, del 19/3/2003).
2. En el caso de autos, si bien el actor dijo promover accin declarativa, en los

trminos del art. 322 CPCCN., a efectos de que (se) declare la inconstitucionalidad

de los art. 189 Reglamento de la Cmara de Diputados de la Nacin en tanto dichas
normas resultan contrarias a los arts. 1, 5, 22, 28, 33, 37, parte 1, y 66, parte
1 CN., (y a los arts.) 13.1., 23 y 30 CADH. y 25 PIDCyP. (8) (ver fs. 1 y vta.), lo
cierto es que -como bien lo puso de relieve la jueza de primera instancia- la accin
que efectivamente l dedujo, en razn de la naturaleza de la pretensin en ella
contenida -por la que el accionante persigue que se declare la inconstitucionalidad
de distintas normas jurdicas que, segn el mismo lo reconoce, obstan al goce del
derecho constitucional que manifiesta ostentar-, no est dirigida a obtener el dictado
de una mera sentencia declarativa de certeza sobre el derecho aplicable que le d
certidumbre sobre la situacin jurdica que le corresponde de conformidad con el
ordenamiento jurdico vigente -ya que existe certeza en cuanto a que las normas
jurdicas en vigor no lo autorizan vlidamente a obtener el derecho constitucional
que pretende que le asiste, atinente a que se obligue a los legisladores a votar
nominalmente los asuntos que son sometidos a su decisin-, sino una accin por
la que procura que el juez dicte una sentencia que, modificando ese ordenamiento
a travs de la invalidacin de las normas jurdicas que impugna, sea constitutiva de
una nueva situacin jurdica a su favor, en cuyo marco pueda, precisamente, gozar
del derecho constitucional que afirma le asiste.
3. La pretensin impugnativa de inconstitucionalidad contenida en esa accin, por

su naturaleza, no slo que no encuadraba en lo que aparece regulado en el prr.
1 del art. 322 CPCCN., sino que, adems, no era susceptible de ser tramitada a
travs del proceso sumarsimo regulado por su art. 498, habida cuenta de que no
era subsumible en ninguno de los supuestos contemplados en el art. 321 CPCCN.
4. Tal cuestin, empero, no se presenta como relevante en autos, habida cuenta

de que la a quo, en tanto orden correr traslado de la demanda al Estado Nacional
(Cmara de Diputados de la Nacin) por el trmino de 60 das (ver fs. 56), tramit
la accin por la que aquella pretensin fuera incoada a travs del procedimiento
correspondiente al juicio ordinario.
5. Ello as, aun cuando la juez de primera instancia -como lo expresa en la resolucin
en crisis- lo hubiese as dispuesto por no haberlo advertido con anterioridad,
lo cierto es que al as proceder obr correctamente, disponiendo sustanciar la
pretensin contenida en la accin promovida a travs del trmite procedimental
que a ella corresponda asignar, ya que, como ya se dijo, la circunstancia de que
aquella pretensin no resultase encuadrable en el prr. 1 del tantas veces citado art.
322 ley adjetiva, no la hubiera habilitado en aquel momento a rechazarla in limine,
sino slo a resolver cul era el tipo del proceso bajo el cual deba ser sustanciada
la accin que la contena.
6. En el caso, habiendo la a quo obrado correctamente al correr el traslado de

la demanda bajo el trmite del juicio ordinario, lo cual determin la ausencia de
toda posibilidad de afectacin del derecho de defensa de la demandada -la que
ninguna cuestin plante al respecto-, lo que resulta no ajustado a derecho es el
rechazo in limine -el cual, en rigor, no es tal, ya que la accin, insisto, fue tramitada,
corrindose traslado de ella al demandado bajo el tipo de procedimiento bajo el
cual efectivamente corresponda- que, sustanciada que fuera la defensa de falta de
legitimacin pasiva opuesta, la a quo dispuso por aquella razn formal al momento
en que, no habiendo mediado ofrecimiento que aparentemente justificase abrir la
causa a prueba, lo que hubiera correspondido era declarar que la cuestin poda ser
resuelta como de puro derecho y, firme la providencia que as lo resolviese, llamar
autos para sentencia (ver art. 359 CPCCN.), decidiendo a travs de sta sobre
aquella defensa de falta de legitimacin activa opuesta por la demandada y, de
considerarla improcedente, respecto de la fundabilidad sustancial de la pretensin
incoada por el actor.

II. Que en razn de todo ello, no comparto que la circunstancia que el actor haya
manifestado errneamente que deduca una pretensin de sentencia meramente
declarativa de certeza cuando, en rigor, interpuso una pretensin de sentencia
constitutiva, y habiendo sido correctamente sustanciada la accin que contena tal
pretensin bajo el procedimiento del juicio ordinario que a ella deba asignrsele,
hubiese habilitado vlidamente a la a quo a rechazar esta accin por aquella razn
formal, en lo que implic una improcedente declaracin de la inadmisibilidad
procesal de ella. As lo voto.
El Dr. Licht dijo:
1. Coincido en todos sus trminos con las consideraciones que abonan el voto
del Dr. Bujn en tanto propicia dejar sin efecto el rechazo in limine de la accin,
debiendo aadir, por mi parte, que la resolucin de vedar in limine litis el acceso a
la jurisdiccin se exhibe, en el sub lite, como un claro cercenamiento de la garanta
consagrada en el art. 18 CN., en cuanto sta requiere, por sobre todas las cosas,
que no se prive a nadie de una adecuada y oportuna tutela de los derechos que
pudieran eventualmente asistirle sino mediante un proceso conducido en legal
forma que concluya en el dictado de una sentencia fundada (Fallos 310:1820 y sus
citas).
Por lo dems cuadra significar que, las pautas hermenuticas prevalecientes

conducen a sostener la posibilidad de acceder a la instancia en funcin del
principio pro actione (Fallos 312:1017 [9]; 1306 [10]; 312:83); el que adquiere
especial relevancia a la luz del art. 75 inc. 22 prr. 2 CN. y las disposiciones de la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (11) (IX Conferencia
Internacional Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Bogot); de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (12) (resolucin 217 de la Asamblea
General de la ONU., del 10/12/1984), del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos y de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, cuyos arts.
XVIII, 8, 2 aps. 3 y 14 y 8 aps. 1, 25 y 29, respectivamente disponen la necesidad
de posibilitar la prerrogativa poltica de obtener un rpido acceso a un Tribunal de
Justicia imparcial (conf. mi voto en Telemetrix S.A. v. Administracin General de
Puertos y otro s/proceso de conocimiento, sent. del 30/5/2000 y sus citas).
En consecuencia, coincido asimismo, con lo postulado en el pto. II del voto

del Dr. Bujn, debiendo volver las actuaciones a la instancia anterior para que,
preservando el derecho de defensa de las partes, se contine con el procedimiento
omitido, estimando inadecuado por ahora pronunciarme con relacin a las costas
del proceso. As lo voto.
I. La demandada, al contestar los agravios, y a todo evento, reiter los fundamentos

expresados por ella al replicar la demanda (conf. fs. 116/129 vta.), y uno fue la falta
de legitimacin de los actores.
1. En primer lugar, objetaron la legitimacin de los coactores Rodrguez, Barbagelata,

Musa y Prez por revestir la calidad de diputados de la Nacin.
2. Sobre esta cuestin, ellos, efectivamente, no ostentan un inters concreto,

inmediato y sustancial que lleve a considerar la presente como una causa, caso
o controversia para tenerlos como legitimados (Fallos 306:1125; 307:2384 [13],
311:2580 [14]; 313:863 [15]; 317:335 [16]. En ese orden de ideas, la condicin de
diputados nacionales tampoco les confiere legitimacin, puesto que su ejercicio
encuentra su juicio constitucional en el mbito del Poder Legislativo (Fallos 313:863;

317:335; 321:1252 [17]; consid. 26 del voto de la mayora y 9 del voto del juez
Petracchi).
3. Esta doctrina fue reiterada por el alto tribunal in re Gmez Diez (Fallos 322:528
[18], donde esta sala, a su vez, haba confirmado, mediante la sentencia del
22/5/1997 el rechazo in limine litis de la accin deducida por el actor en su carcter
de diputado por la provincia de Salta.
II.1. En cuanto a la situacin tanto de la asociacin demandante como de la ciudadana

Monti, les vale, en ambos casos, como lo ha sealado en forma constante nuestro
ms alto tribunal, la directriz de que para la deduccin de acciones anlogas a la
presente es necesario que medie de parte de quien solicita la tutela del derecho un
inters suficientemente concreto que lo legitimara para reclamar, requirindose
para que se configure una controversia definida y concreta las siguientes: a) que
la accin (administrativa) impugnada afecta sustancialmente en algn momento
los intereses legales de alguna persona; b) que la actividad cuestionada afecta
al peticionante en forma suficientemente directa, y c) que ella ha llegado a una
concrecin bastante en el mbito administrativo. Es decir, segn la doctrina de
nuestra Corte Suprema, que se demuestre un inters sustancial que permita admitir
que se da un caso concreto de justicia (Fallos 306:1125 [19], conf., asimismo,
Fallos 307:2384 [20]).
En la especie ni la condicin personal de ciudadano, ni los objetivos de la asociacin,

son idneos para -en la especie- autorizar la intervencin de los jueces a fin de
ejercer su jurisdiccin, por cuanto dicho carcter es de una generalidad tal que no
permite tener en el caso por configurado el inters concreto, inmediato y sustancial
que lleve a considerar la presente como una causa, caso o controversia (conf.
Fallos 313:363; 317:335).
2. Es decir, si se quisiera recurrir a las clsicas categoras elaboradas en el seno

del Derecho Administrativo, su inters es rotulable como simple, ello es, el que
poseemos los ciudadanos y habitantes del pas en el buen funcionamiento del
aparato estatal. Mas, en lo que aqu concierne, el inters de que -como lo han
expresado en sus enjundiosos y fundados escritos, que, ciertamente, agrego,
no pueden dejar de valorarse por el contenido tico que encierran- el ciudadano
conozca qu votan sus representantes, para evaluarlos en las prximas elecciones
en que ellos sean candidatos, es, indiscutiblemente:
1. de una amplitud tal que no alcanza a especificarse en personas o grupos

determinados o determinables, y
2. no se demuestra cul es la situacin concreta que puede llevar a que los actores
invistan la calidad de afectados por la normativa cuestionada, en punto a que sea
el Poder Judicial el que deba intervenir para dar solucin al dao individualizado
en los derechos y garantas consagradas en la Constitucin o en los tratados de
derechos humanos que invocan aqullos.
El Dr. Bujn dijo:
I. Que en cuanto a esta segunda cuestin, no coincido plenamente con el Dr.

Coviello en cuanto niega la legitimacin ad causam a la totalidad de los actores que
promovieron la demanda cabeza de las actuaciones, entendiendo que corresponde
distinguir entre las situaciones jurdicas bajo las cuales cada uno de los accionantes
pretenden la tutela de los derechos que se atribuyen.

II. Que los actores, en definitiva, afirman que les asiste el derecho a que los
legisladores nacionales emitan sus votos en forma nominal sobre la base de afirmar
que las normas supremas que integran el ordenamiento jurdico que nos rige,
sea en forma expresa o por razonable implicancia de sus alcances (art. 33 CN.),
obligan a as hacerlo como necesaria consecuencia de haber adoptado la Nacin
Argentina, como forma de gobierno, el de una democracia representativa, asentada
en el principio de la soberana popular, en la que el pueblo gobierna a travs de
sus representantes, elegidos por medio del sufragio (arts. 1, 22 y 37 CN.), y ser
la votacin nominal imprescindible para que los votantes (puedan) contar con la
informacin necesaria destinada a conocer el desempeo de sus representantes a
los fines de decidir, al momento de emitir su voto, si corresponde o no renovar el
mandato legislativo de aqullos (ver fs. 3 vta., prr. final).
III. Que, en esas condiciones, tengo para m que no puede vlidamente negarse
a la coactora Monti, en la calidad de ciudadana que invocara, la aptitud para ser
parte en este concreto proceso y, en su consecuencia, corresponde reconocer
que ella se encuentra legitimada para pretender en l que, de as corresponder,
se declare judicialmente la nulidad de aquellas normas de inferior jerarqua que
habilitaran a los legisladores, supuestamente en contra de lo que establecen las
normas constitucionales, a no expresar su voto en forma nominal; ello as, habida
cuenta de que:
1. La legitimacin activa es un requisito procesal, una condicin de la admisibilidad

del proceso, no de la existencia misma de la fundabilidad de la pretensin en l
deducida; es, un derecho a ser demandante en determinado pleito, no un derecho
a una sentencia en el sentido pedido en la demanda.
2. Ello as, no cabe duda que, de existir tal obligacin constitucional de los
legisladores de votar nominalmente, y de haber ella sido impuesta a los efectos de
permitir la plena efectividad del derecho al sufragio por parte de los ciudadanos, no
cabe negar a cada uno de stos el tener un inters concreto, inmediato y sustancial
que los legitime para cuestionar judicialmente la validez de normas de inferior
rango jerrquico, como lo son las contenidas en el Reglamento de la Cmara de
Diputados de la Nacin, que, en contra de ese supuesto deber supremo, facultaran
a los legisladores a no votar nominalmente, en la medida en que, en tal carcter
de ciudadanos, como futuros votantes, tendran un inters legtimo a que aquella
obligacin les sea a ellos satisfecha a efectos de poder evaluar la conducta de
aquellos legisladores que se postulen para renovar sus mandatos al momento de
emitir su constitucional derecho-deber al sufragio; diferencindose as su situacin
jurdica de la de los habitantes no ciudadanos que, por no ser acreedores del
derecho constitucional al sufragio, careceran de aquel inters legitimante de la
pretensin incoada, pudiendo slo mostrar un inters simple a la observancia del
principio de legalidad constitucional.
3. En el caso, en definitiva, lo que la referida coactora busca se le tutele es el alcance

que atribuye al fundamental derecho que le corresponde como ciudadana, que
es el de sufragar a efectos de elegir a aquellos que, representndola, habrn de
gobernar el pas, el que entiende que se encuentra complementado con el derecho
a tener conocimiento del sentido por el que votan los legisladores adquirido a
travs de la obligacin constitucional de expresarse en forma nominal que entiende
pesa sobre ellos, por lo que a su respecto no puede vlidamente sostenerse que
la invocacin de ese status de ciudadana, por su generalidad, no sea apto por
s solo para determinar su legitimacin ad causam, habida cuenta de que es esa
sola condicin, sin ningn otro aditamento, la que configura en el caso el inters
concreto, inmediato y sustancial que impone considerar que nos encontramos ante
una causa, caso o controversia entre quien pretende y quien es pretendido.

IV. Que, en cambio, en mi criterio, a la luz de lo dispuesto en el art. 43 CN. le
asiste razn al Dr. Coviello en cuanto no reconoce tal legitimacin a la coactora
Asociacin por los Derechos Civiles, habida cuenta de que en el caso no estamos
ante una accin deducida contra una forma de discriminacin, o para tutelar
los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios en aquellos
aspectos vinculados con la competencia contra toda forma de distorsin de los
mercados y el control de los monopolios y la calidad y eficiencia de los servicios
pblicos, ni tampoco de aquellos otros derechos que, como los que protegen el
ambiente o a similares bienes -como podran serlo los vinculados con el urbanismo,
la cultura y el patrimonio histrico, etc.-, en tanto su lesin afecta materialmente a
un grupo indeterminado de personas, son susceptibles de ser encuadrados como
derechos de incidencia colectiva en general, a los que no pertenece el derecho
a sufragar, en el cual, no obstante concurrir su titularidad en cabeza de cada uno
de los ciudadanos, la incidencia de su lesin es susceptible de ser escindida con
relacin a cada uno de los que se sientan afectados por el acto u omisin que lo
afecte.
V. Que, asimismo, coincido con el colega preopinante en cuanto tampoco acepta

la concurrencia de tal legitimacin respecto de los coactores Rodrguez, Prez,
Barbagelata y Musa, quienes no promovieron la accin como ciudadanos, sino
como diputados de la Nacin, sosteniendo encontrarse directamente afectados en
la condicin de tales, habida cuenta de que:
1. Surja o no de la Constitucin Nacional, en forma expresa o razonablemente

implcita, la obligatoriedad jurdica de la nominalidad del voto de los legisladores
nacionales, lo cierto es que los arts. 189 y 190 Reglamento de la Cmara de Diputados
de la Nacin -en cuanto, al imponerla slo para en el caso de los nombramientos
o en los supuestos que lo exija una dcima parte de los diputados presentes, le da
carcter excepcional, estableciendo como regla la no nominalidad-, no lesionan,
restringen, alteran o amenazan ninguno de los derechos y garantas de las que
estos coactores son titulares como miembros de la Cmara de Diputados de la
Nacin, ni impiden, traban u obstaculizan el debido ejercicio de las funciones que
como tales tienen la obligacin y el derecho de ejercer como integrantes del rgano
legislativo del Gobierno Federal en los trminos de la secc. 1 del tt. I de la parte
2 de la Constitucin Nacional.
2. Ello es tan as que, en el libre y pleno ejercicio de sus prerrogativas, que esos
actores presentaron un proyecto de ley -tramitado por expediente 0030-D-04,
publicado en el Trmite Parlamentario, n. 1, ps. 53/55, sin dictamen de Comisin
y sin tratamiento en sesiones- por el que, precisamente, propusieron establecer
como regla obligatoria el carcter nominal de las votaciones que efecten ambas
Cmaras del Congreso de la Nacin (ver su copia a fs. 71/73).
3. En relacin al hipottico derecho a votar nominalmente que a estos actores

pudiese corresponderles como diputados de la Nacin, es de destacar que la
eventual circunstancia de que determinadas votaciones, con sustento en lo que
se encuentra dispuesto en los arts. 189 y 190 Reglamento de la Cmara a la que
pertenecen, sean efectuadas en forma mecnica o por signos, no los priva del
derecho de solicitar que el sentido de su voto sea consignado en el acta y en el Diario
de Sesiones de conformidad a lo que establece el art. 197 de ese Reglamento.
4. En cuanto al eventual derecho que en el tal carcter de diputados pudiese a

ellos corresponderles a que el resto de los diputados y la totalidad de los senadores
de la Nacin voten nominalmente en cumplimiento de la supuesta obligacin
constitucional de expresarse de tal forma que pesara sobre todos los legisladores,
tal hipottico derecho slo podra serle eventualmente reconocido, en su condicin

de ciudadanos, mas no en su carcter de diputados de la Nacin, ya que aunque la
obligatoriedad de la nominalidad de la votacin de los legisladores nacionales, por
va de hiptesis, pudiera ser razonablemente fundada en las normas contenidas
en los arts. 23 inc. a CADH. -aprobada por la Repblica Argentina por ley 23054-
y 25 inc. a PIDCyP. -aprobado por nuestro pas por la ley 23313 (21)-, como lo
sostienen estos accionantes, lo cierto es que tales normas -hoy con jerarqua
constitucional de acuerdo con lo dispuesto en el inc. 22 del art. 75 CN.-, en cuanto,
entre otros derechos y oportunidades, confieren el de participar en la direccin
de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos, contemplan como titulares de ellos a los ciudadanos, por su solo
carcter de tales, sin condicionarlo al plus del particular status que pudiesen
ostentar en razn del ejercicio de determinado cargo poltico.
5. En tales condiciones, de constituir la nominalidad de la votacin de los legisladores

una garanta constitucional, como lo pretenden los accionantes, stos tendran
derecho a gozar de ella y, por tanto, a reclamar judicialmente que se les tutele el
derecho a gozarla, en su genrica condicin de ciudadanos y no en su particular
situacin de legisladores, en razn de la cual slo tienen derecho a participar en
el proceso de formacin y sancin de las leyes que hace a la funcin legislativa y
de ejercer las dems prerrogativas que constitucionalmente les corresponden en
los trminos de los procedimientos que al efecto se encuentran establecidos en el
Reglamento Interno que a cada Cmara compete sancionar de conformidad a lo
establecido en el art. 66 CN.
En virtud del resultado respecto de los dos primeros tpicos de la cuestin, luego
de los ilustrados votos de mis distinguidos compaeros de sala, me expedir sobre
el fondo.
I. En primer lugar, el principio de divisin de poderes seala desde los inicios de

nuestra organizacin nacional los lmites que corresponde al ejercicio de cada uno
de los poderes del Estado que la Constitucin distribuye a ellos.
Nuestra Corte, precisamente, desde esos albores y de su misma instalacin,

sostuvo que siendo un principio fundamental de nuestro sistema poltico la
divisin del Gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y
el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las
atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente
o comn de ellas hara necesariamente desaparecer la lnea de separacin entre
los tres altos poderes polticos, y destruira la base de nuestra forma de gobierno
(Fallos 1:36; Ros, 1863; conf. tambin Fallos 32:125; Sojo; 1887).
Ello lo remarc in re Bonevo (Fallos 155:248; 1929), donde dijo que la misin ms
delicada de la justicia de la Nacin es la de saberse mantener dentro de la rbita
de su jurisdiccin, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes
o jurisdicciones, toda vez que es el Judicial el llamado por la ley para sostener la
observancia de la Constitucin Nacional, y de ah que un avance de este poder
menoscabando las facultades de los dems revestira la mayor gravedad para la
armona constitucional y el orden pblico.
II. Partiendo de ese criterio inicial, est en juego determinar si el Poder Judicial
puede controlar el ejercicio de una actividad constitucionalmente deferida por la
Constitucin a cada Cmara del Congreso, de hacer su reglamento (art. 66), y,
consecuentemente, pronunciarse sobre la forma cmo se deben emitir los votos de
los representantes del pueblo.

1. Obsrvese en primer trmino que es la propia Constitucin la que determina
el caso en que el voto ser nominal en el caso de que el Poder Ejecutivo vete,
en todo o en parte, el proyecto de ley sancionado por ambas Cmaras, situacin
en la cual, el prr. 2 del art. 83 prev lo siguiente: Las votaciones de ambas
Cmaras sern en este caso nominales, por s o por no; y tanto los nombres y
fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se
publicarn inmediatamente por la prensa.
El texto muestra que cuando el constituyente tuvo la intencin de establecer la

necesidad de la votacin nominal lo hizo expresamente. Repetidamente los
autores han hecho mencin al debate de la Convencin Constituyente de 1853,
donde en la sesin 47, del 29 de abril de ese ao se discuti el texto del mismo
artculo -entonces n. 72-, ocasin en la que frente a las oposiciones formuladas a la
nominatividad del voto, los diputados Gorostiaga, Zapata y Gutirrez defendieron
esa individualizacin. El segundo expres al respecto: Que la publicacin es
como una garanta dada al pas respecto de los motivos y razones que haban
pesado en el nimo de los legisladores; una garanta de haber obrado bien, puesto
que cada uno lleva sobre s la responsabilidad de sus opiniones (reproducido
en: Convencin Nacional de 1898. Antecedentes: Congreso Constituyente de
1853 y convenciones reformadoras de 1860 y 1866, 1898, ps. 346/347; conf.
tambin Joaqun V. Gonzlez, Manual de la Constitucin Argentina, s/f, p. 513
y nota 18; Juan A. Gonzlez Caldern, Derecho Constitucional argentino, t. III,
1931, ps. 31/32; Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la ciencia del Derecho
Constitucional, t. IX, 1987, p. 314).
(En realidad, a poco que se confronten los antecedentes de nuestra Constitucin,

uno de cuyos modelos fue la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica,
se observar que en el proyecto de Alberdi, art. 75, no se contemplaba la
nominatividad del voto en caso de veto presidencial, mas s en el art. I, secc. 7 de la
Constitucin Americana de 1787. Conf. Laurence H. Tribe, American Constitutional
Law, 1988, Mineola, Nueva York, ps. 262/268.)
2. Lo expresado muestra que para la Constitucin la nominatividad de las votaciones

se limitan al caso previsto en el art. 83, lo cual no quita que, en uso de las potestades
propias de cada Cmara, sean ellas las que dispongan la forma en que se llevarn
a cabo las votaciones.
Dicho juicio queda, consecuentemente, reservado a las respectivas Cmaras,

porque as lo ha querido el constituyente. De tal manera, la determinacin en los
reglamentos del procedimiento para la votacin se erige en una vlida opcin
ejercida en el marco de las atribuciones propias y exclusivas de cada Cmara del
Congreso de la Nacin.
3. El juicio que pueda merecer dichos dispositivos constituyen cuestiones de

oportunidad y mrito que juzgar tcnicamente la ciencia poltica, el derecho
constitucional o el pueblo; mas los jueces no pueden sustituir la apreciacin que
la autoridad a quien la Constitucin le confiri la potestad respectiva para legislar y
reglamentar su organizacin y procedimientos internos.
No debe olvidarse que nuestra Corte tambin en los inicios de nuestra organizacin
fij el principio de que es una regla elemental de nuestro Derecho Pblico que
cada uno de los tres altos poderes que forma el gobierno de la Nacin, aplica e
interpreta la Constitucin por s mismo cuando ejercita las facultades que ella les
confiere respectivamente (Fallos 54:420; Cullen v. Llerena, 1893).

De tal forma, como antes dije, el legislador en el caso de autos ha hecho una
opcin que es constitucionalmente vlida, ms all del juicio -insisto- que merezca
desde otro punto de vista distinto del jurdico -habida cuenta de la nominatividad
y fundamentacin del voto de los legisladores podra aparecer ms acorde con el
principio de la forma republicana de gobierno y con la transparencia del ejercicio
de las potestades estatales-.
El Dr. Bujn dijo:
I. Que en lo concerniente a la fundabilidad de la pretensin incoada, entiendo

que la obligacin por parte de los legisladores, y consecuente derecho reflejo
de los ciudadanos, a votar nominalmente cada uno de los asuntos sometidos a
su decisin, no surge en forma expresa de ninguna de las normas de la Carta
Magna y dems ordenamientos internacionales de rango constitucional citados ni
puede ser razonablemente inferida de una interpretacin integral y armnica de
los postulados polticos invocados en la medida de los alcances con que ellos han
sido receptados por las supremas disposiciones del ordenamiento jurdico positivo
que nos rige.
II. Que en este orden de ideas, debe comenzarse por poner de relieve que
nuestros constituyentes -en cuanto importa- adoptaron para el gobierno de la
Nacin Argentina la forma representativa republicana... segn la establece la...
Constitucin (art. 1), y, asimismo, garantizaron el pleno ejercicio de los derechos
polticos, con arreglo al principio de la soberana popular y de las leyes que se
dicten en consecuencia (art. 37 prr. 1) -garanta que, implcitamente contenida
en el art. 33 Constitucin de 1853, fue incorporada expresa y formalmente por la
reforma de 1994-, de lo que surge que aquellos convencionales, si bien adoptaron
un sistema de gobierno ya creado, le otorgaron perfiles propios, estableciendo un
modelo -democrtico, representativo y republicano- con el alcance que ellos le
acordaron en la misma Ley Suprema (conf. Gonzlez Caldern, Juan, Derecho
Constitucional argentino, t. I, 1917, J. Lajouane y Ca. Editores, p. 382), y,
asimismo, que sujetaron el alcance de los derechos polticos que tal sistema trae
acollarado a lo que razonablemente se estableciera en las leyes reglamentarias de
los mismos (ver Gelli, Mara A., Constitucin de la Nacin Argentina, comentada
y concordada, 2003, Ed. La Ley, p. 322); de ello se sigue que la interpretacin
jurdica de la extensin de estos derechos constitucionales de los ciudadanos no
pueda vlidamente ser efectuada sobre la base de subjetiva valoracin axiolgica
que cada uno pueda tener sobre la extensin de aquellos principios y postulados
polticos, sino que debe necesariamente ser efectuada en funcin de los lmites
jurdicos con que tales principios y postulados fueron receptados en la Constitucin
Nacional y razonablemente reglamentados por el Congreso de la Nacin.
III. Que ello sentado, es de advertir que la nominalidad del voto de los legisladores
-como uno de los medios a travs de los cuales pueden darse a publicidad los
actos de gobierno cumplidos por los representantes del pueblo, permitiendo de tal
manera su control por parte de ste y la eventual efectivizacin de la responsabilidad
de aqullos- no pas inadvertida para los convencionales constituyentes, quienes
la exigieron en el supuesto regulado por el actual art. 83 -antes 72- CN., relativo al
veto presidencial, por el que se estableci que en la nueva discusin parlamentaria
que l provoca, ...las votaciones de ambas Cmaras sern en este caso nominales,
por s o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las
objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarn inmediatamente por la prensa.
IV. Que as las cosas, el principio lgico de no contradiccin autoriza a concluir

que si la Constitucin impone a la nominalidad slo como obligatoria, en este
caso, en los otros supuestos la admite como facultativa, delegando al razonable

criterio de ambas Cmaras, en ejercicio de la exclusiva prerrogativa que a cada
una de ellas le confiri en esta materia (conf. art. 66 CN.), el establecer en qu
otras situaciones pueda resultar conveniente imponerla como un deber legal de
sus propios miembros.
V. Que como ciudadano, desde un punto de vista poltico-axiolgico, puedo

compartir o no el criterio concretamente seguido en la especie por la Cmara de
Diputados de la Nacin -la cual, a travs de su reglamento, impuso la nominatividad
de las votaciones para el caso de los nombramientos que ella deba efectuar y,
adems, siempre que lo exija una dcima parte de los diputados presentes (art.
190), confiriendo a cada uno de ellos, sin limitacin alguna, el derecho de pedir la
consignacin de su voto en el acta y en el Diario de Sesiones (art. 197)-, pero como
juez, en ejercicio de la funcin jurisdiccional que me corresponde de conformidad
con lo establecido en la Ley Suprema, debo sujetarme a lo que ella dispone y,
consecuentemente, haciendo respetar el postulado poltico de la separacin de
funciones con el alcance con que l ha sido receptado en la Constitucin Nacional,
no invadir la materia que esa norma fundamental atribuy a otras autoridades
nacionales.
VI. Que por ello, a mrito de lo precedentemente expuesto, voto por la negativa.
Resultando sustancialmente vencida la parte actora, considero que corresponde

imponerle las costas de ambas instancias.
El Dr. Bujn adhiere, en esta cuestin, al voto del Dr. Coviello.
En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, el tribunal, por
mayora, resuelve: rechazar la accin intentada, con costas de ambas instancias
a la parte actora.
Regstrese, notifquese y devulvase.- Pedro J. J. Coviello.- Bernardo Licht.- Nstor

H. Bujn. (Sec.: Silvia Lowi Klein).
(1) t.o. 1981, LA 1981-B-1472 - (2) LA 1995-A-26 - (3) LA 1994-B-1615 - (4) LA 1988-
II-309 - (5) JA 1988-II-312 - (6) JA 1988-IV-382 - (7) ALJA 1967-A-500 - (8) LA 1994-
B-1639 - (9) JA 1989-III-750 - (10) JA 1989-IV-542 - (11) LA 1994-B-1607 - (12) LA
1994-B-1611 - (13) JA 1984-IV-84 - (14) JA 1989-I-112 - (15) JA 1990-III-336 - (16) JA
1996-IV, sntesis - (17) JA 2001-II, sntesis - (18) JA 1999-IV-11 - (19) JA 1984-IV-84
- (20) JA 1986-IV-851 - (21) LA 1986-A-3.
--------------------------------------------------------------------------------
(a) Lo regulado en la referida norma, en rigor, no es una accin sino una pretensin
de sentencia meramente declarativa de certeza sobre el derecho aplicable.
(b) La accin por la que se pretende el dictado de una mera sentencia declarativa
de certeza puede en principio ser sustanciada por cualquiera de los procesos de
conocimiento regulados en el Cdigo Procesal e, incluso, de darse los dems
presupuestos de admisibilidad de l, a travs del proceso de amparo regulado
por la ley 16986 [7] (conf. esta sala, in re Del Valle Atienza, del 3/12/2002 y sus
citas).

m2 glosario
Accin de plena jurisdiccin: consiste en la accin judicial mediante la cual, quien

es titular de un derecho subjetivo puede pedir la anulacin del acto administrativo
que le desconoce su derecho y tambin una indemnizacin por el perjuicio
ocasionado. Se trata de una reparacin integral.
Accin de ilegitimidad o de anulacin: se trata de la accin judicial diferenciada,
propia de aquellos sistemas jurdicos donde se reconoce una pluralidad de
acciones en funcin de una pluralidad de pretensiones, como ocurre por
ejemplo, en la provincia de Crdoba, mediante la cual slo quien es titular de un
inters legitimo puede pretender la anulacin del acto administrativo que lesiona
sus intereses, sin tener derecho a peticionar una indemnizacin por los daos y
perjuicios.
Denuncia: es el nico medio de proteccin posible para quien es titular de un
simple inters. Slo viable en la sede de la Administracin. Su finalidad se limita a
que la ley se cumpla. Por esta va no se puede pretender revocacin administrativa
ni anulacin judicial alguna, como tampoco resarcimiento indemnizatorio.
Derecho subjetivo pleno: consiste en el derecho que aparece predeterminado
o reconocido normativamente, es decir que nace de la Constitucin, de una ley,
una ordenanza, un reglamento, un contrato o un acto administrativo, que impone
una conducta administrativa debida a un individuo. Configura para su titular una
incorporacin definitiva a su patrimonio en forma exclusiva que genera un inters
propio y excluyente de cualquier otra titularidad diferenciada y como tal, est
protegido de un modo directo e inmediato tanto en sede administrativa como en
la judicial.
Derecho subjetivo debilitado o condicionado: se trata de aquellos derechos
subjetivos que no obstante de nacer con plenitud, pueden ser revocados en
cualquier momento por razones de inters pblico sin generar responsabilidad
para la Administracin o que el afectado tenga derecho a solicitar una reparacin
de los daos y perjuicios ocasionados por la caducidad del derecho. Mientras
subsisten deben ser respetados, no obstante que no se encuentran incorporados
al patrimonio del particular, de all que se reconozca su carcter de precariedad.
Inters legtimo: es el inters que pertenece a un grupo colectivo definido y
homogneo de individuos, de modo personal y directo. Se trata de un inters
individual ocasionalmente protegido que aparece como una reverberancia de un
derecho subjetivo potencial. Por lo comn, exige la presencia de una norma jurdica
que regula o limita cul es la actividad debida y una concurrencia de individuos a
quienes el orden jurdico les otorga una proteccin especial.
Inters simple: es el que no pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias
Derechos de incidencia colectivos: son aquellos derechos que se reconocen y
definen en una pluralidad de sujetos que se vinculan por un nexo causal que los
hace pertenecer a un grupo, clase o categora de individuos determinado, que
llevan su reclamo a la justicia a fin de obtener la reparacin del perjuicio o el cese
de las conductas perturbadoras. Se protegen con la accin judicial de amparo
prevista en el art. 43 de la Constitucin Nacional, que se interpone a travs de
asociaciones o grupos que asumen la representacin correspondiente al inters
agraviado.
Derechos o intereses difusos: se trata de aquellos intereses cuya apreciacin del
dao se determina sin necesidad de aprisionarlo a un particular concreto, es decir

son los derechos que sin tener un titular individual efectivo sino varios, traducen
algo as como cuotas indeterminadas del inters que pretenden proteger.
Posicin jurdica: es la situacin o ubicacin jurdica en que se halla un sujeto
frente a otros y a la Administracin, en virtud de la cual esa persona advierte que
tiene atribuciones o una facultad que importa una pretensin legtima para exigir
algo de alguien, incluso del Estado mismo.
Relacin jurdica administrativa: es la vinculacin jurdica que traduce una
ecuacin entre el administrado y la Administracin que se establece con motivo
de hechos, actos o acuerdos de voluntades que generan derechos y obligaciones
para ambas partes. Es decir, de la relacin necesariamente van a nacer un acreedor
y un deudor.
m3
m3 microobjetivos
Reconocer la trascendencia prctica de la imputacin de los actos al Estado, a fin

de aplicar sus consecuencias en el campo de la responsabilidad estatal frente a los
particulares y agentes pblicos.
Identificar las notas distintivas de las entidades pblicas estatales y no estatales,

as como sus criterios de diferenciacin, con el fin de establcer el rgimen jurdico
aplicable a cada una.
Conocer el contenido de las relaciones interorganicas en una organizacin

administrativa, a fin de establecer sus vnculos, efectos y dinamismo.
Estudiar los principios jurdicos fundamentales de jerarqua y competencia, para

comprender cmo se implementan e interrelacionan en el funcionamiento de una
organizacin administrativa, as como su vinculacin con la teoria de invalidez de
los actos administrativos.
Analizar las tcnicas de la centralizacin, descentralizacin y desconcentracin

administrativa como modalidades de organizacin administrativa, con el objeto
de llevar adelante una unificacin o distribucin permanente de competencias y
atribuciones.
Comprender el alcance y contenido de estos principios organizativos, a fin de

advertir sus consecuencias y diferencias en materia de responsabilidad, control e
impugnacin de los actos de la Administracin.

Establecer los elementos definitorios de autonoma y autarquia, a fin de comprender
los caracteres que asumen los rganos administrativos para adoptar estas formas
jurdicas de descentralizacin.
Reconocer, a partir del anlisis del proceso de reforma del Estado, las ventajas y
desventajas de cada una de las variables propuestas en la nueva reestructuracin y
definicin de la Administracin pblica, a fin de advertir la necesidad de consentir las
diferentes formas de gestin administrativa para lograr una satisfaccin inmediata y
concreta de las necesidades colectivas.
m3 contenidos
Principios de la Organizacin administrativa
Si concebimos a la Administracin Pblica como una organizacin

administrativa A 1 compuesta por un conjunto de rganos a los cuales las normas
jurdicas les atribuyen ciertas funciones y una estructura propia, que hace que cada
uno sea diferente a los dems, es importante que reconozcamos que el correcto
funcionamiento de esa organizacin est apoyada sobre diferentes principios
jurdicos fundamentales A 2 imprescindibles para que la actividad se cumpla con
eficiencia, economa, sencillez y eficacia.
La articulacin ordenada de estos organos responde a relaciones
interorgnicas y a relaciones de subordinacin que se materializan en los
principios integrados de competencia y jerarqua respectivamente A 3.
Estudiaremos el concepto de competencia desde distintos puntos de vista
A 4, de dnde derivan las facultades que implica, cules son sus caracteres y
fundamentos, sin olvidar cmo se clasifica en nuestro sistema jurdico administrativo

en razn de la materia, grado, territorio y tiempo-.
A partir del analisis de sus caracteres expresa o razonablemente implicita,
obligatoriedad, improrrogabilidad, irrenunciabilidad y objetividad- abordaremos
distintas tcnicas transitorias de excepcin -delegacin, avocacin, sustitucin e
intervencin- que hacen a la dinmica de la organizacin administrativa A 5.
Tambin analizaremos los supuestos que dan lugar a posibles conflictos de
competencia entre diferentes rganos atendiendo a la facultad o no de intervenir en
un determinado procedimiento administrativo A 6.
Siguiendo con el estudio de la relacin de subordinacin, que se reconoce
a travs del principio de jerarqua, abordaremos su conceptualizacin terica A 7
a fin de advertir la trascendencia prctica de la relacin jerrquica y sus efectos.
Nuestro prximo paso ser el examen de los principios de centralizacin
y descentralizacin A 8 a fin de poder reconocer cules son los caracteres
definitorios de cada tipo de entidad y qu rgano es competente para crearlas.
Profundizaremos sobre las distintas clases de descentralizacin, a saber: territorial
e institucional o funcional y, sobre la posibilidad de que stos puedan emitir actos
de contenido de derecho privado.

Finalizaremos este segmento avanzando sobre la comprensin de las
figuras de concentracin y desconcentracin como modalidades de gestin
y organizacin interna de la administracin que dan lugar a la unificacin o
distribucin permanente de competencias y atribuciones, en el marco de la relacin
interorgnica que configuran A 9.
Luego, abordaremos el tema de los entes autnomos y entidades
autrquicas A 10. Veremos su conceptualizacin, las notas especficas de cada
uno y los efectos de las diferentes relaciones jurdicas que generan en el marco del
rgimen jurdico aplicable a cada una.
Una vez que hallamos incorporado las nociones precedentes pasaremos
a indagar sobre las nuevas formas de intervencin y participacin estatal
a partir del fenmeno de la reforma del Estado. As, desde que el clsico
proceso intervencionista estatal asumido durante dcadas ha debido cambiar
inexorablemente de intensidad en nuestros das, ya que se han multiplicado las
necesidades colectivas y abandonado las economas cerradas, encontrndonos
hoy inmersos en distintos procesos de globalizacin supranacional (MERCOSUR,
UNIN EUROPEA).
Esta situacin condujo al Estado a adoptar nuevas formas de prestacin,
gestin y control de los servicios pblicos que tradicionalmente eran prestados
por l como un intento de respuesta a los cambios introducidos en las estructuras
econmicas y sociales, a saber: procesos de privatizacin, fenmenos de regulacin
y desregulacin de distintas actividades que actualmente son desarrolladas por
particulares.
En este contexto, estudiaremos cada uno de estos institutos como una
tendencia que viene avanzando desde los centros de poder internacionales, ya
desde la dcada del 80 y evaluaremos las ventajas y desventajas de cada una de
las variantes, no slo desde el punto de vista terico si no en su confrontacin con
la realidad.
Finalmente, no debemos soslayar que esta redefincin estatal fue
acompaada por la refoma de la Constitucin Nacional del ao 1994 que en el
artculo 42 enfatiz el rol de los entes de control de las actividades ahora privatizadas
y la proteccin del usuario y del consumidor.
Villegas Basavilbaso expresa que la organizacin administrativa es el conjunto de

reglas jurdicas que determinan la competencia de los entes y rganos que ejercen
funcin administrativa, sus relaciones jerarquicas, su situacin jurdica, cmo se
debe controlar la accin y cmo deben coordinarse en el inters de la unidad del
Estado.

Bartolom A. Fiorini seala que los principios hacen posible la realizacin integral,
ordenada y uniforme de la funcin administrativa, distinguiendo los de direccin,
ejecucin, jerarqua, coordinacin y control (autor citado, Derecho Administrativo,
Abeledo Perrot, Bs. As. 1976, Tomo I, cap. III, pp. 129.)
Manuel Diez, analiza los principios a partir de relaciones de coordinacin y

subordinacin entre los rganos administrativos. Siendo que de las primeras se
deriva el principio de competencia y de las segundas, el principio de jerarqua.
Agrega que de las relaciones interorgnicas surgen los principios de competencia,
jerarqua y colegialidad y de las relaciones intersubjetivas, surgen los principios de
centralizacin y descentralizacin (autor citado, Manual de Derecho Administrativo,
10 Ed. Plus Ultra, Bs. As. 1997 T.I, cap. VII y VIII, pp. 130)
Por otra parte, es conveniente tener presente tambin los principios de unidad y
coordinacin, respecto de los cuales, sin embargo, no hay acuerdo en la doctrina.
En cuanto al primero, si bien ha sido reconocido en ocasiones a nivel normativo y
jurisprudencial, no ha tenido an una recepcin adecuada. En relacin al segundo,
se ha dicho que es un requisito de toda organizacin y que no tiene carcter jurdico
(ver art. 174, Const. de Cba).
La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado que la competencia es el

conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden a un determinado
rgano en relacin con los dems. Constituye el principio que predetermina, articula
y delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades
pblicas del Estado con personalidad jurdica (Dictmenes, 244: 304; 244:510;
245:179; 246:364 entre otros).

Ubquese en el ttulo rganos del Estado, cap. XXII-5 de la Parte General del Tratado
de Derecho Administrativo de Agustn Gordillo (www.gordillo.com.ar) para luego de
una lectura reflexiva elaborar sus propias conclusiones.
Para una correcta ubicacin de los temas estudiados es necesario que tenga en
cuenta el art. 3 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo N 19.549.
A travs del tiempo, la doctrina administrativista ha reconocido la existencia de

conflictos positivos y conflictos negativos de competencia. En esto punto, debe
considerar tambin los artculos 4 y 5 de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo N 19.549.
Bartolom Fiorini define a la jerarqua como el vnculo que liga a los rganos
gradualmente, que implica una subordinacin de la que emanan facultades y
deberes; de ah que supone, necesariamente, la existencia de una organizacin
con relaciones verticales. Asimismo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha
entendido que la jerarqua es una relacin de supremaca de las funciones
superiores respecto de las inferiores y, de subordinacin de stas a aqullas (cfr.
Dictmenes, 209:164;220:225).
Tambin debe considerar las conclusiones que elabora Agustn Gordillo estudiando
este tema (cfr. Ttulo Organos del Estado, cap. XII-21, Parte General, Tratado de
Derecho Administrativo en www.gordillo.com.ar)

La aplicacin de estos principios responde al siguiente interrogante comn: Las

competencias para cumplir los cometidos estatales, deben agruparse en los
rganos de la Administracin Central o en cambio, deben ser adjudicadas a otras
entidades estatales con personalidad jurdica propia y distinta?
Tanto la concentracin como la desconcentracin son principios que se desarrollan

en el mbito de una misma persona jurdica pblica estatal, sea una entidad
centralizada o descentralizada. La distincin reside en que las competencias
decisorias se renan en los rganos superiores u directivos o, las mismas sean
asignadas a rganos inferiores de esa Administracin.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin seala que la nota tpica de la
desconcentracin consiste en la atribucin regular y permanente de determinadas
competencias, sin atribucin de personalidad jurdica, ni de patrimonio propio a un
rgano subordinado de la Administracin (ver Dictmenes, 221:024; 247:381).
Como forma de descentralizacin administrativa, la autarqua implica el

desprendimiento de una actividad del Estado que deja de ser ejercida por la
administracin central y pasa a ser atendida por un ente separado que crea, mediante
una norma jurdica que lo autoriza, autoridades, poderes y responsabilidades
propias (Ver entre otros, Gordillo, Agustn, Empresas del Estado, Ed. Macchi, Bs.
As. 1966, pp. 50).

m3 material
Dirjase al al CD ROM para acceder al contenido de este material.
m3 actividades
m3 | actividad 1
Y no la dejaron trabajar
A 1
Lorena Gutirrez es docente. Fue designada Inspectora interina en un
Establecimiento de Enseanza Media de la Provincia de Crdoba por la Secretara
del Ministerio de Educacin.
Cuando se present a prestar sus funciones en el Establecimiento educacional, el
Director le impidi ejercerlas manifestndole que la designacin no careca de valor
jurdico, ya que haba sido dictada por quien no tena competencia para hacerlo,
contrariando la disposicin normativa que slo habilita al Ministro de Educacin a
efectuar este tipo de designaciones.
En tales condiciones, la docente, angustiada se presenta a su estudio jurdico y le
pregunta:
1. El acto de designacin tiene validez jurdica o est afectado por algn vicio?
2. Si as fuera, es posible que pueda ser convalidado o ratificado? Por quin?
3. Dado que estamos en el mbito de la organizacin centralizada provincial: qu va
recursiva debe intentar la docente si quisiera impugnar ese acto de designacin?
4. Cul es la trascendencia que tiene el principio de competencia en una
organizacin administrativa?
A 2
A los fines de elaborar la presente actividad, le sugerimos:

- Confronte su solucin con la clave de correccin.
Es fundamental que tenga en cuenta lo establecido en los arts. 3, 14 y 19 de la Ley

19.549.

A continuacin, le presentamos el texto completo de un Caso de jurisprudencia.

El mismo, le posibilitar continuar trabajando sobre el contenido propuesto en las
actividades y contenidos expuestos en el presente mdulo.
Tribunal: Cmara Contencioso Administrativo de Crdoba, 1 Nom.

Magistrados: Dres. Domingo J. Sesin, Licia A. Carranza Duggo y Humberto Sanchez
Gavier.
Sentencia: 74
Fecha: 18/10/1994
Partes: Maina de Piola Maria C. c/ Consejo de Mdicos de la Provincia de Crdoba
- C.A.- Plena Jurisdiccin.
SENTENCIA NUMERO: SETENTA Y CUATRO

En la ciudad de Crdoba, a los dieciocho das del mes de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro, siendo las diez y quince horas, se renen en Audiencia
Pblica los Sres. Vocales de la Excma. Cmara Contencioso Administrativa de
Primera Nominacin, Dres. Domingo J. Sesin, Licia A. Carranza Duggo y Humberto
Sanchez Gavier, Vocal de la Excma. Cmara Contencioso Administrativa de Segunda
Nominacin, presidida por el priemro de los nombrados, a los fines de dictar
sentencia en los autos caratulados:MAINA DE PIOLA MA. CRISTINA C/ CONSEJO
DE MEDICOS DE LA PROVINCIA DE CORDOBA - C.A.- (PLENA JURISDICCION)
(exp. n14/87), procediendo en primer lugar a fijar las siguientes cuestiones a
resolver:---
PRIMERA CUESTION: Es procedente la demanda contencionso administrativa de
plena juridiccin incoada?-----------------
SEGUNDA CUESTION: En su caso, es procedente la indemnizacin de daos y
perjuicios?----------
TERCERA CUESTION: Que pronunciamiento corresponde dictar?----
Conforme a los establecido previamente por el Sr. Presidente, y de acuerdo al
sorteo que en este acto se realiza, los Sres. Vocales votan en el siguiente orden: Dr.
Domingo J. Sesin, Dra. Licia A. Carranza Duggo y Humberto Sanchez Gavier.--------
--------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO J.
SESIN, dijo:----------------------------------------------
I. A fs. 40/52vta. comparece la Sra. Mara Cristina del Rosario Maina de
Piola e inicia demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin en contra
del Consejo de Mdicos de la Provincia de Crdoba, solicitando que el Tribunal
declare la nulidad e invalidacin de la decisin de la demandada por la cual se le
deniega la reaprobacin de la autorizacin para publicar el texto de anuncio de su
tarea de mdico cirujana, con ms los daos y perjuicios que tal comportamiento
ilegtimo le ha causado. Pide costas.---------
Seala la accionante que, conforme lo acredita, es egresada de la
Universidad Nacional de Crdoba con el ttulo de Mdico Cirujana. Que en los
aos l983 y l984 concurri en forma ininterrumpida, tres das por semana, en
carcter de asistente a la Clnica de Flebologa de la Ciudad de Santa Fe, donde
desarroll su prctica intensiva en las operaciones de las venas y en la utilizacin
de la Microciruga para determinadas intervenciones. Destaca que desde esa fecha
ha dedicado su actividad profesional a la Flebologa en su Consultorio Mdico
privado Santa Ins, habiendo desde entonces realizado ms de 400 operaciones
de vrices, utilizando desde l985 la tcnica de microciruga.------------

Manifiesta que con fecha 18-5-87, y despus de la aprobacin de su ltimo
aviso publicitario producida el 19-6-86, solicita la reaprobacin del mismo texto
que hasta entonces haba aparecido en el peridico La Voz del Interior, atento a
que el anterior se encontraba vencido.- Que ante el silencio de la Administracin
debi presentar pronto despacho con fecha 11-6-87 y que, al no obtener decisin
el 12-6-87 presenta una nueva nota. Que el 25-6-87 inst a una respuesta urgente
sin resultado, debiendo presentar una intimacin frente al comportamiento omisivo
con fecha 25-8-87, haciendo reserva de recurrir a la justicia iniciando la accin de
amparo por mora de la Administracin.------------------------
Que despus de ms de tres meses de insistencia se le comunica
mediante nota 533 que la Junta Directiva, de conformidad a lo dictaminado por el
Comit de Contralor, considera improcedente, por no ajustarse a la reglamentacin
correspondiente, la solicitud de aprobacin requerida.----
Aduce que solicit entonces los antecedentes de la negativa logrando
obtener el nico existente: una comunicacin del Comit citado que dice
textualmente ...la citada profesional no presenta antecedentes que avalen su
entrenamiento en Ciruga Cardiovascular..----------------- Que present entonces
formal recurso de reconsideracin (escrito que solicita sea tenido como parte
de la presente demanda), siendo denegado por Resolucin N610/87.-----------
Sostiene que se cumplen los extremos exigidos por el art. 1 y cc. del C. P. C. A. a
los fines de la procedencia de la accin, a saber:------------------------------------------
a) Existencia de un derecho subjetivo de carcter administrativo violado:
seala que su condicin de mdico cirujana con ttulo expedido por la Universidad
Nacional de Crdoba y la Matrcula profesional otorgada por la entidad deontolgica,
acreditan su total aptitud para ejercer todos los actos mdicos reconocidos por
las incumbencias de la profesin; lo que no puede ser cercenado por ninguna
reglamentacin.- Que el Estado Nacional ha legislado sobre las incumbencisas de
las distintas profesiones cuyos ttulos son otorgados por Universidades Nacionales;
legislacin que tambin sustenta -dice- el derecho subjetivo que invoca.-----
Con relacin al alcance del ttulo de mdico, cita la Resolucin 1560/80 del
Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin que en su art. 2 establece que las
incumbencias que se determinan por ese Ministerio habilitarn para las actividades
profesionales por ellas expresadas en todo el territorio de la Repblica. Lo que
es completado en el Anexo I cuando se refiere a los mdicos, manifestando: Las
incumbencias del ttulo de mdico otorgado por Universidades Nacionales habilita
para anunciar, prescribir, indicar o aplicar los procedimientos directos o indirectos
de uso ordinario.------
Hace notar que la legislacin citada es claramente indicativa de cules son
sus atribuciones y derechos en virtud del ttulo detentado; circunstancia sta que
ha sido desconocida por la arbitrariedad manifiesta del Consejo de Mdicos, al
impedir el anuncio de procedimientos de uso ordinario para el tratamiento de una
determinada enfermedad cual es la de las vrices.-----------
Seala por otra parte que la microciruga, lejos de ser una especialidad
est considerada como una tcnica actualmente utilizada en todo tipo de ciruga.-
Funda tambin su derecho subjetivo en la anterior autorizacin de
publicidad que, desde l984, le ha otorgado el Consejo de Mdicos.--------
Reclama, en sntesis el respeto al derecho de ejercer su profesin de mdico
cirujana utilizando las tcnicas que el avance cientfico le provee y de anunciarla
por los medios adecuados. Destaca que en ningn momento se le ha prohibido
ejercer la ciruga en vrices ni utilizar para ello la tcnica de la microciruga. Que la
incongruencia est dada por la prohibicin de anunciar lo que vlidamente puede
realizar.--------------
b)Impugnacin de un acto administrativo dictado por ente de potestad
pblica, en ejercicio de la funcin administrativa: Afirma que el Consejo de Mdicos
ha sido creado otorgndosele potestades que son propias del poder pblico y
que por ende ejerce funcin administrativa. Que, por consiguiente, sus actos se

encuentran sujetos al control del poder judicial mediante el sistema contencioso
administrativo.-----------
c)Actividad dictada por el rgano facultado para decidir en ltima instancia,
causando estado: Sostiene que la negativa a reaprobar su aviso publicitario ha
sido debidamente recurrida. Que en oportunidad de plantearse la reconsideracin
solicit aclaracin sobre cundo deba tenerse por agotada la va administrativa,
respondiendo la demandada que la resolucin de tal recurso daba por concluda la
va administrativa (art. 2 Resolucin n610/87).----------
d)Iniciacin de la demanda en el plazo previsto por el art. 8 C. P. C. A.:
Atento que la Resolucin n610/87 fue notificada por carta documento recibida con
fecha 13-10-87 procede la demanda -dice- al haberse iniciado dentro de los treinta
das hbiles judiciales indicados.--------------
A continuacin destaca la actora las irregularidades cometidas por el
Consejo de Mdicos, sealando las siguientes:----
1) Vicio de competencia: Aduce la actora que la decisin ha sido tomada
en nombre de la Junta Directiva, por el Presidente y el Secretario; y que los dems
integrantes no han deliberado ni tampoco han emitido su voluntad individual para
formar la voluntad del rgano competente. Que este vicio ha sido reconocido
expresamente al dictar la Resolucin N610 diciendo que la poltica de actuacin
de la Junta es delegar en el Presidente y Secretario, por la naturaleza ejecutiva de
sus funciones, la decisin de cuestiones de necesidad y urgencia.- Afirma que esto
es falaz, ya que en primer lugar ninguna decisin de la Junta puede ser tomada
en abierta contradiccin con la ley que pretende aplicar, y si esta ley dispone cul
es el rgano competente para resolver, debe ser ste y no otro o algunos de sus
miembros quien decida. En segundo lugar, si ello se aplica a cuestiones de urgencia,
no es este su caso: advirtase -dice- que el pedido de reaprobacin formulada data
del mes de mayo de l987 y la nota denegndolo es del mes de septiembre. Cita en
apoyo de lo dicho las disposiciones de la Ley Provincial de Trmite administrativo,
arts. 1, 3, 93 y 104 y concordantes.---------
2) Vicio en la forma de instrumentacin y notificacin del acto: Manifiesta
la accionante que la nota por la que se deniega el pedido carece de nmero de
resolucin, carece de protocolizacin en los respectivos libros, por lo que no
tiene fecha cierta, carece de parte resolutiva, limitndose a comunicar mediante
una simple nota.- Que ms grave es an la falta de motivacin de la decisin.-
Advirtase que la nota 533 slo hace mencin a un dictamen del Comit de
Ciruga Cardiovascular que en nada completa la inexistencia de la fundamentacin
del acto. Que solo se limita a decir que no presenta antecedentes que avalen su
entrenamiento en ciruga cardiovascular; todo ello en abierta contradiccin con
el art. 98 y cc. de la Ley 6658.- Aduce adems que no han sido cumplidas las
exigencias de publicidad.----------------------
3)Incumplimiento de los procedimientos predeterminados por la norma:
Seala que el Reglamento de Publicidad se refiere a la intervencin de la Comisin
de Vigilancia y Reforma de los Estatutos, como rgano de asesoramiento de la
Junta Directiva. Que de los antecedentes surge que quien ha tenido participacin
es el Comit de Ciruga Cardiovascular, totalmente incompetente en la actividad
mdica que desarrolla que es la Flebologa o enfermedad de las venas.-----------
4) Improcedencia e inexistencia de las causas invocadas para denegar
la reaprobacin: Afirma que es improcedente desde el punto de vista cientfico,
que sea una comisin de especialistas en ciruga cardiovascular quien valore sus
antecedentes. Que nada tiene que ver su actuacin profesional con ello, pues no
ha realizado ni realiza tal ciruga. Que s tiene antecedentes en lo que practica. Por
la formacin que tena el Consejo le otorg la autorizacin para publicitar la ciruga
que practicaba y la tcnica que utilizaba, y que hoy ni siquiera es mencionada por el
Comit que interviene.- Por otra parte no existe -seala- en el Consejo de Mdicos
la especialidad en Flebologa y, aunque existiere no se puede exigir el ttulo de
especialista porque el nico que habilita para los actos mdicos es el otorgado

por las Universidades con los alcances fijados por el Estado Nacional. Reitera que
jams el Consejo ha cuestionado su actuacin en Flebologa, como tampoco la
aplicacin de la tcnica de la Microciruga. Pero que en un contrasentido absurdo
niega el derecho a publicar lo que hace.---------
5)Errnea aplicacin de las normas: la fundamentacin legal de la negativa
la constituye el art. 27 inc. g del Reglamento de Publicidad y Anuncios. Manifiesta
la actora que es similar al texto anteriormente vigente. Que existiendo la misma
prohibicin, an ms estricta en la anterior redaccin, el Consejo otorg en
forma reiterada durante los ltimos aos, la expresa autorizacin para publicar el
mismo anuncio que pretende publicar en esta oportunidad. Aduce adems que
en su caso no corresponde la aplicacin del citado artculo pues no incluye en el
texto publicitario ni nombres de enfermedades, ni tipos de enfermos, ni estados
fisiolgicos que requieran probanzas de capacitacin especial.-------
6) Irrazonabilidad y arbitrariedad en la decisin: Expresa que no resiste
ningn anlisis lgico la circunstancia de que hoy se niega lo que hace dos aos
viene publicando con la autorizacin del mismo Consejo. Lo que es ms irrazonable
- dice - es el hecho de que jams se le ha observado el ejercicio de la ciruga venosa
y la aplicacin de la tcnica de microciruga y se le impide que anuncie.----
Para el hipottico caso que el Tribunal entienda que la disposicin citada
es le es aplicable deja planteada la inconstitucionalidad del pronunciamiento.
Cita la violacin de los arts. 1, 14, 17, 28, 33, 67 inc.16 y 108 de la Constitucin
Nacional.-------
Finalmente aduce que la falta de autorizacin para publicar le ha
aparejado daos permanentes a su patrimonio y le ha producido dao moral. Que
en consecuencia y en forma provisoria reclama como indemnizacin por dao
emergente la suma de australes quince mil seiscientes, la suma de australes seis
mil en concepto de lucro cesante y la suma que estime pertinente el Tribunal en
concepto de dao moral.-----
II. Corrido el traslado al Consejo de Mdicos, ste contesta la demanda a
fs. 96/100vta. a travs de su representante.-------
Sostiene que la accin de plena jurisdiccin intentada es notoriamente
improcedente, toda vez que su representado carece de potestad para resolver en
ltima instancia administrativa (art. 1 ley 7204); por lo que la resolucin impugnada
no ha causado estado. Que tampoco se ha dado cumplimiento a la regla del art. 6
del Cdigo referido ya que la accionante no dedujo recurso jerrquico para acceder
a la autoridad designada por la ley para resolver en ltima instancia, es decir el
Poder Ejecutivo o el Ministerio pertinente. No empece esta conclusin -dice- que
en la Resolucin n610/87 la Junta Directiva haya expresado que ella agotaba la
va administrativa, pues se precis inequvocamente que ello suceda slo en el
marco de la Institucin, y no, obviamente, en los niveles superiores del Ministerio
respectivo o del Poder Ejecutivo de la Provincia.-
Destaca que la Comisin de Vigilancia y Reforma de Estatutos ha tenido
activa participacin. Que la accionante ha omitido la mencin de la entrevista que,
a iniciativa del Consejo, mantuvo con los integrantes de la mencionada Comisin,
en la que se le dio amplia explicacin acerca de las caractersticas de la normativa
vigente en materia de publicidad mdica, a fin de que adecuara a sta los avisos
de su inters.- Seala que la comunicacin del Comit de Ciruga Cardiovascular
se emiti a pedido, inicialmente, de la Comisin de Vigilancia. Que la actora no
formul objecin alguna de orden tcnico o conceptual a la alegada improcedencia
posterior en torno a la supuestamente indebida actuacin de este ltimo Comit.-
Hace notar que la intervencin del mismo era absolutamente legtima, toda vez que
tal especialidad comprende corazn, grandes vasos, arterias, venas y linfticos.---
Por otra parte sostiene que la potestad del Estado Nacional para establecer
las incumbencias de los ttulos universitarios, no constituye obstculo alguno para
que las Provincias ejerzan el poder de polica sobre las profesiones que les compete
por aplicacin del art. 104 de la Constitucin Nacional.-

Afirma que no existe en el caso ataque ni restriccin ilegtimos al derecho
subjetivo de practicar la profesin y al de efectuar los anuncios respectivos de que
se queja la accionante, sino tan solo la presencia de una limitacin impuesta por
una reglamentacin prudente y razonable, fundada en la necesidad de proteger
intereses pblicos relativos a la salud y la seguridad de la poblacin y originada en
el poder de polica que compete a los Estados Provinciales sobre las profesiones.-
En cuanto al hecho de que la nota N533/87 haya sido firmada nicamente
por el Presidente y Secretario de la Junta Directiva, aduce que la ratificacin
efectuada por la totalidad de los miembros restantes confiere plena validez formal
y sustancial a la intervencin de los nombrados.- En apoyo de lo dicho cita el art.
1936 del Cdigo Civil.-----
Niega por otra parte la existencia en el caso de lesin o menoscabo de
derecho o garanta constitucional algunos.----
En cuanto al pago del dao material y moral que reclama la accionante
manifiesta que es completamente improcedente atento lo dispuesto por el art. 38
del Cdigo de Procedimiento en lo Contencioso Administrativo, el cual excluye
totalmente la posibilidad de que el Tribunal formule declaraciones sobre derechos
reales y personales o de otra naturaleza que las partes pretendan tener y obviamente
que dispongan condenas al respecto. Seala adems que si hubiera experimentado
algn dao ha sido por obra exclusiva de su empecinada e ilegtima voluntad de
no someterse a las indicaciones y exigencias reglamentarias del Consejo. Destaca
por ltimo que en virtud de la decisin del Tribunal de suspender la ejecucin
de la Resolucin n610/87, la actora pudo seguir difundiendo la publicidad sin
limitacin.-
Finalmente hace reserva de deducir oportunamente el recurso extraordinario
de apelacin ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin autorizado por el art.
14 Ley 48.------
Pide se rechace la demanda incoada en todas sus partes, con costas.-----
III- Abierta a prueba la presente causa a fs.100vta., las partes ofrecen las
que hacen a sus derechos. Clausurado el perodo probatorio a fs. 342vta., se corren
los traslados para alegar, hacindolo la actora a fs.346/353vta. y la demandada a
fs.354/361vta..----------------------------------
IV. Dictado el decreto de autos (fs. 362) y firme el mismo, queda la presente
causa en estado de ser resuelta.----
V. Ha menester precisar en primer trmino que, como es reiterada
jurisprudencia de este Tribunal (Sent. 11/90), en virtud de lo dispuesto por el art. 11
en concordancia con los arts. 24 y 25 del C.P.C.A Ley 7182, en principio, una vez
admitida la demanda y resuelta las excepciones de artculo previo si las hubiere, la
competencia del Tribunal queda radicada en forma definitiva (a diferencia del sistema
anterior que era prima facie). En consecuencia no es dable la consideracin
de la problemtica acerca de la admisibilidad referenciada por la demandada (al
contestar la demanda como en el alegato) sobre el incorrecto agotamiento de la
via administrativa, por cuanto no fu opuesta como excepcin de incompetencia en
forma de artculo previo de acuerdo al art. 26 del C.P.C.A. Ha precluido, entonces la
posibilidad de su discusin y decisin posterior.------------
VI. EL RECURSO JERRQUICO NO ES APLICABLE CONTRA LOS ACTOS
DEFINITIVOS DE LOS ENTES DOTADOS DE PERSONERA JURDICA PROPIA:
No obstante lo aseverado precedentemente, atento el nfasis expuesto por la
demandada al respecto, es dable recordar que en el marco del orden jurdico vigente,
contra el acto definitivo de un ente descentralizado o de cualquier otro rgano
pblico dotado de personalidad jurdica propia, corresponde en primer lugar, la
interposicin del recurso de reconsideracin previsto por el art. 80 de la L.P.A.; y
contra la denegatoria del mismo, el administrado puede optar entre la interposicin
del recurso de alzada del art. 84 de la ley citada, o bien, iniciar la accin contencioso
administrativa. No corresponde entonces incoar recurso jerrquico para impugnar
actos provenientes de la autoridad superior de los rganos dotados de personera

jurdica propia (como lo ha sustentado reiteradamente la demandada), siendo
correcto el camino elegido por la actora al considerar que el acto que rechaza el
recurso de reconsideracin causa estado y por ende agota la via administrativa,
ejerciendo una de las opciones que autoriza la ley atento el carcter facultativo del
recurso de alzada.-------------------------------------
1 El recurso jerrquico comporta un verdadero poder de revisin de
legitimidad y de oportunidad llevado a cabo por el superior jerrquico del
rgano administrativo que dict el acto objeto de impugnacin. Est intimamente
consustanciado con la jerarqua administrativa como un recurso ordinario y comn.
De all que SAYAGUES LASO (Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, T.I,
p. 221) considera que el recurso jerrquico es de principio de toda administracin
centralizada...pues deriva de la existencia de subordinacin jerrquica...-------------
2. El recurso de alzada en cambio, es aquel que resuelve el Poder
Ejecutivo contra el acto administrativo de las autoridades superiores de un
ente descentralizado. Es indudable que si el rgano que dict el acto objeto de
impugnacin es un rgano descentralizado, no integra como tal el orden jerrquico
administrativo (la administracin central), por lo cual el rgano al que se le confiere
aquel poder de revisin o control no es, con propiedad, su superior jerrquico.
No obstante, como dice BIELSA (El recurso jerrquico, Buenos Aires, 1953, p.69)
En cuanto al argumento segn el cual no hay vnculo jerrquico, no creemos que
la descentralizacin pueda destruir todo control de legalidad de la autoridad o
poder central. No hay relacin jerrquica estricto sensu, pero hay control, que
es un vnculo que liga al ente descentralizado o autrquico con el poder central,
quien debe asegurar el cumplimiento de la ley. Existe entonces una funcin de
tutela, entendida, segn la definicin de MASPETIOL Y LAROCQUE (La tutelle
administrative, Pars, p.10) como un conjunto de poderes limitados concedidos
por la ley a una autoridad superior sobre los rganos descentralizados y sobre
sus actos con un fin de proteccin del inters general. Los autores explican que
los poderes limitados subrayan la diferencia entre tutela y jerarqua, puesto que el
control jerrquico es incesante y de oficio, mientras que la tutela debe limitarse a
reprimir los excesos.-------------------------------------------------
3. An cuando no exista una relacin de jerarqua entre el ente descentralizado
y el rgano que ejerce el control de sus actos, dicho control se produce, con toda
eficacia, sobre la base de esta particular relacin creada por ley, cuya finalidad es
proteger el inters de la Administracin y del administrado que pudiera resultar
lesionado. Esa relacin de tutela es la que fundamenta al recurso de alzada y lo
caracteriza como medio de control de los actos de los rganos descentralizados de
la Administracin (GONZALES PEREZ, Los recursos administrativos, Madrid, p.132
y ss)----------------
4. La centralizacin implica que las facultades de decisin estn reunidas
en los rganos superiores de la Administracin; la descentralizacin, que la
competencia se ha atribuido a un nuevo ente separado de la Administracin
central, dotado de personalidad jurdica propia, y constituido por rganos propios
que expresan la voluntad de ese ente. (GORDILLO, Trat. de der.adm. T.I, p.XI-1
y ss). Desde una perspectiva tradicional el tpico ente descentralizado es el ente
autrquico, pero hoy tambin es abarcativo tanto de las empresas del estado como
de todo rgano pblico o privado dotado de potestad pblica. Poco importa si
son estatales o no estatales, clasificacin muy discutida en doctrina por cuanto
para algunos la diferencia reside en saber si el ente persigue finalidades pblicas
o bien privadas como los particulares (MARIENHOFF); y para otros, si forman
parte de los cuadros de la administracin o no (GORDILLO, DROMI). Lo que en
verdad importa es que los entes descentralizados en el sentido amplio expresado,
participan de algunas caractersticas comunes: tienen personera jurdica propia,
cuentan o han contado con una asignacin legal de recursos (percepcin de algn
impuesto, tasa, cuota de los asociados, fondos de presupuesto), tienen capacidad
de administrarse a s mismos, son creados por el Estado, estn sometidos al control

de la administracin central (entre otros medios, mediante el recurso de alzada,
nombramiento del personal directivo, intervencin). ---------
5. Los consejos, tribunales de disciplina y colegios profesionales, son
personas jurdico pblicas no estatales (A.I..). Lo primero por cuanto ejercen una
potestad jurdico pblica indiscutible (jus agendi del poder de polica, matrcula,
sanciones). Lo segundo (no estatal) por cuanto desde un punto de vista institucional
no pertenecen a los cuadros de la Administracin, ni integran los mismos. Tampoco
subsisten del presupuesto pblico sino de las cuotas, aportes y dems conceptos
provenientes de los profesionales agrupados.---------------------------------------------------
El Consejo de Estado Francs ha sealado que confiando a las asociaciones
profesionales la misin de asegurar la defensa del honor y de la independencia
de las profesiones, el legislador ha querido atribuir a las autoridades mencionadas
el conjunto de poderes necesarios para el cumplimiento de esta misin y
especialmente, el de imponer a las libertades de los miembros de la profesin
las restricciones que deriven necesariamente de las obligaciones que incumben
a la asociacin y las medidas que impliquen estas obligaciones (C.E. Comit de
Defense des Liberts Professionelles de Espers Comptables, 1950)------------------
Ratificando la opinin de la doctrina moderna mayoritaria (DROMI, derecho
administrativo econmico, T.I. p. 57 y ss), cuando estas entidades son creadas
por el Estado dotndolas de personera jurdica propia y otorgndoles diversas
potestades pblicas, se deben considerar descentralizadas, reservndose el
Estado su papel de rbitro y coordinador.-------------------------------
6. En este marco doctrinario, el art. 1 de la Ley 4853 caracteriza al Consejo
de Mdicos como una persona de derecho pblico con capacidad para obligarse
pblica y privadamente. Tiene por objeto propender al progreso de la profesin
y establecer un eficaz resguardo de las actividades comprendidas en ella. Como
es facil advertir se le ha conferido personalidad jurdica propia razn por la cual
comporta un ente descentralizado conforme al criterio amplio formulado supra.
Ejerce indiscutibles potestades administrativas por lo que resulta de aplicacin lo
preceptuado por la Ley de Procedimiento Administrativo y el control judicial de este
Fuero.-----------
El art. 1 de la L.P.A., reformada por la ley 7204, dispone que sus normas
sern de aplicacin a todo rgano dotado de potestad pblica que ejerza funcin
administrativa, incluso los entes pblicos o privados cuando ejerzan por delegacin
legal aquella facultad. Si bien el art. 84 de la ley originaria L.P.A. N 5350 prev que
el recurso de alzada se interpone contra las decisiones definitivas de los entes
autrquicos, es indudable que a la luz de la referida ampliacin de su mbito de
aplicacin por una ley posterior (7204), es lgico y razonable interpretar que dicho
recurso procede no solo contra los actos definitivos de los entes autrquicos sino
tambin contra los emitidos por cualquier ente dotado de personalidad jurdica
propia en ejercicio de una funcin administrativa. (Colegios profesionales y nueva
Constitucin de Crdoba, Semanario Jurdico del 6 de Julio de 1989- Ao 9 N749).
Ello concuerda con el propio art. 85 de la ley que faculta al P.E. a ejercer solo
el control de legitimidad, habida cuenta que como tpico ente descentralizado
solo est sujeto a la tutela del superior jerrquico de la Administracin central.
Asmimo, como tiene personera jurdica propia, la norma recuerda que la accin
contencioso administrativa debe articularse contra dicho ente. Los mismos rasgos
tiene el Consejo de Mdico atento su personera jurdica propia acordada por la
ley de creacin, sujeta solo al control o tutela ejercida por el P.E. en cuanto ejerce
potestades plblicas delegas por ley, razn por la cual corresponde analgicamente
asimilarla al ente autrquico en cuanto al sistema recursivo se refiere.--------
VII. Entrando al fondo de la cuestin se discurre en autos sobre la legitimidad
de las decisiones instrumentadas por nota 533 y Resolucin N 610 del 25/9/87 del
Consejo de Mdicos por las cuales se deniega la reaprobacin de la autorizacin
para publicar el texto de anuncio propuesto por la actora en los distintos medios de
publicacin habituales tal como lo vena haciendo con anterioridad.-----------------

VICIO DE INCOMPETENCIA: En primer lugar, la actora aduce el vicio de
incompetencia del rgano proveyente al afirmar que es la Junta Directiva de la
entidad quien tiene la facultad de otorgar la aprobacin de la publicidad impetrada,
por lo que es ilegtima la denegacin formulada solo por el Presidente y el Secretario
como ocurre en la especie. Esgrime la demandada que tal aspecto ha quedado
subsanado con la posterior resolucin (610/87), la que segn dice habra sido
adoptada por la Junta Directiva.-----------------------------
1. Sabido es que doctrinariamente puede ser definida la competencia como
el complejo de funciones atribuido a un rgano administrativo (ALESSI Renato,
Diritto amministrativo, p.102 y 103), o como la medida de la potestad atribuido a
cada rgano (DALESSIO Francesco, Instituzioni di diritto amministrativo Italiano,
T.I, p.230). Es un presupuesto bsico que la misma surja de norma expresa o
razonablemente implcita. Es decir que la competencia es la excepcin y la
incompetencia la regla. Ello a diferencia de lo que sucede en derecho civil con la
capacidad que se presume como principio general.----------------------------------------
2. En nuestro ordenamiento jurdico administrativo provincial sus principios
han sido delineados expresamente por la propia Constitucin, y en cuanto fuere
aplicable en el sub examine, por la ley de Procedimiento Administrativo, razn por
la cual son stos dispositivos los que deben aplicarse en la especie, no siendo
necesario acudir a la supletoriedad del derecho civil.-
El art. 13 de la Constitucin Provincial establece que Ningn magistrado
o funcionario pblico puede delegar sus funciones en otra persona,ni un poder
delegar en otro sus atribuciones constitucionales, salvo los casos previstos por
esta Constitucin, y es insanablemente nulo lo que cualquiera de ellos obrase
en consecuencia. El art. 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece
que La competencia de los rganos administrativos ser la establecida por la
Constitucin de la Provincia, las leyes orgnicas administrativas y los reglamentos
que dicten el Poder Ejecutivo y las Entidades Autrquicas, cuando estuvieren
facultadas. La competencia es irrenunciable e improrrogable y ser ejercida por
los rganos administrativos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegacin,
sustitucin o avocacin previstos por las disposiciones normativas pertinentes.
Ello concuerda con el art.93 cuando dice que los actos administrativos se
producirn por el rgano competente...., y fundamentalmente con el art. 104 de la
citada normativa que fulmina de nulidad absoluta los actos dictado por autoridad
incompetente.--------------------------
3. En el rgimen de Crdoba es tan grave el vicio de incompetencia que
al considerrselo nulo de nulidad absoluta es insanable. De all que solo para los
actos anulables han sido previstas algunas hipotesis de saneamiento. Como el vicio
de incompetecia no es motivo de nulidad relativa, la ratificacin no se menciona.
En efecto, el art. 109 segundo prrafo, expresa que el acto invalidado, cuando la
naturaleza del acto lo permita y una vez subsanado ste podr ser convertido o
convalidado por el rgano competente. Adviertas que solo se habla de convercin
o convalidacin, no mencionndose la ratificacin como sucede a nivel nacional
donde la ley 19549 en su art.19 inc.a, permite la ratificacin por el rgano superior,
cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razn del grado y
siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. El citado
art.19 en su inciso b) tambin contempla la figura de la confirmacin, y el art. 20
la conversin. En dicho sistema el vicio de incompetencia por razones de grado
puede ser considerado como supuesto de anulabilidad.---------------------
La confirmacin es aquella especie de saneamiento por la cual el rgano
que dicta el acto subsana el vicio que lo afectaba. La principal diferencia que existe
entre la confirmacin y la ratificacin consiste en que la primera puede realizarla el
rgano que dict el acto, en cambio la ratificacin debe ser efectuada solo por el
rgano superior con competencia para dictar el acto (HUTCHINSON, Rgimen de
Procedimientos Administrativos, Astrea, 1992, p.144 y ss) La conversin en cambio
presupone el dictado de un nuevo acto por medio del cual se declara la voluntad

de aprovechar los elementos vlidos que contena el acto viciado de nulidad,
integrndolos en un acto distinto y extinguiendo los elementos y clausulas afectados
de invalidez. Es decir que se dispone la expresa extincin de la parte invlida y se
agrega otra nueva vlida. La conversin tiene efectos a partir del momento en que
se perfeccione el nuevo acto.-
No obstante la rigurosidad del sistema de Crdoba, los razonamientos
lgicos deben tener en cuenta la peculiariedad del caso que se presente, a fin
de analizar si es posible interpretar que con la ratificacin en debida forma por el
rgano competente, implicitamente se podra llegar a entender que se trata de un
nuevo acto por conversin del anterior.---
4. En el sub examine, el Reglamento de Publicidad y anuncios mdicos
(Ver fs.33 del Boletn Oficial de fecha 18 de Octubre de 1992 y fs.23 del Boletn
Oficial de fecha 23 de Mayo de 1986) dispone expresamente que toda publicidad
que necesite aprobacin deber solicitarse a la Junta Directiva del Consejo de
Mdicos, por lo que ste es el rgano competente para otorgarla. Ello concuerda
con lo preceptuado por el art 18, 19 y ss. de la ley 6396. El art. 18 dispone que
la Junta Directiva es el representante natural y legal del Consejo de Mdicos y
estar integrada por un presidente, un vicepresidente, un secretario, un tesorero,
dos vocales titulares y tres vocales suplentes. Asimsmo establece que la Junta
Directiva tendr quorum legal con la asistencia de cuatro miembros y las decisiones
se adoptarn por simple mayora de votos.--------------------------------------------
5. Es obvio que tratndose de un rgano colegiado, en la formacin de
la voluntad intervienen efectivamente las voluntades de las distintas personas que
son sus miembros, que siguiendo el correspondiente procedimiento formarn el
acto del rgano. Si se prescinde totalmente del mismo o se infringen algunos de
sus trmites esenciales, estaremos ante vicios de procedimiento y de competencia
que repercuten en la validez del acto que se dicte. (GARCIA TREVIJANO, Principios
jurdicos de la organizacin,p. 251,252).--------------------
6. Analizando detenidamente las constancias de autos y las probanzas de las
actuaciones administrativas pertinentes, se observa que el primigenio acto atacado
-Nota 533- solo ha sido tomada en nombre de la Junta Directiva, por el Presidente
y el Secretario. Los dems integrantes de la Junta Directiva no han deliberado para
formar la voluntad del rgano competente. A fs. 119 de autos, el propio Presidente
del Consejo de Mdicos afirma que la Junta directiva no se reuni. Incluso, este
vicio ha sido expresamente reconocido por la Resolucin N 610/87 (fs. 28 Ap.4
de los Vistos) aduciendo que la poltica de actuacin de la Junta es delegar en el
Presidente y Secretario, por la naturaleza ejecutiva de sus funciones, la decisin de
cuestiones de necesidad y urgencia. Este fundamento es jurdicamente inadmisible
por cuanto es la ley quien establece la competencia de cada rgano y si la misma
no responde a la realidad debe propiciarse la modificacin de ella pero en modo
alguno promover su incumplimiento. El primer deber inexorable de quienes ejercen
la funcin administrativa es la sujecin al orden jurdico vigente en el marco del
estado de derecho. La propia norma prev la designacin de suplentes ante
situaciones de imposibilidad de sus titulares. Incluso, del Acta Notarial de fs 20 y
21, surge claramente que en los antecedentes administrativos de la Nota 533 solo
existe la foja manuscrita por dos profesionales integrantes de una comisin de
asesoramiento. En definitiva, al no respetarse la competencia asignada por la ley a
la Junta Directiva ni el procedimiento prescripto por la misma para la constitucin
del rgano colegiado, la invalidez de la Nota 533 del 3 de Setiembre de 1987 surge
como consecuencia ineludible.--------
7. Igual temperamento corresponde seguir si se analiza detenidamente la
Resolucin 610/87, ratificatoria de la anterior, pero tambin solo suscripta por el
Presidente y el Secretario. En efecto, con motivo de este segundo acto, no consta
que se hubiesen reunido todos los miembros de la Junta Directiva, ni siquiera de
los que integran el quorum mnimo para deliberar. Tampoco existe constancia de la
convocatoria ni de los asuntos que han sido objeto de deliberacin. Si no se acredita

la vlida constitucin de quorum legal, la votacin y deliberacin que efecte el
resto es invlida. Conforme a la ley, la decisin debe adoptarse por simple mayora
de votos una vez reunido el quorum legal mnimo. Si falta ese presupuesto bsico
la consecuencia es su invalidez. Sabido es que de cada sesin debe levantarse un
acta que contenga la nmina de las personas que hayan intervenido, as como las
circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de
deliberacin, la forma y resultado de la votacin y el contenido del acto a dictarse.
Todo ello debi ser fehacientemente notificado a la actora junto con el acto definitivo
adoptado. Tampoco basta la conformacin de comisiones de asesoramiento
ni la opinin aislada de alguno de los miembros de la comisin, que por muy
importante que sean, en modo alguno suplen el verdadero acto administrativo que
debe dictar el rgano competente, respetando como todo rgano colegiado los
requisitos impuestos por la ley para conformar la voluntad pertinente en ejercicio
de la potestad pblica. Me refiero a los presupuestos jurdicos que inexorablemente
deben respetarse para la constitucin, deliberacon y adopcin del acto por la Junta
Directiva correspondiente. Es principalmente el presidente quien debe velar por el
cumplimiento de la leyes y reglamentaciones aplicables as como la regularidad
de las deliberaciones. El Secretario es uno de los miembros cualificados de todo
rgano colegiado, cuya funcin esencial es levantar actas de cada sesin. ----------
En definitiva, la Resolucin N 610/87 no ha subsanado explcita ni
implcitamente el vicio en la competencia y procedimiento del primer acto dictado
mediante Nota 533/87.-----------------------------------------------
8.El principio de legalidad que la Administracin debe asegurar en
forma preponderante impide que puedan disimularse en la instancia judicial los
apartamientos del ordenamiento jurdico, que deben sancionarse sin hesitacin a
fin de generar legitimidad y prevenir la correcta actuacin administrativa, evitando
as la repeticin transgresiones a las normas jurdicas que ineludiblemente debe
cumplir.--------------------------------------------------------------
La irregularidad acaecida en el sub examine fulmina la validez de los actos
impugnados por cuanto se ha contrariado el orden jurdico vigente por violacin
de la competencia y principios que informan el procedimiento para su dictado
(normas del Consejo citadas y arts 93, 104 y afines L.P.A 5350, en concordancia con
lo sustentado por la jurisprudencia y la doctrina nacional y extranjera: GORDILLO,A,
Trat.de Der.Adm. T.II-B, p.332 y ss; FIORINI,B, Der.Adm. T.I, p.511 y ss.; ZANOBINI,G,
Curso de Der.Adm. T.I, p.400 y ss.; SANDULLI,A, Manuale de diritto amministrativo,
p.470 y ss.). No es necesario entonces tratar los otros aspectos propuestos en la
litis atento que la gravedad de la irregularidad acaecida fulmina por s sola la validez
del acto. Por todo ello voto afirmativamente a la primera cuestin.-------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA LICIA A.
CARRANZA DUGGO, dijo:-------------------------------------
Considero que la solucin que da el Sr. Vocal preopinante a la presente
cuestin es correcta, por lo que haciendo mos sus fundamentos y conclusiones,
voto en igual sentido.------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUMBERTO
SANCHEZ GAVIER, dijo:-------------------------------
A mi juicio es correcta la respuesta dada por el Sr. Vocal Dr. Domingo J.
Sesin a la primera cuestin. Por ello, compartiendo sus fundamentos y conclusiones
voto en igual sentido.----------------
J. SESIN, dijo:----------------------------------------------
1. No cabe dudas respecto de la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre
el pleno restablecimiento de la situacin jurdica conculcada, incluso patrimonial,
desde que a partir del nuevo C.P.C.A. Ley 7182 (art.38) se d un paso legislativo
adelante consagrando la opinin uniforme de la doctrina nacional y extranjera
en el sentido de no obligar al administrado a iniciar el proceso civil despes del
contencioso para restablecer las consecuencias de la declaracin de ilegitimidad.

Por fin, ha sido superado este tortuoso camino que el sistema normativo histrico
consagraba, obligando al administrado a iniciar dos juicios por una misma
cuestin. Es precisamente esta accin de plena jurisdiccin la idnea para declarar
la ilegitimidad del acto y reparar las consecuencias emergentes. Si no fuera as
no tendra sentido lo expuesto por el art.16 ult.parte de la Ley 7182 cuando se
exige a quien interpone la demanda que entre otros requisitos explicite ..todas las
pretensiones an cuando se persiga una condena de contenido patrimonial.---
2. Con relacin a los daos y perjuicios en el sub lite, cabe recordar que al iniciarse
la demanda se reclam la suma de Australes veintiun mil seiscientos por el perodo
que la actora no pudo hacer publicidad, desde mayo de 1987 hasta diciembre
de 1987, cuando este Tribunal orden la suspensin de los efectos del acto
admininistrativo prohibitivo.-------
A los fines de probar lo impetrado, la actora propone la declaracin
testimonial del Contador Asnal quien asesoraba contablemente a la demandante.
El profesional pone en evidencia el caudal de pacientes en el consultorio y la
disminucin operada en 1987. Tambin manifiesta que durante la primavera se
advierte una mayor actividad y que hubo un franco crecimiento de trabajo hasta la
primavera de 1987, luego de una caida y posterior repunte.----------------------
Igual conclusin surge de la pericia contable de fs. 216/218 de autos, que

dictamina sobre el monto de la disminucin de ingresos en el perodo mayo a
diciembre. Para arribar a tales resultados el perito oficial afirma que tuvo en cuenta
las planillas de ingresos que se llevaba en el consultorio, las liquidaciones que el
Colegio Mdico le efectuaba y la comparacin con las fichas de historias clnicas.-
El perito de control designado por la demandada (fs. 272/274) resta total
credibilidad a las probanzas referidas por los siguientes motivos: 1. No se le
suministran las planillas de ingresos por los meses de febrero, marzo y abril de
1987; 2. No se han acompaado las facturas por los servicios que se prestan y los
recibos por los pagos; 3. Tampoco se han agregado copias de las declaraciones
juradas por los impuestos a las ganancias, perodos aos 1987 y 1988; idem
del impuesto a los capitales o patrimonio, a los efectos de completar el perodo
fiscal.-
Analizando detenidamente las probanzas de autos a la luz de la sana
crtica racional, es facil advertir que en el sub examine no ha existido prueba
independiente relevante que permita dar sustento a la documentacin aportada por
la actora. Tngase presente que la documental suministrada a los peritos consisti
principalmente en planillas elaboradas por la propia accionante. Su veracidad
no poda ser comparada con otra documentacin fidedigna por cuanto la actora
no suministr la copia de las declaraciones juradas anuales del impuestos a las
ganancias por los ejercicios 1987 y 1988, en donde se detallan todos los ingresos
que tuvo el contribuyente. Tampoco es posible comparar la declaracin privada de
la actora con las declaraciones juradas anuales del impuesto a los ingresos brutos
(aos 1987-1988) por falta de su incorporacin en el proceso. De las constancias
del Colegio de Mdicos surge que la actora se encontraba inscripta en el Impuesto
a los ingresos brutos con el N 20087047-6, y en el Impuesto a las ganancias con el
N 1-622542-272-9., razn por la cual estos elementos hubieran sido de fundamental
importancia para dirimir lo controvertido en autos. Ratifico entonces lo sustentado
por el perito de control de la demandada en el sentido que no es posible cruzar
la informacin con esas declaraciones juradas impositivas, y menos an lograr
coincidencias de cifras entre las insertas en las planillas que se acompaan bajo el
nombre de planillas de ingresos con las efectivamente declaradas en el balance
impositivo anual. La nica documentacin independiente incorporada por la actora
es la del Colegio de Mdicos por consultas provenientes de obras sociales, sin
embargo, carecen de relevancia en el sub examine por cuanto surge de la propia
pericial oficial del Contador Revuelta a fs.217 de autos que ...de acuerdo a lo
manifestado por la Dra Maina de Piola la disminucin de ingresos de las obras

sociales con las que trabaja son irrelevantes por cuanto la mayor parte de las
intervenciones que efecta se realizan sin esa cobertura y se cobran en efectivo...
Consecuentemente no se han probado con la certeza legal necesaria los daos y
perjuicios reclamados.---------------------------------------
3. DAO MORAL: Respecto del dao moral impetrado considero que no corresponde
acceder a lo solicitado por cuanto los actos cuestionados en modo alguno ponen
en tela de juicio el buen nombre y honor de la actora ya que solo se discurre sobre
una diversa interpretacin jurdica de las normas vigentes respecto de la publicidad
de los avisos mdicos. ---
Por todo ello voto negativamente a la segunda cuestin. Costas en un 85% a cargo
de la demandada y en un 15% a cargo de la actora, atento el resultado de la litis y
la relevancia de los intereses en juego.------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA LICIA A.
La prueba propuesta y producida no ha alcanzado valor de certeza por
la caracterstica de los documentos a los que se limita, que resultaron emanados
unilateralmente de la parte interesada, totalmente carentes de cualquier elemento o
circunstancia que le impongan objetividad, al mismo tiempo que incompletos.----
Es imposible, en esas condiciones, ni siquiera conocer si existi efectivamente
el dao que se invoca que habra tenido causa en el acto impugnado.-
Por esos motivos debe rechazarse la pretensin indemnizatoria.--------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUMBERTO
Adhiero a lo expuesto en forma coincidente por los vocales preopinantes, por lo que
haciendo mos sus fundamentos y conclusiones voto en igual sentido.------------
A LA TERCERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO J.
SESIN, dijo:----------------------------------------------
Considero corresponde: I. Hacer lugar parcialmente a la demanda contencioso
administrativa de plena jurisdiccin declarando la ilegalidad de la Nota 533 y la
Resolucin 610 de 1987 del Consejo de Mdicos de Crdoba. II. Rechazar lo
impetrado en concepto de daos y perjuicios, incluso el dao moral. - I I I .
Imponer las costas a la parte demandada en un ochenta y cinco por ciento (85%)
y a la parte actora en un quince por ciento(15%), y diferir la regulacin de la Dra.
Laura O. de Vaggione y del Dr. Marcelo Roca para cuando exista base econmica
para ello (art. 25 ley 8226).----------
A LA TERCERA CUESTION PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA LICIA A.
A mi juicio es correcta la solucin que da el Sr. Vocal preopinante a la presente
cuestin, por lo que voto en igual sentido.------
A LA TERCERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUMBERTO
Considero que es correcta la respuesta que da el Sr. Vocal Dr. Domingo J. Sesin a
la presente cuestin. Por ello voto en igual sentido.------------
Por el resultado de los votos emitidos;-----------------
SE RESUELVE:----------
I. Hacer lugar parcialmente a la demanda contencioso administrativa de
plena jurisdiccin declarando la ilegalidad de la Nota 533 y la Resolucin 610 de
1987 del Consejo de Mdicos de Crdoba.----------------
II. Rechazar lo impetrado en concepto de daos y perjuicios, incluso el
dao moral.-----------
III. Imponer las costas a la parte demandada en un ochenta y cinco por
ciento y a la parte actora en un quince por ciento, y diferir la regulacin de la Dra.
Laura O. de Vaggione y del Dr. Marcelo Roca para cuando exista base econmica
para ello ----------------------------------
PROTOCOLICESE Y DESE COPIA.-----------------------------
Con lo que termin el acto que firman los Sres. Vocales.-

m3 | actividad 2
Problemas de organizacin
El agente Hugo Santecchi como Oficial Subinspector de la Polica de la Provincia de
Crdoba, plante un reclamo por el reconocimiento y pago de 18 hs. horas extras
cumplidas en la comunidad de Yacanto en los meses de inverno del ao 2002.
El pedido lo efectu ante el Ministro de Gobierno de la Provincia en atencin a que
la Ley Orgnica de la Polica establece que La Polica de la Provincia de Crdoba
es una unidad de organizacin centralizada del Poder Ejecutivo, que depende del
Ministerio de Gobierno (art. 5, Ley 6701) y que el Poder Ejecutivo por Decreto
240/1999 deleg en el cada uno de los Ministerios, las atribuciones necesarias para
resolver los recursos planteados en el mbito de administracin y personal de cada
uno de sus ministerios. A 1
Pero, pasado un ao desde la fecha de su primera peticin, luego de haber
interpuesto recurso de reconsideracin, Pronto Despacho y recurso jerrquico sin
haber obtenido respuesta alguna, el Oficial se presenta ante el Poder Ejecutivo
mediante recurso de queja solicitando que le resuelva en definitiva su reclamo.
A 2
1. Cul es la esencia del pedido del agente policial?
2. Sin perjuicio de cul fuese la autoridad competente para resolver el reclamo del
agente Santecchi, en el caso, podra resolver igualmente el Poder Ejecutivo la
cuestin planteada? Por qu?
3. En qu consiste la relacin jerrquica? Considera que era admisible el recurso
jerrquico interpuesto?
4. Como sistema tendiente a dar eficacia y eficiencia a la organizacin administrativa:
Cmo se lleva a cabo la desconcentracin administrativa?
5. En qu medida cree Ud. es posible que exista desconcentracin en un ente
descentralizado?

- confronte su solucin con la clave de correccin.
Para la correcta resolucin del caso, tambin debe tener en cuenta la Ley de
Procedimientos Administrativos Provincial, Ley 6658, es especial el capitulo de la
impugnaciones administrativas.
Para acceder al contenido de este Asistente Acadmico, dirrjase al CD ROM.

m3 | actividad 3
Me sancionan
A 1
Fabin Cantero es contador desde hace 10 aos, en la Empresa PepsiKo S.A..

En agosto del ao 2006 recibi una notificacin en su domicilio por la cual el
Tribunal de Disciplina de los profesionales de Ciencias Econmicas le comunicaba
que atento la denuncia efectuada por la empresa y las actuaciones administrativas
labradas oportunamente, la Sala II interviniente en la causa, haba emitido la
Resolucin N 25 por la que se suspenda su matricula por el trmino de tres meses,
por haber violado las normas sobre tica profesional.
El Contador, asombrado y preocupado se dirige a verlo a Ud. como abogado y le
pregunta:
1. El Tribunal, tiene facultad para suspender el ejercicio de la profesin del
contador Cantero?
2. Con qu remedios procesales cuenta para impugnar la Resolucin N 25?
3. Es posible demandar judicialmente al Tribunal de Disciplina? Por qu
razones?
4. En qu consiste la descentralizacin administrativa?
A 2
A los fines de resolver la presente actividad es importante que usted:

- Confronte su solucin con la clave de correccin.
A continuacin, le presentamos el texto completo de un Caso de jurisprudencia. El

mismo, le posibilitar continuar trabajando sobre el contenido propuesto en las
actividades y contenidos expuestos en el presente mdulo.

Magistrados: Vocales: Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti y Luis Enrique
Rubio.
Sentencia: 106
Fecha: 27/09/2002
Autos: Kozameh, Ernesto N. c/ Honorable Tribunal de Disciplina de Abogados Plena
Jurisdiccin Recurso de Casacin
SENTENCIA NMERO: CIENTO SEIS

En la ciudad de Crdoba, a los veintisiete das del mes de septiembre de dos mil dos,
siendo las doce horas, se renen en Acuerdo Pblico los Seores Vocales integrantes
de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores
Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti y Luis Enrique Rubio, bajo la Presidencia
del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: KOZAMEH,
ERNESTO N. C/ HONORABLE TRIBUNAL DE DISCIPLINA DE ABOGADOS - PLENA
JURISDICCIN - RECURSO DE CASACIN (Expte. Letra K, N 01, iniciado el
catorce de noviembre de dos mil uno), con motivo del recurso de casacin deducido
por la parte actora a fs. 112/126 en contra de la Sentencia Nmero Ciento seis, dictada
por la Cmara Contencioso Administrativa de Segunda Nominacin el da nueve de
agosto de dos mil uno (fs. 91/108vta.), mediante la cual se resolvi: 1.- Rechazar
la defensa de falta de accin interpuesta por la demandada, por resultar formal y
sustancialmente improcedente. 2.- Rechazar la demanda contencioso administrativa
interpuesta por el actor Dr. Ernesto N. KOZAMEH, confirmando la legitimidad y validez
de los actos administrativos dictados por la Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de
Abogados, con costas....--------------------
Seguidamente se procede a fijar las siguientes cuestiones a resolver:------
PRIMERA CUESTIN: Es procedente el recurso de casacin?------------------
SEGUNDA CUESTIN: Qu pronunciamiento corresponde?---------------------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Seores Vocales votan en el
siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti y Luis Enrique
Rubio.-----------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:----------
1.- La parte actora, con sustento en lo previsto en el artculo 45 de la Ley 7182,
deduce recurso de casacin a fs. 112/126 en contra de la Sentencia Nmero Ciento
seis de fecha nueve de agosto de dos mil uno, dictada por la Cmara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominacin (fs. 91/108vta.), el cual fue concedido por el
A-quo mediante Auto Nmero Cuatrocientos setenta y dos (fs. 133/134).---------------------
---------------------------
2.- Impreso el trmite de ley (fs. 127), el procedimiento se cumpli con
la intervencin de la parte demandada, quien a fs. 130/131vta. present su informe
evacuando el traslado corrido; solicita el rechazo del recurso incoado, con costas segn
ley.--------------------------------------------------------------------------------------
3.- A fs. 139 se dio intervencin al Seor Fiscal General de la Provincia,
expidindose el Seor Fiscal Adjunto en sentido adverso a la procedencia formal del
recurso de casacin (Dictamen C.A. N 1198 del 10/12/2001, fs. 140/144).---
4.- A fs. 148 se dict el decreto de autos, el que firme (fs. 149 y vta.), deja la
causa en estado de ser resuelta.---------------------------------------------------------
5.1.- Con sustento en el motivo sustancial de casacin (art. 45 inc. a de la
Ley 7182), el impugnante acusa una errnea aplicacin de la ley sustantiva o doctrina
legal.-----------------------------------------------------------
Afirma que el Tribunal a-quo ha aplicado errneamente las disposiciones
contenidas en el artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805.----------------------------
Refiere que era apoderado de Pisani Diesel S.R.L. en autos: Frencia y Rossi

c/ Pisani Diesel S.R.L. y otro - Ordinario y, luego de obtener un resultado favorable, se
regularon sus honorarios.-----------------------------------
Seala que su conducta, sancionada por el Tribunal de Disciplina, consisti en
notificar al domicilio real de la demandante en aquel pleito (deudora de los honorarios
regulados), la resolucin regulatoria incluyendo en la cdula la leyenda Otro decreto:
Crdoba, dos de diciembre de 1992. Acompae cdula de notificacin y se proveer.
Fdo. Dra. Buteler-secretaria. Se acompaa copia del escrito, provedo mediante decreto
que antecede, siendo que en este ltimo escrito el compareciente solicitaba la
intervencin de caja de la firma deudora.----
Transcribe las normas que se consideraron violadas, aadiendo que en ese
marco la Juzgadora afirm que en materia disciplinaria no rige el principio de tipicidad
que exige la aplicacin de la ley penal, por lo tanto las faltas disciplinarias se enuncian
en distintas normas de una manera genrica y deben ser interpretadas en forma amplia.-
--------------------------------------------------------
Agrega que el Tribunal de Mrito no ha dado razones a la hora de establecer
por qu la conducta ha sido encuadrada correctamente, ni trasluce con claridad la razn
por la cual el principio de no tipicidad que invoca, permitira sostener que la conducta
se subsume en las normas indicadas.------------------------
Pone de manifiesto que la conducta punida en el artculo 21 inciso 9 de la
Ley 5805 consiste en entorpecer el trmite de determinado modo, mediante pedidos o
incidencias notoriamente improcedentes.---------------------------
Remarca que cursar la cdula del modo efectuado no constituye ni un pedido
ni una incidencia, por lo cual la normativa le es inaplicable.-----------------
Asegura que la cita del decreto, por su parte, no ha sido efectuada ni en un
escrito ni en un informe verbal, sino en una cdula de notificacin, por lo que resultaba
tambin inaplicable el artculo 21 inciso 14 de la Ley 5805.-
Describe que, no obstante, el Tribunal de Mrito sostuvo que las faltas son
enunciadas en las normas de derecho disciplinario de manera genrica y que, por ello,
deben ser interpretadas de modo amplio. A su entender, resulta claro que las faltas
enunciadas en las normas utilizadas por la accionada, estn descriptas de modo muy
preciso, puesto que un pedido o una incidencia son trminos procesales especficos
con una connotacin tcnica utilizada en el derecho procesal o doctrinario, creados
justamente para disminuir al mximo la imprecisin, lo que igualmente sucede respecto
a los escritos o informes verbales.---------------------------
Descalifica el criterio que estatuy la necesidad de interpretar extensivamente
las normas que contienen trminos imprecisos, resultando inaplicable el artculo 21 de
la Ley 5805.-------------------------------------------------
Entiende que el principio de no tipicidad es inaplicable a tenor de lo dispuesto
en el artculo 85 de la Ley 5805.-----------------------------------------------
Remarca que dicha norma estatuye que la sentencia disciplinaria debe ser
fundada en causa y antecedentes concretos, por lo cual, imponer la exigencia de
fundarla en una causa especfica ha desechado definitivamente la posibilidad de invocar
causas genricas, imprecisas o abstractas.--------------------------------------
Expresa que la versin del principio de no tipicidad pretendida por la Cmara,
supone que el mismo importa prescindir de parte de las descripciones de las conductas
reprochadas, atendiendo solamente a algunas de ellas.----------------
Concluye que para la Sentenciante, la no tipicidad implica que debe
prescindirse del texto del artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805, e interpretarlos como
si estos reprochasen conductas ms generales.----------------
Sostiene que segn el Tribunal de Disciplina son sancionables los actos
procesales manifiestamente improcedentes que revelan el propsito de entorpecer el
trmite e incurren en citas tendenciosamente incompletas y que no exhiben una finalidad
procesal a cumplir.---------------------------------------------------------------
Deduce que con tal razonamiento no se est aplicando el artculo 21 incisos 9 y
14 de la Ley 5805, sino otras normas, argumento suficiente para revocar la sentencia de
mrito, ya que la misma violenta el principio de legalidad (art. 19 de la C.N.) pues bajo

el pretexto de interpretar una norma, la distorsiona y es absolutamente irrazonable (art.
18 C.N.).-------------------------------------------
Asegura que no tiene sentido afirmar que un acto procesal es manifiestamente
improcedente si revela el propsito de entorpecer el trmite e incurrir en citas
tendenciosamente incompletas, ya que el entorpecimiento o no de un trmite es un
hecho contingente que debe independizarse de las actitudes de quien lo lleva a cabo y
de la ausencia de finalidad procedimental.----------------
Explica que innecesariedad y entorpecimiento no deben ser confundidos,
agregando que el Auto Nmero 395/1994 incurre en el aludido error.---------------
Expone que un acto procesal puede ser inoficioso o innecesario -lo cual no
hara avanzar ni retroceder el trmite hacia la finalizacin del proceso-, pero de all no
se sigue que el mismo sea notoriamente improcedente, ya que si no fuera as, cualquier
escrito inoficioso sera antitico.------------------------------------------
Enfatiza que esto ltimo acaece si el acto obstruye o impide el avance del
proceso, por lo cual es muy diferente el acto que siendo inoficioso resulta por completo
irrelevante, ya que ni obstruye ni impide la tramitacin del proceso.-----
Sostiene que tampoco es aceptable una interpretacin general del artculo 21
de la Ley 5805 que aludiendo a conductas mucho ms genricas -actos manifiestamente
improcedentes-, concluye que la suya encuadra en la norma.-----
Afirma que ningn prrafo del decreto ha sido suprimido ni modificado y
que el acto procesal no ha sido efectuado con la intencin de obstruir o entorpecer el
trmite, sino por el contrario, estaba destinado a acelerarlo, agregando que aunque era
inoficioso, lejos de entorpecer el trmite, otorgaba al deudor la posibilidad de evitar la
intervencin de la caja ofreciendo fianza.--------
Reitera que surge con claridad de todo lo expuesto que su conducta no
encuadra en el artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805, por lo que infiere que dichas
normas fueron incorrectamente aplicadas.----------------------------
Afirma que el principio de no tipicidad es inaplicable en autos, ya que si se
pretenda sancionarlo por una conducta profesionalmente poco tica, el Tribunal de
Disciplina debi haber recurrido al artculo 50 de la Ley 5805 que faculta al rgano
para juzgar conductas indecorosas, negando luego que el presente caso configure una
conducta poco tica o inmoral en sentido alguno.-----
Seala que la distincin entre domicilio real y domicilio constituido
-adems de la celeridad, la economa procesal- apunta a evitar que el particular que
cuenta con patrocinio letrado se vea sorprendido con notificaciones en las que se utilizan
trminos tcnicos y, para el ciudadano comn, alarmantes -como bajo apercibimiento,
ejecucin, etc.-.------------------------------------------------
Agrega que en materia de medidas cautelares, el objetivo planteado
precedentemente ha sido dejado de lado, ya que la legislacin procesal estim ms
importante no frustrar el diligenciamiento de la cautelar.---------------
Refuerza sus argumentos asegurando que las normas en cuestin han sido
establecidas en beneficio del actor, quien puede a su criterio optar por renunciar al factor
sorpresa, como en el caso, y advertir al demandado el probable diligenciamiento de la
cautelar, que con el cursado de la cdula frustre el objetivo de las normas pertinentes,
lo cual es absolutamente irrelevante desde el punto de vista moral.-----------------------------
----------------
Asegura que a lo largo del pleito y en la sentencia se utiliza la expresin presin
indebida, cuando tal elemento es ajeno a las conductas tipificadas en el artculo 21
incisos 9 y 14 de la Ley 5805 como fundamento de la sancin aplicada.----------------------
-----------------------------------------------------------------
Destaca que la presin es indebida, si existe alguna norma que prohibe
ejercerla, lo que no ocurre en el sub lite donde no se impide notificar al domicilio real
medidas como la intervencin.------------------------------------------
Insiste en que si las mismas no se mencionan en la enumeracin que efectan
las normas procesales, no es porque estn prohibidas, sino porque se supone que
ningn actor prevendr al deudor del diligenciamiento de una medida que afectar su

patrimonio.-----------------------------------------------------------------
Afirma que en el discurso moral ordinario, la moralidad o inmoralidad de una
conducta no puede juzgarse in abstracto, prescindiendo de las circunstancias del caso,
ya que las reglas morales estn sujetas a excepciones implcitas, aadiendo como
ejemplo que la regla moral que impide matar est sujeta a innumerables excepciones
que dependen del caso concreto.--------------------------
Estima que en el marco referencial que antecede, el haber cursado una cdula
al domicilio real, acompaando el escrito de intervencin de caja no configura una
inmoralidad.-------------------------------------------------
Expresa que la Cmara aplica incorrectamente la doctrina legal sentada en
autos: Zevern... con relacin al principio de no tipicidad.------------------------
Asegura que la doctrina de la no tipicidad fue esbozada en los autos
mencionados slo en lneas generales y en relacin a los siguientes ejes: en primer
lugar, dando razones de la recepcin del principio; en segundo lugar, estableciendo
cul era la vinculacin entre el principio de no tipicidad y el de legalidad y en tercer
lugar, relatando el marco fctico en referencia al cual el Tribunal aplicaba la doctrina en
cuestin. Transcribe prrafos de la sentencia pertinente.---------------------
Interpreta que acorde a lo reseado, qued evidenciado que slo en principio
las faltas disciplinarias son definidas genricamente, mientras que en el caso de autos
el Tribunal a-quo, por contraste, ha entendido que todas las faltas han sido definidas
abstractamente, sin advertir que las normas que el Tribunal de Disciplina efectivamente
utiliz no se ajustaban al principio de no tipicidad.----
Explica que en correspondencia a la sentencia dictada in re: Zevern, la no
tipicidad tiene un lmite, ya que las normas no deben ser interpretadas en un sentido tan
amplio que perjudique la posibilidad de prever determinado resultado, lo cual subyace
al principio de legalidad.-------------------------------------------------
Concluye que la interpretacin propiciada por la Sentenciante de los incisos
9 y 14 del artculo 21, directamente impedira prever las conductas que se encuentran
prohibidas.----------------------------------------------------
Relata que un texto segn el cual se prohibe entorpecer el trmite mediante
pedidos o incidencias notoriamente improcedentes se ha interpretado tan ampliamente
que ha resultado deformado por completo, ya que de su contenido no se poda predecir
que las conductas sancionadas estuviesen proscriptas.------------
Agrega que la doctrina que cuestiona se aplic en una causa en la que el
Tribunal de Disciplina aplic el artculo 50 de la Ley 5805, es decir una norma que
contiene un trmino absolutamente genrico, no tcnico como los del artculo 21 en los
incisos respectivos ya citados.----------------------------------------
Seala que si la Cmara a-quo hubiera advertido que el principio de no
tipicidad no rige de modo irrestricto, sino slo respecto de normas que contienen
trminos muy abstractos, y que la aplicabilidad del principio tiene un lmite, se habra
notado que no eran aplicables en autos las normas disciplinarias utilizadas y que por
ende la demanda deba ser admitida.------------------------------------------
5.2.- Con sustento en el motivo formal de casacin (art. 45 inc. b de la
Ley 7182), el impugnante acusa una quebrantamiento de las formas sustanciales
establecidas para la sentencia.------------------------------
Asegura que el decisorio atacado incurre en la causal de casacin denunciada
en tanto carece de la debida fundamentacin que exige un pronunciamiento judicial,
conteniendo en este sentido afirmaciones dogmticas que slo constituyen fundamento
aparente.----------------------------------------------
Entiende que el vicio denunciado se patentiza cuando la Sentenciante, al
momento de pronunciarse sobre la regularidad de los actos trados a revisin, se limit a
transcribir los fundamentos de la sentencia impugnada, afirmando en forma dogmtica,
que la motivacin de los actos cuestionados apareca ntidamente configurada, para
luego sostener que en el Auto confirmatorio la accionada ampli y aclar el alcance de
los fundamentos dados.---------------------
Denuncia que resulta inaceptable que el Tribunal se limitara a transcribir la

decisin de la contraria y a afirmar dogmticamente que lo decidido es correcto, porque
la conducta sancionada encuadra en las normas, cuando deba evaluar si los actos
haban aplicado correctamente el derecho.------------------------
Expresa que la enunciacin genrica de las faltas y la interpretacin en sentido
amplio de la ley no autorizan a inferir que su conducta encuadre en la norma aplicada,
agregando que este razonamiento constituye una falacia no formal de inatinencia que
denota la falta de fundamentacin del fallo.--------------
Aade que an si fuera aplicable el principio de no tipicidad, del mismo y sin
premisas adicionales, no se traduce absolutamente nada de su conducta.-----
Advierte que se insisti en el argumento segn el cual las normas deben ser
interpretadas en sentido amplio, sin seguirse de ello que cursar una cdula al domicilio
real del actor acompaando copia de un escrito encuadre en el artculo 21 de la Ley
5805.---------------------------------------------------------------------------
Concluye que esta situacin lo oblig a conjeturar los resultados posibles del
principio de no tipicidad.-----
Cuestiona que al momento de evaluar la razonabilidad de la decisin de la
accionada, la Cmara a-quo describi en qu consista la potestad del Tribunal de
Disciplina, concluyendo que el juicio de mrito efectuado sobre la conducta profesional
resultaba ajustado a derecho, argumento este que traduce en su entender una postura
dogmtica que slo describe la potestad que le cabe a la accionada.--------------------------
-------------------------
Destaca que el defecto denunciado es decisivo, ya que la Sentenciante habra
advertido, de haber intentado fundar la razonabilidad de lo actuado por la demandada,
que ello era imposible.----------------------------------
Expresa que los actos sancionatorios son absolutamente irrazonables,
agregando que para adecuarse a la exigencia de razonabilidad, el Tribunal debi meritar
las circunstancias del hecho, la importancia y las consecuencias derivadas del mismo y
los antecedentes personales del actor (art. 21 primer prrafo de la Ley 5805).--------------
-----------------------------------------------------------------------
Estima que debi tenerse en cuenta que no se produjo perjuicio alguno
al denunciante, sino que por el contrario, ste result beneficiado al enterarse
anticipadamente de la posibilidad de una medida de importantes consecuencias en
caso de permanecer impagos los honorarios debidos.-------------------------------
Acusa que tampoco se consideraron las circunstancias del hecho, de las
cuales surga que el denunciante no pretenda controlar la regularidad de su ejercicio
profesional, sino que por el contrario intentaba demorar el pleito, aadiendo que el
trmite ante el Tribunal de Disciplina slo tuvo por objetivo distraer la atencin del
asunto principal.--------------------------------------------------
Dice que sus antecedentes profesionales impecables han sido obviados.-
Seala que el apercibimiento pblico es una tacha de deshonor de mucha
importancia y que significa una mcula vergonzante en la comunidad del foro, por lo
que debi ejercerse la posibilidad de aplicar la sancin impuesta con suma prudencia y
no con la arbitrariedad con la que se llev a cabo.-----------------------
Agrega que para el caso de una resolucin adversa deja planteada la
inconstitucionalidad ante la eventual lesin de derechos de raigambre constitucional
como lo son los de propiedad, de igualdad, de defensa, de legalidad y de supremaca
constitucional y la garanta del debido proceso.---------
Finalmente hace reserva del recurso extraordinario federal.-------------------
6.- La instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo oportuno,
en contra de una resolucin taxativamente establecida como recurrible, por quien se
encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 385 del C.P.C. y C. y 45 de la Ley
7182).------------------------------------------------------------------------------
Por ello, corresponde analizar si el remedio ensayado satisface las dems
exigencias atinentes a su procedencia formal y sustancial.-----------------------------
7.- Mediante el pronunciamiento recado en autos la Cmara a-quo resolvi
rechazar la demanda articulada por el actor y confirmar la validez y legitimidad de

los actos administrativos dictados por la Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de
Abogados.-----------------------------------------------------------------
Para as resolver la Cmara a-quo desarroll los siguientes argumentos:---
a) El Tribunal de Disciplina se encuentra dotado de la potestad disciplinaria
que le permite aplicar sanciones a los letrados que transgreden las normas ticas en
el ejercicio de su profesin, a travs de un proceso que garantice el pleno goce de los
derechos de defensa y debido proceso legal (cfr. fs. 100vta./101);--------------
b) Las reglas del procedimiento han sido rigurosamente observadas en la
sustanciacin de la causa disciplinaria, sin que hubieren mediado impugnaciones del
actor, quien slo se agravia de la fundamentacin de los decisorios y del encuadramiento
dado a su conducta profesional (cfr. fs. 104vta.);--------------------
c) La sancin aplicada se fundament en un hecho concreto objeto de denuncia
y de imputacin, existiendo por tanto una correlacin directa entre el cargo imputado
y la resolucin sancionatoria adoptada, la cual no se evidencia desproporcionada ni
arbitraria en relacin al hecho generador de la misma (cfr. fs. 104vta.);---------
d) El acto sancionatorio encuadr correctamente la conducta del actor en el
artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805, por lo que no puede considerarse falto de
fundamentacin legal (cfr. fs. 106vta.);-------------------------------
e) La Administracin ha emitido su decisin dentro del marco jurdico aplicable
y el control de juridicidad es satisfactorio, ya que no se advierte lesin alguna al orden
jurdico, concebido ste como una integridad (cfr. fs. 107);--------
f) El juicio de mrito, que sobre la conducta profesional del actor realiz el
Tribunal de Disciplina resulta razonable y ajustado a derecho (cfr. fs. 107).-----
8.- Contra tal pronunciamiento alza su embate recursivo la parte actora, el que
ser abordado analizando inicialmente los agravios expuestos, que con sustento en el
motivo sustancial de casacin denuncian que la Sentenciante, al confirmar los actos
administrativos impugnados, ha aplicado incorrectamente el artculo 21 incisos 9 y
14 de la Ley 5805.----------------------
9.- A fin de establecer si la solucin jurdica propiciada por la Cmara actuante se
ajusta a las previsiones legales que regulan la cuestin, es dable analizar puntualmente
las aristas fcticas del caso sometido a juzgamiento.--------
De las actuaciones administrativas (Exptes. Adms. Nros. 20 y 142, Letras K y
S, fecha 28/12/1992) surge que:-------------------------------------------------
a) Con fecha veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos,
la Doctora Mara Isabel Ferreyra, por derecho propio y en nombre y representacin
de la firma Frencia y Rossi Camiones S.A. acus ante el Tribunal de Disciplina de
Abogados que el actor y la Doctora Leonor Sargiotto de Kozameh tomaron contacto
con la denunciante y luego con la mencionada firma y en su carcter de letrados de
la contraparte en autos: Frencia y Rossi Camiones S.A. c/ Pisani Diesel S.R.L. y otro
- ordinario, solicitaron en un plazo perentorio el pago de los honorarios regulados
en ese litigio y, con igual finalidad, plantearon en el juicio incidencias notoriamente
improcedentes y efectuaron citas contrarias a la verdad (cfr. fols. 4/7vta.);--------------------
-----------------------------------
b) Se ofici al Colegio de Abogados a fin de que se informe los datos sobre
matrcula, domicilios y antecedentes del denunciado, el cual es debidamente diligenciado
(cfr. fols. 19/22);------------------------------------------
c) Corrido el traslado de la denuncia al actor, este compareci, contest y
ofreci la prueba que consider pertinente (cfr. fols. 23, 25 y 46/55vta.);-----------
d) Ofrecida y diligenciada la prueba, present sus alegatos el actor (cfr. fols.
56/115vta. y 116/120);----------
e) La Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de Abogados, por Sentencia
Nmero Seiscientos nueve de fecha veintisiete de octubre de mil novecientos noventa
y cuatro, desestim las denuncias formuladas respecto a las presuntas tratativas
directas del actor con su contraparte en los autos mencionados y las relativas a la
notificacin cursada el tres de diciembre de mil novecientos noventa y dos, pero hizo
lugar a la denuncia efectuada con relacin a la cdula de notificacin dirigida por el

Doctor Ernesto Kozameh al domicilio real de la firma Frencia y Rossi con fecha cuatro de
diciembre de mil novecientos noventa y dos, en la que adems de notificar la resolucin
regulatoria de honorarios, transcribi el decreto del dos de diciembre de mil novecientos
noventa y dos, el cual dispona que una vez acompaada la correspondiente cdula se
proveera lo solicitado y se adjunt el escrito que peticionaba la intervencin de caja de
la empresa. Esa conducta se encuadr en el artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805
(cfr. fols. 127/128vta.);------
f) Mediante recurso de reconsideracin, el actor impugn la sentencia dictada
solicitando su modificacin en cuanto le agraviaba (cfr. fols. 131/137);---
g) Por Auto Interlocutorio Nmero Trescientos cincuenta y cinco de la Sala
Sptima del Tribunal de Disciplina de Abogados del quince de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, se rechaz el recurso de reconsideracin incoado (cfr.
fols. 138/138vta.).------------------------------------------------------------
De las actuaciones judiciales labradas in re: Frencia y Rossi Camiones S.A. c/
Pisani Diesel S.R.L. y otro - ordinario, surge que:----------------------------
a) La Cmara Primera de Apelaciones en lo Civil y Comercial, a travs de la
Sentencia Ciento setenta y uno de fecha diecisiete de diciembre de mil novecientos
noventa y uno, hizo lugar a la apelacin incoada por la demandada revocando el fallo de
Primera Instancia, rechazando la demanda, imponiendo las costas de ambas instancias
a la actora y regulando los honorarios del Doctor Ernesto Kozameh, abogado de la parte
vencedora (fs. 2/8);---------------------------
b) Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de revisin (fs. 9/14),
el cual fue denegado por Auto Interlocutorio Nmero Dieciocho de fecha veintiuno de
febrero de mil novecientos noventa y dos (fs. 15/16);---
c) El actor interpuso recurso directo (fs. 18/25vta.), que fue declarado
formalmente inadmisible a travs de Auto Interlocutorio Nmero Doscientos trece de
fecha veintitrs de julio de mil novecientos noventa y tres (fs. 44 y vta.);-
d) El Doctor Ernesto Kozameh solicit la ejecucin de la mencionada Sentencia
Ciento setenta y uno (fs. 37/38), cuestin decidida por Auto Interlocutorio Quinientos
noventa y tres de fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, a
travs del cual, luego de sostenerse que el mencionado letrado se desempe como
apoderado de la accionada, vencedora en costas mediante sentencia firme, confirmada
por el Tribunal de alzada, resolvi hacer lugar al pedido de regulacin de honorarios,
regulando los mismos (fs. 40/43vta.);---------------------
e) Dicho Auto fue notificado a la firma Frencia y Rossi S.A., transcribindose
el decreto de fecha dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos, adjuntndose
copia del escrito en que se solicit la intervencin de caja de la firma deudora (fs.
48).--------------------------------------------------------------------
10.- Revisados que han sido los antecedentes del caso y sobre la base de
haber descripto de manera exhaustiva e integral las circunstancias fcticas del mismo,
cabe examinar si le asiste razn al casacionista, cuando denuncia que la Sentenciante
incurri en una incorrecta aplicacin del artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805.--------
-----------------------------------------------------------------------
Como ensea la doctrina procesalista, cuando se imputa al decisorio errnea
aplicacin de la ley sustantiva debe aducirse la inadecuacin o falta de correspondencia
de la norma aplicada con el caso juzgado (De la Ra, Fernando, El recurso de
casacin, Bs. As. 1968, pg. 104), esto es, que la norma fue aplicada a un supuesto
fctico diferente al que describe.-------------------------------
De lo expuesto surge claramente que incurre en error in iudicando el Juzgador
que decide el caso subsumindolo en una norma que describe un supuesto de hecho
diferente al que se debe resolver.-------------------
10.1.- Discernir cul es el hecho descripto por la norma impone indagar sobre
el alcance y la proyeccin de la tipicidad, cuestin especialmente ardua cuando est en
juego determinar los lmites jurdicos de la potestad sancionatoria de la Administracin.-
-----------------------------------------------------------------------
Como ha sostenido esta Sala en autos: Zevern Escribano, Alejandro c/

Tribunal de Disciplina de Abogados... (cfr. Sent. Nro. 48/2000), las faltas administrativas
se definen, en principio, como violacin a los deberes genricos o deontolgicos
normativamente impuestos, lo que responde a una necesidad lgica del ordenamiento
jurdico-administrativo frente al cual no se podran prever en forma exhaustiva y detallada
todas y cada una de las mltiples e infinitas posibles conductas sancionables.-------------
-----------------------------------
En ese sentido se pronuncia la doctrina al postular una mayor flexibilidad del
principio de tipicidad en el mbito de las relaciones de especial sujecin y, por tanto,
en el rgimen disciplinario de los sujetos comprendidos en ellas (cfr. Snchez Morn,
Miguel, Derecho de la funcin pblica, Edit. Tecnos, Madrid 1997, pgs. 276 y ss.).----
-------------------------------------------------------------------
Sin desmedro de lo anteriormente expuesto, es dable indicar que en el mbito
de actuacin del derecho administrativo, lo que debe procurar la ley y su reglamentacin
es garantizar una concreta posibilidad de predecir con suficiente grado de certeza, el
tipo y el grado de sancin, lo que en modo alguno significa admitir como vlido la
definicin de conductas con una amplitud e indefinicin absoluta que impidan todo
juicio de previsibilidad.---------
Es que ni en el derecho sancionador general y tampoco en el derecho penal
se impone ...una determinacin normativa absolutamente precisa de las conductas
sancionables, que sera materialmente imposible hacer en todos los casos, dada la
misma generalidad de mandatos normativos. Lo que ha de exigirse de las normas
sancionadoras es, pues, que garanticen no una certeza absoluta, sino una
prediccin razonable de las consecuencias jurdicas de la conducta (A. Nieto)...
(cfr. autor y op. cit., pg. 276, nfasis agregado).-----------
Como lo ha declarado el Tribunal Supremo Espaol Sin dejar de reconocer
que la regla de tipicidad no puede venir entendida con la rigidez que le es propia en el
Derecho penal, exige como mnimo la necesidad de que el acto o la omisin se hallen
claramente definidos como transgresiones, y de que exista una perfecta adecuacin con
las circunstancias objetivas y personales, determinantes de la licitud, por una parte, y
de la impugnabilidad, por la otra, al objeto de configurar con exactitud la conducta del
sujeto con el tipo definido por la norma que se estima conculcada... (TS, Sentencia del
25-3-1977).--------------
Ello, toda vez que ...la Administracin en el procedimiento sancionador
nicamente puede calificar como faltas los hechos previstos como tales en la normativa
aplicable, sin que baste que el hecho se estime como reprochable por el rgano
sancionador, pues si bien el principio de tipicidad opera con atenuado rigor en la
esfera disciplinaria administrativa, este criterio de flexibilidad tiene como lmite, que no
puede ser rebasado, la necesidad de que el acto o la omisin que se castigan se hallen
claramente definidos como falta... (TS, Sentencia del 3-2-1969).--------------------------------
------------------------------
Por su parte, el Tribunal Constitucional Espaol explica que Esta exigencia de
lex certa afecta, por un lado, a la tipificacin de las infracciones, por otro, a la definicin
y, en su caso, graduacin a escala de las sanciones imponibles y, como es lgico, a
la correlacin necesaria entre actos o conductas ilcitas tipificadas y las sanciones
consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas
aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sancin
determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o ms infracciones
concretas... (TC, Sentencia del 21-12-1989).-----------------
10.2.- Como se ha expresado, el actor dirigi una cdula de notificacin al
domicilio real de la firma Frencia y Rossi -deudora de los honorarios fijados a su favor
por sentencia firme, confirmada por el Tribunal de alzada in re: Frencia y Rossi S.A. c/
Pisani Diesel SRL y otro - Ordinario- con fecha cuatro de diciembre de mil novecientos
noventa y dos, en la que adems de notificarse la resolucin regulatoria de honorarios,
se agreg el decreto del dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos, el cual
dispona que una vez acompaada la correspondiente cdula se proveera lo solicitado
y se adjunt el escrito que peticionaba la intervencin de caja de la empresa. El Tribunal

de Disciplina de Abogados subsumi tal conducta en el artculo 21 incisos 9 y 14 de
la Ley 5805, disposiciones precisas que delimitan acabadamente, a travs de trminos
tcnicos definidos por la dogmtica jurdica, los comportamientos que las normas de
tica profesional estiman reprochables y, en consecuencia, plausibles de sancin.-------
Dicho artculo establece que Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y
penales y de las medidas disciplinarias que pueden aplicar los magistrados, conforme
a las leyes, los abogados son pasibles de algunas de las sanciones establecidas en
esta Ley, aplicable teniendo en cuenta las circunstancias del hecho, importancia y
consecuencias del mismo y antecedentes personales de su actor, por cualquiera de las
siguientes faltas:------------
...9) Entorpecer el trmite normal del juicio con pedidos e incidencias
notoriamente improcedentes...14) Efectuar en los escritos o informes verbales citas
tendenciosamente incompletas o contrarias a la verdad (cfr. art. 21 incs. 9 y 14, Ley
5805).------------------------------------------------------------------------------
Tengo para m que el ente deontolgico no logr explicitar por qu consider
que el envo de una cdula de notificacin realizada por el actor al domicilio real de la
contraria, en la que adems de notificarse la resolucin regulatoria se agreg el decreto
del dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos y se adjunt copia del escrito
provedo que solicitaba la intervencin de caja de la empresa, era una conducta que
encuadraba en el artculo 21 inciso 9 de la Ley 5805.----------------------
Es insuficiente que en la sentencia administrativa se haya declarado que el
comportamiento del letrado ...no revela sino el propsito de entorpecer el trmite e
incurrir en citas tendenciosamente incompletas, desde que ninguna finalidad procesal
justifica este modo de obrar que slo pudo haber pretendido inducir a la firma a pagar los
honorarios en trato, mtodo que resulta desdeable desde el punto de vista tico... (cfr.
Exptes. Adms. Nros. 20 y 142, Letras K y S, fol. 128vta.) y en el Auto Interlocutorio
que resolvi el recurso de reconsideracin interpuesto se sostenga que el actuar del
actor ...adems de constituir un entorpecimiento a la regularidad del proceso implicaba
la intencin de presionar indebidamente al deudor mediante la aprehensin que le
ocasionara la posibilidad que dicha medida precautoria se aplicara, para que cediera
ante el reclamo del abogado inculpado... (cfr. exptes. adms. cit., fol. 127).-----------------
------------------------------------------------------
Estos argumentos no justifican el encuadramiento legal que realiz la
demandada, en razn que la notificacin cursada no configur un pedido o una
incidencia introducida en el proceso para demorarlo, ya que no se present como
una cuestin que sobrevino accesoriamente en el curso del juicio, evidenci una
controversia y exigi un pronunciamiento especfico del Tribunal actuante en autos:
Frencia y Rossi c/ Pisani Diesel S.R.L. y otro - Ordinario (cfr. De la Ra, Angelina y
otra, Cdigo Procesal Civil y Comercial, La Ley, Buenos Aires 1999, p. 786 y sgtes.).
No siendo el acto sancionado un pedido o una incidencia, menos an es un pedido o
una incidencia improcedente.--------------
Tampoco puede considerarse un escrito o informe verbal con citas
tendenciosamente incompletas o contrarias a la verdad, siendo a lo sumo un acto
de comunicacin poco frecuente, en el que se puso en conocimiento del deudor de
los honorarios las posibles consecuencias disvaliosas que podan sobrevenir por su
incumplimiento. Por otra parte, lejos de evidenciarse como un texto incompleto, se
exhibe como excesivamente completo y en lugar de contrario a la verdad o falso como
autnticamente verdadero.----------------------
De lo expuesto surge que el ente deontolgico no defini conceptos jurdicos
indeterminados completando el sentido de clusulas abiertas, sino que desvirtu el
marco semntico del artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805, cuando encuadra
en esas normas conductas que no configuran los supuestos legales sancionables,
lo cual evidencia un olvido del principio hermenutico fundamental segn el cual, la
primera fuente de interpretacin de la ley es su letra de la que no se puede prescindir
(cfr. C.S.J.N., 3/9/1991, SADE S.A.C.C.I.F.I.M. c/ Avila, Oscar...).-------------------------------
----------------------

10.3.- Usualmente las conductas tipificadas en los Cdigos de tica Profesional
se expresan en un lenguaje impreciso y amplio que habilita al ente deontolgico para
que, en ejercicio de sus atribuciones discrecionales, evale la inclusin de ciertas
conductas en los tipos legales esencialmente abiertos.---------
Esa circunstancia legislativa es la que lleva a Garca de Enterra a sostener que
...lo que si debe entenderse es que esos tipos enunciados en trminos aparentemente
deontolgicos deben convertirse en tipos jurdicos perfectamente tecnificados, en el
sentido de formular conceptos jurdicos indeterminados de conductas que habrn de
ser concretados o rellenados a travs de un anlisis pormenorizado de los hechos y
de una interpretacin de los mismos desde los valores que en dichos conceptos (y
en su negativo exacto, que son los deberes -jurdicos- de conducta positivos cuya
infraccin define el tipo) se formulan. Quiere decirse: no ser en modo alguno suficiente
limitarse a reprochar una falta de probidad, en abstracto, habr que concretar en la
conducta especfica que se enjuicia dnde es imputable dicha falta en concreto, desde
la perspectiva de los deberes imprecisos (en el sentido de la tcnica de los conceptos
jurdicos indeterminados) o abiertos son de utilizacin imprescindible en la esfera
disciplinaria, dada la indeterminacin misma de los deberes profesionales que se intentan
garantizar, que slo en trminos muy generales... son susceptibles de enunciarse... (cfr.
Garca de Enterra y T. Fernndez, Curso de derecho administrativo, citado por Castillo
Blanco, Federico, Funcin Pblica u Poder Disciplinario del Estado, Ed. Civitas, Madrid
1992, p. 269 y sgte.).----------------
El artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805 no presenta las deficiencias de
imprecisin que aquejan a la generalidad de los bloques deontlgicos, ya que las
conductas sancionables estn delimitadas suficientemente, razn por la cual, como
seal en el apartado anterior, no aparece justificada la subsuncin de la conducta del
actor en dichas normas.-----------------------------------------------------
11.- Cuando un rgano estatal, no estatal o simplemente privado ejerce la
funcin administrativa, en virtud de un poder concedido por el Estado, es indudable
que puede dictar actos administrativos, quedando consecuentemente sujeto a sus
principios y plexo normativo aplicable (ver de mi autora, Colegios Profesionales y
Nueva Constitucin de Crdoba en Semanario Jurdico del 06/07/1989).-------------
11.1.- Tal como he sealado in re: Carranza, Daniel Alberto c/ Tribunal de
Disciplina Notarial..., Sentencia Nmero 33/2002, los entes deontolgicos emiten actos
administrativos y no civiles, por cuanto la calidad del acto puede ser analizada -al igual
que la funcin administrativa- no slo desde un punto de vista orgnico formal, sino
tambin sustancial material, perspectiva esta ltima desde la cual lo trascendente es
la naturaleza jurdica interna de la actividad desarrollada con total prescindencia del
rgano que la produce.---------
Tal postura ha sido receptada en nuestro ordenamiento jurdico positivo
Provincial a travs de la Ley 7204, que en su artculo 1 dispone la aplicacin de sus
normas con relacin a la actividad jurdico-pblica de los Poderes Legislativo, Ejecutivo
o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia, de las entidades
descentralizadas autrquicas y de cualquier otro rgano dotado de potestad pblica
que ejerza funcin administrativa, incluso los entes pblicos o privados cuando ejerzan
por delegacin legal aquella facultad.---
De all que el procedimiento a seguir para la emisin del acto administrativo
por los poderes, entes y rganos enunciados, como sus elementos constitutivos, deben
respetar inexorablemente lo dispuesto por la normativa citada.------------------
11.2.- El artculo 174 de la Constitucin de Crdoba impone como obligacin
de quien ejerce la funcin administrativa sujetarse al orden jurdico, siguiendo la
tendencia de las modernas Constituciones extranjeras (art. 20 Ley Fundamental de
Bonn, art. 97 Const. Italiana, arts. 9.2 y 103.1 Const. Espaola, entre otras).----------
La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de ordenamiento
ha dejado de dar prioridad slo a la relacin norma jurdica-situacin fctica, para
comprender a la totalidad del sistema y sus principios inmanentes.-----------------------------
------------------------------------------

La revisin crtica del positivismo por obra de Norberto Bobbio (Teora de
la norma jurdica, Turn, 1958, pgs. 101 y ss.) propone la metodologa neoempirista
y su aplicacin a la praxis jurisprudencial; concibe la amplitud del orden jurdico,
atribuyndole funciones sancionatorias al igual que al precepto legal aislado. En
definitiva, se le reconoce mayor efectividad y aplicacin directa a la realidad.--------
Como es fcil advertir, no se trata slo de un mero prurito formal, sino que en
sentido material o sustantivo las consecuencias jurdicas son diferentes. La estrategia o
metodologa judicial no debe construir su silogismo lgico jurdico en base al precepto
aislado de la norma especfica sino de la amplia adecuacin a la unicidad del orden
jurdico.--------------------------------------------------------------
11.3.- Es que el principio de legalidad comporta un axioma de derecho en
virtud del cual la norma emitida por una jerarqua piramidal superior prevalece respecto
de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicacin de aqulla (Linares,
Fundamentos del Derecho Administrativo, pgs. 343 y ss.; Kelsen, Teora Pura del
derecho, 2 Ed. alemana, pgs. 232 y ss.).----------------
Es la Constitucin quien establece y delimita la organizacin administrativa
del Estado, los derechos y deberes fundamentales como los objetivos que se imponen
para satisfacer los intereses de la comunidad. De all devienen las reglas supremas que
la organizacin administrativa debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurdico,
caracterizado por su relacin internormativa jerrquica.------
Esta preeminencia constitucional es formal y sustantiva por cuanto las normas
que en su consecuencia se dictan no slo deben respetar el procedimiento de emisin
formal preceptuado por ella sino tambin los principios, contenidos, objetivos y
limitaciones impuestos por la misma.---------------------------------------
La Constitucin Argentina en sus artculos 1, 28 y 31 consagra su primaca
jerrquica siguiendo el modelo americano. Idntico criterio recepta la Constitucin de
Crdoba en el artculo 161, en concordancia con el artculo 174 referido supra. Tngase
presente que la Constitucin Norteamericana de 1787 establece en su artculo 7, seccin
2, la supremaca de la misma, confiando a la Justicia el cometido de resguardar su
validez superior con relacin a las leyes que de ella deriven.--------------------------------------
-----------------------------------------
Son los Jueces, entonces, quienes tienen la atribucin-deber de analizar
la adecuacin positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de lo reglado por la
Constitucin. En caso de conflicto entre ellas ha menester seguir el criterio de Marshall
(Marbury c/ Madison) escogiendo la subordinante y dejando de lado la subordinada.-
--------
La Convencin Constituyente Cordobesa de 1987 asegura la vigencia irrestricta
de este principio cuando afirma que ...el acatamiento a la Constitucin ser signo
revelador de legitimidad y, por el contrario, la inobservancia de ste indicar sin lugar
a dudas ilegitimidad, sea en el origen, sea en el ejercicio que esta inobservancia se
produzca (Diario de Sesiones de la H. Convencin Constituyente, T.I, p. 1220). Por
eso Kaegi dice que lo fundamentalmente nuevo del Estado constitucional frente a todo
el mundo del autoritarismo, es la fuerza vinculante unilateral de la norma.--------------------
---
11.4.- Como seala la jurisprudencia nacional La potestad del Poder Judicial
de revisar los actos disciplinarios de la Administracin slo comprende, como principio,
el control de su legitimidad, lo cual supone el de la debida aplicacin de las normas a
fin de clarificar adecuadamente los hechos y ajustar las sanciones al texto legal y del
prudente y razonable ejercicio de las facultades de las que se encuentran investidos los
funcionarios competentes (Cm. Nac. Fed. Contenciosoadministrativa - Sala IV, autos:
Auzon de Martinelli, La M. c. Ministerio de Cultura y Educacin..., en LA LEY, 1999C,
526).-------------------
En igual sentido me he pronunciado al sealar que el control judicial se
extiende plenamente no slo sobre la verificacin material de los hechos susceptibles
de ocasionar la falta disciplinaria, sino tambin sobre el encuadramiento o calificacin
jurdica con base en lo previamente normado por la ley, ya que ambos forman parte de

la causa de los actos jurdicos.----------------
En el ejercicio de la potestad disciplinaria, el rgano legalmente autorizado
est facultado para apreciar minuciosamente la conducta y encuadrar legalmente la
misma.---------------------------------------------------------------------
Sin embargo, an en los supuestos donde ...exista un margen discrecional, su
congruencia e insercin dentro de la juridicidad es objeto de control, ms reducido,
prudente y razonable, pero control al fin... (ver de mi autora, Administracin Pblica.
Actividad reglada, discrecional y tcnica. Nuevos Mecanismos de Control Judicial,
Editorial Depalma, Buenos Aires 1994, pgs. 282 y ss.).------------------------
Juzgando la construccin del silogismo sentencial realizada por la demandada,
considero que ha escapado del mbito de ejercicio discrecional aceptable la eleccin
de la premisa legal, ya que en su estricta descripcin no puede habilitar la comprensin
del obrar del actor.-------------------------------------
El ejercicio in concreto de potestades sancionatorias por los entes deontolgicos
que tienen a su custodia el ejercicio de las profesiones, no autoriza a sancionar aplicando
de modo incorrecto las normas vigentes o a extender arbitrariamente -es decir sin dar
suficientes razones-, el marco semntico de las mismas con la pretensin de incluir
comportamientos no previstos como supuestos de hecho sancionables.---------------------
---------
12.- En virtud de lo expresado en los pargrafos anteriores, estimo que la Cmara
a-quo, al confirmar los actos administrativos cuestionados ratificando la subsuncin de
la conducta del actor en el artculo 21 incisos 9 y 14 de la Ley 5805, ha incurrido en el
error in iudicando denunciado.-------------------------------
13.- Atento los argumentos desarrollados en los puntos precedentes, que
confieren fundamento suficiente al acogimiento del recurso incoado con sustento en
el motivo sustancial de casacin, resulta innecesario el tratamiento de los agravios
restantes.----------------------------------------------------------------------------
14.- Las consideraciones hasta aqu vertidas determinan la procedencia del
recurso de casacin deducido y la resolucin de la litis en sentido favorable para el
actor.---------------------------------------------------------------------------
Por ello corresponde anular el fallo recurrido, debiendo acogerse la demanda
instaurada declarando la nulidad de la Sentencia Nmero Seiscientos nueve del
veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y del Auto Interlocutorio
Nmero Trescientos cincuenta y cinco del quince de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro ratificatorio de la primera, ambos actos administrativos dictados por la
Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de Abogados.-------------------------------
15.- Las costas en ambas instancias deben ser impuestas a la accionada, atento
el xito obtenido por la parte actora (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisin
expresa del art. 13 de la Ley 7182).-------------------------
As voto.-------------------------------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA ADA
LUCA TERESA TARDITTI, DIJO:-------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal preopinante deciden
correctamente la primera cuestin planteada y, para evitar intiles repeticiones,
compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.----------------
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS ENRIQUE
RUBIO, DIJO:------------
Adhiero al voto del Seor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, que a mi juicio
ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente
cuestin. Por ello, voto en igual sentido.--------
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:---------
Corresponde: I) Hacer lugar al recurso de casacin deducido por la parte
actora a fs. 112/126 en contra de la Sentencia Nmero Ciento seis, dictada por la
Cmara Contencioso Administrativa de Segunda Nominacin el da nueve de agosto
de dos mil uno (fs. 91/108vta.) y, consecuentemente, anular dicho pronunciamiento en

todos sus trminos.--------------------------------------------------
II) Hacer lugar a la demanda de plena jurisdiccin deducida a fs. 14/21vta. y,
en consecuencia, declarar la nulidad de la Sentencia Nmero Seiscientos nueve del
Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de Abogados, con costas en ambas instancias
a la vencida (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisin expresa del art. 13 de la Ley
7182).----------------------------
III) Disponer que los honorarios profesionales de los Doctores Jorge Horacio
Gentile y Marcelo Osvaldo Bolatti -parte actora-, por las tareas desarrolladas en la
presente instancia, sean regulados por la Cmara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y
25, Ley 8226), en conjunto y proporcin de ley, en el treinta y dos por ciento (32%) del
mnimo de la escala del artculo 34 ib. (arts. 38 y 37 de la Ley Arancelaria), teniendo en
cuenta lo establecido en su artculo 29 ib. y previo emplazamiento en los trminos del
artculo 25 bis ib..-------------------
As voto.-------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA LA SEORA VOCAL DOCTORA ADA
LUCA TERESA TARDITTI, DIJO:-------------------------
A mi juicio es correcta la solucin dada a la presente cuestin por el Seor
Vocal de primer voto, por lo que compartiendo sus conclusiones me pronuncio en igual
sentido.---------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS
ENRIQUE RUBIO, DIJO:----------
Voto en igual sentido que el Seor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, por haber
expresado la conclusin que se desprende lgicamente de los fundamentos vertidos en
la respuesta a la primera cuestin planteada, compartindola plenamente.------------------
-----------------------------------------------------------------
Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,-------
RESUELVE:---------------------------------------------------------------------------------
I) Hacer lugar al recurso de casacin deducido por la parte actora a fs. 112/126
en contra de la Sentencia Nmero Ciento seis, dictada por la Cmara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominacin el da nueve de agosto de dos mil uno
(fs. 91/108vta.) y, consecuentemente, anular dicho pronunciamiento en todos sus
trminos.-
II) Hacer lugar a la demanda de plena jurisdiccin deducida a fs. 14/21vta. y,
en consecuencia, declarar la nulidad de la Sentencia Nmero Seiscientos nueve del
Sala Sptima del Tribunal de Disciplina de Abogados, con costas en ambas instancias
a la vencida (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisin expresa del art. 13 de la Ley
7182).----------------------------
III) Disponer que los honorarios profesionales de los Doctores Jorge Horacio
Gentile y Marcelo Osvaldo Bolatti -parte actora-, por las tareas desarrolladas en la
presente instancia, sean regulados por la Cmara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y
25, Ley 8226), en conjunto y proporcin de ley, en el treinta y dos por ciento (32%) del
mnimo de la escala del artculo 34 ib. (arts. 38 y 37 de la Ley Arancelaria), teniendo en
cuenta lo establecido en su artculo 29 ib. y previo emplazamiento en los trminos del
artculo 25 bis ib..-------------------
Protocolcese, dese copia y bajen.-

m3 glosario
Administracin pblica: en un sentido subjetivo, es una organizacin administrativa

compuesta por un conjunto de rganos y entidades estatales estructurados
orgnicamente a los cuales las normas jurdicas les atribuyen funciones especficas
que los hace diferentes unos de otros para desempear con carcter predominante
la funcin administrativa.
Tambin desde un sentido objetivo refiere a la nocin de funcin administrativa
concebida como una actividad o accin.
Asimismo, alude a la idea de institucin, en la medida que comparte sus notas tpicas,
a saber: a) una finalidad, b) un grupo humano que acta y participa de ese fin, c)
una tarea perdurable y d) un poder organizado al servicio del fin perseguido.
Entes no estatales: alude a aquellas entidades destinadas a cumplir fines pblicos
que pertenecan originariamente al Estado pero que por una delegacin posterior
les fueron transferidos a stos. Por ej.: Los colegios profesionales que renen
una doble actividad: por un lado, la defensa y representacin de los intereses
profesionales de sus miembros y, por el otro, la ordenacin, control y disciplina del
ejercicio de la profesin.
Autarqua: forma de descentralizacin administrativa que implica el desprendimiento
de una actividad del Estado que deja de ser ejercida por la administracin central
y pasa a ser atendida por un ente separado que constituye, mediante una norma
jurdica, autoridades, poderes y responsabilidades propias. Consiste en la atribucin
de las personas pblicas estatales de administrarse a s mismas, de administrar sus
propios intereses.
Autarca: es la facultad de bastarse a s mismo econmicamente.
Autonoma: consiste en la posibilidad de que un ente pblico dicte normas jurdicas
de carcter obligatorio, vlidas y eficaces que conformarn su ordenamiento jurdico
al cual se sujetar. Implica el ejercicio de entre otras facultades, las de legislar,
autoadministrarse, administrar justicia y elegir autoridades.
Avocacin: se da cuando un rgano superior determinado, mediante un acto
administrativo propio y fundndose en razones de orden jerrquico y de oportunidad,
adquiere una competencia que materialmente coincide con la de un rgano inferior,
para conocer y decidir en un asunto que corresponde a las facultades de este
rgano, sobre la base de que tal competencia est contenida en la del superior (ver
art. 3 de la Ley 19549).
Centralizacin: consiste en una forma de organizacin administrativa segn la
cual todas las decisiones del Estado son resueltas por los rganos centrales de
la Administracin Pblica. Los rganos se vinculan jerrquicamente y no poseen
personalidad jurdica, ni patrimonio propios.
Competencia: en su aspecto subjetivo, puede ser analizada como principio
fundamental de toda organizacin pblica del Estado y, en su aspecto objetivo, es
decir en su faz dinmica y concreta puede ser vista como un elemento esencial del
En general, es definida como el conjunto de funciones que un agente puede
legtimamente ejercer, siendo adems la medida de las actividades que conforme
al ordenamiento jurdico corresponden a cada rgano administrativo, en su aptitud
de obrar.
Delegacin: se trata de un medio tcnico para la mejor organizacin y dinmica
de la administracin, en virtud del cual un rgano administrativo se desprende de
una parte de sus competencias propias atribuida legalmente, para transferirla a
otro de inferior jerarqua, salvo que una norma legal o reglamentaria lo prohba. La
norma que la autorice se reconoce como atributiva de competencia, por lo que
la delegacin debe ser expresa y contener una concreta enunciacin de las tareas,
facultades y deberes que comprende la transferencia (ver art. 3 de la Ley 19549).

La competencia delegada sigue perteneciendo al rgano delegante, el cual retiene
su titularidad, por lo que en cualquier momento puede retomar la competencia
delegada, sin necesidad de recurrir a la figura de la avocacin.
Descentralizacin: en base a un criterio tcnico consiste en que determinados
servicios, cometidos o prestaciones se confieren a un rgano administrativo con
personalidad jurdica propia. Es decir, se trata de la transferencia de competencias
decisorias especficas de la Administracin estatal a otras personas jurdico-
pblica.
Desconcentracin: Principio organizativo segn el cual las competencias
decisorias son asignadas a rganos inferiores de la Administracin centralizada o
descentralizada. Es decir, es necesario que la atribucin de tales facultades opere
en el marco de una misma persona jurdica estatal.
Entidad autrquica: es una entidad pblica estatal (art. 33 del Cdigo Civil) que se
caracteriza por reunir ciertas notas tpicas que la configuran como una especie de
descentralizacin administrativa y que configuran un rgimen jurdico diferenciado
de otras entidades descentralizadas.
Intervencin: se trata de una especie de manifestacin del control represivo ejercida
por parte de la Administracin central u rganos superiores, cuya finalidad reside en
mantener la autoridad y unidad administrativa y reestablecer la normalidad alterada
por el desempeo ineficiente de los rganos decisorios de la entidad intervenida.
No siempre implica la sustitucin de un rgano o de una entidad descentralizada.
Debe distingursela de la intervencin poltica.
Jerarqua: es el vnculo que liga gradualmente entre s a los rganos de una misma
persona jurdica, e implica una subordinacin de la que emanan facultades y
deberes tendientes ha asegurar la unidad de la accin estatal. Supone la existencia
de relaciones verticales.
rgano administrativo: desde una posicin objetiva, se instituye al rgano como
un centro de competencias, atribuciones y poderes referidos tanto a potestades
en sentido tcnico como a los cometidos, independiente de la persona fsica.
Desde una posicin subjetiva, lo identifica con la persona fsica, es decir con el
titular que manifiesta la voluntad de la organizacin, en funcin del principio de
imputacin de la actuacin administrativa. En definitiva, si partimos de la idea
de que la organizacin administrativa es una abstraccin que acta a travs de
personas fsicas, el concepto supone la existencia de ambos elementos; objetivo
y subjetivo.
Suplencia: se trata de la modificacin de la titularidad de la competencia en virtud
de que el titular del mismo se halla imposibilitado de ejercerla. No repercute en
la competencia del rgano. No existe una transferencia de competencias de un
rgano a otro a diferencia de lo que tipifica a la delegacin administrativa.
Sustitucin: consiste en la traslacin temporal de la facultad de ejercicio de todas o
parte de las competencias de un ente pblico a otro, impuesta como consecuencia
de la falta o irregular ejercicio de stas o por otras circunstancias anormales. Es
una tcnica de desapoderamiento unilateral de competencias.

m4
m4 microobjetivos
Analizar la materializacin de la accin administrativa estatal a travs de hechos

y actos administrativos, a los fines de identificar sus efectos y consecuencias
jurdicas.
Analizar el acto administrativo, con el objeto de identificar las manifestaciones de

la accin administrativa estatal.
Conocer y comprender las clases de actos administrativos, para establecer sus

modos de extincin.
Identificar los caracteres del acto administrativo, en particular, la presuncin de

legitimidad, la ejecutividad, su ejecutoriedad y la impugnabilidad, a los fines de
estimar sus consecuencias prcticas.
Comprender el funcionamiento el sistema de nulidades del acto administrativo y

la potestad revocatoria de la Administracin.
Reconocer las diferencias entre validez y eficacia del acto administrativo.
m4 contenidos
Actividad Jurdica de la Administracin

Acto administrativo
El presente mdulo consta de dos partes. La primera parte es introductoria

y est referida a la actividad de la Administracin. La segunda, trata y estudia,
especficamente, al acto administrativo.
Como veremos a lo largo de este mdulo toda la actividad de la
Administracin est subordinada al orden jurdico en virtud del principio de juridicidad
A 1, por lo que el objetivo de anlisis que se propone no es definir nicamente al
acto administrativo, tomndolo como la manifestacin tpica de la voluntad de la
Administracin, sino sistematizar toda la actividad administrativa interpretndola
como una accin esencialmente dinmica, continua y permanente.
Las formas bsicas en que se pone en movimiento esa actividad
administrativa -hecho y acto- adquieren trascendencia segn generen o no
consecuencias jurdicas vinculantes para las personas fsicas o jurdicas acto y
hecho jurdicos y acto y hechos no jurdicos-. A 2

Por otra parte, como ya sabemos, el Estado ejerce la funcin administrativa
a travs de sus propios rganos y de numerosas entidades que han sido creadas
por el Legislador para ejercer cierto tipo de funciones administrativas, a las cuales se
les confiere legalmente un cierto poder pblico para actuar, en nombre del Estado
y con su potestad. En estos casos, sera un contrasentido negarles el carcter de
administrativos, a los efectos de determinar el rgimen legal aplicable en cuanto
hace a la tutela del particular frente al ejercicio del poder pblico: limitaciones,
nulidades, vicios, acciones, etc.
Seguidamente, llegaremos al aspecto que ms nos interesa en esta materia
que consiste en definir conceptualmente al acto administrativo, genricamente
considerado como toda declaracin de voluntad o de conocimiento que realiza la
Administracin pblica y los entes pblicos en ejercicio de funcin administrativa
productora de efectos jurdicos directos e inmediatos.
Asimismo, encontraremos explicados en forma amena y sencilla los
conceptos bsicos para comprender la estructura del acto administrativo a partir
de los presupuestos que lo tipifican como tal.
Estos presupuestos, llamados elementos del acto se dividen en:
elementos de legitimidad -vinculados al cumplimiento de las normas positivas
referidas al acto- e integrados a su vez, con los elementos esenciales -referidos a
la existencia misma del acto- y elementos accesorios o accidentales -relativos a
la eficacia del acto- y, los elementos de mrito -referidos al cumplimiento oportuno
y conveniente de los fines del acto. A 3
En el presente mdulo tambin se estudiarn las principales nociones
referidas al fenmeno administrativo buscando una clasificacin que lo sistematice
y explique adecuadamente en el mundo jurdico de acuerdo a distintos criterios
segn los rganos que intervengan en la formacin de la voluntad, en simples y
complejos; segn la posibilidad de que la Administracin extinga por s sola sus
efectos, en estables y revocables (no estables); segn la presencia o no de vicios
en sus elementos en regulares e irregulares; segn el contenido del acto, actos de
disposicin y de decisin, positivos y negativos: segn la naturaleza del acto en
institucional, discrecional y reglado; segn el nmero de voluntades intervinientes
en su dictado, en unilaterales y bilaterales; segn los efectos del acto, en individuales
o particulares y generales y segn la posibilidad de recurrirlo o impugnarlo en
definitivo y preparatorio.-
Preste especial atencin al siguiente objeto de estudio vinculado a los
caracteres del acto administrativo. Posiblemente usted se pregunte aqu a qu nos
referimos con este ttulo.
En primer trmino, debemos tener presente que si un acto administrativo
carece de un elemento esencial, el mismo sigue siendo vlido hasta que se declare
su invalidez. Esta caracterstica especfica no hace ms que traducir un privilegio
o prerrogativa del poder pblico, necesario para la continuidad de la funcin
administrativa.
Los caracteres entendidos como notas o cualidades que lo individualizan
y distinguen del acto jurdico en general, surgen del derecho positivo. As, segn
la doctrina administrativa ms actual constituyen caracteres del acto: la presuncin
de legitimidad, la estabilidad o inmutabilidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad y la
impugnabilidad. A 4
Siguiendo a Marienhoff, estimamos que es importante que usted comprenda
la importancia de determinar sus alcances y efectos, as como sus fundamentos y
presupuestos, a fin de poder advertir las consecuencias prcticas y jurdicas que
de ellos se derivan.
La idea que el ejercicio de las prerrogativas de la Administracin debe
estar ligado a un adecuado sistema de garantas constituye la razn de ser de
la posibilidad de que un particular pueda solicitar la suspensin de los efectos
del acto administrativo, tanto en sede administrativa como en la judicial. En

este estadio, aprenderemos a utilizar esta herramienta para futuras aplicaciones
prcticas en el ejercicio profesional.
Dentro de este mismo captulo, tambin analizaremos la posibilidad que
la Administracin no se expida cuando tiene la obligacin legal de hacerlo, esto
ltimo se conoce como el silencio administrativo. Tambin veremos cmo est
regulado, cules son los efectos que produce y qu presunciones conlleva.
Por ltimo, con relacin a este instituto trabajaremos sobre el instituto de
Amparo por mora de la Administracin A 5, analizando cmo funciona y cul es
su finalidad
A continuacin, analizaremos el fenmeno de la eficacia del acto

administrativo estableciendo su contenido y lmites jurdicos. El acto administrativo
comienza a producir sus efectos jurdicos respecto de los particulares cuando se
materializa su eficacia a travs de la notificacin o publicacin de aqul segn se
trate de un acto particular o general.
Otra cuestin importante es la referida a los vicios de juridicidad del acto.
La expresin vicios hace alusin a defectos con que aparece un acto administrativo
segn un ordenamiento jurdico determinado y que lesionan su validez, su irregular
cumplimiento o su incumplimiento.
Tambin veremos cmo funciona la revocacin de un acto por vicios de
mrito u oportunidad como consecuencia de una modificacin de la situacin de
inters pblico tenida en cuenta al dictarse el acto administrativo, por producirse
un cambio en las condiciones de hecho existentes, analizando las condiciones de
su procedencia, la posibilidad de sustitucin y sus efectos.
A travs del estudio de esta temtica nos familiarizaremos con las nociones
de validez, gravedad o no del vicio, nulidad manifiesta y no manifiesta, etc.
Asimismo, tambin se describir el funcionamiento de todo el sistema
de nulidades del acto administrativo nulidad absoluta y nulidad relativa; acto
nulo y acto anulable- A 6 a fin de que podamos comprender acabadamente las
consecuencias jurdicas de una declaracin de nulidad que le quita validez al acto
administrativo.
Una vez que tengamos claros estos conceptos, podremos comprender
el ejercicio de la potestad de revocacin de los actos de oficio por parte de
la Administracin Pblica y la necesidad, en su caso, de plantear la accin de
lesividad A 7. Estudiaremos su razn de ser jurdica y prctica, que rgano de la
Administracin puede ejercer esta potestad revocatoria, sus lmites y el rgimen
legal aplicable.
Por ltimo, veremos el sistema de subsanacin del acto y los supuestos
particulares en que se desarrolla como as tambin los otros modos de extincin
del acto administrativo. Para este anlisis, tendremos en cuenta el rgimen jurdico
local y nacional.
Ello nos permitir ver cmo se verifica el enjuiciamiento del acto tanto en
sede administrativa a travs de los recursos y, a posteriori, a travs de la revisin
judicial por las acciones previstas en los cdigos contenciosos procesales de la
materia.
Es importante que usted tenga en cuenta que nuestro objetivo primordial
es analizar, comprender y aplicar las nociones generales que se estudian en este
mdulo. La amplitud considerable con que se han elegido los temas del programa,
tiene la finalidad de acercarle un panorama global que le permita a usted aplicar
las herramientas jurdicas que le posibilitarn desenvolverse con mayor habilidad
tcnica en su desempeo laboral.

Este principio implica que la Administracin no solamente tiene el deber de

cumplir la ley -principio de legalidad- sino que tambin debe respetar los principios
generales del derecho.
El art. 174 de la Constitucin de la Provincia de Crdoba expresamente establece
la sujecin de la Administracin al orden jurdico.
Para comprender cmo se desenvuelve toda la actividad de la Administracin le

recomendamos analizar el esquema a travs del cual Gordillo la grafica claramente.
(Ver Gordillo, Agustn Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, cap. VII, pp. 7)
Asimismo, le proponemos tres situaciones ilustrativas para que contine trabajando
sobre los conceptos aprehendidos:
1. Si la Polica de Trnsito de la ciudad cierra el paso de los automviles por la Av.

General Paz, mientras se desarrolla una manifestacin pblica, realiza un hecho
administrativo.

2. Cuando la Administracin municipal dicta una resolucin mediante la cual habilita
un local bailable, luego de verificar el cumplimiento de todos los requisitos legales y
de seguridad necesarios para su ubicacin, dicta un acto administrativo.
3. El dictamen de la Fiscala de Estado de la Provincia que expresa que no sera
conveniente que se autorice a una Compaa teatral realizar la presentacin de
su obra en la va pblica dado que no se puede garantizar la seguridad pblica,
constituye el ejercicio de una actividad consultiva de la Administracin que como
actividad interna de la Administracin no produce efectos respecto de los particulares
involucrados sino hasta que la Administracin Provincial resuelva en definitiva.
Tenga en cuenta que una ptima comprensin de este tema, exige que estudie los
artculos 7 y 8 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549
que regula los elementos esenciales del acto administrativo, an cuando no lo
define como tal.
Es importante sealar que este instituto fue incorporado en la Constitucin Provincial

mediante la reforma de 1987 en el artculo 52 y legislado mediante la Ley 8508. A
su vez, el mismo se encuentra regulado en la esfera nacional en el art. 28 de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549 (conforme al texto de la ley
21.686) e incorporado en la Constitucin Nacional mediante la reforma de 1994.

Es importante sealar que este instituto fue incorporado en la Constitucin Provincial

mediante la reforma de 1987 en el artculo 52 y legislado mediante la Ley 8508. A
su vez, el mismo se encuentra regulado en la esfera nacional en el art. 28 de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549 (conforme al texto de la ley
21.686) e incorporado en la Constitucin Nacional mediante la reforma de 1994.
Le sugerimos profundizar este punto. Para ello, resultara pertinente que usted analice
las disposiciones de los artculos 14 y 15 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos Nro. 19.549, a cuya lectura reflexiva lo remitimos.
En esta instancia es importante que usted tenga en cuenta, que los derechos
subjetivos nacidos de un acto administrativo estn protegidos por la garanta de
propiedad del art. 17 de la Constitucin Nacional. Por lo tanto, una vez que la
Administracin le reconoci un derecho, no puede dejarlo sin efecto por s sola,
si sus efectos ya se venan cumpliendo, para ello va a tener que presentar una
accin de lesividad (arts. 17, 18 y 27 de la L.N.P.A.), que es aquella por la que la
Administracin pide al juez contencioso administrativo que declare la nulidad de
un acto.
Consideramos que es conveniente que realice un esquema de anlisis de los
artculos 17 y 18 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549, a
cuya lectura lo remitimos, a los efectos de poder profundizar sobre su contenido.
m4 material

m4 actividades
m4 | actividad 1
Cargo vacante
A 1
La docente Estela Gonzles fue ascendida al cargo de Vicedirectora de Primera
-Enseanza Especial, Suplente, en la Escuela Especial Dr. Faustino Sarmiento
mediante la Resolucin del Ministerio de Educacin y Cultura N 621 de fecha 4 de
abril de 2004. A 2
Con fecha 14 de julio de 2004, solicit la interrupcin de una licencia remunerada
para cumplir funciones gremiales. En oportunidad de resolver este pedido,
la Administracin revoc la Resolucin N 621 por considerar se adverta una
irregularidad manifiesta, esto es, que al momento de la postulacin al ascenso
la agente careca de tal derecho por encontrarse en situacin pasiva y por ende,
frente a un claro incumplimiento de los requisitos estatutarios -artculo 3 inciso b)
del Decreto-Ley 214-E-63 -, corresponda dejar sin efecto tal ascenso.
La Cmara Contencioso Administrativa resolvi hacer lugar a la demanda
contencioso-administrativa de plena jurisdiccin interpuesta por la Sra. Gonzles y
conden a la Provincia de Crdoba a reincorporar a la actora en el cargo y funciones
en que fuera designada por la Resolucin Nmero 621/04.
A 3
a) Tras la lectura del caso planteado, considera que la resolucin mediante la

cual se dispuso dejar sin efecto el ascenso a la docente Gonzlez es un acto
administrativo?
b) Qu elementos del acto usted estima que estn viciados?
c) Cree usted que la Administracin puede dejar sin efecto el acto por s sola?
Por qu?
d) Si usted fuera abogado de la Administracin Qu consejo legal le dara para

anular el acto?
A 4

A los fines de dar respuesta a la consigna, le sugiero consultar el material bsico

de estudio.
Es importante que usted analice detenidamente las preguntas que se presentan y
fundamente sus respuestas.
Para una correcta resolucin del caso, es importante que tenga en cuenta el sistema
de nulidades vigente en el mbito provincial. As, la Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo 5350 y sus reformas, considera al acto nulo de nulidad absoluta
cuando:
a) hubieren sido dictados por autoridad incompetente,
b) se hubieren violado sustancialmente los principios que informan los
procedimientos,
c) se hubieren violado las normas establecidas legal o reglamentariamente para su
dictado (art. 104).
En cambio son anulables o de nulidad relativa los viciados por: a) error, b) violacin
de la ley en cuanto al fondo del acto (art. 105). Tambien recuerde que los arts. 106 y
107 establecen el procedimiento de invalidacin de los actos administrativos segn
se trate de actos nulos o anulables.
La actividad est diseada para que Ud. interprete y comprenda el sistema

de nulidades del acto administrativo vigente en el rgimen de procedimiento
administrativo argentino y su estrecha vinculacin con los caracteres del acto
administrativo. A tal efecto, consideramos importante que tenga en cuenta el criterio
sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en los autos Carman de
Cantn, Elena c/ la Nacin s/ pensin, Fallos 175:367, de fecha: 14 de agosto de
1936.


A continuacin le presentamos el caso de jurisprudencia:

Fuero: Sala Contencioso Administrativa
Magistrados: Vocales: Dres. Domingo J. Sesin Hugo A. Lafranconi Adn L.
Ferrer.
Autos: Patio de Chvez, Lilia Zulma c/ Estado Provincial
Resolucin: Sentencia Nro. 209
Fecha: 19 de diciembre de 2000
Texto completo.
SENTENCIA NMERO: Doscientos nueve

En la ciudad de Crdoba, a los diecinueve das del mes de diciembre de dos mil,
siendo las once y treinta horas, se renen en Acuerdo Pblico los Seores Vocales
integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior
de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adn Luis
Ferrer, bajo la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos
caratulados: PATIO DE CHAVES, LILIA ZULMA C/ ESTADO PROVINCIAL -
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - PLENA JURISDICCIN - RECURSO DE
APELACIN (Expte. Letra P, Nro. 04, iniciado el veintisis de marzo de
mil novecientos noventa y nueve), con motivo del recurso de apelacin deducido
por la parte demandada (fs. 142) en contra de la Sentencia Nmero Veinte, dictada
por la Cmara Contencioso Administrativa de Primera Nominacin, el da diecisis
de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), mediante la que
se resolvi: 1.- Hacer lugar a la demanda contencioso administrativa de plena
jurisdiccin promovida por Lilia Zulma Patio de Chaves en contra de la Provincia
de Crdoba, declarando la nulidad de las resoluciones 162/96 y 488/96 del
Ministerio de Educacin y Cultura, y del decreto 2110/96. Consecuentemente, la
demandada deber, en el plazo de treinta das hbiles administrativos, reponer a la
actora en el cargo y funciones para las que fue designada por resolucin 1789/93,
en caso de mantenerse la ausencia de su titular. 2.- Condenar a la demandada
a abonar a la actora, en el plazo de ciento ochenta das corridos, las diferencias
de haberes existentes entre su cargo de revista y el de vicedirectora, desde que
dej de percibirlas y hasta su efectiva reposicin en el cargo referido o hasta el
reintegro de su titular -si ste se hubiere producido-, con ms intereses al 12%
anual desde que cada suma es debida y hasta la fecha de su efectivo pago, a cuyo
efecto deber presentar la liquidacin pertinente dentro de los primeros treinta das
hbiles administrativos del plazo referido, bajo apercibimiento de ejecucin. 3.-
Imponer las costas a la vencida..., procedindose a fijar las siguientes cuestiones
a resolver:-
PRIMERA CUESTIN: Es procedente el recurso de apelacin interpuesto?
SEGUNDA CUESTIN: Qu pronunciamiento corresponde?-----------------------------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Seores Vocales votan
en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y
Adn Luis Ferrer.------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------

1. A fs. 142 la parte demandada deduce recurso de apelacin en contra
de la Sentencia Nmero Veinte, dictada por la Cmara Contencioso Administrativa
de Primera Nominacin, el da diecisis de febrero de mil novecientos noventa y
nueve (fs. 104/141). Concedido el recurso (fs. 143 y vta.), los autos son receptados
por este Tribunal (fs. 146).-------------------------
2. A fs. 150 se corre traslado a la apelante para que exprese agravios,
quien lo evacua a fs. 151/155vta., en los siguientes trminos.---------------------
La recurrente refiere que los actos impugnados por la accionante
son legtimos desde que la actuacin observada por su parte estuvo dirigida
razonablemente a concluir con el descubrimiento de la verdad real, propia del
proceso administrativo.-------------------------
Afirma que la Administracin ponder que a la fecha de presentacin de
la solicitud de interrupcin de la licencia solicitada por la actora se adverta una
irregularidad manifiesta, consistente en la falta de cumplimiento de la normativa
aplicable por encontrarse la agente al momento de la postulacin de su ascenso,
en situacin de docente pasiva conforme lo estatuido en el artculo 3 inciso b) del
Decreto-Ley 214-E-63, siendo que dicha contravencin la obligaba a proceder de
la manera que se resolvi (art. 27 inc. a ib.).-----------
Seala que el Tribunal a-quo por mayora efectu una forzada distincin
entre acto nulo y anulable al sostener que tratndose de una violacin de la ley
en cuanto al fondo, la Administracin no poda disponer en su sede la anulacin
del acto que design a la actora en el cargo de Vicedirectora, sino que por la
va legalmente establecida deba requerirla al rgano jurisdiccional competente,
dentro del plazo fijado al efecto (art. 107, Ley 6658).---
Alega que la postura asumida por el Juzgador fue basada en que la
norma exige al docente encontrarse en servicio activo para poder ascender, es una
norma sustancial, no formal. De fondo, no de forma. Constitutiva, no realizadora.
Sustantiva, no procesal.--------------------
Refiere que se encontraba acreditada la situacin de docente pasiva de la
accionante en uso de una licencia remunerada para cumplir funciones gremiales,
por lo que en tal condicin, la agente careca de derecho al ascenso por ausencia de
los requisitos estatutarios, como se pretende validar en la sentencia cuestionada.-
Aduce que en el caso la predeterminacin normativa de la conducta
administrativa debida a la docente, en su condicin de exclusividad, no se
produce cuando no hay posibilidad de invocar tal consecuencia jurdica, en tanto y
en cuanto la situacin en actividad que demanda la norma, luce inexistente a la hora
de su presentacin conforme est acreditado en los antecedentes administrativos,
por lo tanto la docente careca de derecho para demandar la pretensin acogida
indebidamente por el Judex a-quo.-------------------------------------
Expresa que, como lo seala la Seora Vocal que vot en minora respecto
de la situacin de la actora ...su situacin no era la de poder, que se correspondiera
necesariamente con la de deber de la Administracin. Nada le deba esta ltima a
la docente, atento que no haba regla determinante de tal obligacin. No obstante
ello, con fecha 19/10/93, le fue otorgado el ascenso, generando a la Sra. Patio una
situacin ventajosa sin causa legal, lo que no era ignorado por la destinataria del
beneficio, atento a que la misma solicit con fecha 8/11/93 la interrupcin parcial
de su licencia gremial por haber sido seleccionada para cubrir el cargo superior de
que se trata.--------------------------------
Manifiesta que aquella situacin advertida tardamente por la Provincia, no
pudo ni debi ser consentida, tal cual se informa en el dictamen jurdico cuya
conclusin fue asumida en la resolucin que enmienda la situacin de ilegitimidad,
fundamentndose en la verdad real verificada de los hechos relacionados.---------
Sostiene que concuerda con el argumento emitido por el Sentenciante en
minora cuando expresa que: En el caso sub-examen, la norma establecida legal o
reglamentariamente para el dictado del acto, requera que, previo a disponerse su
ascenso, se efectuara la constatacin de que el candidato a ocupar el mayor cargo,

reuna los requisitos legales al efecto. Esto es, conforme el art. 27 del Decreto
Ley 214-E-63: a) revistar en situacin de servicio activo en cargo de categora
de jerarqua inmediata inferior; b) Haber merecido concepto no inferior a bueno
en los dos ltimos aos; c) reunir condiciones requeridas para la provisin de la
vacante.--------
Seala que la Administracin omiti oportunamente la constatacin
del cumplimiento de tales requisitos y la docente silenci aviesamente dicha
circunstancia que impeda su participacin.---------------
Entiende que dicha situacin afect el proceso de formacin de la voluntad
administrativa en la apreciacin del criterio legal para proceder legtimamente,
viciando de nulidad el acto que se trae a revisin judicial como pretendidamente
vlido. Por lo tanto, la tutela de legitimidad poda ejercerse vlidamente en sede
administrativa, no como una mera facultad, sino como puesta en acto del ejercicio
de una potestad-deber.---------
Aade que si el acto que la Administracin revocara, no pudo producir otro
efecto que la necesidad de su retiro (art. 103 de la Ley 6658), mal podra el rgano
judicial, en ejercicio de sus funciones de control de la legitimidad administrativa,
disponer se le reconozca a la actora un derecho subjetivo en contra de la ley.-------
Concluye que en el caso, los derechos de la accionante fueron en la
prctica respetados atento a que la licencia gremial fue concedida con goce de
sueldo en el cumplimiento de normas especficas, por lo que la pretensin judicial
ejercida en el pleito no tiene andamiaje.-----
Refiere que disiente con el criterio del Judex a-quo vinculado a ordenar
la reincorporacin de la actora en un cargo de jerarqua -Vicedirectora-, en tanto
ello implica de hecho una total y absoluta desatencin de la legislacin vigente y
adems por cuanto consagra una desigualdad evidente con relacin a los docentes
comprendidos en la ley, estatuto y normas reglamentarias de la educacin,
que exhiben un nivel superior favorecedor del cumplimiento del inters pblico
comprometido en la especie, cuya tutela est a cargo del Estado.-------------------
Seala que tambin le merece reparos la sentencia cuestionada en relacin
al aspecto indemnizatorio, por cuanto el Judex a-quo excedi su competencia
revisora sobre lo preceptuado por el artculo 38 de la Ley 7182, conforme la
jurisprudencia que mantiene este Tribunal.------
Alega que el hecho que el reclamo patrimonial efectuado por la parte actora
no proceda en la instancia contencioso-administrativa, no implica la negacin de
otra instancia con competencia especfica a la que puede acudir la accionante.-----
Hace reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).-----------------------------
3. A fs. 156, se corre traslado del recurso deducido a la parte apelada, quien
lo evacua a fs. 158/161, solicitando por las razones que all expresa, se confirme la
sentencia impugnada, con costas.----------------------------------------
4. A fs. 162 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 165 y vta.), deja la
causa en estado de ser resuelta.------------------------------------------------
5. El recurso bajo anlisis ha sido oportunamente deducido, en contra de
una sentencia definitiva dictada en primera instancia y por parte legitimada, razn
por la cual corresponde su tratamiento (art. 43 y sgtes. C.P.C.A. y art. 366 y sgtes.
del C.P.C. y C. por remisin del art. 13 C.P.C.A.).------------------
6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relacin de
causa, la cual debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de evitar su
innecesaria reiteracin.------------------------------------------------------
7. La Cmara Contencioso Administrativa de Primera Nominacin,
mediante el dictado de la Sentencia Nmero Veinte de fecha diecisis de febrero
de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), resolvi hacer lugar a la demanda
contencioso-administrativa de plena jurisdiccin incoada en contra de la Resolucin
del Ministerio de Educacin y Cultura Nmero 162/96 (fs. 2), que dispuso declarar
nula -de nulidad absoluta- la Resolucin Ministerial Nmero 1789/93, mediante
la cual la Seora Lilia Zulma Patio fue ascendida al cargo de Vicedirectora de

Primera -Enseanza Especial, Suplente, en la Escuela Especial Dra. Carolina
Ana Mosca (fol. 60 y vta., expte. adm. nro. 0110-74094/92, agregado como fol.
nico nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91) y sus actos confirmatorios,
Resolucin Ministerial Nmero 488/96 (fs. 6/7) y Decreto P.E.P. Nmero 2110/96
(cfr. fs. 10/11vta.). Asimismo conden a la Provincia de Crdoba a reincorporar a la
actora en el cargo y funciones en que fuera designada por la Resolucin Nmero
1789/93, en caso de mantenerse la ausencia del titular, y al pago de las diferencias
de haberes existentes entre el cargo de revista y el de Vicedirectora, desde que la
actora dej de percibirlas hasta la efectiva reposicin en aqul.-------------------
8. Ingresando al anlisis del recurso de apelacin articulado, en primer
trmino cuestiona la recurrente la declaracin de ilegitimidad de los actos
administrativos impugnados, efectuada por el Tribunal a-quo, argumentando en
esencia que el decisorio recurrido no puede ser convalidado por cuanto el vicio
que afect el acto administrativo de designacin de la actora como Vicedirectora
Suplente, la habilitaba per se a anularlo en su sede, sin necesidad de acudir a la
va judicial.-------------------------------------------------------------------
9. A los fines de brindar una mayor claridad al tratamiento de la
problemtica planteada, es menester efectuar un repaso de las circunstancias
fcticas acreditadas en la causa de las que se desprende que:-------
a) Mediante Resolucin Ministerial Nmero 464/91 de fecha veinticinco de
abril de mil novecientos noventa y uno, le fue concedida a la accionante, junto
con otros agentes, licencia gremial con goce de haberes en funcin de haber sido
electa como representante de la Unin Educadores de la Provincia de Crdoba
(U.E.P.C.), a partir del primero de marzo de mil novecientos noventa y uno y hasta la
duracin de su mandato (cfr. fols. 111/123, expte. adm. nro. 0280-33778/91);-------
b) Con fecha diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres,
como conclusin del procedimiento de seleccin docente para ocupar el cargo
de Vicedirectora en el Escuela Especial Dra. Carolina Ana Mosca, que diera
comienzo el da trece de noviembre de mil novecientos noventa y dos (cfr. fols.
2/59 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado como folio nico Nro. 144 al expte.
adm. nro. 0280-33778/91), el Ministerio de Educacin y Cultura, a travs del dictado
de la Resolucin Nmero 1789/93, dispuso ascender a la actora, docente de la
Escuela Especial Dra. Carolina Ana Mosca de Capital, con carcter de suplente
al cargo de Vicedirectora de Primera -Enseanza Especial-, en el mencionado
establecimiento, a partir de la fecha de la resolucin y mientras dure la ausencia de
la seorita Amelia Noem Sosa (cfr. fol. 60 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado
como folio nico nro. 144 al expte. adm. cit.).-------------
En los considerandos del referido acto administrativo, luego de sealarse
que tal designacin resultaba indispensable a los efectos de no resentir la
continuidad de los servicios, se especifica Que conforme con lo informado por
la Junta de Clasificacin Rama Comercial, Normal y Especial...sobre ttulos,
antigedad docente y antecedentes directivos, surge que la referida docente es
la nica que ostenta puntaje en antecedentes directivos por lo que corresponde
en esta instancia acceder a lo solicitado, habindose dado cumplimiento con lo
dispuesto en el Decreto Nmero 2698/92, Reglamentario del Art. 46 del Decreto-
Ley Nro. 214-E-63 (fol. 60, expte. adm. cit.).---------------------
Asimismo se fundamenta la resolucin en los informes producidos, el
Dictamen 1484/93 del Departamento Jurdico, lo aconsejado por el Sr. Subsecretario
de Gestin Educativa... (cfr. fol. 60 expte. adm. cit.).-------------
c) Con fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la actora
tom posesin del cargo para el que haba sido designada (cfr. fols. 148/148vta. y
149, expte. adm. nro. 0280-33778/91);------------------------------
d) El da ocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la Seora
Lilia Zulma Patio mediante nota dirigida a la Seora Ministra de Educacin, solicita
la interrupcin parcial de la licencia gremial concedida oportunamente, en virtud
de haber sido seleccionada en primer lugar en la terna para ocupar el cargo de

Vicedirectora de la Escuela Especial Dra. Carolina Ana Mosca (cfr. fol. 133 y vta.,
expte. adm. cit.).-----------------------------------------
e) Con fecha veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro,
en funcin de la peticin de la interrupcin de la licencia gremial, el Seor Jefe del
Departamento Jurdico del Ministerio, mediante el Dictamen Nmero 213/94, se
expidi en sentido desfavorable a dicha solicitud, arribando a la conclusin que
deba declararse nula la Resolucin Nmero 1789/93 a tenor de lo dispuesto en el
artculo 104 de la Ley 6658, por considerar que a la fecha de postularse la actora
para el ascenso obtenido, se encontraba en situacin de pasiva, artculo 3 inciso
b Decreto Ley 214-E-63, situacin contrapuesta con las condiciones para optar
al mismo, conforme lo estatuido en el artculo 27 inciso a ib. (cfr. fol. 146 y vta.,
expte. adm. cit.).---------------------------------------------
f) Tal criterio fue asumido por el Ministerio de Educacin y Cultura,
mediante el dictado del acto base administrativo impugnado en este pleito el da
nueve de abril de mil novecientos noventa y seis, en el que se declar nula de
nulidad absoluta la Resolucin Nmero 1793/93 y se dispuso reconocer a la actora
los servicios prestados en el cargo de Vicedirectora hasta la fecha, declarando de
legtimo abono el pago de los haberes percibidos o a percibir por dicho concepto
(cfr. fol. 171 y vta., expte. adm. cit.).--------------------------
10. Tal como he tenido la ocasin de pronunciarme como Vocal integrante
de la Cmara Contencioso Administrativa de Primera Nominacin, entre otras
causas, in re Masciochi, Cayetano Antonio c/... (Sent. Nro. 26/1995), doctrina
que fuera receptada por este Tribunal Superior en la causa Ferreyra, Marisa del
Carmen y O. c/... (Sent. Nro. 120/2000), sabido es que la actividad administrativa
debe subordinarse al orden jurdico. De tal manera, el acto administrativo debe
respetar los requisitos de validez impuestos por las normas en vigor. De lo contrario
nos enfrentamos a un acto viciado que hace necesaria su invalidacin.---------
Se considera que el acto es nulo cuando alguno de sus elementos
esenciales resulta excluido. Mientras que es anulable cuando el vicio no llegare
a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Empero, tambin
es pacficamente aceptado, que para establecer el tipo de nulidad no slo debe
analizarse, si al acto le falta algn elemento esencial, sino cul es la intensidad
de la gravedad del vicio, es decir la magnitud o importancia de la transgresin al
ordenamiento, e incluso la manifestacin evidente o no de la infraccin.----
En definitiva, de la ndole, gravedad y ostensibilidad del vicio dependen
las consecuencias jurdicas a aplicar segn el caso. Razn por la cual cuando
la normativa de procedimiento administrativo no resulte suficientemente clara,
debern analizarse exhaustivamente tales aspectos, efectuando una interpretacin
contextual a la luz de la jurisprudencia y doctrina aplicable.-----
En el sistema de Crdoba, la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo
5350 y sus reformas, considera al acto nulo de nulidad absoluta cuando: a) hubieren
sido dictados por autoridad incompetente, b) se hubieren violado sustancialmente
los principios que informan los procedimientos, c) se hubieren violado las normas
establecidas legal o reglamentariamente para su dictado (art. 104). En cambio son
anulables o de nulidad relativa los viciados por: a) error, b) violacin de la ley en
cuanto al fondo del acto.-----------------------------------
Es dable advertir que la normativa es suficientemente clara cuando hace
referencia a algunos tipos de vicio, sin embargo es confusa cuando se refiere en
general a los vicios en la causa y en el objeto, en lo que respecta a las razones de
derecho. Ello, por cuanto tales vicios, para la sistemtica de la ley, pueden ser tanto de
nulidad absoluta (violacin de las normas establecidas legal o reglamentariamente
para su dictado) como de nulidad relativa (violacin de la ley en cuanto al fondo
del acto). En consecuencia, para considerar la ndole del vicio debe acudirse a
los principios generales en la materia, suficientemente acuados por el resto de
las normativas vigentes, la doctrina y la jurisprudencia. De tal manera, segn la
gravedad y ostensibilidad del vicio depender su correcto encuadre dentro del

supuesto de nulidad absoluta o relativa.--------
11. Ahora bien, considero que el ejercicio de la potestad anulatoria
legalmente reconocida a la Administracin como instrumento que posibilita
satisfacer el inters pblico encomendado a su gestin, uno de cuyos elementos
esencialmente constitutivo es la vigencia del orden jurdico (cfr. Comadira, Julio
Rodolfo, La Anulacin de Oficio del Acto Administrativo, La denominada Cosa
Juzgada Administrativa, Segunda Edicin Actualizada, Edit. Ciencias de la
Administracin, Divisin Estudios Administrativos, Bs. As. 1998, pg. 56 y ss.),
debe ser ejercida en forma no arbitraria por sta, debiendo cumplimentar todos los
requisitos que le impone la L.P.A..------------
Es que como ha sido sealado por la doctrina comparada, en funcin de la
observancia del principio de conservacin, lo que determina la invalidez de un acto
no es haber incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar
un fin que el Derecho considera merecedor de proteccin. Por consiguiente para
establecer la trascendencia invalidante de los vicios o defectos en los que incurra un
acto administrativo, es menester analizar el fin que con la prescripcin legal quera
garantizar el ordenamiento, y luego comprobar si con su infraccin se ha impedido
alcanzar dicho fin o si, por el contrario, se ha logrado la finalidad pretendida a pesar
de la ilegalidad en que ha incurrido el acto (cfr. Beladiez Rojo, Margarita Validez y
Eficacia de los Actos Administrativos, Estudio Preliminar de Alejandro Nieto, Edit.
Marcial Pons, Ediciones Jurdicas S.A., Madrid 1994, pg. 70 y ss.).--------------------
12. Tal situacin implica para el rgano judicial en ejercicio de la funcin
revisora de la legitimidad del obrar administrativo, asumir en la especie un
criterio estricto acerca del juzgamiento de la juridicidad de un acto que -en sede
administrativa- dispone declarar la nulidad absoluta de otro acto anterior.-------------
En ese orden de ideas, la valoracin de la entidad del vicio que pudiera
haber afectado originariamente alguno de los elementos del acto administrativo,
debe efectuarse al momento del dictado del acto que lo anul, mxime cuando
como sucede en el caso, aqul haba generado prestaciones recprocas propias del
tracto sucesivo que caracteriza al contrato de empleo publico, cumplimentadas de
manera efectiva durante un lapso prolongado hasta la decisin de la Administracin
de revocarlo por razones de ilegitimidad.------------------------
13. Teniendo en cuenta la especiales circunstancias acaecidas en la causa
bajo examen, conforme surge de lo expuesto en el punto 9 de este decisorio,
considero que la Resolucin Ministerial Nmero l789/93 mediante la cual se
design a la accionante como Vicedirectora de la Escuela Especial Dra. Carolina
Ana Mosca, al tiempo del dictado del acto que lo declar nulo, no se encontraba
afectada de un vicio que pudiera calificarse de grave, como requisito insoslayable
que impona a la Administracin per se a restablecer el principio de juridicidad
alterado.--------------------------------------
Es que de la lectura del artculo 27 inciso a) del Decreto Ley 214-E-63,
en cuanto dispone que Son condiciones necesarias para optar a los ascensos
establecidos: a) Revistar en situacin de servicio activo en cargo de categora o
jerarqua inmediata inferior, revela la finalidad perseguida por el Legislador en
relacin a que el docente dedique todo su tiempo y esfuerzo para las mayores
responsabilidades que supone ocupar un cargo superior.------
En tal sentido, es dable precisar que la irregularidad manifestada por
la Administracin basada en que al momento de la seleccin de la agente se
encontraba en estado de docente pasiva conforme lo establecido en el artculo 2
inciso b del Decreto-Ley 214-E-63, circunstancia que vedaba a sta la posibilidad
de concursar para ocupar el cargo en que fue designada, al tiempo del dictado del
acto anulatorio, no se verificaba por cuanto la Seora Lilia Zulma Patio de Chaves
haba dejado de revestir en estado de docente pasiva.-----------------------
Ello es as, en razn que en un lapso considerable anterior a la decisin
de declarar nulo el ascenso, la accionante haba tomado posesin del cargo
cumpliendo en forma efectiva la funcin propia para la cual haba sido designada,

declarando asimismo en forma expresa la voluntad de renunciar a la licencia gremial
oportunamente concedida.--------------------------------------------------------------
Tales acontecimientos que incluso fueron valorados por la accionada al
reconocer a la agente los servicios prestados como Vicedirectora en la mencionada
escuela, declarando de legtimo abono los haberes percibidos o a percibir por
dicho concepto, produjo la extincin del obstculo que le impeda a la accionante
acceder al ejercicio de las funciones que haba obtenido por concurso al ser la
nica docente postulada que contaba con antecedentes directivos.-----------------
De lo que se desprende que ms all del vicio alegado por la Administracin,
no existi otra razn de inters pblico superior susceptible de fulminar de nulidad
absoluta el acto mediante el cual se produjo el ascenso.--------------------------------
14. Por lo expuesto considero que el acto anulado, al tiempo de producirse
su revocacin por razones de ilegitimidad, reuna los requisitos de la estabilidad
que limit el poder de invalidacin en sede administrativa, por cuanto: a) estableci
derechos subjetivos, b) fue notificado y c) era regular.-------------------------------------
Sabido es que el ltimo requisito mencionado se cumple cuando el acto
rene las condiciones mnimas de validez. La jurisprudencia de la C.S.J.N. ha
reconocido el principio de estabilidad slo a los actos vlidos y anulables, no as a
los actos absolutamente nulos (Fallos 255:231; 250:491; 258:299). Expresamente ha
sustentado la Corte Suprema: ...Que por actos regulares debe, en primer trmino,
entenderse aquellos en que aparecen cumplidos los requisitos externos de validez,
que esta Corte, ha especificado como forma y competencia. ...Que, sin embargo,
se ha entendido tambin que el acto administrativo es irregular cuando contrara la
solucin legal que corresponde para el caso. Se trata de los supuestos en que el
acto administrativo incurre en error grave de derecho, porque el apartamiento de
la ley, que supera lo meramente opinable en cuanto a su interpretacin, linda con
la incompetencia. La Constitucin encomienda a la Administracin la ejecucin de
las leyes, ms cualquiera sea la extensin de esta facultad no autoriza la alteracin
de su letra y de su espritu, en los trminos del art. 86 inc. 2 de aqulla -Confr.: The
Constitution of the United States, Corwin, pg. 481, 1953, Washington-. En esa
medida la atribucin constitucional aparece excedida porque los rganos de la
Administracin carecen de jurisdiccin para modificar las leyes... (Corte Suprema,
Fallos 250:491 y 501).---------
15. En el subexamine el acto invalidado por la accionada al momento de
producirse la declaracin de su nulidad en sede administrativa, revesta la condicin
de regular, toda vez que el nico vicio alegado por la Administracin para proceder
per se a declararlo nulo, haba quedado superado, en los hechos concretos, por el
estado de docente activa que revesta la accionante, situacin esta que la propia
Administracin consinti al autorizarla a prestar los servicios en forma efectiva,
siendo por ello aplicable la doctrina que impide ir contra los propios actos.---------
Por lo tanto, coincido con la solucin arribada por el Tribunal a-quo por
mayora, al declarar ilegtima la Resolucin Ministerial Nmero 162/96 y sus actos
confirmatorios, en razn que la Administracin al tiempo de su dictado, careca
de competencia para anular per se en su sede, el acto que dispuso ascender a la
actora.------------------------
16. En vinculacin al gravamen que la recurrente deriva de la decisin del
Tribunal a-quo, consistente en ordenar la reposicin de la accionante en el cargo
de Vicedirectora suplente, por las razones que expresa en su escrito de expresin
de agravios, considero que el mismo deviene inatendible.-------------
Es dable sealar que la recurrente se limita a alegar una serie de motivos
que tornaran inadecuada la solucin que la agravia, sin explicitar con arreglo
a las razones brindadas por el Tribunal a-quo, en qu medida afectara el inters
pblico la decisin de restablecer en su plenitud el derecho subjetivo invocado por
la accionante, que se consider ilegtimamente vulnerado. Siendo que a tal fin, no
basta con expresar en forma genrica argumentos conjeturales que en definitiva
reflejan una mera disconformidad con lo resuelto fundadamente por el Sentenciante,

tales como que la actora carecera de preparacin necesaria para ocupar un cargo
directivo o que otros docentes estaran en mejores condiciones para desarrollar las
tareas que requiere el cumplimiento de dichas funciones conforme la legislacin
vigente, sin brindar mayores explicaciones al respecto.-
Ello as, mxime cuando en el caso la idoneidad de la accionante fue tenida
en cuenta por la Administracin para designarla como Vicedirectora de acuerdo a
los antecedentes por sta acreditados, los que en su oportunidad fueron valorados
junto con los de los otros docentes postulados para ocupar el cargo de que se trata
(cfr. fols. 7/60vta. expte. adm. nro. 0110-74094/92 agregado como fol. nico nro.
144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91).---------
17. En orden a la objecin articulada por la impugnante en el sentido que
el Tribunal a-quo excedi su competencia material al pronunciarse sobre aspectos
de contenido patrimonial, es dable recordar la doctrina sentada por este Tribunal
en numerosos precedentes jurisprudenciales (cfr. entre otras, Sent. Nro. 42/1996
Ighina, Carlos A. c/...; Sent. Nro. 76/1997 Fernndez, Jorge Oscar c/...; Sent.
Nro. 32/1998 Prez, Enrique A. c/...; Sent. Nro. 67/1998 Eder, Ana Mara c/...;
Sent. Nro. 192/1999 Sosa, Hctor Humberto c/...) respecto a que en el marco
de la Ley 7182, la competencia del Tribunal de Mrito frente al ejercicio de una
accin de plena jurisdiccin es amplia. Este carcter se deriva, precisamente, del
objeto y finalidad propias de este tipo de accin, consistentes en el reconocimiento
del derecho subjetivo de carcter administrativo y en el restablecimiento pleno de
la situacin jurdico-subjetiva lesionada (art. 38 ib.).----------
De all entonces que el Tribunal, obrando con la plenitud de las atribuciones
que se derivan del carcter de esta accin, puede no solamente anular los actos
ilegtimos de la Administracin, sino que tambin puede condenar a la misma al
resarcimiento de los daos y perjuicios derivados de su obrar antijurdico.--------
En el precedente jurisprudencial recado en la causa Moreno, Jos
Enrique... (Sent. Nro. 11/94, Sem. Jur. Nro. 1015 del 15-12-94, pg. 629 y ss., con
nota a fallo), emanado de este Alto Cuerpo -con distinta integracin-, que fuera
confirmado in re Ighina, Carlos A.... (Sent. Nro. 42/96, Foro de Crdoba, Ao VII,
Nro. 35, 1996, pg. 261), se superaron las dudas interpretativas generadas en torno
al correcto alcance que es dable asignar a la norma contenida en el artculo 38 del
C.P.C.A., precisndose los lmites a los que debe ceirse el Tribunal de Mrito en
el pronunciamiento que dicte con motivo del ejercicio de una accin contencioso-
administrativa de plena jurisdiccin, en la que a ms de acusar la ilegitimidad
de la voluntad de la Administracin lesiva de un derecho subjetivo de carcter
administrativo, se haga valer una pretensin de contenido patrimonial.----------
En tales precedentes se lleg a la conclusin que en el Cdigo de la materia
existe base legal para sostener vlidamente la competencia de las Cmaras para
pronunciarse respecto de una pretensin de contenido patrimonial, reclamada por
el administrado simultneamente con la ilegitimidad del acto administrativo lesivo
de su derecho subjetivo.--------------
El criterio amplio asumido por el Tribunal se sustent en los postulados de
hermenutica jurdica elaborados por el Mximo Tribunal de la Nacin en el sentido
que ...por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la
interpretacin indagar lo que llas dicen jurdicamente. En esa interpretacin no
cabe prescindir de las palabras de la ley, pero tampoco atenerse rigurosamente
a llas, cuando la interpretacin sistemtica as lo requiere... (C.S.J.N., Fallos
301:489).------------
Con esa apoyatura conceptual se consign que la Ley 7182 constituye un
cuerpo ordenado de normas, motivo por el cual resulta contrario a las exigencias
de una sana hermenutica, independizar la actuacin de cada uno de sus artculos,
componentes de un mismo sistema, atenindose a su mera literalidad y soslayando
de ese modo la necesidad de desentraar su verdadero sentido jurdico
integrador, propio de una interpretacin racional, que contemple al conjunto de
las disposiciones que integran el sistema.--------------

De ah que apegarse a la literalidad de la primera parte del artculo 38 del
Cdigo de la materia, que establece que el Tribunal no podr hacer en su sentencia
declaraciones sobre derechos reales, personales o de otra naturaleza..., sin tomar
en cuenta la parte final del mismo prrafo que expresa que la limitacin impuesta
a la resolucin lo es ...sin perjuicio de reconocer la situacin jurdico-subjetiva
y adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento (nfasis agregado),
llevara al extremo de excluir de la jurisdiccin contencioso-administrativa el
conocimiento de pretensiones de contenido patrimonial.---------------
Pero ello resultara contrario a la finalidad declarada por el Legislador,
manifestada a travs de la Exposicin de Motivos de la Ley 7182, en la que
expresamente se consign que ...se ha incorporado un precepto que tiende a la
reparacin integral de las situaciones jurdico-subjetivas, de modo de evitar mayor
desgaste jurisdiccional, proveyendo a los justiciables un auxilio eficaz, conforme a
las ms modernas tendencias legislativas....---------------------------
18. A mrito de las razones expuestas y las premisas sentadas a travs
de su desarrollo, corresponde rechazar la apelacin interpuesta por la demandada,
con costas, no existiendo causal suficiente para apartarse del principio objetivo de
la derrota (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisin del art. 13 del C.P.C.A.).-
As voto.---------------------------
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Adhiero al voto del Seor Vocal preopinante, que a mi juicio ha expresado
los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestin.
Por ello, voto en igual sentido.----
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADN
LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal Doctor Domingo Juan
Sesin deciden correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar intiles
repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------
Corresponde: I. Rechazar el recurso de apelacin deducido por la parte
demandada en contra de la Sentencia Nmero Veinte, dictada por la Cmara
Contencioso Administrativa de Primera Nominacin, el da diecisis de febrero de
mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la
misma en todas sus partes.-----------------------------------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art.
130 del C.P.C. y C. por remisin del artculo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada
en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean
regulados por la Cmara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo
emplazamiento en los trminos del artculo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento
(31%) del mnimo de la escala del artculo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo
en cuenta las pautas establecidas en el artculo 29 ib..---------
As voto.---------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Voto en igual sentido que el Seor Vocal preopinante, por haber expresado
la conclusin que se desprende lgicamente de los fundamentos vertidos en la
repuesta a la primera cuestin planteada, compartindola plenamente.----------------
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADN
LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Adhiero a la respuesta proporcionada por el Seor Vocal Doctor Domingo
Juan Sesin, ya que la misma expresa la solucin correcta a la presente cuestin.
Por ello me expido en idntica forma.--

Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,----------
RESUELVE:------------
I. Rechazar el recurso de apelacin deducido por la parte demandada
en contra de la Sentencia Nmero Veinte, dictada por la Cmara Contencioso
Administrativa de Primera Nominacin, el da diecisis de febrero de mil novecientos
noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus
partes.-------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art.
130 del C.P.C. y C. por remisin del artculo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada
en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean
regulados por la Cmara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo
emplazamiento en los trminos del artculo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento
(31%) del mnimo de la escala del artculo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo
en cuenta las pautas establecidas en el artculo 29 ib..
m4 | actividad 2
Cualquiera se equivoca
A 1
En el ao 1990 Ud. solicit el beneficio de jubilacin ordinaria ante el ANSeS, luego
de haberse desempeado como docente en la Universidad de Buenos Aires por
ms de 20 aos y de haber prestado otras funciones en el mbito de la Nacin
desde el ao 1955, fecha en que recibi el ttulo de abogado.
Pasados ms de 5 aos desde que la jubilacin ordinaria le fue acordada, siendo
que Ud. gozaba del beneficio en forma efectiva y continuada, la Administracin
provisional dej sin efecto el acto administrativo que le reconoca el derecho a la
prestacin jubilatoria.
Para decidir esto, el ANSeS valor que se haba cometido un error material en el
cmputo de los servicios prestados efectivamente con los aportes acreditados, lo
que condujo -segn alega la Administracin- a una errnea aplicacin de la ley en
cuanto al fondo del acto, ya que los servicios acreditados no alcanzaban a cumplir
el requisito de 30 aos de servicios efectivos con los respectivos aportes tal como
lo exige la ley.

Frente a esta circunstancia, Ud. no est de acuerdo con lo decidido por la
Administracin y entonces, se pregunta:
1) En qu situacin jurdica subjetiva se encuentra Ud, como consecuencia del

acto administrativo que le acord el beneficio jubilatorio?
2) Qu caracteres del acto administrativo estn en juego en este caso?
3) Usted considera que es ajustado al orden jurdico que la Administracin
previsional deje sin efecto de oficio el acto que le concedi la jubilacin?
4) Cundo la Administracin Pblica puede invalidar por s sola y en la sede
administrativa un acto dictado con anterioridad por ella misma?
5) Cundo la Administracin debe demandar la declaracin judicial de nulidad de
un acto administrativo irregular?
A 2
Se considera fundamental realizar una lectura detenida del material bsico de

estudio. A su vez, a los fines de resolver la actividad le sugerimos en un primer
momento identificar el problema y resolver el caso prctico.
Tenga siempre presente la importancia de elaborar respuestas pertinentes y
fundadas.

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Fuero: Contencioso Administrativo
Magistrados: Vocales: Dres. Antonio Sagarna. Luis Linares. B. A. Nazar
Anchorena. Juan B. Tern.
Autos: Carman de Cantn, Elena c/ la Nacin s/ pensin
Resolucin: Fallos 175:367
Fecha: 14 de agosto de 1936
Publicacin: Coleccin de Anlisis Jurisprudencial - CS - Coleccin de Anlisis
Jurisprudencial, con nota de Juan Vicente Cataldo

Tema: acto administrativo ~ jubilacin ~ nulidad del acto administrativo ~ orden
publico ~ pensin ~ prescripcin ~ revocacin del acto administrativo.
Buenos Aires, agosto 14 de 1936.

Y Vistos: Los del juicio promovida por doa Elena Carman de Cantn contra el
Gobierno de la Nacin para que, en su carcter de viuda del Dr. Eliseo Cantn,
se le otorgue el beneficio que cree corresponderle de acuerdo con los arts. 41 y
siguientes de la ley N 4349 y 13 de la ley N 4870, es decir, la pensin de $667.30
m/n; juicio venido en tercera instancia ordinaria por apelacin interpuesta por la
actora contra la sentencia de la Cmara Federal de Apelacin de la Capital que
desestim su demanda, de conformidad con lo dispuesto por el inc. 2 del art. 3,
de la ley N 4055; y
Considerando:
1 Que el Dr. Eliseo Cantn (h.) encontrndose en ejercicio de los cargos de decano
y profesor de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires, solicit
su jubilacin ordinaria en agosto de 1912, llenando los recaudos que preceptan
la ley N 4349 y su decreto reglamentario de octubre 19 de 1904 fs. 2 a 8 del
expediente administrativo de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones, ao
1912, letra C, N 181. Dado a la solicitud el trmite legal y reglamentario pertinente
con todos los informes del caso fs. 10 a 19 la Caja declar probados los
extremos necesarios y acord la jubilacin ordinaria en febrero 7 de 1913 fs.
20 la que fu aprobada por el P. E, por decreto de 28 del mismo mes y ao (fs. 24).
En 1927, la Comisin Revisora de Pensiones Militares, de cuyo beneficio tambin
gozaba el Dr. Cantn por decreto de mayo 10 de 1926 fundado en la ley N 11.295
fs. 53 encontr errores de apreciacin en el cmputo de servicios militares del
aludido fs. 67 pero el Ministerio de Marina desestim ese dictamen fs. 77
no obstante lo cual y por otros errores advertidos por Contadura General (fs. 82) se
iniciaron tramitaciones de esclarecimiento con intervencin del beneficiario quien
aport nuevos elementos de juicio para demostrar que haba llenado el mximum
de servicios no sin antes advertir que haba prestado veinticuatro aos de servicios
coma diputado nacional, que no mencion al solicitar jubilacin, y que, adems,
haba a su respecto, cosa juzgada (fs. 91 y 116 respectivamente).
A pesar de haber urgido, ms de una vez, el trmite de la incidencia, jams la Caja
ni el P. E. se pronunciaron en vida del Dr. Cantn, y fue recin en 1931 al presentarse
la legtima viuda, Sra. Elena Carman de Cantn, que la nueva administracin de la
Caja, previa vista al asesor legal de la misma, declar improcedente la revisin
de la jubilacin (fs. 146 a 153). El Procurador General de la Nacin dictamin a
fs. 172 en sentido favorable a la resolucin de la Caja, pero el P. E. por resolucin
de agosto 20 de 1932, declar que proceda la revisin de la jubilacin Cantn
por existir errores de hecho fs. 198 y en junio 20 de 1933 se dej sin efecto
el decreto de 28 de febrero de 1913 y se mand formular cargo por las sumas
percibidas por el beneficiario en virtud del mismo fs. 208 . Contra estos ltimos
decretos deduce accin contenciosa administrativa la Sra. Carman de Cantn fs.
2 del expediente judicial.
2 Que sintetizado as, clara y precisamente, el proceso administrativo que
determina la litis en examen, corresponde averiguar si en las leyes, en la doctrina
o en la jurisprudencia judicial o administrativa existen fundamentos para la
revisin y revocacin del decreto que reconoci al Dr. Eliseo Cantn el derecho a
su jubilacin en 28 de febrero de 1913, por defectos o errores de hecho notados
en 1927 y declarados en 20 de junio de 1933, o si como sostiene la actora, el
acto administrativo de 1913 es irrevisible e irrevocable por el mismo poder que lo
otorg y a cuyo amparo se hizo efectivo el derecho jubilatorio del que goz durante
dieciocho aos el Dr. Cantn.

3 Que no existe ningn precepto de ley que declare inestables, revisibles,
revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en
cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a
merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre
mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo; es decir
que las resoluciones de la Administracin, aun en aquellas cuestiones en que se
trata de facultades regladas, consentidas y ejecutoriadas, no causan estado, no
establecen derechos adquiridos, no hacen cosa juzgada. Pero, en cambio,
existe un decreto de 30 de junio de 1896, en el que aceptndose el dictamen del
Procurador General de la Nacin se declara, no slo para el caso concreto que
se ventilaba una reivindicacin de terrenos sino como antecedentes para
casos anlogos que las resoluciones administrativas no son susceptibles de
reconsideracin porque el orden pblico se interesa en que los derechos adquiridos
bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles porque de otro
modo no habr rgimen administrativo ni judicial posible. Registro Oficial, 1896,
t. 1, pgs. 1030 y 1031, y transcripcin por el asesor de la Caja de Jubilaciones a
fs. 150 v. y 151 del expediente administrativo. Las firmas de Sabiniano Kier, Jos
Evaristo Uriburu y Benjamn Zorrilla dan a esas conclusiones, adems del valor de
las investiduras respectivas, el de sus reconocidas capacidades jurdicas. Entre
otros antecedentes puede recordarse el decreto de 16 de febrero de 1927, dictado
en un segundo pedido de reconsideracin del que estableca un determinado
rgimen de promociones y exmenes. Esta Corte Suprema, no obstante la norma
de 1896, no revocada expresamente por otro acto del P. E., declar en 1908 que el
Gobierno pudo, en 1903, dejar sin efecto, un reconocimiento de propiedad de un
terreno hecho en 1898, porque los procedimientos administrativos no tienen forma
ni carcter de juicio como tampoco interrumpen la prescripcin, etc.; pero, aparte
tratarse de un caso aislado, cabe advertirse que en el trmite de las jubilaciones
y pensiones existe procedimiento administrativo reglado (arts. 29, 30, 40, 56 y
57 de la ley N 4349 y arts. 10, 11 y 12 del decreto reglamentario); y por ello, la
prescripcin tambin se opera en el orden administrativo (art. 37, inc. 3 de la ley
premencionada). Otras razones existen, adems, para renovar el examen de la
cuestin, distinguiendo circunstancias y condiciones del acto administrativo, a efecto
de que las conclusiones se ajusten, en cada caso, a los principios fundamentales
de la justicia y concilien los derechos de los particulares con los del Estado.
4 Que el acto administrativo es como lo define Mayer: toda disposicin o decisin
de autoridad que declara lo que es de derecho en un caso particular, pero es
de naturaleza y alcances diversos cuando el poder administrador o un organismo
autrquico ejercita facultades discrecionales, que cuando cumple funciones
regladas; cuando contempla intereses pblicos en su resolucin; que cuando decide
un inters particular. El nombramiento o remocin de un empleado, la concesin
o negacin de una licencia o una beca, el otorgamiento de un permiso para usar
de un terreno pblico, son notoriamente diversos de una concesin ferroviaria y
del reconocimiento de una jubilacin, pero entre estos dos ltimos supuestos,
la concesin estar siempre condicionada en su duracin y en sus condiciones
por el servicio pblico cuya integridad y eficacia debe mantenerse por el Estado,
mientras que la jubilacin contempla, principalmente, el inters y el derecho del
empleado u obrero condmino, con sus compaeros, de los fondos de la caja que
ha de pagarle el retiro y en ste y otros casos parecidos el Estado desempea
una funcin tutelar, la de patrono o administrador segn el concepto del profesor
Sarri, o de juez, puede afirmarse, decidiendo entre la pretensin del empleado y
los intereses de la comunidad de sus colegas afiliados.
5 Que las distinciones precedentes adquieren particular importancia cuando se
trata de saber si los actos o resoluciones administrativas hacen cosa juzgada
y causan estado, o son revocables total o parcialmente, en cualquier trmino
que el poder administrador o la institucin autrquica lo considere conveniente. Es
lgico que cuando se obra en virtud de facultades discrecionales la revocacin sea

procedente y lo mismo puede ocurrir cuando, aun actuando y decidiendo en virtud
de facultades regladas, el inters publico que, como ha dicho esta Corte puede
confundirse con el orden pblico (Fallos: t. 172, pg. 21) reclame una modificacin
del status creado al amparo del acto administrativo, aunque podra surgir la
obligacin de indemnizar al particular afectado por la revocacin. No es la misma
la situacin creada por una resolucin o decisin tomada en el caso de intereses
particulares fundados en derecho claramente sancionado por la ley, aun cuando
siempre hay, en los actos de gobierno, un inters pblico ms o menos importante.
El inters pblico dice MAYER es en general, una frmula ambigua. Pero no
es difcil advertir qu especie de inters puede estar aqu en cuestin (en la cosa
juzgada); es el inters de la certidumbre del derecho. La ley ordena el derecho
para hacerlo cierto. Pero en su aplicacin a los casos individuales, este derecho
puede resultar incierto. Es el juez quien tiene la misin de darle una certidumbre
para el caso individual; cuando l haya realizado esa misin en la forma prescripta,
con el concurso de la parte interesada, el inters pblico exige que no se deje
renacer la duda sobre el resultado obtenido. El derecho debe adquirir permanente
certidumbre para ese caso individual. Tal es la fuerza de la cosa juzgada.
Este razonamiento es claro e irrefutable para el proceso civil. Lo es igualmente,
para lo contencioso administrativo cuando se trata como en un proceso civil, de
decir lo que es de derecho, de realizar un acto de jurisdiccin en ese sentido, de
emitir como hemos dicho una decisin.
Para el juicio administrativo que contiene una decisin, propiamente dicha, la
fuerza de la cosa juzgada es absoluta, porque el inters pblico de la certidumbre
del derecho forma el derecho de la parte. (Droit Administratif Allemand, t.
1, pgs. 267 a 269). Este principio de la estabilidad del derecho mediante la
resolucin administrativa en el caso concreto y para la persona que lo plantea,
est igualmente afirmado por Louis Delbez en su estudio sobre La revocacin
des actes administratives, publicado en la Revue du Droit Public et de Science
Politique, ao 1928, N 45; por Laferriere, en Trait de Jurisdiction Administrative,
t. 1, pgs. 407 y 408; por Lagoste, De la Chose Juge, ttulo V, N 1350, pg.
452; por Varela, nota al art. 5 del Cdigo de lo Contencioso Administrativo de la
Provincia de Buenos Aires; y por el Dr. Flix Sarri, catedrtico de la Universidad
de Crdoba, en sus Estudios de Derecho Administrativo, ao 1934, pgs. 73 a 76,
donde se concreta con precisin el verdadero principio en estos trminos:
La doctrina puede ya consagrar como postulado, que el acto administrativo es
irrevocable en los siguientes casos:
a) Cuando declara un derecho subjetivo;
b) Cuando causa estado.
Se parte de la base de que el acto es regular, es decir, que rene las condiciones
esenciales de validez (forma y competencia).
Aun los que aceptan la revocacin y desestiman el valor de la cosa juzgada en el
derecho administrativo argentino, sostienen la necesidad de la ley que establezca
una estabilidad jurdica mediante la irrevocabilidad por va administrativa de decreto
declarativo de derechos contestados (Conf. Bielsa, Derecho Administrativo, I
edic., N 211 y notas 25 y 26, pgs. 340 y 341); pero parece justo que lo que
debiera establecer la ley, como excepcin al principio general de la estabilidad y
certidumbre del derecho declarado y reglado, es la facultad de revocacin sine
die del poder administrador y no a la inversa, y el recurso jerrquico que por
iniciativa del autor citado se estableci por decreto de 7 de abril de 1933 tiende
a esa estabilidad que ya el de 30 de junio de 1896 anticipaba como antecedente
para casos anlogos.
6 Que, referidos a las jubilaciones y pensiones los razonamientos expuestos en los
considerandos precedentes, se refirma la conclusin favorable a la irrevocabilidad
de la jubilacin del Dr. Eliseo Cantn, decretada despus de su muerte con el
consiguiente menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se
trata de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, ni de una gracia demandada

por un particular, ni de un trmite arbitrario en la secuela del expediente jubilatorio,
ni de fondos que pertenezcan al servicio pblico general. El Dr. Cantn se present
a la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles, en los trminos y con los
recaudos que precepta la ley N 4349 y sus reglamentaciones; las oficinas pblicas
de contralor y fiscalizacin produjeron los informes pertinentes; el directorio de
la Caja declar la procedencia de la jubilacin ordinaria, formulando cargos, que
el interesado acept, y el Poder Ejecutivo aprob la resolucin de la Caja (ver
considerando 1), desde cubo momento el derecho reclamado al amparo de la
ley qued establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el Dr. Cantn goz de
su sueldo de retiro hasta el da de su muerte. Es as irrevocable la concesin de
una jubilacin o pensin aunque ella contuviera errores suficientes para causar
su nulidad, en cuyo caso la administracin o las entidades autrquicas deben
perseguir su anulacin por la va jurisdiccional, no pudiendo per se revocar.
Slo pueden corregir errores aritmticos o materiales mas no conceptos (Sarri,
obra y pgina citadas). Si los errores aritmticos o de cmputo de servicios que
fundan los decretos de agosto 20 de 1932 y junio 20 de 1933 se hubieran dictado en
vida del interesado pues se denunciaron en 1927 y no se hubieran estimado
suficientes las aclaraciones dadas por
aqul, ni compensables con los servicios de diputado nacional durante veinticuatro
aos, aun entonces el Dr. Cantn habra podido continuar servicios o argir su edad
y estado de salud para una jubilacin extraordinaria con la consiguiente retasa del
monto de su haber jubilatorio, pero despus de veinte aos del derecho en ejercicio
y de seis aos de conocido el error, no es posible anular ese derecho en s. Con la
extensin dada al arbitrio administrativo para rectificar errores de hecho, anulando
en realidad el derecho mismo se puede llegar hasta anular la inamovilidad de los
magistrados judiciales que, amparndose en la ley N 4349 o en la N 4226, se
jubilaron y a los que, despus de cinco, diez o ms aos, se les revisara el cmputo
de servicios o su edad, para quitarles el sueldo de retiro y el cargo del que no
pudieron ser privados sin el juicio poltico pertinente.
7 Que la invocacin del art. 64 de la ley N 4349 para fundar la revisin y revocacin
que en estos autos se discute es ineficaz; dicha disposicin dice: La Junta de
Administracin har la revisin de las pensiones y jubilaciones existentes y dar
cuenta al Poder Ejecutivo de las que encuentre fuera de las prescripciones de las
leyes vigentes cuando se acordaron; fue propuesta por el diputado Dr. Ponciano
Vivanco, fuera del proyecto de la Comisin respectiva, diciendo: Deseara que
al mismo tiempo se hiciera tambin una revisin de las que actualmente estn
gozando de pensiones y jubilaciones, etc.. (Conf. Diario de Sesiones C. de D. D.
1903, Vol. 1, pg. 296). Ni en la letra de la ley ni en la intencin clara que la informa,
existe apoyo para interpretar que se dej libertad a la Caja o al Ejecutivo para
revisar, no slo los casos ya resueltos antes del nuevo estatuto sino tambin todos
los que en el futuro se resolvieran. Por lo dems ese precepto tiene su antecedente
en el art. 3 de la ley N 3744, que tambin se refiere al pasado, pues prescribe:
Las jubilaciones acordadas hasta la vigencia de la presente ley sern revisadas
y ajustadas conforme a ella, pero contena este agregado de justicia elemental
que habra permitido, en un caso como el sub-lite, evitar el agravio de aniquilar
el derecho en s, limitndose a modificar su alcance econmico. Si resultase
agrega falta de servicio o edad, o ambos casos a la vez, se har un descuento
del 10% de la jubilacin. Y este mismo principio, de revisin de las jubilaciones
y pensiones ya acordadas antes de la nueva ley, se estableci en la ley N 12.154
modificatoria de las anteriores Nos. 10.650, 11.308 y 11.374 sobre Jubilaciones
y Pensiones de Empleados y Obreros de las Empresas Ferroviarias, pues su art.
32 precepta la revisin de las jubilaciones y pensiones ya acordadas para ajustar
su monto a las disposiciones de la nueva ley, artculo que suscit un interesante
e ilustrado debate en la Cmara de Diputados en la sesin de 8 de septiembre de
1933 (Conf. D, de S. S. ao 1933, Vol. IV, pg. 92 y siguientes). No existe, pues,
antecedente legal que autorice la suposicin de que se abriera un crdito al P. E.

para que, en el futuro y sin trmino, revisara y anulara jubilaciones y pensiones
so color de errores de hecho; que no difieren de los posibles errores de hecho y
prueba de los juicios contenciosos, los cuales, sin embargo, no conmueven la cosa
juzgada y no daran lugar a un recurso extraordinario trado contra resoluciones del
poder administrador.
8 Que siendo la prescripcin de orden pblico no quedan exceptuadas de ella sino
las acciones que menciona el art. 4019 del Cdigo Civil y aquellas que expresamente
mencionen otras leyes; y as la nulidad resultante de error, violencia, fraude o
simulacin en los actos jurdicos art. 1045 del Cdigo Civil se prescribe a los
dos aos de cesada la violencia o intimidacin; o desde que el error, fraude o falsa
causa fuese conocida art. 4031 y en el caso de la jubilacin del Dr. Cantn, el
error de cmputo de servicios o el fraude en la mencin de algunos prestados por
otra persona, se denunci en 1927, por lo que, con exceso haba corrido el trmino
que extingua la accin para anular el decreto de 1913. A falta de disposiciones
especiales, el Consejo de Estado de Francia fij en dos meses el tiempo mximo
para la revocacin de actos administrativos, aun de aquellos irregulares, cuando se
hubiese reconocido derechos a los particulares. La perennidad de lo inestable en
materia de derecho administrativo carece de base legal y justiciera. La jubilacin slo
se pierde por condena judicial por los delitos y a las penas que menciona el inc. 2
del art. 37 de la ley N 4349 y, fuera de ello, es vitalicia art. 38 transmitindose
a sus padres, hijos o cnyuge suprstite el derecho a pensin art. 41 .
9. Que la Corte ha declarado, recientemente, la procedencia de una ampliacin
suplementaria en el cmputo de servicios de un jubilado en virtud de la ley N
12.154, cuando con ello puede reintegrarse al goce del beneficio que antes le fuera
acordado y luego reducido (Caso: Belfiore A. M., jubilacin ferroviaria, 6 de julio de
1936); y ese principio de justicia habra determinado una ampliacin conforme a las
referencias y pruebas que se incorporan a fs. 91 y siguientes y fs. 138 y siguientes
del expediente administrativo.
En su mrito, lo dictaminado a fs. 148 por el asesor legal de la Caja, lo resuelto por
esta Corte a fs. 152 (expediente administrativo) se revoca la sentencia recurrida y
se hace lugar a la demanda, declarndose que la seora Elena Carman de Cantn
tiene derecho a la pensin que le corresponde como esposa del doctor Elseo
Cantn y segn los trminos de la jubilacin de que ste goz en vida de acuerdo
con el decreto de 7 de febrero de 1913, cuya pensin le debe ser abonada desde el
da del fallecimiento de su esposo (art. 48 ley N 4349). Sin costas. Hganse saber
y devulvanse. Antonio Sagarna. Luis Linares. B. A. Nazar Anchorena.
Juan B. Tern.

m4 | actividad 3
Una cesanta muy cuestionada
A 1
A 2
El Sr. Eduardo Snchez es Contador y trabaja como Auditor en el Ministerio de

Salud Pblica de la Nacin. El da 12 de marzo de 2007 recibi una notificacin en
su domicilio en la cual se le comunicaba que el Sr. Ministro del ramo dispuso su
cesanta. Fundamenta esa decisin, el hecho que el Sr. Snchez habra cometido
sendas irregularidades en sus labores de auditora de las prestaciones mdicas
a cargo de PAMI, como as tambien ha cometido reiteradas faltas graves y,
ademas realiza un negligente cumplimiento de sus obligaciones. Por todo ello, el
Ministro decidi aplicarle la sancin de cesanta sin darle al Contador Snchez la
oportunidad de efectuar al menos un descargo en forma previa al acto que le aplic
la cesanta.
Ud es abogado y, el Sr. Snchez se acerca a su estudio jurdico para pedirle
asesoramiento y le pregunta: A 3
a) Puede solicitarse que no se ejecute el acto que resolvi aplicarle la cesanta?
b) Qu debra invocar y acreditar para que la Administracin le admita esa
solicitud?
Ahora, ud. estudiando el caso y luego de haber escuchado al Sr. Snchez,
analiza:
a) El acto que dispuso la cesanta Es un acto administrativo?
b) En caso afirmativo, Qu elementos del acto administrativo estn viciados?
c) Con qu caracteres del acto administrativo se vincula el pedido del Sr. Gonzles
en relacin a hacer efectiva la sancin de cesanta?
A 4
A los fines de sacar provecho de la presente actividad, se considera fundamental

realizar una lectura detenida del material bsico de estudio. A su vez, le sugerimos
en un primer momento identificar el problema y resolver el caso prctico.
fundadas.
Le sugerimos leer atentamente cada pregunta antes de pasar a la siguiente.

Al estudiar los elementos del acto administrativo, advertimos como el procedimiento

previo a la emisin de la voluntad definitiva de la Administracin constituye un
requisito de validez del acto administrativo. Por lo tanto, es importante que tenga
en cuenta cul es la finalidad de esta instancia previa a la emisin de la voluntad
administrativa. Para ello, le sugerimos que se remita al contenido del Mdulo del
Procedimiento Administrativo, a fin de advertir su trascendencia prctica y jurdica.
Para una correcta resolucin del caso, es importante que considere atentamente las
previsiones del artculo 7 de la Ley 19.549 y en especial, tenga en cuenta el sistema
de nulidades establecido en los artculos 14 y 15 de ese texto legal. Con la misma
importancia, repase detenidamente los artculos 17 y 18 de la Ley nacional a fin de
poder comprender en qu consiste la potestad revocatoria de la Administracin.


Magistrados: Vocales: Dres. CARLOS S. FAYT (segn su voto)- AUGUSTO CESAR
BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - EDUARDO MOLINE OCONNOR
- ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LPEZ ADOLFO ROBERTO VZQUEZ
- JUAN CARLOS MAQUEDA.
Autos: El Rincn de los Artistas c/ Htal. Nac. Profesor Alejandro Posadas.
Resolucin de fecha 30 de septiembre de 2003. Expte. Nro. E. 441. XXXVIII.
Buenos Aires, 30 de septiembre de 2003.

Vistos los autos: El Rincn de los Artistas c/ Htal. Nac. Profesor Alejandro Posadas
s/ ordinario.

Considerando:
1) Que la Cmara Federal de Apelaciones de San Martn, por su Sala I, confirm,
con costas, la sentencia de primera instancia que haba rechazado la demanda
entablada por El Rincn de los Artistas S.R.L. contra el Hospital Nacional Posadas
y admitido la accin de lesividad incoada por este ltimo contra la empresa
mencionada, declarando la nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas
del director interino del hospital (fs. 712/717).
Contra ese pronunciamiento, El Rincn de los Artistas S.R.L. interpuso recurso
ordinario de apelacin (fs. 722/725), que fue concedido a fs. 726. El memorial obra
a fs. 765/781 y su contestacin, a fs. 787/792.
2) Que el recurso ordinario es formalmente admisibles toda vez que han sido
deducidos contra una sentencia definitiva, recada en una causa en que la Nacin es
parte, y el valor cuestionado supera el mnimo establecido por el art. 24, inc. 6 del
decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones, y la resolucin de esta Corte 1360/91.
3) Que el director interino del Hospital Posadas aprob la licitacin pblica 150/89,
realizada con el objeto de contratar el servicio de comedor y cafetera del hospital,
as como la adjudicacin por un ao a favor de El Rincn de los Artistas S.R.L. a
cambio del pago de un canon (fs. 7/8).
Aos ms tarde, llam a nueva licitacin pblica 28/92 para la concesin del mismo
servicio por medio del sistema de anticresis. De acuerdo a lo establecido en el
pliego de condiciones generales, el adjudicatario deba ejecutar la construccin de
un local para aquel objeto que quedara a favor del hospital una vez concluido el
contrato (fs. 8 expte. adm. 2020-0177001516/93-8 y manifestaciones del recurrente
a fs. 778 vta./779).
A raz de este llamado, el contrato inicial fue prorrogado por resolucin 1377/91,
del mismo funcionario, en cuya motivacin se expres que la finalidad de la
prrroga consista en que se continuara prestando el servicio en el tiempo que
transcurrira entre el llamado a licitacin 28/92 y la finalizacin de la obra que deba
ejecutar el adjudicatario de aqulla (fs. 9 de esta causa y 32 del expte. adm. 2020-
0177001671/93-3).
Posteriormente, la licitacin 28/92 fue aprobada juntamente con la adjudicacin a
favor de la actora por 15 aos a partir de la firma del contrato respectivo, prorrogable
por cinco aos ms (resolucin 161/92 del director interino del hospital, fs. 10/11 de
esta causa y 119/120 del expte. adm. 2020-0177001516/93-8).
4) Que, ante la demora en firmar el contrato respectivo, el 21 de julio de 1993 la
actora envi a la demandada una carta documento en la que la intimaba para que
en cinco das hbiles procediera a proponer escribano a los fines de la constitucin
del derecho real de anticresis conforme licitacin pblica 28/92 cuyos trminos
fueron rechazados por el hospital (fs. 59/60 del expte. adm. 2020-0177001671/93-
3).
5) Que, en ese estado de cosas, el 5 de octubre de 1993 la Direccin General de
Asuntos Jurdicos del Ministerio de Salud y Accin Social emiti un dictamen en
el que enumer diversas irregularidades en la licitacin 28/92 y, en consecuencia,
sugiri a la intervencin en el hospital que realizara un nuevo acto licitatorio para la
concesin del comedor y la cafetera. Con respecto a la resolucin 1377/91, el rgano
de asesoramiento jurdico opin que corresponda ejercer la accin de lesividad
(conf. art. 17 de la ley 19.549) (fs. 66/69 del expte. adm. 2020-0177001671/93-3).
6) Que posteriormente, el interventor en el hospital dict la resolucin 101/94, por la
que dej sin efecto la licitacin pblica 28/92, conforme a lo dispuesto en el inc. 77
del decreto 5720/72, intim a la ex concesionaria para que en 60 das desocupara
el local, de acuerdo a lo estipulado en la clusula 90 del contrato suscripto entre
las partes el 17 de noviembre de 1989 y autoriz a efectuar un nuevo llamado a
licitacin pblica para la concesin del servicio de comedor y cafetera (fs. 14/15 de
esta causa y 72/73 del expte. adm. 2020-0177001671/93-3). Contra esa decisin,
la actora interpuso recurso de reconsideracin (fs. 22/32), que fue rechazado (fs.
33/34), al igual que el recurso jerrquico implcito en el anterior (resolucin 218/95

del Ministro de Salud y Accin Social, fs. 157/159).
7) Que El Rincn de los Artistas S.R.L. inici demanda contra el Hospital Nacional
Profesor Alejandro Posadas a fin de que se declarara la nulidad de la resolucin
101/94 y, en consecuencia, se mantuviera vigente la licitacin pblica 28/92 en la que
haba resultado adjudicataria, as como para que se dejara sin efecto la intimacin
a desalojar el local en el que desarrollaba sus actividades y la autorizacin para el
llamado a nueva licitacin (fs. 130/ 149). Ms tarde, ampli demanda impugnando
la desestimacin del recurso jerrquico (fs. 163/164, expte. 35.485). Por su parte, el
Hospital Posadas interpuso accin de lesividad a fin de obtener la declaracin de
nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92 (expte. 51.200).
8) Que el 19 de enero de 1995 -una vez entablada la demanda por la empresa- el
interventor en el hospital dict la resolucin 74/95 por la que declar la nulidad
absoluta de las resoluciones 1377/91 y 161/92, conforme al art. 17 de la ley 19.549.
Fund su decisin en que el llamado a licitacin pblica 28/92 estaba afectado de
nulidad absoluta, que no haba sido perfeccionado el contrato correspondiente y
que al quedar sin efecto la licitacin referida la resolucin 1377/91 -por la que se
haba prorrogado el contrato inicial hasta que finalizara la obra mencionada en la
citada licitacin- quedaba sin causa, motivacin y finalidad, por lo que no constitua
fuente de derechos y obligaciones (fs. 210/ 211). El 9 de octubre del mismo ao el
citado funcionario remiti a la actora una carta documento en la que le comunic
que, vencido el plazo establecido en las resoluciones 101/94 y 218/95, el 13 de
octubre siguiente se procedera a labrar acta de recepcin del local de comedor
y cafetera conforme a las condiciones establecidas en la clusula 90 del contrato
de concesin del 17 de noviembre de 1989 (fs. 176). La carta fue rechazada por
la actora (fs. 177/178) quien, ante esta situacin, solicit el dictado de una medida
cautelar que fue concedida (fs. 195), por lo que permaneci en la prestacin del
servicio.
9) Que el juez de primera instancia hizo lugar a la accin de lesividad y rechaz
la demanda interpuesta por la aqu recurrente (fs. 500/519), decisin que fue
confirmada por la cmara.
10) Que el a quo sostuvo que el Hospital Posadas se hallaba regido por la ley
19.337, en la que se estipulan las facultades del ente y su director. Agreg que del
texto completo de esta norma y del decreto 5720/72 (rgimen de contrataciones
con el Estado) no se desprenda la facultad de otorgar licitaciones bajo el sistema
de anticresis. Por tal razn, el director del hospital careca de competencia para
obrar como lo hizo, por lo cual el llamado a licitacin estuvo viciado en aquel
elemento y fue nulo en los trminos de los arts. 7, inc. a, y 14, inc. b, de la ley
19.549. Consider que era abstracto tratar los agravios de la empresa referentes a
la supuesta accesoriedad del derecho real de anticresis que se iba a constituir, al
que aqulla haba renunciado. Expres que aun en la hiptesis de que el llamado
a licitacin bajo el sistema de anticresis hubiera resultado vlido, igualmente no
se haba cumplido la normativa que exiga dar intervencin a la Secretara de
Hacienda en toda medida de gobierno que implicara la celebracin, ya sea a
ttulo oneroso o gratuito, de actos de constitucin, transferencia, modificacin o
extincin de derechos reales o personales (decreto 2045/80, art. 1 inc. b). Tambin
entendi la cmara que era procedente la accin de lesividad pues, al haberse
generado derechos subjetivos que se estaban cumpliendo, la administracin se
haba visto obligada a interponer aqulla, conforme a lo ordenado en el art. 17 de
la ley 19.549.
11) Que la empresa fund sus recursos ordinarios de apelacin ante esta Corte
en agravios que pueden resumirse as: a) la sentencia es autocontradictoria,
porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que eran nulas de nulidad absoluta,
generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo y por ello result
necesaria la iniciacin de la accin de lesividad respectiva, no proceda el rechazo
de la demanda entablada por su parte contra la resolucin 101/94 que pretendi
afectar por disposicin de la administracin dichos derechos subjetivos. Si, por

el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debi confirmarse la
resolucin 161/92 y rechazarse la demanda entablada por El Rincn de los Artistas
S.R.L., y declarar improcedente la accin de lesividad; b) el director del hospital
que poda, conforme a la ley 19.337, enajenar inmuebles, tambin poda darlos
en garanta mediante anticresis. Adems seal- los contratos administrativos se
rigen por sus leyes especiales, por lo que no corresponda aplicar -como lo hizo
la cmara- el art. 7 de la ley 19.549 para ponderar su validez; c) el hospital era un
ente descentralizado y, en consecuencia, le resultaba optativo dar intervencin
a la Secretara de Hacienda si sus autoridades decidan enajenar inmuebles (conf.
arts. 7 del decreto 2045/80 y 6 de la ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio
acerca de si la clusula por la que se pretenda derecho de anticresis era accesoria
pues, si se consideraba que el llamado a licitacin fue nulo por haberse efectuado
mediante ese sistema, la invalidez de la clusula respectiva era irrelevante a la luz
de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19.549. Por otra parte CagregC el a quo nada
dijo acerca de la renuncia formulada por su parte a la garanta de anticresis; e) la
cmara no fund la declaracin de nulidad de la resolucin 1377/91.
12) Que -tal como lo decidi el a quo- el llamado a licitacin pblica 28/92 fue
invlido y en consecuencia ilegtima la resolucin 161/92 por la que se adjudic
aqulla. Ello es as si se atiende al objeto de la licitacin pblica mencionada, es
decir, el otorgamiento de la concesin del servicio de comedor y cafetera con
el encargo de la construccin de una obra para la prestacin de ese servicio
mediante el sistema de anticresis, encargo que no poda ser realizado por el citado
funcionario, que slo contaba con las facultades enumeradas en los arts. 4 y 5 de
la ley 19.337.
13) Que en efecto, si bien de esas disposiciones surga su competencia para
disponer de bienes inmuebles por lo que, en forma implcita, se derivaba su
competencia para constituir derechos reales sobre ellos- aqulla deba ejercerse
con ajuste a las disposiciones pertinentes (art. 4 inc. a de la ley 19.337). De acuerdo
a los reseados trminos de la ley, el llamado a licitacin y, consecuentemente, la
resolucin 161/92, no se sujetaron a las referidas disposiciones y adolecieron de
vicios en la competencia y el procedimiento, debido a que para la constitucin
del derecho real citado se requera, conforme a la reglamentacin del art. 51 de
la ley de contabilidad pblica, aprobada por el decreto 2045/80, la intervencin
obligatoria de la Administracin General de Inmuebles Fiscales. La misma norma
dispona especficamente que la administracin a cargo de los organismos usuarios
se limitaba al uso y mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio, y se
prohiban los actos de disposicin al sealar que deban abstenerse de celebrar
o propiciar actos que implicaran la transferencia de su uso o propiedad a otras
entidades pblicas o a particulares (art. 3), lo que significaba otro bice al intento
de constituir el derecho real citado.
14) Que resulta totalmente improcedente la aplicacin al caso del art. 7 del
mismo decreto, alegado por la actora para fundar la competencia del director del
hospital para constituir anticresis, pues esa norma se refera exclusivamente a la
venta, transferencia o disposicin de bienes inmuebles devenidos innecesarios,
en los trminos del art. 3 del decreto 3660/61, al solo efecto de encomendar su
venta a la Secretara de Hacienda - Administracin General de Inmuebles Fiscales.
Es tambin descartable la aplicacin del art. 6 de la ley 22.423 invocada por la
demandante con el mismo objeto, que resulta ajena al caso pues se refiere a la
venta de inmuebles del dominio privado del Estado que no sean necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
15) Que sentado lo expuesto, cabe recordar la jurisprudencia de esta Corte conforme
a la cual los contratos pblicos estn sujetos a formalidades preestablecidas y
contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos,
lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de la autonoma de la voluntad de
las partes (conf. Fallos: 316:3157). El ente licitante no pudo as, en las bases del
llamado a licitacin 28/92, insertar clusulas que no respetaban las disposiciones

vigentes en materia de administracin y disposicin de bienes estatales.
16) Que en el sub examine, la omisin de cumplir con las formalidades reseadas
deriva en la nulidad absoluta de los actos de llamado a la licitacin 28/92 y de
adjudicacin de esta ltima por la resolucin 161/92, por lo que se extingue tambin
la resolucin 1377/91 que se dict en el marco del llamado a licitacin referido.
17) Que, a diferencia de lo sostenido por la recurrente, resulta adecuado aplicar,
para el examen de la validez de los actos relacionados con contratos administrativos,
las disposiciones de la ley 19.549. En efecto, de acuerdo a lo establecido en el
ltimo prrafo del art. 7 de dicha ley (texto anterior a la reforma por el decreto
1023/01), los contratos administrativos se regan por sus leyes especiales y en
forma analgica por las disposiciones del ttulo III de la ley, referente al rgimen del
En ese contexto, la inexistencia de regulaciones especiales referentes a los
contratos sobre las materias regidas en el citado ttulo llevaba a que aqullos
debieran considerarse regulados por la misma normativa aplicable a los actos
administrativos, razn por la cual resulta jurdicamente irreprochable el examen de
los recaudos de validez de los actos impugnados que la cmara efectu a la luz de
las disposiciones contenidas en la ley 19.549.
18) Que deben rechazarse las quejas de la apelante en cuanto a que la cmara
no trat sus agravios relativos a la invocada accesoriedad de la clusula sobre
constitucin de anticresis contenida en el llamado a licitacin, pues si bien el a
quo consider que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atencin a la
declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evalu la validez de la clusula
respectiva.
19) Que, por otra parte, no resulta reprobable que el a quo no haya considerado
la renuncia que la recurrente efectu respecto de la garanta de anticresis
(captulos 15 de la demanda y 14 de la expresin de agravios ante la cmara), ya
que esa renuncia era jurdicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como
la actora, no era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos
de condiciones generales revisten condicin de reglamentos (Fallos: 316:3157),
razn por la cual el particular que participa en la licitacin carece de la facultad de
sustraerse a la aplicacin de alguna de sus disposiciones.
20) Que cabe sealar, finalmente, que los agravios referentes a la supuesta
autocontradiccin de la sentencia apelada se desvanecen si se advierte que, en
atencin a lo dispuesto en el art. 17 de la ley 19.549, no era imperativo para el hospital
iniciar la accin de lesividad que tramit en el sub lite para obtener la declaracin
de nulidad de la resolucin 161/92, que poda ser vlidamente revocada en sede
administrativa pues no haba generado derechos subjetivos que se estuvieran
cumpliendo (art. 17 de la ley 19.549). Ello surge, en primer lugar, de la propia
conducta de la actora que, como se seal, envi una carta documento al hospital
intimando a que se perfeccionara el contrato correspondiente. En este sentido, la
empresa destac que si la obra no se ha realizado an, ello no ha sido por una
cuestin propia de mi representada. Antes bien, ha sido El Rincn de los Artistas
S.R.L. en su carcter de adjudicatario de la licitacin 28/92 el que intim a ese
hospital, mediante su carta documento 0331 del 21/7/93 a cumplir con la concesin
adjudicada, requiriendo la designacin de escribano a los fines de la constitucin
del derecho real de anticresis y la firma del contrato respectivo; asimismo se refiri
a la omisin de entrega del terreno para construir la obra que deba ejecutarse
conforme a los trminos de esa licitacin (fs. 141). De las declaraciones obrantes
en la causa surge tambin que no se construy obra alguna (fs. 368 vta., preg. 40,
369 vta., preg. 60, 371, preg. 90). Por su parte, en la nota del 20 de julio de 1993,
dirigida por el hospital a la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de
Salud y Accin Social, se expres que la firma del contrato haba sido suspendida
dado el complejo sistema de licitacin y los frustrados intentos de transferencia
a jurisdiccin provincial de [ese] nosocomio (fs. 37). Por su parte, la resolucin
1377/91 que prorrogaba el contrato con base en los trminos de una licitacin

cuyas bases eran contrarias a la ley, deba extinguirse por lgica implicancia, ya
que, al quedar sin efecto aqulla, careca de causa y finalidad, y tambin poda ser
vlidamente revocada pues, como lo ha resuelto esta Corte, las excepciones a la
regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art.
18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado, en el
caso, el vicio en la competencia y el procedimiento- son igualmente aplicables al
supuesto contemplado en el art. 17, primera parte, pues de lo contrario el acto nulo
de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad que el regular (Fallos: 321:169).
En esas condiciones, se torna tambin irrelevante el agravio segn el cual la
cmara no fund la declaracin de nulidad de la resolucin 1377/91.Por ello, se
declaran procedentes los recursos ordinarios de El Rincn de los Artistas S.R.L. y
se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin). Notifquese y, oportunamente, devulvanse los autos.
CARLOS S. FAYT (segn su voto)- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI - EDUARDO MOLINE OCONNOR - ANTONIO BOGGIANO
- GUILLERMO A. F. LOPEZ ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS
MAQUEDA. ES COPIA
VOTO DEL SEOR PRESIDENTE DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
11) Que contra la sentencia de la Sala I de la Cmara Federal de Apelaciones de
San Martn dictada en las actuaciones acumuladas, que confirm la de primera
instancia que haba rechazado la demanda entablada por El Rincn de los Artistas
S.R.L. contra el Hospital Nacional Posadas y admitido la accin de lesividad
incoada por este ltimo contra la empresa mencionada, declarando la nulidad
de las resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas del director interino del hospital (fs.
712/718), El Rincn de los Artistas S.R.L. interpuso recurso ordinario de apelacin
(fs. 722/725), concedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su contestacin
a fs. 787/792.
2) Que el recurso ordinario es formalmente admisible toda vez que ha sido deducido
contra una sentencia definitiva, recada en una causa en la que la Nacin es parte, y
el valor cuestionado supera el mnimo establecido por al art. 24, inc. 6 del decreto-
ley 1285/58 y sus modificaciones, y la resolucin de esta Corte 1360/91.
3) Que el a quo sostuvo que de las constancias de la causa surga que el Hospital
Nacional Alejandro Posadas habra llamado a licitacin pblica 28/92 para la
concesin de comedor y cafetera por medio del sistema de anticresis; que por
resolucin 2377/91 se dispuso la prrroga del contrato aprobado por res. 345/89 y
1121/90 hasta que finalizara la obra mencionada en la citada licitacin; que mediante
resolucin 161/92 se aprob la licitacin 28/92 y se le adjudic a El Rincn de los
Artistas S.R.L., y que por resolucin 101/94 se dej sin efecto dicha licitacin (fs.
88 del expte. 2020- 0177001671/93-3). Agreg que a la luz de lo dispuesto por
la ley 19.337, el Hospital Nacional Posadas es un ente descentralizado, persona
jurdica capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, enajenar bienes
muebles e inmuebles de toda clase con ajuste a las disposiciones pertinentes
cuya conduccin est a cargo de un director (art. 4, inc. 1). Tras caracterizar a la
descentralizacin administrativa sobre la base de que importa la distribucin de las
competencias pblicas entre mltiples entidades administrativas independientes
del poder central con personalidad jurdica propia y con un mbito de competencia
exclusiva, entendi que, de acuerdo al texto completo de la ley citada y el decreto
5720/72 (rgimen de contrataciones del Estado) no exista en el caso la facultad de
otorgar licitaciones bajo el sistema de anticresis. Indic que en el campo del derecho
pblico la competencia -que es una carga- supone un texto, motivo por el cual no
cabe extender el principio de libertad o capacidad en el derecho privado a los
rganos pblicos; el postulado segn el cual todo lo no prohibido est permitido
(art. 19 Constitucin Nacional) no se extiende a la actuacin del Estado que se rige,
en cambio, por el principio de legalidad. Sobre esa base rest relevancia al agravio
de El Rincn de los Artistas S.R.L. en cuanto a que el Hospital Posadas fuera un

ente autrquico, pues la autarqua no implica independencia, sino mera facultad de
autoadministracin, pero de acuerdo a una norma establecida por una autoridad
superior. De all que entendi que la circunstancia de que el hospital pueda o no
celebrar determinados actos, no se relacionaba con el hecho de que fuera un ente
autrquico, sino con que hubiera una norma que expresamente lo autorizara a ello.
Sostuvo que el llamado a licitacin es un acto administrativo -declaracin unilateral
dictada en ejercicio de la funcin administrativa productora de efectos jurdicos
individuales y directos- por lo cual resultan de aplicacin las disposiciones de la
ley de procedimientos administrativos en cuanto establecen el rgimen jurdico
de los actos administrativos en sus caracteres, elementos, vicios y nulidades.
Entendi que en el procedimiento licitatorio existe vicio en la competencia, cuando
el acto administrativo separable emana de rgano incompetente por ausencia
de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implcita, confieren
la Constitucin Nacional, la Constitucin provincial, los tratados, las leyes y los
reglamentos. Su determinacin exiga, en el caso, comprobar la existencia de
habilitacin legal para celebrar el acto administrativo de adjudicacin. El rgano era
entonces incompetente -en razn de la materia- para llamar a licitacin pblica bajo
el derecho real de anticresis, por lo que al faltar uno de los elementos esenciales
del acto administrativo, el llamado a licitacin deviene nulo de nulidad absoluta
(arts. 7 inc. a y 14 inc. b de la ley 19.549). Consider que aun de considerrselo
vlido -esto es, dictado por una autoridad competente- no se dio intervencin a
la Secretara de Estado de Hacienda (Ministerio de Economa), lo cual hubiera
correspondido como en toda medida de gobierno que implique la celebracin, a
ttulo oneroso o gratuito, de actos relativos a inmuebles estatales por los cuales se
constituyan, transfieran, modifiquen o extingan derechos reales o personales (art.
1 inc. b, decreto 2045/80). Sobre la base de tales argumentos y tras indicar que la
accin de lesividad result innecesaria por aplicacin de lo dispuesto por el art. 17
de la ley 19.549, entendi que deba confirmar la sentencia de la instancia anterior
que haba declarado la nulidad del acto.
4) Que la empresa fund su recurso ordinario de apelacin ante esta Corte
en agravios que pueden resumirse as: a) la sentencia es autocontradictoria,
porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que eran nulas de nulidad absoluta,
generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo y por ello result
necesaria la iniciacin de la accin de lesividad respectiva, no proceda el rechazo
de la demanda entablada por su parte contra la resolucin 101/94 que pretendi
afectar por disposicin de la administracin dichos derechos subjetivos. Si, por
el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debi confirmarse la
resolucin 161/92 y rechazarse la demanda entablada por El Rincn de los Artistas
S.R.L., y declarar improcedente la accin de lesividad; b) el director del hospital
poda enajenar inmuebles (ley 19.337) y por lo tanto tambin poda darlos en
garanta mediante anticresis. Adems seal- los contratos administrativos se
rigen por sus leyes especiales, por lo que no corresponda aplicar -como lo hizo
la cmara- el art. 7 de la ley 19.549 para ponderar su validez; c) el hospital era un
ente descentralizado y, en consecuencia, le resultaba optativo dar intervencin
a la Secretara de Hacienda si sus autoridades decidan enajenar inmuebles (conf.
arts. 7 del decreto 2045/80 y 6 de la ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio
acerca de si la clusula por la que se pretenda derecho de anticresis era accesoria
pues, si se consideraba que el llamado a licitacin fue nulo por haberse efectuado
mediante ese sistema, la invalidez de la clusula respectiva era irrelevante a la luz
de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19.549. Por otra parte agreg- el a quo nada
dijo cerca de la renuncia formulada por su parte a la garanta de anticresis; e) la
cmara no fund la declaracin de nulidad de la resolucin 1377/91.
5) Que tal como lo decidi el a quo, el director del hospital slo contaba con las
facultades enumeradas en los arts. 4 y 5 de la ley 19.337. De esa disposicin
surga su competencia para disponer de bienes inmuebles y, en forma implcita, se
derivaba su competencia para constituir derechos reales sobre ellos. Sin embargo

sta deba ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinentes (art. 4 inc. a de
la ley 19.337), lo que en el caso no ocurri. En efecto, para la constitucin del
derecho real citado se requera -conforme a la reglamentacin del art. 51 de la
ley de contabilidad pblica, aprobada por el decreto 2045/80- la intervencin
obligatoria de la Administracin General de Inmuebles Fiscales. La misma norma
dispona especficamente que la administracin a cargo de los organismos usuarios
se limitaba al uso y mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio,
prohibindose los actos de disposicin al sealarse que deban abstenerse de
celebrar o propiciar actos que implicaran la transferencia de su uso o propiedad
a otras entidades pblicas o a particulares (art. 3), lo que importaba otro bice al
intento de constituir el derecho real citado.
6) Que no es de aplicacin en la especie la previsin del art. 7 de ese mismo
decreto, en el que la actora pretende fundar la competencia del director del
hospital para constituir anticresis: esa norma contempla exclusivamente la venta,
transferencia o disposicin de bienes inmuebles devenidos innecesarios, en los
trminos del art. 3 del decreto 3660/61, al solo efecto de encomendar su venta
a la Secretara de Hacienda - Administracin General de Inmuebles Fiscales. De
igual modo, la cuestin no puede subsumirse en lo dispuesto por el art. 6 de la ley
22.423 que invoca el recurrente, ya que se refiere a una cuestin distinta: la venta
de inmuebles del dominio privado del Estado, innecesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
7) Que es doctrina de esta Corte que los contratos pblicos estn sujetos a
formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por normas que prevalecen
sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de
la autonoma de la voluntad de las partes (conf. Fallos: 316:3157). La aplicacin
de este principio al caso conduce aconcluir que el ente licitante no pudo as
insertar, en las bases de llamado a licitacin 28/92, clusulas que no respetaban
las disposiciones vigentes en materia de administracin y disposicin de bienes
estatales. De la omisin de cumplir con las formalidades reseadas se deriva -tal
como lo seal el a quo- la nulidad absoluta de los actos de llamado a la licitacin
28/92 y de adjudicacin de esta ltima por la resolucin 161/92, por lo que se
extingue tambin la resolucin 1377/91, dictada en el marco del llamado a licitacin
referido.
Contrariamente a lo que sostiene la recurrente, resulta adecuado aplicar para el
examen de la validez de los actos relacionados con contratos administrativos,
las disposiciones de la ley 19.549. En efecto, de acuerdo a lo establecido en el
ltimo prrafo del art. 7 de dicha ley (texto anterior a la reforma por el decreto
1023/01), los contratos administrativos se regan por sus leyes especiales y en
forma analgica por las disposiciones del ttulo III de la ley, esto es, el rgimen del
En este contexto, la inexistencia de regulaciones especiales no poda conducir sino
a la aplicacin de las previsiones relativas a los actos administrativos, razn por
la cual no puede objetarse el examen de los recaudos de validez de los actos
impugnados que la cmara efectu a la luz de las disposiciones contenidas en la
ley 19.549.
8) Que igual suerte debern correr las quejas de la apelante vinculadas a la alegada
ausencia de tratamiento de sus agravios sobre la accesoriedad de la clusula de
constitucin de anticresis contenida en el llamado a licitacin. Ello es as pues si bien
el a quo consider que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atencin a la
declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evalu la validez de la clusula
respectiva, por lo que el alegado carcter accesorio carece de relevancia.
9) Que, del mismo modo, no resulta reprochable que el a quo no haya considerado
la renuncia que la recurrente efectu respecto de la garanta de anticresis
(captulos 15 de la demanda y 14 de la expresin de agravios ante la cmara):
esa renuncia era jurdicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como la
actora, no era titular del derechorespectivo, e inadmisible ya que los pliegos de

condiciones generales constituyen reglamentos (Fallos: 316:3157), razn por la
cual el particular que participa en la licitacin carece de la facultad de sustraerse a
la aplicacin de alguna de sus disposiciones.
10) Que finalmente, deben desestimarse los agravios relativos a la autocontradiccin
del pronunciamiento apelado. En efecto, ms all de que se trata de una mera
reiteracin del memorial contra la sentencia de primera instancia que como tal
autorizara a declarar la desercin de este aspecto del recurso, lo cierto es que el
apelante carece de inters en sostener esta queja. Es que aun cuando se admitiera
por va de mera hiptesis que del progreso de la accin de lesividad resultara
la invalidez de la resolucin 101/94, ese mismo resultado positivo respecto de la
mencionada accin de lesividad obstara a la procedencia de su reclamo. Por ello,
se declara procedente el recurso ordinario interpuesto por El Rincn de los Artistas
S.R.L. y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Cdigo Procesal
Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y, oportunamente, devulvanse los
autos. CARLOS S. FAYT. ES COPIA

m4 | actividad 4
Las apariencias engaan

A 1
La Caja de Abogados de la Provincia de Crdoba le otorg el beneficio de pensin
a Juan, el hijo mayor, soltero e incapaz para trabajar de Alberto -un amigo suyo-
luego de que ste falleciera y dejara el derecho de pensin. Al cabo de tres aos,
la Caja advierte que Juan no padeca de la incapacidad que denunciara ya que los
certificados de salud que present cuando solicit la pensin eran falsos, adems
tuvo conocimiento de que actualmente ejerce la misma profesin de su padre en la
ciudad de Ro Cuarto.
A 2
1) Puede el ente previsional revocar el derecho de pensin ya acordado a Juan?
Por qu?
2) Cree usted que produce algn efecto en la situacin jurdica de Juan el hecho
de haber presentado certificados falsos o prima la circunstancia de haber gozado
el beneficio durante tres aos? Por qu?
3) Considera que el acto de otorgamiento del beneficio padece algn vicio en
alguno de sus elementos esenciales?
4) Con qu caracteres del acto administrativo se vincula este supuesto?
5) Suponiendo que usted es el asesor de la Caja de Abogados, Cul sera su
dictamen en este caso?
A 3
Se considera fundamental realizar una lectura detenida del material bsico de

estudio. A su vez, a los fines de resolver la actividad le sugerimos en un primer
momento identificar el problema y resolver el caso prctico.
fundadas.
Le sugerimos leer atentamente cada pregunta antes de pasar a la siguiente.

Para una resolucin correcta del caso es importar que realice una interpretacin
armnica de los preceptos contenidos en la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos N 19.549 conducentes a sostener que las excepciones a la regla
de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 -
entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al
supuesto contemplado en el art. 17, primera parte.
A continuacin le presentamos el siguiente caso de jurisprudencia:
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacion.

Fecha: 17/02/1998t
Partes: Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Almagro,
Gabriela y otra c/ Universidad Nacional de Crdoba. Expte. A. 1136. XXXII.
Buenos Aires, 17 de febrero de 1998.

Vistos los autos: Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa
Almagro, Gabriela y otra c/ Universidad Nacional de Crdoba, para decidir sobre
su procedencia.
Considerando:
1) Que la Sala A de la Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba hizo lugar al
recurso directo - previsto en el art. 32 de la ley 24.521- deducido por dos agentes
de la planta de personal no docente de la Universidad Nacional de esa ciudad,
y declar la nulidad de la resolucin n 374/95 por la que el consejo superior
haba dejado sin efecto la designacin de aqullas; en consecuencia, conden
a la universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que ocupaban. Contra
esta sentencia la universidad demandada interpuso el recurso extraordinario cuya
denegacin origina la presente queja.
2) Que para as resolver, la cmara sostuvo que el consejo superior no se hallaba
habilitado para revocar los actos de designacin porque stos estaban firmes,
consentidos y haban generado derechos subjetivos -que se estaban cumpliendo-
en favor de las recurrentes, razn por la cual, si la administracin entendi que
los actos tenan vicios que los tornaban nulos, debi acudir al auxilio judicial
promoviendo el proceso de lesividad contemplado en el art. 17 de la ley 19.549.
Dijo tambin que la instancia haba sido abierta con el nico alcance de examinar

la legalidad de la resolucin n 374/95; debido a ello y con los elementos de
juicio existentes en autos, concluy que no era posible determinar si los actos de
designacin eran nulos y menos an expedirse sobre el alegado conocimiento del
vicio por parte de las beneficiarias.
3) Que las objeciones de la recurrente suscitan cuestin federal pues se halla en
tela de juicio la interpretacin de normas de esa ndole como las contenidas en la
ley 19.549, y la decisin de la alzada ha sido contraria al derecho que en ella fund
la apelante (art. 14, inc. 3, ley 48). A esto cabe agregar que tal circunstancia no
encuentra bice en el hecho de haberse invocado la doctrina de esta Corte sobre
arbitrariedad de sentencia, pues de los agravios de la recurrente surge, entre otras
argumentaciones, su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
4) Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligacin de la
administracin pblica de revocar en sede administrativa sus actos irregulares,
salvo que el acto se encontrara firme y consentido y hubiera generado derechos
subjetivos que se estn cumpliendo, supuesto en el cual slo se podr impedir
su subsistencia y la de sus efectos an pendientes mediante declaracin judicial de
nulidad. Por su parte, el art. 18 de esa misma ley dispone que el acto regular del
que hubieren nacido derechos a favor de los administrados no podr ser revocado
en sede administrativa una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias- cuando
el interesado hubiera conocido el vicio.
5) Que una interpretacin armnica de los preceptos citados conduce a sostener
que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto
regular previstas en el art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado-
son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte. De
lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad que el
regular, lo cual no constituye una solucin razonable ni valiosa. Una inteligencia
meramente literal y aislada de las normas antes indicadas llevara a la conclusin
de que habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situacin
es considerada por la ley como menos grave.
6) Que en las condiciones expuestas, la cmara limit su jurisdiccin para entender
en autos de un modo incompatible con los trminos del rgimen legal que consider
aplicable. En efecto, si de acuerdo con dicho rgimen es vlido el ejercicio de
la potestad revocatoria cuando el interesado hubiera conocido el vicio del acto,
resulta entonces inadmisible sostener que el tribunal no se encontraba habilitado
para examinar si las agentes tenan o no ese conocimiento, pues ello comporta una
interpretacin parcial de las normas que rigen el caso o, dicho de otro modo, un
estudio incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.
Por ello, se hace lugar la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se
revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por
quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con el alcance indicado. Reintgrese el
depsito de fs. 1. Notifquese, agrguese la queja la principal, y remtase. JULIO
S.NAZARENO - EDUARDO MOLINE OCONNOR - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO-
GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ. ES COPIA

m4 | actividad 5
Habilitacin municipal revocada
A 1
El Sr. Gmez, es dueo de una Estacin de Servicio sobre la Av. Sabattini al 3000.
Desde el momento que obtuvo la habilitacin municipal en diciembre de 2005,
desarroll su actividad comercial con total normalidad, hasta que el 15 de julio
de 2006, recibe en el domicilio comercial la notificacin de la Resolucin 122/06
dictada por la Direccin de Obras Privadas mediante la cual le comunican que le
revocaban la habilitacin para funcionar con fundamento en que hubo un error
en la valoracin de la documentacin acompaada cuando requiri la habilitacin
y en particular, por la ausencia de los informes de impacto ambiental y tcnicos
especficos que en el caso se requeran.
De las constancias del expediente administrativo el Sr. Gmez advierte que los
planos fueron extraviados y que los informes se encontraban en otra dependencia
municipal.
En tales circunstancias, acude a su estudio jurdico para que usted lo asesore. Una
vez all, le pregunta:
Considera que la decisin de la Administracin municipal de revocar la habilitacin
ya otorgada ajustada al orden jurdico? Por qu?
Si ud. fuera asesor de la Municipalidad, Qu pasos le aconsejara seguir a la
Municipalidad?
A 2
A los fines de resolver la presente actividad, recuerde que es sumamente

necesario:
Consultar el material bsico de estudio.

Leer atentamente cada pregunta antes de pasar a la siguiente.
Razonar, analizar y fundamentar adecuadamente sus respuestas.


A continuacin le presentamos el siguiente caso de jurisprudencia.

Magistrados: Vocales: Dres. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR
BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO
VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA.
Autos: Bruzesi, Nazareno c/ ANSeS s/ cargo contra beneficiario.
Resolucin de fecha: 6 de febrero de 2004 Expte. R.O. B. 826. XXXVII.
-1-
Vistos los autos: Bruzesi, Nazareno c/ ANSeS s/ cargo contra beneficiario.
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Sala I de la Cmara Federal de la Seguridad
Social que, al revocar parcialmente la de primera instancia, confirm la resolucin
administrativa que haba dispuesto una reduccin del haber jubilatorio del titular
y la dej sin efecto en cuanto haba formulado cargos por sumas indebidamente
percibidas, la representante de la ANSeS y el actor dedujeron sendos recursos
ordinarios, que fueron concedidos y resultan formalmente admisibles (art. 19 de la
ley 24.463).
2) Que para resolver de ese modo el a quo consider que el organismo administrativo
tena la facultad de efectuar las correcciones necesarias en el monto del beneficio,
ya que haba constatado la existencia de un error en el cmputo del tiempo de
servicios prestados en relacin de dependencia. Seal tambin que no haba sido
violado el derecho de defensa del jubilado porque se le haba dado la oportunidad
para que formulara los descargos que estimara pertinentes.
31) Que el actor sostiene que la cmara omiti tratar aspectos conducentes a la
solucin del caso, pues la demandada no haba logrado probar fehacientemente la
existencia de vicio alguno en el acto que concedi el beneficio, por lo que resulta
improcedente la va elegida por la administracin para revocarlo.
4) Que el agravio es fundado en ese aspecto. La ANSeS no poda invocar
genricamente la existencia de un error de cmputo de servicios en relacin
de dependencia, sino que deba indicar expresamente en que consista dicha
equivocacin, por lo que la referida omisin resta fundamento vlido a la resolucin
revocatoria y produce una violacin al derecho de defensa del administrado.
5) Que la declaracin de voluntad que se expresa en un acto administrativo
aparece como un conjunto de formalidades que no han respetado en debida forma
el derecho de defensa, pues lo manifestado por el beneficiario al momento de
formular su descargo, en el sentido de que no se le permiti tomar vista de las
actuaciones y de que el empleado que lo atendi se limit a hacerle entrega de
fotocopias del trmite, no ha merecido refutacin por parte de la ANSeS y pone de
manifiesto que existi la irregularidad de procedimiento invocada (fs. 84 y 85/109
del expediente administrativo 997-5069107-9-01).
6) Que ello es as pues la demandada no ha posibilitado al apelante ejercer en
plenitud su derecho a ser odo y producir prueba en su descargo, como tampoco
ha podido hacer valer todos los medios conducentes a su defensa de conformidad

con las leyes de procedimiento administrativo, por lo que resulta claro que se ha
lesionado el debido proceso adjetivo.
7) Que el art. 15 de la ley 24.241 constituye una excepcin a lo dispuesto por el art.
17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, en tanto ampla las facultades de
la administracin en materia de revisin de sus propios actos e indica que slo es
procedente cuando exista una nulidad absoluta y manifiesta que resulte de hechos
probados, como nicos presupuestos que habilitan la va para anular un acto.
8) Que, por lo dems, el Tribunal tiene decidido que los actos administrativos
firmes que provienen de autoridad competente y satisfacen todos los requisitos de
forma, se han expedido sin grave error de derecho y en uso regular de facultades
regladas, no pueden ser anulados por la autoridad de la cual emanan, salvo
que haya sido dictado sobre la base de presupuestos fcticos manifiestamente
irregulares reconocidos o fehacientemente comprobados (Fallos: 265:349; 277:
205; 303:1684, entre muchos otros), supuesto que no se presenta en autos.
9) Que en cuanto a los restantes planteos de la parte, corresponde desestimar
los que hacen a la validez de los descuentos previstos por la ley 25.453, pues no
han sido materia de debate y la cuestin resulta ajena a las resueltas en ambas
instancias.
10) Que los agravios de la demandada no pueden prosperar en tanto se vinculan
con una supuesta decisin de la alzada en materia de reajuste de haberes, cuestin
que no ha sido materia del juicio y no guarda relacin directa con lo resuelto, lo que
justifica declarar la desercin del recurso intentado.
Por ello, se declara desierto el recurso de apelacin de la ANSeS, procedente el
del actor y se confirma la sentencia de primera instancia. Costas por su orden
(art. 21, ley 24.463). Notifquese y, oportunamente, remtase. ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO
BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA.ES
COPIA

m4 glosario

derechos a favor de un particular, pero que es, adems de ilegal, lesivo a los intereses
de la Administracin.
Acto administrativo: Es toda declaracin unilateral de voluntad de la Administracin
realizada en ejercicio de funcin administrativa que produce efectos jurdicos
individuales, directos e inmediatos en la esfera de intereses de los administrados.
Es decir, es una elaboracin intelectual, exteriorizada formalmente, producida como
resultado de un procedimiento que culmina con esa declaracin volitiva.
Acto de gobierno: En oposicin a los actos administrativos, son aquellos actos que
realiza el poder ejecutivo en servicio de la Nacin, por medio de un criterio poltico de
ese poder para resolver problemas graves e imprevistos (ej., estado de sitio, firma de
tratados internacionales, etc.)
Acto discrecional: Consiste en la decisin de la Administracin que no est
completamente predeterminada por la norma, sino que el propio ordenamiento
jurdico le da un margen de amplia libertad para actuar razonablemente en un caso
concreto, teniendo la posibilidad de elegir entre varias alternativas igualmente vlidas
para el derecho. Se traduce en una libertad de apreciacin del inters pblico en el
caso concreto.
Acto reglado: Se trata de aquel acto cuyo contenido est predeterminado por la
norma jurdica. Es decir, las normas predeterminan el obrar administrativo debido,
condicionando la manifestacin de voluntad que se emite.
cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario (ver art. 3
de la Ley 19549).
Caracteres: Son las notas o cualidades del acto administrativo que lo individualizan
y distinguen de los actos jurdicos en general, sean de derecho civil o de otras ramas
del derecho privado. Estas caractersticas propias del acto administrativo surgen del
derecho positivo.
poder-deber. Ha sido definida como el complejo de funciones atribuido a un rgano
administrativo (Renato ALESSI, Diritto Administrativo, pp. 102 y 103), o como la medida
de la potestad atribuida a cada rgano Francesco DALESSIO, Instituzioni di diritto
amministrativo Italiano, T. I, p. 230 (T.S.J. Cba., Miranda Margarita Esther y otras c/
Provincia de Crdoba - p.j. - Recurso de Apelacin, Sent. Nro. 32/97).
Confirmacin: Consiste en el acto administrativo mediante el cual la Administracin
corrige los defectos que el acto administrativo originario presentaba. Pero a diferencia
del saneamiento del acto, implica la renuncia a oponer un vicio, que de todas maneras
sigue existiendo.
Conflictos de competencia: La cuestin conflictiva surge cuando un particular u
otro rgano administrativo desconoce a otro rgano, la facultad para intervenir en un
determinado asunto o cuando dos o ms organos declaran carecer ambos de dicha
facultad -conflicto negativo-. Lo contrario ocurre si dos o ms rganos declaran ser
competentes para intervenir en el caso -conflicto positivo-.
productora de efectos jurdicos, entre dos o ms personas, de las cuales una est en
ejercicio de la funcin administrativa.

Conversin: (sustitucin del acto) Consiste en la emisin de un nuevo acto
administrativo, a partir de otro acto anterior que presentaba vicios. Este nuevo acto
diferenciado del anterior se presenta libre de toda irregularidad y aprovecha los
elementos vlidos que contena el acto origen nulo. Los efectos comienzan a producirse
desde la fecha en que queda perfeccionado este nuevo acto sustituto. No se trata de
un medio de saneamiento del acto administrativo irregular sino de la transformacin
del acto en uno distinto.
Delegacin: se trata de un medio tcnico para la mejor organizacin y dinmica de la
administracin, en virtud del cual un rgano administrativo se desprende de una parte
de sus competencias propias que tiene atribuida legalmente para transferirla a otro de
inferior jerarqua, salvo que una norma legal o reglamentaria lo prohba. La norma que
la autorice se reconoce como atributiva de competencia, por lo que la delegacin
debe ser expresa y contener una concreta enunciacin de las tareas, facultades y
deberes que comprende la transferencia (ver art. 3 de la Ley 19549). La competencia
delegada sigue perteneciendo al rgano delegante, el cual retiene su titularidad, por
lo que en cualquier momento puede retomar la competencia delegada, sin necesidad
de recurrir a la figura de la avocacin.
Dictamen: Es la opinin, juicio, asesoramiento, consejo de carcter tcnico o consulta

destinada a orientar a la administracin activa para facilitar la formacin del criterio de
la autoridad que debe decidir.
Elementos del acto: Son los presupuestos que deben concurrir para tipificar a un acto
realizado en ejercicio de funcin administrativa como acto administrativo. Su existencia
constituye un requisito de validez del acto administrativo. La estructura del acto cuenta
con elementos esenciales y elementos accidentales.
Eficacia: Condicin que se adquiere con la ejecucin de ciertas formas propias de
publicidad -notificacin y publicacin- para que un acto administrativo sea eficaz y
pueda exigirse su cumplimiento de las personas a las que estn dirigidos sus efectos
jurdicos. La publicidad es el requisito indispensable para que un acto vlido comience
a producir sus efectos.
derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su
notificacin.
Ejecutoriedad: Es otro de los caracteres del acto administrativo y significa la atribucin
que el ordenamiento jurdico, en forma expresa o razonablemente implcita, reconoce
a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto.
revocacin en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un
derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado.
Extincin: Es la cesacin definitiva de la produccin de los efectos jurdicos que el
acto administrativo tena al ser dictado. Es la eliminacin o supresin de esos efectos
por causas normales o anormales, sea o no que requiera la emisin de un nuevo acto
o que se trate de actos vlidos o invlidos.
Hecho administrativo: Es todo comportamiento material, que traducido en operaciones
tcnicas o actuaciones fsicas, es ejecutado en ejercicio de funcin administrativa y
que produce efectos jurdicos directos o indirectos, segn tengan o no consecuencias
jurdicas. Consisten en un acaecer externo a la voluntad del sujeto administrativo.
administrativo, aun cuando sea regular, es impugnable administrativamente por va de
recursos o reclamaciones.
Inexistencia: Nocin conceptual que se aplica a aquellos supuestos en que existe una
conducta que no se puede calificar como acto administrativo, ni siquiera nulo. Refiere
a la teora del acto inexistente.
Juridicidad: Evolucionado principio de legalidad entendido en sentido amplio, en virtud
del cual la administracin est subordinada no slo a la ley (principio de legalidad en
sentido estricto) sino tambin a los principios generales del derecho, los cuales junto
a la ley conforman el llamado marco o bloque de juridicidad como fuente y lmite de

la actividad administrativa.
Legitimidad: Es uno de los caracteres del acto administrativo e importa la presuncin
de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada
por autoridad competente.
Mrito: Sinnimo de los valores oportunidad y conveniencia. Es una valoracin libre
de la Administracin cuando tiene que tomar una decisin administrativa en funcin
del inters pblico comprometido en el caso concreto.
Nulidad: Es la consecuencia jurdica del acto viciado, que se impone ante la trasgresin
al orden jurdico.
Ratificacin: Consiste en la aceptacin por la autoridad competente de un acto
dictado por otra en su nombre, pero que se excedi en el ejercicio de sus propias
competencias. Siempre intervienen dos rganos. No se trata de corregir un vicio, sino
que se crean las condiciones para que el mismo no sea oponible.
mayor importancia del Derecho Administrativo, que integra el bloque de juridicidad al
cual debe ajustarse la actividad administrativa. No slo son dictados por el rgano
Ejecutivo y dems rganos y entes que actan dentro de su mbito, sino tambin
en menor medida por el rganos Legislativo y Judicial, e inclusive por los nuevos
rganos constitucionales creados a partir de la reforma de 1994 (v.gr. Auditora General
de la Nacin, Consejo de la Magistratura, entre otros).
Revocacin: Es el acto administrativo por el cual un rgano en ejercicio de funcin
administrativa, deja sin efecto o extingue otro acto administrativo precedente, para
satisfacer actuales exigencias de interes pblico o para reestablecer el imperio de la
legalidad. Es la extincin del acto en sede administrativa.
Saneamiento (convalidacin): Consiste en la tcnica general mediante la cual la
Administracin puede modificar el acto administrativo anulable a travs del saneamiento
del defecto que portaba el acto, dotndolo de plena validez. La modificacin tiene
efectos retroactivos y, por ende, se considera que el acto saneado ha carecido de
vicios (art. 19, Ley 19.549).
Silencio administrativo: Es la inactividad o pasividad de la administracin, por lo que
por va legal y presuntiva se equipara la omisin a la resolucin tcita denegatoria.
El transcurso del tiempo sin resolver o proveer es una conducta inexpresiva de la
administracin o un no acto, no apto como manifestacin de voluntad, es el vaco en
el obrar.
interorgnica, efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos
jurdicos individuales en forma indirecta.
Suspensin de los efectos del acto: Consiste en una medida provisoria y excepcional
de dejar sin efecto, ordenada de oficio por la propia Administracin o a pedido de
parte interesada, la ejecucin del acto administrativo, siempre que se den las causales
previstas en el ordenamiento jurdico. La medida se puede solicitar en la sede
administrativa como en la sede judicial -como cautelar- (art. 12, Ley 19.549)
Validez: Condicin que adquiere el acto administrativo siempre que rena todos los
elementos esenciales sin que cuenten con vicios o irregularidades.
Vicios: Los vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que ste aparece
en el mundo del derecho y que, de acuerdo con el orden jurdico vigente, lesionan
la perfeccin del acto, en su validez o en su eficacia, impidiendo su subsistencia o
ejecucin.
Zona de reserva de la Administracin: Expresin que alude al mbito exclusivo del
poder ejecutivo, sin intervencin de otro poder. Corolario de principio de separacin
de poderes que apareja la adjudicacin de competencias propias y exclusivas a
cada uno de los rganos integrantes del gobierno. Alude a la potestad organizatoria
otorgada a cada uno de los poderes estatales para auto-determinar la organizacin
administrativa.

m5
m5 microobjetivos
Identificar los principios que conforman el procedimiento administrativo, con el fin

de realizar el control de legitimidad, y de los actos administrativos en relacin con
el Inters Pblico, en sus condiciones de oportunidad mrito y conveniencia
Conocer y analizar la estructuracin del procedimiento administrativo en sus

diversas formas, etapas y efectos, con el fin de poder verificar o controlar si se
garantizan los derechos o intereses del administrado, o si se salvaguarda el inters
pblico.
Identificar los elementos subjetivos y objetivos del procedimiento administrativo

en va de recurso, con el objeto de poder determinar quin es el recurrente y quin la
autoridad competente, e identificar los plazos, formas y efectos de interposicin.
Conocer claramente el sistema recursivo en sede administrativa e identificar las

distintas clases de recursos, como asimismo el rgimen recursivo, positivo local y
nacional, para saber agotar adecuadamente la va administrativa y poder acceder a
la revisin judicial de la funcin administrativa.
Identificar y diferenciar con claridad la causacin de estado de los actos firmes y

consentidos, para determinar la posibilidad de continuar con el control de la funcin
administrativa en sede administrativa, y en sede judicial.
m5 contenidos
El Procedimiento Administrativo
En este punto del desarrollo de la asignatura, posiblemente usted no encuentre
dificultades en identificar los casos en los que nos encontramos ante el ejercicio de
funcin administrativa. A su vez, seguramente usted conozca el rgimen jurdico de
los entes que la ejercen y pueda determinar las situaciones jurdicas subjetivas en
las que se encuentran los particulares frente al obrar de la Administracin, y sepa
diferenciar las formas en que sta se expresa.
En el presente mdulo, estudiaremos el cauce formal de la funcin administrativa:
el procedimiento administrativo.

En trminos generales, podemos caracterizarlo como la secuencia de actos, tareas
materiales, tcnicas instrumentales, etc., que debe cumplir la Administracin en el
ejercicio de la funcin administrativa.
Antes de avanzar en su estudio, cabe realizar dos aclaraciones.
Primero, es importante advertir que el procedimiento administrativo como captulo
del derecho administrativo - revela la tensin entre prerrogativas estatales y garantas
a favor del administrado; constituye, por un lado, un instrumento de gobierno
que describe, articula, regula, habilita y procura el ejercicio eficaz y eficiente de
prerrogativas pblicas que integran el poder. Al mismo tiempo, desarrolla un
rgimen de garantas a favor del administrado que limita los desbordes del obrar
de la Administracin.
Por otra parte, usted no debe olvidar la distribucin de competencias establecida

por la Constitucin Nacional, entre los distintos rdenes de gobierno (federal,
provincial y municipal) y el carcter local del derecho administrativo. Por ello, nuestro
anlisis se centrar en la ley nacional de procedimiento administrativo (ley 19.549
y su reglamento), la ley provincial de procedimientos administrativos (6658) y las
normas locales (en la ciudad de Crdoba, Ordenanza de Trmite Administrativo) y
sus respectivos mbitos de aplicacin.
Sobre tales bases, ingresaremos al anlisis del contenido del procedimiento

administrativo. En primer trmino, diferenciaremos el proceso del procedimiento
administrativo, y los principios bsicos que lo gobiernan.
Seguidamente, nuestro objeto de estudio estar centrado en el procedimiento

administrativo de formacin de la voluntad administrativa. Para ello, analizaremos
quines pueden ser parte en el procedimiento administrativo, el rgimen de
notificaciones administrativas, los plazos en el procedimiento administrativo, la
vista de las actuaciones administrativas.
Asimismo, estudiaremos la prueba en el procedimiento administrativo, la conclusin

del procedimiento administrativa y el deber de la Administracin de pronunciarse.
Es importante considerar las opciones normativas al alcance del particular frente a
la inactividad administrativa. En sntesis, todo aquello que hace a la secuencia de
actos y hechos previos a la emisin de la decisin administrativa.
Posteriormente, le proponemos avanzar en el estudio del procedimiento de control

o impugnacin de la decisin administrativa a travs de recursos y reclamos
administrativos que ser nuestra tarea. En tal sentido, se plantean los siguientes
interrogantes: cul es su finalidad? Qu diferencia existe entre recurso y reclamo
administrativo?; segn la autoridad que ha dictado el acto administrativo cules
son los recursos administrativos que pueden deducirse? En qu plazos deben
interponerse? Qu tipos de actos son susceptibles de impugnar por va de recurso?
Qu autoridad los debe resolver? Asimismo habr que determinar el camino
recursivo necesario a fin de agotar la va administrativa, actividad fundamental para
acceder al control judicial del ejercicio de la funcin administrativa.

m5 material
Para acceder la la informacin relacionada con el material, dirjase al CD ROM.
m5 actividades
m5 | actividad 1
Cul ser el motivo?

El Sr. Ricardo Borta es empleado de la Direccin Nacional de Cultura. Con fecha
14.05.06 recibe una notificacin del decreto 149/06 dictado por del Poder Ejecutivo
Nacional. El texto expresaba lo siguiente Buenos Aires, 13 de mayo de 2006. Por
razones de servicio y en ejercicio de las atribuciones consagradas por el art. de la C.
N. y la ley el Sr. Presidente de la Nacin decreta: art. 1 .- Dejar cesante al Sr. Ricardo
Borta ; art. 2.- De pblico y notorio. Firmado: Dr. Nstor Kirchner (Presidente).
El Sr. Borta concurre a su estudio jurdico y solicita su asesoramiento.
Considerando que usted es su abogado, en aquella oportunidad su cliente le
pregunta lo siguiente:
1) Advierte algn vicio en el acto de cesanta? En qu elemento?

2) Qu recurso administrativo puede interponer y en qu plazo?
3) Si el recurso estuviese presentado fuera de trmino tiene la Administracin
obligacin de darle trmite?
4) Cmo acta en caso de silencio de la Administracin?
m5 | actividad 2
Ahora slo hay trabajo para el abogado de la empresa

El Ministro de Obras Pblicas de la Provincia de Crdoba ha declarado la caducidad
de la concesin de servicio pblico otorgada a favor de la empresa Orgen S.A. Ud.
es abogado de la empresa perjudicada.
Para organizar la defensa de su representada debe disear una estrategia que
procure que se deje sin efecto la declaracin de caducidad. A 1

A los fines de complementar la realizacin de la presente actividad, le proponemos

abordar la lectura de los siguientes artculos:
Artculos 67, 70 y captulo XIV de la ley 6658 (Ley de Procedimiento Administrativo

de Crdoba),
A los fines de orientar la resolucin de la actividad presentada, sera interesante

que intente responder los siguientes interrogantes:
1. El acto del Ministro es un acto administrativo? Por qu?
2. Qu recurso debe interponer en primer trmino? Ante quin debe presentarlo

y en qu plazo? Qu plazo tiene la administracin para resolver?
3. Rechazado expresamente el Recurso de Reconsideracin; Qu recurso debe

interponer para agotar la va administrativa? Ante quin debe presentarlo y en qu
plazo? Qu plazo tiene la administracin para resolver?
4. Interpuesto en tiempo y forma el Recurso Jerrquico, el Ministro no le da trmite.

Tal conducta agota la va administrativa? Por qu? Qu debe hacer la empresa
para remover el obstculo formal, a fin que el Gobernador se avoque al conocimiento
de su planteo?
5. En caso que el Ministro eleva las actuaciones al Gobernador, Qu plazos tiene

ste para resolver el recurso jerrquico? Si el Gobernador no se pronuncia en el
plazo de ley, qu debe hacer para provocar la decisin?
6. Contra la decisin del Gobernador que resuelve el recurso jerrquico puede

deducir algn recurso administrativo?
7. Qu diferencia hay entre acto administrativo que causa estado, acto definitivo
administrativo y acto firme administrativo?

m5 glosario


Causacin de estado: El acto que causa estado es un acto administrativo

definitivo (art. 77 L.P.A.) contra el cual se han interpuesto en tiempo y forma los
recursos administrativos a fin de agotar la va administrativa.

qu.


defienden derechos subjetivos o intereses legtimos. A travs de ellos, se promueve
el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin
de que se lo revoque o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo
o inters legtimo lesionado por dicho acto.-

m6
m6 microobjetivos
Comprender el sentido y el alcance de la proteccin jurisdiccional de la posicin

del administrado en el sistema nacional y Provincial, con el fin de conocer el derecho
comprometido, su extensin y condiciones de su ejercicio jurisdiccional.
Reconocer la demandabilidad de la administracin pblica y sus fundamentos

constitucionales y legales, con el fin de comprender y determinar el alcance de la
proteccin del administrado en el mbito del Derecho Pblico.
Conocer la conformacin histrica del proceso Contencioso Administrativo

Nacional, desde sus antecedentes legales y constitucionales a los fines de
comprender el rol del estado actual, del Contencioso Administrativo y de la
naturaleza judicial de la jurisdiccin.
Identificar los distintos caracteres de la jurisdiccin Contenciosa Administrativa,

con el fin de poder conocer el alcance del control judicial para verificar la legitimidad
del obrar administrativo y de todos los rganos estatales.
Identificar los sistemas de acciones, vigentes en el pas, y sus distintas

clasificaciones de acuerdo a la extensin de su tutela, diferencindolos segn las
acciones procesales y segn el rgano competente, con el fin de poder distinguir
cmo se tutela el mismo derecho en juego en las distintas jurisdicciones, como as
tambin las condiciones de su ejercicio.
m6 contenidos
El proceso contencioso administrativo
En el presente mdulo trabajaremos contenidos vinculados al Proceso

Contencioso Administrativo y a la tutela jurisdiccional de la posicin jurdica
del administrado
Para comenzar es importante avanzar en el estudio de los aspectos principales de
la actividad jurisdiccional predispuesta para resolver las causas en que se cuestione
la legalidad de la actividad administrativa, y a los fines de obtener tutela de las
situaciones agraviadas. Estos son el objeto de estudio en este mdulo.
Estos temas son abordados tanto desde el Derecho Administrativo como desde el
Derecho Procesal ya que, si bien aplican tcnicas procesales, no puede prescindirse
de instituciones administrativas de fondo.
La demandabilidad de la Administracin Pblica Estatal, es consecuencia
de la sujecin del estado al Derecho (Estado de Derecho) y a los principios
constitucionales, en consecuencia de una evolucin histrica que habremos de
conocer.

Desarrollaremos tambin el concepto de esa demandabilidad del Estado en
consecuencia de sus fundamentos polticos y constitucionales, y su finalidad tutelar
de las situaciones jurdico - administrativas de los administrados.
De ese modo se habr de esclarecer cmo y porqu el Estado de Derecho, en
nuestro sistema jurdico poltico, de acuerdo a sus normas constituyentes, tiene
adoptado el sistema judicial puro de ejercicio de la funcin jurisdiccional, como
modalidad propia de la divisin de poderes, sistema que inhibe toda posibilidad de
que esa funcin sea ejercida por rganos administrativos.
En la actualidad, la materia contencioso administrativa, demuestra que el alcance
del control no est sujeto a limitaciones y que no existen reas impunes en el seno
de la funcin administrativa pblica. A 1
Su tcnica procesal propia consiste en la impugnacin del acto administrativo que
inflinge la lesin de la situacin jurdica del actor, y manifiesta sus consecuencias,
que deben conocerse, en todas las etapas del proceso.
Como se trata de derecho local tanto por ser procesal como por ser administrativo,
existe una variedad de sistemas que se diferencian en cuanto a las acciones, que
pueden serlo nica con pluralidad de pretensiones, o mltiples, con unidad de
pretensiones. En este ltimo caso cada situacin jurdico subjetiva es tutelada
por una accin especial. Las situaciones jurdicas universalmente tuteladas son el
derecho subjetivo, el interes legtimo y desde la reforma de la Constitucin Nacional,
de manera sistemtica o no, los derechos de incidencia colectiva.
La mayor parte de los aspectos el proceso son comunes a los sistemas. Veremos
la demanda, el requisito del agotamiento de la va, la sujecin a breves plazos para
accionar y la potestad jurisdiccional de examinar los extremos de su competencia
y resolver acerca de la habilitacin de instancia, que son caractersticos de este
proceso.
Las acciones procesales imponen su anlisis en conjunto con las situaciones
jurdicas tuteladas, con las pretensiones que viabilizan y con los contenidos de las
sentencias que las resuelven.
La demanda, las excepciones particulares del proceso administrativo, la prueba
y la ejecucin de sentencias, si bien se ordenan adjetivamente de conformidad
con el proceso ordinario cuyas reglas son aplicables a todo lo que no es objeto
de regulacin especial, A 2 son temas que deben ser considerados desde la
especialidad, revelando sus reglas y estrategias.
El anlisis de casos de jurisprudencia es imprescindible, tanto por su funcin de
fuente jurdica como por el valor prctico del contacto con su estilo, estructura y
contenidos. Es conveniente que dedique atencin a lo que se proponen.
Para su auxilio cuenta con CUADOS que grafican las principales cuestiones.
A los fines de complementar el desarrollo de contenidos hasta aqu realizado, le
sugerimos consultar el material bsico.
Apndice de grficos IC 1

m6 | contenidos | IC
informacion complementaria 1

A continuacin, le proponemos consultar el siguiente material:
CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CORDOBA

Artculo 153: Unidad de jurisdiccin
El ejercicio de la funcin judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial de

la Provincia.
Artculo 178: Demandas contra el Estado
El Estado, los Municipios y dems personas jurdicas pblicas pueden ser

demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni
autorizacin previa de la Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio
alguno. La actuacin del Estado, los Municipios y dems personas jurdicas
pblicas en el ejercicio de funcin administrativa, quedan sometidos al control
judicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que
el interesado haya agotado la va administrativa.
CONSTITUCIN DE LA NACIN
Artculo 108.- El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido por una Corte Suprema
de Justicia, y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en
el territorio de la Nacin.
Artculo 109.- En ningn caso el presidente de la Nacin puede ejercer funciones

judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las
fenecidas.
A continuacin, le proponemos consultar el siguiente material:

LEY 7182 CDIGO DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPITULO IV
Disposiciones Generales
Artculo 13.- Son aplicables al procedimiento de las causas contencioso
administrativas, las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial
en todo lo que no se encuentre modificado o normado por esta ley.
m6 material

m6 actividades
m6 | actividad 1
La duda de Antgona mat el derecho de Polinice
Usted es partcipe de una reunin de interconsulta jurdica evacuada por los Dres.
Abrahn y Tobas. La Dra. Antgona, abogada del Sr. Polinice, respecto de quien
el Sr. Fiscal de Estado ha aconsejado a travs de dictamen al poder Ejecutivo
Provincial para que, mediante el dictado del acto administrativo pertinente (decreto),
rechace el Recurso Jerrquico interpuesto ante ese Departamento Ejecutivo
Provincial por haber sido planteado fuera de trmino.
Ante esta situacin, el Sr. Polinice le solicita una respuesta a la Dra. Antgona.
Sr. Polinice: Dra. Antgona, por favor explqueme por qu dej vencer el trmino y
cules son las consecuencias.
Dra. Antgona: No se preocupe Sr. Polinice, esto tiene solucin. Djeme ver el tema
y venga maana por la tarde para ofrecerle una respuesta.
Sr. Polinice: Tenga presente doctora, que yo necesito revertir lo resuelto. Toda vez
que es arbitrario e ilegal que me hayan trasladado de la reparticin donde prestaba
servicios tcnicos contables a una reparticin en la que slo se emiten cedulones,
como lo es la oficina de Direccin de Rentas Provinciales. Y lo peor de todo, es que
han afectado mi carrera administrativa arbitrariamente.
Dra. Antgona: Bueno Polinice, maana estar resuelto lo que haremos, qudese
tranquilo!
La Dra. Antgona, como no es su especialidad, decide pedir una interconsulta con

los Dres. Abrahn y Tobas, especialistas en derecho pblico; entrevista que sucede
en los siguientes trminos:
Dres. Abrahn y Tobas: A qu debemos su presencia Dra. Antgona?
Dra. Antgona: La historia es la que acabo de relatarles y estoy muy preocupada
por el riesgo de extincin en que se encuentra el derecho de Polinice.
Dres. Abrahn y Tobas: Bueno, Dra., pero primero deber decirnos si el recurso
efectivamente fue presentado fuera de hora y, segundo, cunto hace que le
notificaron la denegatoria del recurso.
Dra. Antgona: Efectivamente, el recurso fue presentado fuera del trmino legal.
Pero la provincia, no obstante hacer referencia que estaba articulado fuera de
trmino, trat la cuestin y rechaz el planteo de que se deje sin efecto el traslado.
Ya han pasado 25 das hbiles administrativos desde su notificacin!
Dres. Abrahn y Tobas: Bien, Dra. Antgona por qu no nos plantea puntualmente
su duda para aconsejarla acabadamente?
Dra. Antgona: Bueno, colegas especialistas, quisiera que me dijeran si hay algo
que se pueda hacer. En su caso, si me encuentro habilitada para demandar. Adems,
solicito que me indiquen, de ser as, cul es la accin que correspondera; cul es
la jurisdiccin; cul es la pretensin que puede ejercerse y todas las consecuencias
que se puedan derivar de la situacin descripta. A 1

Para poder dar respuesta a la consulta que les efecta la colega, usted debera tener
presente que se encuentra comprometida legalmente la posibilidad de demandar,
en virtud de la circunstancia del vencimiento del plazo para recurrir. Pero, adems, y
si logra salvar ese obstculo, el resto de los cuestionamientos deber responderlos
teniendo en cuenta la ley 7182, que rige la materia en la Provincia de Crdoba.
m6 | actividad 2
Una suma de complejidades
Nikolai Gogol, junto con Akakay Akakievich, son propietarios de una empresa de
Transporte de Pasajeros Interprovincial denominada El Capote, cuya sede est
situada en la ciudad de Jujuy. Realizan el transporte de pasajeros entre Jujuy y la
provincia de Mendoza, atravesando la ciudad de Crdoba. All tienen una boletera,
en la Terminal de mnibus, de venta de pasajes para quienes se embarquen en
esta ciudad con destino a alguno de los puntos que tocan en su recorrido.
La Municipalidad de Crdoba ha efectuado inspecciones en la Estacin Terminal
de mnibus de Crdoba y ha iniciado sumarios administrativos de determinacin
tributaria, contra las empresas de mnibus que no tributan la tasa correspondiente
a la actividad industrial, comercial y de servicios. El Municipio ha fundando su
peticin en el hecho de que se utiliza la infraestructura de la ciudad, tales como
calles, semforos, servicios, etc., aunque ello sea de paso.
Ante dichas circunstancias, los propietarios de la empresa El Capote comienzan
a indagar cul es la actitud que han asumido otros empresarios que se encuentran
en idntica situacin y que tienen boletera en la Terminal de mnibus de la ciudad
de Crdoba, luego de lo cual deciden formular una consulta al Dr. Bachmachkin,
especialista en el tema Tributario.
Nikolai Gogol y Akakay Akakievich: Estimado Dr. Bachmachkin, nos ha

recomendado esta consulta un amigo de nacionalidad comn a ambos, el Cr. Ivn
Ivanovich Erochkin, quien nos coment que Ud. ha tomado participacin en una
cuestin similar, respecto de otro locatario de la Estacin Terminal de mnibus de
la Ciudad de Crdoba. Incluso, que ya ha iniciado juicio al Municipio por el mismo
tema. Entendemos que la empresa a la que Ud. ya representa se llama Kopeks.
Dr. Bachamachkin: Efectivamente seores, yo he iniciado un juicio contra la

Municipalidad de la Ciudad de Crdoba toda vez que mi representado posee un
inters legtimo a que se respete la legalidad, ya que al tratarse de empresas de
pasajeros que van de una provincia a otra, deben tributar por el convenio Multilateral
y no como lo pretende el Municipio. Es decir, slo se debe abonar en proporcin
a los pasajeros que se incorporan en cada ciudad y no por la totalidad, ya que en
ese caso se estara produciendo una multimposicin o doble imposicin, prohibida
por la ley, por entender que se establecen barreras o aduanas interiores prohibidas,
entre otras cuestiones que he hecho valer en el juicio.

Nikolai Gogol y Akakay Akakievich: Dr. Bachmachkin En qu estado se
encuentra ese juicio?
Dr. Bachamachkin: Ya ha tomado participacin el Fiscal en lo Contencioso

Administrativo y est tramitndose la prueba ofrecida por el Sr. Fiscal y por las
partes actuante y demandada.
Nikolai Gogol y Akakay Akakievich: Podremos, Dr. Bachamachkin, incorporarnos
al juicio en el estado en que se encuentra?, es necesario que iniciemos una
demanda nueva o el resultado de ese juicio, al tratarse de la misma cuestin, nos
puede beneficiar? Qu alcance tendr la sentencia que se dicte en dicha causa?
Qu efectos tendr para el resto de los que no demandaron? Quisiramos que nos
oriente, porque esto es mucho ms complejo que la pronunciacin y declinacin
de nuestros nombres.
Dr. Bachamachkin: Estimados Sres. Nikolai Gogol y Akakay Akakievich, les har
preparar un informe escrito por mi colaborador el Dr. Sbato, que deber contener
todo lo requerido y los ilustrar respecto del tipo de accin que es conveniente en
este caso teniendo en cuenta la pretensin que pueden ejercer y el alcance de
la sentencia que se pueda dictar. Adems, les indicar cmo es el proceso, los
trminos, las partes y dems contingencias procesales.
Si Usted fuera el Dr. Sbato, y quisiera resolver este problema: qu acciones

debera propiciar? A 1
Si usted fuera el Dr. Sbato, a los fines de dar respuesta a este problema sera
conveniente que tuviera en cuenta cules son las acciones y las pretensiones que
se pueden ejercer en sede jurisdiccional contencioso administrativo.

m6 | actividad 3
Una entrevista interesante

La Sra. Axuxa pide una cita con el Dr. Roberto Arlt que a los fines del presente es
Ud. para plantearle un problema que tiene con el Estado Provincial, en el mbito
del derecho administrativo. La secretaria del referido letrado le explica a la Sra. Axuxa
que el Dr. Arlt es abogado civilista, pero ella insiste en ser atendida por dicho letrado
por ser de su mxima confianza. El Dr. Arlt accede a dicha entrevista para escucharla
y recomendarle a un especialista.
El dia de la entrevista, la Sra. Axuxa le plantea lo siguiente:
Sra. Axuxa: Mire Dr. Roberto Arlt, El Director de Cultura de la Provincia ha dispuesto
mi traslado desde la oficina de habilitacin, a la oficina de informes que posee esa
direccin y que atiendo los fines de semana. Adems del traslado, me han cambiado
los das y horarios de prestacin de servicios, afectando mi organizacin familiar.
Es por esto que proced a presentar un recurso de reconsideracin, que me fue
rechazado sin mayores fundamentos que la supuesta necesidad de servicio y el
derecho al Ius variandi que manifiesta tener la administracin y, que estimo, ha
sido mal ejercido. Por ello es que le pido me diga qu debo hacer.
Dr. Roberto Arlt : Mire Sra. Axuxa , yo la he atendido por su insistencia, pero Ud. bien
sabe que mi especialidad es otra. Sin embargo, en atencin a su especial pedido,
me pondr a ver cul es la situacin en que se encuentra y la llamar a la brevedad
para concluir esta entrevista e indicarle el curso de accin que estimo debe seguir, o
el especialista al que debe recurrir.
Sra. Axuxa: Bueno Dr. Arlt , dgame entonces cundo estima que debo volver.
Dr. Roberto Arlt.: Venga pasado maana para ver qu es lo que se puede hacer.
Una vez que se fue la Sra. Axuxa, el Dr. Arlt se reprochaba por qu la atendi, ya que
ahora deber ponerse a indagar sobre una materia que no es su especialidad A 1.
En consecuencia, decide consultar al Dr. Bab Asis, un especialista y amigo. De ese
modo, pretende evacuar sanamente la consulta de la Sra. Axuxa.
El Dr. Bab Asis le recomienda formularse una serie de preguntas que le permitirn
asesorar a la Sra. Axuxa sobre su derecho, la extensin del mismo, y en su caso,
cmo y ante quin ejercerlo, a saber:
Se cuestiona un acto realizado en ejercicio de funcin administrativa?
Ese acto ha sido dictado por la autoridad para resolver en ltima instancia?
El acto es susceptible de causar estado?
Lesiona un inters legtimo o un derecho subjetivo reconocido con
anterioridad?
En su caso qu accin corresponder?
La actividad desarrollada por la administracin, importa el ejercicio exclusivo de
una potestad discrecional?
El tema planteado debe resolverse por normas de derecho privado?
Cmo queda expedita la va contencioso Administrativa?
Oportunamente, cules son las acciones posibles y el alcance de la sentencia,
en cada caso?
Con este cuestionario, el Dr. Arlt procede a tratar el tema planteado, reflexionando
sobre cada pregunta para poder luego, aconsejar correctamente por escrito a la Sra.
Axuxa sobre su situacin.
A 1

Para poder dar respuesta a este planteo, es conveniente que tenga en cuenta
especialmente aquello expresado en la ley de procedimiento administrativo de
la provincia de Crdoba (ley 6658), y el Cdigo de Procedimientos Contencioso
Administrativo de la Provincia de Crdoba (ley 7182).
m6 glosario
Accin de lesividad: Esta accin conforma un proceso administrativo especial,

entablado por la propia Administracin en demanda de que se anule un acto
administrativo que declar derechos a favor de un particular, pero que es, adems
de ilegal, lesivo al bien comn.
Accin de plena jurisdiccin: La accin de plena jurisdiccin procede cuando
Agotamiento de la va administrativa: Se produce cuando sobre la pretensin del
administrado recae una decisin administrativa definitiva y final, que causa estado.
pblico.

m7
m7 microobjetivos
Comprender la evolucin de la modalidad prestacional de la funcin administrativa

diferenciando los regmenes jurdicos, a los fines de reconocer los conocimientos
aplicables al asesoramiento y representacin del sector pblico y privado.
Reconocer, a travs de sus manifestaciones legales y jurisprudenciales, el rol

actual del Estado en la regulacin y control de las prestaciones de inters general,
con el objeto de identificar los nuevos medios de participacin democrtica en esa
funcin y capacitarse para obrar en y ante los entes reguladores.
Conocer la situacin jurdica actual de los usuarios y de los consumidores,

identificando las manifestaciones orgnicas y formales de su defensa, y advirtiendo
la importancia de su participacin responsable en el control de las prestaciones.
Conocer el rgimen jurdico de los bienes del dominio pblico del Estado y
particularmente sus caracteres jurdicos, para saber cmo proceder en la defensa
de los derechos individuales y de las potestades pblicas reglamentarias.
Diferenciar las relaciones jurdicas que se constituyen con motivo de las

distintas formas de uso comn y especial del dominio pblico, para determinar
sus consecuencias en las situaciones que se presentan con motivo de su
instrumentacin.
m7 contenidos
Servicio Pblico
Es importante advertir que en todo tipo poltico de Estado encontramos la

incorporacin de actividades de prestacin al sistema de Derecho Pblico. Ahora
bien, si se trata del Estado de Bienestar el Estado aparecer siendo titular de
servicios primordiales aunque impliquen el desarrollo de actividad econmica.
En el Estado Subsidiario, dado el carcter primordial de la prestacin, las actividades
econmicas de servicio son reclamadas para la gestin y explotacin privada sin
perjuicio de la conservacin de la titularidad por el Estado.
La Reforma del Estado (ley 13.696) produjo la transicin legal de un Estado
ampliamente intervencionista en economa hacia la subsidiariedad fundada
jurdicamente en la libertad de empresa, que no da lugar al Estado en el mercado y
proscribe su competencia con los particulares en la actividad econmica.

Si bien la actividad administrativa se desarrolla siempre por medio de un sistema
jurdico centrado en el acto administrativo, forma unilateral de ejercicio de autoridad,
tambin se vale de otras atribuciones jurdicas que favorecen el cumplimiento de
sus cometidos.
Si observamos el mapa conceptual general, es posible advertir la centralidad de la
Funcin Administrativa. A partir de ella se derivan los diversos Medios, la Forma y
las Atribuciones Jurdicas.
A 1
Los servicios pblicos que son objeto de estudio en este mdulo se caracterizan
como la organizacin de prestaciones para satisfacer demandas individuales de
importancia colectiva, bajo un rgimen de Derecho Pblico. Hubo tres posiciones
en la doctrina acerca de la extensin de este concepto. Una primera, que consider
Servicio Pblico a todas las funciones del Estado. La posterior redujo su alcance
a identificarlo con la funcin administrativa, y la tercera por ltimo lo redujo a una
parte de esta funcin. Esta es la actualmente vigente, por lo que as est graficado
en el mapa conceptual IC 1 del presente mdulo, que ubica al Servicio Pblico
como una parte de la Funcin Administrativa y al mismo tiempo lo representa ajeno
tanto a la Funcin judicial como a la Funcin Legislativa.
Para entender los principios que lo presiden en la actualidad hay que considerar
el hecho que el Servicio Pblico, sustentndose en una actividad de mercado,
siempre ha sido una institucin central en la determinacin del rol econmico
del Estado, por lo que es conveniente conocer su evolucin en etapas de diversa
ideologa poltica, expuestas en el captulo VI, puntos 1 y 2 del Tomo 2 La defensa
del usuario y del administrado, del Tratado de Derecho Administrativo del profesor
Agustn Gordillo, y en el captulo I El estado actual del derecho administrativo en
la obra Despus de la Reforma del Estado del mismo autor, que encontrar en el
sitio www.gordillo.com La ltima citada, se ubica en otras obras.
Esa informacin facilita la interpretacin de los rasgos actuales del sistema jurdico
iniciados con la ley nacional 23.696 llamada reforma del Estado, completada y
jerarquizada por los artculos 42 y 43 introducidos en la Reforma Constitucional
del 1994 como parte de los nuevos derechos, que la legislacin derivada y
jurisprudencia desarrollan progresivamente. Despus de un periodo de intensiva
privatizacin de actividades, en los ltimos aos se han introducido reversiones por
las que actividades dadas en concesin para su gestin privada han sido retomadas
a su cargo en forma directa por el Estado, en forma provisoria o definitiva, y se han
creado organismos estatales o con participacin estatal necesaria para el desarrollo
de actividades de inters general de las que por estar en el mercado, en el original
marco neoliberal de la ley nacional de reforma del Estado 13.696, correspondera
que fueran de gestin privada.
Los cometidos estatales de Bienestar y Progreso Social tienen en los Servicios
Pblicos un medio de realizacin, cuya gestin puede asumirse directamente por
el Estado o delegarse en personas o entidades no estatales, manteniendo siempre
el Estado la obligacin de asegurar el funcionamiento correcto del servicio. AA2
Podemos ver reflejada esta situacin en el mismo mapa conceptual, donde se
registran las dos formas de prestacin directa e indirecta y en el caso de la
segunda, la vinculacin imprescindible con su regulacin y control estatal por
organismos administrativos independientes denominados Entes Reguladores,
y con la legitimacin de asociaciones de usuarios y del Defensor del Pueblo y
de los afectados para gestionar la tutela de los derechos de incidencia colectiva.
Esta nueva legitimacin es el medio jurdico eficaz que la jurisprudencia viene
desarrollando para la tutela concreta del inters general presente en el colectivo de
los usuarios de los servicios pblicos.
El tratamiento jurdico que a partir de la Reforma del Estado han requerido estas
funciones estatales de regulacin y control de los servicios pblicos cuya gestin se
privatiz con participacin orgnica y procedimental de los usuarios, usted podr
estudiarlas a partir del Captulo XV Los entes reguladores de la Parte General, y el

Captulo XI El procedimiento de audiencia pblica de la Seccion IV La proteccin
de los derechos del Tomo 2 La defensa del usuario y del administrado, ambos
del Tratado de Derecho Administrativo del Prof. Agustn Gordillo, que encuentra en
www.gordillo.com.
La jurisprudencia desarrolla progresivamente las manifestaciones de la tutela
del usuario, como puede leerse en los fallos Sosa, Jos E. c. E.R.S.E.P. (Ente
Regulador de Servicios Pblicos) de la Cmara Contencioso administrativa de 1
Nom. de Crdoba del 11/04/2005 ; Zalazar, Hilda I. y otros c. Aguas Provinciales
de Santa Fe de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe del
07/09/2005 y en Ente Provincial del Agua y Saneamiento c. Municipalidad de
Las Heras y otro de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, en
pleno del 06/09/2002 los que le proponemos leer en el Apndice de Jurisprudencia
del Material del Mdulo.
Los servicios pblicos tienen la finalidad de satisfacer necesidades generales que
se manifiestan de manera colectiva y se satisfacen en forma individual.
Los elementos esenciales del servicio pblico son: su naturaleza pblica, como
parte de la funcin administrativa del Estado; su fin de satisfacer necesidades
individuales de importancia colectiva mediante prestaciones materiales, en especie,
regulares, continuas, en condiciones de igualdad y calidad; y el rgimen jurdico
pblico en que el Estado ejerce el poder de creacin y supresin y cumple la
obligacin de organizar, prestar o delegar en terceros la gestin y explotacin y los
usuarios participan de la regulacin y control de los que estn delegados.
La prestacin de los servicios pblicos es de carcter material y consiste en la
disposicin de un servicio en especie en condiciones de continuidad, igualdad,
regularidad y calidad, caracteres estos que tambin integran los derechos de sus
destinatarios, los usuarios y cuya garanta la Constitucin Nacional pone a cargo
del Estado -arts. 42 y 43.-
La renovacin del marco jurdico pblico de estas prestaciones se desarrolla
actualmente, por medios reglamentarios y jurisprudenciales, en el sentido del
progresivo perfeccionamiento de la tutela jurdica de la relacin de consumo. La
amplitud de las repercusiones de este tema, incluso en el mbito procesal, por
la extensin de la legitimacin para accionar a favor de los derechos colectivos,
que se encuentra explicada en el libro de texto (DROMI, Roberto. DERECHO
ADMINISTRATIVO) en Seccin V, punto 4 del Captulo Responsabilidad Estatal, a
partir de la pgina 1103.
Reclamos de servicios IC 2


Reclamos de usuarios
RECLAMOS DE USUARIOS DE SERVICIOS PBLICOS DE LA PROVINCIA DE
CRDOBA
LEY PROVINCIAL 8835 CARTA DEL CIUDADANO
Principios del Procedimiento: art. 25
Legitimados: art 32 ( usuarios - terceros interesados )
Procedimiento de Defensa de usuarios
a) RECLAMO ANTE EL PRESTADOR
Resuelve en diez das
Si no resuelve en trmino se acude al ERSEP
el dec. reglamentario 795 (11.05.2001) incluye el caso de que el reclamo

ante el prestador- hubiere sido rechazado
b) RECLAMO ANTE EL ERSEP necesario para habilitar control en la jurisdiccin

contencioso Administrativa.
Sustanciacin. Provoca suspensin de la ejecucin del acto impugnado (

art. 32 )
Resuelve en treinta das.
En caso de silencio procede amparo por mora. (Constitucin art. 52, ley
provincial 8508)
La resolucin Causa estado ( art. 33)
La Resolucin General N 2 del ERSEP del 29 de mayo 2001 Procedimiento

nico de reclamos de los usuarios de los servicios pblicos bajo
regulacin y control del ERSEP completa en detalle la regulacin de este
procedimiento.

El mapa elaborado se ha realizado conforme a las denominaciones utilizadas por

Gordillo Agustin (1984) en Tratado de Derecho Administrativo, Parte General. Tomo
1. Ediciones Macchi. Buenos Aires
Le sugerimos consultar, a modo de ejemplificacin, el Apndice de Legislacin de

Material, las situaciones de Correos Argentinos y de la ENARSA.
m7 material
Dirjase al CD ROM para leer el contenido de este material.

m7 actividades
m7 | actividad 1
Podr el Derecho protegerlo?
Su viejo cliente el arquitecto Celestino Fiel, de quien no tena noticias desde haca
mucho tiempo, le telefone para preguntarle si usted crea que un nuevo vecino
que tiene, propietario de una carnicera pequea en un barrio suburbano, poda
pretender alguna indemnizacin de alguien a raz de los daos derivados de la
descomposicin de mercadera provocada porque la provisin de energa elctrica
en la ltima semana sufri frecuentes, mltiples y prolongados cortes y variaciones
bruscas de voltaje que tambin le quemaron dos equipos frigorficos.
Como la situacin econmica del comerciante est muy perjudicada, su amigo
piensa que no debe resignarse a tolerar lo que pas.
Ud. le contest que efectivamente pueden ejercerse medios procesales para
morigerar los perjuicios y quedaron de acuerdo en que maana su amigo
acompaar al perjudicado a una entrevista con Ud., para presentrselo y dejar el
asunto en sus manos si fuera del caso.
En funcin de los datos conocidos, Cree usted que hay lugar para una
indemnizacin?
En su caso, de qu y de quin?
Si debiera demandarla ante que rgano estatal iniciara su presentacin?
A 1
Le sugerimos complementar la resolucin de esta actividad, realizando una lectura

detenida del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa Angel
Estrada y Ca. S.A. c/ resol. 71/96 - Sec. Ener. y Puertos Resolucin de fecha
05/04/2005 - Expte. N 750-002119/96, que se encuentra a su disposicin en el
Apndice de Jurisprudencia del Mdulo 1.

m7 | actividad 1
Con quin puedo hablar, la factura est equivocada?
Hasta principios de ao, la principal concesionaria del servicio bsico telefnico en

la ciudad tena dos oficinas comerciales destinadas a la atencin personal de los
usuarios; una para la zona norte y otra para la zona sur.
Sbitamente esas oficinas fueron cerradas. El nico modo que los usuarios
disponen ahora para formular reclamos relacionados con el servicio es mediante
comunicaciones telefnicas.
Como un par de meses despus muchas facturaciones del servicio merecieron
observaciones, las gestiones telefnicas se evidenciaron incmodas e ineficaces,
por la falta de inmediatez, la frecuente derivacin a mensajes grabados y la ausencia
de interlocutor; y los usuarios se inquietaron.
Entonces algunos concurrieron a la Asociacin de Usuarios de Servicios Pblicos
local a la que Usted asesora legalmente.
El representante de la Asociacin lo entrevist una tarde, y despus de saludarlo
le coment:
- Mucha gente se siente perjudicada le dijo. Si bien las comunicaciones
disponibles para hacer los reclamos son sin cargo, el hecho es que la atencin que
reciben es totalmente impersonal y generalmente automatizada mediante mensajes
grabados que les impiden obtener un resultado. Los problemas se dilatan en el
tiempo sin solucin concreta.
Entonces Ud. record que ya haba odo protestas por ese motivo.
Tranquilizndolo, le contest:
- Con esa conducta la prestadora del servicio est incumpliendo obligaciones y
lesionando derechos de los abonados. Es muy interesante que hayan recurrido a la
Asociacin. Esto nos permite ejercitar la funcin de defensa de los usuarios.
A continuacin le proponemos responder a las siguientes consignas
fundamentando sus respuestas en derecho positivo.
1) Por qu razones Usted le dijo a su interlocutor que la Asociacin tena una
buena oportunidad?
2) Cul es el medio procesal utilizable para la defensa de los usuarios en el
caso?
3) Por ltimo, redacte el documento mediante el que formalizara el remedio
jurdico que habr indicado al responder 2. (Para hacerlo atribuya una localizacin,
a su arbitrio, a la Asociacin de Usuarios de Servicios Pblicos.)
A 1
Sobre derechos de los usuarios: Oficinas para la atencin personal
A continuacin, le presentamos un caso de jurisprudencia que esperamos le resulte

de utilidad para advertir la importancia de la doctrina y la jurisprudencia, elementos
dinmicos que siempre tendr a mano como herramientas de la profesin.

Esta prctica destaca la ntima conexin que el derecho sustancial y el derecho
procesal presentan en los casos que se han trabajado durante las actividades.
Juzgado Nacional de 1 Instancia en lo Contencioso administrativo Federal

Nro. 5 27/03/2002
Unin de Usuarios y Consumidores c. C.N.C. y otros
1 Instancia.- Buenos Aires, marzo 27 de 2002.
Considerando: 1. Que a fs.1/94 comparece la Asociacin Civil Unin de Usuarios y

Consumidores promoviendo demanda contra las empresas Telefnica de la Argentina
S.A. y Telecom S.A. y la Comisin Nacional de Comunicaciones a efectos de obtener
que procedan a proporcionar atencin personal e idnea a los consumidores y
usuarios del servicio de telefona bsica, extendiendo comprobantes de los reclamos
efectuados, como tambin, que se declare la inconstitucionalidad de la resolucin
de la ex Comisin Nacional de Telecomunicaciones N 1763/99, especialmente de
su artculo primero, que acept la vigencia de mecanismos alternativos a la atencin
personalizada. Tras alegar que se encuentra legitimada y habilitada para deducir la
accin impetrada en representacin de los usuarios y consumidores de la telefona
bsica, refiere a los hechos tendientes a justificar esta demanda, resaltando que
las empresas accionadas, en su condicin de licenciatarias, prestan el servicio,
lo que no ha impedido que paulatina e incesantemente han ido cerrando oficinas
de atencin al pblico. Sostiene que en los escasos locales que permanecen
an abiertos, estn abocados a otras tareas, sin atenderse en forma personal
a los usuarios que realizan reclamos, lo cual limita las posibilidades del control
del servicio de telefona, quebrantando el art. 42 de la Constitucin Nacional, la
ley 24.240 y su decreto reglamentario N 1798/94, as como el pliego de bases y
condiciones de la privatizacin y el Reglamento General de Clientes del Servicio
bsico telefnico. Destaca que la atencin telefnica no puede dar satisfaccin a
este sistema, en razn de no poder extenderse la constancia escrita necesaria para
la acreditacin, quedando as los usuarios en indefensin frente a interrupciones o
sobrefacturaciones por no poder hacer valer sus derechos debido a la inexistencia
de comprobante escrito, firmado y sellado. Puntualiza a su vez, que la sentencia
que se procura importara la reapertura de diversos locales de atencin al pblico,
algunos ya cerrados desde hace tiempo y cuya reapertura deber hacerse sobre la
base de un cronograma racional y dentro de un plazo mximo que postulan en seis
meses, difiriendo a la etapa de ejecucin las modalidades operativas. Paralelamente
y con sustento en lo establecido por el art. 230 del Cd. Procesal Civil y Comercial,
pide prohibicin de innovar de las licenciatarias demandadas para que durante el
desarrollo del presente proceso y hasta su terminacin, no se cierre a la atencin
al pblico ninguna oficina adicional a las ya cerradas. Asimismo y en los trminos
del art. 232 del Cd. Procesal citado, requiere que durante la duracin de este
juicio se garantice la atencin al pblico personalizada en las oficinas actualmente
existentes, extendindose comprobantes escritos, firmados y sellados respecto a la
realizacin de los trmites, quejas y reclamos que efecten los usuarios de telefona
bsica. Entiende que dichas medidas deben otorgarse bajo caucin juratoria.
Ofrece prueba. Declarada la competencia del juzgado (fs.97), con intervencin del
fiscal federal, se llam a autos para resolver.
2. Que ante todo y con referencia a la legitimacin procesal del accionante,

corresponde dejar establecido que en virtud a la va intentada en los trminos de
la ley 24.240 y el planteo de inconstitucionalidad formulado, como los derechos
reconocidos a los usuarios y consumidores que resultan del art. 42 de la Constitucin
Nacional y siendo el propsito de la entidad actora defender los mismos (confr.

Estatuto a fs.61/68), cabe admitir el acceso a al jurisdiccin de la misma. La solucin
a la que se arriba se fortalece, por otra parte por el art. 43, segundo prrafo de la
Constitucin Nacional establece que podrn interponer ... acciones de amparo
... en defensa a los derechos de incidencia colectiva en general, las asociaciones
que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar los
requisitos y forma de su organizacin, lo que as se declara.
3. Entrando en el anlisis de las tutelares peticionadas debe recordarse que

las medidas cautelares tienen como objetivo impedir que el derecho cuyo
reconocimiento o actuacin se pretende obtener a travs de un proceso, pierda
su virtualidad o eficacia durante el tiempo comprendido entre la iniciacin hasta el
dictado del pronunciamiento y el cumplimiento de la sentencia definitiva. Tienden
pues a salvaguardar la efectividad del cumplimiento de la sentencia favorable. Para
su procedencia es menester analizar las exigencias que hacen a la apariencia o
verosimilitud del derecho invocado por quienes la solicitan fumus bonis iuris y el
peligro en la demora periculum in mora que exige la probabilidad de que la tutela
jurdica definitiva que la actora aguarda de la sentencia no pueda, en los hechos,
realizarse a raz del transcurso del tiempo, pudiendo resultar los efectos del fallo
final prcticamente inoperantes (confr. sala IV, causa Radio Siglo XXI del 28/10/97).
A los mentados requisitos, se le agrega el de prestar una contracautela suficiente
para evitar los eventuales perjuicios que la medida pudiera ocasionar a la contraria
para el caso de haber sido solicitada sin derecho. Que a los presupuestos de las
medidas cautelares, debe aadrsele, el recaudo de la irreparabilidad del perjuicio
o de difcil reparacin, como elemento propio y caracterstico de tal medida.
4. En los autos trados a mi conocimiento, dos son las medidas peticionadas,

la primera consiste en la prohibicin de innovar y la segunda la plantea como
cautelar genrica (ver fs.91). Los fundamentos de la innovativa encuentra asidero
en que durante el desarrollo del presente conocimiento no se cierre ninguna
oficina comercial de atencin al pblico. La denominada tutela genrica se
conformara con la obligacin de atencin en las oficinas existentes al pblico que
a ellas concurran. Encuentro acreditado -prima facie y en el estado larval del
conocimiento- el requisito referido a la verosimilitud en el derecho invocado por
la accionante para acceder a la prohibicin de innovar requerida. Es que y, sin
que ello importe adelantar opinin acerca de la cuestin de fondo, cabe presumir
que el cierre de oficinas comerciales para la atencin al pblico puede privar a los
usuarios y consumidores del servicio telefnico a efectuar sus reclamos; no dejando
de advertir que puede traer aparejado que se vieran obligados a concurrir a otras
oficinas, en algunos casos alejadas de su domicilio; esta situacin reviste entidad
suficiente en el terreno cautelar para el otorgamiento de dicha medida. En lo relativo
a al medida cautelar denominada genrica pedida por la actora, es preciso sealar
que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha considerado a las decisiones que
decretan tales medidas como una decisin excepcional porque altera el estado de
hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, y por configurar un anticipo
de jurisdiccin favorable respecto del fallo final de la causa, resulta justificada una
mayor prudencia en la apreciacin de los recaudos que hacen a su admisin (fallos
316:1833 y causa P. 489-XXV Prez Cuesta S.A.C.I. c. Estado Nacional s/accin
declarativa de inconstitucionalidad (prohibicin de innovar) del 25 de junio de
1996). Sobre la base de los principios precedentemente enunciados, teniendo en
cuenta que la pretensin de la Asociacin actora reposa en lo establecido por los
arts. 4 y 27 de la ley 24.240 y arts. 27 y 30 del decreto 1798/94, como asimismo
lo que surge de las constancias acompaadas obrantes a fs.3/5, entiendo que -
prima facie- se encuentran configurados los recaudos establecidos en el art. 230
del Cd. Procesal para admitir las cautelares pretendidas, tanto en lo que se refiere
a la prohibicin de innovar de que no se cierren al pblico las oficinas comerciales
de las empresas Telefnica de Argentina S.A. y Telecom S.A. existentes a la fecha,

como as tambin que dichas empresas garanticen la atencin al pblico en forma
personal en las mencionadas oficinas, con la correspondiente expedicin de las
constancias que acrediten la realizacin de todo tipo de trmite y/o reclamos por
parte de los usuarios, hasta tanto se resuelva la cuestin de fondo. Por las razones
expuestas, resuelvo: Admitir las medidas cautelares solicitadas y, previa caucin
juratoria que deber prestar la accionante, ordenar a las empresas Telefnica de
Unin de Usuarios Argentina S.A. se abstengan de cerrar las oficinas comerciales
existentes a la fecha y garantizar la atencin al pblico en forma personal en las
mismas, expidiendo las constancias de recepcin de los trmites y/o reclamos que
efecten los usuarios y a la Comisin Nacional de Comunicaciones que provea las
medidas que resulten necesarias tendientes al cumplimiento efectivo de la medida
adoptada, hasta tanto se resuelve la cuestin de fondo, a cuyo fin lbrense los
oficios pertinentes. - Susana Crdoba.
Buenos Aires, mayo 3 de 2002.
Considerando: Atento lo solicitado y lo dispuesto por el art. 166 inc. 2 del C.P.C.C.,
toda vez que se ha incurrido en un error material en la parte dispositiva de la sentencia
interlocutoria de fs.100/202, aclarrase la misma y, en consecuencia, donde dice
Telefnica de Unin de Usuarios Argentina S.A., deber leerse Telefnica de
Argentina. - Susana Crdoba,
m7 glosario
Audiencia pblica: Requisito jurdico esencial de ciertos procedimientos destinados

a elaborar resoluciones que pueden afectar la situacin jurdica de colectivos
tutelados jurdicamente, como los usuarios de los servicios pblicos, por ejemplo.
Son instrumento de la participacin y manifestacin del derecho. Su importancia
radica en que cambian la oportunidad o momento en que los interesados pueden
hacer or sus argumentos por la autoridad competente para resolver, que es antes
de que se dicte el acto administrativo. El procedimiento tradicional reservaba esa
intervencin a una etapa posterior a la vigencia del acto administrativo, de manera
reactiva, mediante los recursos. 1) La intervencin en la audiencia pblica se debe
por los interesados; 2) la introduccin de los argumentos de los interesados antes
de resolver, condiciona la legitimidad del acto administrativo que finalmente se
dicte a que considere todas las cuestiones planteadas y las resuelva del modo
que asegura la finalidad que la ley impone (as lo marcan los requisitos del acto
administrativo).

Control de los servicios pblicos gestionados por particulares: Es la compleja
actividad que se atribuye a rganos independientes para tutelar los derechos
de los usuarios, y que se manifiesta tanto en potestades para acceder a toda la
informacin sobre la gestin, como con potestades sancionatorias y de satisfaccin
de reclamos de usuarios.
Inters colectivo: Situacin jurdica subjetiva tutelada jurdicamente en el derecho
positivo nacional a partir de la reforma constitucional, que ampla la legitimacin
para accionar judicialmente en beneficio de todos los miembros de un colectivo,
lo que puede hacerse tanto por los interesados como por las asociaciones que los
nucleen para la defensa de sus derechos.
Privatizacin: Transferencia de actividades que se desarrollaban en el Sector Pblico
al mercado. Instrumento poltico neoliberal que en nuestro pas se estableci como
principal herramienta a partir de la ley de Reforma del Estado, Ley Nacional 23.696.
Cuando se trata de actividades de inters pblico, la transferencia es solamente de
la gestin y explotacin, ya que el Estado conserva necesariamente su regulacin
y control.
Regulacin: Cuando se refiere a actividades de inters pblico que el sistema
jurdico impone asegurar al Estado, es la institucin de un rgimen de derecho
pblico que establezca las condiciones de su desarrollo, necesarias para que el
inters pblico sea efectivamente tutelado.
Servicios pblicos: Ciertas actividades estatales que tienen por objeto satisfacer
una necesidad colectiva, mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente
a las personas individualmente consideradas (SAYAGUES LASO, Enrique; Tratado
de Derecho Administrativo, T. I, Montevideo, 1963, p. 60).

m8
m8 microobjetivos
Conocer el rgimen jurdico de los bienes del dominio pblico del Estado y
particularmente sus caracteres jurdicos, para saber cmo proceder en la defensa
de los derechos individuales, a cuya satisfaccin estn afectados, e identificar las
potestades pblicas reglamentarias y de polica para garantizarlas.
Conocer la situacin jurdica actual de los usuarios y de los consumidores, con

el objeto de diferenciar las manifestaciones orgnicas y formales de su defensa
y advertir la importancia de su participacin responsable en el control de las
prestaciones.
Diferenciar las relaciones jurdicas que se conforman con motivo de las

distintas formas de uso, comn y especial del dominio pblico, para determinar
sus consecuencias en las situaciones que se presentan con motivo de su
instrumentacin.
Conocer las distintas modalidades de limitaciones a la propiedad privada en el

inters pblico, a los fines de diferenciarlas de las que regula el derecho privado,
analizando sus conceptos y elementos, a los fines de interpretar los principios
resarcitorios y las potestades pblicas que presiden el sistema.
m8 contenidos
Dominio pblico y limitaciones administrativas a la propiedad privada

El primer tema del Mdulo 8 que aqu tratamos es el Dominio Pblico. As se
llama al patrimonio constituido por ciertos bienes de propiedad del Estado que
estn destinados al uso y utilidad comn con un sistema jurdico de dominialidad
protegida mediante un rgimen especial y diferenciado.
Este MEDIO de la funcin administrativa se caracteriza por la afectacin jurdica

de algunos bienes del Estado al uso en forma directa o indirecta por parte del
pblico, cuya inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad garantizan su
utilidad especfica. Le sugerimos en este punto tener presente el Mapa conceptual
del tema.
Esa proteccin tiende a mantener al bien disponible para el uso o comodidad

comn, mediante tales caracteres que lo sustraen del mercado y de los negocios
jurdicos que puedieran provocar su prdida para la colectividad.

El estudio del rgimen jurdico de la afectacin requiere discernir sus efectos y los
rganos competentes para hacerlo segn la clase y ubicacin del bien y teniendo
en cuenta el sistema poltico federal de distribucin de poderes entre la Nacin, las
Provincias y los Municipios.
Las formas que puede adoptar el uso de estos bienes encuentran varias figuras
adaptables a a distintas finalidades y son las figuras del permiso y la concesin,
de las que deben diferenciarse las naturalezas jurdicas con sus respectivas
caractersticas y consecuencias.
Los permisos precarios son esencialmente revocables (art. 18 de la ley 19.549 Ver
Texto), a diferencia de las concesiones que son de sustancia contractual y en las
cuales el concesionario tiene el derecho a que se le respete el plazo pactado.
El material principal de estudio es el del texto, en el captulo XVI titulado Derechos
Reales Administrativos Propiedad y garanta de los bienes de afectacin pblica-
pero debe tener a la vista adems las normas pertinentes del Cdigo Civil y de la
Constitucin Nacional.
El otro tema del Mdulo 8 desarrolla las atribuciones de la autoridad pblica para
disponer limitaciones administrativas a la propiedad privada. Al respecto, observe
su ubicacin en el Mapa conceptual general.
Son reconocidas tres clases principales de estas limitaciones que se diferencian

por el modo y el grado con que afectan a los caracteres tradicionales del derecho
privado de dominio: absoluto (restriccin), exclusivo (servidumbre) o perpetuo
(expropiacin).
Su estudio le familiariza con la especialidad de las consecuencias jurdicas que se

producen cuando el poder pblico se ve precisado a avanzar sobre el derecho de
propiedad particular.
Cada una de estas limitaciones tiene su propio rgimen jurdico de fondo y procesal,
y restringe con distinta intensidad la libre disposicin de la propiedad privada.
Si bien utilizan categoras jurdicas de los derechos reales civiles, la finalidad pblica
que las justifica les depara un rgimen jurdico diferente determinado por el modo
unilateral de su origen en la autoridad pblica que genera relaciones de sumisin
a diferencia de las de coordinacin propia del derecho civil en las que impera la
autonoma de la voluntad.
El conocimiento y diferenciacin clara de cada una es necesario tanto para el

correcto asesoramiento jurdico al Estado como para la defensa de los titulares
de la propiedad afectada por las limitaciones, siempre teniendo en cuenta aquella
regla universal de correcto ejercicio del poder segn la cual la satisfaccin del
inters general debe lograrse siempre con el menor sacrificio posible del inters
particular.
En Material encontrar doctrina, legislacin y alguna jurisprudencia que podr

desplegar en los sitios web, que le facilitarn la aproximacin prctica a estas
instituciones, siempre recordando el carcter local del Derecho Administrativo en
el rgimen jurdico poltico federal argentino, merced al que se pueden encontrar
variadas expresiones locales.

m8 mapa conceptual

m8 material
m8 actividades
m8 | actividad 1
Una casa en conflicto
Usted se desempea como Asesor Letrado del Municipio. Entre sus funciones se
encuentra la de patrocinarlo en juicio. El Tribunal competente le ha corrido traslado
de la demanda de usucapin contra La Municipalidad, que ha iniciado el seor
Roberto Stibar respecto del inmueble sito entre las calles San Pedro, Ro Negro
y San Jos y la Costanera Norte. En dicha demanda el Sr. Stibar manifiesta que,
a principios del ao 1952 su padre, el seor Carlos R. Stibar, habra iniciado la
posesin de ese inmueble en forma pblica y pacfica. Esta situacin se mantuvo
en esa forma e ininterrumpidamente, con animus domini, a lo largo de cuarenta y
siete aos
A partir del fallecimiento del padre del actor, la esposa e hijos continuaron en
posesin del inmueble, en el que se asienta su casa habitacin, construida
originalmente y ampliada despus por su padre.
Sostienen en la demanda, que si bien el Municipio figura como titular del dominio
en el Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia, jams tuvo la posesin
real y efectiva del inmueble, por lo que -afirma- no es posible considerarlo como
propietario por cuanto nunca ha integrado el dominio con la posesin. A 1
Sin prdida de tiempo, porque corre el emplazamiento para que conteste la demanda,
Usted ordena verificar la ocupacin invocada y su antigedad. Simultneamente,
obtiene constancia de la situacin jurdica registral del inmueble sobre el que recae
la pretensin de usucapin y consulta el registro que el Municipio dispone acerca
de su patrimonio mobiliario e inmobiliario.
De esta forma, conoce que, efectivamente en el inmueble en cuestin, se radica una
construccin que es colindante con la Planta Municipal de Potabilizacin. De la
informacin obtenida se desprende que se trata de una construccin de apariencia
algo antigua, en buen estado de conservacin y destinada a casa habitacin en la
que moran las familias de Sr. Stibar (el demandante) y de su hermana Teresa L.
Stibar de Milanes.
Las averiguaciones hechas entre los vecinos no proporcionan precisin del
momento en que se construy la casa o comenz la ocupacin, pero varias personas
recordaron que all vivan los padres del demandante quienes la ampliaron en
varias oportunidades.
En el Registro Provincial de la Propiedad Inmueble obtiene constancia de que
el Municipio adquiri el inmueble junto con otros que tambin se encuentran
situados a lo largo del Arroyo Blanco, mediante expropiacin y para establecer
instalaciones de captacin y tratamiento de agua que estaran destinadas a
suministros domiciliarios por parte de la Empresa Obras Sanitarias Municipales.

La expropiacin fue autorizada por la Ordenanza Municipal 73 sancionada el 23
de agosto de 1945 y efectivizada por procedimientos que finalizaron en el mes de
febrero de 1947, cuando el Tribunal Civil de 2 Instancia n 1 autoriz la inscripcin
de los bienes como integrantes del dominio pblico municipal, al que haban sido
afectados por Decreto Municipal 54 del 3 de marzo de 1946.
En el Registro que el Municipio mantiene de sus bienes mobiliarios e inmobiliarios,
encuentra archivos en los que puede leer que en el ao mil novecientos cuarenta
y siete, se registraron por el Municipio planos de construccin en el lugar donde
se ubica el inmueble objeto de demanda, de una obra pblica consistente en
habitacin con bao y galera para habitacin del encargado de mantenimiento de
unos piletones que se utilizaban para el tratamiento del agua captada del arroyo.
Entonces hizo averiguaciones en la Empresa Municipal y pudo conocer que en
el ao mil novecientos cincuenta y uno, se cambi la tecnologa utilizada para la
potabilizacin, en consecuencia se destruyeron los piletones y se parquiz la zona
en la que se encontraban, colindante a la nueva planta de potabilizacin que se
construy.
En los Registros de Personal de la Empresa Municipal encontr antecedentes de
que el Sr. Carlos R. Stibar se desempe como agente en el escalafn de servicios
entre los aos 1945 y 1962.
El Departamento de Proyectos de la Empresa, a su vez, respondiendo a sus
preguntas le exhibi planos de los inmuebles en los que se desarrolla el tratamiento
de aguas para su potabilizacin y le entreg copia del Proyecto de Ampliacin de
la Planta Potabilizadora, aprobado por la Ordenanza Municipal N 143 del 5 de
diciembre del ao 2002, que prev obras de ingeniera que incluyen la utilizacin
de la superficie en la que se encuentra asentada la casa habitacin que es motivo
del litigio planteado.
All tambin obtuvo la identificacin del expediente administrativo en el que la
Empresa se encuentra preparando el llamado a licitacin de las obras de ese
proyecto.
Ahora Ud. debe decidir los trminos en que contestar la demanda. Para ello,
prepara borradores de alegaciones de hecho y de Derecho A 2, sobre la base
de lo que conoce.
A su vez, utilizar los mismos para informar al Intendente Municipal, de manera
fundamentada y justificar porqu habr de actuar en la manera que elija. Sea que
se trate de la nica posible, o eventualmente de desechar alguna opcin y adoptar
otras de entre varias posibles a su juicio.

Recuerde que las alegaciones fcticas de parte pueden no coincidir plenamente con
la realidad y, como la sentencia operar por subsuncin de los hechos acreditados
en el Derecho que sea aplicable, es esencial la carga de la prueba de los hechos
que beneficien la posicin de su patrocinada.
En el concepto Derecho se comprenden normas, cita de fallos que avalen sus

argumentos, jurisprudencia administrativa, inclusive doctrina. Frecuentemente, en
la etapa de estudio de la demanda y antecedentes para decidir la estrategia a
seguir se nos presentan varios cursos de accin posibles.
Al proyectar prrafos para utilizar en la contestacin necesitaremos ordenarlos
y agruparlos lgicamente, intercambiarlos o reservar para una sola alternativa
argumental algunos, de modo que adquiriremos certeza de no haber omitido ubicar
en el lugar adecuado ninguno de los antecedentes y argumentos que puedan avalar
la pretensin que proyectamos llevar adelante.
Esto no es sino la sencilla utilizacin del orden para hacer eficientes nuestras
intervenciones, como cuando recurrimos a hacer una lista de lo que necesitamos
comprar en el almacn o supermercado para evitar encontrarnos con que nos
hemos olvidado de algo al regresar a casa. Para esta tarea debemos cuidarnos
de no omitir el aprovechamiento de todos los argumentos fcticos y jurdicos
de que podemos disponer para demostrar al Tribunal la legitimidad de nuestra
pretensin.

m8 | actividad 2
El cumpleaos de la ciudad
Este enero ltimo, la ciudad tuvo festejos extraordinarios. Cumpla cincuenta
aos!.
Entre las actividades organizadas por el Municipio y la comunidad, hubo conciertos
al aire libre en el Parque Norte.
Con motivo de organizarlos, recibieron la solicitud de la Asociacin de Artesanos
para establecer cinco kioscos de exhibicin y venta en el extremo sur de la
explanada en que se sita el playn deportivo principal que es el lugar donde se
desarrollaran los conciertos. As, ellos aprovecharan la afluencia de pblico a los
conciertos para dar a conocer y ofrecer sus productos.
Les fue otorgado el permiso, una vez que, siguiendo el asesoramiento que Ud.
prest a la Municipalidad, la Asociacin se comprometi a mantener diariamente
limpio el entorno inmediato del sitio que se les seal para que se ubicaran y que se
hicieran responsables exclusivos de la seguridad de las instalaciones que usaran.
A los artesanos les fue muy bien y volvieron en los fines de semana siguientes con
sus kioscos y emprendimientos, lo que provoc las protestas de los grupos que
practicaban deportes en ese lugar.
El Intendente desea disponer que desocupen el lugar y le consulta acerca de
la posibilidad de que los artesanos se opongan. Fundamente jurdicamente su
respuesta.
A 1
En primer lugar, le sugerimos tener especialmente en cuenta los derechos y

obligaciones de las partes de la relacin administrativa que se describe.
En funcin de lo trabajado hasta aqu, le proponemos responda los siguientes

interrogantes:
1. La situacin es creada en forma unilateral o bilateral?
2. Hay un plazo incorporado al patrimonio del permisionario?
3. Qu importancia tiene la finalidad de la afectacin de un bien al dominio

pblico?

m8 | actividad 3
Qu va a pasar?
A 1
La actitud de su cliente cuando entr a su oficina era de preocupacin. Es un
productor ganadero que tiene el asiento de un importante criadero de Hereford a
unos 30 km. al oeste de la ciudad. Es un establecimiento modelo al que se vienen
dedicando ya tres generaciones de la familia, y del que estn muy orgullosos.
Usted conoce con cunta responsabilidad y trabajo han hecho evolucionar ese
emprendimiento, porque frecuentemente han recurrido a su asesoramiento
profesional.
Despus de saludar y aceptar su invitacin para que tome asiento, le extendi una
hoja impresa preguntando.
- Quisiera saber qu significa esto, lo recib anteayer.
Se trataba de una notificacin de afectacin a servidumbre de electroducto de

una de las parcelas de su establecimiento ganadero. Contena la identificacin del
Proyecto energtico que se haba aprobado, que era de Electrificacin Rural y estaba
acompaada de un plano de la parcela afectada en la que se haba delimitado una
superficie de unos 35 m2 en el extremo noreste, a unos 110 metros de un acceso
secundario desde un camino lateral, que se utiliza para el ingreso de ganado.
Como las parcelas colindantes al oeste y al norte tambin son de su propiedad,

la parte afectada se dedica a la cra de ganado y preparacin de reproductores de
raza, mientras que los inmuebles de habitacin y administracin se encuentran al
oeste, en lotes de terreno ms alto.
Su cliente no sabe bien qu implica lo que le han notificado. Le quitarn su

parcela? Es que acaso ya no podr realizar all las labores de crianza? An no
termina de pagar las mejoras que le introdujo y tiene proyectos...
Cree Ud. que puede darle informacin tranquilizadora? A 2
Escriba lo que informara a su cliente despus de haber estudiado la situacin.

En primer lugar ubquese respecto de los derechos y obligaciones de las partes de

la relacin administrativa que se describe:
2. Hay un plazo incorporado al patrimonio del concesionario?
3. Cules son las reglas que regulan las consecuencias jurdicas de la revocacin
por mrito y conveniencia pblicos?
Para discernir las consecuencias de la medida adoptada por la Provincia le ser til
tener en cuenta, adems, lo estudiado en Derecho Administrativo I acerca de las
causales de revocacin de los actos administrativos, y sus consecuencia jurdicas.
Recuerde, por ejemplo, la doctrina que sustenta la reforma del texto del artculo
7 de la ley de Procedimiento administrativo nacional 19.549, en su prrafo final,
modificado por el decreto Nacional 1023/ 2001.

m8 | actividad 4
Mundo infantil
La Empresa Mundo Infantil solicit a la Provincia de Crdoba que le permita
utilizar un espacio en el Parque Provincial para instalar y explotar juegos mecnicos
infantiles.
Despus de requerirle amplia informacin tanto respecto de sus antecedentes
empresarios como de su situacin fiscal y detalle de la clase, cantidad y disposicin
de los juegos que pretende instalar, el Ministro de Obras Pblicas de la provincia
de Crdoba otorg a la Empresa concesin por tres aos para la ocupacin del
espacio adecuado al proyecto y con los fines especificados, fijando un canon
mensual. A 1
Invocando razones de oportunidad, mrito y conveniencia que justific por la
necesidad de disponer del espacio para afectarlo a la infraestructura de servicios
sanitarios que es necesario ampliar a raz de la implementacin de programas
asistenciales para la poblacin, que se estn expandiendo, el ministro revoc la
concesin diez meses antes del vencimiento del plazo. A 2
Ahora, en ese lugar, se instalarn bateras de duchas y vestuarios, ya que por
convenio con entidades asistenciales no gubernamentales, en el saln polifuncional
vecino se habilita un refugio nocturno en el que se brinda comida, cama, desayuno
y bao para personas sin vivienda y el Municipio que participa del proyecto, se ha
comprometido a construir y habilitar los nuevos sanitarios en forma urgente.
El propietario de Mundo Infantil concurre al Estudio Jurdico del que Ud. es
asociado. Trae en una carpeta copias de las actuaciones administrativas en las que
se tramit su solicitud y la notificacin de la Resolucin Ministerial que dispuso la
revocacin, y en la que tambin se lo emplaza para la desocupacin en el plazo de
veinte das.
Se encuentra muy preocupado porque ha asumido obligaciones y celebrado
contratos de locacin de los juegos, que lo obligan por todo el tiempo que resta
hasta el vencimiento del plazo original de la concesin.
Ud. es consultado acerca de las posibilidades de impedir que se le exija la
desocupacin.
Cmo asesora?
En primer lugar ubquese respecto de los derechos y obligaciones de las partes de

la relacin administrativa que se describe.
2. Hay un plazo incorporado al patrimonio del concesionario?
3.Cules son las reglas que regulan las consecuencias jurdicas de la revocacin
por mrito y conveniencia pblicos?

Para discernir las consecuencias de la medida adoptada por la Provincia le ser til
tener en cuenta, adems, lo estudiado acerca de las causales de revocacin de los
actos administrativos, y sus consecuencia jurdicas.
Recuerde, por ejemplo, la doctrina que sustenta la reforma del texto del artculo
7 de la ley de Procedimiento administrativo nacional 19.549, en su prrafo final,
modificado por el decreto Nacional 1023/ 2001.
m8 glosario
Restricciones administrativas: Las restricciones administrativas, al incidir

solamente en el ejercicio normal del derecho de propiedad con el objeto de hacerlo
compatible con el inters pblico, obligan al propietario a cumplirlas sin que ste
pueda reclamar indemnizacin alguna pues se considera, en cierta manera, que
ellas son inseparables del dominio privado. (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de
Servidumbre administrativa: Las servidumbres administrativas aparejan, por

principio, la obligacin de indemnizar a quien resulte afectado por su imposicin
habida cuenta que provoca una situacin de sacrificio patrimonial (por lesionar la
nota tpica de la exclusividad) que, al disminuir el valor del respectivo bien, generan
el consiguiente deber de reparar, con fundamento en la garanta prescripta en
el artculo 17 de la Constitucin Nacional. (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de

m9
m9 microobjetivos
Comprender la distribucin de las potestades estatales de polica en los poderes

legislativo y administrativo, a los fines de distinguir la funcin legislativa de poder
de polica reglamentaria de los derechos personales de la funcin administrativa
que acta esas normas.
Conocer los medios jurdicos de actuacin del poder de polica identificando su

fundamento y los lmites constitucionales, con el fin de aplicar su propio rgimen
jurdico a cada una de sus manifestaciones.
m9 contenidos
Polica y Poder de Polica

En este mdulo, nuestra tarea estar centrada en el estudio de la potestad del
Estado de limitar los derechos de los particulares. Especficamente nos referiremos
a la reglamentacin legislativa de los derechos, llamada poder de polica y a la
actividad administrativa que la acta (polica), siendo nuestro objetivo principal
identificar el rgimen jurdico aplicable a las manifestaciones de cada una.
En primer trmino, determinamos que la expresin poder de polica no se refiere

a otro poder estatal diferente de los tradicionales Legislativo, Judicial y Ejecutivo,
sino que es la manera en que se designa un aspecto del poder legislativo.
El prof. Benjamn Villegas Basavilbaso afirma: El concepto del denominado poder

de polica, cualquiera que sea el criterio que se acepte sobre su objeto, sea el
criterio restringido (narrow) o el amplio (brow and plenary), permiten afirmar que
su naturaleza jurdica es de sustancia legislativa, y concretada en la limitacin a la
libertad y a la propiedad individual. Consiste, en suma, en una potestad legislativa
reguladora de los derechos reconocidos por la ley fundamental (Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 1954).
De esa potestad legislativa debemos conocer su fundamento (C.N., art. 14), los
lmites constitucionales (C.N., arts. 28 y 19) y la distribucin de las competencias
en el sistema poltico federal, de manera de discernir en cada caso en que se
manifieste si se cumplen las condiciones de su legtimo ejercicio.
Los fines sociales (materias) que legitiman la reglamentacin legislativa han

evolucionado desde los establecidos en el Estado gendarme seguridad, salubridad,
moralidad hasta los motivos de economa social y emergencia caractersticos

del criterio amplio ahora vigente, de inspiracin en el derecho norteamericano, y
cuya evolucin podemos seguir a travs de la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, en uno de los aspectos en que esta fuente jurdica se
destaca por el gran inters social que genera, como por ejemplo en la actualidad
en relacin con las reglamentaciones de derechos de titulares de depsitos
bancarios, generalizadamente nombradas corralito. Es de especial importancia
que sistematice la informacin acerca de esta evolucin jurisprudencial, para lo
que le puede ser til auxiliarse con cuadros sinpticos. Si as lo desea, Ud. podr
utilizar en el examen final el cuadro que haya elaborado, previamente sometido a
control por va electrnica y autorizado por el tutor.
En segundo lugar, es importante realizar un estudio detenido de las mltiples

manifestaciones jurdicas de polica administrativa, sus conceptos, clasificaciones
y respectivo rgimen jurdico.
En cada una de estas ltimas, no obstante su nmero y variedad, encontraremos

que tienen en comn los caracteres propios de la funcin administrativa, y podremos
someterlas al test de su legitimidad y control judicial para el restablecimiento de los
derechos que puedan afectar.

m9 material
m9 actividades
m9 | actividad 1
Al que madruga
Ud. se desempea como asesor del Concejal Carlos Rodrguez, de la ciudad de

Crdoba. Este es un preocupado y ocupado legislador local vinculado a los temas
que aquejan a su comunidad.
Das atrs, lo convoca a su oficina y le realiza el siguiente planteo.
Rodrguez: He recibido numerosas quejas de vecinos que viven prximos a

boliches. Me han manifestado que, sobretodo los das sbados y domingos por la
madrugada, es imposible descansar porque a la salida de esos boliches se producen
peleas entre jvenes y menores de edad alcoholizados, es insoportable el volumen
de la msica, los accidentes automovilsticos en la zona es una constante, etc. Creo
que debemos hacer algo para mejorar la calidad de vida de estos vecinos.
Ud.: Y qu se le ocurre que podemos hacer?
Rodrguez: Mira, creo que debemos limitar el horario de los boliches. Me parece
que deben funcionar slo entre las 22 hs. y las 02:00 del da siguiente. De esa
manera: a) los vecinos podrn descansar tranquilamente a partir de la 02:00; b) la
msica dejar de sonar a esa hora, con lo cual disminuiremos el ruido; d) a todo ello,
hay que agregar que los jvenes se irn a dormir ms temprano, lo que permitir
que los que trabajen concurran a su lugar de trabajo descansados y por otro lado,
las familias almuercen con sus hijos los domingos al medioda; e) Al mismo tiempo
estaremos resguardando los derechos de los trabajadores de los locales bailables,
que en caso de no existir lmites al horario, su jornada de trabajo se extiende ms
all de los que las normas lo permiten. Me parece en sntesis, que sera una buena
medida. Creo que debemos presentar un proyecto al Concejo Deliberante.
Ud.: Est bien concejal, pero en mi opinin correspondera hacer un anlisis jurdico
exhaustivo sobre el tema.
Rodrguez: Me parece correcto, en ese caso le pido que elabore un dictamen, y me
lo haga llegar cuanto antes. A 1

Le sugerimos elaborar el dictamen solicitado por Rodrguez sobre la base de

responder las siguientes cuestiones:
1. En base a las normas constitucionales y al rgimen federal argentino Es

competente la municipalidad de la ciudad de Crdoba, para regular la actividad de
los boliches? Identifique las normas que constitucionales.
2. En este caso, Qu aspecto del poder de polica se plantea (salubridad,
seguridad, etc.)? Por qu?
3. Cules son lo lmites al ejercicio del poder de polica?
4. Es razonable limitar el horario para : a) evitar la contaminacin sonora, b)
que los jvenes se acuesten ms temprano y puedan almorzar con sus familias
los domingos; c) limitar el horario laboral de los trabajadores de los locales
bailables?.
m9 | actividad 2
Los conejos a otra parte
El Sr. Carlos lvarez posee un criadero de 1.000 conejos en el ejido urbano de la

ciudad de Villa Carlos Paz desde hace aproximadamente 10 aos, sin contar con la
habilitacin correspondiente.
El 14 de abril pasado, la Municipalidad lo emplaz para que en el periodo de 10
das cese en la explotacin de la actividad conejeril, fundado en que el criadero se
encontraba dentro del ejido municipal y la ley 6.836 art. 25 establece la prohibicin
de realizar cra de animales con fines comerciales en mbitos urbanizados.
Ante tal emplazamiento, el Sr. lvarez, interpone una accin de amparo mediante
la cual solicita se declare la inconstitucionalidad de la normativa referida fundado
en que: 1) Desarrollaba una industria lcita; b) que haca ms de 10 aos que
realizaba esa explotacin; c) existan otros criaderos de animales en la zona; d)
que el control de la actividad pecuaria estaba a cargo de un organismo nacional
el SE. NA.SA., por lo tanto la provincia carece de competencia para dictar normas
que regulen esa actividad.
Ud. es abogado de la Procuracin del Tesoro de la provincia de Crdoba y debe

redactar el informe del art. 8 de la ley de amparo provincial. A 1

Redacte el informe del art. 8 (Ley 4915, reformada por la Ley 5770) sobre la base
de responder las siguientes cuestiones:
1. Es competente la Provincia para dictar normas de salubridad y seguridad en

relacin a la actividad conejeril. Por qu? Indique qu normas constitucionales
sustentan su respuesta.
2. Puede la provincia de Crdoba, limitar el ejercicio de una industria lcita? Por
qu?
3.En este caso, Qu aspecto del poder de polica se plantea (salubridad, seguridad,
etc.) Por qu?
4.Cules son lo lmites al ejercicio del poder de polica?
5. Es razonable la regulacin provincial? Por qu? Qu bienes jurdicos protege
la normativa cuestionada?
m9 glosario
Autorizacin: Reconocimiento del derecho, muchas veces preexistente, a realizar

una actividad que no se halla genricamente prohibida.
Acto por el cual se levanta la condicin puesta al ejercicio de ese derecho del
administrado, por una norma de naturaleza policial (CASSAGNE, Juan C.; Derecho
Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).
Decomiso: En general, el decomiso o comiso se caracteriza por ser una limitacin

mxima al derecho de propiedad al implicar la prdida definitiva de una cosa
mueble, por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas.
Su procedencia requiere base legal por constituir una prdida del derecho de
propiedad, que slo puede decretarse por ley formal, adems de que nicamente
esta clase de leyes pueden reglamentar, en principio, el ejercicio de los derechos
individuales conforme a lo prescripto en el artculo 14 de la Constitucin Nacional.
A diferencia de la expropiacin, que tambin puede operar como sancin accesoria
(v.gr. en materia aduanera), el decomiso no genera el derecho a ser indemnizado.
El fundamento de ello radica en que el decomiso no beneficia directamente a
la administracin sino slo a la sociedad en su conjunto, inclusive al particular
decomisado, aparte de que no podra hablarse, en estos casos, de una verdadera
propiedad legal. En general, el decomiso o comiso, se caracteriza por ser una
limitacin mxima al derecho de propiedad al implicar la prdida definitiva de
una cosa mueble, por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas
(CASSAGNE, Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).

Inhabilitacin: Incide sobre la autonoma para realizar las propias actividades que
vena ejerciendo el autor de una falta o contravencin. A diferencia de otras penas, la
inhabilitacin opera para el futuro, pues su fundamento radica en la proteccin de la
sociedad frente al riesgo de que el sancionado pueda volver a cometer infracciones
que afecten desde el orden pblico hasta cargos profesionales inherentes a los
servicios pblicos (CASSAGNE, Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot,
1998).
Multa: Consiste en una obligacin de dar sumas de dinero, cuyo pago impone la
Administracin, por la violacin de una norma de polica, poseyendo naturaleza
penal slo cuando persigue una finalidad preventiva y/o represiva (CASSAGNE,
Juan C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).
Permiso: En el permiso se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al

particular, que configura una excepcin a una prohibicin impuesta por una norma
de polica en forma preventiva.
La Administracin Pblica tiene el deber de comprobar que el ejercicio de la
actividad prohibida no afecta el inters pblico o bien comn (CASSAGNE, Juan
C.; Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 1998).
Prisin y arresto: La prisin y el arresto son penas de idntica naturaleza que

afectan la libertad ambulatoria; slo difieren en punto a la posibilidad de exigirle al
condenado a una pena de prisin algn trabajo obligatorio, lo que no se justifica en
el mero arresto, cuya duracin suele ser menor que la pena de prisin.

m10
m10 microobjetivos
Estudiar el rgimen jurdico de la actividad contractual del Estado, analizando

todos los elementos de la institucin jurdica - subjetivos, normativos, finalistas- con
el fin de diferenciarlo sistemticamente de la actividad administrativa unilateral.
Comprender las condiciones a las que se encuentra sometida la seleccin del

cocontratante, a los fines de identificar la importancia esencial de esa etapa
precontractual en la realizacin de los principios de igualdad, transparencia,
concurrencia y responsabilidad en la ejecucincontractual.
Analizar la legislacin nacional vigente en materia de contrataciones

administrativas, con la finalidad de advertir la importancia de los principios que
presiden la actividad, y su utilidad en funcin de la seguridad jurdica.
Identificar los principios que rigen la actividad contractual de los particulares

que colaboran en actividades de inters general, con el objeto de reconocer las
modalidades que adquiere la funcin del Estado frente a los intereses de dichos
particulares y de los beneficiarios de las actividades.
m10 contenidos
Contratos administrativos
La propuesta del presente mdulo es brindarle herramientas que faciliten su

orientacin en el estudio del contenido sustancial de la institucin jurdica contrato
administrativo. Es evidente que, en la realidad jurdica, la Administracin contrata
-obra, servicios, suministros, arrendamientos, etc.-, pero no puede hacerlo
de cualquier manera. Si bien la contratacin no es exclusividad de la actividad
privada, ni tampoco una prerrogativa a favor del Estado, los regmenes jurdicos
son distintos segn se trate de contratos llevados a cabo por particulares o por el
Estado. En este sentido, interesa considerar al contrato dentro de las formas del
obrar administrativo.-
Sucede, que tal fenmeno o institucin jurdica participa del concepto genrico del
contrato de Derecho, no obstante ha sido tipificado como administrativo sobre
tres ideas fundamentales:

a) presencia estatal en el contrato;
b) la finalidad, esto es el cumplimiento de fines propios del Estado, y, en forma
alternativa,
c) el contenido, esto es, clusulas exorbitantes del derecho privado.
Este criterio tipificante, como as tambin las bases jurdicas del contrato
administrativo (el principio de la legalidad administrativa, el principio de seleccin
del contratista estatal, entre tantos otros) pueden ser estudiados a partir de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que se indica en la
carpeta material de este mdulo. A 1
Por lo dems, es harto conocida en el mundo jurdico del derecho administrativo

la existencia de principios jurdicos, conceptos jurdicos indeterminados, principios
generales del derecho, etc., que si bien no establecen pautas regladas de conducta
son de todos maneras obligaciones jurdicas que los individuos deben respetar
y los jueces aplicar, y que han ido universalizndose (o regionalizndose, segn
el caso) a causa de la profunda reformulacin del Derecho internacional que ha
evolucionado hasta convertirse en el instrumento ordenador de la interdependencia
internacional. En este marco, la corrupcin virus contemporneo de gran
magnitud- ha exigido especial atencin de la comunidad internacional lo que ha
llevado a los distintos gobiernos a suscribir distintos instrumentos internacionales
en su contra destacndose por su trascendencia la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin, aprobada por la Organizacin de Estados Americanos el 29
de marzo de 1996, en Caracas Venezuela - Gordillo, Agustn A. Un corte transversal
al derecho administrativo: la Convencin Interamericana contra la Corrupcin.
Una de las condiciones esenciales para que se configure el acuerdo bilateral de

voluntades entre la Administracin Pblica en cualquiera de sus grados o clases,
y los particulares, individual o colectivamente, es el poder legal de realizar el
acto jurdico, que es lo que se denomina la competencia del agente pblico, la
capacidad del particular; por ende, la voluntad civil se sustituye por el ejercicio
de competencia que es la tcnica correlativa al ejercicio de la voluntad que utiliza la
Administracin pblica para actuar. Asimismo, puede acontecer que el contratista
sea otro rgano o ente estatal, situacin que es necesaria analizar en el Dictamen
de la Procuracin del Tesoro de la Nacin Expte. N 16.956/98 dada la especificidad
del rgimen jurdico de las relaciones interadministrativas.
Por su parte, es dable indicar que en los contratos que celebra la Administracin,
sta se encuentra en una posicin de supremaca, pero ello no constituye la
identidad del convenio bilateral, sino que en l debe buscar ms que la igualdad
en la posicin, la equivalencia en la prestacin - all radica la verdadera
proporcionalidad en las prestaciones -, esto es lo que constituye el elemento
caracterstico fundamental del contrato administrativo: el establecimiento de
una relacin jurdica de subordinacin con respecto a la administracin pblica,
mediante un acto de propia voluntad de quien se obliga con ella, subordinacin
que no es personal, sino de contenido patrimonial-. A 2
Empero, dicha desigualdad jurdica tiene su origen en la diferencia de propsitos

perseguidos por las partes en el contrato y no puede existir una actividad estatal
que no se encuentre orientada al bien comn fin exclusivo de dicha funcin. Por
consiguiente, no puede existir un acto emanado de la Administracin Pblica -
sector de la estructura organizativa del Estado - que no se encuentre sometido
a las exigencias propias de la justicia distributiva - especie de justicia que obliga
a repartir los bienes y las cargas proporcionalmente entre los miembros de la
comunidad.- A 3
Ergo, de la posicin de supremaca estatal y del tratamiento del particular conforme

a la necesaria presencia del resto de la comunidad que recibe o podra recibir
equivalentes prestaciones (cargas o beneficios), se explican los principios que
rigen el rgimen de seleccin del contratista particular CSJN Robles S.A.,
Vicente c. Nacin Argentina (Servicio Nacional de Parques Nacionales) s/ Nulidad
de resoluciones, 30/3/1993-, la mutabilidad del contrato, la intangibilidad de la
remuneracin del contratista privado, entre otros.-
La seleccin del contratista estatal se afirma como un instituto procesal A 4

relacionado directamente con los contratos administrativos; siendo esencial destacar
su carcter especfico y previo a estos, procedimiento administrativo, donde se
articulan la demanda del Estado, las ofertas de los particulares interesados, el
desenvolvimiento de los distintos actos principales y accesorios A 5, y un acto
definitivo de eleccin que se denomina adjudicacin.
Respecto al tema de los pliegos de bases y condiciones, genricamente, es

considerado el documento elaborado por la Administracin pblica, donde sta
regula el procedimiento de seleccin de su futuro contratista y, asimismo, el
rgimen de ejecucin del contrato de que se trate.- Existen dos categoras de
pliegos perfectamente diferenciadas:
i) Aquellos que rigen de manera general y abstracta todas las
contrataciones del rgano o ente de que se trate, o bien toda categora
de contratos (suministros, obras pblicas, concesiones, etc), que
pueden ser denominados pliegos de condiciones generales, actos
de alcance general normativos. Se trata de reglamentos, en tanto
regulan con vocacin de permanencia, una pluralidad de casos
indeterminados, y se incorporan de esta forma al ordenamiento sin
consumirse con su aplicacin.
ii) Aquellos que son emitidos especficamente para un determinado y
concreto contrato que se va a licitar, a los que corresponde llamar
pliegos particular de condiciones especiales con clusulas relativas
al procedimiento de seleccin, como a la regulacin del contrato,
que revisten la calidad de generales no normativas, porque son
aplicables a una pluralidad, por lo menos indeterminada de personas
(los potenciales oferentes), y se consumen con su aplicacin, es decir,
con la sustanciacin de la seleccin. A 6
En el mbito de los contratos administrativos y, en particular, de la etapa preliminar

de seleccin del contratista de la Administracin, es un concepto conocido el de la
preadjudicacin o adjudicacin provisional o preliminar. Se la ha definido
como el estudio previo, realizado por intermedio del organismo licitante, sobre la
concurrencia de todos los elementos y recaudos pertenecientes a cada uno de los
posibles candidatos a la adjudicacin definitiva. Por otro lado, la precalificacin
supone la evaluacin de los antecedentes y recaudos contenidos en el primer sobre
y la preseleccin de ciertos oferentes que, a juicio de la autoridad competente, han
reunido aqullos de tal forma que sern solamente ellos los merecedores de la
apertura de un segundo sobre que, contiene la oferta econmica, determinante de
la adjudicacin. En ltimo trmino, se relata que la adjudicacin es el acto de la
Administracin Pblica mediante el cual, previo examen de las propuestas u ofertas
presentadas, decide cul de ellas es la ms conveniente, y la acepta, quedando con
ello simultneamente determinado el cocontratante para ese caso particular.- A 7
En lo que respecta a la ejecucin de los contratos, particular sentido encierra

la inmutabilidad pacta sunt servanda o contractus lex para la Administracin.
La misma no puede quedar limitada en sus facultades de promocin del inters
general por el funcionamiento de estipulaciones contractuales que han devenido
inadecuadas. As mismo, el contratante no puede oponer a la Administracin

su inters privado, aunque sea legtimo; por lo tanto, no se lo sacrificar pura
y simplemente - de lo contrario se configurara una expropiacin por causa de
utilidad pblica sin compensacin - ya que es contrario a la equidad, al principio
fundamental del derecho pblico moderno: igualdad de los individuos ante las
cargas pblicas. A 8
En suma, el principio de la autonoma de la voluntad queda subordinado al

inters pblico, y la Administracin aparece investida de prerrogativas en cuanto
a interpretacin, modificacin y resolucin del contrato en virtud de las clusulas
exorbitantes al derecho comn que ste contiene - las mismas pueden ser
virtuales (o implcitas) y expresas (o concretas), y la Administracin no puede
renunciarlas A 9. Se aprecia entonces que la inmutabilidad, como nota tpica
del contrato de derecho privado, se transforma y matiza completamente en los
contratos administrativos. Por ende, la inmutabilidad del contrato cede su lugar a la
inmutabilidad del fin (principio de mutabilidad en los contratos administrativos). De
todos modos, la doctrina es unnime al sealar que la mencionada regla es limitada
y debe estar sujeta a principios de razonabilidad que la constrian a extremos que
sean aceptables, dentro de las motivaciones que justifican su existencia.
Lo expuesto tiene su exacta contrapartida en lo que a los beneficios del contratista

privado se refiere en el principio de la intangibilidad de la remuneracin, existiendo
una proporcin entre las obligaciones del cocontratante y su remuneracin. De
esta forma la Administracin, en la medida a que tiene derecho a hacer que varen
esas obligaciones, ha de hacer que automticamente vare la remuneracin para
restablecer el equilibrio del sistema, con el objeto que la resultante sea constante.
Esto se conoce con el nombre de ecuacin financiera o equilibrio financiero del
contrato. -91.832 CS, abril 20-993 Tecnobra S.A. c. Comisin Nacional de Energa
Atmica A 10-. Este derecho no slo se manifiesta ante las modificaciones
dispuestas por la Administracin cocontratante, sino tambin ante supuestos
extraos a ella, como, por ejemplo, la indemnizacin por las cargas materiales
imprevistas; por daos provocados por el caso fortuito o fuerza mayor; por el
hecho del prncipe o acto de los poderes pblicos; por hecho tecnolgico nuevo;
el reconocimiento de la variacin de costos A 11.
Otra consecuencia del principio de inalterabilidad del fin del contrato es la

modificacin del contrato por mutuo acuerdo. Esa situacin de flexibilidad contractual
en el objeto de las prestaciones, puede consistir en una novacin actualizadora (la
renegociacin IC 1) o en una novacin transformadora (la reconversin).
La finalizacin o conclusin del contrato administrativo puede obedecer a causas

normales o anormales. En las primeras, estamos en presencia de una relacin jurdica
que finaliza regularmente, conforme a lo previsto con antelacin, cumplimiento del
objeto y expiracin del trmino. En las segundas, la relacin jurdica contractual no
se extingue por causas previstas anteriormente, sino por motivos que sobrevienen
en contratos en curso de ejecucin y que sbitamente le ponen fin: caducidad,
rescate, rescisin, muerte, quiebra, renuncia.


Es importante tener en cuenta que la concepcin del contrato administrativo se

consolida a partir del voto del juez Fayt en la causa Dulcamara, del 29/03/90
Fallo: 313:376, que caracteriza de esta forma el contrato administrativo: ... los
contratos administrativos constituyen una especie dentro del gnero de los
contratos, caracterizados por elementos especiales, como que una de las partes
intervinientes es una persona jurdica estatal, que su objeto est constituido por
un fin pblico o propio de la Administracin y que llevan insertas explcitas o
implcitamente clusulas exorbitantes del derecho privado... .
De esta transcripcin, que luego sera utilizada en otros pronunciamientos por el

Alto Tribunal, surgan los siguientes conceptos: 1 el contrato administrativo es una
especie del gnero contrato; 2 se exige la presencia del Estado; 3 el objeto es un
fin pblico, y 4 debe contener explcita o implcitamente clusulas exorbitantes.
En el caso YPF c. Provincia de Corrientes, del ao 1992 Causa Y.11 XXII, la

Corte avanz ms al sostener: ... si bien la nocin de contrato es nica, comn al
derecho pblico y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo
de voluntades generador de situaciones jurdicas subjetivas, el rgimen jurdico de
estos tipos es diferente. ... Cuando el Estado, en ejercicio de funciones pblicas
que le competen y con el propsito de satisfacer necesidades del mismo carcter,
suscribe un acuerdo de voluntades, sus consecuencias sern regidas por el
derecho pblico... .
Es interesante mencionar que las peculiaridades del contrato de la Administracin

con la perspectiva de la teora general, destaca que la autonoma de la voluntad
quiebra por ambas partes; en la Administracin, por tener que vincular su voluntad
al sometimiento del principio de legalidad; en el particular, por cuanto su voluntad
no suele tener poder conformador del contenido del contrato. En tal sentido la
CSJN ha sealado que: en materia de contratos pblicos la administracin y las
entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya
virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonoma de
la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebracin del contrato a
las formalidades preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a
contenidos impuestos normativamente, los cales las personas pblicas no se hallan
habilitadas para disponer sin expresa autorizacin legal (CSJN, 22/12/93, Espacio
S.A. c/ Ferrocarriles Argentinos, JA, 1994-III-343).

En definitiva, se trata aqu del respeto al principio de la igualdad como base del
impuesto y de las cargas pblicas consagrado por el art. 16 de nuestra Constitucin
Nacional.
Es fundamental que usted estudie la regla que debe presidir el accionar de la

Administracin Pblica en la determinacin del cocontratante. En este sentido,
le proponemos los siguientes interrogantes: Cul es la pauta general en la
materia? En ausencia de una norma expresa que fije el procedimiento a seguir, el
agente estatal Puede acudir a la libre eleccin o debera, en lugar de ello, emplear
alguno de los denominados procedimientos de restriccin? Cules son las
consecuencias prcticas de una u otra opcin? A los fines de dar respuesta a estos
interrogantes le sugerimos avanzar en el anlisis del CSJN, 24-0479, Meridiano,
SCA c/Adm. Gral. de Puertos (especialmente cons. 9 ult. Prr.) y Id. Almacenajes
del Plata S.A.C. c/ Adm. Gra. De Puertos Fallos: 311:2385.
En el procedimiento licitatorio, entre los actos constitutivos de la seleccin se

podran indicar los siguientes:
1) habilitacin presupuestaria; 2) autorizacin para realizar el gasto; 3) elaboracin
de los pliegos; 4) acto de llamado; 5) publicacin del acto de llamado e invitacin
a proveedores; 6) retiro o compra de pliegos por los particulares; 7) pedido de
aclaraciones de los eventuales oferentes; 8) formulacin de aclaraciones por la
Administracin; 9) presentacin de ofertas; 10) acto de apertura de ofertas (sobre
n 1); 11) impugnaciones recprocas entre los oferentes respecto de sus ofertas;
12) etapa evaluativa a cargo de la Administracin; 13) precalificacin, descernida

a los oferentes en relacin con el sobre n 1; 14) eventual impugnacin de los
oferentes no precalificados; 15) decisin de las eventuales impugnaciones de
los postulantes no calificados y apertura del sobre n 2; 16) preadjudicacin; 17)
publicacin de la preadjudicacin; 18) eventual impugnacin por parte de los
oferentes no preadjudicados; 19) decisin de las impugnaciones a la preadjudicacin
y adjudicacin; 20) publicacin de la adjudicacin cuando sta se aparte de la
propuesta de preadjudicacin; 21) suscripcin del contrato; 22) aprobacin del
contrato.
Lecturas sugeridas: CSJN, 12/03/87, Libedinsky, Jorge S.A. c/MCBA (esp.
Considerandos 4 a 6 referidos al crdito presupuestario, imputacin previa) y
CSJN, 8/5/1984, Oxley, Csar Oscar c. Provincia de Santa Fe Fallos 306-370
referida a la publicidad y observaciones del procedimiento.
A los fines de orientarlo en el estudio de los contenidos correspondientes al

presente mdulo, en esta instancia le proponemos dar respuesta a las siguientes
cuestiones: Qu relacin debe haber entre los Pliegos, la adjudicacin y el
contrato? Qu naturaleza poseen los Pliegos de Bases y Condiciones? Son
modificables los pliegos? En su caso Con qu alcance? Con qu criterio deben
ser interpretados?
A los fines de continuar indagando sobre la temtica en cuestin, en el presente

apartado le sugerimos la lectura del siguiente texto.
Es doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin que en algunas licitaciones

la apreciacin de las ventajas... de una oferta pueden jugar otros factores ajenos
al costo que hagan aconsejable la adjudicacin a favor de una oferta de mayor
costo... la apreciacin de la propuesta ms conveniente es de competencia del
rgano que adjudica la licitacin, y constituye el ejercicio de una facultad que, si

bien discrecional, en manera alguna puede quedar exenta del sello de razonabilidad
que debe ostentar toda actividad administrativa para producir efectos jurdicos
vlidos... (Dictmen 119:184). El referido dictamen se relaciona con la Licitacin
Pblica convocada a los efectos de contratar los servicios de handling y el
aprovisionamiento de a bordo de las aeronaves que operan en el Aeropuerto
de Ezeiza y Aeroparque de la ciudad de Bs. As., la resolucin de la Comisin
de Preadjudicacin propicio la adjudicacin a la firma Marriott In-Flite Service
Argentina, C.I.S.A., contra tal decisorio el recurrente - COMFORTMAR, Spadaro,
Ciarlotti y Compaa S.R.L. - opuso recurso jerrquico y denuncia de ilegitimidad
y en razn de que mediaba inters del Estado comprometido en el asunto, se
requiri la opinin del la Procuracin. En el mismo sentido dictamen 114:124.
Tras haber realizado la lectura sugerida, le proponemos responder y reflexionar

sobre estos interrogantes: Qu criterios se utilizan para adjudicar un contrato?
Cundo queda firme el acuerdo de voluntades?
Lo invitamos a consultar los arts. 16 y 17 de la Constitucin Nacional.

Recuerde que, para el ente administrativo, este rgimen jurdico pblico conduce
a promover las siguientes consecuencias: a) Estricta vinculacin a la ley, en su
organizacin y actividad, la autonoma de la voluntad tpica del Derecho Privado se
halla desplazada por la vinculatoriedad de la voluntad a la norma; b) Indisponibilidad
sobre el patrimonio: salvo habilitacin legal expresa; c) Debido procedimiento legal
en sus actos y contratos, como garanta de plena realizacin del inters pblico;
d) La sumisin al principio de igualdad, en cualquiera de sus manifestaciones, por
ejemplo, igualdad ante los beneficios y cargas pblicas, igualdad para la seleccin
del contratista, control y lmite de la actuacin discrecional, significado y vinculacin
del precedente; e) Rgimen financiero: caracterizado por imponer un presupuesto
vinculante, presidido por el principio de preclusin y especialidad del gasto, estricta
legalidad de sus ingresos, rendicin pblica de cuentas, f) Fiscalizacin jurisdiccional
de su actuacin por tribunales independientes; g) Presuncin de legalidad de sus
actos con el privilegio de decisin unilateral y ejecutoria; h) Rgimen privilegiado
de sus bienes, por ejemplo inembargabilidad, imposibilidad de quebrar, i) Rgimen
privilegiado de sus crditos, por ejemplo, prelacin, ejecucin por va de apremio,
principio del solve et repete, j) Potestad de actuar coactivamente sobre derechos
ajenos, por ejemplo, expropiaciones, medidas y penas de polica, aplicacin de
multas contractuales.
Le proponemos ahora reflexionar sobre los siguientes tpicos: Cmo influye este
plexo de beneficios y cargas sobre el administrado? Usted considera que la decisin
administrativa de adjudicar el contrato es controlable judicialmente. Asimismo, visto
la exorbitancia del derecho pblico Qu relaciones podran establecerse con
los contenidos estudiados en los mdulos anteriores vinculados al dominio
pblico, al polica y poder de polica y a las limitaciones administrativas a la
propiedad?
Le proponemos intentar determinar los siguientes aspectos, en el fallo trabajado:

a) hechos jurdicamente relevantes;
b) doctrina emergente voto de la mayora y
c) solucin alternativa voto de la minora.

A los fines de resolver la siguiente actividad, le sugerimos poner nfasis en el

estudio del cuadro comparativo de causas de alteracin, obrante en el libro de
texto sugerido DROMI Roberto: Derecho Administrativo. Buenos Aires Madrid
Mxico, Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura 11 Edicin 2006.
Captulo X, pg. 568.
Asimismo, le proponemos analizar la temtica, conforme se esquematiza a

continuacin. En primer lugar y como base, es importante que usted tenga en
cuenta los dos principios generales de la ejecucin de los contratos -continuidad
en la ejecucin y mutabilidad-, para luego tener en cuenta la posicin de las partes
-Administracin vs. Contratista-.
RGIMEN DE EJECUCIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO:

PRINCIPIOS GENERALES:
CONTINUIDAD DE LA EJECUCIN
MUTABILIDAD
CONTINUIDAD EN LA EJECUCIN: MUTABILIDAD:
Derecho a exigir al co-contratante -Posibilidad unilateral de la Administracin

particular la continuacin, en toda de modificar los trminos del contrato.
circunstancia, la ejecucin del contrato -Afecta la ejecucin y vara las
prestaciones debidas por el co-contratante
particular.
-Es una reserva otorgada a la
Administracin de variar por s sola lo
fijado en el contrato.
-Prerrogativa exorbitante del derecho
privado.
Fundamento: Fundamento:
-Inters pblico o colectivo propio de -Exigencia de atender el inters pblico,
estos contratos. confiado a su custodia y gestin.
-Posicin de subordinacin del -No es un derecho. Es una potestad que
cocontratante particular. no puede ser renunciable. Es virtual,
-Rol de colaborador del particular, implcita.
aportando mximo esfuerzo para el fin del -Puede preverse y acordarse
contrato. expresamente consignando modo y forma
de ejecucin, sus efectos.

Excepciones: Deber ser:
-Fuerza Mayor. -Limitada.
-Hecho de la Administracin. -Razonable.
-Hecho del prncipe. -Que mantenga el equilibrio econmico
- Imprevisin. financiero a favor del particular debiendo:
(que hagan imposible la ejecucin o a) compensar cuando rompa el equilibrio
trastornen en definitiva la ejecucin y y b) efectuar los reajustes para evitar
relacin contractual). beneficios indebidos o ganancias
improcedentes.
-Las modificaciones pueden ser: a) de
duracin; b) de volumen o cantidad de
prestaciones y c) de condiciones, forma y
modo de ejecucin de obligaciones.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS:
DEL CO-CONTRATANTE
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
PARTICULAR
1) Derecho a exigir la debida 1) Derecho a exigir que la

ejecucin: Administracin cumpla sus
-Son obligaciones impuestas por el obligaciones.
contrato y documentos complementarios 2) Derecho a percibir el precio
al contratista; fijado.
-Debe asumir obligaciones de 3) Derecho a suspender la ejecucin
consecuencia VIRTUAL del contrato y su (exceptio non adimpleti contractus) no
interpretacin, segn BUENA FE, y grado es posible por principio.
de COLABORADOR con la Adm.; 4) Derecho a requerir la rescisin
-Debe ejecutar personalmente las del contrato.
obligaciones, no pudiendo ceder o 5) Derecho a ser resarcido por
subcontratar sin autorizacin. la extincin del contrato. (por
2) Derecho a exigir la ejecucin en razones de oportunidad mrito o
trmino: conveniencia).
-Dentro de los plazos que se hayan fijado; 6) Derecho a mantener la ecuacin
-Las sanciones por incumplimiento no econmico financiera del contrato:
se aplican: Puede afectarse por:
2.1 Fuerza Mayor: acontecimiento 6.1. causas imputables a la
independiente de la voluntad de las Administracin: Hecho de la
partes, imprevisible e inevitable, que Administracin.
impide ejecutar las obligaciones. 6.2. causas imputables al Estado que
Elementos objetivos: a)exterioridad; inciden en el contrato: Hecho del
b)imprevisible; c)irresistible y prncipe.
d)actualidad. 6.3. causas no imputables al Estado
Puede ser: Transitoria: suspende ni al co-contratista, ajenas al contrato
o paraliza el contrato y dispensa el y alteran su economa general: Teora
retardo. Permanente: rescinde el de la imprevisin.
contrato sin responsabilidad.
2.2 Hecho de la Administracin: toda
conducta o comportamiento que torne
imposible ejecutar el contrato. Genera
razonable impedimento de cumplir.
SUPLE LA EXCEPTIO NON ADIMPLETI
CONTRACTUS. Elementos: idem
fuerza mayor: debe ser conducta de la
Adm. Pb.

m10 material
m10 actividades
m10 | actividad 1
El Estado nacional en procura del desarrollo turstico de zonas limtrofes. Un

supuesto de la igualdad licitatoria y su proyeccin sobre el contrato.
Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional se llama a licitacin pblica nacional
e internacional para adjudicar la venta de un inmueble del dominio privado del
Estado nacional, ubicado en un lugar de gran potencial turstico -en cercanas del
vecino pas carioca- con el propsito de estimular su desarrollo.
Asimismo, habiendo estimado el gobierno nacional de utilidad general para la zona

limtrofe la construccin y puesta en funcionamiento en el predio cuya venta se
procura de algn tipo de emprendimiento hotelero, y a los fines de ayudar a la
iniciativa privada que se mostraba insuficiente, previ la implementacin de ciertas
medidas promocionales, tales como exenciones y desgravacin de tributos, por
un perodo determinado y en forma parcial, destinadas a favorecer a las empresas
interesadas en el negocio en cuestin.
Por otra parte, y con idnticos propsitos el Pliego de Condiciones que rega la
licitacin de que se trata dispona que el Estado nacional realizara algunas obras
de infraestructura.
El da de la apertura de sobres se presentaron varias empresas interesadas. Uno

de los sobres propuesta contena una nota que estableca distintos tiempos y
condiciones a los contenidos en las bases del llamado para el cumplimiento de las
obligaciones del Estado. Esta ltima propuesta resulta vencedora.
Efectuada la adjudicacin, se suscribe el contrato pertinente entre las partes sin

hacer alusin alguna a la mentada nota. A 1
Transcurrido un tiempo, la contratista entiende que se han incumplido los trminos

del contrato por lo que demanda al Estado por los daos y perjuicios consecuentes.
Como fundamento de su pretensin entiende que los trminos del contrato firmado
entre las partes se integraba con las obligaciones que ella haba estipulado en la
nota acompaada al presentar la oferta. Por su parte, los procuradores del Estado
alegan que slo la adjudicacin en los trminos autorizados por el pliego fijaba el
contenido de las estipulaciones contractuales.
Usted, abogado relator del Juez encargado de resolver la cuestin, debe proponer
fundadamente algunas de las siguientes alternativas de solucin:

1. Que la nota y su tenor- fijan pautas incluidas en el contrato perfeccionado por medio
de la adjudicacin, para el cumplimiento de las obligaciones del Estado respecto
de la construccin de las obras de infraestructura y desgravaciones impositivas.
Sobre esa base contractual, hacer lugar a los reclamos indemnizatorios.
2. Que nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado en trminos
inequvocos o por una implicancia igualmente clara. La pretensin indemnizatoria
sobre la base de estipulaciones no incorporadas al contrato denota un
desconocimiento del convenio real entre las partes, razn por la cual debe ser
rechazada.
3. Con fundamento en los principios generales que rigen el procedimiento
administrativo de la licitacin pblica, en especial la garanta de igualdad decidir el
rechazo de la pretensin indemnizatoria, incluso y pese a no estar solicitado por
las partes del litigio- como sustento de la nulidad de la adjudicacin. A 2
A 3
Cdigo Civil:
Art. 913. Ningn hecho tendr el carcter de voluntario, sin un hecho exterior por el
cual la voluntad se manifieste.
Art. 918. La expresin tcita de la voluntad resulta de aquellos actos, por los cuales
se puede conocer con certidumbre la existencia de la voluntad, en los casos en que
no se exija una expresin positiva, o cuando no haya una protesta o declaracin
expresa contraria.
Art. 919. El silencio opuesto a actos, o a una interrogacin, no es considerado

como una manifestacin de voluntad, conforme al acto o a la interrogacin, sino en
los casos en que haya una obligacin de explicarse por la ley o por las relaciones
de familia, o a causa de una relacin entre el silencio actual y las declaraciones
precedentes.
Art. 1.145. El consentimiento puede ser expreso o tcito. Es expreso cuando se

manifiesta verbalmente, por escrito, o por signos inequvocos. El consentimiento
tcito resultar de hechos, o de actos que lo presupongan, o que autoricen a
presumirlo, excepto en los casos en que la ley exige una manifestacin expresa de
la voluntad; o que las partes hubiesen estipulado, que sus convenciones no fuesen
obligatorias, sino despus de llenarse algunas formalidades.
Art. 1.146. El consentimiento tcito se presumir si una de las partes entregare, y

la otra recibiere la cosa ofrecida o pedida; o si una de las partes hiciere lo que no
hubiera hecho, o no hiciere lo que hubiera hecho si su intencin fuese no aceptar
la propuesta u oferta.
Ley Nacional de Procedimiento Administrativo:

Silencio o ambigedad de la Administracin.
ARTICULO 10.- El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a

pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn
como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para
el pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das. Vencido el plazo
que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros
TREINTA das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de
la Administracin.
La Igualdad
Este principio nace de la propia Constitucin Nacional, ya que la igualdad ante la

ley est asegurada por el art. 16 de la norma fundamental a todos los habitantes de
la Nacin, incluidos, claro est, los oferentes en una licitacin pblica.
El trato igualitario debe abarcar todos los estadios del procedimiento de seleccin,
desde su comienzo hasta la adjudicacin y firma del contrato; y mantiene su vigencia
incluso luego de celebrarse el acuerdo de voluntades, porque la Administracin no
podr durante el desarrollo de la relacin contractual modificar indebidamente las
bases licitatorias para favorecer ni para perjudicar a su contraparte.
La igualdad es, pues, una garanta de que la concurrencia ser sana y genuina.
A los fines de complementar el estudio y el trabajo con la actividad propuesta, le

sugerimos realizar la lectura del siguiente material:
Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS) 22/04/1986 Hotel Internacional Iguaz,
S. A. c. Gobierno Nacional
Dictamen del Procurador General

Suprema Corte:
La Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal, civil y comercial
confirm, en lo principal, el fallo del juez de la primera instancia que haba hecho
lugar a la demanda interpuesta por la adjudicataria de una licitacin y conden al
Estado Nacional al pago de una indemnizacin por los daos y perjuicios derivados
del incumplimiento de lo pactado en el contrato que vincul a las partes.
Contra dicha resolucin, el accionado interpuso el recurso extraordinario cuya
denegatoria dio lugar a esta presentacin directa.
Es jurisprudencia corriente de V.E. la que determina que en atencin a su carcter
autnomo es menester que el recurso extraordinario sea fundado mediante un
preciso relato de los hechos de la causa, de la materia federal en debate y de la
vinculacin existente entre sta y aqullos, con una crtica prolija y circunstanciada
de todos y cada uno de los argumentos en que la decisin se apoya para arribar
a las conclusiones que motivan los agravios (Fallos: 255:182; 259:436; 263:568;
270:176; 283:404; 299:258; 302:1171; causa Balaguer, Pedro Toms y otra c/Flores
Carreras, Carlos Manuel, B. 455, L. XX, sentencia del 10 de diciembre de 1985,
entre muchos otros).
A mi modo de ver, tales recaudos no se satisfacen con los trminos del remedio
federal en anlisis -comparto, al respecto, el criterio del a quo que en su auto
denegatorio de fs. 1131-, en tanto se omite en aqul una completa relacin de
hechos relevantes del proceso, y las impugnaciones que se efectan consisten
tan slo en la reiteracin de argumentos anteriores en punto a la valoracin de
elementos de juicio y a la asercin de determinada solucin jurdica, sin referencia
concreta a los trminos del pronunciamiento atacado.
En tales condiciones, opino que corresponde desestimar la queja. - Buenos Aires,
30 de diciembre de 1985. - Juan O. Gauna.
Buenos Aires, 22 de abril de 1986.
Considerando: 1) Que a fs. 1082/1097 de los autos principales, la Sala III de
la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal confirm la
sentencia de primera instancia (fs. 908/924) que haba condenado al Estado Nacional
a indemnizar a la actora los daos y perjuicios derivados del incumplimiento de las
obligaciones contractuales y del amparo de la legislacin especfica de fomento (ley
17.752 y sus prrrogas), segn los siguientes conceptos: 1- Inversin para proveer
agua, energa y servicio sanitario, 2- mayor costo de la construccin, 3- diferencia
de costo financiero, 4- reintegro de I.V.A. y 5- productos qumicos blanqueadores
para lavado de mantelera y blanco. Asimismo, ampli la condena haciendo lugar al
reclamo por ausencia de aportes de capitales genuinos, reintegro del I.V.A. hasta el
24 de abril de 1985, aportes previsionales y exenciones arancelarias de la ley 18.575
y lucro cesante. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario,
cuya denegacin motiva la presente queja.
2) Que el tema sustancial de controversia en estos autos gir en torno a los
trminos del contrato firmado entre las partes los que -segn el demandado- se
ajustaron exactamente a las condiciones del pliego y -segn la actora- se integraron
con las especificaciones y tiempos determinados en la nota acompaada al
presentar la oferta. Consecuentemente, la contratista fund su demanda de daos
en el incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado conforme a las
condiciones de la oferta, mientras que su contraparte, desconoci la existencia de
la nota y su virtualidad jurdica para modificar las clusulas licitatorias.
3) Que tanto el juez de primera instancia como la Cmara consideraron que
fue probada la existencia y tenor de la nota cuya copia acompa la actora y
que los tiempos y condiciones en ella establecidos para el cumplimiento de las
obligaciones del Estado respecto de la construccin de las obras de infraestructura

y desgravaciones impositivas, fueron aceptadas al adjudicar la oferta. Sobre
esa base contractual se apoyaron luego las argumentaciones de los a quo en la
consideracin de los reclamos indemnizatorios.
4) Que el recurrente tacha de arbitraria la sentencia porque desconoce las normas
que rigen la contratacin y otorga al silencio de la Administracin efectos contrarios
a los previstos en la ley 19.549. Sostiene que slo la adjudicacin en los trminos
autorizados por el pliego fija las estipulaciones contractuales de la venta del terreno
en el que se edific el hotel.
5) Que lo relacionado con la interpretacin de las disposiciones contractuales y
el alcance que el pronunciamiento les atribuye, remiten al examen de cuestiones
de hecho, prueba y derecho comn extraas, como regla y por su naturaleza, a la
instancia del artculo 14 de la ley 48, salvo el supuesto de arbitrariedad (doctrina de
Fallos: 299:229; 302:877; 305:921).
6) Que en los contratos de la Administracin se supedita su validez y eficacia
al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en
cuanto a la forma y procedimientos de contratacin, entre stos se encuentra la
licitacin pblica, que se caracteriza como aqul, mediante el cual el ente pblico
invita a los interesados para que, de acuerdo con las bases fijadas en el pliego de
condiciones, formulen propuestas entre las que se seleccionar la ms conveniente.
La ley de la licitacin o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto
de la contratacin y los derechos y obligaciones del licitante, de los ofertantes y del
adjudicatario.
7) Que el procedimiento regla en la manifestacin de la voluntad contractual
administrativa es la adhesin del cocontratante a clusulas prefijadas por el Estado.
La fusin de voluntades se opera sin discusin porque el oferente debe aceptar las
clusulas contractuales preparadas y redactadas por el licitante, en caso contrario,
la oferta es inadmisible y debe ser rechazada, y la adjudicacin que no respetara
tales pautas estara viciada de ilegitimidad.
8) Que, por otra parte, el silencio de la administracin es una conducta inapta
para ser considerada como una manifestacin positiva de voluntad, pues salvo
disposicin expresa del orden normativo, el silencio debe ser interpretados en
sentido negativo (artculos 913. 918, 919, 1145, 1146, del Cdigo Civil y artculo
10 de la ley 19.549). Nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado en
trminos inequvocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmativa necesita
ser demostrada, el silencio es negacin y la duda es fatal para el derecho del
concesionario (doctrina de Fallos: 149:218 -ltimo considerando-).
9) Que, adems, es una regla consagrada por el derecho administrativo que
en materia de franquicias o concesin de privilegios por el Estado a personas
o individuos, en caso de duda la interpretacin debe ser en contra de los
concesionarios, porque la presuncin ms aproximada a la verdad es que el Estado
ha acordado slo lo que en trminos expresos resulte de ellos (Fallos: 149:218 -
ltimo considerando-).
10) Que el a quo consider que la nota del 23 de noviembre de 1972, cuya copia
se agreg como anexo 7, referente a las obligaciones asumidas por el organismo
estatal en el concurso, fue presentada, form parte de la oferta de la actora y,
en consecuencia, el decreto de adjudicacin N 1714/73 perfeccion el vnculo
contractual de acuerdo con las pautas all fijadas. Consider probada la existencia
de dicha nota y su tenor, por la constancia de recepcin del escrito de presentacin
de la oferta que haca mencin de ella y por la comunicacin del Director General
de Planeamiento y Desarrollo, fechada el 31 de mayo de 1973, elementos que
constituan -a juicio del a quo- principio de prueba por escrito y que junto a la
testimonial eran suficientes para acreditar la autenticidad de la nota, ante la

imposibilidad de la contratista de obtener la prueba designada por la ley a raz de
la prdida del expediente administrativo imputable a la negligencia del Estado (arts.
1191, 1192 y 1193 del Cdigo Civil).
11) Que en atencin a los principios y normas de derecho administrativo y reglas de
interpretacin enunciadas en los considerandos anteriores, las argumentaciones
del a quo resultan insuficientes para avalar su conclusin de que las condiciones y
tiempos especificados por la contratista fueron aceptados por el Estado Nacional.
En efecto, la mencionada constancia de recepcin de la oferta slo hace referencia
a una nota de aclaraciones pero no acredita que sea del tenor de la copia que
obra en el anexo 7; la declaracin de los ex funcionarios sobre la interpretacin de
las obligaciones asumidas por el Estado Nacional de conformidad con la clusula
17 del pliego de contratacin no constituye un antecedente decisivo en tanto el
alcance asignado no coincide con el contenido de los instrumentos contractuales;
y la comunicacin del 31 de mayo de 1973 (anexo 27) dirigida a la empresa con
posterioridad a la adjudicacin y antes de formalizarse el contrato, explica las
gestiones tendientes a obtener respuesta de los organismos competentes para el
cumplimiento de los compromisos que el art. 17 seala a cargo del Estado, y se
refiere, sin especificacin, a las fechas en que esa Sociedad estima la prestacin
de los mismos, lo que evidencia que las partes no consideraron esos tiempos
como condicin de oferta aceptada.
12) Que aun en la hiptesis de estimar acreditados la presentacin y contenido de
la nota de aclaraciones y reservas, ella slo exteriorizara la voluntad del oferente
en cuanto a las precisiones que deban incluirse en el contrato y ser expresamente
aceptadas en la adjudicacin (confrontar prrafos finales de los artculos 6, 7 y 8 de
la nota en copia en el anexo 7), lo que no ocurri, segn lo evidencian los trminos
del decreto respectivo y los del contrato firmado con posterioridad.
13) Que la sentencia de a quo examin la pretensin indemnizatoria sobre la base
de estipulaciones no incorporadas al contrato lo que en definitiva se traduce en
un desconocimiento del convenio real entre las partes, razn por la cual debe ser
dejada sin efecto.
Por ello, se hace lugar a la queja y, por no ser necesaria mayo sustentacin, se
declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia
apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que por quien corresponda
se dicte nuevo pronunciamiento. - Augusto C. Belluscio (en disidencia). - Carlos S.
Fayt. - Enrique S. Petracchi. - Jorge A. Bacqu.
Disidencia del doctor Belluscio
Considerando: Que el tribunal comparte y hace suyos los fundamentos y conclusin
del dictamen del seor Procurador General, el que se da por reproducido por
razones de brevedad.
Por ello, se desestima la queja. - Augusto C. Belluscio.
La Ley S.A.

m10 glosario
Clusulas exorbitantes: Las que sobrepasan el mbito del derecho comn, sea
porque en este derecho dichas clusulas son inusuales o porque, includas en un
contrato de derecho privado, resultaran ilcitas por exceder el mbito de la libertad
contractual. Marienhoff, M.S. Tratado. Tomo III-A, pg. 74. Las hay virtuales o
implcitas, por una parte, que corresponden a todos los contratos con igual objeto,
y expresas, especiales o concretas por otra.
Invariabilidad de las bases contractuales: Es uno de los pilares de la licitacin

pblica, cuyos efectos se prolongan por todo el tiempo de vigencia del contrato
y que impiden que, sea en la contratacin o durante la ejecucin, se produzcan
modificaciones de las bases contenidas en los pliegos de la convocatoria a
licitacin pblica. Su violacin es lesiva de la igualdad de los proponentes y del
inters pblico.
Licitacin pblica: Es el procedimiento administrativo especial para seleccionar,
de entre los oferentes que concurran, a aquel cuya oferta sea considerada la ms
conveniente para la finalidad concreta que determin la decisin de utilizar el
contrato administrativo como medio ms idneo para gestionar el inters pblico.
Su nota definitoria es la amplitud de la convocatoria que se provoca por la
publicidad.
Llamado a licitacin: Es la convocatoria hecha pblica para poner en conocimiento

de todos los interesados la existencia de la licitacin, y que debe explicitar
suficientes datos relativos al objeto de la contratacin y de las presentaciones de
ofertas, de modo de hacer posible que aquellos puedan resolver acerca de su
inters en presentarse y en caso positivo puedan hacerlo.
Lo que debe destacarse es que: 1) la intervencin en la audiencia pblica se debe
por los interesados.
Oferente: Persona, natural o jurdica, que respondiendo a la convocatoria del

licitante, formaliza su voluntad de participar del procedimiento licitatorio, aportando
las condiciones en que est dispuesto a asumir la condicin de co-contratista.
Pliego de condiciones: Es el conjunto de clusulas que la Administracin Licitante

aprueba especificando el objeto y condiciones de la contratacin que licita, y las
reglas del procedimiento para su adjudicacin.

m11
m11 microobjetivos
Identificar los contratos administrativos nominados de uso ms frecuente y las

caractersticas de sus regmenes jurdicos, para lograr la capacitacin profesional
necesaria para asumir el asesoramiento y defensa de los derechos de las partes
implicadas -Estado, colectividad y co-contratantes-.
Reconocer las particularidades del contrato de empleo pblico comprendiendo

su vinculacin con la eficacia de la funcin pblica, con el objeto de poder discernir
los valores que presiden la interpretacin de cada uno de sus elementos.
m11 contenidos
En este mdulo se reflexiona acerca de algunas clases de contratos administrativos

ms usuales. En primer lugar, la propuesta es aplicarse al anlisis del contrato
administrativo de obra pblica. Obra pblica y contrato de obra pblica son
conceptos evidentemente diferentes (uno es una realidad existente, el otro es un
medio jurdico instrumentalmente utilizado para obtener esa realidad), lo cierto es
que la mayora de las obras pblicas, y quiz todas las de importancia, se ejecutan
contratando la labor de un tercero administrado (generalmente una empresa
constructora), es decir mediante la celebracin del contrato de obra pblica entre
la Administracin Pblica comitente y el administrado constructor.
La doctrina distingue asimismo dos conceptos: el trabajo pblico y la obra pblica.
El primero representa la serie de operaciones tcnicas y jurdicas destinadas a
la obtencin de una obra pblica. Se identifica tanto con el proceso constructivo
de una obra pblica como con las operaciones jurdico-formales destinadas a
su concrecin. El trabajo pblico es el concepto principal, el que jurdicamente
determina al contrato, que, tenindolo como contenido u objeto, ser contrato de
obra pblica, en el sentido jurdico del trmino, aunque no concluya en una obra
pblica propiamente dicha.
El contrato de obra pblica es una especie del gnero contrato administrativo (o
relacin jurdica administrativa). Vea el mapa conceptual de la asignatura.
Establecido el ncleo conceptual de que se trata, el alumno deber avocarse al
estudio de los siguientes temas.
Los sujetos en el contrato de obra pblica son el locatario o comitente de la obra,
quien deber siempre ser un sujeto estatal, requisito indispensable para otorgarle
el carcter de pblica a la relacin jurdica y, por ende, al contrato de que se trate.
No obstante ello, distintas clases de entes privados incluso personas fsicas
que apoyados en distintos ttulos jurdicos realizan cometidos pblicos es decir
que han sido asumidos como tales por la Administracin Pblica sin perder o

modificar su personalidad jurdica privada, ocupan la situacin que corresponde al
sujeto pblico en la relacin jurdica de derecho administrativo -Schiarato, Gino c.
Gobierno Nacional (Ministerio de Cultura y Educacin) y otra, CS, 15/4/82, en L.L.
1982-D-351-. A 1
Por el contrario a la figura del locatario o comitente se le exige la calidad opuesta:
necesariamente tiene que revestir el carcter de persona privada. AA2 La persona
del contratista es escogida como resultado de un procedimiento medio elaborado
por la ley para garantizar el regular cumplimiento de los fines de inters pblico,
como tambin proteger el inters de los administrados en orden a un cabal respeto
de las exigencias de la justicia distributiva- por lo que cualquier cambio posterior,
no rigurosamente justificado, importa una grave contradiccin con la regla de
comparacin que presidi la seleccin A 3. Por tal motivo, las normas que regulan
el contrato de obra pblica han tratado a la cesin y subcontratacin con un criterio
absolutamente restrictivo. A 4
Asimismo deber tenerse presente que el objeto inmediato del contrato de obra
pblica es la realizacin de un trabajo pblico, segn un procedimiento regular,
establecido por la ley especfica y por el rgimen jurdico de los contratos
administrativos, conforme a los principios generales del derecho administrativo
(rgimen jurdico exorbitante). A 5 Pero el objeto mediato, es decir, aquel que
va a resultar del trabajo pblico, la obra terminada, puede ser una cosa mueble,
inmueble y objetos inmateriales. Sideco Americana SACIF c/ Comisin Nacional
de Energa Atmica s/ contrato de obra pblica CNCAF sala I 21/11/97- A 6
El precio, en el contrato de obra pblica, es la contraprestacin en dinero que
paga la comitente de la obra a cambio de la ejecucin y entrega de la misma. El
contrato de obra pblica se caracteriza por ser un contrato oneroso y conmutativo,
donde concurren prestaciones recprocas en armnica relacin de equivalencia
real A 7. Se distinguen as dos conceptos: el de precio del contrato, en tanto
que medida de la contraprestacin a cargo del comitente de la obra, y el de
remuneracin del contratista, como valor resultante de la oferta y adjudicacin
que dio vida al contrato, al que se lleg en razn de un anlisis comparativo de
las exigencias econmicas amn de otras condiciones del conjunto de los
oferentes. La remuneracin se convierte as en un concepto jurdico que indica
una esfera de proteccin patrimonial del contratista, destinada a evitar que, por
circunstancias ajenas a su responsabilidad, la contraprestacin esperada pierda su
valor comparativo. 91.832 CS, abril 20-993 Tecnobra S.A. c. Comisin Nacional
de Energa Atmica A 8.
Las metodologas basadas en razones de ndole tcnica-econmica, para determinar
el precio de la obra segn, bsicamente, su valor global o total o su valor parcial,
por piezas o medidas, son los sistemas de contratacin. A 9
El desarrollo de los trabajos a cargo del contratista, segn una determinada secuencia
o ritmo de ejecucin, son inspeccionados y verificados peridicamente por la
Administracin, y en consecuencia emite el certificado de obra correspondiente,
acto administrativo unilateral destinado a reconocer un crdito a favor del contratista.
Todos los certificados que se emiten durante la vigencia del contrato, salvo el final
-que no responde a la obra ejecutada en un mes determinado, sino que reajusta
las cuentas de la obra- son provisionales. - Mario Augusto Ibarra S.A. y otro v.
Direccin Provincial de Vialidad, CSJN 11/12/90 -
As la ejecucin del contrato de obra pblica, adems de un procedimiento tcnico,
tambin lo es jurdico, y en el mismo se desenvuelven y aplican las prerrogativas
de la administracin y las garantas del administrado, constitutivas del rgimen
exorbitante contractual administrativo.
Una prerrogativa muy especial es la de direccin de los trabajos, respecto de la
cual y dentro de su concepto genrico deben considerarse comprendidas todas las
prerrogativas de impulsin, ordenamiento, verificacin y control que la Administracin
comitente puede ejercer durante la ejecucin de los trabajos. A 10. Sin embargo,
la complejidad material, as como tambin la necesaria especializacin tcnica

que el ejercicio de tales prerrogativas en cada obra contratada comporta, obliga
a que tal competencia, por imperio de la ley, se encuentre delegada en rganos
especializados, llamados comnmente inspeccin de obra.
Como una especie de contrapartida de la figura de la Inspeccin de obra las
legislaciones de obras pblicas y, ms especialmente, los pliegos de cada contrato
en particular, exigen la presencia en obra de un representante del contratista
particular que, habitualmente, es denominado representante tcnico. A 11
Durante la ejecucin de los trabajos las partes van emitiendo una documentacin
de trascendental importancia, pues en ella se deja constancia de las alternativas
ms importantes de la obra, se manifiestan los distintos cuestionamientos tcnicos
que pudieren existir, se asientan posiciones de relevancia jurdica, expresndose
as, de manera documentada, la conducta de las partes, medio principalsimo en
orden a la interpretacin de los alcances de la voluntad que comprometieron al
contratar y de particular importancia en la resolucin de los conflictos que pudieren
sobrevenir a la formalizacin del contrato. Estos documentos son comnmente
denominados rdenes de servicio u rdenes de inspeccin, cuando emanan
de la Inspeccin de obra, y pedidos de empresa o notas de pedido, cuando
emanan del representante tcnico del contratista.
El replanteo es una operacin tcnica que supone el ajuste de la obra en
consideracin al lugar de emplazamiento de la misma. Esta actividad se realiza in
situ deslindando y amojonando el terreno donde se realizar la obra.
Se denomina plan o diagrama de trabajos a la representacin grfica del desarrollo
de la ejecucin, en sus distintos rubros, del trabajo pblico objeto del contrato de
obra pblica. Esta representacin grfica se confecciona teniendo en cuenta el
plazo (parcial o total, segn el caso) de entrega de la obra concluida y tambin,
fundamentalmente, las exigencias de inversin y financiacin de tales trabajos.
La principal obligacin del contratista es ejecutar la obra de acuerdo con las
reglas del arte y con la diligente actitud de un buen empresario de la construccin
A 12, -Astilleros Costaguta S.A. c/ Estado Nacional (PEN-Ministerio de Economa-
Sec.Int.Martimos) s/nulidad de resolucin y daos y perjuicios, CSJN 12/05/99,
especialmente considerando nro. 18- la correcta prestacin se va valorando desde
el comienzo mismo de ejecucin de los trabajos por la Inspeccin de obra -con
prerrogativas para obligar al constructor a la reejecucin de los trabajos mal hechos,
la modificacin de sistemas constructivos, inclusive la obligacin de contratar
personal con suficiente idoneidad- y subsiste hasta las recepciones provisional y
definitiva actos administrativos de naturaleza bilateral- A 13.
La doctrina nacional mayoritaria predica que la relacin de empleo pblico tiene
naturaleza contractual y constituye una especie entre los contratos administrativos,
tal es la razn de su inclusin en este mdulo.
En efecto, el empleo pblico nace mediante la emisin de un acto administrativo
unilateral por parte de la Administracin, pero slo se perfecciona cuando el sujeto
toma posesin material del cargo, manifestando as su voluntad de desempearse
como agente pblico. A 14.
Ambas partes tiene derechos y obligaciones fijados por las normas que lo rigen: su
desarrollo y medios extintivos estn reglados.
El contrato de empleo pblico, por una parte, requiere el dominio de sus
particularidades, vinculadas con 1) la condicin de acceso por concurso en que se
acredite la mayor idoneidad, de base constitucional A 15 ; 2) los deberes de lealtad
y obediencia, vinculados con la jerarqua y la legalidad A 16; 3) la estabilidad; y
por otra parte la observacin de su progresiva laboralizacin como medio de vida
CSJN, 19/03/1993, Fernndez, Eduardo v. TA La Estrella SA.
La funcin pblica tiene en el empleo pblico su estructura de sostn, de cuya
orientacin depende la servicialidad de la Funcin Administrativa.
Las nuevas regulaciones en el Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional
y la Ley de tica Pblica constituyen la fuente necesaria de conocimiento de
todos los aspectos de este contrato

El contrato de suministro, en principio, se refiere a su similar del derecho comn
denominado contrato de compra venta. No obstante ello, se eleva a la categora
de contrato administrativo en la medida que su prestacin se relacione o vincule
directa o mediatamente a funciones esenciales y especficas del Estado.
Se considera que cuando la Administracin encarga la entrega de una cosa, esta
cosa no tiene por qu estar ya fabricada o producida o en poder del cocontratante.
La imprecisin de lo que puede ser materia de contratacin ha permitido efectuar
contrataciones aplicando el rgimen jurdico del suministro cuando se debera
haber aplicado otro rgimen. PTN, Dictamen, expte. 145.589/53 de Agricultura y
Ganadera Noviembre 20 de 1958 T 67 pg. 113 Dr. De Zuvira-
Las contrataciones de suministro se rigen por las disposiciones generales del
Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional (RCAN), que excluye
las compras por caja chica (arts. 4 y 5 ibidem). Con sustento en dicha legislacin
debern estudiarse las formas y modalidades de contratacin.
Es posible describir el fideicomiso pblico como un contrato por medio del cual
la Administracin, por intermedio de alguna de sus dependencias facultadas y en
su carcter de fideicomitente, transmite la propiedad de bienes del dominio pblico
o privado del Estado, o afecta fondos pblicos, a un fiduciario, para realizar un fin
lcito, de inters pblico. A 17. Estos contratos tienen un difundido uso en el mbito
actual de la Administracin Pblica, por proporcionar las herramientas financieras
para la promocin de la inversin en la construccin - entre otras razones-.
m11 |contenidos | AA
Ntese en los tres fallos 1ra. Instancia, 2da. Instancia y CS de la Pcia. De Bs.
As.- se buscan los aspectos sustanciales del verdadero negocio jurdico, as, la
naturaleza pblica de la relacin se trasunta en el fin del negocio jurdico (realizacin
de obra al servicio del bien comn), por la incorporacin al patrimonio estatal de
la obra a ejecutar, por el origen estatal de los fondos con que se ejecuta la obra,
por el papel determinante de la Administracin en los momentos sustanciales de
la relacin jurdica: en el procedimiento licitatorio, y en la posterior ejecucin de
la misma, ejerciendo prerrogativas de direccin y control, por las prerrogativas de
sancin, modificacin y variacin de la obra, reservadas por la Administracin, por
su actuacin en todo lo tocante a la certificacin y recepcin de los trabajos, etc.

La jurisprudencia ha utilizado la figura de la delegacin para calificar distintos

aspectos de la concesin:
... La concesin es un acto legislativo en cuya virtud el Estado hace delegacin
de facultades en una empresa para la debida realizacin de un servicio pblico,
dentro de los lmites prefijados, determinando las condiciones de tiempo, forma y
elementos de la construccin y explotacin, privilegios y exenciones otorgadas a la
empresa, derechos y ventajas reservados por el Estado para s o para determinadas
manifestaciones de la vida nacional... (CNFed., contenciosoadministrativo,
diciembre 30/963. Puerto del Rosario S.A. c/ Gobierno nacional). Rev. La Ley, 114-
674.
... La concesin es un acto de gobierno que tiene por fin organizar un servicio
pblico de inters general, pese a los aspectos contractuales que quepa reconocerle
y el concesionario no puede modificar las condiciones de aqulla por convenio con
terceros, ni alterar los superiores derechos del Estado concedente para realizar el
servicio de cuya delegacin se trate... (CS, noviembre 28/963. Gobierno nacional
c/ provincia de Mendoza). Rev. La Ley, 114-50.
Es importante que usted logre identificar las siguientes cuestiones:
Las tcnicas concesionales concesin y licencia- presentan las siguientes

variables:
*Concesin:
-es un contrato administrativo
-es constitutiva de derechos
-la Administracin transfiere a un particular una atribucin o poder que le
pertenece
-muchas veces con monopolio
-el rescate es una clusula implcita
*Licencia:
-es una mera relacin bilateral
-la relacin se genera en forma inmediata con un acto administrativo de otorgamiento
de licencia, sin necesidad de formalizar contrato
-la Administracin no transfiere derechos, sino que surge un derecho nuevo para
el licenciatario
-normalmente sin monopolio o exclusividad total o parcial
-sin frmulas de rescate
-es constitutiva de derechos

Recuerde que el principio de subsidiaridad slo justifica la regulacin en la medida

en que sea necesario que el Estado deba intervenir (con su actividad legislativa y
reglamentaria) para garantizar la continuidad y regularidad de los servicios pblicos,
y armonizar las relaciones entre los prestadores del servicio y los usuarios.
Para algunos autores, la condicin jurdica de estos entes es la propia de las

entidades autrquicas, pues se trata de descentralizaciones jurdicas del Estado
que participan de la naturaleza pblica de ste, perteneciendo, en realidad, a
su organizacin administrativa, pese a su personalidad diferenciada. Los entes
regulatorios, como cualquier otro sujeto administrativo, no tiene competencia para
actuar fuera del marco de especialidad que les reconocen las normas atributivas de
competencia principio de la especialidad de la competencia-. (cfr. DROMI, Roberto:
Derecho Administrativo. Buenos Aires, Madrid, Mxico; Ciudad Argentina Editorial
de Ciencia y Cultura 11 Edicin 2006. Distinta condicin jurdica le atribuye el
Dr. Profesor Agustn Gordillo como se explicitar ms adelante).
Se recomienda una atenta lectura del fallo: Sideco Americana SACIF c/ Comisin
Nacional de Energa Atmica s/ contrato de obra pblica CNCAF sala I 21/11/97.
Posteriormente, el alumno deber reflexionar sobre los siguientes temas:
a) naturaleza jurdica del contrato de obra pblica como contrato de resultado;
b) contratos de obra pblica por accesoriedad;
c) certificado final de cierre de cuentas y recepcin provisoria y definitiva de la
obra.

Es interesante que usted tenga presente aqu, que la idea de equivalencia econmica
debe tambin mantenerse para corregir las desviaciones que necesariamente
surgen de la posicin desigual de las partes, evitando que la Administracin tenga
mayor ventaja tema ya estudiado en contratos parte general-.
Le proponemos en esta instancia consultar la Ley 12.910 que regula el reconocimiento

de las variaciones de costos en el contrato de obra pblica.
Recuerde que tales modalidades se clasifican en las categoras principales de: a)

unidad de medida; b) ajuste alzado y c) costo y costas. -art. 5 y concordantes de
la Ley 13.064-.

En este punto, es interesante que usted advierta que a la comitente le cabe lo

siguiente:
a) impulsin de los trabajos: para evitar que se ejecuten con un ritmo inconveniente
para el cumplimiento de los plazos contractuales y lograr una apropiada realizacin,
conforme a las reglas del arte y la naturaleza de la obra;
b) verificar el correcto cumplimiento de los trabajos: mediante las operaciones
necesarias para la medicin de la obra y su contabilizacin a los efectos del pago
del precio; y
c) control de los materiales aportados para la obra, la capacidad profesional y
laboral de los tcnicos y obreros dependientes del contratista y afectados a los
trabajos.
Es importante que usted recuerde que el representante tcnico no es un mandatario

del contratista salvo estipulacin en contrario- ejerce una representacin limitada
que tiene su origen en la ley y en el mismo contrato de obra pblica y exclusivamente
referida a aquellos aspectos de ndole tcnica antes enunciados.
Le sugerimos consultar en este punto el Art. 26 de la Ley 13.064.

Los efectos de las recepciones provisional y definitiva sobre los derechos de la

Administracin en orden a hacer valer la responsabilidad del contratista por la
correcta ejecucin de los trabajos, son los siguientes:
a) la recepcin provisional purga los vicios aparentes que no fueron denunciados

en el momento de emitirse el acta pertinente. Los vicios denunciados debern ser
reparados por el contratista con anterioridad a la recepcin definitiva, so pena de
no autrizarse esta ltima, o bien de la ejecucin de los trabajos de reparacin por
la Administracin (o por un tercero contratado por sta) imputndole el costo al
contratista.
b) la recepcin provisional es seguida por un perodo de garanta que culmina

con la recepcin definitiva (segn el plazo fijado en el contrato), durante el cual
el contratista ser responsable por los vicios ocultos que se pongan en evidencia
durante el transcurso de mismo perodo de garanta.
c) La recepcin definitiva otorgada sin reservas por parte de la Administracin, libera

al contratista por los vicios ocultos que no fueron denunciados por la comitente en
la misma acta de recepcin, sin perjuicio de que resulte aplicable el art. 1646 del
Cdigo Civil para los supuestos de ruina.
d) La Administracin podr otorgar la recepcin definitiva (si los defectos no son

graves) reparando los vicios por s o por un tercero, con cargo al contratista. Si los
defectos son de magnitud considerable, la recepcin definitiva no ser otorgada,
sin perjuicio de que, en caso de reticencia del contratista a ejecutar las tareas de
reparacin, la comitente tambin puede hacerlas cumplir por s o por un tercero,
siempre con cargo al contratista y retiendo, en todos los casos, las garantas (de
contrato y fondo de reparos) otorgadas por el contratista.
e) La denuncia de los vicios ocultos, siempre dentro del perodo de garanta, no

est sometida al plazo de caducidad de 60 das del art. 1647 del Cdigo Civil, pues
este trmino se encuentra reemplazado por el plazo de caducidad que culmina con
el acta de recepcin definitiva, dentro de las condiciones fijadas por el contrato.
f) Conforme con el sistema expuesto, a diferencia de lo que ocurre en la legislacin

civil, el plazo de prescripcin de la accin que la Administracin pudiese ejercer
contra el contratista por resarcimiento de los daos derivados de la mala ejecucin
del contrato, ser el comn decena, contado desde el momento que corresponda
segn la naturaleza del vicio: desde la recepcin provisional, si el vicio es aparente,
o desde la recepcin definitiva (o momento de la denuncia, si aqulla no se otorg)
si el vicio fue oculto.

Es interesante que usted tenga presente aqu, que la corriente contractualista

tambin invoca en su favor precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin y de los dems tribunales: Las relaciones de derecho
entre el Estado y el empleado pblico, no nacen de un contrato de locacin de
servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud del cual se inviste al
agente que acepte su designacin, de la funcin pblica, reglamentada por leyes,
decretos y resoluciones del superior. La relacin de funcin o de empleo pblico es
de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado (CSJN:
S. 618.96, Chedid, Gabriela s/ licencia por maternidad. 14/02/97 T. 320 , P. 74)
Resulta sumamente interesante considerar que el acceso a los cargos pblicos

sobre la base del slo recaudo de la idoneidad constituye, posiblemente, una de las
expresiones de la igualdad jurdica que caracteriza a los regmenes republicanos y
democrticos. En este sentido, el ingreso al empleo pblico, que no es sino especie
de aquel gnero, es pues un derecho de raigambre constitucional, reconocido por
el art. 16 de la CN. No obstante ello, la premisa de idoneidad no parece materia
de concrecin tan sencilla, pues el concepto a la luz de la reglamentacin legal
comprende trminos objetivos (ciudadana, aptitud psicofsica, edad, etc.) y otros
subjetivos (acreditacin de la idoneidad, mediante los regmenes de seleccin que
se establezcan). Mediante los concursos se procura determinar a travs del examen
de antecedentes, pruebas de oposicin y entrevistas personales, el mrito de los
postulantes o candidatos a un determinado puesto. Tal sistema de seleccin puede
concretarse en concursos internos, generales o abiertos, segn las restricciones
prefijadas para participar del concurso. Sern internos los concursos en que
nicamente se permita la presentacin de los agentes de la reparticin convocante.
Generales, aquellos en que pueden participar todos los agentes de la Administracin
pblica nacional, sean o no de la reparticin que emplace el llamado. Se designa
como abiertos a los concursos que no estn limitados por la exigencia de acreditar
calidad de agentes pblicos a los postulantes. Los encargados de la conduccin
del procedimiento y de la valoracin inicial conforman, por lo general, comisiones
o comits evaluadores que hacen la veces de rganos de asesoramiento ad hoc
de la autoridad llamada a decidir, cuyos dictmenes pueden o no ser vinculantes
para aqulla.

Le sugerimos tener en cuenta el art. 23 del MREPN. El deber de obediencia tiene

su fundamento en el orden jerrquico, que preside la organizacin administrativa,
y en la naturaleza jurdica del contrato de servicio del Estado, que no otorga a ste
un derecho de acreedor, sino un poder, y el funcionario se obliga no solamente a
proveer una cantidad de trabajo, sino a obedecer.
Respecto de los lmites de dicho deber, el establecimiento de los mismos se
concreta a travs del derecho de examen (respecto del cual existen tres teoras:
a.- la reiteracin; b.- la de la legalidad formal y c.- la de la legalidad formal y
material). Tngase presente que el agente mantiene la exigencia de respetar y
hacer cumplir dentro del marco de competencia de su funcin el sistema jurdico
vigente (principio de legalidad que rige el obrar administrativo) art. 23 inciso d)
ibdem-.
En este punto, es importante tener en cuenta que las diferencias con el fideicomiso
privado, son -entre otras- las siguientes:
a) la constitucin, modificacin y extincin del fideicomiso tiene origen en el derecho

administrativo, sin perjuicio de la aplicacin de la ley 24441, en todo lo que no se
oponga a aquella normativa;
b) la Administracin necesariamente debe intervenir en su constitucin;
c) el patrimonio separado se conforma con bienes o derechos del Estado y

consecuentemente la finalidad del fideicomiso que lo genera es de inters
pblico;
d) el fideicomiso pblico, responde a un fenmeno de publicidad de un instituto

que tiene sus races en el derecho privado. La consecuencia es la trasformacin
de la figura que, aunque conserve su estructura bsica (fiduciante-fiduciario-
beneficiario), provocar modificaciones subjetivas y la atenuacin de ciertos efectos
propios de los contratos de derecho privado (gr., la autonoma de la voluntad, la
disponibilidad, el alcance de la responsabilidad y el centro de imputacin de sta,
etc.). Ya sea por razones polticas o econmico-sociales de la Administracin, se
comprueba en el fideicomiso pblico el aprovechamiento de elementos bsicos del
tipo contractual -en especial, la configuracin del patrimonio separado-, normados

por la ley 24441, que se combinan con institutos del derecho administrativo. Es
decir, un fideicomiso que puede, en ocasiones, coincidir con el de la referida ley o
bien tomar alguno de sus contenidos, pero con caractersticas y adaptaciones que
responden a las necesidades de la Administracin en el caso concreto. Detrs,
como elemento generador, est el Estado, guiado -al menos as debera ser- por el
inters pblico.
m11 material
m11 actividades
m11 | actividad 1
Una cuestin de viviendas
LA ESTRATEGIA JURDICA EN UN SUPUESTO DE SUSTITUCIN MATERIAL

EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRA PBLICA: REQUISITOS
PARA LA INTERPOSICIN DE LA ACCIN DIRECTA.
El Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin Argentina llam a licitacin

para construccin de unidades habitacionales bsicas, nexos de infraestructura
y equipamiento comunitario destinado a grupos vulnerables de las reas de
asentamientos marginales ubicadas en la Provincia de Buenos Aires. Dicho plan
se previ fuera financiado con fondos provenientes del FO.NA.VI. (Fondo Nacional
de Viviendas).
Se presentaron cinco propuestas en el acto de apertura, entre las cuales result

adjudicataria la Empresa El Constructor SA, por ofertar el menor precio.

Suscripto el contrato entre la Nacin Argentina representada por el precitado
Instituto- y la Empresa El Constructor SA, por razones de estrategia empresaria
y a los fines de conseguir una ms rpida y eficiente ejecucin de las tareas, la
misma decide encomendar la ejecucin de las obras de mampostera a la Empresa
Pareditas SRL. La Administracin Nacional autoriz la sub-contratacin parcial de
dicho rubro del trabajo pblico objeto del contrato de obra pblica.
Por dificultades de orden econmico, el FO.NA.VI., se ve impedido de girar el dinero

necesario a la comitente para la finalizacin del plan de viviendas. A consecuencia
de lo expuesto, el Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda, decide paralizar los
trabajos, y slo cuenta con fondos suficientes para cancelar los certificados de obra
en curso correspondientes al contratista principal, donde est incluido el precio
de la obra subcontratada y ejecutada de acuerdo al Pliego Bsico de Condiciones.
A 1
Ante esta situacin el gerente de la empresa subcontratista asiste a su estudio

jurdico y le solicita su asesoramiento. Usted deber ilustrarlo sobre los siguientes
tpicos: Qu derechos le asisten a la empresa subcontratista en orden a la
percepcin de su crdito en el caso planteado o en el supuesto que la contratista,
por desidia o negligencia, no instara al cobro de los certificados de obra?
El contrato que ligaba a contratista y subcontratista no contena ninguna previsin

relacionada a la contingencia de falta de pago de los certificados por parte del
comitente estatal. A 2
Es importante aqu, que usted identifique aquellas clases de contratos

administrativos ms usuales:
Contrato de obra pblica el concepto de trabajo pblico y la dinmica del contrato-

; Empleo Pblico la garanta constitucional de estabilidad y su interpretacin
jurisprudencial-; Suministro concepto, importancia de su corriente utilizacin- y
Fideicomiso.
Teniendo el subcontratista un crdito expedito, es decir exigible y de plazo vencido,

en contra del empresario le correspondera alguna accin en contra del Comitente?
Cul sera el lmite?.
A los fines de resolver la problemtica planteada tenga en cuenta que la jurisprudencia

ha admitido en materia de obra pblica la aplicacin de lo establecido en el Cdigo
Civil para el contrato de locacin (Libro II Seccin II Ttulo VI).

Por otra parte, en la normativa especfica de obra pblica tiene disposiciones
relativas a la inembargabilidad de las sumas que deban entregarse en pago de las
obras cul es la excepcin? (Ley 13.064).
A los fines de complementar la realizacin de la presente actividad, le sugerimos

tener en cuenta la siguiente jurisprudencia.
Jurisprudencia: CNCAF sala I, causa nro. 3152/93 AYBAR, Luis Alberto y otro c/
Vieytes SACIFI s/cobro de pesos
En Buenos Aires, a los 19 das del mes de marzo de 1996, reunidos en Acuerdo los
jueces de la Sala I de esta Cmara para dictar sentencia en los autos mencionados
en el epgrafe, y conforme el orden del sorteo efectuado, el Juez Francisco de las
Carreras, dijo:
1. La Fiscala de Estado de la Provincia de Buenos Aires, en representacin del

coaccionado Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda, recurre de la condena
que le fuera impuesta conjuntamente con la firma Vieytes S.A.- por sentencia de
fs. 226/229 (fs. 238 y 244/245, contestado a fs. 247/249), apelando, asimismo, la
magnitud de los honorarios regulados, de lo cual, correlativamente, tambin se
quejan, pero por bajos, el perito contador Sierra (fs. 237) y el letrado apoderado de
la parte actora (fs. 235/236).
Se agravia, en primer lugar, por la omisin de considerar la aplicacin del art. 47

de la ley de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos Aires N. 6.021, modificada
por la posterior N 9.064, por entender que resulta excluyente de la aplicacin del
art. 1645 del C. Civ. Por el cual se extendi la condena a su parte; y en segundo
lugar, de la falta de ameritacin adecuada del informe de fs. 193/199, del que se
desprende que al 22/11/1991, la codemandada Vieytes SA, no resultaba acreedora
del Instituto.
2.- As planteada la lites, sobre la base de la normativa legal aplicable, la actuacin

de cada parte, los hechos comprobados o reconocidos expresa o implcitamente en
la causa, el alcance de los recursos promovidos (art. 277 del cdigo procesal) y las
circunstancias del caso, teniendo muy especialmente en cuenta la doctrina del la
CSJN en cuanto a que el Juez no est obligado a seguir todas las argumentaciones
que se le presenten, bastando las conducentes para resolver el conflicto (Fallos:
258:304; 262:222; 272:225; 278:271 y 291:390, entre muchos otros), corresponde
confirmar la sentencia recurrida en cuanto ha sido materia de agravios.
En efecto, en mi criterio, resulta ajustado a derecho el decisorio apelado en

cuanto ha sido materia de recurso por la accionada, por cuanto el a quo ha

hecho una adecuada interpretacin del caso y del derecho aplicable y, por tanto,
no corresponde el acogimiento de los reproches deducidos, lo9s que deben ser
desestimados, porque siendo procedente la accin directa en el sub judice (art.
1645 del C. Civ.), se encuentra comprobada la existencia del crdito del proveedor
frente al contratista, y la de ste contra el comitente.
As pienso por cuanto:
2.a. No subiste controvertido en esta instancia la existencia del contrato de locacin

de obra de marras, la provisin de materiales por terceros (ladrillos y cemento) por
cuenta y orden de la actora (fs. 151 y 161/164), y el crdito residual con el dictamen
pericial contable de fs. 191/192.
2.b. No obstante lo argumentado en contrario por la recurrente, conforme se

desprende del art. 47 de la ley 6.021 de la Provincia de Buenos Aires, existe
expresa previsin legal en cuanto a la posibilidad que los crditos afectados o
provenientes de la obra contratada queden expuesto a inhibicin o a embargo
judicial (cfr., asimismo, O.M. Bezzi El contrato de obra pblica, pg. 179), sin que
se haya argumentado que tal previsin legal ha sido afectada de modo particular
por alguna clusula contractual.
Ello tambin correlativamente en la Ley Nacional de Obras Pblicas N 13.064, en

tanto establece la inembargabilidad de las sumas que deban entregarse en pago
de las obras, salvo el caso en que los acreedores sean entre otras- personas a
quienes se deban servicios o materiales por ella (cfr. art. 47 y ob. Cit.).
Por otra parte, cuadra recordar que la jurisprudencia federal ha admitido la accin
directa del art. 1645 del Cdigo Civil en materia de obra pblica en supuestos
asimilables al del sub lite, donde existan deudas recprocas ente las partes -del
comitente deudor al contratista, y de ste al accionante proveedor- (cfr. Cm. Cont.
Adm. Fed. , Sala II, en autos Musso de Resnick Brenner Ana T. Y otros c/ Gobierno
Nacional y otro, fallo del 2/6/1977, en particular considerando 8).
Siendo ello as, cabe colegir que no existe bice legal alguno a la accin directa del
actor (proveedor del codemandado Vieytes S.A.) contra el Instituto de Desarrollo
Urbano y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, con excepcin del nico lmite
lgico: el alcance del crdito que tenga el contratista a su favor.
En tales condiciones, la defensa opuesta por la Fiscala de Estado de la Provincia

de Buenos Aires, carece de asidera legal para oponerse al pago que no exceda
tales lmites, y por tanto, debe rechazarse.
2.c. Incumbindole al comitente demandado demostrar que no tiene deuda con el

contratista, carga probatoria que, virtualmente, le competa (LL 35-360, 104-160 y
116-86; JA 1965-I-326) o que aqulla era menor que los montos reclamados (art.
1645 del C. Civ.); y en tanto el informe de fs. 193/199 fue desestimado por el a-quo
por extemporneo (cfr. 213), no corresponde admitir la argumentacin opuesta en
tal sentido para que sea viable su defensa.
En efecto, tal como con acierto lo sostuvo el a quo, la eficacia de la declaracin

ficta (fs. 190) result consecuencia inmediata de la imposibilidad de cotejarla con
otros elementos que debieron haber sido incorporados a la causa en su propio
beneficio, como lo son por ejemplo- los asientos contables que deben ser llevados
en los libros del Instituto (cfr. informe pericial de fs. 191/192, punto I), omisin que,
inexorablemente, debe ser interpretada en su contra, en tanto haca a un elemento

fundamental de la posicin asumida por la defensa (cfr. art. 63 del Cdigo de
Comercio).
3.- Con relacin a las costas, atento el principio objetivo de la derrota (art. 68 del
cdigo de rito), y no encontrando motivos suficientes para su dispensa, debe
entenderse ajustado a derecho que sean soportadas por la vencida, imposicin
que se sigue tambin para los trabajos en la Alzada.
Por los fundamentos expuestos, voto por que se confirme la sentencia apelada en
cuanto ha sido materia de agravios, debiendo soportar tambin las costas de esta
instancia la parte vencida.
El Dr. Martn D. Farell adhiere al voto que antecede.
En mrito de lo deliberado, y de las conclusiones del acuerdo precedente, el Tribunal

RESUELVE: Confirmar la sentencia recurrida en cuanto fue materia de agravios. Las
costas de esta instancia corrern tambin a cargo de la vencida.
Teniendo en cuenta el mrito, extensin y eficacia de la tarea desarrollada, las

etapas cumplidas, la naturaleza y resultado del litigio, y el cmputo de los intereses
para establecer el monto del juicio (esta Sala Causa N 2379, del 7/2/1995), se
elevan los honorarios del letrado apoderado de la parte vencedora en conjunto en
la suma de peses veintisiete mil ($ 27.000.-); arts. 6,9, 37 y 38 de la ley 21.839.
Atendiendo a anlogas razones en lo pertinente, y a la adecuada proporcin que

los honorarios de los peritos deben guardar con los de los profesionales de las
partes (C.S.J.N. Fallos: 300:70, 303:1569) se fijan los del perito contador Hugo A.
Sierra en la suma de pesos cinco mil cien ($ 5.100).
Por los trabajos en la Alzada y considerando el resultado del recurso, se regulan los
honorarios del letrado apoderado de la parte vencedora en la suma de nueve mil
cuatrocientos cincuenta ($ 9.450), fijndose los del contrario en la suma de pesos
seis mil setecientos cincuenta ($ 6.750); arts. 14 y citados del Arancel.
El Dr. Prez Delgado no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art.
109 del RJN).
Regstrese, notifquese y devulvase.

m11 | actividad 2
Hacia nuevos paradigmas: buscando otra manera de acreditar la idoneidad

para el ingreso a la administracin
Usted es asesor letrado el Sr. Intendente de la ciudad de Crdoba, y est a cargo

del proceso para pasar a planta permanente a los trabajadores.
Ha proyectado y obtenido la firma del decreto municipal de convocatoria en el

que se dispone como condicin para participar del mentado concurso que el
aspirante est desempendose, a la fecha de la inscripcin para el concurso,
como personal contratado o transitorio de la Municipalidad y registrar, a igual fecha,
una antigedad acumulada mayor a dos aos en la prestacin de servicios para el
municipio. A 1
Publicado el llamado a concurso se presenta la siguiente situacin: la Cmara 4

en lo Civil y Comercial de la ciudad de Crdoba resolvi hacer lugar a la medida
cautelar planteada por dos particulares contra la Municipalidad de Crdoba, que
invocaron su condicin de ciudadanos aspirantes a ingresar a la administracin
municipal al plantear una accin de amparo a los fines de lograr la derogacin del
decreto mediante el cual la Municipalidad llam a concurso para cubrir cargos en su
administracin. Para as resolver, la Cmara entiende que a prima facie el llamado
a concurso por parte del Ejecutivo podra contrariar la garanta de igualdad de
acceso a los cargos pblicos, sin otra condicin que la idoneidad.
Si bien lo dispuesto por la Justicia no frena lo decretado por el intendente, si

obliga a la Municipalidad a arbitrar los medios necesarios para que, si se acoge
favorablemente la pretensin principal, los amparistas cuenten con la posibilidad
de una designacin en el o los cargos para los cuales concursen. Tambin
emplaz a los actores para que en veinticuatro horas manifiesten al Tribunal y a la
Municipalidad de Crdoba, l o los cargos para los cuales pretenden concursar.
Ante esta situacin se le solicita a Ud. proyecte un nuevo decreto con la misma
finalidad, pero que no sea pasible de ser objetado como lo fue. Qu tipo de
concurso sugerira?.
Una vez resuelta la actividad, le sugerimos consultar el A 2, donde encontrar un

material interesante que complementa los contenidos propuestos en el presente
mdulo.

Mediante los concursos se procura determinar a travs del examen de antecedentes,

pruebas de oposicin y entrevistas personales, el mrito de los postulantes o
candidatos a un determinado puesto. Tal sistema de seleccin puede concretarse
en concursos internos, generales o abiertos, segn las restricciones prefijadas
para participar del concurso. Sern internos los concursos en que nicamente se
permita la presentacin de los agentes de la reparticin convocante. Generales,
aquellos en que pueden participar todos los agentes de la Administracin pblica,
sean o no de la reparticin que emplace el llamado. Se designa como abiertos
a los concursos que no estn limitados por la exigencia de acreditar calidad de
agentes pblicos a los postulantes.
Cmara Primera de Apelaciones en lo Civ. y Com.

Protocolo de Autos Interlocutorios
Tomo:........N.........Folio:..........................................................
.............................................................................. Secretaria:
Virginia Rabellini de Vzquez
AUTO INTERLOCUTORIO NMERO: ciento treinta y tres.

Crdoba, treinta de marzo del dos mil siete.-
Y VISTOS:
El recurso de apelacin deducido por los amparistas a fs.
67/70, en estos autos caratulados MILISENDA, LAURA NATALIA y
otro c. MUNICIPALIDAD DE CRDOBA AMPARO CUERPO DE
COPIAS, exp. n 1267212/36, ingresado a este Tribunal el veintisis
del corriente, contra el decreto dictado el veintids de marzo prximo
pasado por la Seora Juez de primer grado y Primera Nominacin en lo
Civil y Comercial de esta Ciudad, por el que resolva: Crdoba, de 22
de marzo 2007. A la r em isin d ir ect a y anm ala d e los p r esent es
or d enad a p or el Sr . Juez d e C onciliacin d e O ct av a Nom inacin;
atento: a) el procedimiento a seguir acorde a expresas instrucciones
recibidas por la Direccin de Superintendencia del Tribunal Superior de
Justicia (fs. 72) fue el sorteo informtico para que el Juzgado asignado
procediera segn manda del rgimen adjetivo laboral respecto de la
COPIAS, exp. n 1267212/36, ingresado a este Tribunal el veintisis
del corriente, contra el decreto dictado el veintids de marzo prximo
pasado por la Seora Juez de primer grado y Primera Nominacin en lo
Civil y Comercial de esta Ciudad, por el que resolva: Crdoba, de 22
de marzo 2007. A la r em isin d ir ect a y anm ala d e los p r esent es
or d enad a p or el Sr . Juez d e C onciliacin d e O ct av a Nom inacin;
atento: a) el procedimiento a seguir acorde a expresas instrucciones
recibidas por la Direccin de Superintendencia del Tribunal Superior de
Justicia (fs. 72) fue el sorteo informtico para que el Juzgado asignado
procediera segn manda del rgimen adjetivo laboral respecto de la
causal de apartamiento invocada por la Sra. Juez de Conciliacin de
Segunda Nominacin; b) que no obstante ello el Sr. Juez de Conciliacin
de Octava Nominacin reitera el criterio anterior propugnado por la
anterior Juez Laboral y vuelve a interpretar que el desplazamiento de
competencia por fuero de prevencin no procede con argumentos que se
leen a fs. 237 y nuevamente asign directamente la presente causa a este
Tribunal reiterando el criterio ya vertido; c) que lo planteado a juicio de
la suscripta confronta derechamente con: c.1. la orden expresa impartida
por el rgano administrativo superior; c.2. lo normado por el art. 12, C.
de P.C. aplicable por reenvo del art. 114, Ley 7987 segn el cual se
debe abrir un artculo incidental para juzgar la legalidad de la causal
esgrimida a fs. 71 en el marco pr ocesal del juez que abre la incidencia
(TSJ, Sala Electoral, A.I. 29/2001) ; c.3. el principio de prevencin cuyo
no acatamiento implica la nulidad absoluta de todo lo actuado segn el
cual ya no puede discutirse que el acto lesivo Decreto 670/06 emitido
por el Departamento Ejecutivo Comunal en confrontacin con la
Ordenanza 10.174/99 por lesionar el principio de igualdad igualdad de
oportunidades - es de contenido material idntico al acto lesivo Decreto
1555/03 emitido por el Departamento Ejecutivo Comunal en
confrontacin con la Ordenanza 10.174/99 por lesionar el principio de
igualdad igualdad de oportunidades; RESUELVO: I) No avocarme. II)
Remitir a la Direccin de Superintendencia dependiente del Superior
Tribunal de Justicia a los efectos de que dirima la cuestin planteada
en tanto se verifica el presupuesto de aplicacin del Acuerdo
Reglamentario 315, Serie A del 20/II/1996. Sin p er j uicio d e lo
exp uest o, at ent a la nat ur alez a d e la p r esent e accin const it ucional,
la hor a d e r ecep cin d e est a asignacin y m i r esp onsab ilid ad com o
Juez a car go d el T ur no d e A m p ar os, acor d e las facult ad es q ue m e
confier e el ar t . 7, inc. 4 segund o sup uest o C . d e P. C . an com o Juez
incom p et ent e p r ocd ase a r ev isar la m at er ia caut elar ur gent e
t r ad a sin p er j uicio de la asignacin d efinit iv a d e com p et encia q ue
cabe ; A MERITO DE LO EXPUESTO: a la peticin de suspensin
de la aplicacin del Decreto 670 y de que se abstenga de dictar en

lo sucesivo decretos con la misma finalidad y caractersticas, hasta
exp uest o, at ent a la nat ur alez a d e la p r esent e accin const it ucional,
la hor a d e r ecep cin d e est a asignacin y m i r esp onsab ilid ad com o
Juez a car go d el T ur no d e A m p ar os, acor d e las facult ad es q ue m e
confier e el ar t . 7, inc. 4 segund o sup uest o C . d e P. C . an com o Juez
incom p et ent e p r ocd ase a r ev isar la m at er ia caut elar ur gent e
t r ad a sin p er j uicio de la asignacin d efinit iv a d e com p et encia q ue
cabe ; A MERITO DE LO EXPUESTO: a la peticin de suspensin
de la aplicacin del Decreto 670 y de que se abstenga de dictar en
lo sucesivo decretos con la misma finalidad y caractersticas, hasta
tanto se resuelva la cuestin de fondo planteada en la presente
accin respecto del Titular del Poder Ejecutivo Comunal ; atento: a)
que la medida cautelar solicitada importa anticipo de tutela material
como correlato de un pronunciamiento jurisdiccional favorable a la
existencia del derecho, contexto en el que en general se exige que la
verosimilitud del derecho surja manifiesta de la causa, pero muy
particularmente cuando el presunto acto lesivo emana de una autoridad
pblica por la presuncin de legitimidad que conlleva su actuacin
(Gallegos Frediani, Pablo, Las medidas cautelares contra la
Administracin Pblica, Ed. Abaco, Rodolfo Depalma, Bs.As., 2002

Tomo:........N.........Folio:..........................................................
.............................................................................. Secretaria:
pg. 66 y sgtes.); b) que la presente peticin de amparo constitucional

incluye la pretensin de derogacin del Decreto 670; c) que es de toda
evidencia que la materia acerca de la legalidad del Decreto 670 por su
posible confrontacin con mandatos constitucionales no observados por
el Sr. Intendente como funcionario Pblico requiere causa judicial
suficiente en la cual plantear la defensa para excepcionar la no
aplicacin de la ley y que dan como resultado ese beneficio a la parte
interesada con alcance restringido al proceso por lo que la similitud
entre el amparo y la inconstitucionalidad se torna mas acentuada (
Bidart Campos, Germn, Derecho de amparo pg. 125, Ediar, Bs.As.
1961; Sags, Nestor Pedro Derecho Procesal Constitucional - Accin
de amparo, T.3, Astrea, Bs.As., 1995, pg. 98 y sgtes,) ; d) que si bien
los presentantes no solicitan la declaracin de inconstitucionalidad del
Decreto, bien es cierto que solicitan su derogacin por su
confrontacin con el art. 3, Ordenanza 10.174, art. 18, Carta Orgnica
Municipal y art. 174, Const. Pcial. lo que abre desde el juicio previo de
la medida cautelar la posibilidadEDUBP
del anlisis previo
| ABOGACA enadministrativo
| derecho ese contexto, - pag.274
debiendo tenerse especialmente en cuenta que ante la Fiscala de

Instruccin en lo Penal Econmico se investiga si el Intendente Luis
Bidart Campos, Germn, Derecho de amparo pg. 125, Ediar, Bs.As.
1961; Sags, Nestor Pedro Derecho Procesal Constitucional - Accin
de amparo, T.3, Astrea, Bs.As., 1995, pg. 98 y sgtes,) ; d) que si bien
los presentantes no solicitan la declaracin de inconstitucionalidad del
Decreto, bien es cierto que solicitan su derogacin por su
confrontacin con el art. 3, Ordenanza 10.174, art. 18, Carta Orgnica
Municipal y art. 174, Const. Pcial. lo que abre desde el juicio previo de
la medida cautelar la posibilidad del anlisis previo en ese contexto,
debiendo tenerse especialmente en cuenta que ante la Fiscala de
Instruccin en lo Penal Econmico se investiga si el Intendente Luis
Juez cometi algn ilcito en el dictado del Decreto 670 por denuncia
formulada por la Concejal Dolores Becerra en ese carcter examen que
implicar revisar si viol normas constitucionales al convocar esas
pruebas y en todo caso hacer cesar los efectos del delito si lo considera
pertinente; e) que los presentantes aducen asimismo que el acto
administrativo amenaza con arbitrariedad manifiesta la igualdad de
oportunidades, el art. 174, Const. Pcial. el art. 18 de la Carta Orgnica
Municipal, el art. 3, Ordenanza 10.174 pautas que no mencionan los
contratados sin que obste a que la condicin amerite en los
antecedentes en concurso pblico nica posibilidad que a juicio de los
mismos habilitan las disposiciones; f) que los Considerandos del
Decreto rezan Que el requisito de idoneidad para el desempeo de un

cargo pblico, comprende tanto las exigencias generales establecidas en
la legislacin, como las consideradas necesarias para la Administracin,
de acuerdo a necesidades reales que existan en la situacin histrica
concreta de cada institucin, de acuerdo a va loraciones de oportunidad y
conveniencia que efecte el rgano administrador, en este caso el
Departamento Ejecutivo Comunal; g) que en ese contexto no se advierte
en estos fundamentos arbitrariedad manifiesta formulada como
irrazonabilidad como vicio inequvoco, incontestable, cierto,
ostensible, palmario, notorio pues la turbacin debe ser grosera y
quedan fuera ...las cuestiones opinables (Sags, ob. cit. pg. 123)
revisin an ms estricta cuando se examina materia cautelar que
persigue inval idar un acto de autoridad pblica constituida en funcin del
sistema representativo y no el fondo del asunto; h) que s es evidente una
clara decisin poltica que engasta en definir un criterio de ingreso que
favorece a un sector de aspirantes que ya se desempean en el ente
comunal en calidad de contratados cuyo servicio quiere deliberadamente
salvaguardar el Jefe Comunal; i) que no obstante identificar la
interesantsima cuestin que subyace en la decisin poltica adoptada en
orden a privilegiar un criterio de convocatoria de aspirantes de nmero
cerrado pues est dirigido a quienes
EDUBP |detentan
ABOGACAla condicin
| derecho de agentes
administrativa - pag. 275
contratados y no un estndar de seleccin con convocatoria a aspirantes

indeterminados, resulta de toda evidencia que lo decidido ingresa en el
sistema representativo y no el fondo del asunto; h) que s es evidente una
clara decisin poltica que engasta en definir un criterio de ingreso que
favorece a un sector de aspirantes que ya se desempean en el ente
comunal en calidad de contratados cuyo servicio quiere deliberadamente
salvaguardar el Jefe Comunal; i) que no obstante identificar la
interesantsima cuestin que subyace en la decisin poltica adoptada en
orden a privilegiar un criterio de convocatoria de aspirantes de nmero
cerrado pues est dirigido a quienes detentan la condicin de agentes
contratados y no un estndar de seleccin con convocatoria a aspirantes
indeterminados, resulta de toda evidencia que lo decidido ingresa en el
marco de los criterios de oportunidad y conveniencia que son resorte
exclusivo del Titular del Poder Ejecutivo Comunal; j) que he
reflexionado profundamente acerca de los antecedentes trados por los
amparistas con cuyo criterio discrepo decididame nte pues los
desaciertos como el que all entiende verificar mi distinguido colega de
grado lucen evidentemente como un hecho poltico y tiene una respuesta
republicana que son las urnas de la que deben hacerse cargo sus autores

Tomo:........N.........Folio:..........................................................
.............................................................................. Secretaria:
polticos ; k) que no obs tante el criterio que propugnan los amparistas

recoge las mayores adhesiones en la opinin publica, en la acadmica y
en general en todas las disciplinas cientficas, el acierto o error de esa
decisin desplegada por el Ejecutivo Comunal deber ser juzgada en el
marco de sus responsabilidades especficas y asumir las consecuencias
republicanas por los ejes definidos de polticas pblicas que impactan en
la ciudadana en general; h) que la suscripta como interprete de la
Constitucin no puede dejar de advertir que su funcin jurisdiccional
debe ser claramente deslindada de los juicios de reproche o aserto en el
plano poltico pues lo contrario significa convalidar la intromisin en
la rbita propia de otro poder( CSJN, Mosquera C/ Estado nacional
17/IX/1992) y porque constituyen puntos sobre los que no cabe al
Poder Judicial pronunciarse (CSJN, Dos Arroyos SCA C/DNV
28/IX/1993 entre muchsimos otros ) ; RESUELVO: no hacer lugar al
anticipo de tutela material solicitado ., (ver fs. 241/243 vta).
La apelacin fue fundada en la Sede anterior (ver fs. 247/251),
por lo que elevados los autos e integrado el Tribunal, queda la cuestin
en condiciones de ser resuelta.
Y CONSIDERANDO:
plano poltico pues lo contrario significa convalidar la intromisin en
la rbita propia de otro poder( CSJN, Mosquera C/ Estado nacional
17/IX/1992) y porque constituyen puntos sobre los que no cabe al
Poder Judicial pronunciarse (CSJN, Dos Arroyos SCA C/DNV
28/IX/1993 entre muchsimos otros ) ; RESUELVO: no hacer lugar al
anticipo de tutela material solicitado ., (ver fs. 241/243 vta).
La apelacin fue fundada en la Sede anterior (ver fs. 247/251),
por lo que elevados los autos e integrado el Tribunal, queda la cuestin
en condiciones de ser resuelta.
Y CONSIDERANDO:
I. Los amparistas, seores Laura Natalia Milisenda y Leandro
Martn Tello, invo cando su condicin de ciudadanos aspirantes a ingresar
a la Administracin Municipal, comparecen y deducen accin de amparo
tendiente a lograr la derogacin del Decreto N 670 del 1 de Marzo de
2007 mediante el cual el Departamento Ejecutivo de la Municipalidad
de Crdoba llam a concurso para cubrir cargos en la Administracin
Municipal.
Aducen que tal dispositivo viola los arts. 7, 19 inc. 3 y 174 de
la Constitucin local y 9 inc. 2 y 18 de la Carta Orgnica Municipal.
Asimismo solicitan se dicte como medida cautelar , la orden -
a la Comuna local - de suspender la aplicacin del Decreto n 670 y de
dictar en lo sucesivo decretos con la misma finalidad y caractersticas

hasta que se resuelva el fondo de la cuestin planteada.
II. Contrariamente a lo que sostiene la seora Juez a quo,
entendemos que el thema decidendum no desborda las facultades
propias del Poder Jurisdiccional de que estn investidos todos y cada
uno de los jueces de la Constitucin.
En efecto, no desconocemos que el sistema republicano de
gobierno se asienta, entre otros sustentos, en la separacin de poderes,
lo que implica que un reparto de poder no puede entrometerse en la
competencia que la Constitucin y las leyes inferiores les han acordado
a otro.
Pero de all a sostener que, en el caso, la materia exceda la
posibilidad de revisin por parte del Poder Judicial, por tratarse de
cuestiones asentadas en criterios de oportunidad y conveniencia de la
Administracin, hay un largo trecho.
Se ha destacado con razn que En el Estado de Derecho se
debe buscar el equilibrio aristotlico entre lo que puede y no puede
controlar el juez, enmarcados en nuestra realidad constitucional y sin
caer en la utpica concepcin de hacer justiciable la totalidad de la
actividad estatal, ya que ha menester respetar dentro de sus lmites la
"zona de reserva" de los otros poderes del Estado.
El exceso de control corre el riesgo de paralizar la actividad

administrativa, empero el escaso control tambin es pernicioso para el
Administracin, hay un largo trecho.
Se ha destacado con razn que En el Estado de Derecho se
debe buscar el equilibrio aristotlico entre lo que puede y no puede
controlar el juez, enmarcados en nuestra realidad constitucional y sin
caer en la utpica concepcin de hacer justiciable la totalidad de la
actividad estatal, ya que ha menester respetar dentro de sus lmites la
"zona de reserva" de los otros poderes del Estado.
El exceso de control corre el riesgo de paralizar la actividad
administrativa, empero el escaso control tambin es pernicioso para el
Estado de Derecho y la garanta de los administrados (T.S.J. sala
contencioso administrativa, sent. 50/96 "Gonzlez, Guillermo Eduardo y
Otro c. Csar Pascual Prez - Amparo - Recurso de Apelacin"). (Del
voto del Dr. Sesn in re Rieder,Waltraud c. Provincia de Crdoba
T.S.J. Cba. Sala C.A. del 14.2.01, L.L.C. 2002, 28 y sgts).
Desde la perspectiva doctrinaria, se ha escrito que El control
judicial implica fiscalizar una ponderacin y una eleccin ya realizada,

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por lo que debe respetar el poder exclusivo de valoracin otorgado a la

Administracin, y slo controlar cuando se sobrepasen los lmites del
mismo. Aun cuando existan varias soluciones aceptables o razonables, no
corresponde al juez sustituir una por otra, sino slo controlar que el
criterio adoptado por la Administracin tenga su propio consenso y
sustentabilidad en el marco de la juridicidad. Ello quiere decir que quien
controla no puede imponer su propio punto de vista acerca de lo que es
ms razonable, sino slo verificar si el ter lgico y la ponderacin ya
efectuada por la Administracin se ajusta a pautas objetivas aceptables,
aun cuando fueren opinables.
De all que el proceso lgico seguido por la Administracin y

el juez no sea el mismo, ya que aun cuando a este ltimo no le agrade el
criterio adoptado por la Administracin discrecional, debe no obstante
respetarlo, cuando una vez efectuado el control advierta que, en el
consenso objetivo y en el marco de la juridicidad, la solucin es
razonable.
Excepcionalmente, cuando en un caso concreto se

comprobara, sin lugar a dudas, que slo existe una solucin viable para
el derecho, en los supuestos que la doctrina alemana denomina de
reduccin de la discrecionalidad "auf null", sera posible como afirma
De all que el proceso lgico seguido por la Administracin y
el juez no sea el mismo, ya que aun cuando a este ltimo no le agrade el
criterio adoptado por la Administracin discrecional, debe no obstante
respetarlo, cuando una vez efectuado el control advierta que, en el
consenso objetivo y en el marco de la juridicidad, la solucin es
razonable.
Excepcionalmente, cuando en un caso concreto se

comprobara, sin lugar a dudas, que slo existe una solucin viable para
el derecho, en los supuestos que la doctrina alemana denomina de
reduccin de la discrecionalidad "auf null", sera posible como afirma
Snchez Morn, por razones de economa procesal, que el juez declare
en la sentencia el derecho del interesado a una solucin determinada y
condene a sta a emitir el acto respectivo (Snchez Morn M., Siete
tesis sobre el control judicial de la discrecionalidad administrativa,
ob. cit. ps. 161 y sigtes.; con relacin a medidas cautelares positivas y
discrecionalidad ver Gonzlez Varas Ibez, S., Problemas procesales
actuales de la jurisdiccin contencioso administrativa, p. 100 y
sigtes., Madrid, 1994; Bacigalupo Saggese, El sistema de tutela
cautelar en el cont. adm. alemn tras la reforma de 1991, RAP
Espaola, N 128, 1992, p. 414 y siguientes)
Esta particular situacin puede excepcionalmente
configurarse cuando se afecten derechos constitucionales ... (Sesn,
Domingo Juan, El juez slo controla. No sustituye ni administra.
Confines del derecho y la poltica, L.L. 2003-D, 1264, el destacado es
nuestro).
Y es claro que la invocacin de la garanta de igualdad de
oportunidades para el acceso al empleo pblico pone en acto la mentada
hiptesis de excepcin.
III. En efecto, ceidos como estamos a considerar la
viabilidad de la medida cautelar solicitada, entendemos que se renen
los recaudos propios de la atendibilidad de la misma, esto es, peligro en
la demora y verosimilitud del derecho invocado .
As, la decisin del Poder Ejecutivo Municipal, de convocar a
concurso para cubrir cargos en la Administracin Municipal, con las
condiciones impuestas en el Decreto cuestionado, tiene entidad, prima
facie para contrariar la garanta de igualdad de acceso a los cargos
pblicos, s in otra condicin que la idoneidad.
Es que en la convocatoria se dispone como condicin para
participar del mentado concurso que el aspirante est ...
desempendose, a la fecha de la inscripcin para el concurso, como
personal contratado o transitorio de la Municipalidad de Crdoba (arts.
8 y 9 de la Ordenanza N EDUBP
7244)| ABOGACA
y registrar, a igual
| derecho fecha,- pag.
administrativa una 279
antigedad acumulada mayor a dos aos en la prestacin de servicios
para el Municipio.
condiciones impuestas en el Decreto cuestionado, tiene entidad, prima
facie para contrariar la garanta de igualdad de acceso a los cargos
pblicos, s in otra condicin que la idoneidad.
Es que en la convocatoria se dispone como condicin para
participar del mentado concurso que el aspirante est ...
desempendose, a la fecha de la inscripcin para el concurso, como
personal contratado o transitorio de la Municipalidad de Crdoba (arts.
8 y 9 de la Ordenanza N 7244) y registrar, a igual fecha, una
antigedad acumulada mayor a dos aos en la prestacin de servicios
para el Municipio.
Como se deja ver, quedan excluidos aquellos otros postulantes,
como los amparistas, que no revisten en las condiciones administrativas
antes sealadas (contratados o empleados transitorios).

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.............................................................................. Secretaria:
Tal criterio chocara, prima facie, con la norma

omnicomprensiva del art. 16 C.N. conforme la cual si bien el acceso al
empleo pbl ico encuentra como condicin esencial la idoneidad, exige
respeto a la igualdad de oportunidades , puesto que tan iguales
seran para la Ley Fundamental, con relacin al acceso al cargo pblico,
quienes ya se encuentran trabajando como contratados o transitorios en
la Municipalidad, como aquellos otros que no gozan de esa condicin.
Ello resulta suficiente para tener por satisfecho el recaudo de
verosimilitud del derecho invocado por los peticionantes de la
cautelar.
IV. El periculum in mora aparece claramente configurado,
pues entablada la accin de amparo, corran los plazos para la
inscripcin, y hoy el concurso est sustancindose, de modo que la
decisin cautelar aparece como necesaria para resguardar el eventual
derecho de los amparistas, para el cas o que la pretensin principal fuere
acogida.
V. No obstante lo dicho, cuadra recordar que en materia de
medidas cautelares contra la Administracin se debe tener presente
la presuncin de legitimidad del acto administrativo, lo que no
equivale a sostener l a certeza de legitimidad.
En tal sentido se ha dicho, en la rbita de la accin declarativa
de inconstitucionalidad, y cuestionndose la validez de una ley, pero en
consideraciones aplicables mutatis mutandi al caso del amparo que ... si
derecho de los amparistas, para el cas o que la pretensin principal fuere
acogida.
V. No obstante lo dicho, cuadra recordar que en materia de
medidas cautelares contra la Administracin se debe tener presente
la presuncin de legitimidad del acto administrativo, lo que no
equivale a sostener l a certeza de legitimidad.
En tal sentido se ha dicho, en la rbita de la accin declarativa
de inconstitucionalidad, y cuestionndose la validez de una ley, pero en
consideraciones aplicables mutatis mutandi al caso del amparo que ... si
bien es cierto que la ley sancionada por un Congreso democrtico tiene
presuncin de legitimidad, la Constitucin federal genera asimismo una
base de jerarqua, debido a la supremaca que detenta respecto del resto
del ordenamiento jurdico.
Por lo antes dicho, entendemo s que frente a una peticin de
cautela, efectuada en una accin declarativa de inconstitucionalidad, con
aptitud de inhabilitar slo temporariamente y en modo mutable, la
vigencia de un acto legislativo, del que se pretende que la judicatura lo
declare inc onstitucional, debe viabilizarse una apreciacin
preferentemente favorable al momento de estudiar su concesin.
Ello permite, en tal caso, develar en forma efectiva, la certeza
constitucional en condiciones que no agravian en suma, a la propia
Constitucin.
Obsrvese que la sola base de presuncin de legitimidad de la
norma inferior, evidentemente se debilita aqu frente a una puntual
impugnacin en juicio a su constitucionalidad (cf.: Jimnez, Eduardo
Pablo, La Corte Suprema de Justicia de la Nacin y el tratamiento de
medidas cautelares en instancia extraordinaria (Relexiones acerca de la
meritacin del agravio que ocasiona imposible o insuficiente reparacin
ulterior, en acciones declarativas de inconstitucionalidad), L.L. 1998-
A, 58 y sgts).
VI. Ello as, debe entenderse procedente la proteccin cautelar
en estudio. Sin embargo, las peculiares caractersticas de esta causa
imponen flexibilizar el principio de congruencia.
En tal sentido se ha destacado que ... el mbito de la
jurisdiccin preventiva es especialmente propicio para una necesaria
flexibilizacin de la congruencia (El perfil deseable del juez civil del
siglo XXI, LexisNexis, J.A. boletn del 10.10.2001, pg. 9), para
asegurar el resultado prctico de lo pretendido por el requirente del
Servicio de Justicia; resultado prctico que admite morigeraciones o
adecuaciones (Tutela inhibitoria: la tutela de prevencin del ilcito por
Luiz Marinoni, E.d. T. 186, pg. 1128 y sgts), (cf.: C4aCC de Rosario,
in re Piu de Carolli, Eleonor c. Centro Unin Dependientes s. Amparo -
Medida cautelar innovativa, del voto del Dr. Jorge W. Peyrano, con
adhesin de los Dres. Rodil y Garca, ZEUS CRDOBA, T. 1, pg. 1011
flexibilizacin de la congruencia (El perfil deseable del juez civil del
siglo XXI, LexisNexis, J.A. boletn del 10.10.2001, pg. 9), para
asegurar el resultado prctico de lo pretendido por el requirente del
Servicio de Justicia; resultado prctico que admite morigeraciones o
adecuaciones (Tutela inhibitoria: la tutela de prevencin del ilcito por
Luiz Marinoni, E.d. T. 186, pg. 1128 y sgts), (cf.: C4aCC de Rosario,
in re Piu de Carolli, Eleonor c. Centro Unin Dependientes s. Amparo -
Medida cautelar innovativa, del voto del Dr. Jorge W. Peyrano, con
adhesin de los Dres. Rodil y Garca, ZEUS CRDOBA, T. 1, pg. 1011
y sgts.).

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.............................................................................. Secretaria:
VII. Es real que nuestro sistema ritual comn no ha previsto

explcitamente, como en el C.P.C.N. que se acuerde una medida distinta
a la solicitada o se la limite, a fin de evitar perjuicios o gravmenes
innecesarios (art. 204, cd. cit.). Sin embargo, participamos de la
opinin segn la cual ello ... no implica que el jue z, actuando todos los
principios antes desarrollados, entre ellos la prudencia, no pueda
disponer de medios para evitar los abusos. Por ejemplo, con una mayor
rigurosidad de las contracautelas, o simplemente negando el despacho de
la cautelar solicitada, por no ser la adecuada al derecho que se pretende
preservar, (Vnica, Oscar H., Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Provincia de Crdoba, Ley 8465, Ed. Lerner, Crdoba, 2001, T. IV, pg.
313).
La solucin no deriva de la mera apreciacin judicial, sin
sustento legal. Por el contrario, aplicando las pautas generales del
sistema cautelar (arg. art. 887 C.P.C.) es dable recordar que las mismas
se acuerdan limitndose a los bienes necesarios para cubrir la finalidad
que persiguen (doctrina del art. 471 C.P.C.), (Del voto de los Dres.
Fernndez y Chiapero de Bas, in re Asociacin de Magistrados y
Funcionarios de la Provincia de Crdoba Accin de
inconstitucionalidad, Auto Interlocutorio del 26.2.04, L.L.C. 2004,
pg. 609 y sgts.).
VIII. Cuadra traer a colacin una situacin similar, asumida
por la C.S.J.N. en la cual se habaEDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.282
solicitado un embargo preventivo, para
atender a las resultas del pleito entablado por la Provincia de Salta
contra el Estado Nacional, tendiente a obtener el pago de lo que a este
que persiguen (doctrina del art. 471 C.P.C.), (Del voto de los Dres.
Fernndez y Chiapero de Bas, in re Asociacin de Magistrados y
Funcionarios de la Provincia de Crdoba Accin de
inconstitucionalidad, Auto Interlocutorio del 26.2.04, L.L.C. 2004,
pg. 609 y sgts.).
VIII. Cuadra traer a colacin una situacin similar, asumida
por la C.S.J.N. en la cual se haba solicitado un embargo preventivo, para
atender a las resultas del pleito entablado por la Provincia de Salta
contra el Estado Nacional, tendiente a obtener el pago de lo que a este
ltimo le corresponda para atender las necesidades de los presos
federales en las crceles salteas.
En la oportunidad el mximo Tribunal nacional destac Que
se trate de una medida que persiga superar el incumplimiento que se
denuncia no le impide a la Corte admitirla, toda vez que si bien ha
considerado a este tipo de cautelares como una decisin excepcional,
por configurar un anticipo de jurisdiccin favorable respecto del fallo
final de la causa (conf. Fallos 316:1833 y 319:1069), las ha acogido
cuando existen fundamentos de hecho y de derecho que exigen una
evaluacin del peligro de permanencia en la situacin actual, a fin de
habilitar una resolucin que concilie -segn el grado de verosimilitud-
los intereses en juego.
Cabe recordar que es de l a esencia de estos institutos
procesales de orden excepcional enfocar sus proyecciones -en tanto
dure el l i t i g i o - sobre el fondo mismo de l a controversia, ya sea para
impedir un acto o para llevarlo a cabo , porque dichas medidas
precautorias se encuentran enderezadas a evitar l a produccin de
situaciones que podran tornarse de muy dificultosa o imposible
reparacin en l a oportunidad del dictado de l a sentencia definitiva
(Fallos 320:1633) ., (el destacado es de nuestra pertenencia).
En suma, sustituy la peticin de embargo por la de la orden al
Estado Nacional de remitir a la Provincia accionante los fondos a los
que se haba obligado, que se devengaren con posterioridad a su
pronunciamiento. (C.S.J.N. in re Provincia de Salta c. Estado Nacional
del 1 .9.03, L.L. 2004-A, 595; J.A. 2004-II, 709).
IX. La pretensin de suspender el concurso afectara los
derechos de los actuales inscriptos, de manera excesiva si se confronta
con el inters que anima a los amparistas. En tanto que la orden de que
en lo suc esivo el Departamento Ejecutivo Municipal se abstenga de
dictar decretos con la misma finalidad y caractersticas que la del
cuestionado importara una intromisin en las facultades reservadas a la
Administracin.
Con relacin a esto ltimo, resulta |plenamente
EDUBP | ABOGACA aplicable
derecho administrativa la 283
- pag.
enseanza de la C.S.J.N. segn la cual El Poder Judicial si bien tiene

facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, no la tiene
con el inters que anima a los amparistas. En tanto que la orden de que
en lo suc esivo el Departamento Ejecutivo Municipal se abstenga de
dictar decretos con la misma finalidad y caractersticas que la del
cuestionado importara una intromisin en las facultades reservadas a la
Administracin.
Con relacin a esto ltimo, resulta plenamente aplicable la
enseanza de la C.S.J.N. segn la cual El Poder Judicial si bien tiene
facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, no la tiene

Tomo:........N.........Folio:..........................................................
.............................................................................. Secretaria:
para resolver sobre la forma como ellas han llegado a ser aprobadas por
el Congreso. Conoce respecto a las leyes slo una vez que ellas
existen como tales, es decir cuando son promulgadas o puestas en
vigencia. Debe confrontarlas con la Constitucin Nacional en los casos
en que sean argidas de contrarias o repugnantes a la misma, pero no le
corresponde estudiar el proceso interno de su examen y votacin, o sea
la forma en que han sido sancionadas para establecer si las Cmaras
legislativas cumplieron o no con las exigencias constitucionales, pues
ello importara quebrar el equilibrio de los poderes y una violacin de la
independencia de que goza el Poder Legislativo (Fallos 210,855, el
destacado nos pertenece). (En anlogo sentido: voto del Dr. Sesn, in re
Gonzlez , Sent. 50/96, T.S.J., Sala ContAdm., ya citado).
X. Siendo as, y atento que la legitimacin sustancial de los
amparistas reside en su alegado derecho de participar en el concurso en
trmite, corresponde, por una parte, emplazar a los actores para que
en veinticuatro horas manifiesten al Tribunal y a la Municipalidad
de Crdoba, el o los cargos para los cuales pretenden concursar y,
por la otra, hacer saber a sta que, en funcin del presente proceso
de amparo, no debe relegarse la posibilidad de que, oportunamente
y a las resultas de este ltimo, los accionantes sean considerados
como aptos para presentarse al concurso en cuestin. Para ello la
demandada deber arbitrar los medios necesarios para que, si se acoge
favorablemente la pretensin principal, los amparistas cuenten con la
posibilidad de una designacin en el o los cargos para los cuales
concursen.
A fin de no entorpecer, sine die, la provisin de cargos, la
medida se acuerda por el plazo de tres meses de notificada esta

resolucin, trmino que se entiende razonable para que se tramite y
y a las resultas de este ltimo, los accionantes sean considerados
como aptos para presentarse al concurso en cuestin. Para ello la
demandada deber arbitrar los medios necesarios para que, si se acoge
favorablemente la pretensin principal, los amparistas cuenten con la
posibilidad de una designacin en el o los cargos para los cuales
concursen.
A fin de no entorpecer, sine die, la provisin de cargos, la
medida se acuerda por el plazo de tres meses de notificada esta
resolucin, trmino que se entiende razonable para que se tramite y
resuelva la cuestin principal.
XI. Para que la medida dispuesta se haga efectiva, los

peticionantes debern ofrecer la fianza de un letrado de la matrcula, a
ms de la ya ofrecida, y ambos debern ratificarse en debida forma por
ante el Tribunal a quo.
Por ello,
SE RESUELVE:
Hacer lugar al recurso de apelacin, en las condiciones
expuestas en los Considerandos X y XI para los amparistas y la
Municipalidad de Crdoba.
Sin costas por no haber mediado oposicin.
Protocolcese, incorprese copia, hgase saber y bajen.
M a rio Srsfield Novillo Ral Fernndez

Vocal Vocal
Certifico: Que el Sr. Vocal Ricardo Jess Sahab ha fallecido el da 27

de enero del cte. Ao, dictndose la presente resolucin en aplicacin a
lo prescripto por el art. 382 del C.P.C. Crdoba, treinta de marzo de
2.007.

m11 | actividad 3
Debutando como Asesor Empresario

A 1
Obtener un puesto en la prestigiada Asesora de la megaempresa Caminos

Sudamericanos S.A., cuyo objeto social central es la construccin de redes
viales en el mbito nacional e internacional ha sido para Ud. un logro que est
decidido a conservar.
Cuando lo citan a una reunin de trabajo con los Directivos, se siente ansioso.
Concretamente le solicitan que se avoque al estudio de un proyecto de trabajo que

se refiere a la presentacin de la empresa en una Licitacin cuya convocatoria ha
sido recientemente publicada.
Debe elaborar un informe legal pormenorizado sobre las actividades a desarrollar, a

fin de poder concretar la presentacin. Se muestran preocupados por la inscripcin
en el Registro Nacional de contratistas para obras viales.
En el curso de la jornada le acercan una carpeta cuya portada refiere: Proyecto:

Licitacin Pblica N 97/04 Ampliacin Ruta 9 V. Mara -Crdoba .
Una vez que examina el contenido encuentra:

-Una copia del Boletn Oficial en el que se ha resaltado el aviso de la Licitacin.
- Una nota de la Gerencia de Administracin que pone a su disposicin todo otro
elemento que considere til .
Redacte el informe solicitado, indicando los fundamentos de derecho

positivo.
Das despus, mientras estaban elaborando la propuesta, el Gerente Financiero

se acerc a su oficina y le pregunt si en el caso de que por decisin de la
Administracin la licitacin no fuera adjudicada, podran exigir una compensacin
de los gastos que le estaba insumiendo la elaboracin de la oferta.
Ahora bien, Qu le respondera usted?
El llamado a licitacin:
REPBLICA ARGENTINA
MINISTERIO DE PLANIFICACIN FEDERAL
INVERSIN PBLICA Y SERVICIOS
Licitacin Pblica N 97/04
Objeto: Ampliacin de Ruta Nacional N 9 en el tramo Villa Mara Crdoba

Marco Jurdico: Decreto Nacional 1023/ 01
Valor del Pliego: Pesos Sietemil veinticinco. ( $ 7025,00)
Efectivo o cheque certificado a nombre de la Tesorera General de la Nacin
Presupuesto Oficial: $ 780.324.427
Especialidad de la Obra: Vial. Primera Categora.
Plazo de Ejecucin: 857 das.
Venta y Retiro de Pliegos Hiplito Yrigoyen 250 Buenos Aires
Area Tesorera - DGA, Piso 7 Of. 3

Consultas: Direccin de Compras y Contrataciones
H.Irigoyen 250 Piso 7 Of. 710
RESPUESTA A LAS CONSULTAS
Hasta el da 22 de diciembre de 2004
Presentacin de las ofertas ( sobres 1 y 2 conjuntamente)
Hasta el da 11 de marzo de 2005 a las 16 horas
Direccin Compras y Contrataciones
Av. Hiplito Irigoyen 250 Piso 7 Of. 710
ACTO DE APERTURA
El 14 de marzo de 2005 a las 16 hs.
H. Irigoyen 250. Piso 5 Ciudad Autnoma de Buenos Aires
El pliego de Bases y Condiciones puede consultarse en el sitio WEB (www. Xxxx.
gov.ar
Las consultas podrn efectuarse por e.mail a la Direccin indicada en el Pliego de
la Licitacin
Las propuestas pueden enviarse por correo
Todas las inquietudes que le provocan el encargo recibido encuentran respuesta en

el estudio de los temas relativos a la seleccin del contratista de la Administracin
Pblica Nacional y su Rgimen Jurdico especfico.

m11 | actividad 4
El nuevo puente se demora

Afirman los urbanistas que las ciudades crecen hacia el Oeste.
En nuestro pueblo esa regla se confirma. Zonas que en la ltima dcada an eran
rurales, en esa direccin oeste, pasando el Puente Viejo, se han ido loteando y
urbanizando.
Los servicios pblicos tienen ahora en los barrios de la otra ribera la mayor cantidad
de usuarios, han debido establecerse escuelas y centros asistenciales de salud, y
los centros comerciales se desplazan hacia all.
La demanda de la gente fue que se construyera un nuevo puente, porque el trnsito
desde y hacia el viejo centro se ve entorpecida a la altura del nico puente, ese
hermoso viejo puente que slo conduca al campo...
De manera que se votaron los recursos econmicos para contratar la construccin
de otro puente sobre el ro, a la altura de la Avenida San Martn. La obra est a cargo
de la Administracin Nacional por tratarse de un camino de esa jurisdiccin.
Toda la comunidad sigui con gran inters el proceso de contratacin de la obra
pblica y la iniciacin de los trabajos.
Pero sucede que la contratista no cumple con el plan de avance de la obra, y ya
son reiteradas las oportunidades en que la Inspeccin Tcnica le ha notificado
en rdenes de Servicio que debe adoptar los medios necesarios para impulsar el
avance y recuperar el ritmo contratado.
Como los atrasos no se corrigen, y por el contrario se agravan, la Delegacin
Nacional del Ministerio de Infraestructura le ha impuesto a la Empresa contratista
multas calculadas en la forma prevista en los Pliegos Generales.
A 1
1. Qu potestad ejerci la Administracin?
2. La imposicin de multa es un acto administrativo?
3. Si la contratista tiene razones jurdicas para cuestionar la sancin, qu medios

jurdicos puede utilizar para su defensa?
4. Si los atrasos se agravaran, qu podra hacer la Administracin?
Es importante que usted fundamente sus respuestas y no omita las citas legales.
Es importante que usted tenga presente, que el marco legal de la actividad

administrativa es un buen punto de partida para definir el contenido de su
informe. Le sugerimos consultar los materiales propuestos en el presente mdulo.
Reglamentos de adquisiciones... Esa normativa le proporciona no slo los datos
de sistema y modalidad aplicables y los procedimientos paso a paso, sino tambin
los principios que los informan transparencia, concurrencia, control, etc.

Su dictamen puede incluir texto, grficos, cursogramas o cualquier medio que
facilite la lectura e interpretacin por el destinatario.
Es necesario que interprete las circunstancias para emitir un asesoramiento
correcto.
m11 | actividad 5
Hay que adquirir colchones, chapas, leche, vacunas...
A 1
El Poder Ejecutivo ha designado nuevos miembros de su Gabinete. En el Ministerio

de Asistencia social donde Ud. se desempea como Asesor Letrado desde hace
diez aos- ha asumido como Ministro el Dr. Jos Urgencia.-
.A pocos das de su designacin lo cita a una reunin y le confa su necesidad de

asesoramiento.
Tengo aqu informes de los Directores de reas de Emergencia de nuestra

jurisdiccin, con los requerimientos de insumos para afrontar las necesidades
creadas por la inundacin de la zona sur del conurbano.
Usted ve que estn agregadas numerosas listas.
- Necesito de sus servicios profesionales para que me asesore sobre las

formalidades del procedimiento para las compras.
Agrega: Las listas fueron elaboradas de acuerdo a normas ISO internacionales que
regulan los requerimientos Standard para los casos de castrofe por inundacin
por desbordes de cursos de aguas, y tambin se corresponden con las que
informan las estadsticas de demanda promedio de los ltimos dos aos tanto en
los elementos solicitados cuanto en sus cantidades.
Ud. advierte inmediatamente que se encuentra en un supuesto de contratacin

administrativa y as se lo manifiesta al Ministro.
ste le pide que elabore un informe escrito sobre todas las cuestiones tcnicas y
legales que deban considerarse para la adquisicin.
- Le agradecer que sea muy pormenorizado, ya que es la primera oportunidad en

que deber tomar esta clase de decisin.
En funcin de lo solicitado, elabore su dictamen, pormenorizado.

El marco legal de la actividad administrativa es un buen punto de partida para

definir el contenido de su informe. Lo encuentra en Material Reglamentos de
adquisiciones.... Esa normativa le proporciona no slo los datos de sistema y
modalidad aplicables y los procedimientos paso a paso, sino tambin los principios
que los informan transparencia, concurrencia, control, etc.
Su dictamen puede incluir texto, grficos, cursogramas o cualquier medio que

facilite la lectura e interpretacin por el destinatario.
m11 | actividad 6
Un error en el proyecto
La ejecucin de la obra del dique Los Penitentes, encomendada a una importante

empresa internacional que haba sido seleccionada entre varias que se presentaron
a su licitacin, debi interrumpirse cuando al hacer pruebas de las fundaciones se
detectaron deficiencias.
La investigacin de las causas permiti descartar que la falla se debiera a materiales

o mtodo constructivo.
Qued establecido que los defectos se producan porque las caractersticas del
terreno en que se emplazan las construcciones difieren de las que se consideraron
al formular el Proyecto licitado.
Ante esta situacin, es posible que la Administracin introduzca en el Proyecto

en ejecucin las modificaciones necesarias para adecuar las fundaciones a las
verdaderas caractersticas del terreno, de manera que la obra sea realmente
adecuada a su finalidad y se eviten riesgos de fallas en el funcionamiento, o aun de
destruccin y sus secuelas?

Si as fuera, puede imponerle a la contratista que adecue los trabajos a las
modificaciones que se introduzcan con tal fin?
O por el contrario sabe usted de la existencia de algn impedimento legal?
Exponga una respuesta fundada, y desarrolle todas las consecuencias jurdicas

que estn previstas legalmente.
A 1
Es importante aqu que usted intente identificar la regulacin legal de la situacin

contractual descripta.
No omita citar concretamente la ubicacin de las normas que a su criterio son

aplicables, ya que es decisivo para el acierto de la solucin el encuadramiento legal
diferenciado.

m11 | actividad 7
Tiempo de desastre
La contratacin de la Administracin Municipal con la Empresa Constructora

MP haba tenido por objeto que sta construyera un acceso vial elevado que se
extendera por siete kilmetros entre la Avenida de Circunvalacin Oeste y el vivero
provincial.
La contratacin se haba celebrado en forma urgente, cuando el desvo que conduca
al vivero haba quedado casi totalmente sumergido en las aguas desbordadas del
Ro Grande despus de las lluvias extraordinarias que se sucedieron a lo largo de
los tres ltimos aos.
En el Vivero Provincial trabajan ms de setenta habitantes del Municipio y las
actividades derivadas de transporte, investigacin botnica y comercializacin
constituyen importantes factores de la economa local. Restablecer el acceso se
constituy en un objetivo importante y urgente para la autoridad municipal.
El plazo de ejecucin de los trabajos contratados, que se iniciaron de inmediato, se
convino en ciento cincuenta das.
Transcurridos los primeros sesenta y cinco das del plazo contractual, fue imposible
continuar la obra por la inclemencia de las tormentas y lluvias.
La alegra con la que los perjudicados por la paralizacin de la explotacin botnica
vivieron la iniciacin de los trabajos, se esfum.
Pero an faltaba lo peor.
Ahora las aguas invadieron las instalaciones y superficies del mismo Vivero. Los
habitantes no recuerdan, aun los mayores, un desastre mayor. La fuente de trabajo
de muchos est inutilizada.
El camino iniciado ya no tiene utilidad.
Qu clase de contrato es el celebrado entre la Municipalidad y la Empresa

Constructora MP?
Qu procedimiento de seleccin del contratista habr utilizado la Municipalidad

para elegir a este contratista?
Usted considera que la Municipalidad puede rescindir el contrato? En su

caso con qu consecuencias jurdicas?
Fundamente sus respuestas.

m11 glosario
Estabilidad en el empleo pblico: Es el derecho del empleado pblico a no ser

privado de su empleo sin causa justa acreditada en procedimiento con respeto del
derecho a ser odo y de defensa.
Deber de obediencia: Obligacin del agente pblico de cumplir las rdenes de

sus superiores, como consecuencia de la jerarqua. Los lmites de esta obligacin
estn en la regularidad de la orden impartida. Diversos sistemas regulan el derecho
de observar la orden de apariencia ilegtima, y excepcionalmente el derecho a
desobedecer.
Idoneidad: Aptitud necesaria para desempear un cargo pblico. Comprende

aspectos morales y otros tcnicos que varan segn las necesidades del cargo. La
determinacin de sus condiciones no puede ser discriminatoria.
Nombramiento: Designacin, por la autoridad administrativa competente, de la

persona que actuar como empleado o funcionario en el ejercicio de un cargo.

m12
m12 microobjetivos
Conocer los principios de la actividad concesional del Estado y su aplicacin a

los contratos de concesin de servicio pblico y de concesin de obra pblica, con
el fin de interpretar el sistema jurdico propio de cada una de las manifestaciones
del desarrollo de esa actividad.
m12 contenidos
La Contratacin Administrativa
Este mdulo trabaja sobre aquellos contratos administrativos que, teniendo por
objeto la prestacin de un servicio pblico, o la construccin de una obra pblica,
adoptan como modalidad la delegacin transestructural A 1 o la privatizacin
relativa mediante delegacin de cometidos al contratista. A 2
A raz del proceso de transformacin del Estado -Ley de Reforma del Estado 23.696,
especialmente su artculo 10 en armona con el art. 42 de la CN- se perfilan sus
nuevas funciones regidas por el derecho administrativo. As la gestin de diversos
servicios pblicos fue confiada, mediante concesiones y licencias, a prestadores
particulares A 3. Esta nueva situacin plante, pues, la necesidad de establecer
un mbito dentro en el cual se desarrollen las obligaciones y los derechos de
los sujetos implicados: Estado-concedente, prestador-concesionario y usuario; y
armonizar sus intereses.
Aparece entonces el concepto de regulacin econmica, funcin esencial del
Estado que se configura bsicamente -en su dimensin normativa- como una tpica
emanacin del denominado poder de polica, cuyo fundamento y medida se debe
regir por el principio de subsidiariedad A 4, resultando los marcos regulatorios de
cada actividad (gas, electricidad, agua, servicio de telfonos, entre otros) junto
a los entes creados por el Estado para aplicarlos y entender, en una especie de
primera instancia administrativa de naturaleza jurisdiccional -CNFed., contencioso
administrativo, sala I, febrero 20-996, Yacimientos Petrolferos Fiscales c. Energas -,
en los conflictos que se susciten entre las empresas concesionarias o licenciatarias
de los servicios y los usuarios A 5. CSJN 07/11/06, Bianchi, Isabel del Carmen
Pereyra de c. Provincia de Buenos Aires y /u otros.
Las privatizaciones lo fueron de las actividades, objetos, bienes o servicios
en manos del Estado, pero no del derecho aplicable, de la regulacin, del
control.
Puede leerse el Captulo I del libro de texto sugerido, El Derecho Pblico en el Siglo
XXI, 7.2 Renovacin de las Fuentes, e) Contractual donde se destaca que en la

reconversin de la organizacin del Estado los Contratos pblicos de transformacin
o de tercera generacin -utilizados en el proceso de privatizacin- tienen la nota
distintiva dada por la unidad ecuacional de mltiples y proporcionados contenidos,
y la nueva relacin de justicia contractual, tanto en su vertiente conmutativa,
simplemente bilateral, recproca y entre partes (concedente y concesionario),
como en su vertiente distributiva, general, colectiva o social y con efectos directos
respecto de terceros (clientes, usuarios y consumidores) (pg. 79 y vta.). Complete
la visin en el Captulo III. 6, donde bajo el ttulo La relocalizacin del Estado:
nuevas misiones el autor define los nuevos cometidos del Estado relocalizado
(pg. 165/169).
Asimismo a los fines de comprender los caracteres -reduccin de las ganancias
excesivas; privilegio de la decisin unilateral ejecutoria; facultad sancionatoria; la
audiencia pblica como garanta constitucional del usuario, etc.- de esta figura
contractual de la concesin en la actualidad, consultar al Prof. Agustn Gordillo
que en el captulo XI del Tomo I Parte General de su Tratado de Derecho
Administrativo, los explicita con fundamento en la tutela de los derechos e
intereses de los usuarios del monopolio o exclusividad otorgada por el Estado al
concesionario hoy con base constitucional explcita en el art. 42 y concordantes
de la Constitucin de 1994, como entre otros, el art. 76 que dispone una atribucin
legislativa que no puede ya delegarse al Poder Ejecutivo por no tratarse de
cuestiones internas de administracin-. La interpretacin restrictiva de todos los
derechos y potestades del concesionario o licenciatario, es la nica manera de
preservar la constitucionalidad del privilegio o monopolio que se le confiere en
contra de las reglas de la libre competencia que consagra la Constitucin. CN
Fed. Contencioso administrativo, sala IV, diciembre 27-994 Telintar S.A. y otros c.
Comisin Nac. de Telecomunicaciones.
A partir de esos anlisis, el citado autor arriba a la caracterizacin de la concesin de
servicios pblicos como un tipo cuyas diferencias con otros contratos administrativos
luce plena justificacin jurdica. Es innecesario destacar la importancia actual de este
contrato, pero se subraya que su estudio se ha enriquecido a partir de la Reforma
de la Constitucin Nacional de 1994 con las mltiples consecuencias derivadas del
reconocimiento del status jurdico del usuario como protagonista de una relacin
de derecho pblico, que ha venido a modificar intensamente el derecho sustancial,
orgnico y procesal en pos de su tutela CNFed. Contencioso administrativo,
sala IV, noviembre 6-997 Youssefian, Martn c. Secretara de Comunicaciones; y
junio23-1998 Youssefian, Martn c E.N.- Secretara de Comunicaciones s/amparo
ley 16.988.
Otro de los profundos cambios post-reforma -prosiguiendo con la propuesta del
Prof. Agustn Gordillo en captulo XV del Tomo I Parte General de su Tratado de
Derecho Administrativo- es lo referente a la temtica de los Entes Reguladores
de los Servicios Pblicos, pasando de entes administrativos descentralizados,
sometidos al control de tutela de la administracin central a enfatizar que el Estado
contemporneo requiere de autoridades administrativas independientes del poder
central. As como el sistema previo a la Constitucin de 1994 era que el que legisla
no ejecuta ni juzga de la ley, el que la ejecuta no la dicta ni juzga de ella y el que la
juzga no la dicta ni ejecuta; ahora el sistema se ve complementado e integrado con
el principio de que el que concede u otorga un monopolio no debe ser el que
lo controle. Es pues el mismo principio, actualizado, de la divisin de poderes y el
sistema de frenos y contrapesos, que nuestra Constitucin perfecciona. A 6
Por lo dems, cabe tener presente que en virtud de lo dispuesto en el art. 15 inc.
7 in fine de la Ley 23.696, los contratos administrativos de concesin se sujetan
a un principio propio, el de exigir la adecuada equivalencia entre la inversin
efectivamente realizada y las ganancias obtenidas.
Finalmente, debe ponerse nfasis en que la razn bsica de la existencia de los
entes reguladores es precisamente la de lidiar con los conflictos propios de los
servicios pblicos, que son por definicin o monopolios naturales o sectores en

donde la competencia es escasa y difcil de estimular y controlar. En todos ellos
habr pues que evitar el despliegue de acuerdos y prcticas que tengan por objeto
restringir la competencia o incidir en la fijacin de precios por parte del regulador
sectorial (arts. 1 a 3 Ley de Defensa de la Competencia); y habr que controlar la
evidente posicin dominante de las empresas prestadoras (art. 4 Ley de Defensa
de la Competencia) y las fusiones y concentraciones (art. 6 a 16 Ley de Defensa de
la Competencia).
El contrato de concesin de obra pblica es el instrumento jurdico que la Ley
de Reforma del Estado N 23.696 impuls -ante la emergencia econmica del
sector pblico- para la ejecucin de trabajos con una diferente posibilidad de
financiamiento, por las ventajas de tipo presupuestario que se genera en beneficio
de la Administracin responsable (titular de la competencia) de su realizacin.
Para poder extender esta forma contractual a obras de mantenimiento,
principalmente vial, se reform el concepto legal de obra pblica que hasta entonces
exclua esa clase de trabajos sobre obras ya existentes A 7. Tambin se instituy
el peaje A 8 como fuente de los recursos econmicos para el mantenimiento y
ampliacin de la red vial, como puede leer en Material. Se ha pretendido cuestionar
la constitucionalidad de la ley en este ltimo aspecto, sosteniendo que afecta el
derecho que todo habitante de la Nacin tiene de transitar libremente por todo el
territorio del pas. Al respecto, segn lo establece el art. 14 de la CN, los derecho
que tal norma confiere se ejercen de conformidad con las leyes que reglamenten su
ejercicio. De all que el peaje no es inconstitucional en s mismo, lo sera si la tarifa
que se fijara fuera confiscatoria, discriminatoria o de cualquier modo comportara la
imposibilidad del real y efectivo ejercicio de transitar libremente.
Asimismo, y tal como se puntualiz para el contrato de concesin de servicios
pblicos, la Ley de Reforma del Estado en su art. 57 defini la tasa de retorno,
ecuacin econmico-financiera que debe asegurar necesariamente que la eventual
rentabilidad no exceda una relacin razonable, entre las inversiones efectivamente
realizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesin-. A 9
A 10
A 11
Es importante considerar que dicha figura comprende supuestos de variable

estructura prctica -en cada contrato particular- pero con una caracterstica comn:
un particular, en razn de diversos ttulos jurdicos, contrata con un tercer constructor
la ejecucin de una obra que sirve y est afectada directa e inmediatamente al
cometido pblico que le fue delegado. En esas condiciones, y por efecto de tal
delegacin transestructural (*), la relacin establecida entre esos dos sujetos
privados es una relacin regida sustancialmente por el derecho pblico, por el
rgimen jurdico del contrato de obra pblica en el caso, aun cuando con una
notable atenuacin del rgimen jurdico exorbitante por la ausencia de un sujeto
pblico interpretacin restrictiva-.

Para una definicin de cometidos estatales ver DROMI, Roberto: Derecho
Administrativo. Buenos Aires Madrid Mxico, Ciudad Argentina Editorial de
Ciencia y Cultura 11 Edicin 2006, pg. 160.
(*) La delegacin transestructural de cometidos supone la transferencia por parte del
Estado a favor de un administrado, del ejercicio de un cometido pero conservando
la titularidad de la competencia. Se opera as una verdadera delegacin que a
diferencia de la tpica figura de la delegacin estudiada en materia de organizacin
administrativa- trasciende de la propia estructura del delegante (incluyendo tanto
a la Administracin pblica centralizada como descentralizada) para recaer en una
estructura extraa totalmente desvinculada de la primera.
Las peculiaridades del contrato de la Administracin con la perspectiva de la teora

general, destaca que la autonoma de la voluntad quiebra por ambas partes; en la
Administracin, por tener que vincular su voluntad al sometimiento del principio
de legalidad; en el particular, por cuanto su voluntad no suele tener poder
conformador del contenido del contrato. En tal sentido la CSJN ha sealado que:
en materia de contratos pblicos la administracin y las entidades y empresas
estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la
de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonoma de la voluntad de las
partes, en la medida en que somete la celebracin del contrato a las formalidades
preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a contenidos
impuestos normativamente, los cuales las personas pblicas no se hallan habilitadas
para disponer sin expresa autorizacin legal (CSJN, 22/12/93, Espacio S.A. c/
Ferrocarriles Argentinos, JA, 1994-III-343).
Se trata en definitiva del respeto al principio de la igualdad como base del impuesto y
de las cargas pblicas consagrado por el art. 16 de nuestra Constitucin Nacional.

Es importante que usted avance en el estudio de la regla que debe presidir el

accionar de la Administracin Pblica en la determinacin del cocontratante:
Cul es la pauta general en la materia? En ausencia de norma expresa que fije el
procedimiento a seguir, puede el agente estatal acudir a la libre eleccin, o debe
en cambio, emplear alguno de los denominados procedimientos de restriccin?
Cules son las consecuencias prcticas de una u otra opcin? A los fines de dar
respuesta a estos interrogantes deber analizarse CSJN, 24-0479, Meridiano, SCA
c/Adm. Gral. de Puertos (especialmente cons. 9 ult. Prr.) y Id. Almacenajes
del Plata S.A.C. c/ Adm. Gra. De Puertos Fallos: 311:2385.
En los actos constitutivos de la seleccin (se referir a continuacin especficamente

en el procedimiento licitatorio) se podran indicar los siguientes: 1) habilitacin
presupuestaria; 2) autorizacin para realizar el gasto; 3) elaboracin de los pliegos;
4) acto de llamado; 5) publicacin del acto de llamado e invitacin a proveedores;
6) retiro o compra de pliegos por los particulares; 7) pedido de aclaraciones de
los eventuales oferentes; 8) formulacin de aclaraciones por la Administracin;
9) presentacin de ofertas; 10) acto de apertura de ofertas (sobre n 1); 11)
impugnaciones recprocas entre los oferentes respecto de sus ofertas; 12) etapa
evaluativa a cargo de la Administracin; 13) precalificacin, discernida a los
oferentes en relacin con el sobre n 1; 14) eventual impugnacin de los oferentes
no precalificados; 15) decisin de las eventuales impugnaciones de los postulantes
no calificados y apertura del sobre n 2; 16) preadjudicacin; 17) publicacin
de la preadjudicacin; 18) eventual impugnacin por parte de los oferentes
no preadjudicados; 19) decisin de las impugnaciones a la preadjudicacin
y adjudicacin; 20) publicacin de la adjudicacin cuando sta se aparte de la
propuesta de preadjudicacin; 21) suscripcin del contrato; 22) aprobacin del
contrato.
Lecturas sugeridas: CSJN, 12/03/87, Libedinsky, Jorge S.A. c/MCBA (esp.
Considerandos 4 a 6 referidos al crdito presupuestario, imputacin previa) y
CSJN, 8/5/1984, Oxley, Csar Oscar c. Provincia de Santa Fe Fallos 306-370
referida a la publicidad y observaciones del procedimiento.

El art. 58 de la ley 23.696 ha incorporado al texto del art. 1 de la ley 17.520, la

facultad de celebrar contratos de concesin para la explotacin, administracin,
reparacin, ampliacin, conservacin o mantenimiento de obras ya existentes, con
la finalidad de obtencin de fondos para la construccin o conservacin de otras
obras que tengan vinculacin fsica, tcnica o de otra naturaleza con las primeras,
sin perjuicio de las inversiones previas que deba realizar el concesionario.
Es doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin que en algunas licitaciones

la apreciacin de las ventajas... de una oferta pueden jugar otros factores ajenos
al costo que hagan aconsejable la adjudicacin a favor de una oferta de mayor
costo... la apreciacin de la propuesta ms conveniente es de competencia del
rgano que adjudica la licitacin, y constituye el ejercicio de una facultad que, si
bien discrecional, en manera alguna puede quedar exenta del sello de razonabilidad
que debe ostentar toda actividad administrativa para producir efectos jurdicos
vlidos... (Dictmen 119:184). El referido dictamen se relaciona con la Licitacin
Pblica convocada a los efectos de contratar los servicios de handling y el
aprovisionamiento de a bordo de las aeronaves que operan en el Aeropuerto
de Ezeiza y Aeroparque de la ciudad de Bs. As., la resolucin de la Comisin
de Preadjudicacin propici la adjudicacin a la firma Marriott In-Flite Service
Argentina, C.I.S.A., contra tal decisorio el recurrente - COMFORTMAR, Spadaro,
Ciarlotti y Compaa S.R.L. - opuso recurso jerrquico y denuncia de ilegitimidad
y en razn de que mediaba inters del Estado comprometido en el asunto, se
requiri la opinin del la Procuracin. En el mismo sentido dictamen 114:124.
Usted deber reflexionar sobre los siguientes interrogantes: qu criterios se utilizan
para adjudicar un contrato? cundo queda firme el acuerdo de voluntades?.

Tambin la corriente contractualista invoca en su favor precedentes jurisprudenciales

de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y de los dems tribunales: Las
relaciones de derecho entre el Estado y el empleado pblico, no nacen de un
contrato de locacin de servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud
del cual se inviste al agente que acepte su designacin, de la funcin pblica,
reglamentada por leyes, decretos y resoluciones del superior. La relacin de funcin
o de empleo pblico es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de
derecho privado ( CSJN: S. 618.96, Chedid, Gabriela s/ licencia por maternidad.
14/02/97 T. 320 , P. 74)
Este rgimen jurdico pblico importa para el ente administrativo, las siguientes
consecuencias: a) Estricta vinculacin a la ley, en su organizacin y actividad, la
autonoma de la voluntad tpica del Derecho Privado se halla desplazada por la
vinculatoriedad de la voluntad a la norma; b) Indisponibilidad sobre el patrimonio:
salvo habilitacin legal expresa; c) Debido procedimiento legal en sus actos y
contratos, como garanta de plena realizacin del inters pblico; d) La sumisin al
principio de igualdad, en cualquiera de sus manifestaciones, por ejemplo, igualdad
ante los beneficios y cargas pblicas, igualdad para la seleccin del contratista,
control y lmite de la actuacin discrecional, significado y vinculacin del precedente;
e) Rgimen financiero: caracterizado por imponer un presupuesto vinculante,
presidido por el principio de preclusin y especialidad del gasto, estricta legalidad
de sus ingresos, rendicin pblica de cuentas, f) Fiscalizacin jurisdiccional de
su actuacin por tribunales independientes; g) Presuncin de legalidad de sus
actos con el privilegio de decisin unilateral y ejecutoria; h) Rgimen privilegiado
de sus bienes, por ejemplo inembargabilidad, imposibilidad de quebrar, i) Rgimen
privilegiado de sus crditos, por ejemplo, prelacin, ejecucin por va de apremio,
principio del solve et repete, j) Potestad de actuar coactivamente sobre derechos
ajenos, por ejemplo, expropiaciones, medidas y penas de polica, aplicacin de
multas contractuales.
Usted deber reflexionar acerca de los siguientes tpicos: cmo influye este plexo
de beneficios y cargas sobre el administrado? es controlable judicialmente la
decisin administrativa de adjudicar el contrato?. Asimismo, vista la exorbitancia
del derecho pblico qu relaciones puede establecer con lo estudiado en las
unidades anteriores sobre dominio pblico, polica y poder de polica y limitaciones
administrativas a la propiedad?.

Usted deber poner especial nfasis en el estudio del cuadro comparativo de causas
de alteracin, obrante en el libro de texto sugerido DROMI, Roberto: Derecho
Administrativo. Buenos Aires Madrid Mxico, Ciudad Argentina Editorial de
Ciencia y Cultura 11 Edicin 2006. Captulo X, pg. 568.
Asimismo, corresponder que dicha temtica sea analizada conforme se

esquematiza a continuacin: primero teniendo como base a dos principios generales
de la ejecucin de los contratos -continuidad en la ejecucin y mutabilidad-, y luego
conforme a la posicin de las partes -Administracin vs. contratista-.
RGIMEN DE EJECUCIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO:

PRINCIPIOS GENERALES:
CONTINUIDAD DE LA EJECUCIN
MUTABILIDAD
CONTINUIDAD EN LA EJECUCIN MUTABILIDAD:
Derecho a exigir al co-contratante particular -Posibilidad unilateral de la Administracin

la continuacin, en toda circunstancia, la de modificar los trminos del contrato.
ejecucin del contrato -Afecta la ejecucin y vara las prestaciones
debidas por el co-contratante particular.
-Es una reserva otorgada a la Administracin
de variar por s sola lo fijado en el contrato.
-Prerrogativa exorbitante del derecho
privado.
Fundamento:
-Inters pblico o colectivo propio de estos
contratos.
-Posicin de subordinacin del
cocontratante particular.
-Rol de colaborador del particular, aportando
mximo esfuerzo para el fin del contrato.
Fundamento:
-Exigencia de atender el inters pblico,
confiado a su custodia y gestin.
-No es un derecho. Es una potestad que no
puede ser renunciable. Es virtual, implcita.
-Puede preverse y acordarse expresamente
consignando modo y forma de ejecucin,
sus efectos.

Excepciones: -Limitada.
-Fuerza Mayor. -Razonable.
-Hecho de la Administracin. -Que mantenga el equilibrio econmico
-Hecho del prncipe. financiero a favor del particular debiendo: a)
- Imprevisin. compensar cuando rompa el equilibrio y b)
(que hagan imposible la ejecucin o efectuar los reajustes para evitar beneficios
trastornen en definitiva la ejecucin y indebidos o ganancias improcedentes.
relacin contractual). -Las modificaciones pueden ser: a) de
Deber ser: duracin; b) de volumen o cantidad de
prestaciones y c) de condiciones, forma y
modo de ejecucin de obligaciones.
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS:
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL CO-CONTRATANTE PARTICULAR
1) Derecho a exigir la debida ejecucin: 1) Derecho a exigir que la

-Son obligaciones impuestas Administracin cumpla sus
por el contrato y documentos obligaciones.
complementarios al contratista; 2) Derecho a percibir el precio fijado.
-Debe asumir obligaciones de 3) Derecho a suspender la ejecucin
consecuencia VIRTUAL del contrato (exceptio non adimpleti contractus) no es
y su interpretacin, segn BUENA FE, posible por principio.
y grado de COLABORADOR con la 4) Derecho a requerir la rescisin del
Adm.; contrato.
-Debe ejecutar personalmente las 5) Derecho a ser resarcido por la
obligaciones, no pudiendo ceder o extincin del contrato. (por razones de
subcontratar sin autorizacin. oportunidad mrito o conveniencia).
2) Derecho a exigir la ejecucin en 6) Derecho a mantener la ecuacin
trmino: econmico financiera del contrato:
-Dentro de los plazos que se hayan Puede afectarse por:
fijado; 6.1. causas imputables a la
-Las sanciones por incumplimiento no Administracin: Hecho de la
se aplican: Administracin.
2.1 Fuerza Mayor: acontecimiento 6.2. causas imputables al Estado que
independiente de la voluntad de las inciden en el contrato: Hecho del
partes, imprevisible e inevitable, que prncipe.
impide ejecutar las obligaciones. 6.3. causas no imputables al Estado
Elementos objetivos: a) exterioridad; ni al co-contratista, ajenas al contrato
b)imprevisible; c) irresistible y d) y alteran su economa general: Teora
actualidad. de la imprevisin.
Puede ser: Transitoria: suspende
o paraliza el contrato y dispensa el
retardo. Permanente: rescinde el
contrato sin responsabilidad.
2.2 Hecho de la Administracin: toda
conducta o comportamiento que torne
imposible ejecutar el contrato. Genera
razonable impedimento de cumplir.
SUPLE LA EXCEPTIO NON ADIMPLETI
CONTRACTUS. Elementos: idem
fuerza mayor: debe ser conducta de la
Adm. Pb.

Las diferencias con el fideicomiso privado, son -entre otras- las siguientes:
a) la constitucin, modificacin y extincin del fideicomiso tiene origen en el derecho

administrativo, sin perjuicio de la aplicacin de la ley 24.441, en todo lo que no se
oponga a aquella normativa;
b) la Administracin necesariamente debe intervenir en su constitucin;
c) el patrimonio separado se conforma con bienes o derechos del Estado y

consecuentemente la finalidad del fideicomiso que lo genera es de inters
pblico;
d) el fideicomiso pblico, responde a un fenmeno de publicidad de un instituto

que tiene sus races en el derecho privado. La consecuencia es la trasformacin
de la figura que, aunque conserve su estructura bsica (fiduciante-fiduciario-
beneficiario), provocar modificaciones subjetivas y la atenuacin de ciertos efectos
propios de los contratos de derecho privado (gr., la autonoma de la voluntad, la
disponibilidad, el alcance de la responsabilidad y el centro de imputacin de sta,
etc.). Ya sea por razones polticas o econmico-sociales de la Administracin, se
comprueba en el fideicomiso pblico el aprovechamiento de elementos bsicos del
tipo contractual -en especial, la configuracin del patrimonio separado-, normados
por la ley 24.441, que se combinan con institutos del derecho administrativo. Es
decir, un fideicomiso que puede, en ocasiones, coincidir con el de la referida ley o
bien tomar alguno de sus contenidos, pero con caractersticas y adaptaciones que
responden a las necesidades de la Administracin en el caso concreto. Detrs,
como elemento generador, est el Estado, guiado -al menos as debera ser- por el
inters pblico.
m12 material

m12 actividades
m12 | actividad 1
La Municipalidad de Crdoba en accin
La Municipalidad de Crdoba en procura de evitar la paralizacin de su servicio

pblico de transporte de pasajeros. Los bienes afectados a la prestacin de un
servicio pblico.
El departamento jurdico de la Intendencia de la ciudad de Crdoba, recibe

notificacin en la que consta que el Banco Fortuna, SA ha solicitado judicialmente
el secuestro prendario de unidades destinadas a la prestacin del transporte
pblico de pasajeros -en cantidad suficientes como para impedir que la Empresa
Transporte al Instante, SA puede brindar un servicio eficiente a los usuarios del
mismo.-
Que est claro que el Ejecutivo Municipal tiene inters en que la medida
no se concrete, a efectos de evitar la paralizacin de una parte de la prestacin del
servicio.
Que, de todos modos, lo real y cierto es que los bienes afectados al servicio
pblico, mientras dure su afectacin -y en ello todos los autores estn de acuerdo-,
no pueden ser afectados de forma tal que se produzca la suspensin y paralizacin
del servicio.-
Usted es procurador oficial de la Municipalidad y se presenta ante el

Juzgado Civil y Comercial de turno manifestando que el Banco Fortuna SA.
ha solicitado judicialmente y obtenido el secuestro prendario de unidades de la
empresa concesionaria de servicios pblicos de transporte de pasajeros como es
Transporte al Instante, SA dedicada a la prestacin del servicio indicado.
Agrega que los bienes afectados a la prestacin de un servicio pblico

estn sujetos al rgimen especial mientras dure su afectacin a tal fin; as, son
inalienables, para evitar la suspensin o paralizacin de la prestacin del respectivo
servicio.
En consecuencia, Qu medida procesal A 1 propondra a fin de que

se libre oficio al Banco Fortuna, SA, a efectos de que se abstenga de solicitar
medidas judiciales de embargo, secuestro y subasta sobre bienes afectados a
la prestacin del servicio pblico de pasajeros en la ciudad de Crdoba?. A 2

A continuacin le proponemos la lectura del texto de doctrina tomado de la

publicacin. Esperamos que usted pueda sacar provecho del mismo.
Informe sobre las medidas autosatisfactivas de Peyrano, Jorge W. Publicado en:

LA LEY 1996-A, 999
Todo lo cautelar es urgente, pero no todo lo urgente es cautelar
Llegado a este punto, se preguntar el lector a qu obedece el ttulo

del presente, y tambin qu es, de qu se trata la aludida medida
autosatisfactiva. Con el uso de dicha expresin, de alguna forma hemos
dado marcha atrs (aunque slo en lo referente al nomen iuris elegido)
respecto de consideraciones anteriores nuestras acerca de estas cuestiones.
En efecto: habamos utilizado la designacin proceso urgente(9) a la que
hoy reemplazamos por medida autosatisfactiva --para llamar a un proceso
que se caracteriza porque procura solucionar coyunturas urgentes (es decir,
que hay peligro en la demora), de modo autnomo y que se agota en s
mismo (vale decir que su subsistencia no reclama la posterior promocin
de otra accin) que se despacha sin or previamente al destinatario de la
diligencia postulada (en lo que se aproxima, sin confundirse, al proceso
cautelar). Reconoce, adems, como recaudos que: a) Medie prima facie una
fuerte probabilidad (no meramente una verosimilitud, lo que lo distingue del
proceso precautorio) de que los planteos del peticionante sean atendibles;
b) se preste contracautela en los casos que ello resulte exigible (porque
pueden concurrir hiptesis en que no sea menester otorgarla).
A continuacin le proponemos la lectura del siguiente caso de jurisprudencia a los

fines de que usted se familiarice paulatinamente con materiales similares a los que
se encontrar en su futuro desempeo profesional.

Nmero 1688
Rosario, 23 de Septiembre de 1997.
Y VISTOS: Estos caratulados MUNICIPALIDAD DE ROSARIO contra

BANCO MACRO, SA sobre MEDIDA AUTOSATISFACTIVA (Expte. Nro. 1028/97), de
los que resulta:
Que a fs. 30, por apoderada, se presenta la actora manifestando que el

Banco Macro, SA ha solicitado judicialmente y obtenido el secuestro prendario
de unidades de empresas concesionarias de servicios pblico de transporte de
pasajeros como son Transporte Saladillo, SA y ETA General Moscn, SRL
dedicadas a la prestacin del servicio indicado.
Que agrega que los bienes afectados a la prestacin de un servicio pblico

estn sujetos al rgimen especial mientras dure su afectacin a tal fin; as, son
inalienables, para evitar la suspensin o paralizacin de la prestacin del respectivo
servicio.
Que, en consecuencia, propone medida autosatisfactiva a fin de que se

libre oficio al Banco Macro, SA, a efectos de que se abstenga de solicitar medidas
judiciales de embargo, secuestro y subasta sobre bienes afectados a la prestacin
del servicio pblico de pasajeros en la ciudad de Rosario.
Y CONSIDERANDO: Que es bien conocido que las medidas cautelares

clsicas estn contempladas y dispuestas para servir o asegurar el resultado
de un proceso principal. Sin embargo, existe una tendencia dominante segn
la cual la totalidad de las instituciones procesales tienen un destino y finalidad
prevalecientemente instrumental, funcional. Estn al servicio del derecho material,
su facilitacin, es decir su satisfaccin en concreto. (MORELLO, Augusto Mario,
La cautelar material, en JA, 1992-IV-314).-
Que fruto de esta nueva tendencia es una moderna apreciacin de las

medidas cautelares, o si se quiere, de lo que significa la idea de urgencia en el
proceso.
Que se ha enseado que en la moderna ciencia procesal tienen cabida los

procesos cautelares independientes a travs de la llamada cautelar sustancial
(MORELLO, Augusto Mario, La cautela satisfactiva, en JA, 1995-IV-414). Dice
MORELLO que ... adems, la cautela, por s misma, tiene o puede tener-,
y ello es una cualidad cada vez ms destacada y utilizada con notable utilidad
frente a las notorias rmoras y carencias del Servicio de Justicia, el objetivo de
dar satisfaccin a lo que se demanda; precisamente esa caracterstica no es otra
que la de autoabastecer, en el inicio de la controversia, la prestacin que debera
reconocerse como exigible recin al recaer la sentencia de mrito.
Que en ese orden de ideas, se vislumbra la necesidad de concebir una

suerte de tutelar cautelar urgente sustantiva, partiendo de la idea de que lo urgente
es distinto y ms amplio que lo cautelar (PEYRANO, Jorge Walter, Lo urgente y lo
cautelar, en JA, 1995-I-899).
Que PEYRANO, dentro de la categora genrica de proceso urgente,

ubica a la medida cautelar clsica, a la tutela anticipatoria y a la llamada medida
autosatisfactiva (PEYRANO, Jorge Walter, La tutela de urgencia en general y la
tutela anticipatoria en particular, en ED, tomo 163, pg. 788; PEYRANO, Jorge
Walter, Informe sobre las medidas autosatisfactivas, en LL-1996-A-1001).

Que aparece as la medida autosatisfactiva, como tipo de proceso urgente
cuyas caractersticas describe PEYRANO de la siguiente manera: .... se reclama
tambin peligro en la demora, se exige no ya una apariencia del derecho alegado sino
una fuerte probabilidad de que sean atendibles las pretensiones del peticionante,
exigencia esta ltima que explica que no sea menester requerir contracautela.- Por
otra parte, tal proceso urgente es autnomo, en el sentido de que no es accesorio
ni tributario respecto de otro, agotndose en s mismo (PEYRANO, Jorge Walter,
Lo urgente..., op. Cit.. pg. 900).
Que en tren de definir a este novedoso instituto podemos decir que las
medidas autosatisfactivas son soluciones jurisdiccionales urgentes, autnomas,
despachables inaudita et altera pars y mediando una fuerte probabilidad de que
los planteos formulados sean atendibles (PEYRANO, Jorge Walter, Vademcum de
las medidas autosatisfactivas, en JA, boletn del da 3 de Abril de 1996).
Que dir que ya en las VIII Jornadas Nacionales de Derecho Procesal

de Uruguay (La Paloma, 1995)en las conclusiones de la Comisin Nro. 1 sobre
medidas cautelares se advirti que las exigencias de la vida jurdica actual han
determinado la necesidad de crear estructuras destinadas a la resolucin urgente
de pretensiones en forma definitiva al margen de la tutela cautelar y provisional
clsicas, y en el orden local, el XVIII Congreso de Derecho Procesal (Santa Fe,
1995), declar que La categora de proceso urgente es ms amplia que la de
proceso cautelar.- As, la primera corresponde tambin las denominadas medidas
autosatisfactivas y las resoluciones anticipatorias.-
Que es claro que a travs de estas medidas autosatisfactivas el justiciable

obtiene ya mismo la satisfaccin de su pretensin y sin que ello dependa de
actividad ulteriores (PEYRANO, Jorge Walter, Vademcum... op. Cit.).-
Que en sentido favorable al despacho de estas medidas autosatisfactivas

dentro del esquema del proceso urgente encontramos autorizada doctrina; por
ejemplo, ANDORNO, quen analiza en un meduloso trabajo diversos supuestos en
que entiende tiene aplicacin este instituto en nuestro sistema jurdico (ANDORNO,
Luis Orlando, El denominado proceso urgente (no cautelar) en el Derecho Argentino
como instituto similar a la accin inhibitoria del Derecho Italiano, LORENZETTI,
Ricardo, Las normas fundamentales del Derecho Privado, Rubinzal-Culzoni
Editores, Santa Fe, 1995, pg. 280).
Que igualmente en la jurisprudencia local hallamos antecedentes, los que

son citados por PEYRANO en la Ponencia que presentada en las Jornadas de
Derecho Civil, Comercial y Procesal de la Provincia de Buenos Aires (Junn, 1996).
Que, delimitado el campo de la medida autosatisfactiva, y compartiendo

el suscripto las opiniones de la doctrina que le dan su apoyo, cabe analizar el
supuesto particular venido a decisin judicial.
Que el Banco Macro, SA ha solicitado judicialmente y parece

desprenderse de libelo inicial que la actora estima que seguir hacindolo- el
secuestro prendario de unidades destinadas a la prestacin del transporte pblico
de pasajeros.-
Que est claro que la promotora de la medida tiene inters en su

agotamiento, a efectos de evitar la paralizacin de una parte de la prestacin del
servicio.

Que respecto de cul es el lmite de las facultades del pretenso acreedor
frente a los bienes sometidos a la prestacin del servicio pblico parece no haber
acuerdo; as, a) hay una postura amplia, que estima que el bien puede ser objeto
de medida de embargo, pero pudindose proceder a su incautacin y realizacin
slo cuando deja de prestar servicio (MARIENHOFF, Miguel Tratado de Derecho
Administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Bs. As., 1988, Tomo V, pg. 272); y b)
una postura restringida, que sostiene que el bien ni siquiera puede ser embargado
(DROMI, Jos Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, Bs. As. 1987, Tomo II, pg. 9).-
Que, de todos modos, lo real y cierto es que los bienes afectados al servicio
pblico, mientras dure su afectacin y en ello todos los autores estn de acuerdo-,
no pueden ser afectados de forma tal que se produzca la suspensin y paralizacin
del servicio.-
Que, ello as, entiendo que se dan en el caso los requisitos que hacen viable
el otorgamiento de la medida autosatisfactiva; la actora ha demostrado la urgencia
de su pretensin y la fuerte probabilidad de que lo requerido sea atendible; y, tan
atendible lo estimo, que no requerir otorgamiento de contracautela (PEYRANO,
Jorge Walter, Vademcum..., op.cit).
Que, por ello, estimo cabe hacer lugar a la medida autosatisfactiva

solicitada, disponindose el libramiento de Oficio Ley 22172 al Banco Macro, SA,
a efectos de poner en su conocimiento que deber abstenerse de tomar medida
alguna sobre unidades afectadas al servicio pblico de transporte de pasajeros
concesionado por la Municipalidad de Rosario que implique el retiro de la unidad
de la prestacin del servicio, y consiguientemente la suspensin y/o paralizacin
del servicio.-
Que estimo cabe fijar un sistema recursivo para el caso de desacuerdo

con lo ordenado, y estimo conveniente a tal fin fijar el mismo en recurso de
reconsideracin con apelacin subsidiaria, conforme lo dispone el CPCCSF, arts.
344 y siguientes, si bien con modificacin del trmino procesal indicado en el
CPCCSF, art 345, llevndolo a diez (10) das.-
Que, por ende; RESUELVO: 1* Hacer lugar a la medida autosatisfactiva

peticionada con el alcance indicado en los Considerandos del presente, con
indicacin de que el no cumplimiento de lo ordenado implicar comisin de
desobediencia a una orden judicial.- 2* Disponer se libre oficio Ley 22172 con todos
los recaudos al Banco Macro, SA a efectos de hacerle saber lo aqu dispuesto,
adjuntando fotocopia certificada del presente.-
Insrtese y hgase saber.-
Expte. Nro. 1028/97.
Dr. Hernn Gonzalo Carrillo Juez 1 Instancia Civil y Comercial 3.

Nominacin Rosario.

m12 glosario
Concesin de servicio pblico: Acto de derecho pblico por el cual la

administracin encarga temporalmente a una persona la ejecucin de un servicio
pblico, transmitindole ciertos poderes jurdicos y efectundose la explotacin
bajo su vigilancia y contralor, pero por cuenta y riesgo del concesionario.
(SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo
1959, T. II , p. 12)
Concesin de obra pblica: Se entiende por concesin de obra pblica, la

encomienda a personas fsicas o jurdicas de proyectar, construir, conservar,
mantener, reparar, ampliar u operar una obra pblica, nueva o preexistente o
realizar un trabajo pblico, autorizndolas a percibir de los usuarios o beneficiarios
la contraprestacin que les permita amortizar la inversin, cubrir los gastos de la
operacin y obtener una adecuada rentabilidad durante el perodo que es objeto
del contrato. Tanto la inversin como los recuperos o beneficios podrn ser
compartidos entre el concesionario y el Estado Provincial, segn lo establezcan
los pliegos de condiciones para cada caso en particular. Al trmino del contrato,
el concesionario deber entregar la obra a la entidad contratante, en adecuado
estado de funcionamiento . (Texto del art. 5 de la ley 8614 de obras pblicas de
la provincia de Crdoba).

m13
m13 microobjetivos
Conocer el sistema jurdico que rige la responsabilidad del Estado a partir del
estudio de su evolucin jurisprudencial, con el propsito de conocer los principios
que presiden la determinacin de las obligaciones resarcitorias, derivadas de la
actividad que se desarrolla en las funciones judicial, legislativa y administrativa.
Reconocer la responsabilidad del Estado como manifestacin de la organizacin

poltica republicana, a los fines de apreciar su valor como regla universal en el
Estado de Derecho.
m13 contenidos
La responsabilidad del Estado
La temtica de este Mdulo 13 refiere a la obligacin del Estado de indemnizar a las

personas por los daos que se hayan producido como consecuencia de la actividad
estatal, sin importar que sta haya sido administrativa, legislativa o judicial.
En torno a este eje central se desarrollan teoras de cuo jurdico privado y pblico,
que han dejado su huella en la evolucin del tratamiento jurisprudencial que el
tema ha tenido, ya que en ausencia de normas generales sobre la materia, la
jurisprudencia ha evolucionado histricamente desde la irresponsabilidad hacia
la responsabilidad, y desde la aplicacin de las normas del Cdigo Civil a la
fundamentacin en la Constitucin Nacional y principios de Derecho Pblico, como
la buena fe, el derecho de igualdad y equidad en el reparto de las cargas pblicas,
o la teora de los actos propios.
La construccin jurisprudencial es en este tema, la fuente jurdica de mayor
importancia.
Adems de la necesidad del conocimiento actualizado de esa jurisprudencia, para el
abordaje de los casos es preciso partir siempre del concepto de Estado de Derecho
y la consiguiente personalidad del Estado, que lo hace sujeto del mismo Derecho
que produce y aplica y es sometido a l, de donde deriva su demandabilidad.
La teora resarcitoria en que se desenvuelve la responsabilidad, si bien no ha
recibido en nuestro Derecho Pblico un tratamiento normativo general y sistmico,
ha sido objeto de reglamentacin respecto de algunas situaciones concretas
como por ejemplo la expropiacin, o las servidumbres pblicas de gasoducto

y electroducto, y la recisin de contratos administrativos por razones de mrito
u oportunidad (Rgimen de Contrataciones). La norma de mayor generalidad y
ms extensiva en su aplicacin, que sienta un verdadero principio orientador de
los casos no previstos legalmente es la regulacin en la Ley de Procedimientos
Administrativos Nacional (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 1954,
art. 18) de la revocacin por razones de conveniencia de actos administrativos
generadores de derechos subjetivos.
De modo que frente a casos concretos, tan importante es comprender el sistema,
como indagar el estado evolutivo de la legislacin y jurisprudencia.
Es recomendable leer atentamente los casos.
En trminos jurdicos Responsabilidad es entendida como obligacin de
responder mediante una indemnizacin.
La expresin indemnizacin sugiere una actividad jurdica que procura dejar
indemne aquello que ha sido daado con anterioridad, de manera que la
indemnizacin perfecta es la que vuelve la cosa al estado anterior al dao
infligido.
Pero como esto no siempre es posible en los hechos, el sistema jurdico tasa
patrimonialmente un resarcimiento en dinero que es meramente compensatorio.
Como su naturaleza es resarcitoria, la indemnizacin se plantea solamente y
siempre a partir de un dao que se invoca.
Por ello lo primero que debe analizarse es si existe un dao, lo que conlleva adems
de las cuestiones relativas a su existencia, al factor de atribucin o causacin que
permita vincularlo a una actividad u omisin estatal.
La jurisprudencia ha agregado que para que se genere responsabilidad debe
concurrir la inexistencia de una obligacin de soportar el dao por parte de quien
lo sufre.
Captulos diferentes generan, por sus especiales regmenes jurdicos, las
responsabilidades originadas en cada una de las actividades jurdicas del Estado:
legislativa, administrativa y jurisdiccional.
Tambin es especial la aplicacin de la teora de la responsabilidad estatal cuando
los daos son generados por terceros que desarrollan actividad estatal por
delegacin, concesin o cualquier forma de atribucin de autoridad estatal., etc.
El resultado del estudio de la doctrina en el captulo XXI del libro de texto y la
lectura de la jurisprudencia actual de la que se acompaan ejemplos en el
Apndice de jurisprudencia de Material, debe consistir en la slida conviccin de
la responsabilidad amplia del Estado por todas sus actividades y el dominio de los
principios que fundamentan su exigibilidad.

m13 material

m13 actividades
m13 | actividad 1
Cuidado con la vaca!
La Ruta Provincial ABC se encuentra concesionada por el sistema de peaje. El 23 de

noviembre del 2006 el automvil Ford R colision con un vacuno que se desplazaba
por la calzada, sufriendo daos materiales de importancia, que lo inutilizaron.
El propietario del automotor reclam al concesionario Empresa Vial del Norte. El
propietario del animal no pudo encontrarse porque careca de marca.
Ante la falta de satisfaccin, el damnificado concurri a su estudio para exponerle
el caso y le solicit que tome a su cargo la defensa judicial de sus derechos.
Le ha aportado documentacin probatoria, tanto de que el accidente se produjo y
que fue en el lugar y con las consecuencias que relata.
Por su parte, usted le ha prometido estudiar el caso y resolver acerca de la accin
judicial que instrumentar, para lo que lo cita.
Mientras se desarrollaba la entrevista con su cliente, usted esbozaba en su anotador
las preguntas que necesita responderse inicialmente para elegir una estrategia
judicial. Las mismas se presentan a continuacin:
A quin o quines demandar?
Qu demandar?
Qu argumentos favorecen los derechos de mi cliente?
Qu le propondr a su cliente cuando pasado maana regrese y usted haya

definido las respuestas?
Una vez terminada la entrevista usted comienza su trabajo
A 1
Es importante que usted elija una estrategia guindose por los principios doctrinarios.
Para ello, le sugerimos sustentar su trabajo en la jurisprudencia citada en Material,
incluida en el Apndice de Jurisprudencia.

m13 glosario
Responsabilidad: La obligacin de responder jurdicamente, por las consecuencias

dainas de una accin u omisin que pueden ser legtimas o ilegtimas. El
cumplimiento de esa obligacin puede ser espontneo como cuando se paga un
bien expropiado o compulsivo, cuando es dispuesto jurisdiccionalmente.

m14
m14 microobjetivos
Distinguir las caractersticas de la actividad de control, comprendiendo las distintas

funciones que les competen a quienes son internos y de quienes provienen del
exterior del controlado, con el objeto de aplicarlas al anlisis crtico de algunas
instituciones vigentes en las jurisdicciones nacionales y provinciales.
Valorar la significacin poltica y administrativa de las actividades de control, a los

fines de comprender la necesaria relacin entre la eficacia con que se desarrollan
las funciones pblicas y el equilibrio de los poderes del Estado en la estructura de
la organizacin social.
m14 contenidos
El Control Pblico
En el presente mdulo nuestro anlisis estar centrado en la funcin administrativa

de control A 1. A grandes rasgos, sta consiste en la actividad que se ejerce sobre
los actos de la Administracin con el objeto de verificar su legitimidad e incluso
su oportunidad, mrito o conveniencia. Su estudio nos permitir responder los
siguientes interrogantes:
Resulta pertinente preguntarnos aqu, Quin ejerce el control?.

Para encaminarnos a una respuesta posible, identificaremos los organismos
que tienen a su cargo el control del obrar estatal; determinando si pertenecen a
la estructura controlada (control interno), o si por el contrario son ajenos a esa
estructura (control externo). Asimismo, debe tener presente el rgimen federal
de gobierno y el carcter local del derecho administrativo. En ese sentido, existen
organismos a nivel federal (Sindicatura General de la Nacin, Auditoria General,
Defensor del Pueblo) y a nivel provincial (en la provincia de Crdoba, Fiscala de
Estado, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo). A su vez, cabra indagar para
qu se controla.
En el presente mdulo resulta interesante conocer cuestiones relativas a la finalidad
del control estatal. A tal efecto, cabe destacar que el Estado administra recursos
que la sociedad pone a su disposicin con el objeto de que ste cumpla sus
cometidos. Como consecuencia de ello, se encuentra obligado a rendir cuenta
sobre la utilizacin de esos recursos. A travs del control pblico se puede verificar
si los derechos de los particulares se encuentran debidamente protegidos y a la
vez, resulta fundamental para el responsable de fijar las polticas pblicas, contar

con informacin precisa que le permita segn el caso fortalecer o modificar los
objetivos, redisear procedimientos y tcnicas y evaluar las necesidades de la
sociedad.
Desde otro costado, resulta una herramienta til en el combate contra la corrupcin
en el mbito de la Administracin pblica, a fin de detectar hechos que afecten el
patrimonio estatal e identificar a su responsable.
Qu se controla?. Esta es otra de las preguntas de inters, que nos conduce a

indagar sobre la competencia de los rganos de control, y las atribuciones que
les otorga el ordenamiento jurdico. En este sentido el control puede estar limitado
a comprobar si la Administracin ajusta su actividad a las disposiciones legales y
reglamentarias (control de legalidad) o si la actividad del ente se adecua a los
principios y criterios contables (control financiero) o bien el control abarca tambin
el examen de programas, planes, proyectos y operaciones de una organizacin o
entidad pblica, a fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos,
la utilizacin de los recursos pblicos en forma econmica y eficiente y la fidelidad
con que los responsables cumplen con las normas jurdicas involucradas en cada
caso (control de gestin).
Finalmente, es importante indagar cmo se controla?. Para ello determinaremos
el momento en el que el control es realizado. Cabe advertir que ste puede ser
previo, concomitante o posterior a la actuacin administrativa.
En este punto es importante traer a colacin el planteo de Marienhoff (1995), quien

toma en consideracin la naturaleza de las funciones ejercidas por la Administracin
y clasifica a la actividad administrativa en:
a) activa;
b) jurisdiccional;
c) interna y externa;
d) consultiva;
e) reglada y discrecional;
f) de contralor.

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m14 actividades
m14 | actividad 1
No dejes para maana
El gobernador de la Provincia de Crdoba, quien ha asumido recientemente la

gobernacin de la Provincia advierte que el ltimo da de mandato, su predecesor
design en planta permanente a 500 agentes en el Ministerio de Salud.
Advirtiendo el nmero excesivo de empleados designados, solicita al Ministro del
ramo un informe detallado sobre la cuestin.
El Ministro informa al Gobernador que, efectivamente, el Gobernador anterior
design una gran cantidad de empleados el ltimo da de su mandato. Acotando
que, debido al apuro y la desprolijidad del trmite de designacin, se omiti la
intervencin del Tribunal de Cuentas provincial.
En ese estado, el gobernador lo convoca a usted, en el carcter de Fiscal de Estado
de la provincia, y le solicita la elaboracin de un proyecto de decreto mediante el
cual se revoquen las designaciones efectuadas.
A 1 A 2
A los fines de complementar el desarrollo de esta actividad, le proponemos elaborar

el proyecto de decreto sobre la base de responder las siguientes cuestiones:
1. Era obligatoria la intervencin del Tribunal de Cuentas en el caso de las

designaciones? Por qu?

2. En caso de haber contestado afirmativamente la pregunta anterior dicha
intervencin deba ser previa, concomitante o posterior al dictado del acto
administrativo?
3. En este caso cul es el alcance del control efectuado por el Tribunal de Cuentas
(control de legalidad, financiero, etc.)?
4. Puede la Administracin revocar legtimamente el acto de designacin bajo
examen? Por qu?.

SENTENCIA NMERO: Ciento Veinte

En la ciudad de Crdoba, a los veinticuatro das del mes de agosto de dos mil, siendo
las doce horas, se renen en Acuerdo Pblico los Seores Vocales integrantes
de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia,
Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adn Luis Ferrer, bajo
la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados:
FERREYRA, MARISA DEL CARMEN Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE LAS
VARILLAS - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - RECURSO DE CASACIN
(Expte. Letra F - N 04, iniciado el veintiocho de abril de mil novecientos
noventa y nueve), con motivo del recurso de casacin deducido por la parte
demandada a fs. 216/243 en contra de la Sentencia Nmero Cuarenta y tres dictada
por la Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo
de la Ciudad de San Francisco el da nueve de noviembre de mil novecientos
noventa y ocho (fs. 196/205), mediante la cual se resolvi: Hacer lugar a la
demanda Contenciosa-Administrativa instaurada por los Sres. Marisa Del Carmen
Ferreyra; Roque Nestor Poggio; Mabel Juana Del Valle Taricco y Beatriz Julia Cerutti
de Crespin, en contra de la Municipalidad de Las Varillas, Departamento San Justo,
Provincia de Crdoba y en su consecuencia declarar nulos los Decretos N 540/95
y el Decreto N 62/96 por el que se declaran nulas las designaciones en la planta
permanente del personal Municipal de los actores, y en su consecuencia dejar
vigentes los Decretos N 362/95; N 363/95; N 364/95 y N 365/95, debindose
reincorporar a los agentes indicados, en el cargo y funcin que desempeaban en
la Administracin Pblica de la Municipalidad de Las Varillas (Cba) con los derechos
que le correspondan, con ms los Daos y Perjuicios sufridos de acuerdo a los
parmetros y pruebas indicados en la primera Cuestin, los que deben diferirse a
la Etapa de Ejecucin de Sentencia. -Con costas a cargo de la accionada vencida,
difirindose los honorarios....--------------
Seguidamente se procede a fijar las siguientes cuestiones a resolver:-------
PRIMERA CUESTION: Es procedente el recurso de casacin?------------------
SEGUNDA CUESTION: Qu pronunciamiento corresponde?---------------------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Seores Vocales votan
en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y
Adn Luis Ferrer.----------------------------------------------------------------------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO
JUAN SESIN, DIJO:-----------------------------------------
1.- A fs. 216/243, la parte demandada con sustento en lo previsto en
el artculo 45, incisos a y b de la Ley 7182 deduce recurso de casacin en
contra de la Sentencia Nmero Cuarenta y tres de fecha nueve de noviembre de
mil novecientos noventa y ocho, dictada por la Cmara en lo Civil, Comercial y
Contencioso Administrativo de la Ciudad de San Francisco (fs. 195/205), el cual
fue concedido parcialmente por el a-quo, mediante Auto Nmero Cuarenta de
fecha veintisis de marzo de mil novecientos noventa y nueve (fs. 264/266vta.) y
su aclaratorio, Auto Nmero Cuarenta y cinco del doce de abril de mil novecientos
noventa y nueve (fs. 268 y vta.), slo en relacin a los agravios sustentados en el
motivo sustancial -art. 45 inc. a del C.P.C.A.-.---------------
2.- Impreso el trmite de ley (fs. 243vta.), en aquella sede el procedimiento
se cumpli con la intervencin de la parte demandada quien a fs. 244/262vta.
present su informe al evacuar el traslado corrido, solicitando se rechace el recurso
incoado, con costas.---------------------------------------------------
3.- A fs. 271 se dio intervencin al Seor Fiscal General de la Provincia,
quien se expidi en sentido favorable a la procedencia formal del recurso de
casacin (Dictamen N C.A. 528 del 19/05/1999, fs. 273/277vta.).------------------
4.- A fs. 278 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 279 y vta.), deja
la causa en estado de ser resuelta.---------------------------------------------------------
5.1.- Con sustento en el motivo sustancial de casacin (art. 45 inc. a de
la Ley 7182), la parte recurrente acusa una inobservancia o errnea aplicacin de
la ley sustantiva o la doctrinal legal sentada por este Tribunal y en contradiccin
con un pronunciamiento dictado por la Excma. Cmara Contencioso Administrativa
de Segunda Nominacin en relacin al fallo que cita, sealando que el decisorio
recurrido le produce los siguientes agravios.-------------------------
5.2.- Revocacin administrativa de acto ineficaz. Omisin de
intervencin del H. Tribunal de Cuentas:---------------------------------------------
La casacionista expresa que ambas partes del juicio coinciden en traer a
discusin la interpretacin que en la situacin fctica planteada cabe otorgar al 84
inciso 2 de la Ley Provincial 8102.----------------------------------------------------
Afirma que la posicin de la demandada consisti en que la falta de
visacin del Honorable Tribunal de Cuentas obstaba a la eficacia de los decretos
de designacin de los accionantes, circunstancia que permita sus revocaciones
efectuada por Decreto 540/95 (acto administrativo impugnado en el juicio).-------
Aduce que la jurisprudencia contencioso administrativa de Crdoba ha
tenido la oportunidad de pronunciarse reiteradamente en casos de similitud fctica,
expresando que la falta de visacin resta toda eficacia a los decretos de designacin,
situacin que impide que stos puedan ser fuente de derechos subjetivos.-----------
Afirma que la Cmara Contencioso Administrativa de Segunda Nominacin
en la sentencia de fecha nueve de junio de mil novecientos ochenta y nueve -
A.S.T.E.C. S.R.L. (concurso preventivo hoy quiebra) c/ Provincia de Crdoba -
Ilegitimidad (Expte. A-11/86 iniciado ante el T.S.J. el 23/5/83 Letra A-10)-, en que
la se trat los efectos de la observacin por el Tribunal de Cuentas vinculada a
un decreto de adjudicacin de una obra pblica, se dijo que la visacin por ese
organismo de contralor constitua una verdadera conditio juris de la cual depende
la eficacia del acto.----------------------------------------------------
Refiere que a tal antecedente se suma lo resuelto por este Tribunal en
la Sentencia Nmero Sesenta y seis del veintiuno de agosto de mil novecientos
noventa, recada en la causa Benatti, Vctor Hugo c/ Provincia de Crdoba -
Contencioso Administrativo, relacionada con la determinacin de los efectos
jurdicos de la intervencin del Honorable Tribunal de Cuentas.---------------------
Alega que en igual sentido se pronunci la Cmara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominacin de la Ciudad de Crdoba, mediante la
Sentencia Nmero Cincuenta y nueve de fecha cuatro de agosto de mil novecientos

noventa y cuatro in re Cuevas, Marcelo y otros c/ Municipalidad de Villa Carlos Paz -
Plena Jurisdiccin, pronunciamiento que adjunta a su recurso como contradictorio,
transcribiendo partes del mismo.---------------------------------
Afirma que en sentido concordante a tales antecedentes, se ha expedido
la doctrina (Pittaro, Juan Guido; Eficacia del Acto Administrativo Municipal y La
Intervencin del Tribunal de Cuentas, Semanario Jurdico T. LXIV, 1992 A, pg.
178).--------------------------------------------------------------------------------------
Manifiesta que los decretos de nombramiento de los actores eran
revocables, an por razones de oportunidad, mxime cuando se invoc una
violacin a lo dispuesto en el artculo 12 de la Ordenanza Municipal, que regula
que todo ingreso sera provisional hasta pasados seis meses de servicio efectivo.-
Refiere que no se trata de la revocacin de actos nulos que haban
generado derechos subjetivos a favor de terceros, sino que se est en frente a
actos administrativos ineficaces, invlidos y provisorios (art. 84, inc. 2 de la Ley
8102 y art. 12 del Estatuto del Personal Municipal).------------------------------------
Expresa que la Cmara a-quo rest importancia y trascendencia a esas
normas, por cuanto si la visacin del Honorable Tribunal de Cuentas es una
conditio juris para el nacimiento de un acto perfecto; la falta de aqulla lo torna
ineficaz, carente de ejecutividad e incapaz de generar derecho subjetivo, ms all
de quien sea el responsable de que tal requisito no se haya cumplimentado.--------
Seala que tampoco tornar vlido o eficaz el acto, el hecho que los
agentes hubieran desempeado las funciones en las que fueron designados ni que
se les pagara por ello, pues importara consentir una ilegalidad.----------------------
Agrega que tales funciones y remuneraciones no diferan del que como
personal contratado prestaban, por lo que nada autoriza a presumir una novacin
de la obligacin: se trataba de personal contratado y un acto ineficaz y carente de
ejecutividad, no puede cambiar la naturaleza de la obligacin.------------------------
Afirma que los accionantes no han producido prueba en relacin a la
finalidad encubierta -sancionatoria- de los actos administrativos impugnados.-----
Razona que era de esperar que tales argumentos, citas doctrinarias y
antecedentes jurisprudenciales fueran debidamente valorados. Empero -contina-
el Sentenciante apartndose de los mismos entendi, que de actos ineficaces que
tienen suspendida su ejecutividad pueden nacer derechos subjetivos, careciendo
la Administracin de facultades para revocarlos.----------------------------------------
Seala que nada se dijo en la sentencia cuestionada respecto de las
normas en las que se apoy el Juzgador con el objeto de negarle la competencia
al Intendente para dictar el Decreto 540/95, siendo que tal elemento fue destacado
y rescatado por su parte desde el inicio.-----------------------------------------------------
Apunta, siguiendo a la doctrina que cita, que la facultad de la Administracin
para revocar sus propios actos afectados de nulidad absoluta, encuentra suficiente
justificacin en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad
comprometida los que, por esa razn, no poseen la estabilidad propia de los actos
regulares ni pueden generar vlidamente derechos subjetivos a los particulares
frente al orden pblico interesado en la vigencia de la legalidad.--------------------------
Adiciona que en tales casos encomendar al Poder Judicial el restablecimiento
del orden social, slo significa demorar la vigencia de la legalidad en desmedro
de los derechos de la comunidad, beneficiando slo a quienes ilcitamente se
favorecen con el acto viciado.----------------------------------
Entiende que en respeto al principio enunciado, la Ley Provincial de
Trmite Administrativo -aplicable por la remisin contenida en el art. 1 de la
Ordenanza Municipal N 44/95- prescribe que Los actos son invalidables en sede
administrativa cuando se encuentran afectados de nulidad absoluta, y estos
son aqullos dictados por la autoridad incompetente o con violacin sustancial
de los principios que informan los procedimientos y normas establecidos legal o
reglamentariamente para su dictado (arts. 104 y 106, Ley 6658).---------------------

Razona que el inciso 2 del artculo 84 de la Ley 8102, en forma clara y
contundente, no posibilita otra interpretacin, al expresar que no sern vlidos los
actos administrativos que comprometiendo un gasto no hayan sido visados por el
Honorable Tribunal de Cuentas.-----------------------------------------------------------
Aade que no estando en discusin que un acto de designacin de
un empleado en la planta permanente del Municipio compromete un gasto, los
decretos de nombramiento que no fueron visados, son invlidos y no por capricho
de la Administracin, sino por imperio de la ley.----------------------------
Manifiesta que si a ello se suma que las designaciones de los actores
fueron provisorias (art. 12 del Estatuto Municipal) ya que haban transcurrido tres
meses desde su ingreso a planta permanente, podan ser revocadas sin ms en
sede administrativa an cuando estuvieran visadas por el Honorable Tribunal de
Cuentas.---------------------------------------------------------------------------------------
Alega que acto regular no es sinnimo de acto perfecto, sino que es
un concepto de mayor amplitud. Para la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
acto regular es el que rene las condiciones esenciales de forma y competencia
y que no haya incurrido en error grave de derecho que supere lo meramente
opinable. Es entonces un acto que puede estar viciado y an llegar a ser anulado,
pero como est revestido de las formas legales, emana de rgano competente y
no presenta manifiesto error de derecho, la jurisprudencia de la C.S.J.N. y la ley
prefieren revestirlo de estabilidad para garantizar el valor seguridad, tan caro al
ordenamiento jurdico.----------------------------------------------------------------------
Expresa que los decretos de designacin revocados por el Decreto 540/95,
no estaban revestidos de las formas esenciales y sustanciales que hacen a su
validez por cuanto carecan de la visacin necesaria del Honorable Tribunal de
Cuentas, cita doctrina favorable a su postura.--------------------------------------------
Expresa que este Tribunal sostuvo que Para que un acto administrativo
goce del privilegio de ejecutoriedad y de la presuncin de legitimidad debe ser
perfecto, es decir, prima facie vlido y eficaz. La validez presupone el cumplimiento
de los requisitos esenciales impuestos por el ordenamiento jurdico, en tanto, la
eficacia se relaciona con el nacimiento del acto a la vida jurdica, es decir, con
la exigibilidad y el deber de cumplimiento que se logra, entre otros requisitos,
con la visacin del Tribunal de Cuentas cuando corresponda, la notificacin o la
publicacin.------------------------------------------
Concluye que el pronunciamiento cuestionado importa sentar un criterio
contradictorio, no slo con la jurisprudencia que invoca, sino con el precedente de
este Tribunal reseado.------------------------------------------------------------------
5.3.- Revocacin de designacin provisoria (autorizada por ley - art. 12
E.P.M.):-----------------------------------------------------------------------------------
La casacionista manifiesta que la sentencia impugnada efectu una
errnea aplicacin del artculo 12 del Estatuto del Personal Municipal, puesto que el
mismo autoriza expresamente al Departamento Ejecutivo para revocar en su propia
sede las designaciones provisorias, cuya causal -por razones de oportunidad o
conveniencia- funciona en forma autnoma e independiente sin que pudiera
relacionarse con las razones de ilegitimidad (omisin de la intervencin del H.T.C.)
Refiere que el artculo 12 ib, establece que el nombramiento de personal
permanente tendr carcter provisional durante los seis (6) primeros meses
consecutivos de servicio efectivo, durante ese lapso, el Departamento Ejecutivo
podr revocar el acto que dispuso el ingreso.-------------------------------------------
Alega que la incorrecta interpretacin del artculo precitado y concordantes
(arts. 3, 8, y 10 ib.), ha aparejado que en el pronunciamiento se sostenga que
Esta discutibilidad, como ser la interpretacin en el caso...los artculos 3, 10, 12
del Estatuto del Personal Municipal, Ordenanza 58/86 de la Varillas, ...que admite
evidentemente distintas interpretaciones y opiniones, impone que los resuelva con
justicia y correccin el Poder Judicial, o que ...son nulos por no tener facultad
el rgano administrador de hacer; ...por no tener competencia del rgano

administrador para dictarlo per se.--------------------------
Expresa que la simple lectura del artculo 12 ib. no admite otra
interpretacin que la facultad lisa y llana del Departamento Ejecutivo para revocar
en sede administrativa las designaciones provisorias y, por lo tanto, el Intendente
se encontraba expresamente facultado y resultaba plenamente competente para
dictar per se el Decreto 540/95.-------------------------------------
Aade que de la lectura de los fundamentos del Decreto 540/95 y el Decreto
62/96 en modo alguno surge la existencia de disimilitud en la interpretacin de los
artculos 3, 10 y 12 del E.P.M., sino que stos contienen la literal transcripcin de su
texto vigente.--------------------------------------------------
Seala que los artculos 3 y 12 ib. no admiten distintas interpretaciones
y opiniones como se expresa en la sentencia cuestionada, ya que los mismos no
realizan distingos en la especie, y por ende, donde la ley no distingue mal puede
distinguir el Judex a-quo.-------------------------------------------------------------------
Postula que en el caso y conforme a los dispositivos enunciados, solamente
se requera que el Sentenciante verificara si las designaciones de los actores eran
o no provisorias, y ese simple anlisis ha sido inexplicablemente omitido sin darse
razones de ello.----------------------------------------------------------
Expresa que el derecho a la estabilidad que posee base constitucional es
reglamentable por no ser absoluto. Tal reglamentacin se encuentra contenida en
el artculo 12 ib. y en el artculo 3 ib. que expresa todos los nombramientos del
personal comprendido en el presente Estatuto invisten carcter de permanente,
una vez cumplido el plazo establecido en el artculo 12, salvo que expresamente se
seale lo contrario en el acto de designacin.---------------------------------------
Entiende que los servicios prestados como contratados por parte de los
accionantes, no pueden computarse a los fines del cumplimiento del plazo previsto
en el artculo 12 ib., toda vez que: primero, la prestacin como contratado no es
servicio efectivo; segundo, el artculo 8 de la Ordenanza 058/86, modificado por la
Ordenanza 62/92 expresamente as lo dispone y tercero, por no haberse sealado
lo contrario en el acto de designacin.-------------
Manifiesta que los accionantes no se encontraban excluidos del
cumplimiento del plazo de provisoriedad, puesto que en la parte resolutiva, no en
los considerandos de los actos de designacin, se debi establecer expresamente
la eximicin del plazo de provisionalidad en relacin a lo dispuesto en el artculo 3
ib. y nada de ello expres, cita doctrina de la C.S.J.N..------------------------------
Seala que la potestad del Intendente para revocar los actos de designacin
aparece palmaria, evidente e inconstrastable, por cuanto el nombramiento de los
agentes era de carcter provisional, en razn que desde el primero de octubre
de mil novecientos noventa y cinco (designacin) a la fecha de producidas las
revocaciones, veintisiete de diciembre (Ferreyra, Taricco y Crespin) y veintiocho
(Poggio) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, no haba transcurrido el
plazo de seis meses consecutivos de servicios efectivos y no se dispuso lo contrario
(excepcin al plazo de provisoriedad).--------------------
5.4.- La reparacin econmica (salarios cados):----------------------------
La recurrente sostiene que el pronunciamiento atacado, se apart
del ordenamiento jurdico vigente al disponer el pago de daos y perjuicios no
denunciados y reclamados por la parte actora.-------------------------------------------
Alega que la pretensin efectuada en la demanda consisti en que se
abonaran salarios cados, esto es, que se reconociera el derecho a percibir las
remuneraciones no cobradas desde que se produjo la baja en la Administracin.
Sin embargo -agrega- la Cmara a-quo luego de destacar que esa era la pretensin
de los accionantes, condena al pago de daos y perjuicios.---------------
Expresa que existe una errnea interpretacin del derecho aplicable, por
cuanto una cosa son los salarios cados y otra distinta la reparacin econmica
por daos causados por un acto ilegtimo.-----------------------------------------------
Adiciona que el reclamo de salarios cados slo puede prosperar en la

medida que exista una norma que autorice su pago a quienes no han prestado
servicios por el tiempo que dur su separacin de la Administracin.---------------
Afirma que la inexistencia de tal norma fue esgrimida por su parte desde
el primer momento y ni el Judex a-quo, ni la contraria han sostenido o probado lo
opuesto.----------------------------------------------------------------------------------------
Arguye que el pago de una reparacin econmica presupone la existencia
de un acto declarado ilegtimo como causa directa e inmediata de la generacin de
daos cuya reparacin se pretende.----------------------------------------------------
Aade que en el caso de autos podr existir un acto ilegtimo de prosperar
la accin contencioso administrativa y declararse la ilegitimidad del Decreto 540/95,
pero no ha existido, ni puede existir, una declaracin de que tal acto es causa directa
e inmediata de la produccin de daos, pues tales daos no fueron denunciados y
reclamados por la parte actora, menos an probados.-----------------
Refiere que el artculo 38 de la Ley 7182 prescribe: El Tribunal no podr
hacer en su sentencia declaraciones sobre derechos reales, personales o de otra
naturaleza, que las partes pretendan tener, debiendo el fallo limitarse a resolver la
cuestin contencioso administrativa, conforme lo alegado y probado en autos.---
Expresa que la materia de decisin consisti en la legalidad del Decreto
540/95 y su confirmatorio Decreto 62/96, y si haba normas que predeterminaran la
obligacin del pago de salarios cados en caso de reincorporacin y que jams fue
materia de decisin la procedencia del pago de daos y perjuicios.--------------
Hace reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).---------------------------------
6.- La instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo oportuno,
en contra de una sentencia definitiva y por quien se encuentra procesalmente
legitimado a tal efecto.----------------------------------------------------------------------
En consecuencia, corresponde analizar si la va impugnativa intentada
satisface las dems exigencias legales atinentes a su procedencia formal y
sustancial.-------------------------------------------------------------------------------------
7.- Mediante el pronunciamiento recado en autos, el Tribunal de mrito hizo
lugar a la demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin instaurada,
declarando ilegtimo el Decreto 540/95 (fs. 10/12), a travs del cual, la accionada
revoc los Decretos Nmeros 362/95, 363/95, 364/95, 365/95 (fs. 80/83), y su
confirmatorio 62/96 (fs. 2/4vta.) que rechazara los recursos de reconsideracin
articulados por los accionantes en contra del primero.--------------
Asimismo, resolvi condenar a la accionada a reincorporar a los actores
en el cargo y funcin que desempeaban con reconocimiento de los derechos que
les correspondieren y a indemnizarlos por los daos y perjuicios emergentes de los
actos administrativos declarados nulos, difiriendo su determinacin para la etapa
de ejecucin de sentencia.-----------------------------------------------------------
Las premisas esenciales que sustentaron las conclusiones del Tribunal a-
quo, acerca de la ilegitimidad de los actos administrativos impugnados, vinculadas
con la materia de agravio trada a esta instancia, consistieron en:-------
a) Si bien conforme a la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia
como de las Cmaras Contencioso Administrativas, el poder de la autoridad
administrativa para anular los actos defectuosos, sin recurrir a la va judicial es un
principio inobjetable, tal potestad no es amplia ni mucho menos absoluta (cfr. fs.
200);----------------------------------------------------------------------------------------
b) El administrador, dice la Corte, no puede unilateralmente anular actos
por errores de hecho, cuando han reconocido derechos a particulares, cuando
adems el procedimiento administrativo fue regular (cfr. fs. 200);-----------------
c) Si era el administrador el nico responsable de que el acto (designacin
de los actores) adquiriera la legalidad que la ley le impone con otra participacin
del rgano administrador, como ser el Tribunal de Cuentas, suya ha sido la
responsabilidad, pues el administrado no tena la posibilidad de conocer, ni las
facultades para requerir tal acto administrativo interno, por lo que ya no es el
administrador que puede disponer por s la anulacin del acto, sino que es de

competencia de la justicia (fs. 200vta.);--------------------------------------------------
d) La cosa juzgada administrativa, es un acto administrativo, definitivo y
consentido por quien lo efectiviz (el Intendente de turno que dict el decreto de
nombramiento del agente como definitivo) por lo que no puede ser anulado por
otra autoridad sustituta por comicios electorales (cfr. fs. 200vta.);-------------------
e) La discutibilidad en el caso, como ser la interpretacin del artculo 82
inciso 2, de la Ley 8102, o los artculos 3, 10 y 12 del Estatuto del Personal Municipal,
Ordenanza 58/86 de Las Varillas, a los fines de declarar nulos los decretos de
nombramiento anteriores del personal permanente hoy afectado, que admite
evidentemente distintas interpretaciones y opiniones, impone que lo resuelva con
justicia y correccin el Poder Judicial (cfr. fs. 201);--------------------
d) Siendo nulos los actos administrativos impugnados, por no tener
competencia del rgano Administrador para dictarlo per se, corresponde hacer
lugar a la demanda instaurada por nulidad de estos actos pblicos, debiendo
recurrir la Municipalidad a la justicia correspondiente (cfr. fs. 202).-----------------
8.- Ingresando al tratamiento del recurso de casacin planteado, en primer
trmino analizar la criticas impugnativas efectuadas por la casacionista que han
sido reseadas en el punto 5.2. de este decisorio.---------------------------------------
9.- El thema decidendum se circunscribe a determinar si es correcto el
sentido y el alcance otorgado por el Tribunal a-quo a la normativa que impone
el requisito de la visacin previa del Tribunal de Cuentas Municipal, como
condicionante de la eficacia y validez de los actos administrativos, mediante lo
cuales los accionantes fueron designados en la planta permanente del Municipio
de Las Varillas, quienes con anterioridad a su nombramiento, prestaban servicios
en la mencionada Municipalidad, en calidad de empleados contratados.------------
10.- Tal como he tenido ocasin de pronunciarme como Vocal integrante
de la Cmara Contencioso Administrativa de Primera Nominacin in re Masciocchi,
Cayetano Antonio c/... (Sent. N 26/1995), sabido es que la actividad administrativa
debe subordinarse al orden jurdico. De tal manera, el acto administrativo debe
respetar los requisitos de validez impuestos por las normas en vigor. De lo contrario
nos enfrentamos a un acto viciado que hace necesaria su invalidacin.----------------
Segn la gravedad de la infraccin, se admiten diversos tipos de invalidez.
En general las leyes de procedimiento contemplan el acto nulo de nulidad absoluta
y el acto anulable de nulidad relativa.------------------------------------------
Se considera que el acto es nulo cuando alguno de sus elementos
esenciales resulta excluido. Mientras que es anulable cuando el vicio no llega a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Empero, tambin
es pacficamente aceptado, que para establecer el tipo de nulidad no slo debe
analizarse, si al acto le falta algn elemento esencial, sino cual es la intensidad
de la gravedad del vicio, es decir la magnitud o importancia de la transgresin al
ordenamiento jurdico, e incluso la manifestacin evidente o no de la infraccin.
En definitiva, de la ndole, gravedad y ostensibilidad del vicio dependen las
consecuencias jurdicas a aplicar segn el caso.----------------------------------------
11.- En la sentencia cuestionada, se juzg que la controversia suscitada
entre las partes vers sobre si el Seor Intendente de la Municipalidad de Las Varillas
estaba legitimado per se para revocar los actos administrativos dictados por una
anterior Administracin (Decretos 362/95, 363/95, 364/95 y 365/95 -fs. 80/83-),
mediante los cuales los actores fueron designados en planta permanente.-
La conclusin del Tribunal a-quo consisti en que le estaba vedado
a la accionada el ejercicio de aquella potestad revocatoria, sobre la base de
considerar que los actos de designacin haban generado un derecho particular
especficamente individual (cfr. fs. 200vta.) y que por lo tanto lo discutible de ...
la interpretacin en el caso del art. 84 inc. 2, de la ley 8102, o los artculos 3,
10, y 12 del Estatuto del Personal Municipal, Ordenanza 58/96 de Las Varillas
(Cba.), a los fines de declarar nulos los decretos de nombramientos anteriores del
personal permanente hoy afectado por los Decretos 540/95 y 62/96, que admite

evidentemente distintas interpretaciones y opiniones, impone que los resuelva con
justicia y correccin el Poder Judicial (cfr. fs. 201).--------
Considero que los fundamentos esgrimidos para arribar a la solucin
propiciada en el decisorio cuestionado, se apartan de la solucin jurdica prevista
por la normativa aplicable a la causa como as tambin de la doctrina sentada por
este Tribunal Superior en orden al requisito de la visacin previa de los Tribunales
de Cuentas Municipales, vinculado a la validez -y no meramente eficacia- de los
actos de los Municipios que comprometan gastos.-------------------
12.- El artculo 84 inciso 2 de la Ley 8102 prescribe en su parte pertinente,
como atribucin y deber del Tribunal de Cuentas Municipal: Visar, previo a su
cumplimiento, todos los actos administrativos del Departamento Ejecutivo que
comprometan gastos...Ningn acto administrativo que comprometa un gasto ser
vlido sin que se haya seguido el procedimiento previsto en este inciso..----------
De la lectura de la norma precedentemente transcripta surge sin dificultades
en su interpretacin, que el requisito de la visacin de los actos que comprometan
gastos para el Municipio, tal los de designacin de los actores en planta permanente
de la Municipalidad de Las Varillas (cfr. Decretos 362/95, 363/95, 364/95 y 365/95
-fs 80/83-), por propio mandato del legislador, no slo comporta un requisito de
eficacia sino tambin de validez, es decir, condicionante de su legitimidad
(cfr. T.S.J, Sala Cont. Adm., Sent. Nro. 116/98 Cuevas, Marcelo Fabin y O. c/
Municipalidad de Villa Carlos Paz...).-------------------------------------------------------------
--------------------------
13.- En armona a los conceptos que he vertido en otra causa, para que
un acto administrativo goce del privilegio de ejecutoriedad y de la presuncin de
legitimidad debe ser perfecto, es decir prima facie vlido y eficaz. La validez
del acto administrativo presupone el cumplimiento de los requisitos esenciales
impuestos por el ordenamiento jurdico. Mientras que la eficacia se relaciona con
el nacimiento del acto a la vida jurdica, es decir con la exigibilidad y el deber de
cumplimiento que se logra, entre otros requisitos, con la visacin del Tribunal
de Cuentas cuando corresponda, la notificacin o la publicacin.... (T.S.J., Sala
Civil y Com., Sent. del 03-05-1996 Ramos Hnos. S.A. c/ Torres, Osvaldo, L.L.
Cba., pg. 1015 y Sala Cont. Adm. Sent. 116/98 Cuevas, Marcelo Fabin y O. c/
Municipalidad de Villa Carlos Paz...).-----------
Por lo tanto, entiendo que el claro apartamiento al precepto normativo
referenciado por parte de la anterior Administracin para designar a los accionantes
en la planta permanente de la Municipalidad de Las Varillas, autorizaba al Intendente
para revocar en sede administrativa tales actos, toda vez que la falta del requisito
de la visacin previa, por expreso imperativo legal, los tornaba nulos e ineficaces,
no pudiendo de ellos nacer derecho subjetivo perfecto alguno en favor de los
agentes, es decir que no se haba producido en el caso la llamada cosa juzgada
administrativa.-----------------------------------------------------
14.- La circunstancia que, segn lo expresa la parte actora al evacuar el
traslado corrido del recurso de casacin articulado, se encuentra acreditado en la
causa que constitua una prctica habitual de la Municipalidad de Las Varillas
no visar previamente los actos de designacin de su empleados en funcin
que se interpretaba que tal requisito no era necesario para ese tipo de actos (cfr.
fs. 248vta./253vta.), en mi criterio no obsta a la conclusin arribada en el punto
anterior.----------------------------------------------------------------------------------------
Cabe sealar que como lo he sostenido en la causa Lucero, Omar Javier
c/... (T.S.J., Sala Cont.-adm. Sent. Nro. 92/1998), la tcnica del precedente es til
para controlar, en determinados supuestos, el ejercicio de la funcin administrativa
y evitar la arbitrariedad. En esencia, es un medio idneo para tutelar los principios
de igualdad, buena fe y seguridad.-------------------------
La violacin de un precedente vinculante constituye una infraccin al
ordenamiento jurdico, se trata de un vicio que puede encontrarse en la causa por
infringir al menos un aspecto del derecho.-----------------------------------------------

Incluso las normas que regulan el procedimiento administrativo establecen,
en general, la obligacin de la Administracin de motivar los actos que se apartan
del precedente. En tal caso, el cambio de criterio debe ser suficientemente
justificado, explicitndose las razones pertinentes.-------------
El precedente administrativo es una actuacin cumplida con anterioridad,
que por su fuerza vinculante, a tenor de los principios referidos, obliga al rgano
competente a mantener la uniformidad y coherencia para los casos similares
posteriores (Sesin, Domingo Juan, Administracin Pblica. Actividad Reglada,
Discrecional y Tcnica, Ed. Depalma, Bs. As. 1994, pg. 308).---------------------
Los nuevos principios constitucionales de buena administracin, como los
de coordinacin, eficacia e imparcialidad, coadyuvan a la funcionalidad y sustento
del comportamiento uniforme.---------------------------------------------------
Seala la doctrina (J. Ortiza Daz, El bien comn y la administracin
en Estudios dedicados al Prof. Garca Oviedo, Vol. I, Sevilla, 1954, p. 99 y ss.;
L.M. Diez Picazo, La doctrina del precedente administrativo, Rev. Adm. Pbl.
Esp., ob. cit., T. 98 (mayo-agosto 1978) p. 18 y ss.; J.L. Villar Palas, Curso de
derecho administrativo, Madrid, 1968, p. 526 y ss.) que para que el precedente
administrativo tenga fuerza vinculante debe reunir dos requisitos: a) identidad de
sujetos administrativos y b) similitud de circunstancias. Si se cumplen stos, la
Administracin tiene la obligacin de encuadrar el caso posterior en el precedente,
que se convierte en vinculante para el supuesto concreto sucesivo.----
Ahora bien, es dirimente para la presente causa sealar que la obligacin
de la Administracin de respetar el precedente cesa cuando, como sucede
en el caso, se advierte su antijuridicidad. Tan es as por cuanto una actuacin
irregular jams puede convertirse en la fuente autoritativa de un acto posterior
porque ambos contraran el ordenamiento jurdico vigente.---------
Los principios de igualdad, seguridad y buena fe que se invocan al pedir la
aplicacin del precedente, no pueden sustentarse en un acto que agravie el orden
jurdico. El principio de juridicidad es de prevaleciente aplicacin en la especie y
determina la improcedencia de ese planteo (cfr. Sesin, Domingo Juan ob. cit., pg.
310).--------------------------------------------------------------------------------------
Como lo ensea el Doctor Miguel S. Marienhoff, y lo ha entendido la
generalidad de la doctrina tanto nacional como extranjera, los jueces que basan
sus sentencias en costumbres contrarias a la ley, fallan ilegalmente y su actitud es
repudiable...la prctica contraria a la ley, debe considerarse como una infraccin a
la ley. (cfr. autor cit., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot., Bs.
As. 1970, pg. 296, nfasis agregado).--------------------------
15.- En el precedente de esta Sala Contencioso-administrativa, recado in
re Cuevas, Marcelo Fabin y O. c/... (Sent. Nro. 116/1998), se puso especial
nfasis en precisar que la Administracin, como un poder jurdico sometido a la
Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico (art. 174 Const. Pcial.), junto a
los cometidos pblicos de inters general que la justifican, exige que la misma
tenga disponibilidad de adaptarse a las exigencias de legalidad con la consiguiente
posibilidad de poder revocar sus propios actos, bajo ciertas condiciones, cuando
los mismos no resultan ajustados al ordenamiento jurdico (cfr. Castillo Blanco,
Federico A., La proteccin de confianza en el Derecho Administrativo, Marcial
Pons Edic. Jur., Madrid, 1998, pg. 100).----------------
As lo explica ampliamente la doctrina cuando seala que La vigencia
de la juridicidad se impone sobre la seguridad precaria que exhiben los actos
administrativos que contienen graves vicios patentes, manifiestos, indiscutidos; en
estos casos no puede mencionarse la existencia de derechos adquiridos, ni cosa
juzgada, ni estabilidad... (Fiorini, Bartolom, Teora jurdica del acto administrativo,
Buenos Aires 1969, pg. 252).-----------------------------------------
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia del ms Alto
Tribunal de la Nacin cuando precisa que si bien es cierto que ha sido doctrina del
Tribunal desde el caso de Fallos 175:368 (Carman de Cantn, del 14 de agosto de

1936) que ...los actos administrativos firmes que provienen de autoridad competente
llenan todos los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho,
en uso regular de facultades regladas, no pueden ser anulados por la autoridad
que los dict... ha expresado tambin que ...esa estabilidad cede cuando la
decisin adolece de vicios formales o sustanciales, o ha sido dictada sobre
la base de presupuestos fcticos manifiestamente irregulares, reconocidos
o fehacientemente comprobados... (Fallos, 265:349; 277:205; 303:1684, entre
muchos).--------------------------------------------------------
Ello importa el ejercicio regular de una potestad reconocida a la
Administracin en aras a la autogestin de la juridicidad de su propia actuacin,
que en las condiciones acreditadas, es insusceptible de causar lesin a la esfera de
inters de quien no puede invocar a su favor la existencia de un derecho subjetivo
adquirido.---------------------------------------------------------------
16.- Es que el derecho subjetivo de carcter administrativo invocado por los
accionantes -estabilidad del empleado pblico-, si bien tiene reconocimiento legal
y constitucional, recin se incorpora a la esfera jurdica de los particulares cuando
adquiere validez y eficacia el acto de admisin de la Administracin, circunstancia
que por la razones sealadas en este decisorio no acaeci.------------
17.- El respeto a la Constitucin y el sometimiento de la Administracin al
orden jurdico, se deriva del principio de supremaca constitucional (art. 31 de la
Constitucin Nacional y art. 161 de la Constitucin Provincial), y se traduce en un
deber general positivo de quienes ejercen los poderes pblicos, de realizar sus
funciones de acuerdo con la Constitucin y las leyes que en su consecuencia
se dicten.-----------------------------------------------------------------------------------------
18.- Quienes ejercen la titularidad de los poderes pblicos, deben buscar
los medios para realizar sus cometidos estatales, sin quebranto del orden jurdico
vigente. Es dirimente poner de resalto que los rganos que ejercen las prerrogativas
de poder no pueden crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su
fuente en la Constitucin o en la ley.------------------------------------
19.- El artculo 174 de la Constitucin de Crdoba impone como obligacin
de quien ejerce la funcin administrativa sujetarse al orden jurdico, siguiendo la
tendencia de las modernas constituciones extranjeras (arts. 20, Ley Fundamental
de Bonn, 97 Const. Italiana, 9.2 y 103.1 Const. Espaola, entre otras).------------------
La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de
ordenamiento ha dejado de dar prioridad slo a la relacin norma jurdica-situacin
fctica, para comprender a la totalidad del sistema y sus principios inmanentes.----
La revisin crtica del positivismo por obra de Bobbio (Teora de la
norma jurdica, Turn 1958, p. 101 y ss.) propone la metodologa neoempirista
y su aplicacin a la praxis jurisprudencial; concibe la amplitud del orden jurdico,
atribuyndole funciones sancionatorias al igual que al precepto legal aislado. En
definitiva, se le reconoce mayor efectividad y aplicacin directa a la realidad.-----
Como es fcil advertir, no se trata slo de un mero prurito formal, sino que
en el sentido material o sustantivo las consecuencias jurdicas son diferentes. La
estrategia o metodologa judicial no puede construir su silogismo lgico-jurdico en
base al precepto aislado de la norma especfica sino de la amplia adecuacin a la
unicidad del orden jurdico.--------------------------------------------------------------
20.- Es que el principio de legalidad comporta un axioma de derecho en
virtud del cual la norma emitida por una jerarqua piramidal superior prevalece
respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicacin de
aqulla (Linares, Fundamento del Derecho Administrativo, p. 343 y ss.; Kelsen,
Teora Pura del derecho, 2 Ed. Alemana, p. 232 y ss.).-------------------
Es la Constitucin quien establece y delimita la organizacin administrativa
del Estado, los derechos y deberes fundamentales como los objetivos que se
imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De all devienen las reglas
supremas que la organizacin administrativa debe respetar, como la unidad del
ordenamiento jurdico, caracterizado por su relacin internormativa jerrquica.------

Esta preeminencia constitucional es formal y sustantiva por cuanto las
normas que en su consecuencia se dictan no slo deben respetar el procedimiento
de emisin formal preceptuado por ella sino tambin los principios, contenidos,
objetivos y limitaciones impuestos por la misma.---------------------------------------
21.- La Constitucin Argentina en sus artculos 1, 28 y 31 consagra su
primaca jerrquica siguiendo el modelo americano. Idntico criterio recepta la
Constitucin de Crdoba en el artculo 161, en concordancia con el artculo 174
referido supra. Tngase presente que la Constitucin Norteamericana de 1787,
establece en su artculo 7, seccin 2, la supremaca de la misma, confiando a la
justicia el cometido de resguardar su validez superior con relacin a las leyes que
de lla deriven.-------------------------------------------------------------------------------
Son los jueces, entonces, quienes tienen la atribucin-deber de analizar
la adecuacin positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de lo reglado por
la Constitucin. En caso de conflicto entre llas ha menester seguir el criterio de
Marshall (Marbury c/ Madison) escogiendo la subordinante y dejando de lado la
subordinada.-----------------------------------------------------------------------------
La observancia de la Constitucin ser signo revelador de legitimidad y,
por lo contrario, la inobservancia de sta indicar sin lugar a dudas ilegitimidad,
sea en el origen, sea en el ejercicio que esta inobservancia se produzca (Diario de
Sesiones de la Honorable Convencin Constituyente, T. I, p. 1220). Por eso Kaegi
dice que lo fundamentalmente nuevo del Estado Constitucional frente a todo el
mundo del autoritarismo, es la fuerza vinculante unilateral de la norma.--
22.- Las prcticas administrativas antijurdicas -por infringir la Constitucin
o la ley-, tal lo verificado en autos respecto de la situacin precaria de los actores
que primero fueron contratados y despus designados en planta permanente sin
que medie la visacin previa del Tribunal de Cuentas Municipal, constituyen un
fenmeno sumamente grave de la vida jurdica, pues afectan la efectiva vigencia
del orden jurdico y le restan operatividad en la praxis. Se perturba en definitiva
el sistema normativo en vigor y con ello la certeza del derecho que es un valor
sustancial y primario de la vida jurdica.--------------------
23.- La naturaleza precaria de una designacin en planta permanente que
no observ la legislacin vigente, es inhbil para generar por s derechos adquiridos,
salvo en lo que se refiera a la retribucin por los servicios efectivamente prestados
e ingresados al patrimonio de cada agente.-----------------
Es que la ausencia de base legal objetiva del acto administrativo de
designacin, justifica su revocacin y obsta al interesado a invocar ese acto como
ttulo de un derecho que no puede prevalecer frente al principio de juridicidad y de
sometimiento de la Administracin al orden jurdico, como derivacin necesaria y
consustancial al Estado de Derecho.----------------------------------------
24.- An a riesgo de ser reiterativo, ha menester precisar que toda
designacin de personal de la Administracin Pblica que no se ajuste o que
transgreda el orden jurdico vigente, repugna a la seguridad jurdica que es
suma de certeza y legalidad e instrumento para promover dentro del orden
jurdico de un Estado de Derecho, la justicia y la igualdad.-----------------------
25.- Por todo lo expuesto, sin que sea necesario explayarse sobre otros
aspectos de la impugnacin articulada por la accionada, por devenir su tratamiento
inoficioso, atento la solucin que anticipan las premisas explicitadas en los
considerandos precedentes, corresponde hacer lugar al recurso de casacin
articulado, votando en forma afirmativa a la primera cuestin.-----------------------
26.- Igual solucin que la propiciada en el punto anterior corresponde
otorgar al recurso directo articulado por la accionada, que corre por cuerda
separada, Ferreyra, Marisa del Carmen y otros c/ Municipalidad de las Varillas
- Dda. Contencioso Administrativo - Recurso Directo (Expte. Letra F, N 03,
iniciado el quince de abril de mil novecientos noventa y nueve), toda vez que su
anlisis ha devenido abstracto en funcin del xito obtenido por la recurrente en
este decisorio, ordenndose su agregacin a las actuaciones principales.------------

27.- En cuanto a las costas de ambas instancias, estimo justo y equitativo
eximir a los accionantes de los gastos procesales correspondientes a la parte
demandada (art. 130 C.P.C. y C., aplicable por remisin art. 13, Ley 7182), quedando
impuestas en el orden causado.------------------------------------------------
Ello as, en razn que la situacin de revista de los accionantes ha podido
generar en ellos una conviccin favorable a la pretensin articulada, toda vez que el
motivo por el que se decidi revocar los actos de sus designaciones tiene su origen
en una prctica administrativa antijurdica, imputable a la Administracin municipal
demandada.-----------------------------------------------------------------------
As voto.-------------------------------------------------------------------------------
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------
Adhiero al voto del Seor Vocal preopinante Doctor Domingo Juan Sesin
quien a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma
correcta la presente cuestin.-------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADAN
LUIS FERRER, DIJO:---------------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Seor Vocal Doctor Domingo Juan
Sesin deciden correctamente la primera cuestin planteada, y para evitar intiles
repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.
JUAN SESIN, DIJO:-----------------------------------------
Corresponde: I) Hacer lugar al recurso de casacin planteado por la
demandada a fs. 216/243 y, en consecuencia, anular la Sentencia Nmero Cuarenta
y tres dictada por la Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso
Administrativo de la Ciudad de San Francisco el da nueve de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho (fs. 196/205).-------------------------
II) Rechazar la demanda contencioso administrativa interpuesta por los
actores a fs. 13/16.---------------------------------------------------------------------------
III) Declarar abstracto el tratamiento del recurso directo articulado por la
accionada, ordenndose su agregacin a las actuaciones principales.----------------
IV) Imponer las costas de ambas instancias por el orden causado (art. 130
del C.P.C. y C., aplicable por remisin expresa del art. 13 de la Ley 7182).--------
V) Disponer que los honorarios profesionales de los Doctores Jorge
Horacio Gentile y Marcelo Osvaldo Bolatti -parte actora- por los trabajos realizados
en esta instancia, sean regulados por el Tribunal a-quo, si correspondiere (arts. 1 y
25 Ley 8226), en conjunto y proporcin de ley, en el marco de la Ley 8.226, previo
emplazamiento en los trminos del artculo 25 bis ib., en el treinta por ciento (30%)
del mnimo de la escala del artculo 34 ib. (arts. 37 y 38 ib.), teniendo presente las
reglas establecidas en el artculo 29 ib..---------
As voto.-------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA, EL SEOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------
Adhiero a la respuesta proporcionada por el Seor Vocal Doctor Domingo
Juan Sesin, ya que la misma expresa la solucin correcta a la presente cuestin.
Por ello voto en idntico sentido.----------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR ADAN
LUIS FERRER, DIJO:---------------------------------------------
Comparto la solucin propuesta por el Seor Vocal preopinante por ser la
que lgicamente se desprende de los fundamentos vertidos en su respuesta a la
primera cuestin planteada. Por ello, y a los fines de evitar intiles repeticiones, me
expido en idntica forma.---------------------------------------------------------------
Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,-------
RESUELVE:---------------------------------------------------------------------------------

I) Hacer lugar al recurso de casacin planteado por la demandada a fs.
216/243 y, en consecuencia, anular la Sentencia Nmero Cuarenta y tres dictada
por la Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo
de la Ciudad de San Francisco el da nueve de noviembre de mil novecientos
noventa y ocho (fs. 196/205).-----------------------------------------------
II) Rechazar la demanda contencioso administrativa interpuesta por los
actores a fs. 13/16.---------------------------------------------------------------------------
III) Declarar abstracto el tratamiento del recurso directo articulado por la
accionada, ordenndose su agregacin a las actuaciones principales.----------------
IV) Imponer las costas de ambas instancias por el orden causado (art. 130
del C.P.C .y C., aplicable por remisin expresa del artculo 13 de la Ley 7182).---
V) Disponer que los honorarios profesionales de los Doctores Jorge
Horacio Gentile y Marcelo Osvaldo Bolatti -parte actora- por los trabajos realizados
en esta instancia, sean regulados por el Tribunal a-quo, si correspondiere (arts. 1 y
25, Ley 8226), en conjunto y proporcin de ley, en el marco de la Ley 8.226, previo
emplazamiento en los trminos del artculo 25 bis ib., en el treinta por ciento (30%)
del mnimo de la escala del artculo 34 ib. (arts. 37 y 38 ib.), teniendo presente las
reglas establecidas en el artculo 29 ib..---------
VOCALES: DRES. SESIN LAFRANCONI - FERRER
m14 | actividad 2
No cante victoria
Hoy Ud. est muy contento. Ha cumplido eficazmente su labor como abogado. Tras
numerosas gestiones ha logrado que el Estado Nacional le reconozca a su cliente
(Miguel Andrada) una deuda por cien mil pesos en concepto de saldo impago
de una obra pblica realizada en el ao 2001. Siguiendo lo trmites de ley, Ud.
reclam el pago de dicha suma al Poder Ejecutivo y ahora slo le resta esperar que
le notifiquen cundo debe ir a retirar el cheque correspondiente.
En esa espera se encontraba, cuando indignado Andrada entra a su despacho y se
produce el siguiente dilogo.
Andrada: Doctor, he recibido esta notificacin. Nos informan que no nos van a
pagar nada.
Ud. De qu me est hablando Andrada? Espere un minuto y clmese por favor.
Andrada: Mire doctor, esto me ha llegado hoy.
Andrada le entrega una cdula de notificacin con el siguiente texto:
Buenos Aires, 27 de marzo de 2007. Y vistos: el
expediente N 00478/06. Y considerando. Que el Sr.
Miguel Andrada solicita se le abone la suma de pesos
cien mil en concepto de saldo impago por la ejecucin
de la Obra de pavimentacin de calle 1 de mayo de
la ciudad de Piran. Que la entidad correspondiente
reconoci la deuda reclamada, por lo que corresponde

hacer lugar a lo solicitado. Que previo a hacer efectivo el
pago y conforme lo establece la Ley de Administracin
Financiera, corresponde que previa a su efectivo pago
se expida la Unidad de Auditora Interna del Ministerio
de la Produccin. Que en consecuencia, que atento lo
establecido por la Constitucin Nacional y la ley 24.156
El Sr. Presidente de la Repblica decreta: 1) Remitir
las actuaciones a la Unidad de auditora interna del
Misterio de la Produccin a fin que se expida en los
trminos sealados en el considerado correspondiente.
2) Rechazar por prematura el reclamo efectuado por
el Sr. Andrada. 3) Notifquese y hgase saber. Nstor
Kirchner (Presidente).
Ud. lee atentamente el texto y dice: Esto no puede ser! Vamos a recurrir este acto.
Ahora le pido me deje trabajar y, por favor, pase maana a firmar el recurso A 1.
Le sugerimos redacte el Recurso Administrativo sobre la base de responder las

siguientes cuestiones:
1. Es obligatoria la intervencin de la Unidad de auditoria Interna del Ministerio de

Produccin? Por qu?
2. En caso de corresponder la intervencin, la misma debe efectuarse en forma

previa, concomitante o posterior al dictado del acto administrativo? Por qu?
3. Qu principio del procedimiento administrativo se violara en este caso?
4. El control que realiza la Sigen integra el procedimiento de formacin de la

voluntad administrativa?.

m14 glosario
Aprobacin: Aquel que acepta como bueno un acto de otro rgano administrativo
o de una persona particular. Es requisito de eficacia. Puede utilizarse como
control externo, cuando depende del fiscalizador.
Autorizacin: Reconocimiento del derecho, muchas veces preexistente, a

realizar una actividad que no se halla genricamente prohibida. Acto por el cual
se levanta la condicin puesta al ejercicio de ese derecho del administrado, por
una norma de naturaleza policial (CASSAGNE, Juan C.; Derecho Administrativo,
Abeledo-Perrot, 1998).
Control a posteriori: El que se produce una vez que el acto o la actividad

controlados han nacido a la vida jurdica o se han concretado.
Control de gestin: Evala el cumplimiento o incumplimiento, por parte del

fiscalizado, de los objetivos y metas preestablecidos en decisiones, programas y
planes, especialmente en la inversin de caudales y bienes.
Control externo: Realizado por rganos distintos de la Administracin Activa que

fiscalizan aspectos legales, administrativos, econmicos, financieros, actuando
sea preventivamente o a posteriori, en forma de actos generales o especficos
de fiscalizacin.
Control interno: Es el que se ejerce dentro de la misma Administracin, por lo

que tambin se lo denomina administrativo o jerrquico, desde que generalmente
adopta esa va cuando se provoca por recursos o denuncias. Se ejerce de oficio,
como parte de las facultades del jerarca para asegurar la eficacia de la gestin,
sin perjuicio de que puede provocarse por los administrados.
Control pblico: Conjunto de medios destinados a procurar el respeto del orden

jurdico por parte de los rganos llamados a ejercer el poder pblico. Destinado a
la Administracin, persigue su subordinacin a todos los aspectos de derecho.
Control de legalidad: Es el que tiene por objeto comprobar si la Administracin

ajusta su actividad a las reglas imperativas establecidas por el ordenamiento
jurdico.
e v a l u acin
La versin impresa no incluye las auto-evaluaciones parciales. Las mismas se

encuentran disponibles desde su CD-ROM de materias.

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ADM - derecho administrativo

EDUBP | ABG | segundo cuatrimestre

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 1

* cada mdulo contiene:

impresin total del documento 332 pginas !

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.2

Bienvenido a DERECHO ADMINISTRATIVO

Slo cuando un ciudadano es llamado a obedecer en virtud de la ley debe

La coexistencia de las necesidades colectivas con el Estado, persona jurdica

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 3

Los temas que analizan la anatoma de la Administracin Pblica, implican distinguir

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.4

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 5

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.6

Mdulo 1: Funcin administrativa del Estado

Mdulo 2: La relacin jurdico-administrativa

Mdulo 3: Los principios jurdicos de la organizacin administrativa

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 7

Mdulo 4: Actividad Jurdica de la Administracin

8. Revocacin e invalidacin del acto. Fundamento. Competencia, alcances y

Mdulo 5: El Procedimiento Administrativo

Mdulo 6: El proceso contencioso administrativo

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.8

Mdulo 7: Servicio Pblico

Mdulo 8: Dominio pblico y Limitaciones administrativas a la propiedad

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 9

Mdulo 9: Polica y Poder de Polica.

Mdulo 10: La Contratacin Administrativa.

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.10

Mdulo 11: La Contratacin Administrativa. Clases de contratos administrativos

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 11

Mdulo 13: La responsabilidad del Estado

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.12

Mdulo 14: El control pblico

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativa - pag. 13

EDUBP | ABOGACA | derecho administrativo - pag.14

Conocer los principales medios jurdicos de la funcin administrativa y las

Desarrollar habilidades para interpretar y diferenciar los diversos regmenes

Entender el rgimen de control de la funcin administrativa pblica en sus

Comprender la utilidad jurdica y social de la funcin administrativa estatal, a

Adquirir habilidad para diagnosticar situaciones jurdicas y resolverlas aplicando

Adquirir herramientas conceptuales y prcticas para ser capaz de actualizar

Desarrollar capacidades de resolucin de situaciones problemticas asociadas

Establecer relaciones entre los conocimientos adquiridos en Derechos Civil,

Conocer los principales instrumentos especiales de uso ms frecuente en la

Adquirir conocimiento del sistema jurdico que regula la contratacin administrativa,

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Porcentaje estimativo por mdulo segn la cantidad y complejidad de contenidos

MDULO PORCENTAJES ESTIMADOS

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GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo I - Parte General.

GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 2. La defensa del

GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 3. El acto

GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Tomo 4. El Procedimiento

GORDILLO, Agustn: Despus de la Reforma del Estado IC. Buenos Aires.

o Legislacin incluida como material bsico de cada mdulo.

o Jurisprudencia incluida como material bsico de cada mdulo.

o Doctrina incluida como material bsico de cada mdulo.

o Pginas web sugeridas y todas las de contenidos jurdicos.

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Accin de ilegitimidad o de anulacin: se trata de la accin judicial diferenciada,

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