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NDICE

LA POTESTAD SANCIONADORA DEL CONSORCIO

DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA:
EXAMEN DE SUS ASPECTOS MS RELEVANTES

FRANCISCO E. BEDA TARAJANO

Doctor en Derecho

Letrado del Servicio Jurdico del Ilustre Ayuntamiento de San Bartolom de Tirajana

SUMARIO

I. Naturaleza y fines de la potestad sancionadora del Consorcio

ZEC.
II. El ejercicio de la potestad sancionadora por el Consorcio ZEC.
A) Titularidad y contenido de la potestad sancionadora
B) Anlisis crtico del catlogo de infracciones y sanciones
1. Introduccin: la traslacin a la potestad sancionadora
del Consorcio ZEC de los principios rectores del
Derecho penal
2. Grado de cumplimiento de los mandatos de legalidad,
tipicidad y proporcionalidad en la tipificacin de las
infracciones
a. Consideraciones generales
b. La tipificacin de las infracciones
b.1 Infracciones graves:
a) Desarrollo de actividades no amparadas por
la autorizacin previa a la inscripcin en el
Registro de Entidades ZEC (artculo 66.2. a)
b) Incumplimiento de los requisitos contenidos
en el artculo 31.3, apartados d), e) y f)
(artculo 66.2. b)
c) Resistencia, negativa u obstruccin a la
actuacin investigadora del Consorcio de la
ZEC en materia de su competencia (artculo
66.2.c)

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 b.2 Infracciones leves:
a) Incumplimiento de las instrucciones sobre el
funcionamiento de la ZEC que hayan sido
dictadas por el Consorcio (art. 66.3. a)
b) Inobservancia del deber de remisin de
informacin exigible al amparo del artculo
38 (art. 66.3.b)
c) Incumplimiento de cualquier obligacin deri-
vada de esta Ley y sus normas de desarro-
llo, siempre que no se encuentren tipificadas
como infraccin grave

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 LA POTESTAD SANCIONADORA DEL CONSORCIO DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA...

Resumen del contenido:

El presente artculo acomete el estudio de la potestad sancionadora del Consorcio

de la Zona Especial Canaria (ZEC) desde una perspectiva crtica, toda vez que el rgimen
jurdico sancionador presenta singulares disfunciones derivadas no slo de la naturaleza
consorcial interadministrativa del titular de la potestad sancionadora y de la regulacin de
la misma en el derecho positivo, sino, tambin, de la necesidad de hacer de dicho rgimen
sancionador un instrumento prctico para la consecucin de los fines propios de la ZEC.
Como indicara Suay, la potestad sancionadora del Consorcio ZEC no es ms que la lgica
consecuencia de la propia funcin de supervisin que las Administraciones independientes
han de desarrollar, ms sobre dicha potestad confluye un doble condicionamiento: cons-
titucional y legal. En tal sentido, uno de los propsitos de este trabajo consiste en examinar
en qu medida se cumple dicho condicionamiento y qu cauces hermenuticos o de lege
ferenda pudieran coadyuvar a que dicho condicionamiento sea real y efectivo.

I. NATURALEZA Y FINES DE LA POTES- diversificacin de su estructura productiva,

TAD SANCIONADORA DEL CONSORCIO
ZEC
Como es bien sabido, la Zona Especial
Canaria en adelante ZEC se crea en el
mbito territorial del archipilago canario,
extendindose por todo l salvo el supues-
to de empresas dedicadas a la produccin,
transformacin, manipulacin y comercializa-
cin de mercancas cuando stas se produz-
can, transformen o manipulen en la ZEC o se
entreguen desde sta, en el que el Gobierno
de la Nacin a propuesta del Gobierno de
Canarias determinar sus reas de localiza-
1
cin , con la finalidad de promover el des-
arrollo econmico y social del archipilago y la
estando presidida por el principio de estan-
queidad geogrfica2. Esta es la finalidad con-
fesada por el artculo 28 de la Ley 19/1994, de
6 de julio, de modificacin del Rgimen
Econmico Fiscal de Canarias establecido por
la Ley de 22 de julio de 1972. La ZEC se con-
figura como un rea de baja tributacin auto-
rizada en el mbito de la Unin Europea, en
atencin a las peculiares caractersticas del
archipilago canario (lejana del territorio
peninsular y hecho insular). Histricamente
Canarias ha contado con un marco econmi-
co general consistente en unas reglas del
juego relativamente diferentes de las predo-
minantes en la Espaa continental3 que
arranca de la creacin de los Puertos Francos4

1
Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2005 se modifican las reas en que debern localizarse dichas
empresas (vid. B.O.E nm. 91 de 16 de abril).
2
En la redaccin originaria de la Ley 19/1994 junto a la estanqueidad geogrfica se contemplaban, como elementos esencia-
les de la ZEC, las estanqueidades subjetiva y objetiva que, finalmente, hubieron de suprimirse por exigencias del Derecho comunitario.
3
J.A. Rodrguez Martn, La estructura econmica en VV.AA: La enciclopedia temtica e ilustrada de Canarias, Centro
de la Cultura Popular Canaria, Canarias, 1999, pg. 242.
4
Algunos autores se remontan ms atrs y fijan los antecedentes histricos del rgimen fiscal diferenciado de Canarias en el
Siglo XV, coincidiendo con la Conquista, y extendindose hasta 1991, en el que sufre una amplia modificacin como consecuencia
de la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas. Vase, en este sentido, S. Mazorra Manrique de Lara, La zona especial cana-
ria, rgimen jurdico general. Especial referencia al rgimen fiscal en Noticias de la Unin Europea, n 166 (1998), pgs. 83 y 84.

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y obedece a razones socio-polticas de signo
muy diverso. La zona ZEC se arbitra, tras las
sucesivas modificaciones de su rgimen jur-
dico para acomodarla a la normativa comuni-
taria, como una ayuda de Estado de tipo fiscal
con finalidad regional, por lo que supone un
supuesto excepcional al rgimen general pre-
visto en el artculo 87 TCE5. Se trata, en defi-
nitiva, de un rgimen excepcional que estar
vigente hasta el 31 de diciembre de 2008, del
que podrn beneficiarse aquellas empresas
que cumplan los requisitos predeterminados
en la Ley y se encuentren inscritas en el
Registro Oficial de Entidades de la ZEC.
Las funciones de polica administrativa
de la zona ZEC se encomiendan a un ente
6
pblico de naturaleza consorcial , creado por
la Ley 19/1994 con la denominacin de
Consorcio de la Zona Especial Canaria y en
el que se integran la Administracin General
del Estado y el Gobierno de la Comunidad
Autnoma de Canarias. El Consorcio ZEC es
un ente instrumental de Derecho pblico ads-
crito al Ministerio de Economa y Hacienda al
que se atribuyen con carcter general y sin
perjuicio de las atribuidas a otros rganos u
organismos pblicos, las funciones de vigilan-
cia y supervisin de las actividades desarrolla-
das por las entidades de la Zona Especial
Canaria artculo 37 del Real Decreto Ley
2/2000 de 23 de junio. El Consorcio que
tiene como rganos de gobierno y administra-
cin al Consejo Rector y al Presidente es una
Administracin Pblica7 conforme a las previ-
siones del artculo 2.2 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de rgimen jurdico de las
administraciones pblicas y del procedimien-
to administrativo comn, sometindose a la
misma y al resto del Derecho administrativo
en el ejercicio de funciones pblicas. En sus
relaciones patrimoniales y en lo relativo a los
contratos para la promocin en el extranjero
de la ZEC se someter al Derecho privado.
Las potestades administrativas atribui-
das al Consorcio ZEC son aquellas que el
Estatuto del Consejo Rector, aprobado por
Real Decreto 1050/1995, de 23 de junio, atri-
buye a los rganos de gobierno del mismo en
los artculos 5 y 6. Resulta lgico que para
garantizar los fines propios de la ZEC se haya
atribuido a sus rganos de gobierno y admi-
nistracin la potestad de imponer sanciones
administrativas con el alcance y lmites esta-
blecidos por la Ley 19/1994, de 6 de julio, en
la modificacin efectuada por el Real Decreto
Ley 2/2000, de 23 de junio. Mediante el ejer-

5
El artculo 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea prohbe las ayudas de Estado, entendiendo la Comisin
por tales, entre otras, las subvenciones, exoneraciones de impuestos y tasas, exoneracin de tasas parafiscales, bonificaciones de
intereses, garantas para prstamos o condiciones ms favorables. Por su parte, el artculo 38 de nuestra Constitucin reconoce la
libertad de empresa en el marco de la economa de mercado y la obligacin de los poderes pblicos de proteger aqulla entre estas
actuaciones pblicas destaca la de evitar prcticas que puedan afectar o daar seriamente un elemento tan decisivo en la economa de
mercado como la libre concurrencia entre empresas (STC 88/1986, de 1de julio). El Derecho comunitario considera la ZEC como
una ayuda de Estado de tipo fiscal con finalidad regional, motivo por el cual, pese a su creacin en 1994, slo pudo entrar en vigor,
tras sufrir mltiples e importantes modificaciones, en el ao 2000.
6
Sobre la figura del jurdico del consorcio, vase en extenso y entre otros, E. Nieto Garrido, El Consorcio administrativo,
Barcelona, Cedecs, 1997, la misma: El consorcio como instrumento de cooperacin administrativa en Revista de estudios de la
administracin local y autonmica, n 270 (1996), pgs. 327-362 y M. Vaquer Caballeria, Los consorcios, en J. Rodrguez Arana
Muoz (dir.)/ M. Calovo Charro (coord.): La Administracin Pblica Espaola, dirigida, Madrid, INAP, 2002, pgs. 577-583.
7
J. Suay Rincn, Estudios jurdicos y territoriales sobre Canarias, Centro de la Cultura Popular Canaria, 2001, pgs. 205 y ss.

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cicio de esta potestad sancionadora se trata
no slo de regular un determinado sector de
la actividad social reforzando as el carcter
imperativo de las obligaciones y deberes
impuestos por la normativa de la ZEC, al aso-
ciar a su incumplimiento la imposicin de una
sancin8, sino de dispensar de la manera
ms eficiente posible la tutela de unos valores
jurdicos que el Estado considera dignos de
tutela. La potestad sancionadora del Con-
sorcio ZEC se manifiesta como una tcnica de
control social, un instrumento jurdico, pues-
to al servicio del mismo para, directamente,
permitir el cumplimiento de los fines que tiene
encomendados e, indirectamente, coadyuvar
a promover el desarrollo econmico y social
del archipilago y la diversificacin de su
estructura productiva. Las entidades de la
ZEC mantienen respecto del Consorcio una
relacin de sujecin especial, dado que la con-
trapartida de gozar de los beneficios fiscales
inherentes al rea ZEC lo constituye el cum-
plimiento de los requisitos establecidos en el
artculo 31.3 y concordantes de la Ley.
II. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SAN-
CIONADORA POR EL CONSORCIO ZEC
A) TITULARIDAD Y CONTENIDO DE LA
POTESTAD SANCIONADORA
El artculo 64.2 de la Ley atribuye al
Consorcio ZEC potestad sancionadora, incor-
porando el Real Decreto Ley 2/2000 de 23 de
junio una importante limitacin que no se con-
templaba en la redaccin original del precep-
to, consistente en que dicha potestad sancio-
nadora ser ejercida por el Consorcio cuando
se trate de las sanciones reguladas en el
Captulo VI de la Ley 19/1994. Esta precisin,
que incorpora ahora la reforma, resultaba a
todas luces innecesaria, pues, de una parte, el
artculo 127.2. de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de rgimen jurdico de las admi-
nistraciones pblicas y del procedimiento
administrativo comn, determina que el ejer-
cicio de la potestad sancionadora se efectua-
r por los rganos competentes. De otra, el
ejercicio de la potestad sancionadora por los
rganos administrativos que la tengan expre-
samente atribuida, se encuentra comprendi-
do dentro de los derechos fundamentales al
juez predeterminado por la ley9 art. 24.2
CE y a la legalidad sancionadora10 art. 25.1
CE. Por lo que los actos administrativos que
dicte el Consorcio ZEC en materias ajenas a su
competencia sern nulos de pleno Derecho
conforme al artculo 62 apartados .a) y .b) de
la indicada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Cuando hablamos de titularidad en el
ejercicio de la potestad sancionadora es pre-
ciso recordar con Nieto que sta comprende
tres facultades bsicas: la de establecer las
infracciones y las sanciones asociadas a las
mismas, la de imposicin de sanciones y la de

8
J. Suay Rincn, Sanciones administrativas, Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 1989, pgs. 20 y ss. y A.
Nieto, Derecho administrativo sancionador, 2 ed., Tecnos, Madrid, 1994, pgs. 92 y 301.
9
En este sentido, J. Garber Llobregat, El procedimiento administrativo sancionador. Comentarios al Ttulo IX de la Ley
30/1992 y al reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin (Real Decreto
1398/1993), 3 ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 1998, pgs. 96-97.
10
T. Cobo Olivera, El procedimiento administrativo sancionador tipo, Bosch, Barcelona, 1999, pgs. 13 y ss.

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ejecutar las sanciones impuestas11. El Con-
sorcio ZEC no puede, en general, alterar el
cuadro de infracciones y sanciones legalmen-
te predeterminado. Sin embargo, por va indi-
recta s va a poder crear nuevas infracciones
de carcter leve segn se colige de la lectura
del artculo 66.3 a) de la Ley. En efecto, al
constituir infraccin leve el incumplimiento
de las instrucciones sobre el funcionamiento
de la Zona Especial Canaria que hayan sido
dictadas por el Consorcio de la Zona Especial
Canaria, la integracin de este tipo sancio-
nador se efectuar mediante el reenvo nor-
mativo a la correspondiente instruccin cuya
vulneracin se impute al presunto infractor.
Se trata, por consiguiente, de una suerte de
norma sancionadora en blanco cuyo conte-
nido material se fija por el propio Consorcio
ZEC. En cuanto a la competencia para el ejer-
cicio de la potestad sancionadora, la Ley
incumple, a nuestro juicio, el mandato del
artculo 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, al no encomendar a rganos dis-
tintos la fase de instruccin y la fase de impo-
sicin de la sancin. En efecto, an cuando la
Ley distinga entre la fase de instruccin y la
fase sancionadora, no atribuye la competen-
cia a rganos administrativos distintos. En
este sentido, la atribucin de la competencia
resolutoria del expediente sancionador al
Consejo Rector que efectan los artculos 38
,e) y 70 no plantea problema alguno, puesto
que el Consejo Rector es rgano de gobierno
y administracin junto con el Presidente
del Consorcio conforme al artculo 34. Sin
embargo, el artculo 70.2 atribuye la compe-
tencia para la incoacin e instruccin a un
miembro designado al efecto por el Consejo
11
A. Nieto, Derecho administrativo sancionador, 2 ed., Tecnos, Madrid, 1994, pg.140.
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Rector que no podr participar en las sesio-
nes y deliberaciones de la fase de resolu-
cin. Y ocurre que los miembros del Consejo
rector no son rganos administrativos ni de
gobierno del Consorcio, sino meros integran-
tes de un rgano de naturaleza colegiada, por
lo que se incumple el mandato legal de la debi-
da separacin entre rgano instructor y rga-
no sancionador. Ciertamente, en nuestro
Estado democrtico de Derecho la Consti-
tucin proclama el derecho fundamental de
todos a un proceso con todas las garantas, en
el que debe entenderse incluido el derecho a
un juez imparcial artculo 25.2 CE. Y en
relacin con tal derecho fundamental el Tri-
bunal Constitucional en Sentencia 145/1988,
de 12 de julio, consider que la atribucin de
ambas funciones a un mismo rgano supone
un riesgo a la imparcialidad objetiva. En pala-
bras del Alto intrprete de la Constitucin: la
actividad instructora, en cuanto pone al que la
lleva a cabo en contacto directo con el acusa-
do y con los hechos y datos que deben servir
para averiguar el delito y sus posibles respon-
sables puede provocar en el nimo del instruc-
tor, incluso a pesar de sus mejores deseos,
prejuicios e impresiones a favor o en contra
del acusado que influyan a la hora de senten-
ciar. Incluso aunque ello no suceda es difcil
evitar la impresin de que el Juez no acomete
la funcin de juzgar sin la plena imparcialidad
que le es exigible. Ciertamente, la Ley trata
de salvar la posible contaminacin del rga-
no sancionador, disponiendo que el miembro
del Consejo Rector que haya sido designado
instructor del expediente sancionador no par-
ticipar en la resolucin del mismo. Sin
embargo y a pesar de que el mismo Tribunal
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Constitucional en Sentencia de 26 de abril de nimo determinados prejuicios sobre la culpa-

1990 haya manifestado que la imparcialidad
e independencia de los rganos del poder judi-
cial no es, por esencia, predicable con igual
significado y en la misma medida de los rga-
nos administrativos, coincidimos con Garca
de Enterra/Toms-Ramn Fernndez en que
la circunstancia de que la Administracin sea
juez y parte obliga a una especial objetivi-
dad artculo 130 CE en la tramitacin del
12
expediente sancionador . Y a nuestro juicio
esta objetividad se da en mayor medida si la
fase de instruccin se hace recaer en un rga-
no distinto del Consejo Rector en este caso,
el Presidente que si se atribuye a un miem-
bro de dicho rgano colegiado13. No obstante
lo dicho, lo cierto es que desde el punto de
vista formal la acumulacin de instruccin y
sancin en el propio Consejo Rector deber
acomodarse, caso por caso, a la doctrina del
TC fijada en la STC 60/1995, de 17 de marzo,
conforme a la cual: En cualquier caso, la
acumulacin de funciones instructoras y sen-
tenciadoras no puede examinarse en abstrac-
to, sino que hay que descender a los casos
concretos y comprobar si se ha vulnerado
efectivamente la imparcialidad del juzgador
(STC 98/90 [RTC 1990, 98]), debindose
tener muy en cuenta que no todo acto de ins-
truccin compromete dicha imparcialidad,
sino tan slo aquellos que, por asumir el Juez
un juicio sobre la participacin del imputado
en el hecho punible, puedan producir en su
bilidad del acusado que lo inhabiliten para
conocer de la fase del juicio oral (SSTC 106/89
[RTC 1989, 106], 151 /91 [RTC 1991, 151],
136/92 [RTC 1992, 136], 320/93 [RTC 1993,
320]) ...ser en cada caso concreto donde se
habr que determinar si se da o no la aparien-
cia de imparcialidad, pues es la investigacin
directa de los hechos, con una funcin inqui-
sitiva dirigida frente a determinada persona,
la que puede provocar en el nimo del instruc-
tor prejuicios e impresiones respecto del acu-
sado que influyan a la hora de sentenciar
(STC 136/92 [RTC 1992, 136]).
B) ANLISIS CRTICO DEL CATLOGO
DE INFRACCIONES Y SANCIONES
1. Introduccin: la traslacin a la
potestad sancionadora del
Consorcio ZEC de los principios
rectores del Derecho penal
Se ha manifestado en otro lugar14 que
tanto las sanciones administrativas como las
sanciones penales son manifestaciones distin-
tas de un unitario ius puniendi estatal o, ms
acertadamente, de un mismo sistema jurdico
sancionador que encuentra su principal fun-
damento en el artculo 25 de la Constitucin.
Dicho precepto establece una jerarqua entre
dichas reacciones punitivas del Derecho admi-
nistrativo sancionador y del Derecho penal, al

12
E. Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, Curso de Derecho Administrativo II, 9 ed., Cvitas, Madrid, 2004,
pg.188.
13
En relacin con la debida separacin entre la fase de instruccin y la fase sancionadora y la encomienda de ambos come-
tidos a rganos distintos, vase, entre otras muchas, las sentencias del TSJ de Catalua de 5 de mayo de 2000 [RJCA 2000\2524] y
de 10 de abril de 2003 [ARP2003\363], STSJ de Canarias de 8 de noviembre de 2002 [JUR 2003\179016] y la STS de 28 de febrero
de 2002 que la confirma [RJ 2002\6989].
14
Vase en este sentido, F. Navarro Cardoso, Infraccin administrativa y delito: lmites a la intervencin del Derecho penal,
Colex, Madrid, 2001, pgs. 23-28.

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reservar para ste ltimo el arsenal punitivo
ms grave y de mayor incidencia en los dere-
chos fundamentales de la persona como
resulta, entre otras, la pena privativa de liber-
tad. Consecuencia de esta naturaleza comn
en lo esencial es el hecho de que estas tcni-
cas formalizadas de control social tutelan
bienes jurdicos y se someten a idnticos cri-
terios de delimitacin material de los bienes
jurdicos. Pero importante resulta tambin
resaltar que, en el Estado social y democrti-
co de Derecho instaurado por la Constitucin
de 1978, el ius puniendi estatal, como poder
aflictivo del Estado, y el sistema jurdico-san-
cionador, como conjunto normativo ordenado
que sirve de cauce al ejercicio de aqul, estn
delimitados por los mismos principios. Bien es
cierto que el Derecho administrativo sancio-
nador ha recepcionado los principios del siste-
ma jurdico-sancionador de manera modula-
da o, si se prefiere, matizada. Ms, en pleno
Siglo XXI resulta incontestable que tales prin-
cipios han de manifestarse en un grado mni-
mo tal que los derechos fundamentales y
libertades pblicas proclamadas por el texto
constitucional queden inclumes frente al
ejercicio de dicho poder coactivo. Desde tal
perspectiva, la modulacin/matizacin en la
recepcin de los principios rectores del siste-
ma jurdico-sancionador por el Derecho admi-
nistrativo sancionador ha de tener como hori-
zonte la incidencia que sus sanciones pueda
tener en la esfera jurdica de los ciudadanos y,
ms concretamente, en sus derechos funda-
mentales. De esta forma, cuanta mayor gra-
vedad contemplen sus sanciones para el
supuesto de incumplimiento de la norma,
menor modulacin en el sentido de relaja-
miento de tales principios ser admisible.
Pero, lo que nunca ser posible, es la total
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ausencia de los mismos en un mbito o parce-
la del Derecho administrativo sancionador so
pretexto de la benignidad de las sanciones que
para la ordenacin de un sector de la actividad
social pudiera contemplarse. En tal sentido
puede decirse que existen una serie de princi-
pios del sistema jurdico sancionador que son
omnipresentes en Derecho pblico, indepen-
dientemente del contexto jurdico, adminis-
trativo o penal de la accin punitiva del Estado.
Ya deca al respecto el Tribunal Supremo (sala
3) en sentencia de 10 de febrero de 1986 [ RJ
1986\504]: el ejercicio de la potestad puni-
tiva, en cualquiera de sus manifestaciones
debe acomodarse a los principios y preceptos
constitucionales que presiden el ordenamien-
to jurdico-penal en su conjunto, sea cual sea
el mbito en que se mueva la potestad puniti-
va del Estado, la jurisdiccin o el campo en que
se produzca, viene sujeta a unos mismos prin-
cipios cuyo respeto legitima la imposicin de
las penas y sanciones por lo que, las infraccio-
nes administrativas para ser susceptibles de
sancin o pena deben ser tpicas, es decir, pre-
vistas y descritas como tales por norma jur-
dica anterior, antijurdicas, esto es, lesivas de
un bien jurdico protegido por el Ordena-
miento y culpable, atribuible a un autor a ttu-
lo de dolo o culpa para asegurar en su valora-
cin el equilibrio entre el inters pblico y la
garanta de las personas, que es lo que cons-
tituye la clave del Estado de Derecho, princi-
pios trabajosamente consagrados por la cien-
cia del Derecho Penal a lo largo de su evolucin
y que se traducen en los bien conocidos nulla
pena sine lege, in dubio pro reo, non bis in
dem, prohibicin de interpretaciones exten-
sivas, etc., aplicables, por tanto a las infraccio-
nes administrativas. Esta jurisprudencia del
Tribunal Supremo de la que la sentencia
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citada es fiel ejemplo y que arranca de la cono-
cida STC 2/1981, de 30 de enero ha sido
desarrollada por otras tantas resoluciones del
Alto intrprete constitucional al punto de
poderse afirmar que el verdadero detonante
de la reforma de la potestad sancionadora de
la Administracin lo ha sido la abundante
jurisprudencia constitucional sobre las
garantas que han de rodear el enjuiciamien-
to de las infracciones administrativas y, en
este sentido, no parece problemtico afirmar
que el legislador espaol de 1992 no ha hecho
sino llevar al derecho positivo, en aras de la
seguridad jurdica, la orientacin interpretati-
va elaborada por la jurisprudencia del TC .
En efecto, la promulgacin de la Ley
30/1992 implic la legalizacin del sistema
administrativo sancionador. Con esto quiere
decirse que se consagra definitivamente en
una norma de rango infraconstitucional un
cuerpo de doctrina constitucional que conte-
na el elenco de principios rectores del ejerci-
cio del ius puniendi. Tales principios, por
influencia de la jurisprudencia y la doctrina de
los autores, ya haban penetrado en la prcti-
ca de las Administraciones pblicas antes de
la entrada en vigor de la citada Ley, tras la pro-
mulgacin de la Constitucin de 1978.
En consecuencia, el ejercicio de la potes-
tad sancionadora del Consorcio ZEC est regi-
do, adems de por los artculos 24 y 25 CE, por
los artculos 127 a 133 de la Ley 30/1992, apli-
cable al Consorcio como se ha visto, de acuer-
do con el artculo 2.2 de la misma.
15
J. Garber Llobregat, El procedimiento administrativo sancionador. Comentarios al Ttulo IX de la Ley 30/1992 y al regla-
mento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin (Real Decreto 1398/1993), 3 ed., Tirant
lo Blanch, Valencia, 1998, pg. 63.
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2. Grado de cumplimiento de los
mandatos de legalidad, tipicidad y
proporcionalidad en la tipificacin
de las infracciones
a. Consideraciones generales
El examen de los artculos 64 a 71 de la
Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificacin del
Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias y
otras normas tributarias en la modificacin
efectuada por el Real Decreto-ley 2/2000, de
23 de junio alumbra un rgimen sancionador
bastante parco, asistemtico y alejado de los
15 planteamientos doctrinales y jurisprudencia-
les en materia de Derecho Administrativo san-
cionador. La plena comprensin del rgimen
sancionador del Consorcio slo puede alcan-
zarse mediante el anlisis de la evolucin nor-
mativa de la propia Ley 19/1994, pues no debe
olvidarse que el eje sobre el que habr de pivo-
tar el ejercicio de dicha potestad lo constituye
el incumplimiento por parte de las entidades
ZEC de las obligaciones establecidas en el
Ttulo V de la Ley y, en lgica consecuencia, la
modificacin de estas ltimas conlleva la del
cuadro de infracciones que pueden llegar a
imponerse en caso de incumplimiento.
Planteada en estos trminos la cuestin, no
resulta superfluo recordar aqu que la Ley
19/1994 ha sido objeto de hasta cuatro modi-
ficaciones legislativas. Las tres primeras se
efectuaron a travs del Real Decreto Ley
3/1996, de 26 de enero, la Ley 13/1996, de 30
de diciembre y el Real Decreto Ley 2/2000, de
23 de junio y tenan como principal finalidad la
hacienda
canaria 27
 FRANCISCO E. BEDA TARAJANO
de adecuar el rgimen jurdico de la ZEC a las
exigencias de la normativa comunitaria. La
cuarta modificacin fue realizada a travs de la
Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social y
tuvo como finalidad la inclusin de las nuevas
actividades autorizadas en el mbito de la ZEC.
De todas ellas la que ms calado ha tenido en
cuanto a la modificacin del texto originario de
la Ley es, sin gnero de dudas, la reforma lle-
vada a cabo por el Real Decreto Ley 2/2000, de
23 de junio. La ZEC no entr en funcionamien-
to hasta la entrada en vigor de dicho texto
legislativo, dada la incompatibilidad del rgi-
men originariamente diseado para la ZEC con
el Derecho comunitario. En efecto, la zona ZEC
se gest inicialmente de forma unilateral entre
el Estado espaol y la Comunidad Autnoma
de Canarias sin tener en cuenta las objeciones
que a dicho rgimen podan oponer las autori-
dades comunitarias. Como subraya
16
Hernndez Garde , ha sido, precisamente,
esta ausencia de negociacin con Europa la
principal causa de las continuas reformas efec-
tuadas en la regulacin de la ZEC.
En lo concerniente a las reformas efec-
tuadas en el rgimen sancionador del
Consorcio los aspectos ms descollantes lo
constituyen la reduccin del nmero de infrac-
ciones originariamente establecidas por la Ley
19/1994, pues se pasan de 10 infracciones
tipificadas a 6 con la reforma de 2000, as
como la modificacin sustancial en unos
casos, nimios en otros del contenido de las
infracciones. En una gran parte este proceso
16
M. B. Hernndez Garde, La incidencia del Ordenamiento Comunitario en la nueva regulacin de la Zona Especial
Canaria en Noticias de la Unin Europea, n 203 (2001), pgs. 44 y ss.
17
S. Mazorra Manrique de Lara, La zona especial canaria, rgimen jurdico general. Especial referencia al rgimen fiscal
en Noticias de la Unin Europea, n 166 (1998), pg. 86.
28 hacienda
canaria
despenalizador tiene su justificacin en la
desaparicin de las estanqueidades subjetiva
y objetiva por imperativo comunitario. Hasta
entonces, la ZEC quedaba limitada a las
denominadas entidades ZEC, cuyo capital no
poda pertenecer a personas o entidades resi-
dentes en Espaa y adems no podan dispo-
ner de establecimientos o sucursales en el
resto del territorio nacional17. Obviamente, al
desaparecer dichas limitaciones deban supri-
mirse los apartados b), c), d) y e) del artculo
66.2 y ello no admite mayores discusiones o
divagaciones. Por el contrario, s resulta criti-
cable la desaparicin de otras infracciones
como la contemplada en el artculo 62.2 h), en
el que se tipificaba como infraccin grave la
comisin de una infraccin leve cuando el
infractor hubiese sido sancionado por otras
dos o ms leves dentro del perodo de un ao.
Poco afortunado resulta tambin la supresin
del catlogo de faltas graves de la conducta
consistente en el incumplimiento de las ins-
trucciones sobre el funcionamiento de la ZEC
que hayan sido dictadas por el Consorcio de la
ZEC para su incorporacin o trasvase al cat-
logo de faltas leves. Las razones en las que nos
basamos para formular tales crticas sern
examinadas con mayor detenimiento en un
prximo apartado.
Como se acaba de indicar, la disposicin
quinta del Real Decreto Ley 2/2000, de 23 de
junio provoc una importante modificacin del
cuadro de infracciones administrativas previs-
tas para los supuestos de incumplimiento de
las obligaciones contenidas en el Ttulo V de la
 LA POTESTAD SANCIONADORA DEL
Ley. Era de esperar que se aprovechara esta
modificacin, no slo para adaptar la norma-
tiva ZEC a las exigencias del Derecho comuni-
tario, sino para mejorar las deficiencias de tc-
nica legislativa que presentaba el texto
original de la Ley. Sin embargo, las premuras
inherentes a la utilizacin del Decreto Ley para
la modificacin de un texto originariamente
aprobado por las Cortes Generales segura-
mente impidieron o dificultaron el necesario
anlisis doctrinal previo. El Captulo VI del
Ttulo V de la ley est integrado por ocho art-
culos, de los cuales dos se dedican a aspectos
generales tales como el rgimen jurdico apli-
cable y a la concurrencia de infracciones admi-
nistrativas y penales, otros dos a la tipificacin
de infracciones y sanciones, dos a la prescrip-
cin de infracciones y sanciones, uno al proce-
dimiento administrativo sancionador y uno
especficamente a la concurrencia de infrac-
ciones y sanciones de la ZEC con infracciones
y sanciones tributarias.
De este bosquejo general es destacable
la circunstancia de que la clasificacin conte-
nida en el artculo 66 quiebra el tradicional sis-
tema de clasificacin seguido por la prctica
totalidad de las normas sancionadoras admi-
nistrativas y que algunos autores consideran
que es el nico posible . En efecto, en el
18
Derecho administrativo es corriente estable-
cer, atendiendo al principio de proporcionali-
dad, una triple clasificacin de las infracciones
en muy graves, graves y leves, atribuyendo a
cada grupo de infracciones varias sanciones
posibles y sin que a cada una de las infraccio-
nes se atribuya individualizadamente una
18
B. Marina Jalvo, El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos, Lex Nova, Valladolid, 1999. pg.236.
CONSORCIO DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA...
sancin. De esta forma es posible que una
misma infraccin pueda ser constitutiva de
una falta muy grave, grave o leve, correspon-
diendo al instructor u rgano sancionador, en
su caso, modular la aplicacin de una u otra en
funcin de las circunstancias concurrentes en
el momento de la comisin de la infraccin. Por
el contrario, el artculo 66 de la indicada norma
legal establece un sistema de tipificacin dual
de infracciones graves e infracciones leves
carente de sistemtica y, lo que no deja de ser
preocupante, con una tipificacin tan escueta
que gran parte de las conductas que supon-
gan un incumplimiento de las obligaciones del
Ttulo V en los trminos indicados en el art-
culo 64.1 de la Ley o quedarn impunes o
slo podrn ser reconducidas como infraccin
leve por la clusula de cierre residual conteni-
da en el artculo 66.3 c) infrapenndose en
no pocas ocasiones conductas merecedoras
de un mayor reproche sancionador. As, por
ejemplo, el incumplimiento recalcitrante de
las instrucciones dictadas por el Consorcio de
la Zona Especial Canaria sobre el funciona-
miento de la ZEC, slo podra dar lugar a la
imposicin de una sancin leve de entre 60 y
300 euros. En otras ocasiones, el sistema de
tipificacin seguido por la Ley da pie a la impo-
sicin de sanciones no respetuosas con el
principio de proporcionalidad o a una confu-
sin en la tarea de subsuncin de los hechos.
De modo que la no remisin de informacin
exigible al amparo del artculo 38 de la Ley
sera claramente una infraccin de carcter
leve conforme al artculo 66.3 b). Sin embar-
go, cuando esta conducta es reiterada y
suponga un quebranto grave de las obligacio-
hacienda
canaria 29
 FRANCISCO E. BEDA TARAJANO
nes impuestas, podra suscitarse la duda de
tipificar, entonces, la conducta conforme al
artculo 66.2 c) (resistencia, negativa u obs-
truccin a la actuacin investigadora del Con-
sorcio) como falta grave, o si el principio de
legalidad obligara a considerarla como una
nueva e independiente infraccin de carcter
leve respecto de la cual slo cabr modular la
aplicacin de la sancin para la misma previs-
ta de acuerdo con los criterios establecidos por
el artculo 67.3.
Este esquema dual de infracciones se-
guido por el legislador responde a la vetusta
clasificacin de la Ley 230/1963, de 28 de
diciembre, General Tributaria, que distingua
entre infracciones simples e infracciones gra-
ves. Dicho esquema dual ha sido felizmente
superado en la nueva Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, cuyo artculo
183.2 dispone que las infracciones tributarias
se clasifican en leves, graves y muy graves.
Sin embargo, ha de hacerse notar que el rgi-
men de infracciones y sanciones contemplado
por el incumplimiento de las obligaciones
inherentes a la ZEC no tiene naturaleza tribu-
taria, sino que es completamente distinto e
independiente de aqul, como predica insis-
tentemente la Ley 19/1994 en sus artculos
64, 65 y 71. Por ello, entendemos que el legis-
lador debi aplicar la clasificacin tripartita
que proclama, con carcter general, el artcu-
lo 129.1 segundo prrafo, de la Ley 30/1992.
Resulta ilgico aplicar un sistema dual de
naturaleza tributaria a un conjunto de infrac-
ciones que carecen de dicha naturaleza y
19
J. M. Trayter Jimnez, Manual de Derecho disciplinario de los funcionarios pblicos, Marcial Pons, Madrid, 1992,
pg. 260.
30 hacienda
canaria
obviar una clasificacin legal de las infraccio-
nes previsto en una norma de carcter bsico.
En nuestra opinin, la aplicacin del sis-
tema clasificatorio dual de las infracciones, en
lugar del general, no es una opcin de poltica
legislativa balad, sino que, por el contrario,
produce una importante merma en la eficacia
de la dosimetra sancionadora. Y es que, como
no puede ser de otro modo, el Consorcio ZEC
est obligado a respetar el principio de propor-
cionalidad en la aplicacin de las sanciones
contempladas en la Ley. Como ha manifesta-
do un sector de la doctrina, el principio de pro-
porcionalidad tiene dos manifestaciones: nor-
mativa y aplicativa19, que implica, en cualquier
caso, que la gravedad de la sancin ha de ser
adecuada a la del injusto. De manera tal que
toda sancin que no guarde dicha proporcio-
nalidad con la gravedad intrnseca del hecho
deviene injusta e ineficaz, ya lo sea por exce-
so o por defecto en el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin. La trasla-
cin del indicado principio al plano normativo
o legislativo implica que el legislador en la
creacin de infracciones administrativas ha de
establecer sanciones proporcionadas, en abs-
tracto, a la gravedad de la infraccin. Y, conse-
cuentemente, la tipificacin de las infracciones
ha de atender a la entidad de las conductas
infractoras para lesionar o poner en peligro los
bienes jurdicos tutelados por la norma. De
esta forma, si la ley contempla la posibilidad
de que algunas conductas infractoras puedan
ser constitutivas de delitos es decir, la forma
ms grave prevista por el sistema sanciona-
 LA POTESTAD SANCIONADORA DEL
dor, no se entiende que la frontera por
debajo est constituida por infracciones de
carcter grave. En el mbito aplicativo, el
Consorcio ZEC se ver en no pocas ocasiones
abocado a infrapenar o, incluso, a no perseguir
determinadas conductas infractoras que
revistiendo una gran carga de injusto material
(como para ser calificadas de muy graves,
bordeando el mbito de lo delictivo pero sin
incurrir en l) slo encuentran encaje en una
de las dos posibles clases de infraccin. En
otras, el Consorcio se vera obligado a com-
pensar dicha deficiencia tcnica forzando la
subsuncin de la conducta en una de las
infracciones graves, excedindose en tales
supuestos del ejercicio de la potestad sancio-
nadora. Esta prdida o reduccin importante
de la dosimetra punitiva, por no decir, en
muchos casos, de vulneracin del principio de
proporcionalidad, obedece a la circunstancia
de que el legislador establece la misma clasi-
ficacin infraccin grave o infraccin leve
para conductas que no revisten en el plano
ontolgico ni en el plano normativo la misma
potencialidad lesiva y que, en consecuencia,
no merecen el mismo reproche sancionador.
Ante ello, al aplicar la correspondiente sancin
el rgano sancionador deber aplicar las san-
ciones previstas para la correspondiente clase
de infraccin en el artculo 67 de la Ley. Y aun-
que el apartado 3 incorpora una tmida previ-
sin de individualizacin de la sancin aten-
20
diendo a la propia gravedad (sic) de la
infraccin, a la naturaleza de los daos y per-
juicios causados y a la reincidencia, lo cierto es
que sta resulta por s sola insuficiente.
20
Parece ms propio hablar aqu de entidad de la infraccin pues, al ser esta ltima una creacin del Derecho, la gravedad
de la misma es la que establece el propio legislador en el artculo 66.2 y .3 de la Ley.
CONSORCIO DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA...
b. La tipificacin de las infracciones
b.1 Infracciones graves:
a) Desarrollo de actividades no
amparadas por la autorizacin
previa a la inscripcin en el Re-
gistro de Entidades ZEC (artculo
66.2. a)
La primera infraccin tipificada como
grave consiste en el desarrollo por las enti-
dades de la Zona Especial Canaria de activida-
des no incluidas en la autorizacin prevista en
el artculo 40 de esta Ley. La mera lectura
literal del precepto no permite vislumbrar, con
el grado de certeza exigible al legislador, cul
es la conducta sobre la que se cierne el ncleo
central de la prohibicin del precepto. El art-
culo 40 se dedica al Registro Oficial de
Entidades de la ZEC y nicamente hace refe-
rencia a la autorizacin a la que remite el art-
culo 66.2. a) en su tercer apartado: Ser
requisito previo para la inscripcin en el Re-
gistro Oficial de Entidades de la Zona Especial
Canaria la autorizacin del Consejo Rector,
quien la otorgar previo informe favorable de
la Comisin Tcnica. Una cabal interpreta-
cin del precepto invita a interpretar el mismo
en el sentido de que el ncleo de la prohibicin
reside en el desarrollo de actividades no
amparadas por la autorizacin otorgada en su
da por el Consejo Rector como requisito pre-
vio en la inscripcin en el registro Oficial de
entidades de la ZEC. El conjunto de activida-
des que pueden ser objeto de esta autoriza-
cin es el contemplado en el ANEXO al Real
Decreto Ley 2/2000, de 23 de junio. Una pri-
hacienda
canaria 31
 FRANCISCO E. BEDA TARAJANO
mera cuestin que suscita el alcance objetivo
del precepto es la de si incurre en infraccin
grave el ejercicio de actividades que no estan-
do amparadas por la autorizacin indicada son
susceptibles de ser autorizadas conforme al
Anexo del Real Decreto Ley 2/2000. La res-
puesta ha de ser afirmativa si tenemos en
cuenta que uno de los requisitos con que han
de contar las personas jurdicas que aspiren a
la inscripcin en el Registro Oficial de Enti-
dades de la ZEC es la de que su objeto social
ha de constituir la realizacin de actividades
econmicas incluidas en el Anexo artculo
31.3 c). Afirmacin que se ve reforzada por
la circunstancia de que la autorizacin se otor-
ga por el Consejo Rector tras el estudio de la
documentacin aportada por la entidad inte-
resada y en atencin a las circunstancias y
condiciones concurrentes en dicha empresa al
tiempo de instar su inscripcin. Por consi-
guiente, cualquier modificacin o alteracin
de dichas circunstancias y condiciones afectan
al hecho mismo de la autorizacin administra-
tiva que se limita a verificar el cumplimien-
to de los requisitos legales al tiempo de la soli-
citud y, por ende, quedan extramuros de lo
autorizado. Ha de puntualizarse aqu que el
artculo 31 de la Ley contempla la colaboracin
reglamentaria para la habilitacin de activida-
des accesorias o complementarias a las del
Anexo que debern realizarse fuera del mbi-
to geogrfico de la ZEC. Por ello, cuando tal
desarrollo reglamentario llegue a producirse,
ser atpica la realizacin de una actividad no
contemplada originariamente en la autoriza-
cin del Consejo Rector pero que cae dentro
21
El hecho de que slo las personas jurdicas puedan ser objeto de una sancin conforme a la Ley 14/1994 limita los supues-
tos, como se ver, en que las mismas pueden concurrir con las sanciones penales, pues estas ltimas slo pueden ser impuestas a per-
sonas fsicas.
32 hacienda
canaria
del mbito de aplicacin del citado Regla-
mento, con los requisitos que en el mismo se
establezcan.
En cuanto a los sujetos responsables de
esta infraccin, slo podrn serlo las personas
jurdicas 21 que ostenten la condicin de
Entidad de la ZEC no slo porque as lo indique
el tenor literal del precepto estudiado, sino
porque, conforme al artculo 64.1 de la Ley, el
mbito de la potestad sancionadora del
Consorcio ZEC queda limitado a estas entida-
des, dado el carcter de sujecin especial de
estas ltimas a aqulla. En tal sentido, la
potestad sancionadora del Consorcio ZEC se
arbitra como respuesta al incumplimiento por
parte de las Entidades de la ZEC a las obliga-
ciones asumidas por las mismas para acoger-
se al rgimen fiscal previsto en la Ley.
b) Incumplimiento de los requisitos
contenidos en el artculo 31.3, apar-
tados d), e) y f) (artculo 66.2. b)
La segunda infraccin grave tipificada
por el artculo 66.2 b) consiste en el incum-
plimiento de alguno de los requisitos conteni-
dos en las letras d), e) y f) del apartado 3 del
artculo 31 de la presente Ley, salvo causa de
fuerza mayor y sin perjuicio de lo dispuesto en
el ltimo prrafo de la letra d) del apartado 3
de dicho artculo. Con esta farragosa redac-
cin, notablemente mejorable, el legislador
pretende sancionar, al igual que el precepto
anterior, el incumplimiento de los requisitos
necesarios para que las personas jurdicas
 LA POTESTAD SANCIONADORA DEL CONSORCIO DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA...

puedan acceder al Registro Oficial de la ZEC. al resto de los contenidos en dicho precepto
En este sentido, los requisitos exigidos por el cuyo incumplimiento ser, a lo sumo, consti-
artculo 31.3 de la Ley no slo han de reunir- tutivo de una infraccin leve.
se en el momento de solicitar la inscripcin
De la tipificacin contenida en el precep-
sino durante todo el tiempo en que las
to analizado es criticable el hecho de que el
Entidades ZEC disfruten de dicho rgimen fis-
legislador utilice, a efectos de computar el
cal. La consecuencia jurdica del incumpli-
plazo en el que las entidades deben cumplir los
miento de dichos requisitos con anterioridad a
requisitos indicados, el momento de la autori-
la efectiva inscripcin es la denegacin de la
zacin en lugar del momento en que se pro-
autorizacin del Consejo Rector para acceder
duzca la efectiva inscripcin. En efecto, como
al Registro y, en consecuencia, para disfrutar
ha puesto de relieve Hernndez Gonzlez22, la
del especial rgimen del que disfrutan las enti-
autorizacin es el presupuesto habilitante
dades ZEC. Si el incumplimiento se verifica
para que la nueva entidad pueda iniciar los
una vez se ha accedido al Registro, el mismo
trmites correspondientes a la inscripcin y
puede ser constitutivo de infraccin grave ni-
constitucin en el Registro correspondiente
camente si se encuentra entre los supuestos
a partir de cuya inscripcin la entidad adquie-
del artculo 66.2 por aplicacin del principio
re personalidad jurdica conforme a la legisla-
de legalidad. En este sentido, el precepto
cin mercantil, por lo que mientras tales tr-
ahora examinado sanciona los incumplimien-
mites no se culminen la entidad no podr
tos consistentes en no realizar inversiones en
acometer ni la inversin ni la creacin de pues-
los dos primeros aos por importe mnimo de
tos de trabajo exigidos por la Ley23.
100.000 euros en los trminos del artculo
31.3.d), en no crear un mnimo de cinco pues-
c) Resistencia, negativa u obstruc-
tos de trabajo dentro de los seis meses poste-
cin a la actuacin investigadora
riores a la autorizacin o en no mantener dicho
del Consorcio de la ZEC en materia
nmero mnimo de puestos durante la vigen-
de su competencia (artculo
cia de la autorizacin, as como en la no pre-
66.2.c).
sentacin de una memoria descriptiva de las
actividades econmicas a desarrollar, que Este precepto reproduce casi literal-
avale su solvencia, viabilidad, competitividad mente el contenido del artculo 66.2 f) en la
internacional y su contribucin al desarrollo redaccin original de la Ley 19/1994, de 6 de
econmico y social de las islas Canarias. La julio. La nica innovacin efectuada en el
incorporacin de esta infraccin al cuadro de mismo consiste en haber modificado la
infracciones graves supone que el legislador expresin actuacin inspectora por
concede mayor importancia a los requisitos de actuacin investigadora. Esta modifica-
los apartados d), e) y f) del artculo 31.3 que cin, aparentemente balad, intenta soslayar

22
F. Hernndez Gonzlez, Presupuestos de la aplicacin del rgimen ZEC. Consecuencias de su incumplimiento en
Noticias de la Unin Europea, n 203 (2001), pg. 56.
23
Ibdem, pg. 57.

hacienda
canaria 33
 FRANCISCO E. BEDA TARAJANO
uno de los grandes problemas que plantea el
ejercicio de la potestad sancionadora del
Consorcio ZEC. De todos es conocido que el
artculo 15 de la Ley 30/1984, aplicable a
los organismos autnomos dispone que,
con carcter general, todos los puestos de
trabajo de la Administracin del Estado se
desempeen por funcionarios pblicos, reco-
gindose en dicho precepto una serie de
puestos que, excepcionalmente, pueden ser
ocupados con personal laboral. Ello implica,
como ha puesto de relieve Entrena Cuesta24
que el desempeo de las funciones pblicas
por funcionarios sometidos a un rgimen
estatutario vuelve a erigirse en una regla
general de la que solo se exceptan los
supuestos enumerados, que habrn de ser
interpretados restrictivamente. Pese a
ello, el artculo 33.4 de la Ley invierte la regla
general al indicar que el personal que pres-
te servicio en el Consorcio de la Zona Especial
Canaria estar vinculado al mismo por una
relacin sujeta a las normas del Derecho
laboral, establecindose como nica excep-
cin el ejercicio de las funciones de vigilan-
cia y supervisin que se deleguen o enco-
mienden al Consorcio de la Zona Especial
Canaria que se realizarn por los funciona-
rios de la Administracin competente adscri-
tos al mismo. Pues bien, al pertenecer las fun-
ciones de inspeccin al denominado ncleo
duro de la Funcin pblica, el Consorcio de la
ZEC no tendra los medios humanos propios
para realizar las tareas propias de toda acti-
vidad inspectora entre ellas la de personar-
24
R. Entrena Cuesta, El rgimen estatutario de los funcionarios pblicos como postulado constitucional en Sebastin
Martn-Retortillo Baquer (Coord.): Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra,
Tomo III, Madrid, Civitas, 1991, pg. 2609.
25
Sobre esta cuestin, vase en extenso, A. Garca Ureta, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, Madrid,
Marcial Pons, 2006.
34 hacienda
canaria
se en las instalaciones de la propia empresas
y requerir la documentacin, informes y
datos que estime necesarios. La figura del
inspector es importante no slo porque per-
mita ese control y fiscalizacin ms inmedia-
to y directo de las Entidades ZEC, sino por el
carcter de agentes autoridad con los que la
normativa suele arropar a dichos funcionarios
pblicos, con las connotaciones que ello con-
lleva. Una de ellas es la presuncin de certe-
za (iuris tantum) de las actas formalizadas
por dichos funcionarios respecto de los
hechos por los mismos constados. Otra es la
tutela efectuada por el Ordenamiento jurdi-
co respecto de la actividad inspectora de la
Administracin, bien contemplando como
infraccin administrativa grave la resistencia,
negativa u obstruccin a la actividad inspec-
tora, o bien, en los supuestos de mxima gra-
vedad, a travs del Cdigo penal v.gr. art-
culos 550 y 634 C.p.
En la nueva redaccin del precepto lo
constitutivo de infraccin grave es esta actitud
de entorpecimiento (resistencia, negativa u
obstruccin) a la actuacin investigadora del
Consorcio ZEC condicionada a que medie
siempre requerimiento expreso y por escrito
al respecto. Por consiguiente, la lectura aten-
ta de este precepto apunta que las facultades
de fiscalizacin y control de las Entidades ZEC
por parte del Consorcio estn bastante cerce-
nadas, al carecer de actividad inspectora pro-
piamente dicha25 y limitarse a un control for-
mal de carcter documental.
 LA POTESTAD SANCIONADORA DEL
b.2 Infracciones leves:
a) Incumplimiento de las instruccio-
nes sobre el funcionamiento de la
ZEC que hayan sido dictadas por
el Consorcio (art. 66.3. a)
El legislador, con gran acierto, elimin
esta infraccin del catlogo de infracciones
graves, tipificndose tras la reforma de 2000
como infraccin de carcter leve. Constituye
sta, sin duda, un claro ejemplo de infraccin
administrativa en la que la conducta se inte-
gra mediante una clusula general o de remi-
sin. Este tipo de clusulas son moneda co-
rriente en el Derecho administrativo
sancionador pues resultara harto difcil, por
no decir imposible, una tipificacin exhaustiva
de todas las posibles vulneraciones del orde-
namiento jurdico-administrativo. La tcnica
de tipificacin empleada en este precepto
cuenta con el beneplcito del Tribunal Cons-
titucional al indicar que no vulnera la exigen-
cia de lex certa la remisin que el precepto que
tipifica las infracciones realice a otras normas
que impongan deberes u obligaciones de
ineludible cumplimiento, de forma que su con-
culcacin se asuma como elemento definidor
de la infraccin sancionable en la misma,
siempre que sea asimismo previsible, con
suficiente grado de certeza, la consecuencia
punitiva derivada de aquel incumplimiento o
transgresin26. Ahora bien, para que dicha
doctrina sea plenamente aplicable al precep-
to estudiado es preciso que las instrucciones
26
STC 219/1989, de 21 de diciembre.
27
E. Garca de Enterra, La problemtica puesta en aplicacin de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento
y desintegracin general del nuevo sistema legal en Revista Espaola de Derecho Administrativo, n 79 (1993).
CONSORCIO DE LA ZONA ESPECIAL CANARIA...
sobre el funcionamiento de la ZEC cumplan
unos requisitos mnimos. En primer lugar, la
instruccin dictada por el Consorcio ha de
referirse al cumplimiento de un deber o de una
obligacin, lo cual quiere significar que el
Consorcio no puede crear ex novo deberes y
obligaciones no contenidas en la Ley o en sus
reglamentos de desarrollo. Esto es una conse-
cuencia lgica del principio de libertad que rige
en nuestro Estado social y democrtico de
Derecho, en virtud del cual todo lo que no est
prohibido est permitido. De forma y manera
que el Consorcio no puede arbitrariamente
incrementar las obligaciones y deberes de las
Entidades ZEC restringiendo as su mbito de
libertad. En segundo lugar, el deber u obliga-
cin a que habr de referirse la instruccin ha
de ser de ineludible cumplimiento. En tercer
lugar, los deberes y obligaciones deben deri-
var referirse necesariamente al funciona-
miento de la ZEC. En cuarto lugar, la instruc-
cin slo puede referirse a aquellos aspectos
del funcionamiento de la ZEC sobre los que el
Consorcio tenga atribuida expresa competen-
cia artculo 38. h) de la Ley. Con estos con-
dicionamientos, entre otras cosas, se trata de
evitar que cualquier incumplimiento de cua-
lesquiera obligaciones o prohibiciones conte-
nidas en cualquier norma (y ms en normas
complejas y extensas) pueda constituir una
conducta sancionable27.
b) Inobservancia del deber de remi-
sin de informacin exigible al
amparo del artculo 38 (art.66.3.b)
hacienda
canaria 35
 FRANCISCO E. BEDA TARAJANO

Esta infraccin guarda estrecha relacin sus normas de desarrollo, siem-

con la contemplada en el artculo 66.2 c) hasta pre que no se encuentren tipifica-
el punto de poder afirmarse que, en esencia, das como infraccin grave.
la conducta infractora es la misma, existiendo
tan slo una diferencia meramente cuantitati- Nuevamente, el legislador vuelve a utili-
va. En definitiva, el incumplimiento del deber zar como instrumento de cierre del sistema
de remitir la informacin exigible al amparo
sancionador una clusula general o de remi-
del artculo 38 de la Ley es una modalidad de
sin a la que resultan aplicables los requisitos
resistencia, negativa u obstaculizacin a la
o condicionamientos ya vistos. Ha de aadir-
actuacin investigadora del Consorcio ZEC.
se a lo ya manifestado que a todas las infrac-
De manera que, en funcin del grado de
ciones administrativas resulta aplicable plena-
incumplimiento y de las circunstancias concu-
mente la teora de los elementos negativos del
rrentes al tiempo de cometerse la infraccin
tipo construidas en la dogmtica jurdico
habr que aplicar bien la infraccin grave, bien
penal, por lo que si concurren causas de fuer-
la infraccin leve. Al igual que ocurra con la
modalidad grave de la infraccin se exige que za mayor u otras circunstancias excluyentes

conste el requerimiento, expreso y por escri- de la responsabilidad disciplinaria la conducta

to, del Consorcio de la Zona Especial Canaria. ser atpica, sin necesidad de que el tipo de la
infraccin nos lo recuerde expresamente
c) Incumplimiento de cualquier como hace el artculo 66.2.b al sealar la
obligacin derivada de esta Ley y causa de fuerza mayor

36 hacienda
canaria