30/04/2017 PesquisadeJurisprudncia::STFSupremoTribunalFederal

PesquisadeJurisprudncia

DecisesMonocrticas

ADPF45MC/DFDISTRITOFEDERAL
MEDIDACAUTELAREMARGIODEDESCUMPRIMENTODEPRECEITOFUNDAMENTAL
Relator(a):Min.CELSODEMELLO
Julgamento:29/04/2004

Publicao

DJ04/05/2004PP00012
RTJVOL0020001PP00191

Partes

ADV.(A/S):ADVOGADOGERALDAUNIO
ARGDO.(A/S):PRESIDENTEDAREPBLICA
ARGTE.(S):PARTIDODASOCIALDEMOCRACIABRASILEIRAPSDB
ADV.(A/S):GUSTAVOARTHURCOELHOLOBODECARVALHO

Deciso

EMENTA:ARGIODEDESCUMPRIMENTODEPRECEITOFUNDAMENTAL.AQUESTODA
LEGITIMIDADECONSTITUCIONALDOCONTROLEEDAINTERVENODOPODER
JUDICIRIOEMTEMADEIMPLEMENTAODEPOLTICASPBLICAS,QUANDO
CONFIGURADAHIPTESEDEABUSIVIDADEGOVERNAMENTAL.DIMENSOPOLTICADA
JURISDIOCONSTITUCIONALATRIBUDAAOSUPREMOTRIBUNALFEDERAL.
INOPONIBILIDADEDOARBTRIOESTATALEFETIVAODOSDIREITOSSOCIAIS,
ECONMICOSECULTURAIS.CARTERRELATIVODALIBERDADEDECONFORMAODO
LEGISLADOR.CONSIDERAESEMTORNODACLUSULADARESERVADOPOSSVEL.
NECESSIDADEDEPRESERVAO,EMFAVORDOSINDIVDUOS,DAINTEGRIDADEEDA
INTANGIBILIDADEDONCLEOCONSUBSTANCIADORDOMNIMOEXISTENCIAL.
VIABILIDADEINSTRUMENTALDAARGIODEDESCUMPRIMENTONOPROCESSODE
CONCRETIZAODASLIBERDADESPOSITIVAS(DIREITOSCONSTITUCIONAISDE
SEGUNDAGERAO).DECISO:Tratasedeargiodedescumprimentode
preceitofundamentalpromovidacontraveto,que,emanadodoSenhor
PresidentedaRepblica,incidiusobreo2doart.55(posteriormente
renumeradoparaart.59),deproposiolegislativaqueseconverteuna
Lein10.707/2003(LDO),destinadaafixarasdiretrizespertinentes
elaboraodaleioramentriaanualde2004.Odispositivovetadopossui
oseguintecontedomaterial:2ParaefeitodoincisoIIdocaput
desteartigo,consideramseaeseserviospblicosdesadea
totalidadedasdotaesdoMinistriodaSade,deduzidososencargos
previdenciriosdaUnio,osserviosdadvidaeaparceladasdespesas
doMinistriofinanciadacomrecursosdoFundodeCombateErradicao
daPobreza.Oautordapresenteaoconstitucionalsustentaqueoveto
presidencialimportouemdesrespeitoapreceitofundamentaldecorrenteda

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EC29/2000,quefoipromulgadaparagarantirrecursosfinanceirosmnimos
aseremaplicadosnasaeseserviospblicosdesade.Requisitei,ao
SenhorPresidentedaRepblica,informaesqueporeleforamprestadasa
fls.93/144.ValereferirqueoSenhorPresidentedaRepblica,logoaps
ovetoparcialoraquestionadonestasedeprocessual,veioaremeter,ao
CongressoNacional,projetodelei,que,transformadonaLein
10.777/2003,restaurou,emsuaintegralidade,o2doart.59daLein
10.707/2003(LDO),delefazendoconstaramesmanormasobreaqual
incidiraovetoexecutivo.Emvirtudedamencionadainiciativa
presidencial,quedeucausainstauraodoconcernenteprocesso
legislativo,sobreveioaediodajreferidaLein10.777,de
24/11/2003,cujoart.1modificandoaprpriaLeideDiretrizes
Oramentrias(Lein10.707/2003)supriuaomissomotivadorado
ajuizamentodapresenteaoconstitucional.Comoadventodamencionada
Lein10.777/2003,aLeideDiretrizesOramentrias,editadaparareger
aelaboraodaleioramentriade2004,passouater,noponto
concernentequestionadaomissonormativa,oseguintecontedo
material:Art.1Oart.59dalein10.707,de30dejulhode2003,
passaavigoraracrescidodosseguintespargrafos:
Art.59............................................3Paraosefeitos
doincisoIIdocaputdesteartigo,consideramseaeseservios
pblicosdesadeatotalidadedasdotaesdoMinistriodaSade,
deduzidososencargosprevidenciriosdaUnio,osserviosdadvidaea
parceladasdespesasdoMinistriofinanciadacomrecursosdoFundode
CombateErradicaodaPobreza.4Ademonstraodaobservnciado
limitemnimoprevistono3desteartigodarsenoencerramentodo
exercciofinanceirode2004.(NR).(grifei)Caberegistrar,por
necessrio,quearegralegalresultantedaediodaLein10.777/2003,
oraemplenovigor,reproduz,essencialmente,emseucontedo,o
preceito,que,constantedo2doart.59daLein10.707/2003(LDO),
veioaservetadopeloSenhorPresidentedaRepblica(fls.23v.).
Impendeassinalarquearegralegalemquestoqueculminoupor
colmataraprpriaomissonormativaalegadamentedescumpridorade
preceitofundamentalentrouemvigorem2003,paraorientar,aindaem
tempooportuno,aelaboraodaleioramentriaanualpertinenteao
exercciofinanceirode2004.Concluise,dessemodo,queoobjetivo
perseguidonapresentesedeprocessualfoiinteiramentealcanadocoma
ediodaLein10.777,de24/11/2003,promulgadacomafinalidade
especficadeconferirefetividadeEC29/2000,concebidaparagarantir,
embasesadequadasesempreembenefciodapopulaodestePas
recursosfinanceirosmnimosaseremnecessariamenteaplicadosnasaes
eserviospblicosdesade.Noobstanteasuperveninciadessefato
juridicamenterelevante,capazdefazerinstaurarsituaode
prejudicialidadedapresenteargiodedescumprimentodepreceito
fundamental,nopossodeixardereconhecerqueaaoconstitucionalem
referncia,consideradoocontextoemexame,qualificasecomo
instrumentoidneoeaptoaviabilizaraconcretizaodepolticas
pblicas,quando,previstasnotextodaCartaPoltica,talcomosucede
nocaso(EC29/2000),venhamaserdescumpridas,totalouparcialmente,
pelasinstnciasgovernamentaisdestinatriasdocomandoinscritona
prpriaConstituiodaRepblica.Essaeminenteatribuioconferidaao
SupremoTribunalFederalpeemevidncia,demodoparticularmente
expressivo,adimensopolticadajurisdioconstitucionalconferidaa
estaCorte,quenopodedemitirsedogravssimoencargodetornar
efetivososdireitoseconmicos,sociaiseculturaisquese
identificam,enquantodireitosdesegundagerao,comasliberdades
positivas,reaisouconcretas(RTJ164/158161,Rel.Min.CELSODEMELLO)
,sobpenadeoPoderPblico,porviolaopositivaounegativada

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Constituio,comprometer,demodoinaceitvel,aintegridadedaprpria
ordemconstitucional:DESRESPEITOCONSTITUIOMODALIDADESDE
COMPORTAMENTOSINCONSTITUCIONAISDOPODERPBLICO.Odesrespeito
Constituiotantopodeocorrermedianteaoestatalquantomediante
inrciagovernamental.Asituaodeinconstitucionalidadepodederivar
deumcomportamentoativodoPoderPblico,queageoueditanormasem
desacordocomoquedispeaConstituio,ofendendolhe,assim,os
preceitoseosprincpiosquenelaseachamconsignados.Essaconduta
estatal,queimportaemumfacere(atuaopositiva),geraa
inconstitucionalidadeporao.SeoEstadodeixardeadotarasmedidas
necessriasrealizaoconcretadospreceitosdaConstituio,emordem
atornlosefetivos,operanteseexeqveis,abstendose,em
conseqncia,decumprirodeverdeprestaoqueaConstituiolhe
imps,incidiremviolaonegativadotextoconstitucional.Dessenon
facereounonpraestare,resultarainconstitucionalidadeporomisso,
quepodesertotal,quandonenhumaaprovidnciaadotada,ouparcial,
quandoinsuficienteamedidaefetivadapeloPoderPblico.
.......................................................Aomissodo
Estadoquedeixadecumprir,emmaiorouemmenorextenso,aimposio
ditadapelotextoconstitucionalqualificasecomocomportamento
revestidodamaiorgravidadepolticojurdica,eisque,mediante
inrcia,oPoderPblicotambmdesrespeitaaConstituio,tambmofende
direitosquenelasefundametambmimpede,porausnciademedidas
concretizadoras,aprpriaaplicabilidadedospostuladoseprincpiosda
LeiFundamental.(RTJ185/794796,Rel.Min.CELSODEMELLO,Pleno)
certoquenoseinclui,ordinariamente,nombitodasfunes
institucionaisdoPoderJudicirioenasdestaSupremaCorte,em
especialaatribuiodeformularedeimplementarpolticaspblicas
(JOSCARLOSVIEIRADEANDRADE,OsDireitosFundamentaisnaConstituio
Portuguesade1976,p.207,itemn.05,1987,Almedina,Coimbra),pois,
nessedomnio,oencargoreside,primariamente,nosPoderesLegislativoe
Executivo.Talincumbncia,noentanto,emboraembasesexcepcionais,
poderatribuirseaoPoderJudicirio,seequandoosrgosestatais
competentes,pordescumpriremosencargospolticojurdicosquesobre
elesincidem,vieremacomprometer,comtalcomportamento,aeficciaea
integridadededireitosindividuaise/oucoletivosimpregnadosde
estaturaconstitucional,aindaquederivadosdeclusulasrevestidasde
contedoprogramtico.Cabeassinalar,presenteessecontextoconsoante
jproclamouestaSupremaCortequeocarterprogramticodasregras
inscritasnotextodaCartaPolticanopodeconverterseempromessa
constitucionalinconseqente,sobpenadeoPoderPblico,fraudando
justasexpectativasneledepositadaspelacoletividade,substituir,de
maneirailegtima,ocumprimentodeseuimpostergveldever,porumgesto
irresponsveldeinfidelidadegovernamentalaoquedeterminaaprpria
LeiFundamentaldoEstado(RTJ175/12121213,Rel.Min.CELSODEMELLO).
Nodeixodeconferir,noentanto,assentadastaispremissas,
significativorelevoaotemapertinentereservadopossvel(STEPHEN
HOLMES/CASSR.SUNSTEIN,TheCostofRights,1999,Norton,NewYork),
notadamenteemsededeefetivaoeimplementao(sempreonerosas)dos
direitosdesegundagerao(direitoseconmicos,sociaiseculturais),
cujoadimplemento,peloPoderPblico,impeeexige,deste,prestaes
estataispositivasconcretizadorasdetaisprerrogativasindividuaise/ou
coletivas.quearealizaodosdireitoseconmicos,sociaise
culturaisalmdecaracterizarsepelagradualidadedeseuprocessode
concretizaodepende,emgrandemedida,deuminescapvelvnculo
financeirosubordinadospossibilidadesoramentriasdoEstado,detal
modoque,comprovada,objetivamente,aincapacidadeeconmicofinanceira
dapessoaestatal,destanosepoderrazoavelmenteexigir,considerada

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alimitaomaterialreferida,aimediataefetivaodocomandofundado
notextodaCartaPoltica.Nosemostrarlcito,noentanto,aoPoder
Pblico,emtalhiptesemedianteindevidamanipulaodesuaatividade
financeirae/oupolticoadministrativacriarobstculoartificialque
reveleoilegtimo,arbitrrioecensurvelpropsitodefraudar,de
frustraredeinviabilizaroestabelecimentoeapreservao,emfavorda
pessoaedoscidados,decondiesmateriaismnimasdeexistncia.
Cumpreadvertir,dessemodo,queaclusuladareservadopossvel
ressalvadaaocorrnciadejustomotivoobjetivamenteafervelnopode
serinvocada,peloEstado,comafinalidadedeexonerarsedocumprimento
desuasobrigaesconstitucionais,notadamentequando,dessaconduta
governamentalnegativa,puderresultarnulificaoou,atmesmo,
aniquilaodedireitosconstitucionaisimpregnadosdeumsentidode
essencialfundamentalidade.DaacorretaponderaodeANAPAULADE
BARCELLOS(AEficciaJurdicadosPrincpiosConstitucionais,p.245
246,2002,Renovar):Emresumo:alimitaoderecursosexisteeuma
contingnciaquenosepodeignorar.Ointrpretedeverlevlaem
contaaoafirmarquealgumbempodeserexigidojudicialmente,assimcomo
omagistrado,aodeterminarseufornecimentopeloEstado.Poroutrolado,
nosepodeesquecerqueafinalidadedoEstadoaoobterrecursos,para,
emseguida,gastlossobaformadeobras,prestaodeservios,ou
qualqueroutrapolticapblica,exatamenterealizarosobjetivos
fundamentaisdaConstituio.AmetacentraldasConstituiesmodernas,
edaCartade1988emparticular,podeserresumida,comojexposto,na
promoodobemestardohomem,cujopontodepartidaestemassegurar
ascondiesdesuaprpriadignidade,queinclui,almdaproteodos
direitosindividuais,condiesmateriaismnimasdeexistncia.Ao
apuraroselementosfundamentaisdessadignidade(omnimoexistencial),
estarseoestabelecendoexatamenteosalvosprioritriosdosgastos
pblicos.Apenasdepoisdeatingilosquesepoderdiscutir,
relativamenteaosrecursosremanescentes,emqueoutrosprojetosse
deverinvestir.Omnimoexistencial,comosev,associadoao
estabelecimentodeprioridadesoramentrias,capazdeconviver
produtivamentecomareservadopossvel.(grifei)Vse,pois,queos
condicionamentosimpostos,pelaclusuladareservadopossvel,ao
processodeconcretizaodosdireitosdesegundageraode
implantaosempreonerosa,traduzemseemumbinmioquecompreende,
deumlado,(1)arazoabilidadedapretensoindividual/socialdeduzida
emfacedoPoderPblicoe,deoutro,(2)aexistnciadedisponibilidade
financeiradoEstadoparatornarefetivasasprestaespositivasdele
reclamadas.Desnecessrioacentuarse,consideradooencargo
governamentaldetornarefetivaaaplicaodosdireitoseconmicos,
sociaiseculturais,queoselementoscomponentesdomencionadobinmio
(razoabilidadedapretenso+disponibilidadefinanceiradoEstado)devem
configurarsedemodoafirmativoeemsituaodecumulativaocorrncia,
pois,ausentequalquerdesseselementos,descaracterizarsea
possibilidadeestatalderealizaoprticadetaisdireitos.No
obstanteaformulaoeaexecuodepolticaspblicasdependamde
opespolticasacargodaquelesque,pordelegaopopular,receberam
investiduraemmandatoeletivo,cumprereconhecerquenoserevela
absoluta,nessedomnio,aliberdadedeconformaodolegislador,nema
deatuaodoPoderExecutivo.que,setaisPoderesdoEstadoagiremde
modoirrazovelouprocederemcomaclaraintenodeneutralizar,
comprometendoa,aeficciadosdireitossociais,econmicoseculturais,
afetando,comodecorrnciacausaldeumainjustificvelinrciaestatal
oudeumabusivocomportamentogovernamental,aquelencleointangvel
consubstanciadordeumconjuntoirredutveldecondiesmnimas
necessriasaumaexistnciadignaeessenciaisprpriasobrevivncia

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doindivduo,a,ento,justificarse,comoprecedentementej
enfatizadoeatmesmoporrazesfundadasemumimperativotico
jurdico,apossibilidadedeintervenodoPoderJudicirio,emordem
aviabilizar,atodos,oacessoaosbenscujafruiolheshajasido
injustamenterecusadapeloEstado.Extremamentepertinentes,atal
propsito,asobservaesdeANDREASJOACHIMKRELL(DireitosSociaise
ControleJudicialnoBrasilenaAlemanha,p.2223,2002,Fabris):A
constituioconfereaolegisladorumamargemsubstancialdeautonomiana
definiodaformaemedidaemqueodireitosocialdeveserassegurado,
ochamadolivreespaodeconformao(...).Numsistemapoltico
pluralista,asnormasconstitucionaissobredireitossociaisdevemser
abertasparareceberdiversasconcretizaesconsoanteasalternativas
periodicamenteescolhidaspeloeleitorado.Aapreciaodosfatores
econmicosparaumatomadadedecisoquantospossibilidadeseaos
meiosdeefetivaodessesdireitoscabe,principalmente,aosgovernose
parlamentos.Emprincpio,oPoderJudicirionodeveinterviremesfera
reservadaaoutroPoderparasubstituloemjuzosdeconveninciae
oportunidade,querendocontrolarasopeslegislativasdeorganizaoe
prestao,anoser,excepcionalmente,quandohajaumaviolaoevidente
earbitrria,pelolegislador,daincumbnciaconstitucional.Noentanto,
parecenoscadavezmaisnecessriaarevisodovetustodogmada
SeparaodosPoderesemrelaoaocontroledosgastospblicoseda
prestaodosserviosbsicosnoEstadoSocial,vistoqueosPoderes
LegislativoeExecutivonoBrasilsemostraramincapazesdegarantirum
cumprimentoracionaldosrespectivospreceitosconstitucionais.A
eficciadosDireitosFundamentaisSociaisaprestaesmateriais
depende,naturalmente,dosrecursospblicosdisponveisnormalmente,h
umadelegaoconstitucionalparaolegisladorconcretizarocontedo
dessesdireitos.Muitosautoresentendemqueseriailegtimaa
conformaodessecontedopeloPoderJudicirio,poratentarcontrao
princpiodaSeparaodosPoderes(...).Muitosautoresejuzesno
aceitam,athoje,umaobrigaodoEstadodeproverdiretamenteuma
prestaoacadapessoanecessitadadealgumaatividadedeatendimento
mdico,ensino,demoradiaoualimentao.Nemadoutrinanema
jurisprudnciatmpercebidooalcancedasnormasconstitucionais
programticassobredireitossociais,nemlhesdadoaplicaoadequada
comoprincpioscondiodajustiasocial.Anegaodequalquertipode
obrigaoasercumpridanabasedosDireitosFundamentaisSociaistem
comoconseqnciaarennciadereconhecloscomoverdadeirosdireitos.
(...)Emgeral,estcrescendoogrupodaquelesqueconsideramos
princpiosconstitucionaiseasnormassobredireitossociaiscomofonte
dedireitoseobrigaeseadmitemaintervenodoJudicirioemcasode
omissesinconstitucionais.(grifei)Todasasconsideraesquevenhode
fazerjustificamse,plenamente,quantosuapertinncia,emfaceda
prprianaturezaconstitucionaldacontrovrsiajurdicaorasuscitada
nestasedeprocessual,consistentenaimpugnaoaatoemanadodoSenhor
PresidentedaRepblica,dequepoderiaresultargravecomprometimento,
nareadasadepblica,daexecuodepolticagovernamental
decorrentededecisovinculantedoCongressoNacional,consubstanciada
naEmendaConstitucionaln29/2000.Ocorre,noentanto,como
precedentementejenfatizadonoinciodestadeciso,queseregistrou,
naespcie,situaoconfiguradoradeprejudicialidadedapresente
argiodedescumprimentodepreceitofundamental.Ainviabilidadeda
presenteargiodedescumprimento,emdecorrnciadarazoora
mencionada,impeumaobservaofinal:nodesempenhodospoderes
processuaisdequedispe,assiste,aoMinistroRelator,competncia
plenaparaexercer,monocraticamente,ocontroledasaes,pedidosou
recursosdirigidosaoSupremoTribunalFederal,legitimandose,em

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conseqncia,osatosdecisriosque,nessacondio,venhaapraticar.
Cumpreacentuar,poroportuno,queoPlenodoSupremoTribunalFederal
reconheceuainteiravalidadeconstitucionaldanormalegalqueinclui,
naesferadeatribuiesdoRelator,acompetnciaparanegartrnsito,
emdecisomonocrtica,arecursos,pedidosouaes,quandoincabveis,
estranhoscompetnciadestaCorte,intempestivos,semobjetoouque
veiculempretensoincompatvelcomajurisprudnciapredominantedo
Tribunal(RTJ139/53RTJ168/174175).Nemsealeguequeessepreceito
legalimplicariatransgressoaoprincpiodacolegialidade,eisqueo
postuladoemquestosemprerestarpreservadoanteapossibilidadede
submissodadecisosingularaocontrolerecursaldosrgoscolegiados
nombitodoSupremoTribunalFederal,consoanteestaCortetem
reiteradamenteproclamado(RTJ181/11331134,Rel.Min.CARLOSVELLOSO
AI159.892AgR/SP,Rel.Min.CELSODEMELLO,v.g.).Cabeenfatizar,por
necessrio,queesseentendimentojurisprudencialtambmaplicvelaos
processosdecontrolenormativoabstratodeconstitucionalidade,qualquer
quesejaasuamodalidade(ADI563/DF,Rel.Min.PAULOBROSSARDADI
593/GO,Rel.Min.MARCOAURLIOADI2.060/RJ,Rel.Min.CELSODEMELLO
ADI2.207/AL,Rel.Min.CELSODEMELLOADI2.215/PE,Rel.Min.CELSO
DEMELLO,v.g.),eisque,talcomojassentouoPlenriodoSupremo
TribunalFederal,oordenamentopositivobrasileironosubtrai,ao
Relatordacausa,opoderdeefetuarenquantoresponsvelpela
ordenaoedireodoprocesso(RISTF,art.21,I)ocontroleprvio
dosrequisitosformaisdafiscalizaonormativaabstrata(...)(RTJ
139/67,Rel.Min.CELSODEMELLO).Sendoassim,tendoemconsideraoas
razesexpostas,julgoprejudicadaapresenteargiodedescumprimento
depreceitofundamental,emvirtudedaperdasupervenientedeseuobjeto.
Arquivemseospresentesautos.Publiquese.Braslia,29deabrilde
2004.MinistroCELSODEMELLORelator

Legislao

LEGFEDCFANO1988
CF1988CONSTITUIOFEDERAL
LEGFEDEMC000029ANO2000
EMENDACONSTITUCIONAL
LEGFEDLEI010707ANO2003
ART00055PAR00002ART00059"CAPUT"
INC00002PAR00002PAR00003PAR00004
REDAODADAPELALEI10777/2003
LEIORDINRIA
LEGFEDLEI010777ANO2003
ART00001
LEIORDINRIA
LEGFEDRGIANO1980
ART00021INC00001
RISTF1980REGIMENTOINTERNODOSUPREMOTRIBUNALFEDERAL

Observao

Legislaofeitapor:(CHV).

fimdodocumento

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