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Vol. 1, N. 1
CENTRO DE HUMANIDADES
Diretora
Rosilene Dias Montenegro
Vice-diretor
Lucinio de Macdo Teixeira
EDITOR
Clvis Alberto Vieira Melo (UFCG)
EQUIPE EDITORIAL
Clvis Alberto Vieira Melo (UFCG)
Fabio Fernando Freitas (UFCG)
Fbio Ribeiro Machado (UFCG)
Gonzalo Adrin Rojas (UFCG)
Jos Maria Nbrega Jr. (UFCG)
Saulo Santos Souza (Neppu UFPE)
Severino Jos Lima (UFCG)
CONSELHO EDITORIAL
Anthony W Pereira, Instituto Brasil King's College Londres, Reino Unido
Clvis Alberto Vieira Melo, UFCG, Brasil
Fabio Fernando Freitas, UFCG, Brasil
Fbio Ribeiro Machado, UFCG, Brasil
Gonzalo Adrin Rojas, UFCG, Brasil
Jos Maria Nbrega Jr., UFCG, Brasil
Marcelo de Almeida Medeiros, UFPE, Brasil
Maria Sousa Braga, UFSC, Brasil
Ricardo Borges Gama Neto, UFPE, Brasil
Saulo Santos Souza, Neppu UFPE, Brasil
Severino Jos Lima, UFCG, Brasil
Vicente Palermo, Conicet Argentina, Argentina
Washington Luis Bonfim, UFPI, Brasil
REVISORES
Portugus
Mnica Martins Negreiros (UFCG)
Nadege Silva Dantas (UFCG)
Espanhol
Flvia Pompeu Alves (UFCG)
Hermano Aroldo Gois oliveira (UFCG)
APRESENTAO
ARTIGOS
Desenho Institucional, Representao e Qualidade da Democracia ................................. 7
Kelly Cristina Costa Soares
Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais .................. 108
Saulo Santos de Souza
Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de
Maquiavel .......................................................................................................................... 151
Michelly Pereira de Sousa Cordo e Marinalva Vilar de Lima
RESENHA
Direitos Humanos: Um Projeto Inacabado ...................................................................... 189
Joachin Melo Azevedo Neto
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Desenho Institucional, Representao e
Qualidade da Democracia
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Kelly Cristina Costa Soares
Universidade Federal de Campina Grande
1 INTRODUO
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obstante, o que se prope neste ensaio fazer uma reflexo no de como as instituies foram
criadas, mas, como certo modus operandi torna-se necessrio para alcanar um esperado bem
coletivo. Para tanto, conveniente fazer uma rpida digresso acerca de alguns problemas
relativos ao bem comum que contriburam com premissas importantes s compreenses da
representao poltica nas democracias contemporneas.
Schumpeter (1961), em sua contribuio seminal teoria democrtica, buscou dilogo
com a doutrina clssica de democracia, questionando o pressuposto da vontade popular. O
principal fundamento da crtica shumpeteriana que a ideia idiossincrtica de vontade do povo,
associada a uma compreenso de existncia de bem comum, torna-se problemtica porque no
h uma razo filosfica que defina de forma precisa o que ela seja. A democracia no poderia ser
entendida por uma doutrina de f, nem de crena em um ponto comum, mas nas possibilidades
de uma equalizao de interesses coletivos diversos. Desse modo, considera que a representao
poltica ganha expresso significativa na constituio da liderana, uma vez que os corpos
coletivos voltam-se para sua aceitao, tornando-se mecanismo dominante em todas as aes
coletivas.
Inspirado na concepo de Weber (1964), Schumpeter tratou da participao poltica e da
democracia como cenrio que envolve os lderes e os seguidores, os que no esto interessados e
aqueles que no dispem de informaes suficientes, mas participam das escolhas polticas.
Contrariando o postulado liberal que entende racionalidade como trao universal do
comportamento humano, Schumpeter prefere adotar os fundamentos terico-metodlogicos
weberianos para explicar como se d a participao no funcionamento do sistema democrtico1.
Sua principal afirmativa que as decises polticas so resultados de um processo, no qual
aqueles que tm a funo primria de escolher lderes pressupem reconhecer a competncia dos
que vo decidir acerca das polticas pblicas. Tal compreenso est balizada nos fundamentos
tpicos do sistema representativo que leva em conta o poder de controle prospectivo e
retrospectivo que o eleitorado deve ter (PRZEWORSKI, MANIN e STOKES, 1999; POWELL,
2003). Embora Schumpeter considere que o eleitorado tenha esse poder, ressalvas so feitas,
porque as escolhas esto restritas queles polticos que se apresentam como candidatos. So os
polticos enquanto elite que tomam as decises sobre os problemas que consideram importantes
1 Weber construiu trs tipos ideais de dominao legtima, enfatizando a racionalidade legal das burocracias
partidrias modernas; as vises de mundo que definem um ethos nas sociedades tradicionais e as qualidades pessoais
que alguns indivduos possuem e so tidas por sobrenaturais.
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e apresentam ao pblico. Os eleitores somente decidem sobre os termos que lhes so propostos
pela elite (CARNOY, 2003, p. 51).
A representao poltica e seus reflexos para fortalecimento e aperfeioamento da
democracia ocupam lugar central na discusso de Przeworski, Manin e Stokes (1999). Para esses
autores um ponto consensual sobre o sistema representativo pode ser dado por uma questo que
parece ser bvia: a representao deve ser um tipo de ao poltica, cuja funo defender
interesses dos representados chamados cidados. Todavia, o significado das eleies como
constituinte da representao deve ser problematizado, pois, nem sempre os polticos fazem o
que os eleitores querem ou adotam polticas que eles aprovariam em retrospecto (p. 02).
Como frisam Przeworski et alii, o governo representativo aquele que ao efetivar alguma
poltica redistributiva prejudica apenas uma minoria. Seria, ento, considerado no representativo
se perseguisse interesses que seriam desaprovados por qualquer maioria. Isto , agir perseguindo
os interesses de uma minoria, incluindo a sua prpria. (p. 08).
O ponto de partida para entender as formas diversas do sistema representativo dado
pela definio e articulao de mandate-responsiveness. Nesse caso, o pressuposto para compreender
a representao passa pela capacidade de justificar as performances dos polticos como
responsiva e accountable. Um governo responsivo adota polticas sinalizadas como preferidas pelos
cidados, assim, responsividade baseia-se na emisso, a priori, de opinies dos cidados. Nesse
sentido, os lderes buscam as opinies dos cidados para montar sua proposta de governo e
atravs de eleies tornam-se mandate-responsive. J o carter accountable se d de forma
retrospectiva, atravs de novas eleies, nas quais os cidados podem estender ou no o mandato
desses governantes.
Essas condies so importantes para qualificar a representao, para tanto, as razes que
vo definir representao por mandato pressupem que o processo eleitoral seja conduzido por
campanhas em que os partidos viabilizam informaes aos eleitores sobre as polticas que querem
adotar. Dessa forma, passam a ser visualizadas como promessas.
Destarte, o sentido especfico dado representao por mandato tratada por Przeworski
et alli aborda as seguintes questes: a) de que forma a poltica dos incumbemts pode ser a mesma
de sua plataforma; b) de que forma perseguir a plataforma seria o melhor para os eleitores. A
resposta para tais questes exprime um ponto ideal: as polticas adotadas pelos incumbents devem
seguir as plataformas eleitorais e devem ser as melhores para os cidados sob a tica de tais
governantes (p. 33).
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Todavia, impasses podem surgir: se, em nome do bem pblico, houver incentivos que
levem esses incumbents a mudar suas plataformas, deve ento, ser disponibilizados aos seus
eleitores informaes sobre a necessidade da mudana, informando-os das possibilidades para
maximizar o seu bem-estar. Desse ponto de vista, os incumbents ao buscarem suas reeleies
poderiam contar com o comportamento estratgico do eleitor decisivo, pois, mesmo no
cumprindo as promessas os representantes poderiam ter seus mandatos renovados.
No obstante, o sentido dado representao por mandato, os incumbents buscam elaborar
polticas que atendam expectativas do seu eleitorado. Nesse caso, os representantes so
verdadeiros agentes ou delegados dos cidados, tambm como denominou Pitkin (1967), os
representantes agem como os prprios representados agiriam se tivessem oportunidade de
decidir. No entanto, Pitkin problematiza essa concepo de representao, pois, nessa conexo
do representante com o eleitor est em questo como os interesses particulares de cada eleitor, ou
de cada reduto eleitoral, podem ser compatibilizados com interesse comum da coletividade. Esse
tem sido um dilema frequente na forma de atuao das instituies nas democracias liberais. No
caso, se as eleies exercem fortes vnculos com a representao, resta saber de que forma as
instituies eleitorais podem viabilizar a soberania do eleitor.
Se na representao por mandato so os mecanismos ex ante que so relevantes, no
governo accountable so os ex post. No caso deste ltimo, deduz-se que os eleitores podem avaliar
se os incumbents esto agindo de acordo com seus interesses e sancion-los, apropriadamente, em
caso contrrio. Esses so fortes incentivos para os incumbents agirem com base no suposto:
aqueles que melhor realizem os interesses dos cidados devem ser reeleitos, e aqueles que
praticam o contrrio so punidos por tais aes. Sem dvida, a existncia desses mecanismos de
controle sinal positivo para maior qualidade da democracia, uma vez que permite estreitar o
fosso entre representantes e representados. Contudo, razovel questionar, se a possvel
capacidade que o eleitorado tem para reconhecer a competncia dos candidatos, ao fazer sua
escolha, a mesma para punir o governante numa nova oportunidade. Pode-se encontrar essa
simetria?
Tais questionamentos so pertinentes, porque, nos contextos dos modelos de governos
democrticos dos sistemas polticos contemporneos, a assimetria de informao torna-se
evidente. Se, de um lado, pode ser falacioso o pressuposto da capacidade que o eleitorado tem de
identificar a competncia do representante para defender seus interesses; do outro lado, segundo
Przeworski (1998), a relao principal-agente envolve uma dimenso em que o principal s
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dispe de informao imperfeita para punir ou no o agente, isto , o desenho institucional pode
resultar numa alta complexidade do processo decisrio que obstaculariza a clareza sobre a
responsabilidade do administrador pblico.
No h garantias para que o poder do controle eleitoral seja efetivo, alguns entraves so
possveis. A ameaa da sano eleitoral pode ser fragilizada quando os eleitores no observam ou
no sabem as mesmas coisas que polticos observam ou sabem (um two-level game). Przeworski,
Manin e Stokes (1999). Assim, os autores consideram que, se o eleitor no tem informaes
suficientes para avaliar os incumbents, a ameaa de no reeleg-los deixa de ser suficiente para
induzir o governo a agir visando o bem dos cidados (p.29 e 30).
Um aspecto importante, tambm, que se deve levar em conta a falta de interesse e de
informao do eleitor no processo seletivo que pode lev-lo a uma escolha equivocada. Por isso,
a nfase nas possibilidades de articulao entre controle prospectivo e retrospectivo que esse
eleitorado deve ter sobre os lderes extremamente importante. Deve-se constatar isso em
observaes empricas.
Essa uma das boas razes para a defesa de que, no processo democrtico, o ponto
timo para ampliar a qualidade da representao ser o estreitamento da relao entre lderes e
seguidores. Para tanto, devem ser bem vistos quaisquer mecanismos que possam neutralizar
aqueles desinformados e aqueles que no tm interesse de participar do processo democrtico.
Essa uma questo polmica, porque traz para o centro do debate da teoria democrtica uma
discusso que toca a fundo nas razes substantivas da representao poltica como alternativa
vivel para resolver conflitos nas sociedades pluralistas.
Para Arato (2001) a democracia representativa tem sido a histria da incluso, todavia, o
processo inclusivo pode apresentar algumas fissuras: quanto maior a quantidade de indivduos
dbeis, socioeconomicamente, que participam de eleies, maiores sero as incongruncias de
poder entre o eleitorado e o corpo representativo (p. 55). O autor reconhece que, mesmo os
partidos polticos de massas, os quais recebem a atribuio de ser instituio mais importante da
democracia representativa, no so capazes de mediar as fissuras entre o eleitorado e o
representante, sem cair internamente na mesma dualidade.
Por outro lado, sobre o governo representativo, Manin (1995) observa transformao
profunda nos sustentculos das democracias ocidentais. Se, durante dcadas, o processo poltico
foi resultado da forte e confivel ligao entre eleitores e partidos polticos, qualquer diagnstico
da realidade nas relaes polticas contemporneas ser capaz de revelar a confluncia de
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estratgias eleitorais que tendem a projetar personalidades dos lderes atravs de uma rede de
mecanismos simblicos que se configuram em imagens vagas.
A democracia de pblico, como definiu Manin (1995), torna-se uma caracterstica
considervel na poltica moderna. O processo de escolha poltica passa a ser orquestrado por
mecanismos que afetam a natureza da relao entre representantes e representados, de forma que
os eleitores parecem responder aos termos especficos que os polticos propem em cada eleio,
mais do que expressar identidades sociais ou culturais (Manin, 1995 p. 27).
Os eleitores votam no somente em diferentes partidos e agendas polticas em diferentes
eleies, mas votam tambm diferente em uma mesma eleio para diferentes cargos. Esse
comportamento eleitoral em alguns modelos de democracia, cujas regras eleitorais so
responsveis pela ampliao de conflitos entre os poderes, a causa das divergncias de
propsitos do Executivo e do Legislativo2. Nesse sentido, o governo representativo passa a
padecer de enormes dificuldades em relao identificao dos representantes com os
representados, isto , da adequao da poltica pblica ao eleitorado.
Para responder a questo da dimenso da participao, Reis (2003) prope discutir a
apatia poltica como virtude cvica, medida que seria possvel o sujeito racional reconhecer o
alto custo de uma escolha desinformada.
A alternativa para o bom funcionamento do processo democrtico estaria condicionada
pela capacidade que o cidado teria de fazer suas escolhas a partir dos incentivos apresentados
pelo sistema poltico. A partir de tais evidncias, a efetividade da democracia passa a ser dada
pela qualidade da representao e tem, por sua vez, origem na performance dos lderes frente aos
eleitores, principalmente, daqueles mal informados. Esse o maior problema para explicar o
dficit de accountability na Amrica Latina.
Mainwaring (2003) considera que, mesmo reconhecendo a eficcia de accountability
eleitoral, uma vez que as eleies ocorrem com a regularidade democrtica, no h nada que
assegure que os representantes iro se comportar entre as eleies como os eleitores desejariam.
Nesse sentido, a questo sobre a comprovada assimetria de informaes no sistema democrtico
d o tom de todas as discusses sobre accountability na Amrica Latina, cujos fundamentos so,
principalmente, os problemas relacionados aos eleitores e representantes eleitos, os quais tm
2Esse ponto foi tratado por Cox e McCubbins; Haggard & Sughart (2001) como determinantes institucionais das
polticas pblicas. Os autores enfatizam a forma preponderante que os sistemas eleitoral e partidrio exercem no
processo decisrio.
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3A ltima parte desta discusso trata das principais questes tericas e empricas sobre accountability na Amrica
Latina.
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As instituies importam. Essa uma afirmao que tem sido norteadora de muitas
anlises sobre democracias da Amrica Latina. Nos diversos campos da abordagem institucional
em cincia poltica h uma preocupao em revelar as prerrogativas constitucionais que
determinam o padro de comportamentos individual e coletivo. O ponto de partida para atingir o
mago da discusso, de quo melhor forma a democracia pode ser desenhada, deve ser buscado
na performance da representao poltica. Assim, em diversas anlises o desenho institucional
importante medida que vai determinar as regras que do estabilidade ao regime, bem como as
condies para interao entre os atores. Um acordo geral para resgatar os mecanismos
institucionais que viabilizam o poder poltico tem em vista a definio das instituies polticas
como ncleo que remete ao conjunto de regras que determinam a performance dos atores no
jogo poltico. A premissa fundamental sobre o carter estvel das relaes sociais deve-se a
durabilidade das regras que asseguram certa previsibilidade ao poltica. Contudo, a questo
que se coloca que, se h regras que determinam e sustentam como os atores iro se comportar,
elas devem ser vistas como resultados das escolhas de atores que atuaram como foras
anteriormente constitudas e que definiram, de certo modo, aquelas regras. Neste caso so os
pressupostos ex ante e ex post que so levados em conta. Sendo assim, as principais questes sobre
accountability democrtica so tratadas no mbito das instituies polticas, de como elas podem
melhor apresentar mecanismos de controle dos governantes e burocracias estatais. No obstante,
como sublinha Mainwaring (2003), instituies no necessariamente funcionam como
pretendem, especialmente numa regio conhecida pela lacuna entre a lei e a prtica poltica, mas
elas so essenciais para estabelecer accountability (p. 05).
ODonnell (2001) ao analisar o funcionamento das instituies nas democracias da
Amrica Latina concluiu que o principal problema a falta de capacidade das agncias estatais de
controlar o abuso do poder dos governantes. Com isso, definiu accountability horizontal como:
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vertical, no eleitoral, das autoridades polticas, baseado nas aes de um amplo espectro de associaes e
movimentos sociais, como tambm, aes da mdia cuja iniciativa monitorar o comportamento dos funcionrios
pblicos, expondo e denunciando atos ilegais.
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preservar sua performance ter que acabar com as debilidades de accountability horizontal. Quer
dizer, o Estado democrtico de direito s funcionar, plenamente, quando as funes pblicas
no forem permeadas pelos interesses privados.
Embora as concluses de ODonnell sejam substantivas, no so poupadas de crticas.
Przeworski (2001), num debate caloroso, mostra-se incisivo ao refutar essas afirmativas.
Considera que as debilidades dos mecanismos de check and balance no so singularidades dos
textos constitucionais da Amrica Latina, pois o sistema britnico apresenta muito mais pontos
de vetos. Suas crticas so tecidas para afirmar que o problema da Amrica Latina no est no
dficit de accountability vertical, horizontal e social, mas no nvel de desenvolvimento econmico e
de desigualdades sociais. A proposio de Przeworski leva a crer que a melhoria da condio
social do eleitorado poder consubstanciar capacidade crtica para exerccio da cidadania.
Entretanto, alguns problemas ele deixa de observar. Se a existncia de mecanismos eficazes de
controle for suficiente para denunciar e exigir punio para governos corruptos, bem provvel
que a responsabilizao ganhe primazia na agenda dos polticos, porque temem informao de
movimentos organizados da sociedade. Dessa realidade pode derivar um bom aparelho seletor
para os processos eleitorais, uma vez que h certa ateno para os propsitos das candidaturas. O
resultado disso tudo deve ser explicitado numa maior qualidade da representao e ODonnell
parece confiar nisso. O desafio, ento, que Przeworski acha problemtico, a capacidade que o
eleitorado deva ter para usar essas informaes no momento de fazer a escolha dos
representantes. Para Przeworski as condies socioeconmicas dos pases latino-americanos
dificultam o discernimento competente. Nesta perspectiva, uma questo pode ser levantada:
como se pode chegar dimenso do problema, por exemplo, das desigualdades sociais, sem
contar com as aes daqueles polticos que tomam decises sobre as polticas pblicas? Esse
no um problema fcil, se for resultado do desenho institucional6, pois se deve levar em conta
que o carter estvel das relaes sociais fruto da durabilidade das regras que asseguram certa
predictibilidade ao poltica. Contudo, se as regras determinam e sustentam o comportamento
dos atores, elas so resultado de escolhas em que os atores, enquanto fora anteriormente
constituda, definiram, de certo modo, tais regras.
Uma caracterstica singular das democracias latino-americanas a baixa capacidade do
sistema poltico de oferecer respostas s necessidades bsicas da sociedade. Por sua vez, a
6 Em referncia as anlises que abordam as instituies polticas como determinantes para polticas pblicas: Haggard
e McCubbins; Cox e McCubbins; Shugart e Haggard (2001).
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principal razo para Shugart, Moreno e Crisp (2003) a baixa qualidade da representao poltica.
As proposies dos autores buscam refutar as concluses de ODonnell acerca das razes
fundamentais para o dficit de accountability na Amrica Latina. Esses autores trazem o significado
de delegao como o eixo central do debate sobre accountability, de modo que, o desenho
institucional parte significativa do problema. O modelo de presidencialismo associado aos
sistemas eleitoral e partidrio existentes na Amrica Latina contrai algumas fragilidades que
atingem, de forma expressiva, o mago da representao poltica. Os autores entendem que
accountability uma relao vertical de sentido hierrquico entre o principal e o agente. O principal
aquele que delega poderes ao agente, podendo este sofrer sano, ou recompensa por suas
aes. Nesse sentido, a denominao de ODonnell accountability horizontal no passa de um
oximoro (p.80).
Shugart, Moreno e Crisp compreendem que h formas alternativas do desenho
constitucional que estabelecem relaes diferentes de delegao e accountability, podendo
ultrapassar os interesses e direitos dos cidados. Eles preferem chamar trocas horizontais as
relaes entre os poderes dos sistemas presidencialistas. Essas trocas ocorrem entre instituies
que so formalmente independentes, ou seja, que no so accountables uma as outras. No entanto,
a independncia em muitos casos pode resultar entraves. Os autores consideram que as agncias
de atribuies que ODonnell toma como accountables so, na verdade, agncias de
superintendncias, cujas funes resultam no monitoramento das aes dos governantes,
exercendo papel importante de denunciar improbidade e incompetncia do administrador
pblico; elas funcionam como alarme de incndio que produz reaes na opinio pblica.
As agncias de superintendncia como chamaram Shugart, Moreno e Crisp surgiram
como antdoto para as deficincias de accountability democrtica, ou seja, em razo do dficit de
accountability eleitoral. Os autores consideram que o principal problema das dificuldades nas
trocas horizontais consequncia das debilidades dos mecanismos de controle dos eleitores
sobre seus representantes que, por conseguinte, so resultados das regras eleitorais que definem a
configurao partidria e os comportamentos dos atores individuais. O complexo de incentivos:
sistema de lista aberta e baixa magnitude distrital so algumas das condies propcias para
sistemas de partidos fracos, cujas caractersticas bsicas so competio intrapartidria entre
candidatos, indisciplina e atomismo. Nesse sentido, refletem, de forma significativa, nos custos
das transaes entre os poderes, sobretudo, quando incumbents no representam os valores e
preferncias dos cidados. Esse um problema que afeta no s o carter da delegao, mas as
funes das agncias estatais.
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Para Shugart, Moreno e Crisp o bom funcionamento dos mecanismos de check and balance
de extrema importncia para produzir resultados polticos. As trocas horizontais so necessrias
para prevenir a opresso dos cidados por uma autoridade concentrada. Por sua vez, se a
independncia entre os poderes extremamente necessria para resguardar as funes pblicas e
realizar interesses dos cidados, ela pode suscitar algumas questes. No que diz respeito s
relaes entre os poderes, enquanto o Executivo e o Legislativo esto submetidos ao controle
externo dos eleitores, o Judicirio esfera independente desse controle. Nesse caso, at que
ponto a condio dessa instncia de poder poder se tornar imune a qualquer tentativa de se
transformar em um superpoder? Se uma Corte independente garantia para proteo dos direitos
dos cidados contra abusos dos governantes, como uma burocracia insulada poder ser capaz de
atingir as expectativas desses mesmos cidados? Essas questes produzem uma discusso
vigorosa, pois remetem aos postulados da legitimidade. Os polticos sendo accountables aos
eleitores tero mais legitimidade para defender os interesses dos cidados do que o judicirio e as
burocracias no eleitas? Essa condio especfica da democracia moderna permite um paradoxo:
se, de um lado, uma Corte independente pode ser virtuosa para frear determinados resultados de
aes polticas particularistas; do outro lado, quem poder conter aes de uma Corte
particularista que pode constranger a relao que polticos tm com o seu eleitorado? Essas
questes poderiam ser fceis de ser respondidas ao considerar proposies para melhoria de
accountability eleitoral: a mudana no desenho institucional atravs de uma reforma poltica que
vise alterar as regras eleitorais para minimizar as fissuras entre representantes e representados.
Esse um antigo dilema que permeia as preocupaes daqueles analistas que buscam
fundamentaes sobre qual forma de governo, se presidencialismo ou parlamentarismo,
propiciar maior estabilidade da democracia na Amrica Latina.
Nesses termos, Mainwaring e Shugart (2002) analisaram sistemas de governo da Amrica
Latina, trazendo ao debate algumas teses sobre a estabilidade da democracia. Atravs de anlises
comparadas enfatizaram os contrapontos entre a instabilidade das democracias presidencialistas e
a estabilidade dos sistemas parlamentaristas. Embora existam evidncias empricas relevantes
sobre as debilidades dos sistemas presidencialistas, os crticos destes sistemas tm apresentado o
parlamentarismo como alternativa sem considerar a performance do sistema partidrio7. O fato a
ser observado, para uma defesa do parlamentarismo, requer a associao com um sistema de
partidos fortes, pois partidos indisciplinados gerariam srios problemas de governabilidade e
7 Essas questes so pertinentes interlocuo com os trabalhos de Linz (1994) e Stepan & Skach (1994).
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5 CONCLUSES
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de suas burocracias. Uma boa opo para anlise das instituies e aes polticas nos sistemas
contemporneos deve levar em conta o postulado normativo que considera a poltica o meio
necessrio para realizao do interesse coletivo. Nesse sentido, quaisquer questes relativas
representao no podem deixar escapar as dificuldades de resolver o problema da capacidade
responsiva dos governos. Os fundamentos da teoria democrtica consideram o poder poltico
como resultado da necessidade de organizar e defender interesses coletivos. Da a necessidade de
na democracia liberal firmar a relao entre representantes e representados com base no controle
e na fiscalizao. As perspectivas institucionalistas tm apontado em que medida o processo
eleitoral pode ser parte desse problema.
importante ressaltar que as diversas perspectivas tericas apresentadas nesta discusso
expem os efeitos do desenho institucional qualidade da democracia. No entanto, os aspectos
positivos e os limites do processo eleitoral para consubstanciar mecanismos efetivos de interesses
coletivos nas sociedades pluralistas, ainda parecem ser questes muito controversas. Um
argumento crtico acerca da representao poltica em alguns modelos de democracia diz respeito
possibilidade que os governos tm de negligenciar suas capacidades de maximizar o bem-estar
dos cidados. Nesse caso, a inexistncia de garantias institucionais para definir e controlar a
performance dos governos aspecto mais significativo. As solues possveis, consideradas pela
literatura trabalhada, apontam reformas institucionais. A principal delas aquela que seja capaz
de dar maior qualidade representao poltica. Para tanto, a busca de um consenso em torno do
futuro dessas democracias pluralistas repousa no argumento de que as instituies eleitorais
devem ser providas de mecanismos que aumentem a transparncia da responsabilidade dos
governos. Para assim, tornar-se acessvel aos cidados a melhor performance da sua soberania na
medida em que possam recompensar ou punir os polticos.
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REFERNCIAS
_____________, COX, Gary W. and MCcubbins, Mathew D. Agenda Power in Brazils Cmara
dos Deputados 1989-1998. World Politics, July, 2003.
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Desenho Institucional, Representao e Qualidade da Democracia Pginas: 7-26.
MANIN, B., PRZEWORSKI, A. and STOKES, S. C. (1999). Introducion In: MANIN, B.,
PRZEWORSKI, A. and STOKES, S. C. (eds) Democracy, Accountability and
Representation. New York: Cambridge University Press.
MORENO, E., CRISP, B. and SHUGART, M. (2003). The Accountability Deficit in Latin
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Desenho Institucional, Representao e Qualidade da Democracia Pginas: 7-26.
Resumo
O artigo trata de algumas questes sobre desenho institucional, representao poltica e a
qualidade das democracias contemporneas. Enfatiza-se a capacidade que as regras tm de
definir as formas de articulao entre representantes e representados. O ponto de partida para
entender a forma diversa do sistema representativo se d pela definio e combinao de mandate-
responsiveness. Nesse sentido, a nfase nos mecanismos de controle que os cidados dispem o
aspecto fundamental para definir o bom funcionamento do processo democrtico, medida que
melhor permite qualificar a representao poltica. Os modelos institucionais do o tom s
questes fundamentais sobre accountability, sendo, ento, marco importante para entender as
linhas possveis das aes dos atores polticos. Destarte, as questes sobre accountability
democrtica so tratadas no mbito das instituies polticas, ou seja, de que forma elas podem
melhor apresentar mecanismos de controle dos governos e burocracias estatais. As questes
levantadas sobre Amrica Latina devem-se, principalmente, s consideraes tericas e empricas
que enfatizam a deficincia das instituies polticas, tornando conhecida a lacuna entre lei e a
prtica poltica. Assim, a caracterstica singular das democracias latino-americanas a baixa
capacidade do sistema poltico de responder s demandas da sociedade, cuja razo principal a
baixa qualidade da representao poltica, sendo o desenho institucional grande parte do
problema.
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Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas
____________________________________________
1 INTRODUO
1 Por falta de uma melhor traduo do termo para o portugus, optei por utilizar a grafia do termo em ingls. A
melhor correspondncia lingustica para o termo accountability seria responsabilizao, com o pleno significado que a
palavra pode possuir: processo pelo qual uma pessoa, organismo ou instituio presta contas e assume a
responsabilidade por seus constituintes, financiadores, usurios ou clientes.
2 H entre os analistas institucionais certo consenso acerca das qualidades consociativas dos sistemas
presidencialistas. No obstante, se por um lado, estes trabalhos enfatizam a conexo entre sistemas presidencialistas e
alta qualidade da democracia, por outro, realam seu baixo grau de responsabilizao poltica e de organizao
partidria, assim como sua predisposio paralisia decisria e permanncia de prticas clientelistas em virtude de
inmeras falhas institucionais. De forma sublinear, a crtica que estes autores fazem aos sistemas presidencialistas e
ao proporcionalismo ultrapassa o carter meramente descritivo e guarda caractersticas prescritivas, na medida em
que acaba por fazer o elogio dos sistemas parlamentaristas, em sua maioria, modelos majoritrios de governana.
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3 O peso que cada uma destas correntes exerceria nas diversas poliarquias seria variado. Para algumas democracias, a
exemplo dos Estados Unidos, o peso do componente democrtico foi menor do que o peso dos componentes liberal
e republicano. J para outras, como a Colmbia, a Venezuela, e quase todos os pases latino-americanos, pesaria a
tradio democrtica, em detrimento da pouca consistncia dos valores republicanos e liberais. Logo, de acordo com
ODonnell, o dficit democrtico dos pases latino-americanos repousaria na ausncia de um efetivo Estado de
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Direito e no desequilbrio da balana de poderes entre os ramos Executivo, Legislativo e Judicirio (ODONNELL,
1998, p. 38).
4 De acordo com ODonnell, no basta um sistema formal de pesos e contrapesos (checks and balances), para a boa
funcionalidade da accountability democrtica, necessria uma separao mais ntida entre os valores liberal e
republicano, entre o pblico e o privado; assim como, a existncia de agncias estatais que possam funcionar como
atores de veto sobre as aes e ambies de outras agncias, podendo estas aes variarem desde a superviso
rotineira sano criminal ou impeachment, em relao ao comportamento ilegal ou omisso dos agentes do Estado
(ODONNELL, 1998, p. 42-3). Segundo as palavras do prprio autor, [la accountabilidade horizontal consiste en]
la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van
desde el control rutinario hasta sanciones de otros agentes o agencias del estado que puden, en principio o presuntamente, ser calificadas
como ilcitas (ODONNELL, 200, p. 87). neste sentido que o autor defende no apenas a organizao dos poderes
Judicirio e Legislativo como forma de frear abusos ou a m utilizao dos poderes Executivos, mas tambm a
incorporao de outros agentes estatais (agncias de superviso, ombudsmen, contadorias, rgos de fiscalizao e
assemelhados) que possam trabalhar dentro de uma espcie de grande rede de agncias comprometidas com a
garantia da sano da lei e autorizadas a tomar decises vinculantes (ODONNELL, 1998, p. 43).
5 Para estes autores, uma relao de accountability , por excelncia, uma relao de tipo Principal-Agente, onde a
autoridade de um Principal que origina a delegao a um Agente, podendo o Agente, posteriormente, renovar ou
revogar este contrato. Dessa maneira, relaes de accountability seriam relaes, inerentemente verticais, devendo,
portanto, obrigatoriamente, incluir o poder de sano, caso contrrio, limitar-se-iam a um mero mecanismo de pesos e
contrapesos, o qual, por ser de natureza horizontal (mesmo nvel), no permitiria o estabelecimento de relaes
hierrquicas5 (SHUGART et al., 2000, p. 5). Por conseguinte, os autores afastam-se diametralmente da conceituao
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de accountability horizontal de ODonnell, que no pressupem nem modelos de tipo Principal-Agente, nem a
obrigatoriedade de sano (ODONNELL, 1998, p. 51).
6 Eleitores selecionam apenas um candidato ou partido para represent-los no Parlamento, os quais sero
responsveis diretos pela formao do gabinete, e pela delegao de funes burocracia (o link entre eleitores e o
Executivo indireto e se faz via parlamento).
7 A troca horizontal, tpica dos sistemas presidencialistas, pode ser caracterizada como um regime bicfalo onde
um nico Principal delega autoridade a dois Agentes, que, para produzirem polticas, precisam empenhar-se em uma
srie de trocas (exchanges). Ao contrrio dos sistemas parlamentaristas, sistemas presidencialistas no estariam
apoiados num nico encadeamento de hierarquia oculta, pelo contrrio, a maior caracterstica do sistema seria a
existncia de mltiplos Agentes para um mesmo Principal (em sistemas unicamerais, o eleitorado/Principal possui
dois Agentes, em sistemas bicamerais, trs Agentes).
8 Para os autores, isto se explicaria no em virtude da diferena de prerrogativas morais entre estes legisladores, mas em virtude da
conexo eleitoral e do desenho constitucional. Por que nos sistemas parlamentaristas o partido o nico link entre os eleitores e o
Executivo, partidos receberiam maiores incentivos para comportar-se de forma mais programtica e disciplinada do que nos
sistemas presidencialistas, j que estes estariam ancorados sobre conexes eleitorais distintas para o Executivo e para o Legislativo,
e acabariam incentivando os legisladores a perseguirem interesses distintos dos interesses presidenciais (SHUGART et al., 2000,
p. 13-4).
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9 Para estes autores, falta aos legisladores em sistemas presidencialistas o equilbrio entre a accountability coletiva dos
partidos (os legisladores no estariam interessados em polticas nacionais) e a accountability individual dos distritos
eleitorais (os partidos seriam excessivamente fracos, e os representantes, portanto, pouco responsabilizveis pelo
eleitorado), o que os leva a concluir que o link fundamental da interao entre accountability vertical e accountability
horizontal (horizontal exchange para os autores) deficiente nos sistemas presidencialistas (SHUGART et al., 2000, p.
14). Se, legisladores no esto interessados em polticas nacionais ou tm poucas chances de serem responsabilizados
pelos seus eleitores no prximo pleito, eles tm poucos incentivos para exercer qualquer forma de controle poltico
ou superviso sobre as prticas do Executivo. Nas palavras dos prprios autores:Presidential system entails a mixture of
vertical accountability and horizontal exchange. They do not the single-line hierarchy of a parliamentary system in which one relationship
of vertical accountability is nested within another. They are defined by their horizontal exchange between separately elected branches, and
by the presence of one or more separate appointed branches. Yet the characteristic horizontal exchange does not mean that vertical
accountability is unimportant in presidential democracies. In fact, one of our central premises is that it is a especially challenging aspect of
presidential constitutional design to get vertical accountability right and that presidential framers are far more prone than parliamentary
ones to get it wrong (idem: 12).
10 Mainwaring exclui aqui do seu conceito de accountability qualquer forma de relao no legalizada, como forma de
tornar o conceito mais restrito e metodologicamente til para a anlise poltica dos sistemas democrticos. Dessa
forma, imprensa e organizaes da sociedade civil, que investigam e denunciam abusos e comportamentos mprobos
de detentores de cargos pblicos, so, conceitualmente desprezadas por Mainwaring enquanto possveis Agentes de
accountability. Para o autor, apenas dois tipos de atores polticos podem prover relaes de accountability: detentores de
cargos pblicos eleitos, que devem prestar contas a seus eleitores, pelo menos nos casos em que a reeleio permitida,
e agncias estatais que so formalmente encarregadas da vigilncia e/ou punio dos detentores de postos pblicos e
burocracias. Mainwaring refere-se a esta relao como accountability intraestado, sendo seu melhor exemplo as
comisses legislativas, as agncias de monitoramento e o sistema legal, que investigam possveis delitos dos
ocupantes de cargos pblicos e da burocracia; e o Congresso (em sistemas presidencialistas) ou a Assembleia (em
sistemas parlamentaristas), quando presidem uma audincia ou um julgamento poltico de representantes eleitos ou
no. Cf. MAINWARING, 2003, p. 22.
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conceito de accountability aos casos de transgresso legal por parte de atores estatais, mas tambm
inclui relaes institucionalizadas de responsividade poltica, quando um ator discorda
politicamente do outro e chama-o prestao de contas, por exemplo. Para Mainwaring, a noo
de accountability, incluindo o que ODonnell chama de accountability horizontal, e ele chama de
accountability intraestado, deve estender-se alm das questes onde a legalidade do
comportamento de um ator estatal est em risco. Responsividade intraestado e punio no
estariam limitadas ilegalidade das aes de um representante ou agncia pblica, pelo contrrio,
representantes e agncias deveriam prestar conta de suas funes polticas, seja sob suspeita de
atos ilcitos, ou no. Desta forma, Mainwaring prope um conceito mais estreito de
responsividade, mas, mais amplo do que o proposto por ODonnell.
Tambm contrariando a conceituao de Shugart, Crisp e Moreno, Mainwaring at
reconhece o avano metodolgico que a adoo de modelos do tipo Principal-Agente representa
para a anlise da accountability democrtica, contudo, ele acredita que relaes de accountability
existem todo momento em que um representante ou agncia pblica est formalmente (pela lei
ou decreto pblico) apto a responder a outro ator. Nesta concepo, agncias de vigilncia e o
judicirio seriam partes de uma teia maior, porque estariam formalmente encarregadas da
vigilncia e/ou sano de representantes pblicos, sendo, portanto, os relacionamentos do tipo
Principal-Agente apenas um subsistema de relaes de accountability. Ombudsman e algumas
agncias, segundo Mainwaring, no so Principais, no so responsveis pela eleio ou indicao
do presidente ou do Congresso, e no podem demitir o presidente, todavia, se uma comisso
legislativa empenha-se em investigar algum delito do presidente, este comit est formalmente
encarregado da responsabilidade de rever as aes do presidente, embora no haja a nenhuma
relao do tipo Principal-Agente (idem: 30).
Mainwaring, tal como os demais autores, concorda que os mecanismos de accountability so
frgeis na Amrica Latina, contudo, ele enfatiza que a eficincia da accountability intraestatal latino-
americana seria mais promissora do que muitos crticos sugerem. Acerca disso ele enfatiza o novo
papel que o Judicirio e instituies relacionadas vm exercendo nesses pases, a exemplo da
atuao do Ministrio Pblico no Brasil, ou da efetivao de mecanismos no tradicionais de
vigilncia que tm tornado cada vez mais visvel a atuao de Ombudsmans no Peru, por exemplo.
Dessa forma, alguns pases latino-americanos teriam mecanismos de accountability intraestado
muito mais robustos do que supe ODonnell (1998), ou mesmo Shugart et al. (2000), uma vez
que subestimariam o poder de agncias de vigilncia e de instituies investidas de poderes
independentes.
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11 De acordo com Przeworski, Es cierto que la gente elige gobiernos y expresa sus ideas y demandas durante los perodos de
mandato, y que ciertos rganos del Estado actan como pesos y contrapesos (Manin, 1994); pero las elecciones no son un instrumento
efectivo para el control popular, la separacin de Poderes no genera pesos y contrapesos cuando cada uno de ellos es controlado por los
mismos partidos (o cuando conspiran por otros motivos), y los ciudadanos no pueden ejercer un control directo sobre las burocracias
pblicas. La democrcia puede sert la mejor forma de gobierno que jams haya sido inventada, pero es congnita y estructuralmente dbil
como mecanismo de control popular sobre los funcionrios. Simplemente, as es la vida (PRZEWORSKI, 2001, p. 75).
12 Para demonstrar a insuficincia deste argumento, Przeworski conta os pontos de veto e instituies que so
controladas diretamente pelo Executivo em vrios pases da Amrica Latina e da Europa Ocidental e confirma que
um presidente latino-americano pode estar sujeito a maiores controles horizontais do que um primeiro-ministro
britnico, por exemplo. Cf. PRZEWORSKI e CHEIBUB, 1997, p. 79.
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governantes faam todas as coisas para maximizar o bem-estar dos cidados, Przeworski no
elabora os pilares de um argumento antidemocrtico, mas pelo contrrio, aponta para as
possibilidades da inovao institucional. Se o elo entre democracia e eleies menos do que
definicional, devemos, primeiro, estabelecer que eleies so pleitos populares em que os
eleitores escolhem entre alternativas apresentadas por grupos polticos concorrentes entre si (era
exatamente isso que Schumpeter tinha em mente), e segundo, reconhecer o impacto do desenho
institucional sobre a qualidade da democracia, admitindo seu papel no que diz respeito ao
aperfeioamento da capacidade dos eleitores em discernir e punir representantes.13
Grande parte das questes que marcam o debate sobre accountability na Amrica Latina
reside na avaliao que os diversos autores fazem dos sistemas democrticos, da forma como
suas instituies articulam a distribuio de poderes e propsitos, e dos mecanismos que
estruturam a lgica da delegao poltica dentro de sistemas parlamentaristas e presidencialistas.
13 Para Przeworski, the fact is that during the past two hundred years we have thought little about the institutional design of
democracy. Since the great explosion of institutional thinking, when the present democratic institutions were invented and they were
invented there has been almost no institutional creativity. Excepted for the never implemented provisions for workers comanagement in
the Weimar Constitution, the discovery of proportional invention. All democracies that have sprung up since the and of the eighteenth
century, including the most recent ones, just combine in different ways, often piecemeal, the preexisting institutions. Hence, there is lots of
room for institutional creativity (PRZEWORSKI, 1999, p. 51).
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14 Num plano prtico, democracias no podem ser agrupadas to simploriamente em um modelo majoritrio ou
proporcionalista, visto que no existem modelos puros. Na verdade, qualquer democracia abriga elementos e
caractersticas de ambos os modelos, contudo, num plano decisrio, aproximam-se mais de um modelo do que do
outro. Logo, seja o modelo majoritrio, seja o proporcional, ambos s existem num plano ideal, eles seriam tipos-
ideais no melhor sentido weberiano, ou seja, trata-se de um quadro do pensamento, e no da realidade histrica, e
muito menos da realidade autntica, e no serve de esquema no qual se pudesse incluir a realidade maneira de
exemplar. Tem antes o significado de um conceito limite puramente ideal, em relao ao qual se mede a realidade a
fim de esclarecer o contedo emprico de alguns dos seus elementos importantes, e com o qual esta comparada.
Tais conceitos so imagens sobre as quais construmos relaes, pela utilizao da categoria da possibilidade objetiva,
que a nossa imaginao formada e orientada segundo a realidade, julga adequada (WEBER, 2003, p. 57).
15 Em geral, democracias majoritrias esto apoiadas, fundamentalmente, na regra da maioria (single plurality rule), o
que implica na concentrao dos poderes de elaborao de polticas pblicas (policy-making) nas mos de uma pequena
minoria (gabinetes unipartidrios de maioria ou gabinetes unipartidrios minimamente vitoriosos), assim como na
maior reduo possvel dos pontos de veto (veto players) por parte dos atores envolvidos, o que produz uma grande
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habilidade para produzir e implementar com vigor decises governamentais. J as democracias proporcionalistas, por
enfatizarem o papel da participao poltica via representao proporcional (multi member proportional rule), esto mais
abertas ou predispostas influncia dos cidados, o que implica, ao contrrio do modelo majoritrio, numa maior
disperso, seja dos poderes para a consecuo de polticas pblicas (gabinetes multipartidrios ou
sobredimensionados), seja dos pontos de veto, que acabam por aproximar as decises governamentais das
preferncias do eleitor mediano (LIJPHART, 2003; POWELL; 2000).
16 Para Lijphart o sucesso do modelo consensual em relao ao modelo majoritrio estaria especialmente no seu
poder de negociao e no seu carter conciliatrio, mais consultativo e participativo, capaz de reduzir a discrepncia
ou a distncia entre vitoriosos e perdedores, bem como entre governo e eleitor, atingindo, portanto, melhores
indicadores de qualidade democrtica, e por isso mesmo, podendo ser considerado mais democrtico do que o
modelo majoritrio. Cf. LIJPHART, 2003, p. 329.
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17 A ideia da clareza de responsabilidade construda por Powell sobre uma hiptese simples. Se todos os recursos
de que um representante necessita so controlados por um grupo de eleitos identificvel e unificado, ento, os
cidados percebem exatamente quem so os responsveis pela elaborao das polticas e, assim, o grau de controle
retrospectivo alto. Mas, se os recursos necessrios para a elaborao de polticas so dispersos, estando o controle
disposio de numerosos grupos de indivduos, ento, o cidado no pode identificar claramente quem o
responsvel pelas polticas, e o controle retrospectivo baixo. Logo, os incentivos para o representante realizar as
promessas de campanha so reduzidos. A clareza de responsabilidade seria alta quando um nico e unificado grupo
de partidos controlasse a legislatura nacional e a chefia do Executivo. Se o controle destes postos crticos disperso
entre vrios partidos ou entre indivduos no firmemente conectados por partidos polticos, ento, seria muito difcil
para os cidados determinar quem deve possuir a responsabilidade pelo sucesso ou pelo fracasso das polticas, quem
eles devem recompensar ou punir na prxima eleio. Cf. POWELL, 2000, p. 50-1.
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aceitam que, uma maioria eleitoral simples, manufaturada por algum arranjo eleitoral, deva
determinar as diretrizes governamentais. neste sentido que os consensualistas defendem a
representao proporcional, no como um modelo perfeito, j que as eleies nunca agregaro
perfeitamente todas as preferncias do eleitorado, mas como um mecanismo que possa
aproximar as eleies, na melhor proporo possvel, das preferncias e dos interesses da maior
quantidade possvel de faces da sociedade civil (idem: 6).
Powell conclui que estas vises diferentes majoritria e proporcional representam, na
verdade, duas teorias empricas sobre os tipos de arranjo institucional que resultam dos diferentes
tipos de conexo possveis entre cidados e representantes. Por exemplo, os defensores do poder
concentrado, majoritrio, seriam mais desconfiados com relao autonomia dos representantes
eleitos, menos preocupados com a incluso de minorias, e mais desejosos de que os
representantes eleitos sejam claramente responsveis pelos seus eleitores. Os defensores do poder
disperso, proporcionalista, ao contrrio, seriam mais desconfiados com relao s maiorias
(especialmente aquelas criadas pelas eleies), e menos preocupados com a autonomia dos
representantes (idem: 7).18
A partir de Lijphart, e depois Powell, podemos perceber que, primeiro, instituies polticas
afetam sim comportamentos polticos e o resultado das polticas pblicas; segundo, que no h
uma nica forma de governo democrtico, e, finalmente, que cada arranjo democrtico pode
envolver tradeoffs os mais diversos. Por exemplo, se a autoridade para elaborar leis unificada em
um nico lugar, seja na legislatura ou no Executivo, ento a probabilidade de que uma nica
faco com propsitos mesquinhos tome o controle do governo alta. Ao extremo, isso
resultaria em tirania. Mas, se por contraste, a elaborao de leis completamente separada das
numerosas faces competidoras, cada uma tem consentimento para mudar leis e polticas, ento,
o governo pode ser incapaz de manter a ordem pblica. De outra maneira, a deciso por
unanimidade pode levar paralisia e ao caos total. Neste sentido, muito foi dito sobre como as
instituies podem afetar os resultados polticos, mas, pouco se disse, at agora, sobre quando
18 Embora Powell tome como referncia normativa a assero de que as democracias so governos em que as
pessoas participam da construo de programas polticos, influenciando nas diretrizes da poltica pblica por meio
das eleies, e que essa participao positiva (POWELL, 2000, p. 3); e tal como Lijphart, conclua que nas
democracias proporcionalistas que ns encontramos os melhores indicadores de qualidade democrtica. Ele avana a
discusso, explorando os limites do proporcionalismo, e alertando-nos para o problema da baixa clareza de
responsabilidade ao custo da alta inclusividade nas democracias ditas consensuais. Por conseguinte, Powell agrega
complexidade morfologia dos modelos democrticos, no apenas classificando regimes democrticos a partir de
um modelo dicotmico, tal como Lijphart, mas articulado conexes entre as regras da representao e a distribuio
de poderes polticos no que concerne produo de polticas pblicas o que nos mostra que desenhos
institucionais podem refletir, em graus variados, elementos prprios, seja da viso majoritria, seja da
proporcionalista.
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estas instituies afetam, de fato, estes resultados. neste sentido que, a partir das estruturas
constitucionais, podemos agregar ainda mais complexidade natureza dos modelos
democrticos. Aqui, privilegiaremos a anlise da distribuio de poderes e propsitos nos
sistemas presidencialistas.
19 A teoria da separao de poderes construda por estes autores estava apoiada ainda sobre uma perspectiva
normativa, sendo seu objetivo principal apresentar um sistema de governo dotado de corpos institucionais com
poderes diferenciados em nome da garantia da liberdade, seja ela econmica ou poltica. No sculo XX, a
importncia da separao de poderes, a partir da justificativa de garantia da liberdade, viu-se debilitada. Diferentes
perspectivas apontaram o aumento dos poderes e atribuies dos executivos frente aos legislativos, tendo em vista a
crescente complexidade das sociedades modernas e industriais (FIGUEIREDO, 2001). A constatao de que
partidos polticos disciplinados e homogneos podiam burlar a separao de poderes serviu tambm para turvar a
importncia da teoria enquanto soluo institucional para conflitos polticos. E ainda mais a crtica que se
desenvolveu, mais recentemente, aos regimes presidencialistas, frequentemente associados paralisia decisria ou
predominncia do Executivo, acabou por subtrair a importncia da separao de poderes da discusso sobre desenho
constitucional.
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20 Lijphart no considera que a clivagem presidencialismo-parlamentarismo seja til para esclarecer as relaes entre
os ramos de poder, porque dentro de sistemas democrticos reais existiriam muitas formas de balanceamento de
poderes, um bom exemplo o caso suo, onde podemos encontrar um caso de separao de poderes sem
presidencialismo, isto leva o autor a afastar a separao de poderes da sua prpria definio de presidencialismo. Se a
separao de poderes no exclusiva do presidencialismo, conclui Lijphart, a separao de poderes no o melhor
critrio para definirmos regimes presidencialistas ou parlamentaristas (LIJPHART, 2003, p. 151). Neste sentido,
Lijphart elege trs outros critrios para diferenciao e caracterizao dos regimes: o tipo de mandato (fixo ou
dependente de outro poder); o modo de seleo do Executivo (se por meio de eleies ou por outro poder); e a
natureza do Executivo (se colegiado ou unipessoal), (idem: 142-3). Entretanto, no podemos afirmar que estes
critrios no esto diretamente relacionados problemtica da separao de poderes.
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21 Segundo os autores, a separao formal de poderes, tpica dos regimes presidencialistas, no representa garantia
alguma para o funcionamento de um mecanismo de pesos e contrapesos (checks and balances). Da mesma forma, a
ausncia de uma separao formal de poderes a exemplo dos sistemas parlamentaristas, pode ser transposta se
satisfaz, num plano prtico, a separao de propsitos entre os atores envolvidos.
22 Por exemplo, quando a sociedade tem interesses diversos, e as instituies polticas produzem distintos canais para
a representao destes interesses, ento, segundo os autores, a separao de poderes e de propsitos fato. Neste
sentido, se a um regime parlamentarista pode faltar uma separao formal de poderes, mas este pode promover uma
separao de propsitos na forma de coalizes governamentais, por exemplo, o regime pode estabelecer-se sobre um
eficiente mecanismo de pesos e contrapesos. De maneira anloga, se um regime presidencialista, naturalmente
dotado de separao de poderes, no satisfaz o princpio da separao de interesses, pode funcionar tal qual um
regime parlamentarista, dentro de uma espcie de hierarquizao oculta entre os ramos Executivo e Legislativo.
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sobre a mudana poltica, e o conflito de interesses entre estes atores. Esta distino se faz
importante, porque, se queremos realmente avaliar o funcionamento de um mecanismo de pesos
e contrapesos em um regime poltico no devemos nos dar por satisfeitos em somar o nmero de
veto players constitucionais (TSEBELIS, 1997), pois no podemos subestimar o efeito da separao
de interesses.23
Para um regime poltico em que o nmero efetivo de vetos alto, mudar polticas pode ser
difcil, mas comprometer-se com polticas (status quo), pode ser relativamente fcil. O reverso no
menos verdadeiro. O fato que este tradeoff determinado juntamente pela separao de
poderes e propsitos que tem sido negligenciada pela literatura moderna. Entretanto, o tradeoff
entre regimes decisivos e resolutos evidente por definio: um regime poltico mais decisivo
possui uma grande habilidade para tomar ou implementar mudanas polticas em um curto prazo
de tempo, mas deve ser necessariamente menos resoluto, e, provavelmente, incapaz de manter o
novo status quo. Por contraste, um regime poltico mais resoluto ser menos capaz de
implementar, ou de decidir sobre mudanas polticas, e logo, considerado menos decisivo.
Segundo os autores argumentam, cada um destes extremos tm consequncias indesejveis. Em
um extremo, um regime poltico pouco decisivo predisposto paralisia institucional e deve ser
incapaz de tratar os problemas polticos urgentes que surgem. No outro extremo, um regime
poltico que altamente resoluto pode ser ameaado constantemente pela instabilidade poltica
(COX e MCCUBBINS, 2001, p. 30-1).
O segundo tradeoff elaborado por Cox e McCubbins diz respeito relao entre a separao
de poderes e propsitos e, natureza das polticas produzidas, se pblicas (public) ou
particularistas (private) (idem: 28). Em outras palavras, se as polticas produzidas por um dado
sistema assemelham-se a bens pblicos, estes devem cultivar algum tipo de eficincia alocativa em
vista da promoo do bem-estar geral, mas, se as polticas produzidas favorecem benefcios
particularistas, estas acabam por promover os interesses de indivduos, faces ou regies
particulares. Os autores argumentam que, quanto maior o nmero de vetos efetivos, mais
benefcios privados desejam ser aprovados, e o reverso tambm verdadeiro. Este resultado seria
uma consequncia da barganha entre veto players, onde cada veto player deseja ser capaz de exigir e
receber retribuies na forma de polticas estreitamente secionadas.
23 Se o poder separado, mas os interesses so unificados, ento o nmero efetivo de vetos pode ser sensivelmente
reduzido, j que cada instituio trabalharia separadamente, mas com um objetivo comum. Por contraste, se os payoffs
de cada veto player so independentes um do outro (seus destinos eleitorais so independentes um do outro), ento o
nmero de vetos efetivos pode ser prximo ao nmero mximo de vetos possveis. Cf. COX e MCCUBBINS, 2001,
p. 24-7.
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Finalmente, Shugart e Haggard (2001) ampliaro esta explorao terica geral com sua
discusso acerca das variaes institucionais em sistemas presidencialistas e suas relaes com os
modelos de governana (deciseveness e resoluteness). Eles dividem as instituies chaves do
presidencialismo, primeiro, de acordo com a forma como elas afetam os poderes reativos do
presidente (poder de veto), versus seus poderes pr-ativos (poder de emitir decretos autoritrios),
e segundo, de acordo como eles influenciam a separao de interesses entre os ramos Legislativo
e Executivo. Os autores concluem que, quanto mais poderes reativos um presidente possui, mais
resoluto (menos decisivo) ser o processo de produo de polticas, de maneira contrria, quanto
mais pr-ativos forem os poderes de um presidente, mais decisivo (menos resoluto) ser o
processo.24 Sistemas presidenciais considerados menos resolutos implicam que os poderes
presidenciais so reduzidos, e a legislatura pouco controlada (unchecked). Todavia, sistemas
presidencialistas onde a conexo entre eleitores e a formao do Executivo no corre diretamente
dos legisladores, provavelmente, sero menos decisivos (SHUGART e HAGGARD, 2001, p. 85-
90). Logo, legisladores em sistemas presidenciais seriam menos dependentes da reputao
nacional do seu partido do que em sistemas parlamentaristas, onde a conexo entre eleitores e
governantes corre diretamente pelos legisladores. Porm, para os autores isso no implica numa
viso depreciativa dos regimes presidencialistas, como to popular na literatura especializada.25
Mais uma vez, eles no desprezam o papel da separao de poderes como cerne do conceito de
presidencialismo, tal como pensara Madison. Para eles, num plano prtico, essa garantia de
checagem mtua acaba redundando em sobreposio de poderes, porm, diro os autores, isso
no implica afirmar que a separao de poderes no seja o melhor critrio para diferenciar
regimes presidencialistas e parlamentaristas. Se um modelo de independncia total entre os
poderes jamais ser alcanado na prtica, tendo em vista a interao necessria entre os poderes,
os autores questionam at onde este compartilhamento de poderes entre diferentes ramos de
poder (sobreposio de funes) tambm no implica no compartilhamento de algum tipo de
controle democrtico (check).
24 As consideraes de Shugart e Haggard vo de encontro a um outro trabalho de Shugart, este em parceria com
John Carey (1998), no qual os autores, debruando-se sobre o estudo das lideranas executivas e seu poder de emitir
decretos autoritrios, concluem que, salvo raras excees, a autoridade Executiva de emitir decretos com fora de lei
no resultado de um poder usurpado indevidamente do Legislativo (ODONNELL, 1994), mas antes, um
mecanismo para superar a inabilidade dos legisladores para lidar com determinados assuntos, ou mesmo solucionar
problemas de ao coletiva do Legislativo, com sua total aprovao (CAREY; SHUGART, 1998, p. 15-19).
25 De acordo com os autores: the separation of powers inherent in presidentialism has consequences for policy
making even when it does not produce divergent partisan control of the assembly and executive. We argue that there
is na irony in presidentialism in terms of its effects on the provison of national policy. While the president should be
his nationwide constituency, legislators separation from the executive typically makes them less interested in proving
national policy than in parliamentary system, Thus a separation of purpose remain a real possibility even when the
assembly and the president are controlled by the same party (idem: 66).
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26 Por informao oculta entendem-se as vantagens que um Agente tem em relao ao Principal de possuir ou
utilizar, ou to somente ocultar, informao estratgica para benefcio prprio, aqui podemos incluir tambm os
riscos de seleo adversa (um Principal delega autoridade a um Agente, mas no conhece as caractersticas desse
Agente, se talentoso, preguioso, aplicado, etc.). J os problemas de ao oculta, estes dizem respeito
impossibilidade do Principal mapear permanentemente as aes do Agente e, assim, garantir que este se comportar
de acordo com o seu melhor interesse. Por fim, o dilema madisoniano representa a armadilha potencial para todas
as instituies que se pautam em relaes de delegao. A essncia do problema que os recursos ou a autoridade
delegados a um Agente sob o propsito de promover o melhor interesse do Principal podem voltar-se contra o
Principal. O dilema madisoniano ocorreria mais provavelmente em situaes que incluem Agentes em uma
posio de liderana, desta forma, o dilema no uma consequncia dos problemas de ao ou informao oculta
que podem at piorar a situao , mas antes, levantado por agentes que exploram a posio estratgica que lhes foi
outorgada (KIEWIET; MCCUBBINS, 1991, p. 26).
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27 Embora algum prejuzo seja significante em qualquer relao de delegao, algumas medidas podem ser
experimentadas a fim de controlar, ou, ao menos, reduzir as perdas de agncia (KIEWIET e MCCUBBINS, 1991, p.
27-34): (i) Desenho do contrato. A especificao de tarefas e responsabilidades de um Agente por um Principal devem
satisfazer o princpio da restrio de participao, ou seja, a retribuio de um Agente deve ser pelo menos to vasta
quanto os custos de sua oportunidade, mas menos do que o benefcio marginal que o Principal obtm das aes do
Agente. Trata-se de criar um esquema de incentivos para que o agente comporte-se segundo os planos do Principal;
(ii) Mecanismos de seleo. A fim de reduzir prejuzos provenientes do desconhecimento do trabalho e do desempenho
dos Agentes, os Principais podem optar por utilizar-se de mecanismos de seleo que podem anteceder o
estabelecimento de um contrato, ou nem mesmo chegar a cogit-lo. Atravs de mecanismos de seleo, as
capacidades do Agente tornam-se aparentes, o que pode representar um sinal confivel para o Principal; (iii)
Monitoramento e exigncias de relatrios. Uma vez que um Principal e um Agente tenham entrado em uma relao de
delegao, a melhor forma de driblar os problemas de ao e informao ocultas instituir procedimentos, exigindo
dos Agentes que relatem qualquer informao relevante que eles tenham obtido, e qualquer ao que eles tenham
tomado. No entanto, o estabelecimento destes procedimentos pode refletir dois tradeoffs no muito positivos para o
Principal: o excesso de informao, por um lado, o que no garante que o que esteja sendo revelado tenha realmente
importncia para o Principal, mergulhando-o num mar de informaes inteis; e, por outro, a exigncia permanente
de relatrios pode, alm de ser excessivamente custosa para o Principal, servir aos interesses do Agente desviando-o
de suas tarefas. neste sentido que McCubbins e Schwartz (1984) diferenciam as patrulhas de polcia (police patrol) e
os alarmes de incndio (fire alarm), enquanto mecanismos de controle, respectivamente, formal e informal que
buscam suprir as limitaes de monitoramento convencional, com nfase para o funcionamento e a eficincia dos
alarmes de incndio; Controles institucionais (checks). Uma vez que a autoridade tenha sido delegada a um Agente, o
estabelecimento de controles institucionais requer que seja outorgada pelo menos a um outro Agente autoridade para
vetar ou bloquear as aes do Agente. Trata-se do estabelecimento de controles interligados que possam refrear o
comportamento arbitrrio de um Agente, inibindo suas habilidades para empreender aes que o Principal considere
indesejveis.
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Os mritos de qualquer desenho institucional, conforme Strom, devem ser julgados com
base em qualidades processuais, como eficincia, coordenao, transparncia e credibilidade.
Sistemas parlamentaristas do tipo majoritrio desempenham melhor os dois primeiros critrios,
verdade, pois o sistema amplia os incentivos da eficincia poltica e administrativa, medida que
persuade os Agentes a perseguirem, da melhor maneira possvel, os objetivos do Principal (via
clara possibilidade de retribuio eleitoral). Da mesma forma, o fato de os Agentes em sistemas
parlamentaristas representarem um nico Principal, tambm reduz as possibilidades de conflito
entre as partes, mais do que em sistemas presidencialistas, nos quais Agentes atendem a mltiplos
Principais. Contudo, esta decisividade e esta praticidade administrativa, se assim podemos dizer,
tm tambm um alto custo. Se por um lado, sistemas parlamentaristas so, em comparao a
sistemas presidencialistas, mais criteriosos no que concerne seleo dos Agentes e na criao de
incentivos para que os Agentes no desviem de suas obrigaes; sistemas presidencialistas, por
outro lado, produzem maior transparncia poltica, j que geram maiores vantagens
informacionais.28
28 The informational advantages of presidentialism are reinforced by the fact that more of the policy bargaining between different
constitutional actors takes place in the public domain, rather than behind closed doors. In a presidential system, policy bargaining typically
takes the form of proposals and counter-proposals that are shuttled back and forth between different chambers or branches of government.
In contrast, parliamentary bargaining tends to take place behind close doors in cabinet or in coalition committees or party summits. Thus,
political bargaining is displaced from a public to a private arena, where it will be less informative to the citizens. The more bargaining is
confined to this sphere of invisible politics, to private negotiations within political parties, or within government coalitions, the less
transparent the policy process, and the more uncertainty voters may have about their representatives (idem: 96).
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5 CONSIDERAES FINAIS
A discusso sobre accountability na Amrica Latina tem sido acompanhada por uma
assimetria entre os princpios tericos e a metodologia formal empregada por muitos autores. Os
princpios tericos no possuem o objetivo explcito de refletir os problemas reais, j a
metodologia formal est ligada, diretamente, aos problemas reais substantivos e, articulao
entre os princpios tericos e as questes concretas. O que podemos observar dessa discusso
que os autores, em sua maioria, tm buscado aperfeioar a modelagem formal das relaes de
accountability, das quais os modelos de tipo Principal-Agente podem ser os melhores exemplos,
mas tm preocupado-se menos com a discusso sobre seus princpios e postulados tericos a
ausncia de qualquer consenso conceitual sobre o termo accountability entre os autores s um
sinalizador dessa situao.
A preocupao dos autores em construir modelos formais leva a um processo de
afunilamento da prpria conceituao de accountability, cada vez mais estreita e especfica, tal como
numa tentativa de elaborar modelos mais claros com os quais possam garantir previses mais
rigorosas e consistentes acerca das interaes institucionais. Se, por um lado, esse processo tem
garantido aos autores a testabilidade de suas hipteses, por outro, tem aberto um vcuo
conceitual em seus trabalhos. Autores como ODonnell, empenhados em uma enunciao mais
consistente de seus princpios tericos tem sido alvo, por exemplo, de duras crticas, sobretudo
porque faria uso de conceituaes excessivamente amplas do termo accountability.29
O erro principal desses autores tem sido subestimar a importncia dos postulados tericos
para o conhecimento das questes reais substantivas. O uso de conceitos excessivamente
minimalistas do termo accountability pe em risco a prpria noo de pesos e contrapesos e,
consequentemente, pode levar a juzos negativos acerca da natureza dos sistemas
presidencialistas. nesse ponto que questionamos a desconfiana generalizada da literatura que
desassocia sistemas presidencialistas e accountability e sumariamos que, quanto mais restrita e
instrumental for a enunciao terica do conceito de accountability utilizado pelo autor, menos este
29 Grande parte da crtica ao conceito de accountability de ODonnell, por exemplo, repousa, especialmente, na
indistino que este autor faz entre as instituies com poder de punio de fato, e aquelas que funcionam apenas
como um alarme de incndio (fire alarm). Para grande parte destes crticos, alarmes de incndio no tm
importncia alguma para a accountability democrtica, visto que no punem, nem sancionam atores, apenas tm poder
de escndalo. Contudo, no percebem os crticos, que o apreo de ODonnell por mecanismo do tipo alarme de
incndio diz respeito enunciao de princpios tericos e de pressupostos normativos muito aqum dos seus. Para
ODonnell a democracia presume um ideal mnimo de comunitarismo, ou seja, a ideia de que a vida poltica requer
um interesse mnimo pela coisa pblica (res pblica), no qual, a informao cumpre um papel fundamental. Dessa
perspectiva, mecanismos do tipo alarme de incndio, ainda que destitudos de poder punitivo, podem ser teis
para a accountability democrtica, medida que garantem informao aos eleitores. Tal perspectiva parte do
pressuposto de que, algumas vezes, Agentes de accountability nem se restringem a eleitores, nem precisam impor poder
de sano direto para garantir o comportamento legal de representantes.
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sistemas presidencialistas so apresentados como predispostos a um empate institucional forado entre presidentes e
legisladores. Primeiro, porque a conexo eleitoral entre Executivo e eleitores seria direta, e no, via Legislativo como
nos sistemas parlamentaristas. Segundo, porque democracias presidencialistas incorporariam um grande nmero de
atores em qualquer deciso poltica, o que criaria problemas de ao coletiva e levaria presidentes a adotarem
mecanismos unilaterais (decretos autoritrios, por exemplo) como forma de impor suas preferncias. Embora seja
particularmente tentador pensar que presidentes dotados de mecanismos unilaterais devem us-los para compensar o
comportamento particularista de legisladores, de forma a direcion-los s questes programticas da agenda poltica
nacional, isto nem sempre verdade. A ideia de que presidentes governam de maneira unilateral uma daquelas
afirmativas muito difundidas, mas pouco verificadas. Decretos autoritrios, por exemplo, provavelmente,
compreendem somente um campo limitado de circunstncias aquele onde as preferncias entre Executivo e
Legislativo no divergem tanto assim. O que implica em afirmarmos que, a m reputao dos poderes presidenciais
pode seguir-se de uma falta de clareza sobre suas origens institucionais.
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principalmente, porque apoia estes poderes sobre bases eleitorais distintas. O que, alm de
fomentar a criao de propsitos concorrentes entre os Agentes (ambio freia ambio, em
termos madisonianos), reala a eficincia de mecanismos de monitoramento e a justaposio de
controles institucionais (checks), os quais podem mesmo vir a ser mais eficientes, se o objetivo
imputar responsabilidade aos Agentes.
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Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas Pginas: 27-52.
Resumo
A literatura contempornea sobre sistemas polticos tem tornado clara a conexo entre sistemas
presidencialistas e a alta qualidade da democracia, mas, por outro lado, tem enfatizado sua
predisposio paralisia institucional e, consequentemente, sua baixa accountability. Uma das
principais questes que marcam este debate reside nas instituies e nos mecanismos que
estruturam a lgica da delegao em contextos de separao de poderes. Este artigo se volta para
tentar compreender, de modo preliminar, algumas implicaes da separao de poderes e da
delegao estratgica no fortalecimento de mecanismos da accountability democrtica. O
argumento que se desenvolve nesse trabalho de que a expanso da delegao nos sistemas
presidencialistas no deve ser considerada um sinal de enfraquecimento ou fragilidade, mas sim,
uma das possibilidades da governabilidade democrtica.
Abstract
The literature on political systems has made clear the connection between presidential systems
and the high quality of democracy, but otherwise has emphasized its willingness to institutional
paralysis, and consequently, its low accountability. One of the main issues that characterize this
debate lies in the institutions and mechanisms which structure the logic of delegation in the
context of separation of powers. This article turns to try to understand in a preliminary way some
of the implications of separation of powers and delegation strategic strengthening of mechanisms
of democratic accountability. The argument is developed in this paper is that the expansion of
the delegation in presidential systems should not be considered a sign of weakness or frailty, but
one of the possibilities of democratic governance.
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uma Defesa das Regras do Jogo
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3. Todas as pessoas que desfrutam de direitos polticos devem ser livres para poder votar de
acordo com sua prpria opinio, formada com a maior liberdade possvel por meio de
uma concorrncia livre entre grupos polticos organizados, competindo entre si;
4. Devem ser livres tambm no sentido de ter condies de escolher entre solues
diferentes, ou seja, entre partidos que tm programas diferentes e alternativos;
5. Seja por eleies, seja por deciso coletiva, deve valer a regra da maioria numrica, no
sentido de considerar o candidato eleito ou considerar vlida a deciso obtida pelo maior
nmero de votos;
6. Nenhuma deciso tomada pela maioria deve limitar os direitos da minoria,
particularmente, o direito de se tornar, por sua vez, maioria em igualdade de condies.
Se essas seis regras forem aplicadas na vida poltica de uma coletividade, esta pode ser
classificada de democrtica, mas, neste momento, cabe uma importante observao: para Bobbio,
nenhum regime poltico na histria jamais seguiu completamente o contedo de todas essas
regras. Com isso, ele nos diz que podemos constatar apenas graus diferentes de aproximao do
modelo ideal, por isso lcito falar de regimes mais ou menos democrticos. (BOBBIO, 2000, p.
367).
As dificuldades de seguir as seis regras expostas acima podem ser explicadas a partir da
investigao de um regime democrtico concreto Bobbio fez isso exaustivamente , onde o que
deve ser levado em conta um possvel desvio entre o que est posto no enunciado das regras e
o modo como elas so aplicadas na realidade. isso que nos permite reconhecer democracias
reais mais democrticas ou menos democrticas.
Confrontando a todo instante regime autocrtico e regime democrtico, o autor
coloca que mesmo a democracia mais distante do modelo ideal (o total cumprimento das regras)
no pode ser confundida com um estado autocrtico, onde, em nenhum momento, as decises
polticas passam pela maioria da populao ou por seus representantes. A democracia, que uma
forma de governo fundamentada na soberania popular, um processo em constante
aperfeioamento, da a necessidade de se estabelecer critrios para definir o exerccio do poder
poltico. Para isso, cabem aos regimes democrticos aperfeioarem o seu mtodo na defesa das
regras do jogo.
Mas o debate no se encerra aqui. A concepo processual nos remete s formas de
democracia que estabelecem diferentes critrios para a tomada de decises coletivas, a saber, a
democracia representativa e a democracia direta. disso que trataremos a seguir.
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1 Nesta obra o autor aborda o tema da democracia dos modernos, contrapondo esta forma democrtica
idealizada pelos pensadores clssicos da Grcia Antiga, principalmente, as estabelecidas por Plato e Aristteles.
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Porm, o tema da representao no se esgota a, visto que existem alguns fatores que
tornam a democracia representativa um sistema bastante complexo. Segundo o autor, dois pontos
devem ser levados em conta quando se fala do instituto da representao poltica: o primeiro diz
respeito aos poderes do representante (como este representa); o segundo trata do contedo da
representao (que coisa este representa).
Tal debate gira em torno da ideia de que se pode ter representantes gerais, ou seja,
aqueles que representam a coletividade de uma forma geral, e tambm representantes que atuam
em nome de uma classe especfica, seja ela social, profissional, religiosa, etc. Para Bobbio,
justamente, aqui, que residem as grandes dificuldades do sistema representativo, e o motivo pelo
qual ele bastante criticado. Algumas correntes, sobretudo as de esquerda2, apontam que a
democracia representativa no estabelece um vnculo real entre representantes e representados,
onde as principais decises polticas, muitas vezes, no condizem com a vontade daqueles que
elegeram tais representantes. com base nessas crticas, e nas reais dificuldades do sistema
representativo, que se inicia um processo que busca uma democracia mais larga e mais completa,
em suma: uma ampliao da democracia atravs de novos mecanismos de participao e deciso.
Bobbio ento se pergunta: seria esse alargamento da democracia um retorno sua
forma direta? Ele nos diz que, mesmo com a consolidao da democracia representativa, o
desejo por uma efetiva participao nunca desapareceu dos programas polticos de muitos
grupos, que visavam um governo em que o poder fosse exercido por e para o povo. (BOBBIO,
2011, p. 154). Mas o que uma democracia direta?
Para que exista democracia direta no sentido prprio da palavra, isto , no sentido em
que direto quer dizer que o indivduo participa ele mesmo nas deliberaes que lhe
dizem respeito, preciso que entre os indivduos deliberantes e as deliberaes que lhes
dizem respeito no exista nenhum intermedirio. (BOBBIO, 2009, p. 63).
Seria a democracia direta possvel nos atuais estados democrticos? Bobbio responde
que no. O principal argumento para isso a extenso territorial, o grande nmero de habitantes,
as especificidades de cada regio, a complexidade e a heterogeneidade das sociedades modernas
etc. Desse modo, o que nos resta descartar os mtodos da representao direta? Bobbio
tambm afirma que no. Para ele, a busca de uma ampliao da democracia, com o objetivo de
estabelecer novos mecanismos de participao e deciso, no resulta na volta ao modelo de
regime democrtico da Grcia Antiga o que seria impossvel! , mas sim, na implementao de
alguns elementos da democracia direta na democracia representativa.
4 LIBERDADE E IGUALDADE
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na forma de se exercer a democracia em vrios pases, nos quais a forma representativa passou a
ser questionada.
Como explicar essas mudanas? Conforme explicitado acima, com o decurso dos anos, o
processo de democratizao no mais se limita esfera do Estado, mas passa, tambm, a fazer
parte da sociedade como um todo. Bobbio afirma que esse processo favoreceu uma extenso da
democracia, o que permitiu uma participao mais ampla da sociedade civil e, com isso, a
poltica no mais uma esfera exclusiva dos polticos eleitos por eleies formais.
Essa mudana, de uma democracia poltica para uma democracia social consiste, segundo
o autor, numa busca por reais princpios e valores democrticos. Para ele, uma verdadeira
democracia deve conjugar tanto a liberdade, que algo inerente a essa forma de governo, quanto
a igualdade, que deve ser o seu fim. Nesse sentido, vejamos as suas palavras:
5 O FUTURO DA DEMOCRACIA
O ttulo deste tpico refere-se, diretamente, a um texto escrito por Bobbio em 1984,
citado anteriormente neste ensaio.3 Nele, o autor refuta categoricamente qualquer pretenso de
prever um futuro ou um porvir da democracia; no se trata de uma anlise de futurologia.
O que se pretende investigar concretamente a situao dos regimes democrticos
3 Trata-se do texto O futuro da democracia, que consiste no primeiro captulo do livro que leva o mesmo ttulo do
artigo. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2009.
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Segundo o autor, o que se pode notar nas democracias atuais a existncia de mandatos
vinculativos com o objetivo de defender interesses privados, na contramo de um mandato
livre, em prol dos interesses gerais. Para ele, a confirmao dessa revanche est no fato de que
os interesses de grandes grupos particulares (o exemplo das grandes corporaes financeiras
marcante) esto se sobressaindo em relao aos interesses gerais da sociedade. Nesse ponto,
podemos ver claramente o contraste entre os ideais democrticos e a realidade do funcionamento
da democracia em nossos dias.
4 Aqui vale um esclarecimento. Bobbio usa o termo democracia real no mesmo sentido de socialismo real.
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O que est implcito nesta observao o fato de que, nas democracias atuais, o espao
de decises polticas ainda continua restrito a certa parte da populao. Bobbio chama de poder
ascendente aquele que vem de baixo, ou seja, so aquelas foras polticas que nascem com os
mais diferentes setores da sociedade, seja dos sindicatos, da igreja, dos estudantes, etc. J o
poder descendente diz respeito aos interesses dos grandes grupos privados, da burocracia de
Estado, dentre outros.
O espao limitado para a tomada de decises no condiz com a prpria democracia, visto
que esta no pode ser resumida a um simples voto numa urna a cada perodo eleitoral. A
preocupao principal de Bobbio gira em torno dos espaos onde se podem exercer os reais
direitos de cidado, ou seja, lugares nos quais se pode participar ativamente dos mais diversos
assuntos coletivos e pblicos. Para ele, quando se deseja saber se houve um desenvolvimento da
democracia em alguma sociedade, o certo procurar perceber se aumentou no o nmero dos
que tm direito de participar nas decises que lhe diz respeito, mas nos espaos nos quais se pode
exercer este direito. (BOBBIO, 2009, p. 40). Infelizmente, isso no pode ser constatado, em
muitos estados, classificados como democrticos.
A quinta promessa no cumprida diz respeito a um assunto de extrema importncia para
o bom funcionamento de um governo democrtico. Trata-se do que Bobbio chamou de poder
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invisvel. A democracia , por excelncia, o regime das decises pblicas, transparentes, visveis
[...] Nenhuma deciso pode ser tomada sem o conhecimento anterior e posterior de todos, no
podendo o governo agir secretamente, sem divulgar os seus atos.
Desta delimitao do problema resulta que a exigncia de publicidade dos atos de
governo importante no apenas, como se costuma dizer, para permitir ao cidado
conhecer os atos de quem detm o poder e assim control-los, mas tambm porque a
publicidade por si mesma uma forma de controle, um expediente que permite
distinguir o que lcito do que no . (BOBBIO, 2009, p. 42).
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quadro atual. No devemos nos desanimar com as dificuldades encontradas ao longo do processo
democrtico, pois elas so intrnsecas ao prprio regime. Como bem lembrou Celso Lafer, no
plano do dever-ser, a democracia , para Bobbio, a mais perfeita das formas de governo, mas
justamente porque a mais perfeita tambm a mais difcil (LAFER, 2010, p. 35). Por fim,
corroborando com toda a discusso, vale a pena citar uma passagem na qual o autor refora o seu
argumento a favor da forma democrtica de governo.
A minha concluso que as promessas no cumpridas e os obstculos no previstos de
que me ocupei no foram suficientes para transformar os regimes democrticos em
regimes autocrticos. A diferena substancial entre uns e outros permaneceu. O
contedo mnimo do Estado democrtico no encolheu: garantia dos principais direitos
de liberdade, existncia de vrios partidos em concorrncia entre si, decises coletivas
ou concordadas ou tomadas com base no princpio da maioria, etc. Existem
democracias mais slidas e menos slidas, mais invulnerveis e mais vulnerveis;
existem diversos graus de aproximao com o modelo ideal, mas mesmo a democracia
mais distante do modelo no pode ser de modo algum confundida com um Estado
autocrtico e menos ainda com um totalitrio. (BOBBIO, 2009, p. 50).
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Antnio Kevan Brando Pereira
Resumo
Este estudo analisa a teoria democrtica desenvolvida por Norberto Bobbio. A concepo
processual ou "teoria das regras constitutivas" da democracia o cerne da discusso. Os debates
entre democracia representativa e democracia direta sero abordados no intuito de compreender
como o referido autor entende as diferenas entre ambas as formas. O antigo e clebre embate
entre liberdade e igualdade, bem como as diferenas entre as concepes liberais e socialistas em
torno da democracia faro parte desta anlise. Neste ensaio, investiga-se, tambm, o pensamento
bobbiano acerca das dificuldades dos regimes democrticos contemporneos, apontando os
obstculos para a sua realizao atravs de um contraste com o modelo ideal de democracia.
The Democratic Conception of Norberto Bobbio: a Defense of the Rules of the Game
Abstract
This study examines democratic theory developed by Norberto Bobbio. The conception
procedural or "theory of constitutive rules" of democracy constitute the core of the discussion.
The debates between representative democracy and direct democracy will be addressed in order
to understand how the author understands that the differences between both forms. The old and
famous clash between freedom and equality, as well as the differences between liberal and
socialist conceptions about democracy will be part of this analysis. It also investigates bobbiano
thought about the difficulties of contemporary democratic regimes, pointing out the obstacles to
its realization through a contrast with the 'ideal model of democracy. "
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Descentralizao de Polticas, Decises Alocativas do
Setor Pblico e o Impacto no Desenvolvimento
Econmico das Cidades: o Caso dos Municpios
Paraibanos1
____________________________________________
talo Fittipaldi
Universidade Federal da Paraba
Saulo Felipe Costa
Universidade Federal de Campina Grande
Cletiane Medeiros Arajo
Universidade Federal de Pernambuco
1 INTRODUO
A municipalizao de polticas pblicas tem sido objeto de estudos acerca dos ganhos e
perdas de tal opo institucional. Defensores da descentralizao endgena justificam o processo de
transferncia de polticas aos entes subnacionais em razo da otimizao na implementao das
aes de governo, derivadas da proximidade espacial entre produtor e o consumidor de polticas
pblicas. Por outro lado, os crticos de tal concepo analtica admitem que existam vantagens
comparativas na descentralizao de polticas, mas que estas encontram nas tenses entre as
funes alocativas, distributivas e estabilizadoras do setor pblico seu elemento anulante. Tais
atritos analticos tm trazido para o centro do debate acadmico o papel da capacidade
institucional do setor pblico como importante vetor para a definio da taxa de sucesso
(fracasso) na execuo de polticas pblicas em geral, e de sua descentralizao em particular
(FUKUYAMA, 2005; TENDLER, 1998).
A operacionalizao do oramento pblico municipal torna-se, portanto, instrumento de
promoo de dinamismo econmico das cidades ou entrave para a superao do quadro de
1 Somos gratos aos pareceristas da Revista Estudos de Poltica por seus comentrios, que ajudaram a tornar o
trabalho mais inteligvel. Contudo, os erros, falhas e/ou omisses remanescentes so de nossa inteira
responsabilidade.
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atraso social dos municpios em ambientes federados detentores de fortes assimetrias regionais.
Assim, ao menos duas questes emergem do debate sobre despesas governamentais e
descentralizao de polticas: i) qual o impacto dos gastos pblicos municipais sobre o desenvolvimento
econmico das cidades? ii) Que tipo de despesa apresenta maior efeito positivo sobre o Produto Interno Bruto (PIB)
per capita?
Para tentar responder estas questes, optou-se pelo estudo de caso dos 223 municpios
paraibanos, com a utilizao de dados secundrios do gasto pblico por funo, compreendendo
os dispndios com sade, educao e urbanismo, referentes aos anos de 2003, 2004 e 2008. Com
vistas ao tratamento quantitativo dos dados selecionados utilizou-se o estimador Swamy-Arora
atravs do mtodo dos mnimos quadrados generalizados (GLS) para identificar o possvel efeito
do gasto governamental sobre o desenvolvimento econmico dos municpios, que, aqui, se
denominou de efeito despesa.
No mais, este trabalho est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo
2 apresenta-se um panorama do debate terico sobre as vantagens e dificuldades da
descentralizao de polticas pblicas, com especial ateno para as disfunes constitutivas do
federalismo fiscal em ambientes de forte assimetria regional, subsumido nas vantagens
(desvantagens) comparativas entre os entes federados na execuo de policies. A seo 3 exibe o
quadro socioeconmico dos municpios da Paraba para o perodo em anlise, destacando a
fragilidade fiscal dos governos locais. J na seo 4 desenvolve-se o modelo de estimao dos
coeficientes de mensurao do efeito da despesa mediante o mtodo GLS, utilizando-se o estimador
Swamy-Arora, com erro padro ajustado para o agrupamento (clustering), nos municpios. E
finalmente, na seo 5, so apresentadas as consideraes finais do trabalho.
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executor da poltica podem reduzir (anular) possveis vantagens comparativas das aes
implementadas.
Ademais, a definio da agenda de polticas pblicas (agenda setting) em ambientes de
descentralizao da ao governamental pode tornar-se suscetvel atuao de grupos societais
locais dotados de recursos de poder diferenciados, conduzindo captura, por essas elites
regionais, da oferta de bens pblicos, anulando as possveis vantagens da descentralizao. (cf.
JONES e BAUMGARTNER, 2004, WORLD BANK REPORT, 1997).3
Dentre os desvios decorrentes do federalismo fiscal, e das polticas dele derivadas,
sumarizados por Giambiagi e Alm (2002) destacam-se as tenses entre a funo alocativa, a funo
distributiva e a funo estabilizadora do setor pblico. No caso da primeira, notadamente em
territrios marcados por fortes disparidades regionais, um elevado grau de descentralizao de
polticas produz baixo nvel de eficincia no atendimento populao, originria da baixa
capacidade implementadora dos entes subnacionais mais pobres, contribuindo para a reproduo
do padro existente de pobreza local. Ou seja:
3 A anlise da construo da agenda de polticas pblicas, bem como da mensurao de seu processo constitutivo,
fogem ao escopo deste artigo. Para uma abordagem analtica da agenda setting cf. Baumgartner e Jones (2002); Talbert e
Potoski(2002); Kingdon (1995); OToole (1989); Mills (1956). J para uma abordagem acerca da mensurao do
processo de construo da agenda de policies cf. Baumgartner, Jones e Wilkerson (2002); Walker (1997).
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talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo
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sua baixa capacidade institucional (i.e. baixa habilidade gerencial, reduzido poder de tributao,
fraca accountability). Apesar de ter havido um processo de reconcentrao de aes governamentais
a partir da implementao do Plano Real e, em especial, com a criao da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), esta ao centrpeta sobre o padro federativo brasileiro no
anulou a forte descentralizao iniciada no final da dcada de 1980, em especial em favor dos
municpios (cf. Grfico1), o que torna recorrente, na ausncia de instrumentos gerenciais
adequados, os elevados custos de fornecimento de polticas pblicas por parte dos governos
municipais do pas.
Por outro lado, as expressivas assimetrias inter e intraregional do Brasil, consubstanciadas,
dentre outros fatores, em elevados gaps de capacidade institucional entre os municpios, exigem
dos governos locais a utilizao de tecnologias de gesto mais elaboradas com vistas execuo
exitosa das aes que lhes foram atribudas. A utilizao eficiente dos recursos materiais e
humanos materializada no oramento pblico tornou-se, assim, importante objeto de anlise
para a avaliao da gesto pblica local, por se constituir em destacado vetor de promoo de
desenvolvimento. Ou seja, a composio do oramento municipal entre os diferentes tipos de
gasto pblico e o efeito deste sobre a renda agregada das cidades sinalizam para a capacidade
indutora dos governos locais na gerao de riqueza.
Destarte, diante da atual participao relativa dos municpios brasileiros na oferta geral de
polticas pblicas, o gasto pblico municipal, mediante suas opes alocativas, define, em boa
medida, a dimenso da economia local4. A dinmica e o perfil dados pelo governante alocao
dos recursos pblicos municipais iro definir, para alm de outras variveis intervenientes, a
fronteira entre o sucesso e o fracasso na reduo do subdesenvolvimento e do
redimensionamento do produto agregado local. Com isto, a identificao do efeito da despesa
governamental sobre o PIB per capita do municpio se constitui em importante etapa analtica no
estudo das configuraes do estoque de riqueza das cidades. Definir um desenho de pesquisa que
i) possibilite identificar qual o impacto da despesa pblica sobre o produto agregado per capita; e,
ii) identifique procedimentos metodolgicos que permitam captar tais efeitos com o devido
refinamento quantitativo, se constitui, acredita-se, em importante passo no estudo dos efeitos da
descentralizao de polticas pblicas no ambiente federativo brasileiro. Nas linhas que se seguem
apresenta-se uma abordagem emprica inicial para as propostas em tela, tendo as cidades
paraibanas como o caso de pesquisa.
4 No se constitui escopo deste artigo analisar a percepo da populao acerca do desempenho dos agentes pblicos
do municpio no gerenciamento de polticas. Para um excelente trabalho de anlise da gesto municipal e avaliao da
populao cf. LUBAMBO (2006).
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Grfico 1
Evoluo da Receita disponvel dos municpios brasileiros (% da carga tributria total)
1960-2010
y = 4,8798Ln(x) + 6,5237
25 2
R = 0,8239
20
15
%
10
0
1960 1965 1980 1988 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
5O ndice de Gini varia entre 0 e 1. Quanto mais prximo da unidade maior o nvel de desigualdade da medida em
que se aplicou o referido indicador. Inversamente, quanto mais prximo de zero maior a igualdade observada na
varivel em estudo.
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se claramente tal discrepncia ao construir curvas de Lorenz para esses indicadores, como
expresso no Grfico 2.
Por sua vez, o nvel de desigualdade no desenvolvimento econmico se reproduziu no
volume de recursos alocados para as funes distributivas e redistributivas dos gastos pblicos
municipais. O Grfico 3 destacou os coeficientes Gini para as despesas dos governos locais com
educao, sade e urbanizao, onde o gasto pblico com educao o menos desigual vis--vis os
demais dispndios analisados , apresentando um coeficiente Gini 9,6% inferior ao de sade e
8,3% inferior ao gasto com urbanizao. Destarte, esse aparente quadro de causao circular, como
definido por Myrdal (1968), pode ser rompido pela ao da gesto pblica dos municpios,
mediante a concentrao em dispndios de maior impacto no PIB per capita? A falta de recursos
no parece ser a principal razo para uma negativa a esta resposta, haja vista a forte
descentralizao fiscal ocorrida no pas. Talvez, a resposta possa estar na composio do
oramento das prefeituras (oferta de bens pblicos) e na conexo entre a natureza desses gastos e
a gerao de riqueza local.
Tabela 1
Estatstica Descritiva do PIB das Cidades Paraibanas.
Perodo: 2003, 2004 e 2008.
(em R$ de 2010)
Varivel N Mdia Mediana Desvio Padro Mnimo Mximo C.V.
PIB Municipal per capita 669* 3,75 3,31 0,09 2,58 31,77 0,59
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talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo
Grfico 2
Curva de Lorenz do PIB dos Municpios da Paraba e do PIB per capita dos
Municpios Paraibanos.
Perodo: 2003, 2004 e 2008.
1
.8
.6
L(p)
.4
.2
0
0 .2 .4 .6 .8 1
Percentis (p)
45 line PIB per capita dos municpios paraibanos
PIB dos municpios da Paraba
Grfico 3
Coeficiente Gini para as despesas com Educao, Sade e Urbanizao dos
Municpios Paraibanos - Perodo: 2003, 2004 e 2008
Para identificar o efeito das decises de polticas pblicas dos governos municipais sobre
o desenvolvimento econmico das cidades, utilizaram-se como proxy deste ltimo o produto
interno bruto per capita dos municpios da Paraba (PIBpc), bem como a execuo oramentria
das despesas por funo com educao, sade e urbanizao, para os anos de 2003, 2004 e 20086. Os
dados foram obtidos junto ao portal do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (TCE-PB),
disponvel no Sistema de Acompanhamento da Gesto dos Recursos da Sociedade (SAGRES)7 e
transformados em valores constantes do ano de 2010. Assim, como procedimento emprico, com
vistas a ganhos de grau de liberdade, adotaram-se dados de painel, contemplando 211 dos 223
municpios do estado da Paraba. Ou seja, o painel foi composto por N=211 e T=3, perfazendo
633 observaes.
Dada a presena de heterocedasticidade, tornando os coeficientes estimados via modelo
OLS, viesados, recorreu-se ao mtodo dos mnimos quadrados generalizados (GLS). Ademais,
por tratar-se de painel curto, N>T, e o teste de Hausman, no rejeitando a hiptese nula de
diferena sistemtica entre os coeficientes Chi2(4) = 0,75 e p-valor = 0,9449 , utilizou-se o
estimador Swamy-Arora (1972), com efeito aleatrio, e erro padro ajustado para o agrupamento
(clustering) nos municpios. Com isso, o modelo de estimao foi definido como:
| = 0 , t=1,2,....,T (4.2)
Onde o vetor (1xK) da matriz de covariveis e corresponde ao vetor (Kx1) da
matriz dos coeficientes, com o subscrito it referente ao municpio i no ano t. O componente do
erro estocstico representado por:
6 A utilizao do PIB per capita como indicador de desenvolvimento econmico encontra longa tradio na literatura,
embora pesquisadores da rea da Economia do Bem-Estar critiquem sua utilizao. Esses crticos entendem que esse
indicador reflete apenas o comportamento monetrio do produto, negligenciado indicadores mais especficos para a
mensurao do desenvolvimento como qualidade de vida e educao formal da populao (cf. RAVALLION, 1994;
SEN, 1992 [2001]). Todavia, estudos na rea de Economia Regional, tambm denominada de Economia Espacial,
ainda reconhecem a validade da utilizao do PIB per capita como indicador adequado para mensurao do
desenvolvimento de regies (cf. FUJITA, KRUGMAN e VENABLES, 1999 [2002]; SIMES, 2005).
7 O endereo eletrnico do portal www.tce.pb.gov.br/aplicativos/sagres.
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= +
+
+
+
! + (4.4)
Tabela 2
Relao Causal do Tipo de Gasto sobre o PIBpc
O resultado da regresso exibiu os sinais esperados para cada uma das variveis
independentes. Entretanto, ao contrrio do gasto com educao e urbanizao, o gasto com sade
no foi estatisticamente significante. Por sua vez, a varivel de controle escolhida para integrar o
modelo de regresso mostrou-se eficiente para este propsito ao apresentar-se com significncia
estatstica. Visando identificao do impacto do gasto pblico municipal no desenvolvimento
econmico das cidades, utilizou-se o efeito marginal (Em), definido para modelos do tipo lin-log
como:
#$ #$ ($
#%& = . = . = ).
% #% (%
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Tabela 3
Varivel dependente: PIB per capita dos municpios
*
Within 0,1688
Between 0,1344
Overal 0,1443
Sigma_u 1.989
Sigma_e 0,480
Rho 0,945
Rmse 0,481
Observaes 633
* p< 0,01 ** p<0,05*** p<0,001
Fonte: Elaborado pelos autores.
5 CONSIDERAES FINAIS
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo
Resumo
A descentralizao de polticas pblicas torna a composio dos oramentos dos governos
municipais um importante vetor para a induo do desenvolvimento econmico local. O
presente artigo buscou identificar qual o impacto dos gastos pblicos municipais (sade,
educao e urbanizao) sobre o desenvolvimento econmico das cidades paraibanas, e que tipo
de despesa apresenta maior efeito positivo sobre o produto interno bruto municipal per capita.
Atravs de um estudo de painel que contemplou os 223 municpios paraibanos, nos anos de
2003, 2004 e 2008, foi possvel adotar o mtodo GLS, utilizando o estimador Swamy-Arora, com
erro padro ajustado para o agrupamento (clustering), nos municpios. Foi possvel identificar que
o gasto com educao apresentou maior impacto para promoo do crescimento do PIB per
capita.
Policies Decentralization, Allocation Decisions in The Public Sector and The Effect on
Economic Development Local: he Case Of Paraibas Cities
Abstract
The decentralization of public policies makes the composition of the budgets of municipal
governments in important vector for the induction of local economic development. The present
paper aims to identify the effect of local spending (health, education and urbanization) on
economic development of Paraibas cities, and that type of spending have more positive effect on
gross domestic product per capita local. Through a study panel that included the 223cities of
Paraiba in years 2003, 2004 and 2008, it was possible to adopt the method GLS using the
estimator Swamy-Arora, with standard error adjusted for clustering (clustering) in the
municipalities. Therefore, the model evidenced that the spending on education had greatest effect
for promoting the growth of GDP per capita.
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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de
Descentralizacin en Uruguay:
por Primera Vez Existen Municipios
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Alicia Veneziano
Universidad de la Repblica del Uruguay
1 INTRODUCCIN
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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
Municipios Pginas: 85-107.
Las preguntas que guan la investigacin, entre otras ms aplicadas a Montevideo, y a este
artculo son:
-podrn estas dos leyes aplicarse con xito en cuanto a sus objetivos de descentralizacin,
participacin y desarrollo local en este perodo lectivo (2010-2015)?
-se lograr fortalecer las instituciones locales (Gobiernos Municipales)?
- estas leyes redundarn en una mayor democracia donde se estimulen las relaciones entre
el Estado y la sociedad?
- qu tipo de relaciones formales o informales se establecen o establecern entre los
actores institucionales y entre estos y los socio-territoriales? (esta es la pregunta que nos hacemos
en el artculo).
1 Gobierno que disea e implementa sus polticas en forma coordinada a distintos niveles territoriales. (SUBIRATS.
1989)
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Alicia Veneziano
2 El SPNE es un sector al mercado ni al Estado sino parte de la sociedad la organizada-, que tiene fines pblicos y
tiende a actuar en redes socio-gubernamentales. Normalmente integrado por organizaciones sociales, ONGs, redes
sociales, etc.
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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
Municipios Pginas: 85-107.
tiempo, son de gestin ya que se les presenta el problema de tener que atender en los hechos,
adems de las funciones tradicionales (servicios, trmites, vialidad, basura, ferias, etc.), las
polticas sociales. El gobierno local es el referente ms cercano que tiene el ciudadano y el Estado
Nacional se desprendi de muchas de estas polticas siguiendo las recomendaciones neoliberales
de dcadas pasadas, cuando ms que descentralizacin lo que se dio una municipalizacin de
las respuestas a las demandas.
Otro de los conceptos que usamos, como se ha visto, es el de paradigmas3 y es necesario
aclarar que, en la actualidad, existen dos grandes paradigmas, alternativos al del Estado de
Bienestar: uno el neoconservador y otro, que denominamos democratizante (VENEZIANO,
2009). Sucintamente podemos decir que el primero fue producto de las reformas del Estado de
primera generacin (neoliberales en lo econmico) y de segunda generacin que hace ms nfasis
en la gestin pblica con lgica privada de los entes pblicos, el papel regulador del Estado,
polticas sociales focalizadas, la conversin de las dependencias del Estado en agencias con
contratos dndoles gran autonoma, etc. La reforma estara orientada al mercado y a la gestin del
Estado o el cambio de su lgica pblica hacia una privada, eficientista o tecnocrtica. El
protagonista es el cliente y la descentralizacin sera una derivacin de las demandas sociales hacia
las instancias perifricas del Estado de manera de disminuir el gasto pblico. Los actores
subnacionales y ms los locales- tienen menos capacidad de dar repuestas a estas demandas y
terminaron terciarizando o privatizando servicios o polticas. La participacin en este paradigma
tiene fines instrumentales ya que solo de la intervencin a los actores sociales en la fase de
implementacin de la toma de decisiones de las polticas con el fin de abaratar costos.
El paradigma democratizante asume que el Estado no puede asumir todo lo pblico y se
basa en alianzas con los actores del SPNE. La reforma est orientada al ciudadano, al vecino -
mediante la participacin en todas las etapas de la toma de decisiones incluyendo la iniciativa y el
control final. Esto se vincula con el desarrollo territorial que busca la equidad individual y
regional con un proyecto redistributivo. Es aqu donde nosotros aplicamos el concepto de
gobernabilidad y el de gobernanza (MAYNTS, 2001), como relacin entre el Estado y la sociedad
mediante redes socio-gubernamentales.
3 Paradigmas como conjunto de concepciones explcitas o implcitas- sobre el individuo, la sociedad, el Estado, su
relacin, la poltica, la democracia, el desarrollo, etc. que tienen los actores aunque no siempre sean explcitos o
conscientes. Pero los actores acadmicos, polticos, gestores, tcnicos, funcionarios, actores sociales, etc.
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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
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4 En realidad el Congreso de Intendentes ya exista a iniciativa propia de estos, pero esta ley lo institucionaliz,
incorporndolo a la estructura central del Estado.
5 Ver Veneziano (2000) donde analizamos la reforma constitucional, especficamente la descentralizacin,
catalogndola de descentralizacin-centralizada justamente por el peso de la OPP en estas polticas. Esto, no tiene
un significado peyorativo ya que todo sistema estatal tiene algo de los dos polos de ese continuo y es necesario verlo
caso por caso.
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Ley por inconstitucional ya que los GM se crearon directamente por ley cumpliendo
determinados requisitos de poblacin.
Nosotros creemos que la creacin por parte del Intendente y la Junta est vigente para la
creacin de Juntas Locales, pero aqu estamos hablando de las autoridades locales que la
Constitucin menciona aparte, como nuevas instancias de gobierno. El otro artculo que ha dado
lugar a objeciones a la ley es el 288 que dice que la ley determinar las condiciones para la
creacin de las Juntas Locales y sus atribuciones por mayora absoluta de votos del total de
componentes de cada Cmara y por iniciativa del respectivo Gobierno Departamental. Esto dio
lugar a discusin pues la iniciativa parti de la OPP, de la Presidencia, que pas el proyecto de
Ley al parlamento donde se vot por mayora de la izquierda y un sector del Partido Nacional. El
mapa de RIG nos presenta a las Juntas Locales de menos de 5000 habitantes-, conviviendo con
los Municipios y, por tanto, no son afectados por la ley. Una disposicin transitoria sostiene que
las Juntas Locales, cuando fueren electivas, se integrarn por representacin proporcional, siendo
presididas por el primer titular de la lista ms votada del lema6 con mayor cantidad de votos en la
circunscripcin territorial.
Tambin en lo que tiene que ver con las RIG y con las relaciones inter-partidarias, la otra
gran transformacin que hace esta Constitucin es la separacin en el tiempo de las elecciones nacionales
(para Presidente, Senadores y Diputados) y las elecciones departamentales (para Intendentes, y
ediles departamentales). Esto ha fortalecido a los Gobiernos Departamentales en varios aspectos,
entre otros, pluralizando y cambiando el mapa poltico del pas llegando a que la izquierda
(Encuentro Progresista-Frente Amplio; EP-FA) ganase en el perodo 2005-10)- ocho
intendencias de las diecinueve existentes, cuando la nica que ganaba era la de Montevideo (desde
1990).
Haciendo un poco de historia y siendo muy sintticos, el proceso de creacin de las leyes
de descentralizacin se remonta a la reforma constitucional de 1997, con los artculos
mencionados. Pero el proceso de negociaciones inter-gubernamentales entre distintos actores
institucionales (Comisin Especial de Asuntos Municipales de la Cmara de Diputados, el
Congreso de Intendentes, la OPP, los Gobiernos Departamentales, etc.) e inter-partidarias
comienza en el 2008 cuando el Presidente Tabar Vzquez7 manda el Proyecto de Ley, diseado
por la OPP, al Congreso de Intendentes y a la Comisin parlamentaria mencionados. La
6 Nuestro sistema electoral se rige por el cual las listas a la presidencia y al legislativo, a la Intendencia y a la
Junta Departamental, se agrupan en lemas compitiendo entre s pero sumando votos para la lista ms votada en la
propia eleccin nacional o departamental.
7 Presidente en el perodo 2005-2010, por la coalicin de izquierda Encuentro Progresista-Frente Amplio (EP-FA).
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correlacin de fuerzas dentro del Congreso de Intendentes era otra en el perodo 2005-2010
teniendo la izquierda ocho Gobiernos Departamentales de los diecinueve existentes. Se enva al
Parlamento y es aprobado por la mayora parlamentaria de la coalicin de izquierda gobernante y
los votos de un sector del Partido Nacional (uno de los partidos tradicionales en Uruguay) que es
el autor del prrafo que se refiere a que el Alcalde ser el candidato ms votado del lema ms
votado. Esto es porque saba que el interior del pas es nacionalista del Partido Nacional- y en
las anteriores elecciones la ciudadana solo le haba prestado el voto a la izquierda. Este clculo
le dio resultado en estas ltimas elecciones (2010)
La ley sali para estas ltimas elecciones departamentales (para Intendente y Junta
Departamental hasta ese momento) en 2010 por impulso de Tabar Vzquez. La oposicin era
interna, con las dos listas ms votadas del Frente Amplio (el Movimiento de Participacin
Popular, del actual Presidente Mujica; y Asamblea Uruguay, del Vice-Presidente Danilo Astori)
que queran dejar su aprobacin para aplicarla en las elecciones departamentales del 2015 que
terminaron votando en bloque por disciplina partidaria. La ciudadana respondi con un 14% de
votos anulados, observados o en blancos8 en Montevideo y su rea Metropolitana (parte del
Departamento de Canelones) que son bastiones de la izquierda. Las organizaciones sociales
participantes9 y las bases del EP-FA estuvieron bastante ausentes de este proceso.
Intentaremos resumir y seleccionar aqu, las principales normas legales de esta innovadora
ley, haciendo algunos primeros comentarios especficos.
6.1. Primero que nada crea los Gobiernos Municipales (GM) o Municipios sosteniendo que:
habr una autoridad local que se denominar Municipio configurando un tercer nivel de gobierno,
con al menos 2000 habitantes, con estructuras polticas representativas y que faciliten la
participacin ciudadana. Aqu desarrolla la Constitucin al afirmar que podr haber
Municipios en las plantas urbanas de las capitales de los Departamentos si as lo dispone la Junta
8 En las elecciones nacionales y departamentales, que son obligatorias -al igual que esta municipal-, el porcentaje de
este tipo de voto no pasa del 3% del electorado.
9 Aclaramos que nos referimos a ciudadanos y organizaciones sociales participantes en mbitos municipales porque
Departamental a iniciativa del Intendente. La ley modificatoria del 2010, eleva el nmero de
habitantes a 5.000 habitantes.
6.2. En el articulado se esbozan los principios orientadores del proyecto de descentralizacin,
pero por la importancia de estos principios orientadores los expondremos en las reflexiones
generales de la Ley.
6.3. Se define la radicacin de servicios y actividades del Estado para su ejecucin por los GM. A
partir de aqu se definen las Relaciones Inter-Gubernamentales, en este caso RIG Centro-
periferia jerrquicas, ya que son definidas por la Constitucin.
6.4. Se sugiere que los GM fomentarn la participacin de la sociedad en las cuestiones del
gobierno local. Pero se deja en manos de los Alcaldes e Intendentes la implementacin de
mecanismos o instancias de participacin ciudadana. Aqu se intenta estimular la creacin de
redes socio-gubernamentales, pero las RIG-CP son de autonoma ya que se deja a iniciativa del
GM.
6.5. De la materia Departamental y Local se distinguen estos dos mbitos en cuanto a su
materia. Es de destacar que, entre la materia municipal, est la que el gobierno nacional o
departamental le delegue; tambin los asuntos que resulten de los acuerdos entre uno o ms
municipios. Aqu vemos el orden jerrquico de la delegacin, pero tambin la posibilidad de crear
redes horizontales entre municipios o regiones para el desarrollo u otro objetivo (turismo, rea
Metropolitana, obras, servicios o polticas y proyectos en general, etc.). Las RIG-CP son
jerrquicas, pero pueden crearse RIG horizontales de cooperacin.
6.6. Integracin de los GM dice que estarn formados por cinco miembros de carcter
electivo; establece que el Alcalde ser el titular de la lista ms votada del lema con la mayor
cantidad de votos y los cuatro miembros restantes (Concejales) sern distribuidos por sistema
proporcional integral. Esta es una de las innovaciones ms importantes (dar electividad a los
Gobiernos Municipales) siendo un mecanismo de democracia representativa que tiende a dar
legitimidad a las instituciones (gobernabilidad). Aqu hablamos de relaciones socio-
gubernamentales, de relacionamiento con la ciudadana.
6.7. De las Atribuciones y Cometidos de los GM. Se detallan las atribuciones de los municipios,
donde se destacan supervisar sus oficinas y ejercer potestad disciplinaria sobre sus funcionarios;
ordenar gastos o inversiones; etc. 10. Se explicitan los cometidos de los municipios que sern: dictar
las resoluciones que corresponda al cumplimiento de sus cometidos, la mayora de los cuales
10 La descentralizacin la podemos definir, como RIG-CP, pero tambin influyen en ella las Relaciones Intra-
Gubernamentales cuando se definen las redes formales e informales dentro de un mismo gobierno u oficina.
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estn relacionados a articular polticas de desarrollo con los gobiernos superiores, tendiendo a crear
un gobierno multinivel (Subirats, 1989). Detallamos los cometidos porque demuestran que, los GM, si
cuentan con recursos financieros, pueden ser una fuente de poder importante que tiende a que se
teja una slida malla de RIG-CP y horizontales entre GM. Esto sobre todo en lo que tiene que
ver con el desarrollo, las polticas sociales y las funciones tradicionales de los GM a nivel
internacional:
- elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones que sern propuestos a la Junta Departamental o al Intendente;
(RIG Centro-periferia de dependencia o jerrquicas);
- colaborar en la realizacin de obras pblicas con cargo a los recursos del Gobierno Departamental;
(RIG-CP de dependencia o jerrquicas ya que debe dar cuenta de esos fondos ante el ltimo);
- elaborar programas zonales y adoptar medidas de salud e higiene y proteccin del medio ambiente:
(RIG Centro-periferia de autonoma);
- vigilar las rentas departamentales; (RIG Centro-periferia delegadas)
- adoptar medidas que estimen convenientes para el desarrollo de la ganadera, agricultura, la industria y
el turismo; (RIG-CP de autonoma) Consideramos este cometido muy importante para la relacin
con el desarrollo local e integral, donde los GM pueden tener un alto nivel de iniciativa, decisin
e implementacin de una poltica fundamental;
- responder a las consultas que formule el Poder Ejecutivo con respecto de proyectos de desarrollo local; (RIG-CP
de dependencia o jerrquicas y de cooperacin, con el Gobierno Nacional de carcter consultivo);
- emitir opinin y colaborar en la gestin de proyectos de desarrollo; (RIG-CP consultivas y de cooperacin
con el Gobierno Departamental)
- se le otorga funciones de nuevo tipo como formular y ejecutar programas sociales y culturales; (RIG-CP
de autonoma). Este tambin es un cometido fundamental que, de hecho, se vena haciendo;
- se le pide crear mbitos de participacin social; (RIG-CP de autonoma, creando redes socio-
gubernamentales);
- en cuanto a las formas de participacin ciudadana, presentar un informe anual en audiencia
pblica ante la ciudadana sobre la gestin cumplida y sus planes. Esta es una forma de accountability
que nos parece fundamental desde el punto de vista de la democracia participativa (redes socio-
gubernamentales de participacin y control ciudadano);
- rendir cuenta anualmente ante el Gobierno Departamental o el Nacional de la aplicacin de los recursos
que estos gobiernos hubieran aportado (RIG-CP de dependencia o jerrquicas);
Vemos en estos cometidos y atribuciones, que se trata de una desconcentracin en
cometidos fundamentales (donde se presentan las RIG CP jerrquicas o delegadas) ms que de
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en libertad al elector para no votar a nivel Departamental o a nivel Municipal solamente. Esto
tiene importantsimas implicancias polticas que comentaremos.
legitiman a los gobiernos por procedimientos, no slo por resultados. Por los resultados
alcanzados en estas ltimas elecciones departamentales y municipales la izquierda mentora del
proyecto de ley- perdi tres intendencias (aunque gan una nueva) pero con un alto porcentaje de
votos en blanco y anulados. Esto parece indicar que ms que politizar la gestin, la partidiz. Los
tiempos polticos electorales no dieron tiempo, como dijimos, a crear o buscar lderes locales y
los candidatos que terminaron siendo por cuotificacin por los partidos. En esto tambin influy
el atar el voto a GM (a Alcalde y Concejales) al voto Departamental (a Intendente y Ediles). Sin
embargo, la ley tambin politiza en el mejor sentido del trmino- la gestin al hacer electivas a
las antiguas Juntas Locales (las de ms de 5000 habitantes). Creemos que ese es el principal aporte
de la nueva ley, que es un elemento democratizante, aunque limitadamente ya que no da
posibilidades a que se presente un candidato de un grupo de vecinos o de una organizacin social
y dificulta la creacin de partidos locales.
7.5. En cuanto al funcionamiento de la ley, es que dio lugar a Gobiernos Departamentales
de un partido y Gobiernos Municipales de otros, con los cual se pueden crear problemas de
cohabitacin y gobernabilidad. Sin embargo, en Montevideo del 90 al 93-se dio lo que dimos en
llamar aprendizaje pluralista de la izquierda y en la derecha la tolerancia hacia lo oposicin
aceptando a la izquierda en una instancia de gobierno por primera vez (VENEZIANO, 2005) y la
izquierda dejando su papel contestatario o de oposicin para tener una cultura de gobierno
(MOREIRA Y VENEZIANO, 1995).
7.6. Los problemas se presentan en la capacidad de gobernar (gobernabilidad). As
tenemos Juntas Locales declaradas Municipios (sobre todo en el interior del pas) con
funcionarios con psima formacin, con una cultura tradicional y clientelista. Es necesario un
cambio cultural en el Estado, con una gestin con horizontes ticos y estos se pueden ver, en el
texto analizado, en los principios orientadores pero en la prctica est por analizarse, si se plasma
en las prcticas de los actores. La izquierda (promotora de las leyes analizadas), con su iniciativa
sobre la ley, intent vincular la gestin a la poltica, recuperar lo poltico en general y en la gestin
en particular, a un proyecto a valores (equidad, bien comn, inclusin, etc.). Pero los Intendentes
y Alcaldes que las van a aplicar son de distintos partidos, con distintos proyectos a valores.
7.7. Otro de los problemas fueron los tiempos de las elecciones, sobre si hacerlas ese ao
(2010) o en las prximas elecciones departamentales en el 2015. Creemos que fue un error
haberlas realizado en estas elecciones porque la gente no conoca a los candidatos que
presentaban los partidos desde sus aparatos y no por ser referentes locales. Adems, estos no
tenan tiempo de exponer sus programas, de relacionarse con los actores sociales y la ciudadana.
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12Es frecuente que est registrado como elector en una zona, pero se haya mudado para otra sin trasladar su
documento para votar.
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que le da flexibilidad al sistema creando redes institucionales horizontales con el cual se pueden
hacer proyectos a nivel regional o subregional.
7.10. Entre las competencias y facultades vimos que pueden ejecutar acuerdos con el Gobierno
Nacional a travs de los Gobiernos Departamentales lo cual conforma un esquema multinivel
que mencionbamos (Subirats, 1989). Esto crea un sistema de RIG-CP. El sistema que resulta de
estas redes no es una descentralizacin sino una desconcentracin.
7.11. En cuanto a la materia y competencias municipales les permiten adoptar medidas de
desarrollo, en forma autnoma o en coordinacin con el Gobierno Departamental, de manera
que participen en estas sin que se segmenten. Tambin que pueden elaborar medidas de nuevo
tipo como polticas sociales y de medio ambiente as como formular y ejecutar programas
sociales y culturales. Tiene tambin potestades autnomas sobre la ganadera, la agricultura y
turismo. Esto es un avance ms que significativo porque les da a los Gobiernos Municipales el
protagonismo que tienen que tener en el desarrollo territorial. Aunque pensamos que con esto
hay que tener cuidado porque se puede caer en la trampa de asignarles ms asuntos y facultades
que recursos. Debe atender en los hechos, adems de las funciones tradicionales (servicios,
trmites, vialidad, basura, paseos pblicos, ferias, etc.), las polticas sociales y de otros tipos como
se hizo en los hechos en dcadas anteriores. La debilidad de los Gobiernos Departamentales
que se pueden presentar en los GM- para atender estas demandas hizo que muchas veces se
terciarizan servicios y polticas. Con el primer gobierno de izquierda (2005) EP-FA -esto
cambia gradualmente con la creacin del Ministerio de Desarrollo Social y otras instituciones que
se desconcentran.
7.12. En lo que se refiere a los recursos municipales. Las dos primeras fuentes de recursos le
quitan autonoma, pero estn basadas en la idea de equidad, si fuese por capacidad impositiva
existiran municipios pobres y municipios ricos. Ahora, es interesante ver que la segunda fuente
(los recursos del Gobierno Nacional), si bien pide asesoramiento al Congreso de Intendentes, no
pasan por los Gobiernos Departamentales, lo cual lesiona la autonoma de los estos . Por otro
lado, como dijimos, la autonoma de los Gobiernos Municipales es relativa porque depende de los
recursos nacionales y departamentales y tiene que rendir cuenta por ellos ante estas instancias.
Este es un mecanismo de control financiero fundamental para la transparencia y la eficiencia de la
gestin.
7.13. As, resumiendo el tema de los controles a que se ven sometidos los GM hay un control
social o accountability en las Audiencias Pblicas donde los estos tendrn que rendir cuentas ante la
poblacin del presupuesto ejecutado y de las obras y servicios a realizarse con el prximo ao.
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Hay un control poltico ejercido por los cuatro concejales sobre el Alcalde por el sistema
proporcional de su integracin que seran controles internos. Los controles financieros ejercidos desde el
Gobierno Nacional y el Departamental, y los controles jurdicos y financieros ejercidos por la Junta
Departamental correspondiente constituiran lo externos. En este sentido pensamos que hay
suficientes mecanismos e instituciones de control como para una gestin transparente.
Aqu exponemos algunos factores de los que depende el carcter y el xito de los diseos
institucionales y las polticas pblicas descentralizadas con el objetivo, entre otros, de la participacin
ciudadana. Esto trtese de un gobierno nacional o subnacional, as como nuestros nuevos GM
estudiados o una poltica descentralizada. Pretendemos resumirlos y exponerlos en orden de
prioridad segn nuestra visin para el anlisis de la futura experiencia de los GM o de los Gobiernos
Departamentales, pero que puede ser de utilidad para otros casos. Estos son los factores o desafos
para las prcticas descentralizadoras y participativas:
8.1. El principal factor, es el paradigma en que se inscribe la descentralizacin
implementada, fundamentalmente en que concepcin de sociedad, de Estado y de interaccin
entre ambas. De all derivan la visin de desarrollo, planificacin, participacin, etc. Estos se
presentan combinados en forma compleja ya que, muchas veces, los paradigmas de base de las
polticas no aparecen explicitados o no siquiera conscientes- ni en ellas, ni en las propuestas de
actores socio-polticos, ni en las recomendaciones de organismos internacionales. En el caso de
la ley parece tener una intencin democratizante, pero depende del partido gobernante en cada
GM. El paradigma influye en las RIG-CP -en cada contexto- segn tiendan ms al centro o ms a
la periferia; segn los objetivos de la gerencia (las Intra-Gubernamentales), segn se acerquen ms
a la sociedad o al mercado (las Socio-Gubernamentales). Pero lo fundamental es si estn
respaldadas por una distribucin del poder real en favor de la ciudadana o en favor al mercado; a
la distribucin de la riqueza y a las polticas de desarrollo integral y equitativo y a la democracia
limitada a la representativa y a la participativa.
8.2. En este sentido, la descentralizacin tambin depende del proyecto poltico estratgico en
el que el papel fundamental corresponde al partido de gobierno. Este tiene un componente
paradigmtico que se plasma en un diagnstico de los problemas y en las propuestas polticas ms
acertadas para resolverlos, sobre todo cuando son descentralizaciones desde el centro. El
elemento para nosotros fundamental para determinar el carcter neoconservador o
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organizaciones sociales. Este factor tiene que ver con las caractersticas de la sociedad y tienen
que ver con las caractersticas de las redes sociales que se tejen en ella (Redes Socio-Territoriales).
8.10. Otro elemento que nosotros tomamos como contextual para la problemtica
planteada, es el desempeo institucional general que, a su vez, depende del relacionamiento de actores
dentro del GM incorporando a los actores burocrticos, profesionales y tcnicos- y del recorrido
y caractersticas de la institucin. Estas Redes Intra-Gubernamentales son fundamentales para la
eficiencia en la gestin y, por tanto, para la gestin social y territorial. Este factor es diferente
para Montevideo que para el interior, ya que en la capital ya van cuatro administraciones de
izquierda que tiende a innovar y modernizar dentro del paradigma democratizante, por lo menos
hablando de legitimidad por procedimientos.
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REFERNCIAS
____. Ley modificatoria 18.644, del 12 de febrero del 2010. Montevideo, 2010.
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Alicia Veneziano
Resumo:
Neste artigo, descreve-se e analisa-se a Lei de descentralizao e Participao Cidad aprovada
em 2009 e modificada em 2010. A principal inovao desse desenho institucional reside na
criao de governos municipais, de carter eletivo, como um terceiro nvel de governo.
Discutem-se os antecedentes e o processo de negociao que culminou com essa inovao, bem
como seus reflexos eleitorais. Para tanto, debrua-se no seu quadro constitucional a luz dos
estudos de relaes intergovernamentais e sociogovernamentais. Isto apoiado num breve marco
conceitual e metodolgico aplicado ao caso. Por ltimo, so elencados os principais desafios dos
processos de descentralizao. Destes, depende o xito ou fracasso dos governos municipais e
locais, podendo constituir assim um parmetro para outras experincias.
Resumen:
En este artculo describimos y analizamos las Leyes de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana aprobada en el 2009 y que la modifica en el 2010. La principal innovacin de esta Ley
es que crea los Gobiernos Municipales como tercer nivel de gobierno y los hace electivos. Se hace
un resumen de sus antecedentes y del proceso de negociacin que le dio nacimiento as como su
resultado electoral. Se comenta su marco constitucional, el anlisis de su articulacin en el marco
de la metodologa de Relaciones Inter-Gubernamentales y socio-gubernamentales. Esto apoyado
en un breve marco conceptual y metodolgico aplicado al caso. Finalmente, se hace un listado de
los desafos que se le presentan a la descentralizacin en general. De estos factores depende el
xito o el fracaso de los nuevos Gobiernos Municipales y tambin de los Gobiernos
Departamentales, y puede ser un aporte para otras experiencias.
Abstract
We describe and analyze the Decentralization Law and Citizenship approved in 2009 and that the
changes in 2010. The main innovation of this law is that it creates to municipal government as a
third level of government and makes elective. Is a summary of your background and the
negotiation process that gave birth and their election results. Discussed their constitutional
framework, the analysis of its articles under the methodology of Intergovernmental Relations and
socio-governmental organizations. This supported a brief conceptual and methodological
framework applied to the case. Finally, there is a list of the challenges that are presented to
decentralization in general. Of these factors depends on the success or failure of new municipal
governments and the local governments, and may be a contribution to other experiences.
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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso
Oportunista dos Governos Estaduais
_______________________________________
Saulo Santos de Souza
Universidade Federal de Pernambuco
1 INTRODUO
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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.
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Saulo Santos de Souza
Teotnio Vilela Filho (PSDB) assevera receber o governo de Alagoas em 2007 com um
dficit acumulado de R$ 400 milhes. Na concepo do governador, o dficit tem origem
principalmente numa srie de aumentos salariais concedidos aos servidores pblicos estaduais por
Ronaldo Lessa (PSB) e Luis Ablio (PDT), que o antecedem no cargo. Nada obstante, o peso
excessivo da folha de pagamento provocado pelo crescimento acelerado do setor pblico, que
passa de 17 por cento para 27,6 por cento do PIB estadual entre 1985 e 2004, um problema
antigo em Alagoas, cuja nocividade para as cifras do governo se percebe antes mesmo da chegada
de Lessa ao poder. Com Lessa, o Estado pe-se, na maioria dos anos, acima do limite prudencial
de 46,5 por cento da RCL recomendado pela LRF para gastos com pessoal. Nesse perodo, os
maiores beneficirios de reajustes salariais parecem ser os prprios membros do Legislativo, cuja
soma de salrios eleva-se a 5,3 por cento da despesa estadual em 2006, desrespeitando de forma
ostensiva o limite especfico de 3 por cento previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A
obscuridade dos dados gerenciais da Assembleia Legislativa, que sequer revela quantos
funcionrios h na sua folha salarial relativa ao ano de 2006, favorece potenciais intentos de
furtar-se ao cumprimento da regra.
Alegando escassez de recursos, Vilela Filho expede decreto suspendendo os reajustes
salariais concedidos em 2006. A situao parece realmente atingir o ponto de ebulio, quando do
topo do poder alagoano o novo governador observa grande quantidade de servidores pblicos
acampados em frente ao Palcio Zumbi dos Palmares, em manifesto contra o ato governamental.
A situao fiscal em Alagoas j comea a se assemelhar crise que, por pouco, no quebrara o
Estado dez anos antes, durante a administrao de Divaldo Suruagy (PMDB). O governador
eleito apressa-se em divulgar nota, justificando que a dura medida tem como objetivo nico o
enquadramento nos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. O aumento, diz a nota, houvera
desequilibrado as contas de Alagoas, impossibilitando o governo sequer de honrar os convnios
do Estado ou pagar dbitos pendentes da administrao Lessa-Ablio. Cepticismos, ento,
comeam a despontar sobre a gesto oramentria alagoana de 2006, incitando dissenso entre os
antigos aliados de campanha Lessa e Vilela Filho.
Ocorre que alguns ex-secretrios do governo de Lessa contestam os nmeros
apresentados pelo governo Vilela Filho, gerando uma nota conjunta dos ex-governadores
Ronaldo Lessa e Lus Ablio, onde negam haver as reposies salariais para os servidores do
Estado em 2006, ultrapassando certos limites provindos da LRF. Segundo a nota, o que h uma
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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.
1 Ex-governador de Alagoas nega que reajuste prejudica a LRF. Folha de So Paulo, 18 de janeiro de 2007.
2 Otvio Lessa repudia propaganda do governo estadual. Alagoas 24 horas, 02 de agosto de 2007.
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Saulo Santos de Souza
pagar e utilizao dos repasses do FUNDEF, concluem no haver razes determinantes para a
desaprovao das contas de quaisquer dos Poderes alagoanos. A deciso do Tribunal de Contas
destoa do que a Polcia Federal, pouco tempo depois, afirma ter encontrado na folha salarial da
Assembleia Legislativa do Estado: um sem-fim de irregularidades (e.g. pagamentos a laranjas e
funcionrios fantasmas) conducentes a um desfalque estimado em R$ 200 milhes, abrangendo
os cinco ltimos anos do governo Lessa, com o envolvimento de pelo menos dez parlamentares,
dentre os quais, os deputados estaduais Ccero Amlio (PMN), postulante ao cargo de
conselheiro do Tribunal de Contas de Alagoas, e Isnaldo Bulhes Filho (PMN), filho do ento
presidente do TCE alagoano, Isnaldo Bulhes. Em resposta a uma suposta negligncia do
Tribunal de Contas na aprovao das contas do Legislativo, Bulhes explica que o Tribunal no
tem o poder de polcia, no pode quebrar o sigilo bancrio, no pode ter acesso a nenhum
documento do Banco Central ou de qualquer outra instituio bancria para fazer uma
investigao do porte da Polcia Federal. Ns fiscalizamos justamente com base nos documentos
que nos so apresentados.3
O presidente do TCE alagoano pretende deixar claro em seu enunciado que o rgo
imbudo por excelncia de fiscalizar a idoneidade das escritas estaduais no dispe de recursos
institucionais para tanto. Difcil saber at que ponto a escusa palatvel, uma vez que, quase que
simultaneamente revelao feita pela Polcia Federal, a Controladoria Geral do Estado de
Alagoas, que no goza dos poderes investigatrios daquela, tambm publica relatrio aduzindo
problemas da mesma natureza na folha do Executivo desde o ano 2000. Ademais, a Procuradoria
Geral do Estado tambm identifica ilegalidades relacionadas aos aumentos salariais de 2006: o
procurador-geral Mrio Jorge Uchoa invoca a LRF para tornar ciente que os aumentos foram
dados no perodo em que a prpria Lei proibia. Nos 180 dias finais de um governo no se pode
dar aumento.4 Tais fatos em Alagoas, no mnimo, erguem dvidas quanto capacidade
institucional da Corte de contas para garantir o enforcement das regras fiscais. Tambm no se pode
evadir da dimenso poltica dos julgados do TCE-AL, em face da rpida formao de alianas
polticas, visando sucesso no Conselho de Contas do Estado, com deputados de diferentes
grupos se articulando para assegurar a indicao a uma vaga de conselheiro, na supervenincia do
veredicto sobre as contas estaduais de 2006.
dvidas ou no. Temos de olhar pra frente. Estamos preocupados em colocar o Estado em
condies de investimentos para seu desenvolvimento, equacionando essa relao entre receita e
despesa.5
Salta vista que prefere Alcides poupar o camaradesco Perillo, de quem recebera apoio
reeleio.
No h consenso, mesmo dentro da equipe de Alcides, sobre a exatido dos numerrios
de Gois naqueles primeiros meses de 2007. No princpio, o governador admite pesar sobre o
caixa um dficit financeiro mensal de R$ 87 milhes. Semanas depois, o Secretrio da Fazenda,
Jorcelino Braga, assegura que a realidade financeira pior do que antes se supunha e o
descompasso entre receita e despesa de R$ 100 milhes. Por seu turno, o subchefe do Gabinete
de Controle Interno do Estado, Otvio Alexandre da Silva, refere que o valor do dficit no
excede os R$ 55 milhes por ms. O desencontro de informaes s se presta a obscurecer o que
realmente se passara com o dinheiro de Gois em 2006, tudo dissimulado por imprecises e falta
de transparncia contbil.
A quantia inscrita em restos a pagar de 2006 para 2007 alcana a casa dos R$ 520
milhes. Fontes do governo explanam que o valor se refere folha de pagamento de dezembro
somada ao 13 salrio do funcionalismo. As mesmas fontes no explicam, porm, que o
problema sobrevm com os reajustes salariais decorrentes de planos de carreira aprovados em
2006, contemplando 13 categorias de servidores, e pela contratao de 2,5 mil funcionrios
concursados s vsperas da campanha eleitoral, sem a demisso dos que ocupam as vagas a ttulo
de comissionados. O bnus poltico de tal escolha para o candidato governista duplo: ganha
votos do funcionalismo com os reajustes e novas contrataes e garante o amparo poltico de
partidos e deputados da base aliada que anelam conservar os manipulveis cargos em comisso.
Entretanto, o nus fiscal protuberante: a folha de pagamento atinge 65 por cento da receita em
2007, ultrapassando o mximo permitido pela LRF.
O balano fiscal geral de 2006 do Estado de Gois examinado pelo TCEGO em
sesso extraordinria, que ao fim d testemunho da exatido e regularidade das peas contbeis
respeitante s receitas e despesas do Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e Executivo, este
ltimo abrangendo as escritas de Perillo e Alcides Rodrigues. O parecer para todos propcio,
embora os auditores consignem ntida desobedincia aos limites da LRF para despesa total com
5 Alcides admite dficit de quase R$ 100.000.000,00 mensais. Jornal O Popular, 21 de junho de 2007.
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Andr Puccinelli (PMDB) garante, sem relutncia, que a situao fiscal de Mato Grosso
do Sul deveras preocupante no final de 2006, quando o ex-governador Jos Orcrio Miranda
dos Santos (o Zeca do PT), da base aliada de Lula, finalmente desocupa o cargo aps oito anos
de administrao frente do Estado. Para o governador entrante Puccinelli, Zeca do PT largara
as contas estaduais em condio no mnimo calamitosa, com parcos R$ 4 milhes em caixa e
adiposos R$ 250 milhes em dvidas. Em mensagem do dia 14 de fevereiro de 2007 Assembleia
Legislativa, Puccinelli se refere a um enorme desequilbrio fiscal, associado a uma gesto
inadequada, sob o ponto de vista da legalidade e da eficincia. Como exemplo de ineficincia,
Puccinelli diz que o seu antecessor simplesmente perdera o prazo para o uso de verbas em
educao e tivera que devolver o dinheiro Unio.
Embora no se ponha prova a veracidade da alegao, o que a execuo oramentria
de Mato Grosso do Sul patenteia que a administrao de Zeca do PT caracteriza-se por um
aumento expressivo de gastos sociais, dentre os quais se contabilizam as despesas em educao.
Durante a era petista, o governo despende uma mdia de 37,9 por cento da RCL na rea social,
contra 34,6 por cento do governador que o antecede, o peemedebista Wilson Martins (1995-
1998). Todavia, a diferena teoricamente mais curiosa entre o governo peemedebista e o petista
que, no caso do PMDB, os gastos em polticas sociais despontam, sensivelmente, no ltimo ano
do governo Wilson, ao contrrio da gesto esquerdista de Zeca do PT, durante cujos mandatos
os gastos de cunho social exibem queda nos anos eleitorais de 2002 e 2006.
J as despesas com investimentos em infraestrutura manifestam comportamento
diametralmente oposto: o governo do PMDB gasta mais (12,6 por cento da RCL, em mdia) e o
PT gasta menos (9 por cento). No curso do governo peemedebista, tais gastos crescem
perceptivelmente em anos de eleio, ao contrrio do que efetivamente ocorre na administrao
do PT. Ou seja, observa-se nas cifras do Estado um evidente trade-off entre estas categorias de
despesa, de forma que uma delas sempre privilegiada nos anos eleitorais, em detrimento da
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outra. Aumento estratgico de gastos , ento, recurso utilizado por administraes sucessivas,
sob diferentes legendas partidrias. Impreciso, portanto, o trecho da mensagem do peemedebista
Puccinelli Assembleia, ao afirmar que o desperdcio foi to srio quanto um delito, quando
assim se refere, exclusivamente, ao governo petista.
Em termos de resultado primrio, porm, a administrao peemedebista se sai
ligeiramente melhor, ostentando um supervit de 6,5 por cento da RCL em 2002, enquanto o
indicador petista de 5,8 por cento ao final do ltimo mandato. Todavia, os reiterados supervits
primrios de Mato Grosso do Sul pouco concorrem para a reduo do dficit financeiro
acumulado, que atinge em 2006 o montante de R$ 513 milhes, segundo nmeros do Tribunal de
Contas do Estado. O valor copiosamente expressivo (correspondente a 13,7 da Receita
Corrente Lquida), o que no corrobora a negativa do lder do PT na Assembleia Legislativa, o
deputado Pedro Kemp, reagindo s palavras do governador Puccinelli e em defesa de seu antigo
aliado partidrio: No podemos concordar com a imprudente declarao de que a atual
administrao herdou caos financeiro.6
Tambm incompatvel com a reao do lder petista o fato de o ex-governador passar
a faixa sem saldar a parcela da dvida do Estado com a Unio referente ao ms de dezembro de
2006, (ainda de sua competncia), motivo pelo qual se l no relatrio de finanas constante da
mensagem de Puccinelli Assembleia que foram ignorados preceitos bsicos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A inadimplncia expe o governo sucessor ao pagamento de multas e
ao risco de no obter repasses da Unio, o que s no acontece, aqui, porque o Estado granjeia
ajuda federal, aps audincia do governador com o Presidente da Repblica. Zeca, por sua vez,
credita a falta de pagamento a um surto de febre aftosa na regio, o que teria afetado o
agronegcio e, por ilao, prejudicado a arrecadao estadual.
O TCE de Mato Grosso do Sul, em seu parecer prvio sobre as escritas de 2006, sequer
faz meno ao caso, a no ser para confirmar que o ex-governador respeita o limite para o
montante da dvida consolidada fixado pela LRF. Tambm consta do parecer que o limite de 60
por cento da RCL para despesas com pessoal cumprido com folga. Pouco relevante para o
relatrio da Corte a constatao de um dficit de 1,4 por cento entre a receita total e as despesas
liquidadas em 2006, ao mesmo tempo em que se v uma elevao de 3 pontos percentuais nos
gastos sociais. Nas recomendaes de praxe, o TCE reclama urgncia de maior controle sobre os
valores inscritos em restos a pagar, nem tanto por enxergar um acmulo de R$ 187 milhes a
6 Governador do MS acusa Zeca do PT por caos nas contas. O Estado de So Paulo, 16 de fevereiro de 2007.
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rolar desde exerccios pretritos, mas por reconhecer que, em 2006, o governo estadual deixa R$
326 milhes a serem pagos a posteriori. Assim se posiciona o Tribunal de Contas de Mato Grosso
do Sul, aprovando por unanimidade os atos de gesto de 2006 de Zeca do PT.
Pernambuco faz tombar seu dficit financeiro de R$ 405 milhes em janeiro de 1999
para R$ 31 milhes, em agosto de 2002, sobejando, em pleno perodo eleitoral, um supervit
corrente de R$ 195 milhes, j descontadas provises para dcimo terceiro e gratificao natalina
de seus servidores. Outra meno positiva que o Estado pouco se endivida nos quatro
primeiros anos da era Jarbas, garantindo para si um lugar entre os fiis cumpridores das metas
acordadas com o Tesouro Nacional. Esta invejvel sade financeira do Estado d-se em grande
medida por sacar receitas extraordinrias para financiar investimentos. Ou seja, no preciso se
endividar por contar com os recursos da privatizao da Companhia Energtica do Estado de
Pernambuco (CELPE), uma receita que excede 2 bilhes de reais.
basicamente por conta disto que o primeiro governo Jarbas fica marcado pelas
grandes obras de infraestrutura, com gastos na melhoria de rodovias (notadamente a duplicao
da BR-232, carro-chefe de seus comcios reeleio), ampliao das redes de abastecimento de
gua, investimentos no complexo porturio de Pernambuco e construo de novas instalaes
para o Aeroporto Internacional dos Guararapes. Nesse intervalo (1999-2002), Pernambuco
alcana a maior taxa mdia de investimento de sua histria recente: 17,5 por cento da Receita
Corrente Lquida.
O ano de 2003, entretanto, de vacas magras em Pernambuco, nada atpico, numa
fase do ciclo que comea com o fim das eleies. Para se purgarem da efuso expansionista da
estao eleitoral, Jarbas e sua equipe fixam metas para reduo de despesas com o custeio da
estrutura administrativa. Segundo informaes do Programa de Controle e Reduo de Custos de
Pernambuco (Procontroler), o item de gasto cuja queda mais contribui para o alcance das metas
o de servios de consultoria. Outro dispndio de custeio com expressivo abatimento a aquisio
de materiais de distribuio gratuita, como cartazes publicitrios e carros-pipa. Obviamente, tanto
estes servios quanto os de consultoria so muito mais necessrios, no ano antecedente, para
adornar a campanha que culmina com a reeleio do governador.
Outrossim, em 2003 os recursos das privatizaes j tm virtualmente se esgotado e as
verbas federais esto mais escassas, porque a opo do governo Lula de investir maciamente em
polticas sociais dificulta a liberao de recursos para os estados. Em compensao, o Estado
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7Dvidas enfraquecem poder eleitoral dos governadores. Valor Econmico, 15 de maro de 2004.
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Dentre todos os estados da Federao, o que fecha 2006 com o dficit financeiro mais
acentuado o Rio Grande do Sul. Ao assumir o governo gacho em janeiro de 2007, Yeda
Crusius (PSDB) herda um dficit de R$ 5,1 bilhes de Germano Rigotto do PMDB, um dos
principais partidos da base do governo Lula. Interrogada a respeito de como recebera o Estado,
enftica na resposta: em crise financeira aguda.
Quando fui eleita, o dficit era de 15% da receita lquida. Quando tomei posse, j era de
20%. Ora, nada menos que 18,5% da receita lquida vai todos os meses,
automaticamente, para o governo federal, a fim de amortizar dvidas antigas. Nosso
oramento de R$ 20 bilhes e nossa dvida ativa de R$ 17 bilhes. Fechamos 2006
com R$ 9 bilhes de precatrios a pagar. Tenho de pagar, s que no consigo nem
dinheiro para pagar salrios e fornecedores (Yeda Crusius, PSDB, governadora do Rio
8
Grande do Sul).
8 Entrevista concedida aos jornalistas Hugo Studart e Rudolfo Lago, da Isto Online.
9 Governadores de oito estados ficam na mira da Lei Fiscal, O Estado de S. Paulo, 21 de fevereiro de 2007.
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10 Jarbas: o Brasil caminha para uma tragdia social. Dirio de Pernambuco, 23 de dezembro de 2004.
11 Obras paradas desgastam PMDB no Rio Grande do Sul. Valor Econmico, 15 de maro de 2004.
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Crusius. E pelo que fizera, digere crticas destemperadas: a nova governadora no tarda a alardear
que o dficit alto, porque o governo anterior estourou todas as metas fiscais do contrato de
dvidas. E o dficit fiscal contabilizado do Rio Grande do Sul cresce no ano eleitoral: de cerca de
R$ 700 milhes em 2005 passa a R$ 800 milhes em 2006.
Assim inaugura o seu mandato no Rio Grande do Sul a governadora Yeda Crusius:
impedida de solicitar emprstimos para investimentos a instituies como o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) ou a bancos internacionais de fomento, devido
inadimplncia do estado no Tesouro Nacional. Com efeito, a previso de gastos em
investimentos no oramento estadual aprovado no comeo de 2007 no passa de nfimos 2 por
cento da Receita Corrente Lquida, o menor percentual do Estado em muitos anos. Ou seja, o
caso do Rio Grande do Sul ilustra com grande eloquncia como os efeitos funestos da
irresponsabilidade fiscal dos governantes brasileiros ainda so, literalmente, arcados pelos
sucessores no poder, em pouco diferente do que se vira outrora e justamente como o Artigo 31
da LRF se prope a evitar.
O Tribunal de Contas do Estado opina em seu parecer prvio pelo acolhimento na
ntegra das contas de Germano Rigotto. O texto reporta-se a vrias dificuldades enfrentadas pelo
governo estadual ao longo dos anos para justificar que o desequilbrio oramentrio no Rio
Grande do Sul no decorrera de ato nocivo ou irresponsvel da parte do governador ou de seus
antecessores. Quanto ao dficit financeiro altssimo observado no ltimo ano da administrao
de Rigotto, um dos conselheiros explica que a redao do Artigo 42 da LRF ambgua e seu
cumprimento deve ser analisado de forma criteriosa pelos tribunais de contas: preciso verificar
se o administrador est tomando aes saneadoras e se h possibilidade material de cumprir o
que diz a lei.12
Prossegue o parecer ressaltando que, entre 1999 e 2006, o Rio Grande do Sul um dos
estados mais prejudicados com a perda de receitas decorrente da Lei Kandir e que o dinheiro que
sobra para investimentos no perodo no chega a 4 por cento da Receita Corrente Lquida. O
relator reconhece no seu voto que o valor inscrito na conta restos a pagar descomedido (R$ 1,8
bilho). Explica, todavia, que a maior parte se trata de precatrios (65 por cento do total). Por
fim, o relatrio enaltece os esforos e medidas de aperto fiscal implementados por Germano
Rigotto no perodo governamental compreendido entre 2003 e 2006. Em suma, o TCE-RS tudo
faz para eximir Rigotto de qualquer responsabilidade pela triste condio das cifras estaduais em
2006, replicando sua deciso quanto gesto de Olvio Dutra em 2002.
12 Governadores de oito estados ficam na mira da Lei Fiscal, O Estado de S. Paulo, 21 de fevereiro de 2007.
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Dos estados mais abastados, So Paulo raro caso de supervit financeiro nos
demonstrativos de desempenho fiscal de 2006. A proeza j houvera sido alcanada em 2002, ano
em que Geraldo Alckmin (PSDB) se reelege governador. Naquele ensejo, o oramento estadual,
cuidadosamente tricotado pela equipe tucana, privilegiara obras de infraestrutura e programas
sociais considerados mais convenientes para o ano eleitoral. Outra prioridade oramentria
incorporada ao discurso de campanha de Alckmin a segurana pblica, rea percebida como
ponto fraco do governo do PSDB. Durante o exerccio de 2002, o Estado despende 14 por cento
a mais do que a dotao de 2001 para a construo e reforma de presdios, reforo do
policiamento, programas sociais e projetos nas reas de educao e sade. Para aliviar a carga
adicional dessas despesas no resultado fiscal, o governador consegue negociar um incomum
abatimento nas verbas repassadas para o Legislativo e o Judicirio.
Alckmin bate o petista Jos Genono, no segundo turno, e inicia um novo mandato com
mais de R$ 3 bilhes em caixa. A superabundncia de recursos leva o destro poltico a tomar uma
deciso destoante da grande maioria dos governadores: investir substancialmente em obras de
infraestrutura logo no incio do governo. Em 2003, os gastos com investimentos no Estado
atingem R$ 4,3 bilhes, i.e., 1 bilho a mais do que o total consumido em So Paulo durante o
ano eleitoral de 2002. O intento arrojado de Alckmin com as obras pblicas fica exposto no
Plano Plurianual do Estado, onde se anota uma previso de R$ 30 bilhes em investimentos para
o quadrinio 2004-2007, que se valeria de receitas tributrias e parcerias com o setor privado.
Diante de soberba folga oramentria, Alckmin renega o hbito h muito difundido
entre os governantes de conter gastos na abertura do exerccio financeiro para liber-los mais
tarde. Todavia, como sempre sucedem nos estados brasileiros, as cifras de So Paulo no esto
imunes ao daninha das eleies. Pelo contrrio, as despesas com obras e aquisio de
equipamentos do governo paulista em 2005 so 53 por cento maiores do que em 2004. A lgica
por trs da estratgia que, embora contabilizadas no oramento de 2005, muitas obras s so
executadas ou concludas no ano posterior, o que facilita sua explorao na plataforma eleitoral.
Isto ratifica no mundo real o que se prev na teoria dos ciclos eleitorais, porquanto o clculo
poltico em torno da maximizao de votos para o certame estadual de 2006 comea a ser feito j
no ano pr-eleitoral de 2005.
A inaugurao de grandes empreendimentos no primeiro semestre de 2006, em
particular, uma linha adicional do metr paulistano e o rebaixamento da calha do rio Tiet,
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providencial, dado que a ampla divulgao da entrega das obras, s vsperas dos comcios,
previne eventuais lapsos de memria do eleitorado. Por outra parte, evita-se, com maestria,
infringir a legislao eleitoral que probe gastos com campanhas publicitrias nos trs meses que
antecedem as eleies. A concentrao de despesas com publicidade, nos meses iniciais de 2006,
desnuda o estratagema do governo, embora a assessoria de imprensa do Palcio dos Bandeirantes
garanta que o aumento de gastos no primeiro semestre no tem qualquer ligao com as eleies.
Surpreendentemente, a impetuosidade de Alckmin em gastar com obras de
infraestrutura no relega o governo paulista ao purgatrio fiscal, onde vrios governantes j se
debatem. So Paulo termina o ano eleitoral com resultado fiscal positivo, contrariando projees
de dficits superiores a R$ 1 bilho para 2006. A faanha possvel, porque, ao pressentir que se
meteria em apuros com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o governo paulista resolve oferecer aos
contribuintes devedores de ICMS descontos que chegam a 90 por cento sobre multas e juros. A
antecipada manobra assegura aos cofres do Estado, no segundo semestre, uma entrada adicional
de pelo menos o montante necessrio a evitar o vermelho, graas adeso de grandes empresas
ao programa. De quebra, a imagem de austeridade fiscal do governador Geraldo Alckmin fica
preservada.
A expectativa de primoroso desempenho fiscal aliada s volumosas realizaes de
infraestrutura em So Paulo do asas s pretenses polticas de Alckmin que, oportunamente,
decide passar o basto a Cludio Lembo (PFL) para engajar-se na disputa pelo Palcio do
Planalto. Lembo, que no pretende concorrer reeleio, esmera-se em segurar as estribeiras do
gasto durante os meses que restam, (chega a interromper a execuo de obras pblicas) para
sobrestar dores de cabea com a LRF no posldio de sua breve passagem pelo cargo. Tudo isso
acaba, sobremodo, beneficiando o candidato governista Jos Serra (PSDB) que, a exemplo do seu
antecessor e colega de partido, tem a fortuna de comear a gesto sem maiores constrangimentos
oramentrios.
Todas as prestaes de contas de So Paulo que levam a assinatura de Geraldo Alckmin
(de 2002 a 2006) recebem manifestaes favorveis das equipes tcnicas do TCE paulista. As
escritas do governador tambm gozam do beneplcito da Procuradoria da Fazenda, que sempre
lavrara despachos conducentes sua aprovao, e da prpria Assembleia Legislativa do Estado.
No tocante a 2006, em especfico, o foco dos exames do Tribunal a verificao do
cumprimento da legislao financeira pertinente, em particular, os princpios estampados na Lei
de Responsabilidade Fiscal relativos transparncia dos atos de gesto (Art. 48) e ao equilbrio
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das contas pblicas (1, do Artigo 1), nas aes de responsabilidade de Alckmin at maro e de
Cludio Lembo nos meses restantes.
Os demonstrativos contbeis apresentados ao TCE paulista indicam que as
disponibilidades financeiras existentes no encerramento do exerccio so suficientes e mesmo
superam, com folga, as despesas inscritas em restos a pagar. O TCE entende que a LRF
plenamente respeitada no aspecto da execuo oramentria, em vista do supervit consolidado
obtido no exerccio. Entende tambm que as despesas com publicidade e propaganda so
efetuadas com estrita observncia dos parmetros grifados na Lei Eleitoral (Artigo 73, inciso VII,
da Lei Federal n 9.504/97) e que os gastos com pessoal esto aqum do teto estabelecido na Lei
de Responsabilidade Fiscal. irrefutvel que as pomposas sobras de caixa facilitam a obedincia
s regras e o cumprimento das metas.
Contudo, as contas de Alckmin e Lembo no so aprovadas sem que antes o relator,
conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho, faa referncia ao que cognomina valor indecoroso
da dvida ativa, referindo-se ao montante de receitas devidas e no pagas aos cofres pblicos de
So Paulo, que em 2006 correspondem a mais de R$ 85 bilhes. O relator lamenta a ausncia de
transparncia nos acordos para contratao ou renegociao das dvidas de grandes empresas:
inaceitvel que a administrao da dvida seja feita sem transparncia, na penumbra, parecendo
estar submissa aos interesses polticos do chefe do Executivo. As estridentes palavras de
Bittencourt doem aos ouvidos do conselheiro Robson Marinho: Qual a motivao poltica do
relator em fazer suas crticas no sei e no quero saber, mas elas foram feitas com intuito de
alcanar manchete de jornal. Eduardo Bittencourt repugna os comentrios do oponente, a quem
tacha de tucano: Sou tcnico, meu voto no poltico. Em 17 anos de TCE nunca fiz poltica
partidria. No vou posse, no subo em palanque.13 O revoar das farpas denunciam o ar
politizado do ambiente.
Quando Geraldo Alckmin arreda do governo paulista, a oposio (formada basicamente
por 22 deputados do PT e dois do PC do B) ganha o reforo de parlamentares descontentes do
PFL e do PMDB no ataque candidatura tucana ao Executivo federal. O deputado estadual
Afanasio Jazadi, vice-lder do PFL paulista, toma a dianteira e envia ao Ministrio Pblico
estadual papis que supostamente do razo delao de ingerncias polticas do ex-governador
nos contratos de publicidade do Poder Executivo. A denncia se refere a um possvel uso sem
licitao de verbas publicitrias das estatais, principalmente, do banco Nossa Caixa, para
13 TCE aprova contas da gesto Alckmin, mas faz 12 ressalvas. O Estado de S. Paulo, 28 de junho de 2007.
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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.
favorecer apaniguados polticos de Alckmin. Alm disso, a oposio divulga a existncia de 267
contratos reputados irregulares pelo Tribunal de Contas do Estado durante o governo tucano,
todos bem guardados nas gavetas da Assembleia Legislativa de So Paulo.
Uma sucesso de pareceres do Tribunal de Contas atestando irregularidades nos
contratos e usos de verba pblica sem licitao pelo governo Alckmin j adubara o terreno para
uma chuva de CPIs. Entretanto, cada pedido de instaurao de Comisso Parlamentar de
Investigao , invariavelmente, vetado pela supremacia governista na Assembleia Legislativa,
resultando que a suposta alquimia jamais apurada. Alckmin inquirido por rgos da imprensa
paulista a respeito das imputaes, ao que se redunda na resposta de que tudo no passara de
erro formal. Ao final, nem as acusaes da oposio, nem os rompantes do relator, nem
mesmo os incmodos pareceres do prprio TCE, nada disso pesa na balana do Tribunal, que
acolhe as contas do ltimo ano de gesto de Geraldo Alckmin em So Paulo.
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Saulo Santos de Souza
REFERNCIAS
ARAJO JR., A., SHIKIDA, C. e SILVA, M. Federalismo Fiscal, Ciclos Polticos e Reeleio:
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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.
Resumo
Ao analisar o discurso poltico dos governadores estaduais a respeito da situao das contas
pblicas em anos de eleio, o presente artigo confronta, no mbito de um conjunto de unidades
federativas criteriosamente selecionadas, a hiptese de manipulao fiscal oportunista em plena
vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal: a proximidade das eleies interfere negativamente
no comportamento fiscal dos governos, no obstante os tribunais de contas se proporem a
impedir tal efeito. Conclui-se que o compndio de reprimendas das regras fiscais e as instituies
de controle externo, que buscam garantir o seu cumprimento, no granjearam aplacar o mpeto
oportunista dos atores polticos nas facetas distintas do poder estadual, o que concede solidez
tese de soturna contabilidade criativa.
Abstract
By analyzing the political discourse put forward by state governors on the situation of states
public accounts in election years, this article resorts to a sample of carefully selected states to
confront the hypothesis of opportunistic fiscal manipulation in the period of the Fiscal
Responsibility Law: the proximity of elections negatively affects incumbents fiscal behavior,
despite the fact that the rules-based penalties have been expected to produce the opposite effect.
It is concluded that neither the set of fiscal austerity rules nor the institutions of external control,
which aim to secure the compliance with those rules, were successful in stopping the
opportunistic impetus of political actors observed in different aspects of the state power, which
gives credibility to the thesis of creative accounting in the Brazilian states.
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HABEAS CORPUS
Como julga o Supremo Tribunal Federal?
____________________________________________
1 INTRODUO
Este trabalho analisa como o Supremo Tribunal Federal (STF) julga os processos
referentes ao dispositivo constitucional do habeas corpus. O principal objetivo responder
questo: como o Supremo Tribunal Federal (STF) julga os pedidos de habeas corpus? Do ponto de
vista metodolgico, examinaremos a origem histrica do habeas corpus, o tratamento doutrinrio e
jurisprudencial a ele dispensado, numa anlise comparativa do Direito. A tcnica de anlise ser a
estatstica descritiva para estudar como o STF julgou diferentes pedidos de habeas corpus no
perodo entre 2009 e 2010.
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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.
Moraes (2007) identifica no direito romano a origem mais remota do habeas corpus. Em
particular, na ao privilegiada interdictum de libero homine exhibendo (Interdito para exibir um
homem livre) cujo propsito central era livrar um homem detido ilegalmente. Para Massa
(2008), o referido dispositivo tem como objetivo restituir o ius libertatis a qualquer homem livre
que tenha sido privado, por aes arbitrrias de terceiros, de usar sua faculdade decorrente do ius
libertatis (MASSA, 2008, p. 04).
Outra origem comumente apontada pela literatura refere-se Carta de Joo Sem Terra. Em
particular, Moraes (2007) afirma que por presso dos bares, foi outorgada pelo Rei Joo Sem
Terra em 19 de junho de 1215 nos campos de Runnymed, na Inglaterra (MORAES, 2007, p.
118). Massa assevera que o seu objetivo era resguardar o cidado contra eventuais
arbitrariedades do poder pblico.1 O seu artigo 39 determina o seguinte:
1 Massa (2008) afirma que anteriormente Magna Carta, possvel identificar na Common Law trs procedimentos
que objetivavam resguardar a liberdade pessoal: a) o writ de homine replegiando, que tratava de uma ordem judicial
concessiva de liberdade mediante fiana; b) o writ of mainprize, que era destinado ao sheriff, para que estabelecesse as
bases do livramento do detido mediante fiana e c) o writ de dio et atia, que supunha uma pessoa presa e acusada de
morte, sendo, por isso, impossvel a cauo: cabia ao sheriff verificar se o indivduo era acusado de dio ou malvadez,
cabendo um novo writ se fosse caso de legtima defesa. Esses remdios no tiveram a abrangncia e nem a eficcia
do Habeas Corpus, seja pelo fato de terem se exaurido na Idade Mdia, seja pelo fato de serem procedimentos
especiais para situaes especiais.
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ele ou mandaremos algum contra ele, a no ser por julgamento legal dos seus pares, ou
2
pela lei da terra.
Uma terceira origem apontada pela literatura sugere que foi a partir da aprovao do
Habeas Corpus act de 1679 que o dispositivo do habeas corpus se tornou mais institucionalizado3.
Para Barrufini (2006),
O writ of Habeas corpus evoluiu muito; no incio era vinculado a ideia de liberdade de
locomoo, mas ao conceito do due process of law. Era usado at mesmo em matria civil,
e foi com o Habeas corpus Amendment Act que recebeu sua precisa configurao, como
um remdio destinado a assegurar a liberdade dos sditos e prevenir os
encarceramentos em ultramar (2006, p. 152).
Em sntese, aps essa breve digresso, razovel assumir que existe certa impreciso
acerca da exata origem desse instrumento, se no Direito Romano ou na magna carta e/ou em
outros documentos de origem inglesa. No entanto, a sua finalidade bastante cirrgica: proteger
os indivduos contra possveis abusos de poder ou ilegalidades.
No Brasil, de acordo com Moraes (2007), o instituto do habeas corpus foi introduzido
atravs de um decreto expedido por D. Joo VI, que esteve implicitamente contido na
Constituio Imperial de 1824 proibindo as prises arbitrrias e foi devidamente positivado
atravs do cdigo de processo criminal de 1832.4 Em 1891 esse dispositivo ganhou alada
constitucional.5 Atualmente, o habeas corpus est previsto no artigo 5 da Constituio Federal de
1988: conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer
2 No original, "No free man shall be seized, or imprisoned, or disseised, or outlawed, or exiled or injured in any way, nor will we enter
on him or send against him except by the lawful judgment of his peers, or by the law of the land". Essa e outras tradues, quando
no indicado o contrrio, foram realizadas pelo autor do trabalho.
3 Com efeito, a aprovao do Habeas Corpus act veio atender uma demanda latente da populao inglesa j que muitas
pessoas estavam sendo detidas de forma abusiva. Mais tarde, esse dispositivo foi tambm incorporado Constituio
dos Estados Unidos.
4 No decreto de 23 de maio de 1821: Todo cidado que entender que ele, ou outro, sofre uma priso ou
constrangimento ilegal em sua liberdade, tem direito de pedir uma ordem de habeas corpus a seu favor".
5 O artigo 72 em seu inciso XXII hospedava o seguinte comando: Dar-se- o habeas corpus, sempre que o indivduo
sofrer ou se achar em iminente perigo de sofrer violncia ou coao por ilegalidade ou abuso de poder (art. 72,
XXII, CF 1891).
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violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5,
LXVIII, CF 1988).6
Etimologicamente, o vocbulo habeas corpus tem origem latina e significa que tenhas o teu
corpo. 7 Para Pinto Falco,
a garantia do habeas corpus tem uma caracterstica que a distingue das demais: bem
antiga mas no envelhece. Continua sempre atual e os povos que no a possuem, a
rigor no so livres, no gozam de liberdade individual, que fica dependente do Poder
Executivo e no da apreciao obrigatria, nos casos de priso, por parte do juiz
competente (1990, p. 295).
Moraes (2007) entende que o habeas corpus uma garantia individual ao direito de
locomoo, consubstanciada em uma ordem dada pelo Juiz ou Tribunal ao coator, fazendo cessar
a ameaa ou coao liberdade de locomoo em sentido amplo direito de ir, vir e ficar
(MORAES, 2007, p. 119). Entendimento semelhante encontrado em Alexandrino e Paulo
(2010) ao afirmarem que o habeas corpus o remdio a ser utilizado contra ilegalidade ou abuso
de poder no tocante ao direito de locomoo, que alberga o direito de ir, vir e permanecer do
indivduo (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 201). Barrufini (2006) destaca que o habeas
corpus voltado contra atos de autoridade (BARRUFINI, 2006, p. 154). Em sntese, parece ser
pacfico o entendimento de que esse dispositivo protege a liberdade, desde que cerceada por ato
de ilegalidade ou abuso de poder, seja ele cometido por agente privado ou impetrado pelo poder
pblico.
Em relao a sua natureza jurdica, Moraes (2007) afirma que o habeas corpus uma ao
constitucional de carter penal e de procedimento especial, isenta de custas e que visa evitar ou
cessar violncia ou ameaa na liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder
(MORAES, 2007, p. 121). Para Alves Jnior (2006), o habeas corpus a ao constitucional penal
garantidora da liberdade de locomoo da pessoa humana constrangida em face de ilegalidade ou
6 importante lembrar que o Ato Institucional no5 de 1968 aboliu o instituto do habeas corpus para crimes polticos,
contra a segurana nacional, a ordem econmica e a economia popular (artigo 10 do Ato Institucional no5 de 13 de
dezembro de 1968).
7 A expresso completa habeas corpus ad subjiciendum.
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abuso de poder (ALVES JNIOR, 2006, p. 01). Entendimento semelhante pode ser encontrado
em Assuno (2000), Dante (2009), Fisher (2009) e Guimares (2009). Para Pontes de Miranda
(1979),
O fato de estar preso o ru, por mais tempo do que a lei determina, ,
insofismavelmente, violncia ou coao por ilegalidade, ou abuso de poder. Se assim ,
se o paciente, estribando-se na passagem constitucional, impetra o habeas corpus (...) e
se pelos documentos prova a opresso, ou desleixo que em priso ilegal importou, no
sabemos como e fundado em que possa a instncia superior negar-se a libert-lo
(1979, p. 144).
Tanto Moraes (2007) quanto Alexandrino e Paulo (2010) ressaltam que o dispositivo do
habeas corpus exclusivo do indivduo, no podendo ser impetrado em favor de pessoa jurdica.
Esse entendimento tambm compartilhado pelo Superior Tribunal Federal (STF) que estipula
que a pessoa jurdica no pode almejar ser beneficirio do habeas corpus na medida em que a sua
liberdade de ir e vir no pode, por definio, ser ameaada. Moraes (2007), analisando deciso do
Superior Tribunal de Justia (STJ), assim registrou: a liberdade indisponvel no Estado de
Direito Democrtico, sendo vedada a possibilidade a qualquer autoridade pblica assenhorear-
se das prerrogativas do Legislativo, criando novas formas inibidoras ao direito de ir e vir, sem a
devida fundamentao e forma prescrita em lei (MORAES, 2007, p. 123).
8O artigo 654 do cdigo de processo penal determina que: O habeas corpus poder ser impetrado por qualquer
pessoa, em seu favor ou de outrem, bem como pelo Ministrio Pblico. Em particular, o inciso I informa que a
petio do habeas corpus conter: a) o nome da pessoa que sofre ou est ameaada de sofrer violncia ou coao e o de
quem exercer a violncia, coao ou ameaa; b) a declarao da espcie de constrangimento ou, em caso de simples
ameaa de coao, as razes em que funda o seu temor; c) a assinatura do impetrante, ou de algum a seu rogo,
quando no souber ou no puder escrever, e a designao das respectivas residncias.
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O Supremo Tribunal Federal (STF) entende que no cabe ao instituto do habeas corpus os
seguintes fenmenos9: a) impugnar decises do Plenrio ou de qualquer das Turmas do STF; b)
impugnar determinao de suspenso dos direitos polticos; c) impugnar pena advinda de deciso
administrativa de carter disciplinar j que no se ameaa o direito de locomoo; d) impugnar
deciso condenatria pena de multa ou relativa a processo penal cuja pena pecuniria seja a
nica cominada; e) impugnar a determinao de quebra de sigilo telefnico, bancrio ou fiscal, se
as implicaes da quebra no puderem produzir condenao com privao de liberdade; f)
discutir mrito das punies disciplinares militares10; g) questionar afastamento ou perda de cargo
pblico, bem assim contra a imposio da pena de excluso de militar ou de perda de patente ou
de funo pblica; h) dirimir controvrsia sobre a guarda de menores; i) discutir matria objeto de
processo de extradio, quando os fatos no so lquidos quanto definio do crime; j) o
questionamento de condenao criminal quando j extinta a pena privativa de liberdade; k)
impedir cumprimento de deciso que determina o sequestro de bens imveis; l) discutir a
condenao imposta em processo de impeachment, pela prtica de crime de responsabilidade,
visto que tal condenao, de natureza poltica, no coloca em risco a liberdade de ir e vir do
condenado; m) impugnar o mero indiciamento em inqurito policial, desde que estejam presentes
indcios de autoria de fato que configure crime em tese; n) impugnar omisso de relator de
extradio, se fundado em fato ou direito estrangeiro cuja prova no constava nos autos, nem foi
ele provocado a respeito11. A tabela abaixo complementa o entendimento do Supremo Tribunal
Federal (STF) em relao ao instituto do habeas corpus.
9 Essa sistematizao pode ser encontrada em Alexandrino e Paulo (2010). Para os propsitos deste trabalho, no
entanto, julga-se importante reproduzir parcialmente essas informaes com o objetivo de fornecer ao leitor um
conjunto objetivo de eventos em que no cabe a impetrao de habeas corpus.
10 O artigo 142, II da Constituio Federal de 1988 determina que: No caber habeas corpus em relao a punies
disciplinares militares. De acordo com o STF, em deciso proferida em 04.03.1994, acerca do HC 70.648/RJ, essa
previso constitucional deve ser interpretada no sentido de que no haver habeas corpus em relao ao mrito das
punies disciplinares militares, sendo possvel examinar os pressupostos de legalidade da medida adotada pela
autoridade militar, tais como a competncia da autoridade militar, o cumprimento dos procedimentos estabelecidos
no regulamento militar, a pena suscetvel de ser aplicada ao caso concreto dentre outros (ALEXANDRINO;
PAULO, 2010, p. 205). Moraes (2007) registra que a EC no18, de 5 de fevereiro de 1998, passou a prever
expressamente matria pacificada na literatura e jurisprudncia, sobre o no cabimento de habeas corpus tambm em
relao ao mrito das punies disciplinares militares aplicados aos militares dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios (MORAES, 2007, p. 135).
11 Dados os propsitos do presente trabalho importante elencar algumas das hipteses que autorizam a concesso
da ordem de habeas corpus, vejamos: a) Ameaa, sem justa causa, liberdade de locomoo; b) Priso por tempo
superior estabelecido em lei ou sentena; c) Crcere privado; d) Priso em flagrante sem a apresentao da nota de
culpa; e) Priso sem ordem escrita de autoridade competente; f) Priso preventiva sem suporte legal; g) Coao
determinada por autoridade incompetente; h) Negativa de fiana em crime afianvel; i) Cessao do motivo
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Smula Entendimento
determinante da coao; j) Nulidade absoluta do processo; l) Falta de comunicao da priso em flagrante do Juiz
competente para relax-la.
12 Todas as Smulas produzidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) podem ser acessadas a partir do seguinte
endereo eletrnico:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumula/anexo/Enunciados_1_a_736_da_Sumula.pdf
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de poder ou ilegalidades. O objetivo dessa seo analisar esse dispositivo no direito comparado.
O intuito familiarizar o leitor com o tratamento concedido a esse dispositivo em diferentes
ordenamentos jurdicos.
13 No original, The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in Cases of Rebellion or Invasion the
public Safety may require it.
14 No original, La Ley regular un procedimiento de habeas corpus para producir la inmediata puesta a disposicin judicial de toda
persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley se determinar el plazo mximo de duracin de la prisin provisional.
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Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad fsica, o en caso de
agravamiento ilegtimo en la forma o condiciones de detencin, o en el de desaparicin forzada de
personas, la accin de hbeas corpus podr ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y
el juez resolver de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio.
A Constituio chilena de 1980, em seu captulo III, artigo 21, proclama que:
Todo individuo que se hallare arrestado, detenido o preso con infraccin de lo dispuesto en la
Constitucin o en las leyes, podr ocurrir por s, o por cualquiera a su nombre, a la magistratura que
seale la ley, a fin de que sta ordene se guarden las formalidades legales y adopte de inmediato las
providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin
del afectado.
Esa magistratura podr ordenar que el individuo sea trado a su presencia y su decreto ser
precisamente obedecido por todos los encargados de las crceles o lugares de detencin. Instruida de los
antecedentes, decretar su libertad inmediata o har que se reparen los defectos legales o pondr al
individuo a disposicin del juez competente, procediendo en todo breve y sumariamente, y corrigiendo por
s esos defectos o dando cuenta a quien corresponda para que los corrija.
El mismo recurso, y en igual forma, podr ser deducido en favor de toda persona que ilegalmente sufra
cualquiera otra privacin, perturbacin o amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad
individual. La respectiva magistratura dictar en tal caso las medidas indicadas en los incisos
anteriores que estime conducentes para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin
del afectado.
A Constituio do Uruguai de 1967, em sua seo II, Derechos, Deberes y Garantias, artigo
17, determina que:
En caso de prisin indebida el interesado o cualquier persona podr interponer ante el Juez competente
el recurso de "habeas corpus", a fin de que la autoridad aprehensora explique y justifique de inmediato
el motivo legal de la aprehensin, estndose a lo que decida el Juez indicado.
3. Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hbeas corpus, hbeas data y las dems
acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones sealadas en los numerales anteriores, cuando
fuere procedente de conformidad con la ley.
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Mas, por que comparar esses casos? Salvo melhor catalogao, uma das primeiras
tentativas de proteger a liberdade individual encontra-se na Constituio norte-americana. Dessa
forma, imperativo incluir os EUA em qualquer comparao sobre a referida matria. Pela
relao histrica de Metrpole-colnia, importante comparar o Brasil com Portugal e Espanha.
Esses pases apresentam semelhanas em seus ordenamentos jurdicos (tradio civilista), alm da
influncia decisiva da tradio portuguesa sobre o desenho institucional brasileiro. Argentina,
Chile e Uruguai comungam com o Brasil um passado de regimes autoritrios em que a liberdade
individual foi severamente ameaada. Por fim, a Venezuela parece caminhar para um sistema
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Essa seo apresenta a estatstica descritiva referente ao total de pedidos de habeas corpus
julgados pelo Supremo Tribunal Federal durante o perodo entre 2009 e 2010.
Metodologicamente, os dados so analisados desagregados a partir de trs diferentes variveis,
so elas: a) ano; b) relator do parecer e c) tipo de fundamento. A tabela, a seguir, sumariza as
decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) sobre pedidos de habeas corpus por ano.
15 Para os propsitos desse trabalho importante destacar que o Supremo Tribunal Federal (STF), como rgo de
cpula do Poder Judicirio, foi criado pelo Decreto n. 848, de 1890, colocando-se no vrtice da pirmide
organizacional da Justia, como consectrio lgico do sistema federativo que seria implantando pela Constituio
Republicana de 1891. Compe de onze ministros; tem sede na capital federal, jurisdio sobre todo o territrio
nacional e competncia originaria e recursal, cabendo-lhe, precipuamente, a guarda da Constituio (Carreira Alvim,
2010: 70). As condies de ingresso nesse Tribunal esto devidamente hospedadas no artigo 101 da Constituio
Federal de 1988.
16 O Judicirio reconhece a ilegalidade total do ato e a plena violao liberdade do indivduo.
17 Ao conceder a ordem, a instituio jurisdicional o faz reconhecendo apenas parte do ato como sendo ilegal, ou a
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No ano de 2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou um total 422 pedidos de
habeas corpus. Em 337 (79,90%) dos casos foi concedida a ordem, em 38 (9,11%) foi concedida,
em parte, e em 46 (10,98%) foi concedida ordem de ofcio. Em 2010 esse quantitativo se
manteve praticamente constante na medida em que o STF julgou um total de 396 pedidos de
habeas corpus. A diferena repousa sobre o tipo de deciso proferida j que em 272 (68,81%) dos
casos foi concedida ordem, em 80 (20,24%) foi concedida ordem, em parte, e em 43 (10,95%) foi
concedida ordem de ofcio. Comparativamente, portanto, observa-se um incremento na
proporo de decises em que a ordem foi concedida em parte, passando de 30 (9,11%) em 2009
para 80 (20,24%) em 2010.
19 O desvio padro uma medida de disperso dos valores em torno da mdia. Quanto maior o seu valor, maior o
grau de heterogeneidade dos casos vis--vis o valor da mdia. Quanto menor, mais homognea a distribuio dos
casos em torno do termo mdio.
20 O coeficiente de variao uma medida de disperso para comparar mdias de distribuies diferentes. Isso
porque o desvio padro relativo mdia e, como em duas distribuies as mdias podem ser diferentes, o desvio
dessas duas distribuies pode no ser diretamente comparvel. Uma soluo utilizar o coeficiente de variao:
basta dividir o valor do desvio-padro pela mdia.
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Em 2009, de acordo com os dados, o ministro mais ativo foi Cezar Peluso com 113
relatorias (26,87%). No outro oposto, destaca-se a performance do ministro Dias Toffoli, com
dois julgamentos (0,47%)22. A anlise desagregada corrobora a ideia de que h uma forte
assimetria na distribuio da quantidade de pedidos julgados. Por exemplo, o ministro Celso de
Melo (61) foi mais ativo do que as ministras Carmem Lcia (30) e Ellen Gracie (30) consideradas
em conjunto. O mesmo pode ser dito ao se comparar o desempenho do ministro Eros Grau (60)
com a performance dos ministros Marco Aurlio (27) e Joaquim Barbosa (26). A tabela, abaixo,
sintetiza o total de pedidos julgados em 2010 por ministro.
21 O Ministro Carlos Alberto Menezes Direito faleceu no dia 01/09/2009, vtima de complicaes devido a um
tumor no pncreas. Fato que explicaria a baixa produtividade em relao sua atuao para o ano em questo.
22 importante lembrar que o Ministro Jos Antonio Dias Toffoli assumiu seu cargo em 23 de outubro de 2009 o
mesmo ano, fato que pode servir de explicao para sua baixa taxa de produtividade no que diz respeito ao
julgamento de habeas corpus (apenas 11 processos, 2,62%) em relao ao ano de 2009, cuja produtividade o coloca na
primeira posio, julgando 115 processos de habeas corpus, ou seja, 26,87% do montante.
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Comparativamente, o ministro Gilmar Mendes foi o relator da maior parte dos processos
julgados, totalizando 71 casos (17,86%). Por sua vez, o ministro Cezar Peluso foi aquele que
menos assumiu a relatoria, computando 10 processos (2,62%). Interessante notar uma ntida
inverso j que em 2009 o referido ministro foi o mais ativo.
A tabela, abaixo, sintetiza o nmero de pedidos de habeas corpus julgados em 2009 por
fundamento.
24 Em matria penal, o dispositivo do habeas corpus est devidamente hospedado no captulo X Do habeas corpus e
seu processo, a partir do artigo 647 at o 667. O artigo 580 do Cdigo de Processo Penal assim determina: No caso
de concurso de agentes (Cdigo Penal, art. 25), a deciso do recurso interposto por um dos rus, se fundado em
motivos que no sejam de carter exclusivamente pessoal, aproveitar aos outros (CPP, artigo 580). No que diz
respeito aos recursos, o artigo 574 do Cdigo de Processo Penal, em seu inciso I estabelece que, no caso de habeas
corpus, o recurso deve ser interposto, de ofcio, pelo juiz.
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Como pode ser observado, o fundamento mais recorrente, utilizado pelos ministros do
STF, foi o princpio da presuno de no culpabilidade, totalizando 79 casos (18,72%).
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6 CONSIDERAES FINAIS
A proteo dos cidados, no mbito dos processos estatais, um dos elementos que
diferencia um regime democrtico de um regime autoritrio. Com efeito, o dispositivo do habeas
corpus um componente central para assegurar a efetiva proteo do cidado. Para Thomas
Jefferson, a liberdade do indivduo sob a proteo do habeas corpus um dos princpios essenciais
do governo democrtico.
Para efeitos analticos da concluso deste trabalho, percebemos que, no tocante atuao
dos ministros em julgar processos, h uma tendncia em ser menos proativo aquele que ocupa a
posio de Presidente da instituio (como mostram as tabelas 5 e 6). A exemplo do que ocorre
em 2009, em que o Presidente era o Ministro Gilmar Mendes, e seu histrico no quesito Nmero
de Processos Julgados zero, esse mesmo ministro foi o que mais julgou processos em 2010 (71
processos, ou seja, 17,86% de um total de 396 processos). Em relao ao ano de 2010,
percebemos a recorrncia do fato, visto que Cezar Peluso, na condio de Presidente do STF,
julgou apenas 10 processos (2,62% de um montante de 422), ao contrrio do ano 2009, quando
esse ministro foi responsvel por julgar 113 processos (26,86%) de 396, sendo o membro do
corpo de ministros que mais julgou processos nesse ano.
No que diz respeito ao quesito pedidos julgados por fundamento, a anlise para o ano de 2009
constatou que o princpio da presuno de no culpabilidade (que em termos no jurdicos implica em
dizer que o indivduo inocente at que se prove o contrrio), o tipo de processo com maior
recorrncia de julgamentos (18,72% de um total de 422 processos). No entanto, para o ano de
2010, esse tipo de processo julgado apenas 10 vezes (2,53%), correspondendo a uma
diminuio de 86,54% em relao ao ano anterior.
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Por seu turno, os processos julgados por fundamentos que apresentam maior disparidade
entre 2009 e 2010 so os que se referem ao quesito no fundamentos, processos tipificados como
informao indisponvel para identificar o fundamento, ou seja, enquanto em 2009 foram
registrados apenas 3 (0,71%) de um universo de 420 processos, no ano de 2010 esse item
representa 155 (39,14%) para um universo de 396. O modelo estatstico utilizado neste trabalho
no teve como finalidade aferir as causas explicativas para fenmenos dessa natureza, tampouco,
a literatura utilizada versa sobre esse tema, o que torna esse achado um indicativo para estudos
futuros no que diz respeito forma como julga o Supremo Tribunal Federal.
Outros dois tipos de processos julgados por fundamentos, que merecem referncia aqui, por seu
nvel de recorrncia e que no apresentam percentuais prximos, so o princpio de insignificncia,
aparecendo 45 (10,66%) vezes em 2009 e apenas 14 (3,54%) em 2010 e inadmissibilidade de priso
civil de depositrio infiel que se registra 39 (9,24%) ocorrncias para o ano de 2009, enquanto esse
mesmo fundamento s ocorreu 4 (1,01%) para o ano de 2010.
Por fim, este trabalho apresentou a origem histrica do instituto do habeas corpus,
discutindo no s o entendimento de diferentes doutrinadores, mas tambm analisando a
jurisprudncia sobre o assunto no Brasil. Adicionalmente, foi analisado o papel do habeas corpus
no direito comparado, bem como, examinou-se como o STF julgou os pedidos de habeas corpus
durante o perodo entre 2009 e 2010. No Brasil, a utilizao de tcnicas estatsticas bastante
limitada nas Cincias Sociais em geral e na Cincia Jurdica em particular. Ao combinar estatstica
descritiva com anlise documental, esperamos conferir maior rigor metodolgico ao presente
estudo e contribuir no sentido de que decises normativas sejam empiricamente orientadas.
Compreender a funo dos diferentes remdios constitucionais um elemento imprescindvel
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no s para acadmicos de Direito, mas tambm para todos aqueles que acreditam que a
liberdade deve ser protegida contra tudo o que no for a lei25.
25 The Habeas Corpus secures every man here, alien or citizen, against everything which is not law, whatever shape it may assume
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Resumo
O principal objetivo desse trabalho analisar como o Supremo Tribunal Federal
(STF) julga os pedidos de habeas corpus. Em termos metodolgicos, combina-se estudo
de caso com anlise documental da legislao e da jurisprudncia sobre o assunto.
Alm disso, utilizamos estatstica descritiva para analisar como o STF julgou
diferentes pedidos de habeas corpus no perodo entre 2009 e 2010. Os resultados
sugerem que, em mdia, a quantidade de pedidos julgados em 2009 bastante similar
ao nmero de solicitaes julgadas em 2010. De forma complementar, o fundamento
mais utilizado em 2009 foi o princpio da presuno de no culpabilidade (18,46%),
enquanto em 2010 tem-se a deficincia de fundamentao na decretao da priso cautelar
(11,67%) como o argumento mais empregado pelos ministros para justificarem suas
decises.
Abstract
The main aim of this paper is to analyze how the Brazilian Supreme Court (STF)
judges habeas corpus pleas. On methodological grounds, we combine case study
methodology and documental analysis of both legislation and jurisprudence on this
subject. In addition, we use descriptive statistics to analyze how the Brazilian Supreme
Court ruled different habeas corpus claims during 2009-2010 period. The results suggest
that, on average, the amount of pleas judged in 2009 is very similar to the number of
requests ruled in 2010. Moreover, the most recurrent reasoning employed in 2009 was
the innocence assumption (18,46%) while in 2010 it was the deficiency of the enactment of
precautionary prisons (11,67%).
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funo era presidir a mais alta magistratura, a Senhoria, assim como, chefiar as milcias. Com
ascenses e declnios, conquistas e derrotas, retornos e expulses de Florena, os Mdici
conseguiram manter sua influncia poltica nessa cidade at o sc. XVIII (HIBBERT, 1993, p.26).
Famlia de ricos mercadores e banqueiros que fez da riqueza a base de seu poder no governo
florentino. Nos incios do sc. XV Florena era tida como a capital financeira da Europa, a sede
de dezenas de banqueiros estrangeiros (MARTINES, 2003, p.60), alm de sua fama pelo
desenvolvimento no campo das artes e das letras.
Por outro lado, alguns dos Mdici, como Cosimo e seu neto Lorenzo, o Magnfico, a
quem Maquiavel dedicou O prncipe, valorizavam as artes e o mundo das letras, demonstrando
respeito pela cultura clssica e pelos ideais por esta preconizados (HIBBERT, 1993, p.32).
Alberto Tenenti destaca que se Florena no conseguiu concretizar a experincia do estado
moderno, superou, por outro lado, as monarquias europeias por seu desenvolvimento no campo
das artes e das letras. A experincia do mecenato marcou tambm a cidade toscana poca do
renascimento. Humanistas, escultores, pintores e arquitetos usavam esse caminho para conquistar
notabilidade social e, a partir, sobretudo de meados do sc. XV, os Mdici comearam a
concentrar um grande nmero de artistas e intelectuais ao seu redor (TENENTI, 1973, pp.98-
99).
Adjetivado como mecenas, colecionador e poeta por Hibbert (1993, p.135), Lorenzo de
Mdici destacou-se por seu interesse em constituir um crculo de escritores e artistas com quem
costumava se encontrar em suas vilas prximas a Florena. Assume o poder no lugar de seu av,
Cosimo, em 1469, ano de nascimento de Maquiavel, presenciando conspiraes de outros
troncos familiares, como os Pazzi, seus principais rivais polticos (LARIVAILLE, 1998, p.24).
Mas, as tramas polticas no ofuscaram seu desejo em fomentar a arte; com efeito, chegou a fazer
usos da mesma para representar seu poder. As conhecidas Primavera e Nascimento de Vnus de
Sandro Botticelli foram por ele encomendadas, assim como, Palas e o Centauro que pode ser vista
como uma celebrao da vitria de Lorenzo sobre os Pazzi em 1478 (HIBBERT, 1993, p.137).
Outros exemplos disso so algumas obras de Michelangelo que, logo quando jovem, foi levado
por Lorenzo para a residncia dos Mdici e passou a estudar numa escola de arte criada pelo
mecenas. Larivaille destaca como o pintor dos afrescos da capela Sistina se dobrou aos servios
dos Mdici, lembrando tambm de Razael Sanzio, cujas obras constituem o exemplo mais
evidente da relao arte/poltica (LARIVAILLE, 1988, pp.185-86).
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Havia, tambm, uma relao muito prxima entre o exerccio da poltica e o movimento
humanista, especialmente, o chamado humanismo cvico.1 Os expoentes da humanstica
florentina, como Salutati, Bruni e Scala, foram chanceleres da repblica e foi nessa dupla
condio que escreveram textos em que conhecimento e ao convergiam-se (GARIN, 1996,
pp.26-27). Da a evocao que faziam da histria de Roma recolocada em cena para atuar como
exemplo e constituir a base para uma teoria da ao poltica. Mesclavam o mito de Roma ao de
Florena, sua herdeira, com o intuito de, nas palavras de Salutati, fazer reviver em nossos peitos
o antigo vigor do sangue itlico. Prossegue: Qual o italiano, qual o romano que, prezando a
virtude e o amor da liberdade, poder suportar ver tantas cidades nobres, tantos castelos sofrerem
a brbara devastao dos franceses [...] (SALUTATI apud GARIN, 1996, p.27). Recorre
memria romana para inflamar nos homens de seu tempo o desejo por defender as cidades
italianas dos estrangeiros, da mesma maneira que, outrora, os romanos teriam derrotado os
gauleses, os lbios e demais brbaros.
Para Skinner, os humanistas falavam de uma Florena estvel e harmnica, a exemplo de
Bruni, que demonstrava um otimismo excessivo em relao cidade. Fato que, para este autor,
tem a ver com a estabilidade que a cidade alcanou aps a constituio de 1382, num tempo em
que vivia sob domnio oligrquico, com a atuao dos Mdici (SKINNER, 1996). Garin destaca o
carter ideal de Florena, representada por Bruni como o arqutipo da cidade justa, livre,
organizada, harmoniosa e bela (GARIN, 1996, pp.63-64). Trata-se de uma cidade ideal repleta de
ecos platnicos, porm identificada com uma cidade que existia e que era por Bruni
contemplada nos momentos em que lia as obras polticas de Plato e Aristteles.2 Portanto,
articulava o mundo vivido com um mundo a que pde ter acesso em virtude de sua formao
humanstica: os textos clssicos.
Ainda que se distanciando em parte de alguns argumentos desses humanistas do final do
sc. XIV e incio do XV, sobretudo no que toca noo de uma cidade ideal, Maquiavel
apresenta, tambm, em seus escritos um tipo de conhecimento por ele apreendido [...] com uma
longa experincia das coisas modernas [cose moderne] e uma contnua lio das coisas antigas [cose
antiche] (MAQUIAVEL, 2007b, p.29). Relao que atravessou sua vida pblica e privada desde
os primeiros contatos que estabeleceu com obras clssicas ainda quando adolescente, passando
pela atuao como chefe da Segunda Chancelaria e como secretrio do Conselho dos Dez de
1 Expresso usada por Skinner para distinguir essa fase de um humanismo liderado por Petrarca (sc. XIV) e que no
tinha como tema principal os ideais republicanos. O interesse de Petrarca era de cunho literrio e tinha como maior
objetivo a leitura e a imitao dos clssicos (SKINNER, 1996, p. 106).
2 Garin faz uso dessa expresso para demonstrar como a Florena de Bruni foi construda a partir da noo de
mundo das idias de Plato. Cf.: PLATO. A repblica. So Paulo: Difel, 1973.
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Florena entre 1498 e 1512 (RIDOLFI, 2003, p.36), at a fase em que foi forado ao exlio, aps
ter sido interrogado, preso e torturado pelos Mdici sob a acusao de conspirao contra essa
famlia. Queixa-se disso nos Discursos sobre a primeira dcada de Tito Lvio quando comenta que
aqueles que governaram Florena entre 1434 e 1494 o fizeram atravs do terror e do medo que
foram disseminados quando voltaram de novo ao poder (em 1512) e [...] abateram todos os que,
segundo aquele modo de vida, se haviam conduzido mal (MAQUIAVEL, 2007a, p.308).
Maquiavel alcanou um cargo pblico, num perodo de entreato republicano (entre 1498 e
1512) em que os Mdici encontravam-se exilados de Florena, ento governada por um
presidente vitalcio, o gonfaloneiro Piero Soderini, sobre quem tece elogios por ter recolocado
a liberdade em Florena aps a expulso dos Mdici: Piero Soderini conseguira grande
reputao na cidade de Florena apenas favorecendo o povo [luniversale] obtendo assim a fama de
amante da liberdade da cidade (MAQUIAVEL,2007a, p.150).3 Caracteriza-o como honesto
defensor da liberdade e inimigo dos Mdici. Homem de confiana e conselheiro de Soderini,
Maquiavel participou de misses na Itlia e no estrangeiro contatando o universo da poltica a
partir de uma observao prxima da vida, dos costumes e das disputas por poder no seio de
algumas cortes europeias (LARIVAILLE, 1988, p.144). Segundo Ridolfi, a Segunda Chancelaria
ocupava-se dos assuntos internos e da guerra, porm essas funes eram variveis com o tempo e
chegavam a se confundir com as atribuies do Conselho dos Dez, do qual Maquiavel se tornou
secretrio, mas sem alterar suas funes como diplomata e administrador das milcias florentinas
(RIDOLFI, 2003, pp.36-37).
Foi durante a atuao nesses cargos pblicos que Maquiavel escreveu suas primeiras
anlises polticas, inscritas nos relatrios que fazia quando enviado para alguma misso, seja na
regio itlica, seja no estrangeiro. Em 1502, por exemplo, foi enviado para misso diplomtica ao
Vale do Chiana, territrio florentino, onde estavam ocorrendo rebelies. Da escreveu Do modo de
tratar os povos do Vale do Chiana rebelados, em que comea narrando o que Lcio Frio Camilo,
personagem romano eternizado por Tito Lvio, que havia vencido os povos latinos rebelados
contra Roma, props ao senado num momento de deliberaes sobre esses povos.4 Alguns
desses foram feitos cidados para evitar mais rebelies, mas um deles recebeu castigo maior: teve
sua cidade destruda e seus cidados passaram a habitar Roma. Por considerar que as cidades do
3 Termo que, em Maquiavel, significa povo no sentido de pblico e que faz oposio com particolare (particular,
privado).
4 Historiador romano que viveu entre os scs. I a.C. e I d.C. e escreveu a Histria de Roma, obra constituda por 142
livros dos quais nos restaram 35. Trata-se de um dos escritores antigos mais apropriados por Maquiavel para a
produo de seus textos, especialmente os Discursos em que, como ele prprio afirma, faz uma (re) escritura dos
primeiros dez livros de Tito Lvio, comparando os acontecimentos por este narrados com os exemplos modernos.
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Vale do Chiana faziam coisas semelhantes s dos povos latinos, aconselha: [...] se verdade que
a histria ficaria [sic] a mestra das nossas aes, no mal para quem devia punir e julgar as
cidades do vale do Chiana tomar exemplo e imitar aqueles que foram donos do mundo
(MAQUIAVEL, 1995, p.14). Assim, os distintos povos daquelas cidades deveriam ser tratados de
maneiras peculiares, a exemplo do que fizeram os romanos.
Articula, portanto, os acontecimentos da vida poltica de que participava assiduamente
com o que sabia a respeito dos antigos romanos, atuando ao mesmo tempo como um homem
de letras e como um funcionrio da repblica florentina. Sua experincia, como nos diz Ridolfi,
parece ter fecundado sua leitura, pois sem a experincia essa leitura teria permanecido estril,
sem essa leitura no teria sado a fazer experincia dela (RIDOLFI, 2003, p.33). Leitura dos
clssicos e de Tito Lvio que comeou a se tornar possvel desde sua mais tenra idade, quando
Maquiavel recebeu uma educao clssica, voltada para o mundo latino. Seu pai, Bernardo, era
advogado e chefe de uma famlia nem aristocrtica, nem rica (SADEK, 1991, p.15). Tinha uma
verdadeira paixo pelos livros, tanto de leis como de humanidades, j se beneficiando de
exemplares impressos, visto que fazia poucos anos que a mquina de imprensa havia sido
introduzida em Florena (CHARTIER, 1999). Do volumen5, material utilizado por Lvio para
registrar os acontecimentos romanos, tem-se no contexto de Maquiavel, o codex impresso.6 Por
vezes, seu pai recebia livros como presentes por servios prestados; foi assim que adquiriu as
Dcadas de Tito Lvio, conforme nos conta Ridolfi: Recebeu de um dos primeiros editores
florentinos, Niccol della Magna, um exemplar impresso de Lvio para compilar o ndice
toponomstico, e como remunerao do longo trabalho [...] ficar com o desejado livro
(RIDOLFI, 2003, pp.18-19).
A presena de uma biblioteca clssica na casa do pai e o seu gosto pelos estudos parecem
ter sido as primeiras motivaes que levaram Maquiavel a tornar-se um leitor assduo dos
clssicos da antiguidade, sobretudo dos romanos. Da lngua grega teria aprendido apenas os
primeiros rudimentos. Aos sete anos, seguindo a tradio de educao da poca, foi enviado ao
primeiro professor para estudar as bases dos elementos da lngua latina (RIDOLFI, 2003, p.19).
Aos doze anos redigia em latim, mantendo a partir da contatos caseiros com obras de escritores
clssicos que constituam a biblioteca de seu pai. Contatos que, provavelmente, se tornaram mais
frequentes com sua entrada na Universidade de Florena, onde recebeu a maior parte de sua
educao clssica do seu mestre Marcello Adriani, suposto responsvel pela nomeao de
Maquiavel Segunda Chancelaria de Florena, visto que ele, alm de professor, era o primeiro
secretrio da cidade (ALMEIDA NETO, 1999, p.90). Mundo letrado e mundo da poltica
caminhavam juntos.
Aristteles, Bocio, Ccero e, claro, Tito Lvio formavam parte da lista de escritores
registrada num livro de contas de seu pai. Ainda que cite nos Discursos diversos historiadores,
como Salstio, Tcito, entre os latinos, e Tucdides, Polbio e Xenofonte, entre os gregos, foram
as Dcadas que se tornaram ntimas do florentino que chamava seu autor de nosso Tito Lvio e
nosso historiador (GRAZIA, 1993, pp.13-14). Ridolfi chama a ateno para a leitura que
Maquiavel fez dos gregos a partir de tradues latinas: [...] de Plato a Aristteles, de Xenofonte
a Herodiano, de Tucdides a Polbio (RIDOLFI, 2003, p.20). Dos antigos de maneira geral,
acrescentemos Plutarco, Diodoro da Siclia, Juvenal, Quinto Crcio e, ainda, Avicena e Procpio
de Cesaria (AMES, 2000, p.63). Sadek comenta: Maquiavel rejeita a tradio idealista de Plato,
Aristteles e Santo Toms de Aquino e segue a trilha inaugurada pelos historiadores antigos,
como Tcito, Polbio, Tucdides e Tito Lvio (SADEK, 1991, p.17). Trata-se de uma marca de
distino entre Maquiavel e os humanistas de sua poca, pois, se Bruni fala de uma Florena
ideal influenciado pela leitura de Plato e Aristteles, como j comentamos, o autor de O
prncipe pretende ir direto verdade das coisas (verit delle cose).
Sinais de uma considervel proximidade intelectiva com a escrita liviana, cuja marca
principal a noo de verdade; com ela dialogou desde a adolescncia at quando se viu exilado
de Florena e tinha como nico prazer a leitura dos clssicos. Do cotidiano vivido nesse perodo
que passou em sua pequena propriedade rural em SantAndrea in Percussina a treze quilmetros de
Florena, Maquiavel nos deixou informados numa carta que escreveu como resposta ao amigo
Francesco Vettori. Entrega-se s atividades campestres e, sobretudo, s leituras dos antigos que
pareciam suavizar a deplorvel situao que ele prprio julgava estar vivendo. Comea
descrevendo sua ida ao bosque aps levantar-se com a chegada da aurora; sua passagem por uma
fonte e por seu viveiro de pssaros; suas andanas carregando um livro debaixo do brao, s
vezes Dante ou Petrarca, s vezes, Tbulo ou Ovdio: mergulho na leitura dos seus amores, e
seus amores me relembram os meus (MAQUIAVEL apud ARANHA, 1993, p.92). Prossegue
narrando suas conversas com os que passavam pela estrada real; seu almoo com a companhia
das pessoas de casa; seus momentos de lazer jogando gamo com um aougueiro, dois
serventes de pedreiro e um moleiro. Atividade que o fazia lamentar a situao em que se
encontrava, reclamando da maldade da fortuna que lhe jogou to para baixo, lhe retirando do
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cenrio pblico em que vivia na cidade de Florena. Porm, o tom de reclamao diminui quando
passa a relatar seus momentos noturnos em que tinha encontros com os antigos:
Cada a noite, volto para casa. Penetro em meu gabinete e, j na soleira da porta, tiro a
roupa usada de todos os dias, coberta de lama e de lodo, para vestir-me com os hbitos
de corte real e pontifcia; assim dignamente ataviado, penetro nos antigos recintos dos
homens da Antiguidade. Acolhido com afabilidade por eles, sacio-me com o alimento
que por excelncia o meu, e para o qual nasci. Nesse encontro, no sinto vergonha
alguma em falar com eles, em interrog-los acerca dos mveis de suas aes; e eles, em
virtude da sua humanidade, me respondem. E assim, pelo espao de quatro horas, no
sinto o menor aborrecimento, esqueo todos os tormentos, deixo de temer a pobreza, e
a prpria morte no me atemoriza mais (MAQUIAVEL apud ARANHA, 1993, p.92).
Quisera (se do alto me tivesse sido permitido) ou ter nascido em tua poca ou tu na
nossa. Neste ltimo caso a nossa prpria poca teria sido agraciada e no primeiro, eu
pessoalmente. Eu certamente teria sido um daqueles peregrinos que te visitavam. Com
o fim de te ver eu teria ido no apenas a Roma, mas deveras, desde a Glia ou Espanha
at ndia [...] (PETRARCA, 1910, p.101).
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Com sua scienza nuova, Petrarca pretendia limpar os textos clssicos e livr-los das
alteraes lingusticas promovidas pelos monges cristos. Enquanto fillogo, foi responsvel pela
restaurao do texto de Tito Lvio que, aps ter sido desmembrado durante a idade mdia,
passou por uma tentativa de restituio graas ao seu trabalho filolgico e de outros humanistas,
como Lorenzo Valla. Em carta endereada a Tito Lvio, Petrarca diz que lamenta no poder ter
acesso a toda sua obra, mas se regozija por poder manipular ao menos aquela parte que no tinha
perecido:
Sabemos que escreveste cento e quarenta e dois livros sobre os negcios romanos.
Com que fervor, com que zelo infatigvel deves ter trabalhado; e de todo esse nmero
o que permaneceu mal chega a trinta. [...] sobre esses poucos remanescentes que eu
laboro sempre que desejo esquecer estas regies, estes tempos, estes costumes
(PETRARCA, 1910, p.102).
poca, o trabalho com a obra de Tito Lvio marcou momentos fundamentais para o
estabelecimento da historiografia moderna. Albanese conta que a ltima fase da restaurao de
Tito Lvio ocorreu na corte aragonesa de Npoles e foi feita por seus historiadores oficiais, Valla,
Panormita e Facio que trabalharam a partir de um codex de sua obra que havia sido doado por
Csimo de Mdici ao rei Afonso de Arago (ALBANESE, 2009, p.295). O humanista Giovanni
Pontano confirma a prioridade desse historiador e a esta acrescenta o nome de Salstio,
considerando a importncia de outros historiadores, como Tcito e Crcio Rufo, ambos
dotados de peculiares e apreciveis virtudes. Porm, [...] agora universalmente se tm por
modelos exemplares mais perfeitos da historiografia latina Tito Lvio e Salstio, cada um
representante de um diverso sub-gnero retrico da historiografia (ALBANESE, 2009, p.322).
O estilo retrico e o foco nos assuntos polticos podem ter sido os principais estmulos para o
reconhecimento que ambos receberam dos humanistas italianos do sc. XV. Seja como for, Tito
Lvio reaparece com bastante autoridade no cenrio da renascena italiana, sobretudo, a
florentina.
O prprio Petrarca transpe temporalidades para exalt-lo, lamentando a impossibilidade
de manter contatos com aquele cuja obra lhe possibilitava esquecer seu prprio tempo [...] em
que os homens no valorizam nada alm de ouro e prata e nada desejam alm de prazeres fsicos
e sensuais (ALBANESE, 2009, p.322). Agradece a Tito Lvio por t-lo transferido para pocas
mais felizes e por t-lo feito esquecer os males presentes. Encontra na sua leitura um conforto
para sua miservel existncia devido chance que esse lhe d de viver em meio a homens to
gloriosos e que so muito distintos daqueles que formam a furtiva companhia entre a qual nasci
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sob uma m estrela. Homens como, Cornelio Cipio Africano, Llio, Fbio Mximo, Metelo,
Bruto e Dcio, Cato, Rgulo, Cursor, Torquato, Velrio Corvino, Salinator, Claudio Marcelo,
Paulo Emlio, Flvio, Flamnio, Atlio, Quntio, Crio, Fabrcio, Camilo. Figuras que povoam a
escrita de Tito Lvio e que so por esse colocadas como exemplos mximos que contriburam
para a grandeza de Roma e para sua ascenso condio de maior imprio do mundo.
Petrarca se refere a duas temporalidades, devotando aos tempos antigos palavras de
exaltao que se opem s palavras de mgoa com que descreve os tempos que ele prprio
denomina de modernos, no sentido de serem relativos ao seu presente. Sente-se bem enquanto
moderno apenas na medida em que mantm contatos intelectivos com os antigos, donde Tito
Lvio reaparece em seu texto quase como um deus que mereceria e atrairia, se ainda vivesse,
suntuosas peregrinaes em virtude das nobres palavras que teria traado e dos nobres feitos que
teria realizado.
Biondo Flavio (sc. XV), um dos nomes que constituam a biblioteca do pai de
Maquiavel, faz toda uma defesa de uma historiografia renascentista livre do obscurantismo
medieval. Destaca no promio de sua Italia illustrata o empenho de sua gerao em conhecer o
passado ou a histria da Itlia; passado de glria cuja memria foi destruda aps as invases
brbaras. Diz ainda que no contexto intermedirio da medievalidade faltavam homens de
letras que pudessem registrar a memria dos fatos contemporneos, o que permitiu que uma
histria de mil anos ficasse desconhecida em seu contexto. Mais grave do que isso foi a perda da
memria de marcos geogrficos das regies, cidades, castelos e at mesmo das montanhas
italianas, [...] cujos nomes recorrem frequentemente nas fontes histricas antigas [...]
(BIONDO apud ALBANESE, 2009, p.319).
Biondo, portanto, identifica no perodo medieval uma espcie de decadncia da
historiografia que era bastante viva na antiguidade quando cnsules, senadores e prncipes no
apenas liam obras de histrias, mas tambm deram suas colaboraes [...] na escrita da histria
compartilhando com os historigrafos a glria de um to prestigioso ofcio (BIONDO apud
ALBANESE, 2009, p.319). Situao que, segundo ele, estava renascendo em sua Itlia, numa
poca de maior conhecimento e estudo das letras, de renascimento das artes e da eloquncia e
de maior interesse por conhecer o passado. Diante de todo esse contexto de luz e no mais de
trevas e considerando sua competncia em relao histria da Itlia, diz que sua maior
inteno consiste em [...] iluminar o obscuro passado de nossa Itlia (BIONDO apud
ALBANESE, 2009, p.319). Para Albanese, o renascimento da historiografia na poca humanista
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Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de Maquiavel Pginas: 151-169.
teve uma relao direta, conforme deixa claro Biondo, com o valor eloquncia clssica, aos
estudos de grego e latim e, claro, redescoberta dos autores antigos.
No obstante a relevncia da historiografia grega para a moderna, Albanese considera que
a latina tambm o foi por meio das reflexes de Ccero e Quintiliano, sobretudo no tocante s
noes de verdade, princpio fundamental e de utilidade, finalidade maior da prtica
historiogrfica. O eixo da poltica tambm foi acolhido pelos latinos, mesmo porque o prprio
Ccero o considerava importante, j que a histria deveria ter utilidade poltica. O cnone
humanista recomendava a leitura de uma lista de historiadores romanos: Tito Lvio, Jlio Csar,
Salstio, Crcio Rufo e Justino. Entre a inveno da imprensa no sc. XV e o sc. XVIII cerca de
dois milhes e meio de obras de historiadores clssicos circularam pela Europa, com destaque,
entre os latinos, para Csar, Salstio e Lvio e, entre os gregos, para Herdoto e Tucdides.
No rol das escolhas de leitura feitas por Maquiavel os romanos possuem um lugar
privilegiado, especialmente Tito Lvio. Momigliano explica a preponderncia dos romanos
durante a renascena por entender que se tratava de um contexto que demandava uma histria
nacional, a qual no poderia ser baseada na tradio grega pelo seguinte motivo: Os gregos
nunca foram capazes de produzir uma tradio de histria poltica nacional para si mesmos pela
simples razo de que nunca estiveram politicamente unificados (MOMIGLIANO, 2004, p.120).
Tendo Tito Lvio como mestre, os romanos puderam transmitir uma noo de histria nacional
renascena por ter estabelecido um imprio que, mesmo sendo cheio de disputas, tinha leis que
foram fundamentais para a manuteno de sua unidade por um longo tempo. Dessa maneira,
considera que Leonardo Bruni escreveu uma histria de Florena a partir de uma imitao
consciente de Lvio e que o prprio Maquiavel escreveu sua Histria de Florena seguindo os
caminhos propostos poca para a produo de uma histria nacional.
Diante da quantidade de historiadores antigos redescobertos, traduzidos e lidos durante a
renascena, Albanese ressalta que a definio de historiografia desse perodo como ars da escrita
da histria dependia da teoria historiogrfica estabelecida por escritores antigos, como Ccero e
Quintiliano, entre os latinos e Aristteles e Luciano, entre os gregos. A autora analisa uma carta
do humanista Coluccio Salutati de 1392 em que aponta as primeiras teorizaes sobre o modo de
escrever a histria: O objetivo do historiador [historicos] transmitir aos psteros a memria da
histria [rerum gestarum memoriam] a fim de que estes possam superar ou igualar a virtude de seus
antepassados imitando os exemplos dos reis, naes e homens ilustres (SALUTATI apud
ALBANESE, 2009, p.290). Regras que se apoiavam na lio ciceroniana de que a histria deveria
se constituir como mestra da vida (magistra vitae). Salutati diz ainda que as sagradas escrituras s
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suscitavam o deleite e a ateno dos leitores por serem preenchidas por elementos histricos,
pois so estes que lhe conferiam algum tipo de utilidade. A histria tem, pois, como principal
fundamento os exempla, que servem de orientao aos homens. Guarino Veronese conferiu um
tratamento mais orgnico arte histrica em meados do sc. XV, fazendo todo um apelo
imparcialidade do escritor que deveria estar livre de quaisquer paixes que viessem a ferir seu
carter incorruptvel, assim como, seguir leis prprias a sua profisso. Chama a ateno para
uma noo que para autores, como Maquiavel, era a razo para a histria ser til: a verdade.
Com efeito, a finalidade primeira da histria e seu nico escopo a utilidade, a qual
deriva de sua intrnseca profisso de veracidade, pelo que, graas ao conhecimento do
passado, o esprito humano se torna mais hbil em suas aes e estimulado a buscar a
virtude, a glria e outras qualidades similares por meio da imitao (VERONESE apud
ALBANESE, 2009, p.292).
Ideia presente em Maquiavel que pensa a verdade como meio e a utilidade como o fim da
histria.
Mas, sendo a minha inteno escrever coisa til [scrivere cosa utile] a quem a escute,
pareceu-me mais convincente ir direto verdade efetiva da coisa [verit della cosa] do que
imaginao [imaginazione] dessa. E muitos imaginaram repblicas e principados que
nunca foram vistos, nem conhecidos de verdade. Porque h tanta diferena entre como
se vive e como se deveria viver, que quem deixa aquele e segue o que se deveria fazer
apreende mais rapidamente a sua runa que a sua preservao [...] (MAQUIAVEL,
2007b, p.153).
7 Discordando da democracia, Plato defendia uma forma de governo em que os sbios filsofos fossem os
governantes. Governo por ele localizado no mundo das idias, nica instncia, aos seus olhos, verdadeira, pois que
o mundo material para ele se constitua de opinies irreais (PLATO, 1973).
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discerne sobre e para seu tempo, conforme podemos ver: E, embora os exemplos acima sejam
suficientes para prov-lo, quero aduzir outro, narrado por Tito Lvio em sua histria
(MAQUIAVEL, 2007a, p.36). Usa os exemplos, portanto, com uma dupla inteno: tanto para
tom-lo como fonte de autoridade para os argumentos construdos sobre a poltica no presente,
como para reivindicar do passado modelos de imitao. So esses dois movimentos que marcam
os argumentos que apresenta nos Discursos.
Em se tratando dessa obra, no entanto, o que mais nos interessa a preocupao de
Maquiavel em tratar das coisas humanas com base na verdade e naquilo que aconteceu.
Frequentemente, faz paralelos entre as palavras verit e imaginazione para tornar clarividente sua
distino com a tradio dos humanistas de que herdeiro, pois se coloca como um escritor que
pretende dizer as coisas que aconteceram, das quais selecionar, sobretudo, as tenses e os
conflitos que foram ou so movidos pelos desejos e dios humanos. Entende que so esses
temas, prprios da natureza humana, que podero fazer da histria um conhecimento til.
preciso fazer aflor-los por meio da escrita para que saiam da intimidade dos indivduos e se
tornem pblicos, pois apenas sendo expostos que ganharo utilidade. Em Histria de Florena,
opera um afastamento com os historiadores que lhe antecederam por no concordar com o tema
que elegiam como protagonista de suas histrias:
[...] encontrei que foram diligentssimos na descrio das guerras levadas pelos
florentinos contra os prncipes e os povos forasteiros, porm das discrdias civis e das
intrnsecas inimizades, e das consequncias que delas nasceram, tendo totalmente
calado uma parte e outra brevemente descrito, nenhum prazer ou utilidade os leitores
podem obter (MAQUIAVEL, 1998, p.31).
Pensava os conflitos e a desarmonia como o tema por excelncia da histria que escreveu
sobre Florena, sob encomenda de funcionrios da Universidade dessa cidade, em 1520. Para ele,
escrever sobre as divises era uma tarefa til porque poderia fomentar a unidade a partir de seu
inverso ao sugerir a percepo de seus efeitos ruins:
A admisso de que os homens sentem dio e inveja e de que esses sentimentos em muito
influenciavam as aes no campo da poltica era importante para a resoluo dos seus problemas.
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Maquiavel entendia que se por volta do sc. XV a Itlia estava vivendo sob frequentes guerras
entre suas cidades e ainda suportava a presena de prncipes menores que queriam apenas
conquistar riqueza e poder pessoal, em suas origens a situao era diferente. Sua histria estar
repleta de ociosos prncipes e de vilssimas armas, porm considera importante retroagir para
o perodo das origens de Florena para [...] amplamente fazer ver a todos qual era o estado desta
cidade naqueles tempos, e como tinha chegado a isso atravs de tantas vicissitudes ocorridas na
Itlia ao longo de mil anos (MAQUIAVEL, 1998, p.81). Diante de um presente cheio de
confuso, o passado recebe ares de harmonia e unio.
Nesse nterim, Maquiavel elogia uma Roma do passado e, paralelamente, critica a nova
Roma: Florena. Ao longo dos Discursos, o que faz comparar a Roma republicana eternizada
por Lvio e as cidades italianas, em especial, Florena. Do jogo comparativo entre ambas, que
tenta provocar o efeito do aprendizado, visto confiar em demasiado na boa conduta da cidade
eterna, Roma, e de seus habitantes em razo da glria e da liberdade que considera ter
conquistado e mantido durante tanto tempo. Olha para o passado como um tempo frtil de
lies e lana de imediato expectativas para o presente. Elabora uma espcie de projeto poltico
para Florena e demais cidades italianas a partir do que visualiza na Roma que reedifica,
recolocando em seu cenrio vrios exemplos romanos que prefiguram na narrativa de Lvio.
Acreditava, por certo, nas benesses que eles trariam para a Florena do sc. XVI e, por
conjectura, para a posteridade.
Se os usos que Maquiavel fez da historiografia liviana contriburam para suas navegaes
por guas e terras desconhecidas (MAQUIAVEL, 2007a, p.05), podemos dizer que ele
elaborou um pensamento poltico que se pretendia novo a partir de dilogos com as memrias
de um passado imortalizado na imensa obra de Lvio. Desse modo, chegamos a um ponto de
convergncia (ou divergncia) com a hiptese central de nossa anlise: a noo de poltica
baseada na verdade das coisas foi possvel de ser construda em grande parte em funo da
traduo e da recepo que Maquiavel fez de um gnero discursivo que tinha como tpica a
narrativa de fatos verdadeiros: a histria e, particularmente, a escrita liviana.
Em primeiro lugar, Maquiavel estabeleceu um conjunto de operaes para que pudesse
conferir inteligibilidade/utilidade a uma obra que, junto com as demais produes dos antigos,
estava, segundo ele, sendo utilizada pelos leitores de seu tempo apenas para satisfao de seus
prazeres. Pretendia que os exemplos histricos presentes na obra de Lvio se tornassem
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Por isso que se encarregou de afastar os homens (sobretudo, governantes) desse erro,
propondo-se a (re) escrever os livros de Tito Lvio em seus Discursos, selecionando a partir do que
sabe das coisas antigas e modernas (delle antiche e moderne cose), o que [...] julgar necessrio ao
maior entendimento [intelligenza] deles, para que aqueles que lerem estes meus comentrios
possam retirar deles mais facilmente a utilidade [utilit] pela qual se deve procurar o
conhecimento [cognizione] das histrias [istorie] (MAQUIAVEL, 2007a, p.07). Prope-se a levar o
outro ao prprio a partir de procedimentos de traduo com que se esforou por tornar
Lvio inteligvel no sc. XVI:
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que durante muito tempo ficaram esquecidos por um tipo de pensamento poltico mais
interessado em dizer como as coisas deveriam ser do que como elas eram.
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Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de
Maquiavel
Resumo
O artigo analisa como a leitura que Maquiavel fez dos escritores antigos/ romanos, em especial
de Tito Lvio, contribuiu sobremaneira para sua concepo moderna de poltica, baseada na
verdade efetiva das coisas. Observou-se que a ateno dada pelo escritor florentino a
acontecimentos do cotidiano poltico das cidades antigas e modernas tem a ver com a
apropriao que ele fez do discurso historiogrfico antigo, visto ser este caracterizado pela tpica
da verdade e pela preocupao em narrar as coisas que aconteceram e no as coisas que
poderiam acontecer. Neste sentido, foi feito um mapeamento do contexto da Florena
renascentista e da recepo que os escritores greco-romanos a tiveram, sobretudo, no que se
refere s condies scio-culturais que contriburam para o acesso da obra de Tito Lvio por
Maquiavel. Por outro lado, rastreamos nos Discursos de Maquiavel comentrios que convergem
para o argumento de que seus dilogos com a histria antiga, alm de seu contato com a
experincia dos modernos, contriburam em grande medida para a produo de um
conhecimento realstico da vida poltica.
Abstract
The article analyses the Machiavelli readings about ancient writers/Romans, especially Titus Livy,
contributed for its modern conception of politics, based on effective truth of things. It was
observed the attention by the Florentine writer to the daily political events of the ancient and
modern cities has to do with his appropriation of the hitoriographic discourse, characterized by
the topic of truth and the concern to narrate the things that happened and not the things that
could happen. In this sense, a mapping was done on the Renaissance Florence context and of the
Greco-Romans writers reception were there, principally with regard to social-cultural conditions
that contributed to access Titus Livy work by Machiavelli. On the other hand, we traced in the
Machiavelli Discourses comments that converge to the argument that his dialogues with ancient
history, as well as your contact with experience of moderns, greatly contributed to realistic
knowledge production of the political life.
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Polticas Pblicas Municipais:
uma Anlise no Semirido Paraibano
____________________________________________
1 INTRODUO
A rea de estudos das polticas pblicas no Brasil nasce com a transio do
autoritarismo para a democracia entre os anos de 1970 e 1980, buscando-se um conhecimento
maior sobre as instituies, regras e modelos que regem seus processos de deciso, elaborao,
implementao e avaliao, principalmente nos Pases da Amrica Latina, onde, os problemas de
coalizo poltica tm dificultado o desenvolvimento de polticas pblicas capazes de impulsionar
sua economia e, ao mesmo tempo, a incluso social.
Esse estudo tem, portanto, foco principal e preliminar nas Polticas Pblicas
desenvolvidas na regio semirida paraibana, especialmente no cariri ocidental e oriental,
especificamente nos anos de 2008 a 2010. Busca-se apresentar uma fotografia da realidade
regional. O objetivo verificar o desenvolvimento de polticas pblicas geradas no seio da gesto
municipal (se h ou no) e, at que ponto, a gesto federal colabora com os fins.
Esse artigo encontra-se no campo das Cincias Sociais e resulta da inquietao e
curiosidade despertada nos alunos que compem o Laboratrio de Polticas Pblicas, formado
por bolsistas do PET/CONEXES1, discentes do curso de Gesto Pblica, Cincias Sociais e
Educao do Campo, campus da UFCG/CDSA2, a partir da percepo de que no h um efetivo
planejamento acerca da formulao de polticas pblicas, considerando que obviamente, o
municpio o espao territorial e a tarefa de governo mais prxima do cidado. Neste sentido,
deveria ser tarefa dos governos locais proporem formas de desenvolvimento municipal
sustentveis. (FERREIRA, 2000. p. 19).
O trabalho relevante, primeiro, porque so insipientes os estudos nesta rea, e,
segundo, porque apresenta uma imagem dos setores em que h maior investimento da Unio em
relao aos municpios em questo, atentando para o irrisrio investimento em meio ambiente,
podendo, assim, transformar-se em ferramenta para os gestores pblicos com relao aplicao
eficiente destes investimentos, proporcionando um melhor estado de bem estar sociedade. O
termo Estado de Bem Estar ou Welfare State serve basicamente para designar o Estado que
garante padres mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a todos os
cidados (CANCIAN, 2011).
Embora contemple apenas o perodo de trs (03) anos de observao (2008 a 2010) e,
considerando que as aes se repetem nos municpios estudados, a pesquisa constatou que o
Governo Federal continua sendo imprescindvel para o funcionamento dos Estados e Municpios
com suas polticas de transferncia, sustentando-os em algumas aes que poderiam tambm ser
de iniciativa prpria.
A escolha dos municpios obedeceu aos seguintes critrios:
Mdia dos IDHs3 dos dez municpios;4
Maior nmero de alunos matriculados nos cursos superiores oferecidos
pela UFCG/ CDSA.
Foram utilizados mtodos, tcnicas e procedimentos para se alcanar o fim pretendido.
Com base nisso, este estudo assemelha-se aos mtodos quantitativos e qualitativos, utilizando-se
de dados extrados de sites governamentais e/ou de controle externo e prestao de contas.
Utilizou-se fontes secundrias, bibliogrficas e de campo com aplicao de questionrios.
Portanto, o ensaio est dividido em trs partes. A primeira situa o leitor sobre alguns
sentidos do termo Polticas Pblicas e seus dispositivos constitucionais, sem desconsiderar os
demais significados. A segunda apresenta o ciclo de polticas pblicas e suas principais fases,
quais sejam: agenda, arena, processo de deciso, implementao e avaliao. A terceira, e ltima,
apresenta as tabelas ilustrativas com as reas que mais recebem investimentos federais
transferidos para os municpios pesquisados.
Na verdade, as definies podem ser vrias, porm, todas elas voltam o olhar para os
embates, interesses, ideias e preferncias de quem as formula. Assim, pode-se concluir que estas
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Polticas Pblicas Municipais: uma Anlise no Semirido Paraibano Pginas: 170-188.
Ao tratar do meio ambiente, nossa Carta Magna rege o seguinte, no Art. 225:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
Pode-se observar pelo Art. 198 (CF) que a sade, apesar do processo de
descentralizao em cada esfera do governo (federal, estadual, municipal), obedece a uma
hierarquia decisria. Isso limita a formulao de uma agenda local autnoma. Quanto s aes na
rea da assistncia social, a descentralizao acontece de forma mais clara, uma vez que, cabe aos
municpios, bem como aos estados, somente a coordenao e execuo dos programas
elaborados pela unio, no se caracterizando como autonomia. No mbito da educao, o art.
212 (CF) prega que os municpios possuem autonomia para aplicar, no mnimo, 25% da receita
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Jos Irivaldo Alves O. Silva, Ana Paula G. Leite, Genildo A. do Nascimento e Paulo Csar S. Hilrio
Destarte, torna-se mais fcil a compreenso entre as diversas formas de interao das
polticas pblicas com os indivduos, e assim, elaborar projetos que conduzam e condicione sua
efetivao de maneira racional e organizacional como modelo de uma poltica burocrtica.
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Polticas Pblicas Municipais: uma Anlise no Semirido Paraibano Pginas: 170-188.
governo, quando desperta interesse dos formuladores de polticas. Essa primeira fase de
formulao da agenda representa uma das mais importantes do ciclo uma vez que mobiliza vrios
recursos e pessoas que exercem algum tipo de poder e/ou influncia sobre a sociedade. Ainda
segundo a autora, a agenda de polticas resulta de um processo pouco sistemtico, extremamente
competitivo, pelo qual se extrai, do conjunto de temas que poderiam ocupar as atenes do
governo, aquelas questes que sero efetivamente tratadas.
calculados pelos atores polticos para encontrar a melhor opo possvel. J o economista
Herbert Simon (1947, p.9) reconhece que os tomadores de deciso sofrem de limitaes
cognitivas e informativas, e que os atores no conseguem entender a complexidade com que
esto lidando, em seu modelo de racionalidade limitada.
Esse processo requer a definio do problema, o plano de metas e objetivos, e a
construo de solues, mas nem sempre os atores conseguem alcanar o que se deseja na arena
decisria, nem sempre h tempo ou recursos para tomada de decises estruturadas. Muitas vezes,
no se concretizam conforme idealizadas no momento do planejamento sejam por falta de
habilidade administrativa ou mesmo interesses antagnicos entre aqueles que interferem na
implementao da poltica pblica.
Em outras palavras, a teoria substituda pela prtica atravs de leis que asseguram a
criao da poltica pblica, da formao de equipe, de recursos no oramento, da formulao dos
editais que iro reger as compras de bens e servios, para sua efetiva implantao.
A implementao, portanto, compreende o conjunto dos eventos e atividades que
acontecem aps a definio das diretrizes de uma poltica, que incluem tanto o esforo
para administr-la, como seus substantivos impactos sobre pessoas e eventos (RUA,
2009, p. 94).
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Segundo a autora (RUA, 2009. p. 95-96), ainda nessa fase fundamental fazer as
seguintes perguntas: Em que medida os objetivos foram atingidos? Os resultados so consistentes
com os objetivos? H impactos no previstos? Em que medida os objetivos originais foram
alterados na implementao? Que fatores afetam a consecuo dos objetivos, as mudanas e
estratgias? Elas so necessrias para facilitar o controle da implementao, j que esse processo
autnomo, seguinte formulao e onde decises importantes so tomadas e no apenas
implementadas, pode envolver as trs esferas administrativas (federal, estadual e municipal).
Em sua obra, Ferreira (2000, p. 19) afirma que no municpio em que a tarefa do
governo tem uma proximidade maior com o cidado, e por isso o governo local deveria propor
formas de desenvolvimento e poltica pblicas que fossem voltadas para a sustentabilidade. Nesse
sentido sero apresentados nesse trabalho os municpios que compem a regio do Cariri da
Paraba, levando-se em conta seus aspectos scio-polticos e ambientais.
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TABELA 3 Dados Oramentrios Municipais e reas que recebem mais transferncia da Unio.
MUNICPIOS EXECUO MUNICIPAL (R$) TRANSFERNCIAS FEDERAIS (R$)
REA
2009 2010 2009 2010
Sade 5.586.319,42 6.202.723,35 1.548.993,00 1.824.164,00
SUM
Ao social 836.900,21 1.077.237,90 2.861.842,50 3.158.981,87
Educao 3.385.901,42 3.781.831,15 1.560.880,74 1.664.123,08
Sade 3.376.706,41 3.221.926,26 1.156.102,00 1.539.631,00
TAPERO
Ao social 452.388,56 588.25,76 2.446.992,00 3.057.738,00
Educao 4.578.522,92 4.343.306,76 1.782.076,21 2.052.124,26
Sade 1.326.786,80 1.292.428,23 176.405,00 195.090,00
AMPARO
Ao social 374.198,85 384.778,27 939.827,75 490.928,00
Educao 1.449.556,76 1.521.041,06 433.624,47 532.876,76
Sade 1.238.830,60 1.528.956,93 366.432,00 426.936,00
SO JOO DO CARIRI
Ao social 363.394,02 453.510,81 655.667,00 805.591,00
Educao 1.270.012,79 1.590.659,73 455.426,56 522.495,25
Sade 1.217.061,23 1.788.195,43 354.882,00 407.736,00
CONGO
Ao social 305.324,59 428.384,69 925.065,75 933.262,00
Educao 1.852.506,67 2.385.067,56 912.183,12 853.669,48
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sua vez, repassava-os para os municpios, na maioria das vezes, j destinados, desconhecendo as
reais necessidades locais.6 Com a conquista da Gesto Plena, o municpio adquire o direito de
gerenciar esses recursos federais. O repasse passa a ser fundo a fundo, quer dizer, da Unio,
direto para a conta do Fundo Municipal de Sade. A questo que, at o ano de 2000, as
exigncias para cumprimento de metas eram feitas ao Estado. Aps esse perodo elas passam a
ser feitas aos municpios.
Ocorre que, alm do aumento das necessidades populacionais, do avano de vrias
doenas, do retorno de outras, o municpio tem a necessidade de contratar e/ou realizar concurso
para preenchimento de vagas por profissionais que atendam demanda da sociedade. So mais
mdicos, enfermeiras, tcnicos, bilogos, Unidades Bsicas de sade em cada bairro, enfim, uma
gama de aes at ento no exigidas, inclusive pela prpria sociedade que passa a ter uma
compreenso maior de seus direitos e, portanto, exigi-los.
Essa nova realidade exige mais recursos, at porque, cada classe de profissionais tem seu
plano de cargos e remunerao, seu piso e teto. Alm do que, os Hospitais tambm so includos
nessa Gesto Plena. Sucede que, quando o municpio acolheu a Gesto Plena, automaticamente
acolhe suas receitas e despesas. Atualmente, a Unio transfere os recursos para manuteno de
programas que fazem parte das suas polticas pblicas em sade, mas, esses recursos, tambm
fundo a fundo para cada programa, so recursos vinculados, ou seja, no podem ser transferidos
ou usados para outros fins seno os elencados na parceria Federal/Municipal, bem como,
continua figurando como parceiro nas demais execues municipais da rea.
Referindo-se educao, as parcerias/convnios tambm so considerveis, visto que
tambm envolvem reformas e construes de escolas, aquisio de transporte escolar,
equipamentos, merendas escolares e todas as outras atividades inerentes educao.
No que tange rea de Ao Social, as transferncias da Unio so maiores, visto que
essa rea a menina dos olhos do governo federal, desde o incio do governo do PT (2002). As
polticas redistributivas, capitaneadas pela Bolsa Famlia, so priorizadas como forma de amenizar
a misria e proporcionar um estado de bem estar social mnimo aos mais desprovidos.
6A transferncia Fundo a Fundo consiste no repasse de valores de forma regular e automtica, diretamente do FNS
para os Estados e Municpios e Distrito Federal, independentemente de convnio ou instrumento similar. Destina-se
ao financiamento das aes estratgicas e servios de sade (FNS).
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5 CONSIDERAES FINAIS
O estudo revelou que h pouco interesse das gestes municipais pesquisadas no sentido
de criar solues prprias ou at mesmo ter atitude de reproduzir as que fazem sucesso, para
desenvolvimento de suas cidades, em qualquer das reas analisadas.
Mas importante acrescentar que, embora a Constituio de 1988 d maior liberdade
para que os prprios municpios planejem suas polticas pblicas locais, a realidade que, as
transferncias voluntrias da Unio, j chegam aos destinos direcionadas. Isso faz com que o
municpio atue apenas como implementador e no como formulador de suas polticas pblicas.
Com a conquista da gesto plena, o quadro muda um pouco, visto que o contato direto
(poltico, tcnico e administrativo) entre o Governo Federal e Municipal, mas ainda incipiente.
Outro fator importante que o Estado brasileiro vem passando, desde a dcada de 80,
por grandes mudanas, tanto em seu papel social quanto gerencial, e esse novo processo est
sendo construdo, exigindo dinamismo, eficcia e eficincia das gestes. Acontece que nem todos
os gestores acompanham o ritmo desses passos. O gestor, de acordo com essas novas atribuies
requeridas, deve, no somente representar, mas principalmente atender os anseios da sociedade,
pensando e agindo de modo estratgico e planejado. Para que isso ocorra, ele e sua equipe tm
que desenvolver a capacidade de identificar os desejos e problemas e pensar, propor e
implementar solues. Essas etapas decorrem de um processo delicado que envolve
planejamento, ferramenta fundamental para consecuo de objetivos almejados. O aprendizado
contnuo de como melhor sanar as dificuldades locais, precisa envolver todos os setores da
gesto. A profissionalizao e aperfeioamento precisam ser constantes em todo o grupo,
podendo, inclusive, e se necessrio, acarretar alteraes em sua constituio.
A partir do amadurecimento dessa nova ideia de gesto, chega-se ao autoconhecimento
que levar, inevitavelmente, s condies de deteco e melhoria nas condies de vida nos
municpios.
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Resumo
Esse artigo encontra-se no campo das Cincias Sociais e tem como foco as Polticas Pblicas
desenvolvidas na regio semirida paraibana (cariri ocidental e oriental). O estudo compreendeu o
perodo de 2008 a 2010 e teve como objetivo fazer uma anlise preliminar acerca das
competncias da gesto municipal quanto efetiva elaborao de polticas pblicas na regio
citada, utilizando dados secundrios, acompanhados de pesquisa de campo com aplicao de
questionrios nos setores competentes, classificando-se como predominantemente qualitativa.
Concluiu-se que as polticas pblicas implementadas na regio so caracterizadas de transferncia,
principalmente da Unio, com nfase na rea de ao social tendo como destaque o Programa
Bolsa Famlia, seguido das aes em sade, educao e meio ambiente, com a presena do
municpio essencialmente na fase de implementao, como formulador de polticas pblicas.
Abstract
This paper is in Social Science field and has a focus in public policy developed in semiarid of
Paraiba (Occidental and Oriental Cariri). The study included the period between 2008 and 2010
and had the objective of make a first analyze about local management and competences as the
effective elaboration of publics policies in the region, with secundaries data, field research with
questionnaire application, predominantly qualitative. Concluded the publics policies implemented
in the region are characterized of transferences, mainly Federal transferences, emphasizing social
action like Bolsa Famlia Program, health action, education and environmental action, with the
presence of local government in the implementation moment, like a public policies formulator.
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RESENHA
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Assim, ponderar sobre os direitos em uma dimenso coletiva, no sculo XVIII, foi uma
iniciativa levada a cabo por Thomas Jefferson, nos Estados Unidos. Essa tendncia norte-
americana influenciou, diretamente, a elaborao francesa da Declarao Universal dos Direitos
do Homem. No caso da verso francesa, esta pode ser caracterizada pelo uso de um estilo
retrico mais simples e dirigida para abolir os privilgios hereditrios de classe. Dois sculos
depois, as Naes Unidas modificaram o texto, mas no inteiramente, para criar a Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
O foco central da obra de Hunt debater como a noo de direitos humanos foi posta em
cena como algo autoevidente e como essa concepo perdura do sculo XVIII at os dias de
hoje. Embora a Declarao dos Direitos Humanos frise que a igualdade uma condio natural
ao ser humano, essa discusso redimensionada no campo dos debates polticos porque o
conceito de igualdade submetido a interesses de grupos sociais diversos. Em A inveno dos
direitos humanos, Lynn Hunt buscou compreender como se deu a construo dos conceitos de
direitos inalienveis e autoevidentes da humanidade.
No primeiro captulo, Torrentes de emoes, Hunt analisa como a trama narrativa do
romance Jlia, de Rousseau, que abordava temas como a paixo, o amor e a virtude, ir despertar
a empatia entre leitores e personagens. A leitura do romance de Rousseau conseguiu provocar em
seu pblico um senso de empatia pela condio humana que ultrapassava as barreiras de classe
social, nacionalidade e etnia entre as pessoas. A obra Jlia foi articulada na forma de um romance
epistolar. A principal caracterstica deste estilo de literatura, organizado como se fosse uma troca
de cartas entre os personagens, que os escritores ocultavam sua presena e dotavam os
romances de uma dimenso de testemunho. Assim, ao discutir os efeitos psicolgicos que a
leitura dos romances epistolares proporcionava nos leitores, Lynn Hunt dialoga com bastante
desenvoltura com o campo da teoria literria.
Outro romance significativo desta safra da literatura epistolar foi a obra Clarissa, do ingls
Richardson. De forma semelhante trama de Jlia, de Rousseau, Clarissa narra a biografia trgica
de uma jovem para a qual suas aspiraes individuais e seus desejos ntimos foram usurpados por
personagens que encarnavam a opresso patriarcal masculina. Jlia e Clarissa tocaram
profundamente os leitores que expressavam suas impresses emocionadas por meio de cartas
endereadas aos prprios escritores. A incluso de romances como Clarissa e Pamela, de
Richardson, e Jlia, de Rousseau, no ndex papal de livros proibidos indica que essa escrita da
empatia, que criticava nas entrelinhas a autoridade masculina, preocupava a Igreja Catlica. A
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Joachin Melo Azevedo Neto
figura masculina em Jlia representada como um vulto aptico, autoritrio e infeliz. Clarissa e
Jlia, enquanto personagens, tiveram em comum um desfecho trgico para suas vidas. Diante da
aniquilao dos seus anseios por autonomia, restou apenas a morte.
A questo que, segundo a autora, a leitura desses trs romances, que circularam no sculo
XVIII, provocou uma identificao entre o leitor e os personagens. Esse reconhecimento entre o
eu e o outro, figurado na literatura, foi crucial para a construo de uma sensibilidade pautada no
reconhecimento da autonomia do ulterior. A inovao dos romances epistolares do sculo XVIII
repousa no fato de que promoviam uma identificao com o drama e a dor de um outro (fictcio)
que no era parente, nem conhecido daquele que se compadece. Trata-se da construo de uma
nova forma de empatia na qual:
Os leitores aprendiam a apreciar a intensidade emocional do comum e a
capacidade de pessoas como eles de criar, por sua prpria conta, um mundo
moral. Os direitos humanos cresceram no canteiro semeado por esses
sentimentos. Os direitos humanos s puderam florescer quando as pessoas
aprenderam a pensar nos outros como seus iguais, como seus semelhantes em
algum modo fundamental. (HUNT, 2009, p. 58)
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mudana nas formas de punir os criminosos refletiu a modificao do status dos franceses de
sditos para cidados. Em lugar da humilhao corporal, a humilhao poltica do ru era mais
eficaz como forma de exemplo.
No quarto captulo, Isso no terminar nunca, Lynn Hunt discute as consequncias da
disseminao dos direitos humanos na Europa e na Amrica. Como a Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado igualava os homens perante os cdigos jurdicos, sem privilgios de classe,
principalmente aquelas pessoas que eram adeptas de credos diferentes do catlico, comeou-se a
temer um efeito cascata no qual os judeus, escravos, crianas e mulheres tambm reivindicassem
sua emancipao. A Declarao de Independncia dos Estados Unidos, por exemplo, assegurava
a cidadania apenas aos colonos brancos, enquanto mulheres, crianas e negros no tinham
direitos reconhecidos.
No caso dos direitos das mulheres, essas no tiveram seus anseios representados e
defendidos por nenhuma organizao. A teatrloga De Gouges, na Frana, ao rasgar
publicamente a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado foi difamada e guilhotinada,
aps ser acusada de ser uma contrarrevolucionria. Como se pode perceber, embora alguns
polticos ousassem defender a igualdade de direitos entre os sexos, os deputados franceses
determinaram o fechamento dos Clubes Femininos, alegando que o envolvimento das mulheres
com causas polticas afastava as mesmas de seus afazeres domsticos.
Um elemento importante, na Frana, para a afirmao e reivindicao dos direitos
femininos foi a liberdade de imprensa. Por meio de panfletos, libelos e manifestos, algumas
lderes atacavam diretamente as incoerncias da Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado em relao situao das mulheres. A principal tenso relativa afirmao dos direitos
femininos estava ligada com uma srie de temores masculinos de que o reconhecimento oficial
desses direitos abalasse a autoridade masculina secular sobre as mulheres.
No quinto captulo, A fora malevel da humanidade, Lynn Hunt inicia discorrendo
sobre como o governo de Napoleo, no comeo do sculo XIX, foi caracterizado por uma srie
de polticas administrativas autoritrias e que tentavam recuperar o controle das colnias nas
quais houve rebelies bem sucedidas de escravos. O imperador francs no conseguiu fazer
prevalecer um regime poltico baseado no cerceamento das liberdades individuais, embora
tolerasse a diversidade aos cultos religiosos. Associado com a euforia causada pelo anseio de
liberdade, o nacionalismo, por um lado ir fomentar a independncia latino-americana e, por
outro, desembocar no etnocentrismo na Europa. Assim, cada nao como a Colmbia, na
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contemporneas sobre polticas pblicas nos mais diversos campos do conhecimento humano
como, por exemplo, a Sociologia e as Cincias Polticas.
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