P. Miranda. La Lógica Del Tener, Del Deber y de La Gratuidad en Política Pública PDF

Teologa y Vida, Vol.
LIV (2013), 523-553 523
La lgica del tener, del deber y de la gratuidad en poltica pblica:

hacia un dispositivo de observacin1
Patricio Miranda Rebeco et alii2

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE
pmirandr@uc.cl
Introduccin
Poco ms de cuatro dcadas despus de Populorum Progressio Benedicto
XVI se pregunta hasta qu punto se han cumplido las expectativas de
Pablo VI siguiendo el modelo de desarrollo que se ha adoptado en las
ltimas dcadas3. Responde a ello diciendo que, en efecto, el proble-
ma del desarrollo en la actualidad est estrechamente unido al progreso
tecnolgico []. La tcnica conviene subrayarlo es un hecho profun-
damente humano, vinculado a la autonoma y libertad del hombre [].
Por eso, la tcnica nunca es solo tcnica4. El problema es que, como ya
haba sido vislumbrado por Pablo VI, en la sociedad actual persiste la
hegemona de la visin tecnolgica del desarrollo lo que exige [] una
honda revisin con amplitud de miras del modelo de desarrollo, para
corregir sus disfunciones y desviaciones5. Tal tarea asume Benedicto
XVI trayendo a juicio las consecuencias de una concepcin tecnolgica
del desarrollo en la esfera de lo poltico, especficamente en lo que tiene
relacin con las polticas de proteccin, la previsin social, los dere-
1
Asociado al proyecto Fondecyt N 1110428 y al IX Concurso de investigacin para
acadmicos UC. Con creatividad, audacia y valenta, maestros por un desarrollo
humano integral.
2
En coautora con Sebastian Neut, Francisca Gmez, Roco Donoso, Pa Monardes,
Karina Stormezan y Vernica Soto.
3
Benedicto XVI, Caritas in Veritate (29 de junio, 2009), N 21.
4
Benedicto XVI, Caritas, N 69.
5
524 Patricio Miranda Rebeco et alii
chos de los trabajadores y, en general, para los derechos fundamentales

del hombre y para la solidaridad en las tradicionales formas del Estado
social6. La tesis de la imposicin de una concepcin tecnolgica del
desarrollo levanta un doble interrogante: es reconocible tal hegemona
en la esfera de las polticas pblicas? Qu condiciones debera satisfacer
tales polticas para distanciarse de la lgica tecno-econmica?
Frente a esa concepcin dominante de desarrollo Benedicto XVI ac-
tualiza la nocin de Desarrollo Humano Integral. Pero para que una ca-
tegora tico-social como la de desarrollo humano integral funja al inte-
rior de las polticas pblicas hace falta contar con formas de observacin
que den cuenta de la visin de desarrollo que a ellas les dan forma. Ello
en tanto que, para que la tica cuente en la esfera pblica sostendr
Kliksberg se requiere ir ms all del nivel de la filosofa moral y agre-
gamos por nuestra parte de la teologa moral y de la misma doctrina
social de la Iglesia (DSI). Se requiere de una tica en accin7, o, para de-
cirlo en trminos clsicos, se requiere recorrer en las policies, los caminos
de la razn prctica. La exigencia tica no se obtendr del esfuerzo de
moralizacin de los policymaker o de los policy managers8; urge entonces
indagar en los modos, las maneras prcticas de su encarnacin9. De ah
que el presente artculo tenga como objetivo proponer un dispositivo
de observacin de la concepcin de desarrollo subyacente en polticas
pblicas a la luz de las tres lgicas propuestas en la Encclica: la lgica del
tener, la lgica del deber y la lgica de la gratuidad.
Las condiciones de posibilidad para plausibilizar terica y descripti-
vamente el dispositivo son: (I) la reconstruccin de la trayectoria histri-
ca y conceptual de la nocin de desarrollo en su contexto de emergencia;
(II) el anlisis de las bases conceptuales, especialmente antropolgicas,
de los principales modelos de desarrollo que se han aplicado o han inci-
dido en el desarrollo de las polticas pblicas en Chile y Amrica Latina
durante la segunda mitad del siglo XX; (III) el develamiento del tipo de
racionalidad subyacente tanto al modelo de desarrollo como al enfoque
6
7
B. Kliksberg, Ms tica. Ms desarrollo (Temas, Buenos Aires, 2005).
8
M. Grindle - J. Thomas, Public Choice and policy change. The political economy of
reform in developing countries (The Johns Hopkins University Press, Baltimore and
London, 1991).
9
P. Salvat, El porvenir de la equidad (LOM, Santiago de Chile, 2002).
La lgica del tener, del deber y de la gratuidad en poltica pblica: ... 525
de polticas hegemnico: y (4) la fundamentacin terica y la operacio-

nalizacin del Desarrollo Humano Integral articulado en las lgicas del
tener, del deber y de la gratuidad.
Desarrollo humano: la emergencia de un concepto

La comunidad de expertos concuerda en que el concepto de desarrollo
tiene un derrotero semntico que se ha desplegado en el largo plazo.
Para Marcel Valcrcel el desarrollo es deudor de la nocin de progre-
so, cuyos orgenes se remontan a la Grecia clsica y cuya consolidacin
ocurri durante el periodo de la Ilustracin. Otros conceptos que lo han
precedido, nos dice este autor, han sido civilizacin, evolucin, riqueza
y crecimiento10. Una interpretacin semejante posee Gilbert Rist, para
el que algunos rasgos gentico-filosficos del desarrollo pueden incluso
rastrearse en Aristteles y luego en Agustn11. Por su parte, lvaro Carva-
jal plantea que el antecedente ms remoto se encuentra en el siglo XVII,
con Francis Bacon (1561-1626), quien plante en su poca la necesidad
de un nuevo mtodo para hacer una ciencia liberadora de la miseria12.
El concepto, contina, fue recuperado a partir de la nocin de progreso,
y luego resignificada por autores como Hume, Smith, Malthus, Ricardo,
Mill y Marx13. De similar opinin es Jorge Larran, para quien la idea
de desarrollo, tal como la conocemos hoy no aparece antes del surgi-
miento del capitalismo y los comienzos de la modernidad14.
Para Gustavo Esteva el desarrollo surgi en el lenguaje de la biologa.
Nos dice que entre los siglos XVII y XVIII pas de designar a cada ser
10
E. Valcrcel, Gnesis y evolucin del concepto y enfoques sobre el desarrollo.
Documento de Investigacin (Departamento de Ciencias Sociales Pontificia
Universidad Catlica del Per, junio 2006), disponible en: http://www.pucp.edu.
pe/departamento/ciencias_sociales/images/documentos/marcel_valcarcel.pdf.
11
G. Rist, The history of development. From western origins to global faith (Sed Books,
Londres, 2008).
12
. Carvajal Villaplana, La trama del desarrollo: hacia una nocin desarrollada
del desarrollo, en Revista de Filosofa Universidad de Costa Rica, 45 (mayo-
diciembre, 2007), 44.
13
. Carvajal Villaplana, La trama del desarrollo, 44.
14
J. Larran, Identidad y desarrollo: una tensin sociolgica fundamental en el
siglo XX, en Persona y Sociedad, 19, 3, (2005), 48.
viviente en su forma apropiada a su forma ms perfecta15. En tal

contexto, evolucin y desarrollo resultaron trminos intercambiables. El
paso del concepto desde las ciencias naturales a las sociales se produjo
en el ambiente alemn en la ltima parte del siglo XVIII. Para Herder,
por ejemplo, el desarrollo histrico era una continuacin del natural, y
ambos, variantes del desarrollo del cosmos. A principios del siglo XIX
el desarrollo se liber del tutelaje normativo-semntico teolgico, al ser
considerado una especie de autodesarrollo, en un contexto ms amplio
en el que Dios [] comenz a desaparecer de la concepcin popular
del universo16.
Para autores como Anthony Payne y Nicola Phillips17, adems de
Antonio Hidalgo18, el surgimiento del concepto de desarrollo debe ser
situado junto con la constitucin, a fines del siglo XVII o, a ms tardar,
durante el siglo XVIII, de la economa poltica, en tanto que ciencia del
estudio de la posibilidad de aumentar el bienestar material y riqueza de
las naciones, con la cual estara, si no homologado, al menos empalmado.
El concepto ingres en la arena de la reflexin poltica durante el
siglo XIX a travs de dos variantes. Por un lado, tenemos la reflexin de
Marx. Segn Schumpeter el desarrollo es el esquema central de Marx;
es uno de los primeros casos en que aparece por primera vez el trmino
desarrollo19. Asimismo para Carvajal, Marx adelantaba ya la reflexin y
conceptualizacin del subdesarrollo, al apelar al colonialismo como una
fase avanzada, pero no final, del capitalismo. Otro tanto nos recuerda
Esteva, para quien el desarrollo se convirti en la categora central del
trabajo de Marx: lo mostr como un proceso histrico que se desen-
vuelve con el mismo carcter necesario de las leyes naturales20. Por otro
lado, el desarrollo fue incorporado como indicador de las polticas del
15
G. Esteva, Desarrollo, en A. Viola (eds), Diccionario del desarrollo, disponible
en: http://es.scribd.com/doc/91345438/Esteva-Gustavo-Desarrollo.
16
G. Esteva, Desarrollo.
17
A. Payne - N. Phillips, Desarrollo (Alianza Editorial, Madrid, 2011) 19.
18
A. Hidalgo, El pensamiento econmico sobre desarrollo. De los mercantilistas al
PNUD (1998), disponible: www.uhu.es/antonio.hidalgo.
19
. Carvajal Villaplana, La trama del desarrollo: hacia una nocin desarrollada
del desarrollo, en Revista de Filosofa Universidad de Costa Rica, 45 (mayo-
diciembre, 2007) 45.
20
colonialismo para representar el deber de aquellas naciones o regiones

que an no entraban en la historia de la industrializacin, considerada
como el eptome del proceso civilizatorio.
Durante el siglo XX el concepto mantuvo, como en una doble fi-
liacin, ambas variantes la crtica y la apologtica incorporadas a su
polisemia conceptual, como una especie de rostro de Jano que permiti
vehicular distintos e incluso antagnicos proyectos polticos a partir de
la misma unidad lingstica.
En la dcada de 1930 se reafirmaron las relaciones entre desarrollo
y colonialismo. A fines de aquella el gobierno britnico transform la
Ley de Desarrollo de las Colonias en la Ley de Desarrollo y Bienestar de
las Colonias, aduciendo que los habitantes vernculos deban tener un
mnimo de bienestar en salud, educacin y nutricin21. Por otro lado,
la nocin de reas subdesarrolladas surgi, sin mucho eco, en 1942,
cuando el funcionario de la OIT Wilfred Benson la introdujo para de-
signar a regiones en las que era necesaria una intervencin con el objeti-
vo de asegurar la paz de la postguerra.
Sin embargo, la cristalizacin de una nocin de desarrollo nueva, o al
menos profundamente reconsiderada, mucho ms deslindada de otros
conceptos como los de crecimiento, civilizacin o progreso, se manifest
preclaramente en el punto 4 del discurso de asuncin de la presiden-
cia de Estados Unidos, por segunda vez y de manera consecutiva, por
parte de Harry Truman. Varcrcel nos recuerda que el desarrollo recin
adquiere una suerte de legitimidad universal en 1949, cuando el manda-
tario norteamericano Harry Truman en el discurso de inauguracin de
su mandato alude a vastas regiones del planeta como mundo subdesa-
rrollado y plantea luchar contra esta situacin en el marco del combate
al comunismo22. De la misma opinin es Esteva, para quien Truman
inaugur la era del desarrollo23. Si bien el recurso a esta nocin tiene
un derrotero prolongado, la introduccin de la tematizacin trumania-
na fue la expresin de, sino un quiebre, una profundizacin exponencial
21
22
E. Valcrcel, Gnesis y evolucin del concepto y enfoques sobre el desarrollo.
Documento de investigacin (Departamento de Ciencias Sociales PUCP, junio
2006), disponible en: http://es.scribd.com/doc/71583949/Genesis-y-Evolucion-
Del-Concepto-de-Desarrollo.
23
del desarrollo en tanto que concepto propiamente poltico24, es decir,

en tanto que palabra cuya misma densidad semntica proporcion un
amplio horizonte de expectativas humanas que permitieron inteligir, li-
mitar y/o proyectar la experiencia social y personal de mltiples agen-
tes individuales y colectivos. Es precisamente la proyeccin poltica del
desarrollo que despeg en aquel momento optimista despus de la Se-
gunda Guerra Mundial25 lo que resalta como novedoso para Payne y
Phillips.
Desde nuestra perspectiva, lo anterior ayuda a explicar el que para
muchos autores el mismo recurso al desarrollo en el enmarque del dis-
curso trumaniano, haya generado, en un da y lugar determinados, cier-
ta nocin acerca de lo que era y sigui siendo el desarrollo. As, para
Wolfgang Sachs, el 20 de enero de 1949 [] de sbito un concepto
aparentemente indeleble se estableci, apretando la inmensurable diver-
sidad del sur en una nica categora el subdesarrollo26. Y para Esteva,
el 20 de enero de 1949 [] se abri una era para el mundo la era del
desarrollo27. En efecto, en tal discurso, ya se entrevea el marco cate-
gorial de un tipo de nocin del desarrollo que moviliz enormes energas
semnticas y prcticas en, al menos, las restantes dcadas del siglo XX.
24
La nocin de concepto poltico, en tanto que indicador lxico condensador
del sentido y del campo de posibilidades de la experiencia, ha sido mayormente
trabajado, desde el punto de vista historiogrfico, por la denominada historia
conceptual, cuyo mayor representante ha sido Reinhart Koselleck, y por la
denominada escuela de Cambridge, entre cuyos mejores exponentes se encuentran
John Pocock y Quentin Skinner. Algunos ejemplos de trabajos de estos autores son,
para el primer caso, R. Koselleck, Futuro pasado. Para una semntica de los tiempos
histricos (Espaa, 1993); y para el segundo, J. Pocock. El momento maquiavlico.
El pensamiento poltico florentino y la tradicin republicana atlntica (Madrid,
2002), y los dos tomos de Q. Skinner. Los fundamentos del pensamiento poltico
moderno (FCE, 1986). Para una visin integrada de ambas tradiciones pueden
revisarse Christian Nadeau, La historia como construccin social y poltica. Una
lectura combinada de Reinhart Koselleck y Quentin Skinner, en Revista Anthropos:
Huellas del conocimiento, 223 (2009), 156-167, y Cristina Moyano, La historia
poltica en el Bicentenario: Entre la historia del presente y la historia conceptual.
Reflexiones sobre la nueva historia poltica, en Revista de historia social y de las
mentalidades, 15, 1 (2011), pp. 227-245.
25
A. Payne N. Phillips, Desarrollo, 19.
26
W. Sachs, Planet dialectics-exploration in environment & development (Zed Books,
Londres, 1999) 28.
27
Para Truman una nota caracterstica del desarrollo era su directa vin-
culacin con los avances cientficos y el progreso tcnico de que dis-
pona una nacin. Para l, Estados Unidos deba prestar toda la ayuda
tcnica y cientfica necesaria para lograr la mejora y el crecimiento de
las reas subdesarrolladas. Ahora bien, a diferencia de otras nociones
polticas, como la de progreso, el desarrollo no se alcanzara producto
de una ley natural de la historia, sino que deba ser coactivado, propul-
sado y/o impelido. Segn Castoriadis el trmino desarrollo comenz a
ser utilizado cuando result evidente que el progreso, la expansin, el
crecimiento no constituan virtualidades intrnsecas, inherentes a toda
sociedad humana, cuya realizacin (actualizacin) se habra podido con-
siderar como inevitable, sino propiedades especficas, y poseedoras de un
valor positivo de las sociedades occidentales28. En tanto que el desarro-
llo implicaba una potencialidad no forzosamente consumada, se impuso
la planificacin como herramienta indispensable para alcanzarlo. Carva-
jal anota correctamente que el desarrollo supon[a] un proceso que es
promovido de manera planificada, de ah la idea de planes y programas
de desarrollo29. Ahora bien, la planificacin en el enmarque trumania-
no era considerada de una manera mnima: bastaba con el fomento de
la inversin en reas necesitadas de desarrollo para activar los procesos
de desarrollo.
Asimismo, a partir de este momento el concepto adquiri una fun-
cin denotativa-descriptiva y normativa basal, a saber, indicar una forma
de organizacin poltico-econmica (Estados Unidos, los pases ricos)
como fctica-ideal y a su contraparte (los pases pobres, subdesarrolla-
dos) como fctica-patolgica. Esto permite afirmar complementaria-
mente que desarrollo y subdesarrollo comenzaron a ser utilizados regu-
larmente por los organismos internacionales como trminos explicativos
del acrecentamiento de las distancias y diferencias socioeconmicas en-
tre los pases ricos del norte y los pases pobres del sur30.
Conectado con lo anterior, en tanto que concepto poltico, aport en
la unificacin, simplificacin y categorizacin de mltiples realidades y
contextos sociopolticos, los que, una vez englobados en las nomenclatu-
28
C. Castoriadis, Reflexiones sobre el desarrollo y la racionalidad, en El mito del
desarrollo (Kairs, 1980), disponible en: http://www.fundanin.org/castoriadis7.htm.
29
. Carvajal Villaplana, La trama del desarrollo, 49.
30
E. Valcrcel, Gnesis y evolucin.
ras de desarrollo y subdesarrollo, pudieron ser sometidos a las profilaxis

polticas predefinidas para los respectivos estadios conceptuales. Para
Wolfgang Sachs all estaba de repente [] un concepto fundamental
que meti la inconmensurable diversidad del sur en una sola categora:
el subdesarrollo. Por primera vez se anunci la nueva visin del mundo:
todos los pueblos de la tierra se mueven a lo largo de la misma pista y
aspiran a un nico objetivo: el desarrollo31. De similar idea es Valcrcel,
para el que una nota caracterstica del desarrollo en el cuadro truma-
niano es su universalismo, segn el cual existe un modelo nico de
desarrollo32, y su evolucionismo.
Una idea complementaria fue el espritu colonialista que anim al
desarrollo. Si bien tras la Segunda Guerra Mundial el colonialismo co-
menz a retirarse del escenario mundial como manera de establecer rela-
ciones polticas entre pases industrializados y pases productores de ma-
terias primas, las lgicas y estructura de sentir histricas que lo haban
animado se reconfiguraron antes que desaparecieron. En los hechos, el
desarrollo pudo ser concebido gracias a que el declive del colonialis-
mo europeo al trmino de la Segunda Guerra Mundial y la consecuen-
te creacin de varios Estados nuevos en frica y Asia suscitaron unos
problemas polticos, sociales y econmicos en un creciente nmero de
pases generalmente pobres que proporcionaron un campo rico y atrac-
tivo de investigacin intelectual33, como nos recuerdan Payne y Phi-
llips. Esto ayuda a explicar el que para el mandatario aludido uno de
los argumentos para justificar la introduccin de los avances tcnicos y
cientficos de occidente en los pases subdesarrollados era ayudarles
a darse cuenta de sus aspiraciones para una vida mejor. Este etnocen-
trismo, que ha sido relevado por Valcrcel y otros autores, apuntala ya
no el carcter denotativo-descriptivo del desarrollo originario, sino que
su naturaleza prescriptiva-normativa. Es as que en las diferentes teoras
del desarrollo no solo se jug una descripcin de las diferentes tipos de
sociedades, sino que tambin cierto carcter normativo que tension lo
real-histrico en tanto que cotejado con el modelo ideal de desarrollo
a ser aplicado. Para el caso, el desarrollo constituy un modelo poltico
que pasaba por la introduccin de materiales tcnicos y cientficos en los
31
W. Sachs, Planet dialectics-exploration, 3.
32
E. Valcrcel, Gnesis y evolucin.
33
A. Payne N. Phillips, Desarrollo, 19.
pases pobres, as como inversin que arribara desde los pases desarro-
llados. El desarrollo, a la vez que programa ya consumado (en los pases
ricos), era un ideal por consumarse (en los pases pobres), para los que
los primeros constituan el modelo a seguir.
Finalmente, tal programa fomentara la tan esperada paz para el
mundo de postguerra. Exista, al respecto, una visin bastante esquem-
tica para alcanzar un nuevo estadio de paz mundial despus del trauma
de dos guerras mundiales. Una de las causas principales de la violencia
poltica y de la expansin del comunismo, segn la estructura de sen-
timiento de los adalides occidentales del desarrollo, era la pobreza que
aquejaba a enormes zonas del mundo, la que poda disminuir mediante
la inversin y modernizacin de las sociedades atrasadas. En conse-
cuencia, la inversin capitalista en naciones pobres constituira de suyo
un acicate poderoso para la generacin de un mundo de paz. En palabras
de Wolfgang Sachs, el camino a seguir estaba claro ante los ojos del pre-
sidente [Truman]: una mayor produccin es la clave para la prosperidad
y la paz34.
Enfoques de desarrollo y polticas pblicas en Chile y Amrica

Latina
Un campo privilegiado de expresin del desarrollo ha sido el de las po-
lticas pblicas. La revisin de la literatura especializada permite soste-
ner que durante la segunda mitad del siglo XX en Amrica Latina tales
polticas estuvieron asociadas a cinco enfoques de desarrollo que les han
dado forma35, a saber: el Enfoque Economicista, el de Satisfaccin de Ne-
cesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el del Desarrollo como Expansin
de las Libertades, el de Desarrollo Humano del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el de Desarrollo Humano Integral.
Enfoque Economicista
El denominado modelo o enfoque economicista supone que el indica-
dor determinante del mayor o menor grado de desarrollo de los pueblos
es el crecimiento econmico, medido especialmente en trminos del
34
W. Sachs, Planet dialectics-exploration, 3.
35
E. Stein - M. Tommasi, La poltica de las polticas pblicas, en Poltica y
Gobierno, 13, 2, (2006), 393-416.
Producto Interno Bruto (PIB). De ah que se sostenga que los modelos

ideolgico-econmicos preponderantes en Latinoamrica en las ltimas
dcadas han impuesto un concepto estrecho de rentabilidad econmica
en muchas reas de la sociedad36. Proyectado al campo de las polticas
pblicas, su imperativo viene dado por el manejo estable de los recursos
en los niveles macro y microeconmico37, de modo que tal administra-
cin viene a operar como piedra angular del estadio de desarrollo. De
ah que el anlisis econmico sea entonces el que predomina en el estu-
dio de los temas pblicos vinculados a las polticas pblicas38. Como
presupuesto antropolgico de base est el denominado homo economicus,
el que actuara buscando satisfacer sus propios e inmanentes intereses a
partir de la toma de decisiones interpretadas como estrictamente racio-
nales y fundadas en la maximizacin de beneficios y la minimizacin de
costos39. Consecuencia de ello es que las polticas pblicas se enfoquen
en generar crecimiento del PIB, de los ingresos y de los mercados40. Ello
conlleva el que, en pos de mantener la senda del crecimiento, resulte
plausible el limitar ciertos derechos, como la suspensin temporal de
libertades fundamentales y la aceptacin de niveles de desigualdad y
exclusin social, lo que es argumentado como una consecuencia razo-
nable para el correcto funcionamiento del sistema o como sacrificios
sociales que en algn momento sern compensados41. En tal perspectiva,
el desarrollo depende en forma sustancial, aunque no exclusiva, de las
polticas pblicas, especialmente de aquellas que generan una dinmica
36
J. Gutirrez y E. Moreno, Desarrollo de las universidades pblicas de
Latinoamrica: una visin alternativa al modelo economicista de rentabilidad, en
Actualidades Investigativas en Educacin 10 (2010) 1.
37
M. Dvila - X. Soto, De qu se habla cuando se habla de polticas pblicas?
Estado de la discusin y actores en el Chile del bicentenario. Estado, Gobierno,
Gestin Pblica, en Revista Chilena de Administracin Pblica (2011) 16.
38
M. Dvila - X. Soto, De qu se habla cuando, 24.
39
W. Parsons, Polticas pblicas. Una introduccin a la teora y la prctica del anlisis
de polticas pblicas (FLACSO, Mxico, 2007).
40
K. Vallenas - C. Alza, Gobernabilidad, Desarrollo y Democracia: un enfoque
de derechos humanos en las polticas pblicas, en Revista Derecho y Sociedad de
la Universidad Catlica y Revista de la Asociacin Latinoamericana de Estudiantes
de Ciencia Poltica (2004), disponible en: http://carlosalzabarco.files.wordpress.
com/2009/08/articulo-k-vallenas-c-alza-version-final.pdf.
41
K. Vallenas - C. Alza, Gobernabilidad.
en la sociedad, de innovacin, de reduccin de costos, de aumento de la

riqueza, etc.42.
Ms all del autorreferente criterio de este enfoque (el crecimiento
genera ms crecimiento), surge la duda de si polticas as configuradas po-
dran ir en contra de la equidad y distribucin de las riquezas socialmen-
te producidas al seguir la secuencia cannica: crecimiento econmico,
pago de la deuda externa, macroequilibrios econmicos y desestatiza-
cin, lo que deja a los pblicos de las polticas como variable de ajuste
de las imperfecciones del modelo. Con cierto optimismo se sostiene que
dicho enfoque de desarrollo y de polticas rpidamente habra superado
sus lmites dando lugar a otras dimensiones primordiales del desarrollo
que hoy nos permiten gozar de visiones ms integrales y complejas43.
Satisfaccin de Necesidades Bsicas Insatisfechas

En el cuestionamiento a los lmites de la mirada economicista de desa-
rrollo, aparece el enfoque de Satisfaccin de Necesidades Bsicas Insatis-
fechas (NBI). Se propone un cambio de foco en el que, desde la secuen-
cia crecimiento, pago de la deuda externa, mantencin de macroequilibrios
econmicos y desestatizacin, se pasa a un modelo en el que se busca prio-
rizar la identificacin y satisfaccin de las necesidades bsicas no cubier-
tas. En consecuencia, las acciones del Estado se dirigen a la reduccin
de estas para el mayor nmero de personas posible44. El ingreso aqu es
considerado como una de las variables que determinan la satisfaccin de
necesidades. Las otras seran los derechos de acceso a bienes y servicios
gubernamentales; la propiedad de activos o patrimonio bsico acumula-
do; el tiempo disponible para la educacin, el descanso, la recreacin, el
trabajo del hogar, y activos no bsicos45. En esta perspectiva, los pobres
sern aquellos cuyo consumo no alcanza el umbral de satisfaccin de
una o ms necesidades bsicas.
42
C. Larroulet, Polticas Pblicas para el Desarrollo, en Estudios Pblicos 91
(invierno 2003) 173.
43
A. Donini, y E. Mealla, Polticas Pblicas y Desarrollo (Universidad Nacional de
San Martn y Universidad de Complutense Madrid, 2008) 1.
44
45
M. Olavarra, Pobreza: conceptos y medidas (Documento de Trabajo N 76, IAP,
Universidad de Chile, marzo 2001) 4.
Este enfoque surgi tras la constatacin de la paradoja en la que caa

el enfoque economicista, al compatibilizar criterios del desarrollo que
pueden determinar simultneamente aumento del crecimiento y de la
desigualdad. Con ello se agudiza la mirada sobre la insatisfaccin de
necesidades bsicas, prestando especial atencin a la dimensin de las
carencias o dficits que presentan grupos de poblacin en indicado-
res o estndares entendidos como bsicos de acuerdo a convenciones
internacionales46. En este horizonte paradjico, emergi en 1974 la
Declaracin de Cocoyoc (Mxico): la esperanza de crear una vida me-
jor para toda la familia humana ha sido ampliamente frustrada. De ah
que el primer objetivo sera redefinir todo el propsito del desarrollo:
este no debera ser desarrollar cosas, sino desarrollar al hombre, par-
tiendo por sus necesidades bsicas: alimentacin, vivienda, vestimenta,
salud, educacin. Por su parte, el ao 1978 el Banco Mundial comenz
a utilizar el concepto de necesidades bsicas, impulsando y promoviendo
aquel enfoque, y contribuyendo con ello a instalar una nueva concep-
cin de desarrollo que tenga como norte, la eliminacin de la pobreza,
entendida como la insatisfaccin de necesidades bsicas47. A partir de
ello, se estableci un mtodo para los pases de Latinoamrica orien-
tado a medir la satisfaccin de las necesidades bsicas por parte de las
personas y sus familias, permitiendo estimar la incidencia de la pobreza
y construir perfiles o mapas de pobreza, de los cuales se obtienen datos
sobre el acceso a los bienes y servicios bsicos que insumen la agenda de
las policies.
Desde un punto de vista antropolgico este enfoque corre el riesgo
de considerar que, una vez satisfechas las condiciones mnimas para el
despliegue de la vida personal y social, adviene el desarrollo. Ello se
traduce en que el desarrollo al cual apuntan las polticas pblicas est
medido por la generacin de bienes y servicios, y no por el desarrollo del
conjunto de dimensiones en que se juega la realizacin de la condicin
humana. Es as que, entre otros, Hidalgo considera que tal enfoque ca-
46
L. Winchester, La dimensin econmica de la pobreza y precariedad urbana
en las ciudades latinoamericanas. Implicaciones para las polticas del hbitat,
Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica Social CEPAL, Naciones
Unidas, 2008, p. 29.
47
S. Alkire - E. Santos, Enfoque de NBI y Enfoque de Derechos. Conceptos y
Aplicaciones. Curso Tcnico de Medicin Multidimensional de la Pobreza y sus
Aplicaciones (CEPAL, Naciones Unidas, 2010).
rece de un sustrato terico importante en que basar todas las polticas de

satisfaccin de las necesidades bsicas48. Por su parte, Streeten aporta a
la discusin del enfoque levantando algunos puntos ciegos del mismo:
(1) quin define las necesidades; (2) si la meta es el florecimiento huma-
no o la satisfaccin de las necesidades bsicas; (3) cul es el papel de
la participacin; (4) cules son las necesidades que las instituciones pue-
den legtimamente planear satisfacer; y (5) cmo coordinar los recursos
internacionales para satisfacer las necesidades bsicas49.
Desarrollo como Expansin de las Libertades

Un tercer enfoque considera al desarrollo como los grados de libertad
que alcanzan las personas de un pas. En ese marco las polticas pblicas
consideran que aquel se alcanza cuando las personas logran ser lo que
quieren ser. Este enfoque encuentra sus bases en los planteamientos de
Amartya Sen, quien comprende a la democracia como un valor universal
y al desarrollo como un proceso de expansin de las libertades reales de
las que disfrutan los individuos50, en el que estas pueden definirse como
medios y fines del mismo desarrollo. En otras palabras: el disfrute de la
libertad es el objetivo del desarrollo, en tanto que el incremento de esta
opera como medio para su ms plena expresin, cuestin que, por tanto,
incrementa el desarrollo. En consecuencia, el desarrollo econmico, si
bien puede aportar al proceso de expansin de las libertades humanas,
jams ser el objetivo final de un pleno desarrollo, pues no es suficiente
fijarse como objetivo bsico la maximizacin de la renta o de la riqueza
que, como seal Aristteles, no es ms que un instrumento para con-
seguir otro fin51. Para Sen el crecimiento econmico nada dice del de-
sarrollo si no se observa aquello que se haga con la riqueza de un pas, o
mejor an con las capacidades que tengan las personas en hacer aquello
que ellas quieran con la riqueza para tener una mejor calidad de vida.
Aqu las polticas tienen un horizonte a la vez que un lmite: el horizonte
de la libertad y el lmite que les imponen las formas de vida que elijan
48
A. Hidalgo El pensamiento econmico 237.
49
P. Streeten Basic needs: some unsettled questions, en R. Mogrovejo Desarrollo:
enfoques y dimensiones (s.f.), disponible en http://www.cebem.org/cmsfiles/
publicaciones/Desarrollo.pdf
50
A. Sen, Desarrollo como Libertad (Editorial Planeta, Madrid, 2000).
51
los ciudadanos. Un desarrollo que se basa en la libertad, justamente por

esto, permite a los individuos aumentar las capacidades para vivir de la
forma en que quieran vivir, autntica meta del desarrollo. Sentenciar
Sen: si el fin es centrar la atencin en las oportunidades reales del indi-
viduo para alcanzar sus objetivos habra que tener en cuenta no solo los
bienes primarios que poseen las personas sino tambin las caractersticas
personales relevantes que determinan la conversin de los bienes prima-
rios en la capacidad de la persona para alcanzar sus fines52. Ello va ms
all de la satisfaccin de las necesidades bsicas, proyectndose a la posi-
bilidad y libertad para participar personal y socialmente en la economa,
a la libertad de expresin y participacin poltica, una educacin y salud
de calidad, as como formas de proteccin contra el desempleo. Adems
Sen ve a la persona como un agente activo de los procesos de desarrollo
que experimenta. Es decir, que corresponde al motor de cambio que
hace funcionar las capacidades que se convertirn en libertades, y con
esto el desarrollo es un logro asociado a una actitud activa y no pasiva de
las personas en las polticas que las afectan.
Desarrollo Humano segn el PNUD

El enfoque anteriormente expuesto sirve de base para una cuarta concep-
tualizacin sobre desarrollo: el Desarrollo Humano, que ha dado origen
al extendido ndice de Desarrollo Humano aplicado en todo el mundo
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este
naci como resultado de las crticas crecientes al enfoque predominante
en la dcada de 1980, el cual consideraba como sinnimos crecimiento
econmico y desarrollo, lo que produjo que el nexo entre mayor pro-
ducto y menor pobreza se considerara tan fuerte que muchos economis-
tas estaban convencidos de que bastaba centrarse exclusivamente en el
crecimiento para alcanzar el objetivo ltimo de desarrollo53. Ante tal
situacin, surge este enfoque que comprende al desarrollo no solo como
crecimiento econmico, sino que coloca al centro a las personas y su
desenvolvimiento personal, considerndose el desarrollo humano como
52
A. Sen, Democracy as a Universal Value, en Journal of Democracy 10/3 (1999).
53
K. Griffin, Desarrollo humano: origen, evolucin e impacto (2001), disponible en:
http://otrodesarrollo.com/desarrollohumano/GriffinDesarrolloHumano.pdf, 1.
un cambio radical de paradigma en el pensamiento del desarrollo54.

Cambio que se materializ de la mano de las ideas centrales de Amartya
Sen. Este enfoque promociona y fortalece el desarrollo potencial de las
personas, aumentando sus posibilidades y disfrute de la libertad para
vivir la vida que desean y valoran, la cual est mediada por la cantidad
de opciones que tienen y son utilizadas para hacer y ser lo que la persona
desea; de ah la importancia del desarrollo de las capacidades humanas.
De ah se impone un lmite para la intervencin del Estado, al que solo
le compete generar o potenciar las condiciones para que las oportunida-
des que deben tener las personas se desarrollen.
Probablemente el mayor impacto de esta concepcin reside en el es-
tablecimiento de un ndice de Desarrollo Humano que permite jerar-
quizar los pases del mundo. Operacionalizando las dimensiones eco-
nmicas, salud y educacin asigna una valor cero a la total ausencia de
desarrollo y uno a su plena satisfaccin. No obstante que para este en-
foque el desarrollo humano solo es posible cuando existe una libertad
democrtica55, llama la atencin el que en su mensuracin est ausente
la dimensin poltica. Siendo paradjicamente posible que un pas don-
de no se respeten los derechos fundamentales alcance un alto nivel en
el IDH.
Desarrollo Humano Integral

Un quinto enfoque que alude a un desarrollo alternativo a los ya tra-
tados, es el denominado modelo alternativo del desarrollo humano in-
tegral. Propuesta la categora de desarrollo humano integral por Pablo
VI en Populorum Progressio (1967) como clave para el progreso de los
pueblos, como nuevo nombre de la paz, como el paso de condiciones de
vida menos humanas a condiciones de vida ms humanas, sent las bases
para pensar alternativas que incorporen las diversas esferas de la vida de
las personas y los pueblos en una perspectiva de integralidad y huma-
nizacin. Entre quienes promueven este enfoque en la esfera pblica en
Amrica Latina se hace expresa referencia a esta categora surgida en el
desarrollo de la DSI. Recientemente esta categora ha sido revisitada por
54
S. Deneulin, The capability approach and the praxis of development (Houndmills,
Palgrave Macmillan, 2006).
55
PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano: concepto y medicin del desarrollo
humano (PNUD, Santiago de Chile, 1990).
Benedicto XVI en su encclica social Caritas in Veritate (CIV), despus

de la que de ella hiciera Juan Pablo II en Sollicitudo rei Socialis (1987).
En un escenario de profundas transformaciones socioculturales, polti-
cas y econmicas asociadas al proceso de globalizacin, Benedicto XVI,
junto con rendir homenaje y honrar la memoria de Pablo VI, se propone
actualizar su enseanza sobre el desarrollo humano integral, bajo la con-
viccin de que la Populorum Progressio merece ser considerada como la
Rerum Novarum de la poca contempornea56.
Inspirado en tales planteamientos de la Doctrina Social de la Iglesia
surge en Amrica Latina un movimiento que pretende proyectar este
concepto a la esfera pblica en la realidad actual del continente. El en-
foque alternativo de desarrollo humano integral trata de promover una
opcin radicalmente humanizadora frente a toda reduccin tcnico-
instrumental57, basada en la idea del compartir como una relacin de
apertura y entrega del sujeto al reclamo de humanidad proveniente de
todo semejante adolorido y discriminado, hecho prjimo interpelante
de respeto y acogida58. Con ello demanda el considerar a las personas y
usuarios de polticas pblicas en el centro del proceso de desarrollo59.
De esta manera son las personas las protagonistas de su desarrollo, po-
tenciando as la participacin de la sociedad civil en los procesos de
formulacin de polticas pblicas, de manera tal que se desarrolle un
proceso de autogestin de lo poltico y lo social. Es un proceso a tra-
vs del cual los individuos y las organizaciones de base e intermedias
deben reasumir actividades, derechos y espacios de decisin que se han
concentrado en Estados, generalmente burocratizados y excesivamente
centralizados60.
Modelo economicista de desarrollo y modelo racional de anli-

sis de polticas pblicas
Del mismo modo que los enfoques de desarrollo dan forma a las pol-
ticas pblicas, es posible afirmar que sus diversos modelos de anlisis
56
Benedicto XVI, Caritas N 8.
57
58
59
60
(racional, de elites, de grupos, institucional, incremental, entre otros)

vehiculan una nocin subyacente de desarrollo. Se propone a continua-
cin un ejercicio de develamiento de la nocin de desarrollo presupuesta
en el modelo racional uno de los modelos de anlisis predominantes en
el mbito de las policies, a partir del ngulo de acercamiento del tipo
de racionalidad subyacente a ambos. En los hechos, se reconoce una re-
lacin de afinidad electiva entre tal modelo y uno de los enfoques de de-
sarrollo dominantes en Amrica Latina: el economicista. En este marco,
lo que se busca responder a la pregunta por la aplicacin de la crtica a
la concepcin tecnolgica del desarrollo que realiza Benedicto XVI en la
encclica Caritas in Veritate al concepto de desarrollo subyacente en mo-
delos de anlisis de polticas dominantes en Chile. En el anlisis de las
polticas el foco est puesto en el proceso de toma de decisiones. Al decir
de Parsons, este anlisis est relacionado con el uso de diversas tcnicas
para mejorar (o racionalizar) el proceso de toma de decisiones61. En el
caso del modelo racional, nace con una vocacin claramente descripti-
va, teniendo como objetivo el uso del anlisis cientfico para solucionar
problemas pblicos, optimizar recursos disponibles y garantizar resul-
tados polticos a partir de la accin planificada definida por grupos de
expertos.
Pero no es cualquier tipo de racionalidad sobre la que se construye
este modelo. Sus principales fuentes son dos: la idea de racionalidad
econmica, tal como se desarroll en la teora econmica clsica, y la
idea de racionalidad burocrtica, tal como fue formulada por las teoras
sociolgicas de la organizacin y la sociedad industrial. De aqu se deriva
que el uso de la racionalidad en las polticas pblicas tiene sus races en
la construccin del hombre econmico como ya veamos a propsito
del enfoque de desarrollo economicista que busca satisfacer sus propios
intereses y tomar decisiones a partir de la recoleccin de informacin,
la comparacin de las alternativas disponibles y la eleccin de aquella
que le permita alcanzar a los menores costos y esfuerzo sus objetivos.
El modelo racional de anlisis de poltica pblica, confa el proceso de
formulacin de la policy a un determinado tipo de racionalidad (ethos
ilustrado) que busca investigar la naturaleza, las causas y los efectos de
las distintas alternativas disponibles para la solucin de un problema
de poltica, con el fin explcito de influenciar de forma ms o menos
61
W. Parsons Polticas pblicas. Una introduccin
directa el proceso de seleccin de las alternativas62. De ah que tres de

los elementos centrales de este modelo sean la primaca de los expertos
en la formulacin de polticas pblicas, el nfasis en el anlisis tecno-
cientfico y cierta confianza en la capacidad exitosa de una planificacin
paradojalmente apoltica.
En el caso del modelo racional, se parte del supuesto de que la con-
centracin de la toma de decisiones en grupos de expertos que cuentan
con el conocimiento tcnico adecuado puede definir, a partir de una
racionalidad tcnica tambin experta, los programas de accin guber-
namental de forma objetiva y eficiente, presuponindose la existencia
de un decisor racional que tiene la capacidad de definir los objetivos y
preferencias sobre un problema pblico concreto. El poder de toma de
decisiones queda entonces en manos de una reducida y selecta subclase
de prohombres que presumiran conocer cmo funciona la sociedad y
cules son las necesidades y deseos de los diferentes agentes sociales, so-
bre todo los de los grupos menos visibles y ms influenciables. A su vez,
el enfoque economicista considera el desarrollo como un resultado cal-
culable y gestionable desde una racionalidad experta que ajusta medios
a fines puramente pragmticos.
En relacin al concepto de desarrollo, es interesante observar que,
particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, la toma de
decisiones queda en manos de determinados pases (desarrollados) que
cumplen la funcin de los grupos de expertos que definen aquello que
se entender por desarrollo y las vas de su concrecin para aquellos
pases subdesarrollados o en vas de desarrollo. Payne y Phillips reco-
nocen sin embargo, que a su llegada, el desarrollo no era solo un proyec-
to tcnico sino principalmente un proyecto poltico, es decir, un pro-
grama de cambio que deban seguir los pases en desarrollo alentados
por los pases desarrollados63. En este contexto, la idea de Chaqus de
que lo nico que deben hacer los Estados es dejarse asesorar por estos
grupos de expertos-cientficos, e intentar que la poltica (la deliberacin
62
G. Regonnini, El estudio de las polticas pblicas, en P. Miranda - A. Razeto
Figuras de Polticas. Diferenciacin social y normativa en modelos de anlisis de
polticas pblicas, Santiago de Chile, s/e.
63
A. Payne N. Phillips, Desarrollo19.
y el debate) ocupe el menor espacio posible en el proceso64, aplica tan-

to para la formulacin de polticas pblicas, como para la adopcin de
modelos de desarrollo.
Vislumbrada en la anterior idea, se erige una nocin de ciencia tal
que calza con la interpretacin que de ella lcidamente realiz Karl Rah-
ner65, segn la cual solo ella estara en el mundo sin saturacin tica sin
mundo y podra a la vez conocerlo tal como es (el mundo no se conoce
ni reconoce). En la concepcin racionalista queda implcito el supuesto
de que lo cientfico es lo objetivo y est exento de juicios de valor, por
lo que la figura del experto invoca no solo la idea de quien posee el saber
y por tanto el poder de actuar tcnica (y polticamente), sino de quien
lo hace desde la mentada neutralidad valorativa. En el modelo racional
de anlisis de poltica, el policy maker opera con la weberiana pretensin
de neutralidad valorativa, en virtud de la cual los mtodos y los instru-
mentos de anlisis de polticas se piensan como instrumentos neutros
que pueden ser usados por analistas que son imparciales y estn distan-
ciados de los problemas de las polticas66. A su vez, en el modelo de de-
sarrollo economicista se releva un tipo de racionalidad que se pregunta
por el cmo a la vez que (astutamente) ocluye el por qu, lo que al
decir de Benedicto XVI puede alentar la idea de la autosuficiencia de la
tcnica67. De ah su constitutiva ambigedad que lleva a considerar el
desarrollo con frecuencia como un problema de ingeniera financiera,
de apertura de mercados, de bajadas de impuestos, de inversiones pro-
ductivas, de reformas institucionales, en definitiva como una cuestin
exclusivamente tcnica68.
Si en este se impone el cientificismo como saber, su correlato en el
nivel poltico es la prevalencia de una especie de rgimen de planifica-
cin recortado sobre el profundo y anguloso fondo de la sociedad. La
racionalidad tcnica implica asumir la idea de la unicidad del mtodo, lo
64
L. Chaqus, Redes de polticas pblicas (CIS- Siglo XXI Editores, Madrid, 2004)
108.
65
K. Rahner, Teologa y ciencias naturales (Taurus, Madrid, 1967).
66
S. elik - S. orbacoglu,
Sosyal Bilimler Dergisi en P. Miranda - A. Razeto,
Figuras de Polticas
67
68
P. Miranda, Caritas in Veritate: una relectura actualizante del desarrollo integral,
en Revista Catlica, 109/1163 (2009).
que volcado a nuestro anlisis significa que en el modelo racional existe

una sola forma de aproximacin a los problemas pblicos, entendiendo
la poltica pblica como receta aplicable a los distintos contextos so-
ciales, polticos, econmicos y culturales. En este punto podemos hacer
alusin a las ideas de Osman, quien hace mencin de la diferencia que
existe en el proceso de elaboracin de polticas entre pases desarrollados
y pases en desarrollo, sealando que las teoras existentes del policyma-
king son de utilidad para el anlisis de polticas de pases en desarrollo
pero no son suficientes para llevar a cabo un anlisis comprensivo de las
mismas, y esto se debe a que la mayora de las teoras del policymaking
han sido derivadas de estudios de sociedades industrializadas desarrolla-
das que, en la mayora de los casos, son consideradas insuficientes para
explicar las polticas de los pases en desarrollo debido a las variaciones
contextuales69.
Asimismo, el modelo tecnoeconmico de formulacin de polticas
elude los pasos del debate, negociacin, aprobacin y ejecucin70, de
la mano de las polticas de desarrollo imperantes en Chile y Amrica
Latina deudoras del Consenso de Washington, que consistieron justa-
mente en pretender no tener ninguna poltica. Dicho consenso fij las
claves para el desarrollo econmico en mercados libres y una moneda
slida de modo que la poltica dominante pas a ser el no tener poltica
y confiar al mercado la distribucin de los recursos. Esta pretensin de
apoliticismo fue abandonada bajo el nuevo nfasis en la buena gober-
nanza propuesta o impuesta por el Banco Mundial, que dio licen-
cia para intervenir masivamente y en trminos marcadamente polticos
en los pases en desarrollo, sin embargo, afirman Payne & Phillips, en
un sentido distinto, el espritu apoltico de las estrategias de desarrollo
neoliberales se mantuvo y perpetu, basndose la agenda de la nueva
gobernanza en la llamada ilusin tecnicista, es decir, la errnea con-
viccin de que existe siempre un posible ajuste tcnico, administrativo
o de gestin para los problemas de desarrollo71. As tambin, existira
una sola forma de desarrollo, donde el referente lo constituyen los pases
industrializados del norte a los que solo hara falta seguir en su camino
69
F. Osman, Public policy making: theories and their implications in developing
countries, en Asian Affairs (2002) 37.
70
E. Stein - M. Tommasi, La poltica de las polticas pblicas 4.
71
A. Payne - N. Phillips, Desarrollo, 123
ya recorrido (cuestin que adems hara ms fcil tal trnsito). Esta no-
cin de desarrollo criticada por Benedicto XVI corresponde a una que,
de la mano de la imagen cientfica de mundo, confa todo el proceso del
desarrollo solo a la tcnica, privndolo de este modo de su posibilidad
de ser configurado por la razn prctica. Es decir, hacer poltica, y no
hacer polticas sin poltica.
A la luz del anlisis desarrollado, es posible afirmar que un nudo gor-
diano de encuentro entre la concepcin tecnolgica o economicista del
desarrollo y el modelo racional, lo constituye el tipo de racionalidad que
subyace a ambos: la racionalidad instrumental, donde lo que importa es
la relacin medio-fin. Por lo tanto, la crtica que elabora Benedicto XVI
a la concepcin tecnolgica del desarrollo podra ser perfectamente apli-
cada al modelo racional de anlisis de poltica pblica y al concomitante
enfoque de desarrollo economicista, lo que lleva al interrogante de por
qu las decisiones de tipo tcnico han funcionado hasta ahora solo en
parte72.
Desarrollo Humano Integral y polticas pblicas: del concepto

a su mensuracin
Sobre la base de lo ganado en la problematizacin del concepto de de-
sarrollo, es que nos adentramos ahora a proponer un dispositivo de ob-
servacin del grado de desarrollo humano integral, reconocible en el
proceso de polticas, a la luz de una lectura de los aportes que Benedicto
XVI propuso en Caritas in Veritate.
Puesto en contraste con el dominante dispositivo de observacin y
normalizacin, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) creado por Na-
ciones Unidas, impone de entrada una diferencia sustantiva: all donde
el IDH se construye sobre la base del individuo y las mayores o menores
posibilidades que cada nacin ofrece para expandir el radio de sus elec-
ciones, el ndice de Desarrollo Humano Integral (IDHI) aqu propuesto
se funda en una idea del ser humano que, sin desconocer su individua-
lidad, sita esta en una constelacin constitutivamente relacional: La
revelacin cristiana sobre la unidad del gnero humano presupone una
interpretacin metafsica del humanum, en la que la relacionalidad es
72
elemento esencial73. Es as que cualquier mensuracin del desarrollo

humano integral al modo en que se lo concibe en CIV deber reflejar la
antropologa relacional que se propone en la encclica.
Como ya qued dicho y lo hemos desarrollado en otros trabajos,
la categora de desarrollo humano tiene una intrnseca carga axiolgica
y normativa74. Sirve como criterio contrafctico para juzgar el presen-
te, develando anticipaciones y negaciones, a la vez que sirve como idea
reguladora en tanto proyecta un futuro deseado. En el campo de las
polticas pblicas, ello dice del referencial normativo desde donde se
define qu es un problema pblico y cul es el deber ser que habr de ser
intencionado a travs de ellas. Puesto en la escena del surgimiento del
concepto, tal como se mostr en la primera parte, la incorporacin del
concepto de desarrollo en la DSI pas por un proceso de resignificacin.
Frente a las teoras del desarrollo existentes a la fecha, que le otorgaban
una significacin prevalentemente econmica, Juan XXIII va a adjetivar
la expresin para mejor reflejar de manera inequvoca el aporte original
que la Iglesia busca hacer desde su comprensin de lo humano. Para que
el desarrollo sea considerado integral es menester evitar la reduccin
economicista del concepto. Pablo VI indicar por su parte que el desa-
rrollo no se reduce al simple crecimiento econmico75, ya sea derivado
del orden espontneo del mercado autorregulado o del despliegue de un
modelo de economa centralmente planificada. Una teora axiolgica y
normativa como la DSI no puede complacerse en la cuantificacin del
crecimiento econmico como indicador del desarrollo de los pueblos.
Para que sea tal debe satisfacer una exigencia antropolgica: promover
a todos los hombres y a todo el hombre76. Tanto este eptome como aquel
de que el desarrollo es el nuevo nombre de la paz, evocan con fuerza el
imperativo moral, individual y colectivo, de trabajar constantemente
por el desarrollo de los hombres y pueblos77. Benedicto XVI aporta a
la resignificacin del concepto proyectndolo en el teln de tres lgicas
73
74
P. Miranda, Desarrollo Integral o prejuicio humanista?: Una problematizacin
de supuestos en la doctrina social de la Iglesia, en revista Teologa y Vida, 48/1
(2007).
75
Pablo VI, Populorum Progressio (26 de marzo, 1967) N 14.
76
Pablo VI, Populorum N 14.
77
Pablo VI, Populorum N 14.
que articulan las relaciones sociales, tanto a nivel micro como macro:
la lgica del tener, la lgica del deber y la lgica de la gratuidad. Pero tal
resignificacin habr de recorrer los caminos de la razn prctica en la
esfera pblica si ha de buscar incidir en la configuracin de lo pblico.
La lgica del tener

Con la lgica del tener, junto con reconocer el imperativo existencial de
un ser necesitado de bienes y servicios de hecho una parte importante
de los bienes que las policies intencionan apuntan a la posibilidad de la
reproduccin material de la vida, se busca la satisfaccin de derechos
fundamentales exigidos para la vida digna. En este sentido no se puede
hablar de desarrollo humano integral cuando esta esfera del tener que
compromete el ser, no es satisfecha. En trminos tomasianos sera como
pretender desarrollar las virtudes sin el mnimo material requerido para
ello. El derecho a la alimentacin, al agua, al vestido, a un trabajo de-
cente, entre otros, son imperativos que un autntico desarrollo vehicula
y exige. Si a un nivel ontolgico el ser precede al tener, lo que se declina
a nivel antropolgico en la primaca del ser ms por sobre el tener ms, es
que precedencia no implica prescindencia. Es as que desde esta lgica,
las polticas pblicas de una nacin deben ser interrogadas en su con-
junto en funcin de qu tanto crean efectivas condiciones de posibilidad
para la satisfaccin de tales derechos primordiales. Es exigencia de justi-
cia mediacin operativa de la caridad el reconocimiento y respeto de
los derechos de las personas y los pueblos: la caridad exige la justicia, el
reconocimiento y el respeto de los legtimos derechos de las personas y
los pueblos78. Por su parte, el bien comn como otra mediacin opera-
tiva de la caridad, reclama el cuidar ese conjunto de instituciones que
estructuran jurdica, civil, poltica y culturalmente la vida social, que se
configura as como polis, como ciudad79, de tal modo que la lgica de
la gratuidad se torna tanto ms eficaz cuanto ms se trabaja por un bien
comn que responda tambin a sus necesidades reales80.
El riesgo de reduccin a la lgica del tener es resaltado en la CIV
en contraste con una visin unidimensional de la persona humana, en
78
79
80
tanto se sostiene que el autntico desarrollo del hombre concierne de

manera unitaria a la totalidad de la persona en todas sus dimensiones81.
Este riesgo se actualiza cada vez que la comprensin de la realizacin de
lo humano se reduce solo al incremento del tener82: Pablo VI tena
una visin articulada del desarrollo. Con el trmino desarrollo quiso
indicar ante todo el objetivo de que los pueblos salieran del hambre, la
miseria, las enfermedades endmicas y el analfabetismo. Desde el punto
de vista econmico, eso significaba su participacin activa y en condi-
ciones de igualdad en el proceso econmico internacional; desde el pun-
to de vista social, su evolucin hacia sociedades solidarias y con buen
nivel de formacin; desde el punto de vista poltico, la consolidacin de
regmenes democrticos capaces de asegurar libertad y paz83.
Es as que una determinada poltica que se configure a la medida de
una red de individuos que en y a travs de ellas solo busquen la maximi-
zacin de sus propios intereses, invierte a la vez que pervierte tanto la
prioridad del ser sobre el tener, como el inters por ese bien del nosotros
bien comn le llama Benedicto XVI que viene exigido por una antro-
pologa relacional. Una poltica as operante, dicho en trminos haber-
masianos, es una poltica colonizadora de los mundos de vida en tanto
ejerce violencia con la lgica del tener sobre los vnculos de solidaridad
introyectando una normatividad de tipo preconvencional que induce
lgicas de competencia en el horizonte de la maximizacin de los juegos
de intereses individuales. Esto no significa que el tener de suyo implique
preconvencionalidad, sino solo cuando la lgica del tener es hegemni-
ca, cuando el tener se homologa predominantemente al juego de intere-
ses particulares (doy para dar). Se da as origen a un tipo de relacin de
intercambio mercantil basado en la regla de equivalencia entre lo dado y
lo recibido, dando como resultado aquello que Benedicto XVI observa
en CIV: La gratuidad est en su vida de muchas maneras, aunque fre-
cuentemente pasa desapercibida debido a una visin de la existencia que
antepone a todo la productividad y la utilidad84.
81
82
83
84
La lgica del deber

En perspectiva del desarrollo humano integral la categora de lo justo, a
la que remite la lgica del deber, es propuesta como una dimensin ope-
rativa de la lgica de la gratuidad. La justicia es mediacin de la lgica
gratuidad no obstante que la caridad va ms all de la justicia, porque
amar es dar, ofrecer de lo mo al otro; pero nunca carece de justicia, la
cual lleva a dar al otro lo que es suyo, o que le corresponde en virtud de
su ser y de su obrar. No puedo dar al otro de lo mo sin haberle dado en
primer lugar lo que en justicia le corresponde. Quien ama con caridad
a los dems, es ante todo justo con ellos85.
En la lgica del deber ahora, se pueden diferenciar dos mbitos: uno
derivado de la funcin asignada a los diversos actores, es decir, una mo-
ralidad recortada completamente a la medida del solo cumplimiento de
roles y funciones atingentes al cargo (expectativas de rol), y otro deri-
vado mbito donde la moralidad queda reducida al orden legal vigente.
Es decir, quien cumple de manera superlativa las expectativas de rol es
considerado como un meritante; el problema es cuando el lmite y sen-
tido es puesto all, lo que tiende a una oclusin de la sobreabundancia
propia de la lgica del don. Dir Benedicto XVI: Por su naturaleza, el
don supera el mrito, su norma es sobreabundar86. Una poltica que
tenga que ver con el virtuosismo de cumplir con el deber no est en la
lgica del don, que es anterior al mrito.
La lgica de la gratuidad
Tal como seala Benedicto XVI, La ciudad del hombre no se promue-
ve solo con relaciones de derechos y deberes sino, antes y ms an, con
relaciones de gratuidad, de misericordia y de comunin87. En los nive-
les ms altos de moralidad un actor clave es la sociedad civil, que corres-
ponde al bien de ese todos nosotros; como seala el pontfice: Amar
a alguien es querer su bien y trabajar eficazmente por l. Junto al bien
individual, hay un bien relacionado con el vivir social de las personas: el
85
86
87
bien comn. Es el bien de ese todos nosotros, formado por individuos,

familias y grupos intermedios que se unen en comunidad social88.
Podemos preguntarnos de qu manera la poltica pblica cautela
formas internas de solidaridad y de confianza recproca, y de qu ma-
nera las promueve o no. En la exigencia trascendental de la comunica-
cin hay un piso previo que es la gratuidad, es el don en tanto la praxis
comunicativa no redunda por s sola en fomento de la fraternidad. Es as
que si el desarrollo econmico, social y poltico quiere ser autnticamen-
te humano, ha de dar espacio al principio de gratuidad como expresin
de fraternidad89. La fraternidad debe ir contenida en los procesos y los
productos: Considero nos dice Benedicto XVI haciendo suya la posi-
cin de Juan Pablo II que la sociedad civil era el mbito ms apropiado
para una economa de la gratuidad y de la fraternidad, sin negarla en
los otros dos mbitos [a saber, el mercado, del que depende la lgica del
tener, y el Estado, del que lo hace en relacin a la lgica del deber]. Hoy
podemos decir que la vida econmica debe ser comprendida como una
realidad de mltiples dimensiones: en todas ellas, aunque en medida
diferente y con modalidades especficas, debe haber respeto a la recipro-
cidad fraterna90.
Como contina sealando, el principio de gratuidad y la lgica del
don, como expresiones de fraternidad, pueden y deben tener espacio en
la actividad econmica ordinaria91, pero no solo en ella sino tambin
en el espacio de las polticas pblicas, agregamos por nuestra parte. Para
ello es necesaria la movilizacin efectiva de todos los sujetos de la socie-
dad civil, tanto de las personas jurdicas como de las personas fsicas92.
Ms an: los proyectos para un desarrollo humano integral no pueden
ignorar a las generaciones sucesivas, sino que han de caracterizarse por la
solidaridad y la justicia intergeneracional93.
Podemos afirmar ahora que una expresin de los habermasianos es-
tadios de moralidad superiores estara en el vnculo entre la lgica de la
88
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93
gratuidad y el primado de la sociedad civil. En el campo de las polticas

pblicas, indicador o no de ello, sera la existencia de procesos de deli-
beracin de la sociedad civil en los asuntos pblicos que les conciernen
y afectan. Ello dira del reconocimiento del otro como un legtimo otro.
Desde la lgica de la gratuidad es posible afirmar que en tanto la caritas
implica el amor a otro por s mismo, es decir, la afirmacin del otro bajo
la afirmacin de fin y no de simple medio, hay una primera precondi-
cin cual es el reconocimiento del otro en su dignidad y derechos como
criterio anterior y superior a la lgica del tener y a la del deber. En el ni-
vel de los principios ticos universalistas, se reconoce al otro como sujeto
de derecho, es decir, estamos en el camino de la gratuidad.
Dispositivo de observacin del DHI

A partir de los elementos desplegados sobre las lgicas del tener, del de-
ber y de la gratuidad, se propone un dispositivo de observacin que, lle-
vado a un escalamiento tipo Lickert con polaridades muy en desacuerdo
(MD) y muy de acuerdo (MA), y con los grados intermedios en desacuerdo
pero no del todo (D), ni de acuerdo ni en desacuerdo (A/D) y de acuerdo
pero no del todo (A), adquiere la siguiente forma:
Cuadro N1
Dispositivo de observacin de DHI
Dimensin Reactivo MD D A/D A MA
Lgica del En su conjunto, las polticas
tener pblicas crean o favorecen las
condiciones efectivas de posi-
bilidad para la satisfaccin de
derechos bsicos (alimentacin,
abrigo, agua, etc.)
En su conjunto, las polticas p-
blicas no dejan la satisfaccin de
derechos bsicos a las solas leyes
del mercado.
Las metas y fines que orientan las

polticas pblicas en Chile son
definidos en funcin del juego
de intereses particulares de los
diversos actores involucrado.
En las polticas pblicas preva-
lece una relacin orientada por
los intereses particulares de los
diversos actores involucrados.
Lgica del Las metas y fines que orientan las
deber polticas pblicas en Chile son
definidas en funcin del ajuste a
los roles y funciones establecidos
para los distintos actores.
Las metas y fines que orientan
las polticas pblicas en Chile
son definidas en funcin de una
estricta observancia y sujecin
de los actores implicados en las
polticas al orden legal vigente.
el cumplimiento de los roles y
funciones establecidas para cada
actor.
el cumplimiento de derechos y
deberes establecidos en el orden
legal vigente.
Lgica de la Las metas y fines que han orien-
gratuidad tado las polticas pblicas en
Chile son definidas en funcin
de principios ticos universalistas
(derechos humanos, principios
de justicia, etc).
En las polticas pblicas prevale-
ce una relacin orientada por la
bsqueda cooperativa de consen-
sos entre todos los afectados por
ellas.
Las metas y fines que orientan

las polticas pblicas en Chile
son definidas en funcin de
procedimientos de deliberacin
de los ciudadanos sobre asuntos
pblicos que les afectan.
En las polticas pblicas prevale-
ce una relacin orientada por la
bsqueda cooperativa de consen-
sos entre todos los afectados por
las polticas.
En las diversas fases del proceso
de las polticas se potencian
vnculos de fraternidad en la
red de actores que participan en
ellas.
Las polticas pblicas en Chile
potencian los vnculos de frater-
nidad como base de la conviven-
cia social.
Como queda de manifiesto, el dispositivo propuesto consta de 14

reactivos, con 5 grados cada uno. De este modo, la escala terica resul-
tante tendra un valor mnimo =14 (muy en desacuerdo en todos los
reactivos), y valor mximo=70 (muy de acuerdo en todos los reactivos).
A efecto de simplificar la comprensin del ndice, se opta al igual que
el IDH de Naciones Unidas, llevarlo a una escala de 0 a 1 en donde, en
este caso, 0 es total ausencia de Desarrollo Humano Integral, y 1 es total
presencia de Desarrollo Humano Integral. Es as que el IDHI se calcula-
ra como se indica para cada reactivo. El valor final sera el promedio de
las puntuaciones de todos los reactivos.
Puntuacin observada puntuacin mnima

IDHI = ----------------------------------------------------
Puntuacin mxima puntuacin mnima
Adems de calcular el IDHI en general, el paso siguiente consiste en

analizar el comportamiento del ndice en las distintas lgicas. De este
modo, se obtendran tres subndices arrojando cada uno de ellos luces

sobre la mayor o menor preponderancia de las distintas dimensiones. En
cualquier caso, lo esperado para una poltica que presuponga una nocin
de desarrollo compatible con el DHI, debiera arrojar un alto valor del
subndice correspondiente a la lgica de la gratuidad. Las investigaciones
hasta ahora realizadas a nivel de Fondecyt94, en donde se ha observado el
nivel de normatividad preponderante (pre-convencional, convencional,
post-convencional) en el caso de las polticas pblicas en Chile, mues-
tra que han prevalecido niveles pre-convencionales y convencionales, lo
que puesto en relacin con el IDHI, hablara de la predominancia de
las lgicas del tener y del deber. Ello podra ser explicado por la predo-
minancia de un enfoque de desarrollo economicista y un concomitante
modelo de anlisis racional de las polticas pblicas en el caso de Chile.
De este modo, el IDHI aqu propuesto, se constituye en una primera
versin de un dispositivo de observacin del grado de expresin en po-
ltica pblica no solo de las predominantes lgicas del deber y del tener,
sino tambin de la lgica de la gratuidad.
94
Proyectos Fondecyt N 1095186 y N1110428.
Resumen: Se analiza la emergencia del concepto de desarrollo en sus coordenadas

histricas y tericas para poner en contexto su incorporacin por Pablo VI. Ello
articulado con una revisin crtica de los diversos modelos de desarrollo permite
mejor comprender la tesis de Benedicto XVI que dice de la hegemona de una
concepcin tecnolgica del desarrollo en el presente. En la esfera de las polticas
pblicas se analiza en particular el modelo racional por su afinidad electiva con el
enfoque economicista. Postulando que la fecundidad de la Doctrina Social de la
Iglesia en la esfera pblica, descansa tanto a nivel de la riqueza del concepto como
de las posibilidades de su operacionalizacin, se propone un dispositivo de obser-
vacin de las polticas que permita develar tanto la lgica dominante en ellas (del
tener, del deber o de la gratuidad) como aportar a la formulacin de polticas que
articulen las tres esferas.
Palabras clave: Desarrollo, desarrollo humano integral, polticas pblicas, doctrina
social de la Iglesia, modelo racional.
Abstract: We analyze the emergence of the concept of development in his historical

and theoretical context to put on incorporation by Paul VI. This articulated with
a critical review of various development models can better understand the thesis of
Benedict XVI says the hegemony of a technological concept of development in the
present. In the area of public policy is discussed in particular the rational for their
elective affinity with the economistic approach. Postulating that the fertility of the
Social Doctrine of the Church in the public sphere, rests both the richness of the
concept and the possibilities of their operation, we propose an observation device
unveil policy allowing both dominant logic them (of having, of duty or gratuity)
and contribute to the formulation of policies that link the three areas.
Keywords: Development, integral human development, public policy, social doc-
trine of the Church, rational model.

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Teologa y Vida, Vol.

LIV (2013), 523-553 523

La lgica del tener, del deber y de la gratuidad en poltica pblica:

Patricio Miranda Rebeco et alii2

chos de los trabajadores y, en general, para los derechos fundamentales

de polticas hegemnico: y (4) la fundamentacin terica y la operacio-

Desarrollo humano: la emergencia de un concepto

viviente en su forma apropiada a su forma ms perfecta15. En tal

colonialismo para representar el deber de aquellas naciones o regiones

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