CONCESIO NES

MI NERAS
EN EL PER
Anlisis y Propuestas de Poltica

Setiembre de 2014
 GRUPO PROPUESTA
CIUDADANA

Molvina Zeballos
Presidencia del
Directorio Eduardo
Balln y Epifanio Baca
Coordinacin Ejecutiva

Concesiones mineras
en el Per
Anlisis y propuestas de Poltica
Lima, Setiembre de 2014.

Este informe es una publicacin

del Grupo Propuesta Ciudadana.

Elaboracin de
contenidos: Epifanio Baca
y Gustavo vila.

Elaboracin de
Mapas: Silvia Passuni.

Diseo y diagramacin:
Renzo Espinel y Luis de la
Lama.

Los contenidos de esta publicacin

pueden ser reproducidos en su
totalidad o parte, citando la fuente.

Hecho el depsito legal en la

Biblioteca Nacional del Per N
2014-17146

Calle Len de la Fuente 110,

Lima 17 613 8313 / 613 8314
Fax: 613 8315
www.propuestaciudadana.
org.pe
propuest@desco.org.pe

Impreso en Lettera Grfica

S.A.C.
Jr. Emilio Althaus N 460 -
478 Lince Telfono: 471-
0700
Fax: 471-6164
ndice

INTRODUCCIN........................................................................................................ 5

1. CONTEXTO ECONMICO - POLTICO..............................................................7

1.1 Contexto y dinmica de las inversiones en el Per.................................. 13
1.2 Perfil de la industria minera en el Per.....................................................15

2. SITUACIN DE LAS CONCESIONES MINERAS A NIVEL NACIONAL Y

REGIONAL......................................................................................................... 18
2.1 Avance de las concesiones mineras a nivel nacional............................... 18
2.2 Evolucin de las concesiones mineras en el territorio.............................. 22
2.2.1 Las concesiones mineras segn macroregiones.............................. 23
2.2.2 Concesiones mineras segn regiones.............................................. 27

3. ANLISIS DE LA EXPANSIN DE LAS CONCESIONES MINERAS.................41

3.1 Distribucin de las concesiones segn tipos de titulares......................... 41
3.2 Concesiones mineras segn tipo de uso................................................... 43
3.3 Estado de situacin de las concesiones mineras...................................... 43
3.4 Clasificacin de los titulares mineros segn categora............................. 45
3.5 Unidades mineras segn tipo de actividad por regin.............................. 47

4. EFECTOS E IMPACTOS DEL CRECIMIENTO ACELERADO DE LAS

CONCESIONES.................................................................................................. 48
4.1 Presencia de concesiones mineras en reas de proteccin......................48
4.2 Concesiones mineras en zonas de frontera.............................................. 52
4.3 Expansin de la minera aluvial en Madre de Dios y Cusco......................53
 4.4 Territorios de futura expansin minera..................................................... 54
4.5 Conflictos sociales relacionados con la expansin de concesiones mineras
57

5. ANLISIS DEL MARCO NORMATIVO PARA EL DESARROLLO DE LAS

ACTIVIDADES MINERAS.................................................................................. 59
5.1 Marco General............................................................................................. 59
5.1.1 Concesin Minera.............................................................................. 61
5.1.2 Procedimiento para la obtencin de una concesin minera............62
5.1.3 Restricciones al otorgamiento de concesiones mineras.................. 65
5.1.4 Supuestos de prdida de la concesin............................................. 68
5.2 Ttulos habilitantes adicionales a la concesin para el desarrollo de
actividades mineras 69 5.2.1
Terreno superficial
69
5.2.2 Certificacin ambiental..................................................................... 74
5.2.3 Participacin ciudadana.................................................................... 75
5.2.4 Restos arqueolgicos........................................................................ 81
5.2.5 Pequea minera y minera artesanal.............................................. 82

6. PRINCIPALES CRTICAS AL SISTEMA DE CONCESIONES MINERAS...........84

7. ANLISIS DE LOS CAMBIOS AL ACTUAL SISTEMA DE CONCESIONES......87

8. PROPUESTAS DE POLTICA SOBRE CONCESIONES MINERAS....................90

8.1 Modernizacin del sistema de concesiones mineras................................. 90
8.2 Fortalecimiento de las capacidades de supervisin y fiscalizacin
descentralizada
de las concesiones....................................................................................... 91
8.3 Promocin de la mxima transparencia sobre la entrega y gestin de las
concesiones.................................................................................................. 91
 Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.

Introduccin

El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marco de sus actividades de seguimiento a las

industrias extractivas, realiza monitoreo al sistema de concesiones mineras del
Estado, gestiona un sistema de acceso a la informacin on line sobre concesiones
mineras y de hidrocarburos en el Peru y realiza acciones de difusin de dicha
informacin entre autoridades locales y lderes de las comunidades campesinas y
nati- vas que son los principales afectados con el crecimiento acelerado y
desordenado de las concesiones.

Nuestro objetivo es contribuir a la gobernanza de los recursos naturales mediante la

democratizacin de la informacin sobre las concesiones mineras en el Per.
Buscamos que los lderes de las comunidades campesinas y nativas, los lderes
sociales y las autoridades locales, estn debidamente informados para el ejercicio
de sus derechos en defensa de su territorio y de ese modo incrementar su
protagonismo en las decisiones sobre el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y no renovables.

El presente Reporte Nacional se alimenta de algunos estudios previos realizados en

nuestra institucin. El ao 2013 elaboramos un estudio rpido de Anlisis del
sistema de concesiones mineras en el Per: evaluacin y propuestas que examina
el sistema y sus fallas y alcanza propuestas de cambio para el debate pblico.
Luego, con el apoyo de Pan para el Mundo realizamos un estudio sobre el Marco
norma- tivo minero en el Per el cual fue parte de un proyecto mayor orientado a
conocer las polticas y la institucionalidad del sector minero en Amrica Latina.
Finalmente, en el marco de una colaboracin con la Red Muqui elaboramos el
informe Formulacin de propuestas de poltica y reformas normativas para el
otorgamiento de concesiones mineras en el Per.

Entre los principales resultados que trae el Reporte podemos mencionar: a) que el
diseo actual del siste- ma de concesiones mineras concebido a inicios de los aos
90 con la finalidad de facilitar la entrega de derechos mineros ya no es sostenible y
requiere cambios urgentes, b) el crecimiento acelerado y desorde- nado de
concesiones mineras en el territorio genera conflictividad por la superposicin de
derechos y la excesiva presin sobre ciertos territorios, facilita la minera informal,
c) slo el 6% de la superficie conce- sionada registra algn tipo de actividad minera
mientras que en el restante 94% no hay ningn tipo de actividad, lo que implica la
existencia de un alto componente especulativo en el manejo de las concesio- nes,
d) los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin sobre concesiones
existentes no fun- cionan para hacer llegar la informacin a los principales
afectados que son las comunidades campesinas y nativas.

5
Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.
Las fuentes de informacin utilizadas para la elaboracin del Reporte han sido
principalmente tres. En primer lugar, la base de datos sobre concesiones mineras
que publica el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMET) de los aos 2012,
2013 y del primer semestre de 2014; las bases de datos sobre reas Naturales
Protegidas del SERNANP, y de las comunidades nativas y campesinas del Ministerio
de Agricultura; en tercer lugar, hemos realizado entrevistas a funcionarios pblicos
vinculados al sistema en Lima y regiones, especialistas y representantes de ONG
vinculados al tema. Asimismo, el conversatorio

6
que organizamos con representantes de las empresas mineras, de INGEMET,
Defensora del Pueblo y de organizaciones de la sociedad civil, aport comentarios y
observaciones valiosos para la versin final del documento.

El estudio est organizado en ocho captulos. En el primero se presenta el contexto

econmico y poltico en el cual se dio el crecimiento de las inversiones mineras en
el pas en los ltimos diez aos; el segundo describe la evolucin de las concesiones
mineras a nivel nacional, luego la dinmica de las mismas en las macro-regiones del
norte, centro y sur del pas evidenciando que la presin sobre el territorio es
diferen- ciada. El tercer captulo analiza de las concesiones segn su composicin,
los tipos de titulares que las poseen y la situacin de las mismas. Los efectos e
impactos provocados por el rpido crecimiento de las concesiones mineras son
abordados en el cuarto captulo. En el quinto captulo presentamos una revisin
detallada del marco normativo que gua la entrega de concesiones minera, para
luego en el sexto captulo resumir las principales crticas al sistema de concesiones
mineras. Finalmente, se presentan las propues- tas de poltica pblica para mejorar
y modernizar el sistema de concesiones.

La publicacin de este documento ha sido posible gracias al auspicio de Natural

Resource Governance Institut (NGRI) y de Pan para el Mundo.
1. CONTEXTO
ECONMI CO POLTICO
El sostenido incremento de la demanda
mundial de bienes primarios, a raz del
acelerado crecimiento econmico de las
economas asiticas en los lti- mos diez
aos, ha empujado a un auge de los pre-
cios internaciones de los mismos, en
especial de los metales y del petrleo.
En particular, la demanda mundial de
metales e hidrocarburos, se ha incre-
mentado debido a la extraordinaria
expansin eco- nmica de China desde
la dcada de 1990, la cual se ha visto
reforzada a partir de 2000, por los pro-
cesos de crecimiento de la India y otras
economas emergentes.
As, la demanda de hierro, cobre y
aluminio, entre otros minerales de
exportacin, est asociada al
crecimiento de los sectores de la
construccin, la infraestructura y la
manufactura (que requieren acero,
conductores elctricos, metales
industria- les, entre otros); estos
sectores presentaron una rpida
expansin en el marco del proceso de
ace- leracin del desarrollo econmico
que han expe- rimentado las grandes
economas asiticas. La ra- pidez del
crecimiento econmico de estas econo-
mas tambin ha contribuido a impulsar
la deman- da mundial de petrleo crudo
y otros bienes pri- marios1.
Se estima que las economas de Asia, en
especial China, continuarn con sus
tasas de crecimiento,
aunque ms moderadas que durante los
aos pre- vios. El gigante asitico
experimentar tasas de cre- cimiento
ms moderadas y otros pases, como la
India e Indonesia, mantendrn o
aumentarn su actual ritmo de
expansin2. Dada la inercia de los
procesos de desarrollo econmico en
curso en Asia y otras regiones
emergentes, cabe esperar que con-
tine el impulso de la demanda mundial
de bienes primarios y, por tanto, se
prolongue el actual ciclo favorable de los
precios internacionales de los me- tales,
el petrleo y otras exportaciones
primarias de la regin a mediano plazo.
El hecho de que el precio de los metales,
y tambin del crudo, se haya mantenido
en niveles histrica- mente altos o haya
mostrado una rpida recupera- cin tras
su correccin a la baja durante la crisis
de las hipotecas de alto riesgo de 2008 y
2009 y la cri- sis de la deuda europea de
2011, demuestra la per- sistencia del
actual auge de los precios. En trmi- nos
reales, el nivel de precio de los metales
en el perodo 2009-2013 contina siendo
altamente fa- vorable en comparacin
con el precio medio de los ltimos 25
aos3. Estimaciones, tanto del Banco
Mundial como del Fondo Monetario
Internacional, dan cuenta de que los
precios "mantendran" nive- les aun
altos en comparacin a los promedios de
aos anteriores para los prximos diez
aos. Ob- servando el grfico 1,
elaborado sobre la base de
1 Vase Pactos para la Igualdad. CEPAL 2013. En:
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52307/2014- SES35_Pactos_para_la_igualdad.pdf
2 Vanse las proyecciones econmicas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Segn
el Marco Macroecon- mico Multianual 2014 2016, crecer entre 2014 2016 a una tasa promedio
anual del 8%, cuando en el periodo 2000 2011 creci a una tasa promedio anual de 10.2%.
3 Vase Pactos para la Igualdad. CEPAL 2013. En:
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52307/2014- SES35_Pactos_para_la_igualdad.pdf
las estimaciones mencionadas,
encontramos que en el caso del cobre y
del oro, los precios se manten- drn por
encima de los promedios de los ltimos
aos. En el caso de la plata y el zinc, los
precios se- guirn tambin por una
senda similar, aunque con cadas algo
ms pronunciadas.
En el contexto descrito, la regin
Amrica Latina y el Caribe increment
su produccin, lo que se re- fleja en su
participacin en la produccin mundial.
As, segn datos de CEPAL, trece pases
de Amrica Latina ocupan una posicin
dentro de los 15 mayo- res productores
del mundo. Chile se convirti a par- tir
de 1982 en el mayor productor mundial
de co- bre, dejando en segundo lugar a
los Estados Uni- dos, que por dcadas
haba sido el primer produc- tor. Hasta
2006, Brasil fue el mayor productor de
hierro y contina estando entre los tres
producto-
GRFICO 1
PRECIOS DE LOS PRINCIPALES MINERALES PROMEDIO ANUAL Y PROYECCIONES, 1990 2025
res principales, despus de China y
Australia. El Per se ubica entre los
primeros productores mundiales de
plata, cobre, oro y plomo. Bolivia es el
cuarto productor de estao de mina y el
sexto productor de plata, y ocupa
posiciones importantes en la pro-
duccin de otros minerales. Por su parte,
Colombia es el sptimo productor de
nquel refinado, y Mxi- co es el primer
productor de plata y el quinto de
molibdeno y de plomo de mina.
Entre 1990 y 2012, Amrica Latina y el
Caribe du- plic su participacin en la
produccin mundial de oro (del 10.3% al
21.4%), molibdeno de mina (del 15,8%
al 31,8%) y cobre de mina (del 24,9% al
45,4%), y elev, en menor proporcin, la
de cobre refinado (del 15,7% al 23.5%).
La produccin de la regin es tan
importante a escala mundial que,
cuando hay expectativas de
suspensiones tempo-
Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) / Banco Mundial / Fondo Monetario
Internacional Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana
 CUADRO 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIN DE LA PRODUCCIN MINERA EN EL TOTAL
MUNDIAL 1990-2012

En porcentajes del total mundial

Mineral
1990 1995 2000 200 2010 2012
5
Cobre de mina 25% 32% 43% 47% 45% 44%
Cobre refinado 16% 23% 25% 24% 22% 20%
Oro 10% 13% 14% 18% 19% 21%
Plata 34% 38% 39% 42% 49% 49%
Estao de mina 28% 28% 26% 21% 20% 20%
Estao refinado 23% 16% 15% 18% 17% 14%
Hierro 23% 25% 26% 26% 23% n.d.
Molibdeno de 16% 18% 35% 37% 32% 24%
mina
Plomo de mina 13% 16% 15% 15% 15% 11%
Plomo refinado 8% 8% 8% 7% 7% 4%
Zinc de mina 17% 21% 19% 21% 22% 20%
Zinc refinado 8% 9% 7% 8% 7% 8%
Fuente: Cuadro tomado de la publicacin Recursos Naturales en UNASUR (2013)

rremotos, por ejemplo), la cotizacin de

rales de operaciones o cuando los mine- rales se ve afectada en las
realmente sucede algn problema principales bolsas de los mercados
interno en alguna gran empresa minera internacionales4.
latinoamericana (huelgas, accidentes o
te-

GRFICO 2
PRODUCCIN DE METALES SELECCIONADOS EN 2010: LAS ACCIONES DE LOS CINCO PRINCIPALES PASES
PRODUCTORES (%)
4 Recursos naturales en UNASUR. Situacin y tendencias para una agenda de desarrollo regional. CEPAL
/ UNASUR. Mayo 2013.
Como mencionamos, este incremento en
la produc- cin tiene su correlato en la
demanda que provie- ne en buena
cuenta de China, tal como podemos
contemplar en el grfico 3. All podemos
observar
que la demanda de dicho pas supera
largamente la de los siguientes pases,
especialmente en zinc, es- tao y acero
(ver grficos 2 y 3).

GRFICO 3
EL CONSUMO DE METALES SELECCIONADOS EN 2010: LAS ACCIONES DE LOS CINCO PRINCIPALES PASES
CONSUMIDORES (%)

Fuente: Tomados del documento "Fragmentation or Cooperation in Global Resource Governance?".

Disponible en: http:// www.swp-
berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2013_RP01_hlp_mdn.pdf

LA OFERTA Y DEMANDA DEL ORO: UN MERCADO CON COMPONENTE ESPECULATIVO

"Es muy complicado analizar perspectivas de metales como oro y plata. Son
instrumentos que se han vuelto muy especulativos, ya no slo se usan para la
industria y manufactura"5.

El enunciado anterior describe en lo que se ha convertido el mercado del oro,

antes principalmente orientado a la industria de manufactura de joyas. El
incremento del precio, asociado hasta hace algunos aos a la dinmica de
oferta y demanda, ha incluido tambin el componente especulativo, toda vez
que el continuo incremento del precio gener expectativas de ganancia en un
contexto de incertidumbre y posterior crisis financiera internacional. El cuadro
que presentamos a continuacin nos muestra como la demanda de oro, como
dijimos, mayoritariamente proveniente de la industria joyera a inicios del 2000,
luego de doce aos disminuye, orientndose una parte en buena cuenta hacia
la demanda de inversionistas, los cuales buscaban un activo refugio ante la
crisis. La cada ms fuerte se produjo entre los aos 2008 2009, aos de la
crisis financiera, cuando la demanda de1 dicho metal para la joyera cae a cerca
de la mitad. La demanda del sector inversionistas
0 y bancos centrales, a inicios
5 http://gestion.pe/mercados/forexperu-oro-y-plata-se-han-vuelto-instrumentos-muy-especulativos-
2068354

1
1
 200 200 200 200 200 Demanda
200 201mundial
201 de201oro
201
0 5 6 7 Toneladas
8 9 por
0 ao
1 2 3
Oro utilizado en 3,20 2,71 2,29 2,41 2,19 1,75 2,01 1,97 1,99 2,36
joyera 5 8 8 7 3 9 7 5 8 1
Oro
283 282 308 311 293 246 326 320 285 279
utilizado en
electrnica
Oro para otros
99 90 93 96 91 74 91 89 92 93
usos
industriales
Oro
59 62 61 58 56 53 49 43 39 36
utilizado por
dentistas
Inversioni
166 394 419 434 858 703 1,31 1,70 1,63 901
stas 4 4 7
Individual
Fondos de
- 208 260 253 321 617 368 457 544 409
Inversin /
Banco
Total demanda 3,81 3,75 3,43 3,56 3,81 3,45 4,16 4,58 4,59 4,08
2 4 9 9 2 2 4 7 5 0

Fuente:

Previo al 2008, la demanda promedio era de 3,600 toneladas de oro anuales. Despus del 2008, el
promedio alcanz las 4,100 toneladas. Esto se explica, en parte, por la demanda de los bancos centrales,

Esta nueva dinmica en el mercado del oro est influenciando el precio internacional del metal precioso, l

En ese contexto, Amrica Latina es la de las reservas de algunas zonas

regin que ms inversiones en mineras, la can- celacin de incentivos
exploracin minera ha venido recibiendo fiscales y el aumento de las exigencias
en los ltimos aos. Entre 2003 y 2012, ambientales. Estos factores, sumados a
esta se multiplic casi por diez: pas de los procesos de liberalizacin,
566 millo- nes de dlares a 5,160 desencadenaron un vertiginoso
millones de dlares anuales.A inicios de crecimiento de los presupuestos para
la dcada de 1990, el gasto en exploracin en Amrica Latina,
exploracin minera de pases como convirtindose as en el principal destino
Australia, Ca- nad y los Estados Unidos de las inversiones para ex- ploracin
se traslad hacia Am- rica Latina. Esto, minera mundial durante dos dcadas.
debido al incremento de los cos- tos de Especficamente, estas inversiones se
esta actividad en dichas economas han dirigido al Per, Mxico, Brasil, Chile
desa- rrolladas entre cuyas causas estn y, en menor medida, Argentina6 (ver
el agotamiento grfico 4).
6 Recursos naturales en UNASUR. Situacin y tendencias para una agenda de desarrollo regional.
CEPAL / UNASUR. Mayo 2013.
 GRFICO 4
DISTRIBUCIN DE LOS PRESUPUESTOS MUNDIALES DE EXPLORACIN MINERA 2003, 2009 Y
2012 (EN PORCENTAJES DEL TOTAL Y EN MILLONES DE DLARES)

Fuente: Worldwide Exploration Trends 2010 y 2013 /

CEPAL Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

extranjera. Estas reformas se

Es importante destacar que desde
inicios de la d- cada de 1990 Amrica
Latina se distingui por im- plementar
reformas de poltica y regulatorias orien-
tadas a atraer la inversin privada
caracterizaron por ofrecer incentivos
tributarios y marcos legales favorables
que en algu- nos casos incluyeron la firma
de contratos de esta- bilidad tributaria por
varios aos.

1
2
Como resultado de estas medidas los
pases han ob- tenido importantes flujos
de inversin para activi-
dades extractivas y, por consiguiente,
una creciente renta que proviene de la
explotacin de recursos na- turales. Para
tener una idea de la importancia de
estos ingresos, los comparamos con el
total de los ingresos de cada pas. De
este modo, encontramos que para
Bolivia y Venezuela los ingresos
provenien- tes de la actividad extractiva
estn por encima del 35% de los
ingresos fiscales totales, mientras que
para Colombia y Per este porcentaje se
ubica en 15% en promedio. Ver cuadro 2.

CUADRO 2
INGRESOS FISCALES POR LA PRODUCCIN DE MINERALES E HIDROCARBUROS COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS
TOTALES SIN CONTRIBUCIONES SOCIALES

2007 2008 2009 2010 2011 201

2
Argentina 8% 8% 7% 12% 11% 11%
Bolivia 31% 34% 38% 35% 35% 38%
Brasil 4% 4% 4% 3% 4% 4%
Colombia 11% 13% 16% 11% 14% 18%
Ecuador 28% 43% 32% 38% 48% 42%
Per 20% 16% 10% 14% 18% 15%
Venezuela 51% 50% 35% 41% 42% 42%
Fuente: Organismos nacionales

1
3
En sntesis, el incremento de la naturales, son desarrollados en la Ley
demanda mundial por recursos mineros Orgnica Para el Aprovechamiento
e hidrocarburferos, especial- mente Sostenible
desde China, ha impulsado sus precios.
En este contexto favorable, la regin se
ha convertido en un receptor importante
de inversin en dichos sectores y por
consiguiente en abastecedora de di- cha
demanda. Los arreglos institucionales
para la recepcin, en buena parte, estn
orientados a ob- tener la mayor renta
posible7.

1.1 CONTEXTO Y
DINMICA DE LAS
INVERSIONES EN EL
PER

Como hemos visto, la regin es

importante recep- tora de inversin
minera, situacin que la ha lleva- do a
convertirse en importante productora y,
con los precios de los minerales y el
petrolero rozando cotizaciones
histricas, le ha permitido capturar una
importante renta. (Ver grficos 4 y 5). El
Per no ha sido ajeno a este proceso
econmico, pues no solo modific su
marco legal a fin de facilitar la llegada
de inversin al sector minero e
hidrocarburfero, sino que adems
configur una serie beneficios tri-
butarios que permitieron un flujo
permanente de inversin hacia el sector.

Un primer punto a considerar es que

segn la Cons- titucin Poltica del Per
la propiedad de los recur- sos natrales es
de la Nacin y en su artculo 66 se- ala:
"Los recursos naturales, renovables y no
reno- vables, son patrimonio de la
Nacin. El Estado es soberano en su
aprovechamiento. Por ley orgnica se
fijan las condiciones de su utilizacin y
de su otor- gamiento a particulares. La
concesin otorga a su titular un derecho
real, sujeto a dicha norma legal". Este
artculo constitucional, as como el Art.
67 que seala que el Estado promueve
el uso sostenible de sus recursos
de los Recursos Naturales. En ella, si
bien se reco- noce que la propiedad de
los recursos naturales es de la nacin,
se seala que los productos obtenidos
de ellos son propiedad de quien pueda
explotarlos. Expresamente seala "Los
recursos naturales man- tenidos en su
fuente, sean stos renovables o no
renovables, son Patrimonio de la
Nacin. Los frutos y productos de los
recursos naturales, obtenidos en la
forma establecida en la presente Ley,
son del do- minio de los titulares de los
derechos concedidos sobre ellos."8
A partir de dicho artculo de la
constitucin, desde la dcada de los
noventa, el Estado peruano impul- s
una legislacin promotora de la
inversin en el sector minero. As, con
la nueva legislacin desapa- rece la
predominancia de la actividad minera
esta- tal sobre la privada y, a la vez, se
reduce la interven- cin y el control
estatal sobre dicha actividad. Esto es
importante en la medida que permite a
la activi- dad privada "reproducirse" y
"dispersarse" a lo lar- go del territorio
nacional.
Este nuevo marco busca atraer la
inversin en mi- nera e hidrocarburos en
general, otorgndole un rgimen
especial de incentivos que comprenda,
entre otros, convenios de estabilidad
jurdica y tri- butaria, y con beneficios
como la reinversin de utilidades, la
doble y acelerada depreciacin de ac-
tivos, la propiedad del recurso (en el
caso del pe- trleo), la no obligacin de
vender el petrleo a la empresa estatal,
entre varios otros. Algunos de es- tos
incentivos fueron suprimidos en
Setiembre del 2000, debido a su elevado
costo fiscal y, tambin, porque la
situacin del pas ya no era la misma
que a inicios de 1990. Lograron estos
incentivos atraer inversiones? Segn el
Boletn Estadstico del Minis- terio de
Energa y Minas, en los ltimos diez aos
la inversin en el sector minero se ha
multiplicado por 30 veces y, al 2014, las
inversiones programadas

7 En Colombia por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 menciona que "Ms all de que
el sector est generan- do la mitad de las exportaciones y dos terceras partes de la inversin
extranjera directa, su mayor contribucin en materia de desarrollo es la generacin de recursos
para inversin social y productiva". Por su parte Bolivia, realizo diversos arreglos en el marco legal
(con referndum de por medio) e institucionales, a fin de capturar la mayor renta de los
hidrocarburos.
8 Art. 4. De La Ley 26821.
 GRFICO 5
INVERSIONES TOTALES EN MINERA
US$ MILLONES

Fuente: Boletn Estadstico de Minera 2013 - MINEM

para los prximos 5 aos bordean los y, a la vez, se reduce la intervencin y el

US$ 60,000 millones9. Por lo tanto, el control estatal.
nuevo marco s ha logra- do atraer un
flujo creciente de inversiones al sector
minero.

Cuestiones legales y tributarias

para el sector minero

En 1991 se promulg la Ley de

Promocin de Inver- siones en el sector
minero, Decreto Legislativo 708, que
modifica en parte la Ley General de
Minera de 1981 (Decreto Legislativo
109). Posteriormente, en 1992, se
promulg el Texto nico Ordenado (TUO)
de la Ley General de Minera (Decreto
Supremo 014- 92 del Ministerio de
Energa y Minas), que consoli- da las
normas contenidas en las dos leyes
antes mencionadas.

En trminos generales, con esta

legislacin desapa- rece como
mencionamos - la predominancia de la
actividad minera estatal sobre la privada
Asimismo, se declar de inters
nacional la promo- cin de inversiones
en el sector minero, para lo cual se
establecieron una serie de incentivos a
los inver- sionistas en el sector. Entre
ellos tenemos:
Estabilidad tributaria, cambiaria y
administrativa;
La tributacin grava nicamente la
renta que dis- tribuyen los titulares
de la actividad minera;
9 Marco Macroeconmico Multianual 2014 2016.
10 Obras viales, puertos, aeropuertos, salud, vivienda, telecomunicaciones, entre otras debiendo ser
aprobadas por el organis- mo competente.
El Estado reconoce la deduccin de
tributos que inciden en la produccin;
Las inversiones en infraestructura de
servicio p- blico aprobadas por la
autoridad, son deducibles de la renta
neta;
Devolucin anticipada del Impuesto
al Valor Agregado del 19%10.
Se establece un rgimen de
depreciacin acele- rada de cinco (5)
aos.
 El arrastre de prdidas se arrastra de
4 a 8 aos para proyectos con plazos
de inversiones supe- riores a los 4
aos.
El instrumento que garantiza el
cumplimiento de los incentivos
enumerados es el contrato de
estabili- dad tributaria lo que, en su
conjunto, busca otor- garle
competitividad internacional a la
actividad minera. Para ello, se dispuso
que la tributacin gra- ve nicamente la
renta que distribuyan los titulares de la
actividad minera.
En el Per, la tasa del impuesto a la
renta es del 30% sobre la renta neta
de 0,5% sobre el valor de los activos
netos, el que resulte mayor. El TUO esta-
blece que el impuesto a la renta slo
deja de gravar a la renta no distribuida
cuando sta es invertida en proyectos
que permiten ampliar la produccin de
la unidad minera en no menos de 10%
que hagan posible la explotacin de
nuevos yacimien- tos. Este beneficio no
se aplica para proyectos de inversin
que demanden una inversin superior al
80% de la renta neta generada en el
ao.
Ante mayores expectativas de
ganancias, es de es- perarse que las
inversiones mineras aumenten; y las
concesiones son la primera fase que
debe pasar todo intento de exploracin.
Una concesin puede o no derivar, de
manera inmediata o luego de un deter-
minado plazo, en exploracin y
posteriormente in- versin para su
explotacin. La inversin en explo-
racin minera es una inversin de
riesgo. Solicitar y mantener una
concesin puede entonces justificar- se
ya sea porque se quiere proceder a la
explora- cin en un plazo corto, o porque
se piensa que pue- de mantenerse como
un activo que se rentabilizar
en el mediano plazo. En ese sentido, la
demanda por concesiones tiene tambin
un componente es- peculativo.
El costo de obtener y mantener una
concesin mi- nera en el Per es
relativamente bajo (3 dlares por
hectrea por ao para la mediana y gran
minera y 1 dlar para la pequea
minera, no necesitndose muchas
veces ms de 100 hectreas). As, por
ejem- plo, Mina Justa, proyecto de
Minsur, tiene una ex- tensin de 32,890
hectreas11, y una inversin esti- mada
de US$ 744 millones12. De entrar en
produc- cin, y con una rentabilidad del
20% sobre la inver- sin, el monto de
mantener la concesin (casi mil dlares
al ao) resultara nfimo.
1.2 PERFIL DE LA INDUSTRIA
MINERA EN EL PER13
La minera, y tambin los hidrocarburos,
como toda actividad econmica,
funcionan bajo una lgica es- tablecida.
El recurso geolgico, por naturaleza, se
encuentra acumulado en distintos
territorios y re- quieren ser "ubicados"
all mismo. As, el trabajo de exploracin
(que incluye cateo y prospeccin) es la
primera etapa de la actividad minera, la
misma que tiene por objetivo ubicar los
recursos minerales "in situ". Este trabajo
es realizado por una serie de empresas
especializadas en exploracin minera, a
las cuales se les conoce como empresas
mineras Junior (EMJ).
Dada la importancia de la exploracin
minera y el alto riesgo econmico que
representa, las EMJ se han posicionado
en este rubro y se han convertido
 EMPRESA MINERA JUNIOR

Empresa minera en etapa de exploracin o en etapa de produccin con

reservas probadas y proba- bles que proporcionen al proyecto una vida til
menor a tres aos.

11 http://www.rpp.com.pe/2012-04-23-minsur-adquiere-proyecto-mina-justa-en-ica-por-us$505-millones-
noticia_474760.html
12 http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2014/cepm0514.pdf
13 Parte de esta seccin es elaborada sobre la base de la informacin obtenida del Reporte de Anlisis
Econmico Sectorial Minera Ao 2 N 3 Diciembre 2013. OSINERGMIN.
en las principales proveedoras de
proyectos mine- ros; siendo contratadas
por las compaas mineras de mayor
envergadura (gran minera) para llevar a
cabo tal actividad. Su ventaja es la alta
especializa- cin de su capital humano y
su planilla reducida.
Las EMJ enfrentan diferentes tipos de
riesgos. El pri- mero es de carcter
econmico, que hace referen- cia a la
incertidumbre sobre el retorno de sus
inver- siones debido a los cambios en la
situacin econ- mica del sector en el
que operan (precios y costos). El
segundo es de carcter natural,
considerando que existe la probabilidad
de que el proyecto no llegue a ser
desarrollado debido a las condiciones
natura- les del yacimiento. El tercero es
de carcter ecol- gico y rene los
diversos efectos de la actividad mi- nera
en los animales, las plantas y el
medioambien- te. Finalmente, el riesgo
social hace referencia a la generacin de
conflictos sociales cuando una com-
paa minera ingresa al territorio de una
comuni- dad para explotar un
yacimiento.
Estas caractersticas dificultan o impiden
que las mineras junior obtengan
recursos del sistema finan- ciero y ms
bien las lleva a "levantar" recursos en
las bolsas de valores, dado que los
inversionistas que
all acuden estn dispuestos a aceptar
mayor ries- go a cambio de mayores
ganancias.
El objetivo de las EMJ es, en buena
cuenta, buscar desarrollar un proyecto,
es decir poner en valor los recursos
mineros. En la medida que van desarro-
llando los proyectos, y van adquiriendo
mayor va- lor, son vendidas a empresas
de mayor envergadu- ra y
especializacin, conocidas usualmente
como empresa minera major.
Las empresas mineras major, tambin
podran rea- lizar actividades de
exploracin, sin embargo, ya sea por sus
accionistas o por razones de seguridad,
son cada vez ms reacias a explorar en
pases riesgo- sos, y prefieren recurrir a
las junior.
Un ejemplo de relacin entre mineras
junior y major puede verse en el caso del
Proyecto Toromocho. Di- cho proyecto fue
adquirido el ao 2004 por Peru Copper,
en el marco de un proceso de licitacin
lide- rado por Proinversion en el que
aquella se hizo del proyecto pagando dos
millones de dlares14. Solo tres aos
despus, en el 2007, y luego de haber
realizado actividades de exploracin
orientadas a darle valor al proyecto, Per
Copper vendi Toromocho a la em-
 LA MINERA JUNIOR, UN SEGMENTO A EXPLORAR

Las empresas mineras junior no cuentan con mucho capital. Son empresas
formadas por empren- dedores (financistas y mineros) que buscan obtener
ganancias a medida que avanzan con los pro- yectos en los que participan.
Estas compaas listan sus acciones en las bolsas con segmentos de capital de
riesgo (Toronto es el ms importante del mundo, Lima es la nica bolsa en
Amrica Latina que cuenta con este segmento) y buscan vender acciones en
los mercados primarios a inversionis- tas amantes del riesgo. A travs de estas
operaciones, las empresas obtienen capital que les permi- te avanzar con sus
proyectos y, a cambio, los inversionistas obtienen acciones. Con este capital
las empresas buscan invertir eficientemente, satisfacer las demandas del
mercado y lograr que haya mayor demanda por sus acciones, mientras que los
inversionistas esperan pacientemente que el management cumpla con sus
promesas y cree valor para sus accionistas. Es as como ambas partes tienen
por objetivo que el precio de la accin de la empresa suba de manera
sostenida.

14 http://www.conflictosmineros.net/contenidos/19-peru/3901-3901
 CUANDO PASE EL TEMBLOR

Durante la etapa del boom, las grandes empresas mineras consiguieron una
posicin de caja excep- cional y, una vez llegada la crisis financiera del 2008,
estas aprovecharon la oportunidad para com- prar proyectos. Sin embargo, el
escenario cambio, los costos subieron y los precios bajaron, y los inversionistas
salieron de dicho sector y migraron a otros.

El principal motor para que vengan ms compaas junior es que cambie el

sentimiento general de los inversionistas.

Tomado de: Revista Poder. Enero 2014. Pag. 58

Existen ms de 100 mineras junior

presa de origen chino CHINALCO listadas en Toronto, Inglaterra o
(Aluminium Corpo- ration of China), en Australia, con proyectos en Per.
US$ 800 millones.

Es importante considerar el rol que

juega el merca- do burstil como fuente
de financiamiento para el desarrollo de
la industria minera. Para tal fin, la Bolsa
de Valores de Lima implement, desde el
2003, el Segmento de Capital de Riesgo,
un mecanismo es- pecializado para
brindar a las empresas mineras ju- nior
la oportunidad de obtener
financiamiento para sus actividades de
exploracin y desarrollo a travs del
mercado de capitales peruano.

El directorio minero del MINEM 15 no nos

permite obtener informacin sobre las
mineras junior o major, toda vez que las
agrupa en: empresa del R- gimen
General (que considera medianas y
grandes mineras), Pequeo Productor
Minero (PPM) o como Productor Minero
Artesanal (PMA).

Sin embargo, informacin proveniente de

la Bolsa de Valores de Lima, y que es
presentada por el Instituto de Ingenieros
de Minas del Per16, da cuenta de la
dinmica de estas empresas en el
mercado burstil.

1
8
 17 mineras juniors tienen listado dual
en la BVL y en una plaza o mercado
burstil de fuera del Per.
Tres mineras junior pasaron a la
pizarra principal al llevar su proyecto
a produccin, es decir, se lanzaron a
desarrollar el proyecto.
Podemos decir que la dinmica de las
empresas mineras junior, y por ende la
dinmica minera en exploracin y la
perspectiva en el otorgamiento de las
concesiones, viene marcada por "la
percepcin del riesgo" que existe en el
mercado, as como por el incremento o
reduccin del precio de los mine- rales.
Finalmente, para tener una idea de
cmo este au- mento en la percepcin
del riesgo impacta en la di- nmica de
las concesiones, sera necesario obser-
var los datos de INGEMMET con respecto
a las reas de libre denunciabilidad
(aquellas reas que que- daron libres por
el no pago por el derecho a tener- las) 17.
All, a noviembre de 2011 estas reas
suma- ron 176 reas, 1,500 a noviembre
2012 y 3,700 a noviembre 2013. Si bien
la data del INGEMMET no menciona ni
explica las causas por las que estas
reas quedaron libres, es probable que
hayan sido abandonadas porque no
representan una opcin lla- mativa de
inversin.

15 http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=1&idTitular=162&idMenu=sub150&idCateg=162
16 Presentacin de Oscar Pezo, Director, VP Corporate Development, en el marco del PERUMIN 31
Convencin Minera, llevada a cabo en septiembre 2013.
17 http://www.ingemmet.gob.pe/form/plantilla01.aspx?opcion=393

1
7
2. SITUACI N DE LAS
CONCESIO NES MINERAS
A NIVEL NACIO NAL Y
REGIO NAL

La evolucin de las concesiones mineras cami- no libre para que los agentes
refleja, en buena medida, las econmicos expan-
expectativas de los inversionis- tas
(grandes, medianos y pequeos)
respecto a las oportunidades de negocio
que presenta el sector minero, que
arroj rentabilidades muy altas entre
2005 y 2011. En el captulo anterior
vimos que Amrica Latina se convirti
en una regin recepto- ra de
importantes inversiones en exploracin
mi- nera siendo el Per uno de los
principales destinos de estos flujos de
inversin.

La promulgacin del Decreto Legislativo

708 (Ley de Promocin de Inversiones
en el sector minero, 1991), fue otro
factor clave para el crecimiento de las
concesiones mineras en la medida que
modifi- cando la Ley General de Minera
de 1981 se orien- ta a liberalizar el
sector minero, para lo cual deroga la
gran mayora de normas que daban
atribuciones y derechos al Estado para
actuar como agente eco- nmico en el
sector18.

As, establece que el cateo y

prospeccin es libre en todo el territorio
nacional y que la comercializa- cin de
sustancias minerales es libre, interna y
ex- ternamente y para su ejercicio no se
requiere el otor- gamiento de una
concesin19. Estamos entonces ante un
escenario en el que el Estado deja el
dan la bsqueda de recursos mineros
por todo el pas.
En las siguientes pginas
presentaremos informa- cin sobre la
evolucin de las concesiones mineras a
nivel nacional y sus caractersticas,
para luego mostrar su distribucin en
el territorio y los proble- mas que
genera.
2.1 AVANCE DE LAS CONCESIONES
MINERAS A NIVEL NACIONAL
consi- derando el nmero de
concesiones y la superficie
concesionada. La primera constatacin
es que las concesiones entregadas
crecen moderadamente en los aos 90
pero estas un salto a partir de 2002 en
adelante, con dos puntos de inflexin:
en 2009 y en 2013. Ambos puntos estn
asociados a la cada de precios de los
minerales en el mercado internacio- nal
por la crisis financiera, en el primer
caso, y por la desaceleracin de la
economa china y la rece- sin europea,
en el segundo.

El nmero de concesiones entregadas

Los grficos 6 y 7 muestran la
pasa enton- ces de un perodo de bajo
evolucin de la entre- ga de
crecimiento en los aos
concesiones en el perodo 1991-2013

18 La Regulacin del Sector Minero en el Per: Reflexiones y Propuestas desde una Visin
Administrativista. Entrevista a Ramn Huapaya Tapia. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/23839/la-
regulacion-del-sector-minero-en-el-peru-reflexiones-y-propuestas- desde-una-vision-administrativista
19 Prrafo final del art. 20 del DL
 GRFICO 6
NMERO CONCESIONES MINERAS VIGENTES POR AO DE SOLICITUD

Fuente: INGEMMET

GRFICO 7
SUPERFICIE CON CONCESIONES MINERAS VIGENTES POR AO DE SOLICITUD
(EN MILLONES DE HECTREAS)

Fuente:
INGEMMET

90 con un promedio por debajo de las
500 conce- siones por ao hacia otro en
el que las concesio- nes pasan de 792 el
2
0
2002 a 6,511 el 2011. La super- ficie
concesionada comparte el mismo perfil
de evo- lucin; siendo el ao 2010 el de
mayor superficie entregada con 3.63
millones de hectreas luego de haber
bajado a 1.4 millones de hectreas en
2009 producto de la crisis financiera de
2008.
1
9
Es claro que la demanda de concesiones
mineras est muy vinculada a la
evolucin de los precios internacionales
de los minerales. La crisis financie- ra
internacional del 2008 impact
negativamente en los precios y, por
consiguiente, en las expecta- tivas de
los inversionistas mineros, lo que se
refle- j en la disminucin de la
demanda de concesio- nes. As, el
nmero de concesiones entregadas cae
 GRFICO 8
NDICE DE PRECIOS (AO BASE = 1998)

Fuente: Banco Central de Reserva del Per

desde cerca de 5,000 en el 2008 a poco
ms de 3,000 en el 2009. Sin embargo,
la rpida recupera- cin de los precios
de los minerales, en especial del oro, el
cobre y la plata, se traduce, inmediata-
mente, en un incremento del nmero de
conce- siones mineras entregadas, tal
como se aprecia en los grficos citados
y en el grfico 8.
concesiones pero, con los datos dis-
ponibles, es difcil ponerlo en evidencia.
En trminos agregados, a mayo de 2014,
existe un total 25.9 millones de hectreas
concesionadas aso- ciadas a las 59,926
concesiones registradas a nivel

La disminucin de la demanda de
concesiones mi- neras observada a
partir de 2011 se explica, en bue- na
medida, por la alta volatilidad e
incertidumbre en el mercado de los
minerales y la disminucin de los precios
producto, ambos, de la desaceleracin
del crecimiento econmico chino y la
lenta recupe- racin de las economas
de Europa y de Estados Unidos. Es
probable que la conflictividad social en
torno a la actividad minera tambin
influya en la demanda de las
nacional en el pas, tal como se aprecia
en el grfico
9. Entre 1992 y 2014 el nmero de
concesiones se multiplic por 8,
mientras que la superficie (en hec-
treas) entregada lo hizo por 11 veces.
Con respecto al indicador que mide el
avance de las concesiones mineras en
el territorio nacional, los datos
muestran una presin creciente sobre
el te- rritorio en los ltimos diez aos.
Es decir, a mayo de 2014 las
concesiones mineras ocupan el 20%
del territorio nacional mientras que en
2002 dicho por- centaje era de slo el
6%. Ver grfico 10.
Segn estadsticas del Ministerio de
Energa y Mi- nas a diciembre de 2013
se desarrollan activida- des de
produccin minera slo en 1.15 millones
de hectreas, lo que representa el 0.9%
del terri- torio nacional. Las actividades
de exploracin se realizan en 418,234
hectreas, equivalentes al 0.33% de la
superficie del pas. Sumando ambos
conceptos, tenemos que slo el 1.23%
del territo- rio nacional estaran siendo
ocupados por activi- dades mineras. Ver
cuadro 4.
 GRFICO 9
EVOLUCIN DE LAS CONCESIONES MINERAS,
EN NMERO Y SUPERFICIE
1991 - 2014

Fuente: INGEMMET

GRFICO 10
PER: REA OCUPADA POR CONCESIONES MINERAS
EN PORCENTAJE (%)

2
2
Fuente: INGEMMET

2
1
 CUADRO 3
IMPORTANCIA DE LOS DERECHOS MINEROS
EN MILLONES DE HECTREAS

201 201 201

1 2 3
Ha % Uni Ha % Uni Ha % Uni
d. d. d.
Territorio del Per 128.0 128.0 128.0
Territorio en 0
1.05 0.82 448 1.140 0.89% 537 1.150 0.90% 575
Produccin
Territorio en 0.35 %
0.28 410 0.38 0.30% 378 0.42 0.33% 464
Exploracin
Territorio %
24.57 19.19 22.66 17.71 25.86 20.20
Concesionado % % %
Fuente: MEM; elaboracin: propia.

2.2 EVOLUCIN DE LAS
CONCESIONES MINERAS
EN EL TERRITORIO
Moquegua, Apurmac y La Libertad y
Ancash son las regiones con mayor
proporcin de su territorio ocupado con
derechos mineros, con porcentajes que
van desde 70% hasta 59%, tal como se
ve en el grfico 11. En seis regiones, el
rea con concesio- nes mineras
representan ms del 50% de su territo-
rio. En cambio, cuando se toma el
indicador de la superficie concesionada,
a mayo 2014, las regiones con mayor
superficie concesionada son Arequipa
(3.07 millones de ha.), Puno (2.54
millones) y Ancash (2.11 millones), tal
como se muestra en el grfico 12.
Por otro lado, las regiones con muy poca
presencia de concesiones mineras en su
territorio son Loreto, Ucayali, Tumbes,
San Martn y Amazonas ubicadas la
mayora en la Amazona. Sin embargo, la
caracte- rstica de la minera
principalmente aluvial (e infor- mal) que
se practica en estos territorios genera
se- veros impactos en los ecosistemas
frgiles y de gran biodiversidad. El
ejemplo ms ilustrativo de ello es Madre
de Dios que tiene concesionado para
mine- ra slo el 8.3% de su territorio
(700 mil hectreas), pero en donde la
minera informal e ilegal est pro-
duciendo una enorme devastacin de los
bosques y contaminando de los ros
adems de otros impac- tos sociales
graves.

GRFICO 11
PORCENTAJE DEL TERRITORIO OCUPADO POR CONCESIONES MINERAS POR DEPARTAMENTO
Fuente INGEMMET, Mayo 2014. Elaboracin propia
 GRFICO 12
SUPERFICIE CONCESIONADA PARA MINERA POR DEPARTAMENTO.
En millones de hectreas

Fuente INGEMMET, Mayo 2014. Elaboracin propia

2.2.1 Las concesiones que de las 59,926 concesiones mineras

mineras segn
macroregiones
Para comprender mejor la dinmica de
las con- cesiones mineras en el territorio
nacional presen- tamos la informacin
segn tres grandes macro regiones:
norte, centro y sur. As, encontramos
vigentes, el 42.9% de las mismas se
ubican en la macrore- gin Sur, el 39.2%
en la del centro, y el restante 17.1% en
las del norte20. Si se toma la superficie
concesionada, el porcentaje de la macro
regin sur aumenta a 50%, tal como se
muestra en el cuadro 4.

CUADRO 4
CONCESIONES MINERAS SEGN MACROREGIONES, A MAYO 2014.

Nme
ro % Hectre %
1/ as
Centro 23,476 39% 7,983,549 31%
Norte 10,223 17% 4,910,705 19%
Sur 25,701 44% 12,962,1 50%
Total 59,400 100% 52
25,856, 100%
406

2
3
1/ No se consideran las 526 concesiones mineras registradas
en el mar. Fuente: INGEMMET

20 La agrupacin utilizada es la siguiente: SUR (Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios,
Moquegua, Puno, Tac- na); CENTRO (Ancash, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, Lima, Pasco,
Ucayali) y Norte (Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martin,
Tumbes)

2
4
Por otra parte, respecto al indicador que
mide la presin sobre el territorio,
tenemos que esta es mayor en el sur
con el 33.1% del territorio conce-
sionado para minera, le sigue el centro
con el 24.7%, y el 8.6% de la regin
norte (ver grfico 12). Cabe precisar que
en las regiones norte y cen- tro se
ubican las regiones Loreto y Ucayali,
que son las ms grandes del Per y que
tienen una bajo porcentaje de
concesiones mineras pero, si se incluye
las concesiones de hidrocarburos, la si-
tuacin cambia.
Respecto a la dinmica de las
concesiones en las macroregiones
tenemos que en el sur el crecimien- to
ha sido ms pronunciado, tal como se
observa en el grfico 14. Si bien la
evolucin de las conce- siones tiene un
perfil similar al descrito para todo el
territorio nacional, en el sur la similitud
es ma- yor. En esta macroregin el
crecimiento del rea concesionada lleg
a su punto mximo el 2010 con
2.7 millones de hectreas, mientras que
en la ma- croregin centro la cspide del
crecimiento de es- tas reas se produce
entre los aos 2011 y 2012
GRFICO 13
REA OCUPADA POR CONCESIONES MINERAS POR MACROREGIONES
EN PORCENTAJE (%)
con 1 milln de hectreas. En el sur, la
disminucin en la demanda de
concesiones se inicia el 2011 mientras
que en las regiones norte y centro la
cada es a partir del 2012. Al primer
semestre de 2014 la superficie
concesionada en el sur fue de 641 mil
hectreas, en el centro de 434 mil y en
el norte de 175 mil.
Los datos sugieren que la demanda de
concesiones mineras en el sur del pas
tiende a ser mayor. Ac- tualmente hay
importantes proyectos cuprferos (Las
Bambas, Toquepala, la ampliacin de
Cerro Verde, Antapaccay, Constancia,
Ta Maria, entre otros) que convertirn a
esta parte del pas en la ms importante
productora de minerales, lo que genera
ms expectativa por nuevos proyectos.
En el centro se inicia el desarrollo del
proyecto Toro- mocho que marcar una
tendencia al alza en la pro- duccin
minera polimetlica. La pregunta clave
es si el comportamiento de los precios
internaciona- les de los minerales de los
prximos aos permiti- rn sostener y
consolidar las inversiones mineras
proyectadas.
Fuente: INGEMMET
GRFICO 14
Fuente: INGEMMET; Elaboracin propia
En los aos 2012 y 2013 el nmero de
concesio- nes mineras se increment
con mayor velocidad en la macroregin
centro, en especial en los de-
partamentos de Lima y Ancash. En
dichas regio- nes se concentra ms de la
mitad de las concesio- nes entregadas
entre 2000 y 2014. Como puede
observarse en el grfico 15, hasta el
ao 2011 la
mayor cantidad de concesiones mineras
se otorga- ron en el sur, sin embargo
desde el 2012 en adelan- te parece
haberse producido un cambio de
tenden- cia. Este es un dato que llama la
atencin dado que en dichas regiones se
ubica la mayora de conflictos sociales
segn el ltimo reporte de la Defensora
del Pueblo.

GRFICO 15
NUMERO CONCESIONES MINERAS POR AO DE SOLICITUD SEGN MACROREGIONES
Fuente: INGEMMET
 Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.

2.2.2 Concesiones mineras segn muestran una tendencia creciente en

regiones los lti- mos diez aos. En efecto, el
58% de su territo- rio est
Para este acpite nos hemos enfocado en comprometido con concesiones mine-
las regiones de Ancash, Arequipa, ras (2.11 millones de hectreas), de
Apurmac, Cajamarca, Cusco, La Libertad, las cuales el 75% se encuentra
Lambayeque, Moquegua, Piura y Tacna, titulado, el 21.7% en tr- mite y 3.1%
que corresponden al mbito de accin de est extinto por diversas causales
las instituciones socias del Grupo (Ver mapa).
Propuesta Ciudadana. En lneas gene-
rales, observamos que desde el ao 2000 a Al interior de la regin resaltan las
la fecha existe un incremento de provincias de Pallasca, Corongo y Aija,
concesiones mineras en estos territorios que presentan una ocupacin de ms
lo cual sugiere una tendencia aunque del 90% de sus respectivos territorios
cada regin presenta un comportamiento por concesiones mineras. Por otro
diferenciado. lado, la provincia de Asuncin es la
que me- nos concesiones mineras
a. ANCASH tiene, solo el 13.8% de su territorio ha
sido concesionado. Ver cua- dro 6.
Ancash es una de las regiones con mayor
presin de concesiones mineras sobre su
territorio, las cuales

ANCASH: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

2
7
 CUADRO 5. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN ANCASH

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
Extintas eas
64,666 mineras
3.1
Tituladas 1,589,894 75.2
En trmite 459,883 21.7
Total 2,114,442 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014.

CUADRO 6. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN ANCASH

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
Pallasca eas
191,263 mineras
92.47
Corongo 93,349 91.69
Aija 63,885 91.51
Yungay 99,331 72.78
Ocros 139,129 72.20
Huaylas 151,347 66.15
Huari 178,748 64.00
Bolognesi 195,947 62.43
Huaraz 154,449 61.67
Siguas 83,518 57.32
Huarmey 218,884 55.79
Antonio Raimondi 30,932 55.06
Santa 190,350 47.81
Casma 107,572 47.30
Recuay 108,578 46.79
Carhuaz 34,803 42.58
Carlos Fermn Fitzcarral 18,896 30.06
Mariscal Luzuriaga 21,618 29.4
Pomabamba 24,592 26.6
Asuncin 7,251 13.8
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

b. APURMAC Con excepcin de la provincia de

Chinchero, todas las provincias de
La regin Apurmac es la segunda con Apurmac presentan altas tasas de
mayor porcen- taje de su territorio territorio concesionado para la minera; las
concedido a proyectos mineros: 68%. El provin-
-75.3% de las 1.42 millones de hectreas
que representan ese 68%, se encuentran
tituladas, alre- dedor del 20% est en
trmite y el 5.2% extintas bajo diversas
causales.
cias de Cotabambas y Aymaraes tienen durante los aos de precios
ms del 80% de su territorio concedido internacionales altos, y ha mostrado cierto
y las dems con porcenta- jes superiores estancamiento en los lti- mos aos. El
al 50%. Ver mapa y cuadros 7 y 8. primer megaproyecto ubicado en esta
regin es Las Bambas, que est ubicado
Siendo un territorio con alto potencial entre las pro- vincias de Cotabambas y
minero (cobre y hierro), las concesiones Grau, aunque existen varios otros
mineras han crecido marca- damente proyectos grandes en etapa de
exploracin.
 APURMAC: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

CUADRO 7. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN APURMAC

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 74,250 5.24
Tituladas 1,065,623 75.27
En trmite 275,860 19.49
Total general 1,415,733 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

CUADRO 8. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN APURMAC

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Cotabambas 232,126 88.43
Aymaraes 335,194 81.18
Antabamba 233,857 72.56
Grau 152,918 71.75
Andahuay 244,685 60.6
Abancay 196,661 56.85
Chinchero 20,294 13.46
Fuente INGEMMET, Marzo 2014
c.AREQUIPA
La regin Arequipa tiene la mayor
superficie conce- sionada para minera
con 3.07 millones de hect- reas, que
representan el 48.5% de su territorio.
Ms del 80% de estas concesiones se
encuentran titula- das, 13.6% estn en
trmite y el 5.58% extintas.
Aunque parezca imposible, la provincia
que regis- tra el mayor porcentaje de su
territorio concesio- nado es Condesuyos
con ms del 100% y mante-
niendo zonas libres de derechos
mineros. Esta apa- rente paradoja se
produce porque en esta provin- cia
existe un importante nmero de
superposicin de derechos mineros
debido principalmente a la existencia de
concesiones mineras antiguas: hace una
dcada el desarrollo del catastro minero
era insuficiente e inexacto, generando
una serie de problemas, entre ellos la
mencionada superposi- cin. Ver cuadro
10. En cinco de las ocho provin- cias, las
concesiones mineras ocupan mas del
50% de sus territorios.

AREQUIPA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

CUADRO 9
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN AREQUIPA

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 171,636 5.58
Tituladas 2,484,751 80.84
En trmite 417,377 13.58
3
1
Total 3,073,763 100.00
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

3
0
 CUADRO 10
CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN AREQUIPA

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Condesuyos 398,826 103.68
Islay 330,939 67.58
Caravel 865,829 66.56
Caylloma 441,961 64.51
Castilla 397,769 57.42
Arequipa 405,460 42.12
Caman 158,853 39.68
La Unin 74,125 5.26
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

d. CAJAMARCA

Cuando se habla de minera en el Per, la Sin bien la presin sobre el territorio

regin de Cajamarca tiene gran est por de- bajo del 50%, hay un grupo
importancia, aunque esta se deba ms al de provincias que tie- nen un alto
impacto socioambiental de las operacio- porcentaje de su territorio concesio-
nes mineras existentes antes que a la nado. San Pablo y Hualgayoc registran
extensin de los derechos mineros en el ms del 90% de su territorio con
territorio. La regin tiene concesiones mineras, Cajamar- ca, Santa
1.3 millones de hectreas concesionadas Cruz y Contumaz muestran porcenta-
a la activi- dad minera, que representan jes superiores al 60%. En general, el sur
el 40.5% del territorio regional. El 85% de de la re- gin sufre una alta presin de
estas concesiones se encuentran las concesiones mineras. Ver mapa y
titulados, el 10% en trmite y el 4% son cuadro 12.
extintos.

CUADRO 11
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN CAJAMARCA

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 54,815 4.06
Tituladas 1,158,672 85.77
En trmite 137,449 10.17
Total general 1,350,937 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014
CAJAMARCA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

3
2
 CUADRO 12
CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN CAJAMARCA

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
San Pablo 66,517 99.68
Hualgayoc 74,186 94.26
Cajamarca 196,861 66.05
Santa Cruz 90,812 65.38
Contumaza 124,962 60.11
San Ignacio 68,473 50.48
Cajabamba 80,351 44.92
San Miguel 208,932 42.38
Celendn 112,565 42.31
Chota 113,373 30.05
Cutervo 74,285 24.41
San Marcos 53,311 20.95
Jan 86,308 17.06
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

territorio regional. El 76% de las

e. LA LIBERTAD
La importancia de la actividad minera en
la regin La Libertad se remonta a la
dcada de 1970. Desde 2000 se observ
un incremento importante de de- rechos
mineros en dicho territorio, tendencia
que se ha venido desacelerando en los
ltimos aos.
La superficie de concesiones mineras es
de 1.55 millones de hectreas, que
representan el 46.5% del
concesiones son tituladas, mientras que
el 18% se encuentra en tr- mite y el
alrededor del 5% estn extintas.
Las provincias con mayor concentracin
de conce- siones son Snchez Carrin
(99%) Gran Chim (87%) y Santiago de
Chuco (87%), ubicadas, todas ellas, en
la sierra del departamento, tal y como
se obser- va en el cuadro 14. En cambio,
en las provincias de la costa la presencia
de concesiones es menor.

CUADRO 13
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN LA LIBERTAD

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 77,558 4.98
Tituladas 1,188,285 76.28
En trmite 292,049 18.75
Total 1,557,892 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014
 LA LIBERTAD: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

CUADRO 14
CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN LA LIBERTAD

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Snchez Carrin 249,384 99.74
Gran Chimu 113,201 87.61
Santiago de Chuco 232,791 86.98
Pataz 316,286 79.06
Otuzco 161,247 77.32
Trujillo 110,778 62.15
Julcn 55,859 50.28
Vir 129,861 40.64
Bolivar 65,627 37.82
Ascope 84,696 31.97
Chepn 19,729 17.15
Pacasmayo 18,436 16.52
Fuente INGEMMET, Marzo 2014
f. CUSCO
En la regin Cusco la superficie con
concesiones mineras es de 1.66 millones
de hectreas, de las cuales el 68% estn
tituladas, mientras que el 27% se
encuentra en trmite. Este total de
concesiones abarca el 23% de la
superficie regional, lo que la convierte
en una de las regiones con el menor por-
centaje de su territorio concesionado. La
entrega
CUSCO: MAPA DE CONCESIONES MINERAS
de concesiones muestra una tendencia
creciente en los ltimos 10 aos.
Cuando se toman los datos a nivel
provincial hay tres provincias con alta
presin de concesiones en su te- rritorio,
estas son Chumbivilcas, Paruro y
Quispican- chi, que tienen ms del 50%
de su territorio conce- sionado. Ver
cuadro 16. Llama la atencin la gran
cantidad de petitorios registrados en la
provincia de
 CUADRO 15. ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN CUSCO

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
Extintas eas
75,863 mineras
4.57
Tituladas 1,133,595 68.3
En trmite 450,256 27.13
Total 1,659,714 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

CUADRO 16. CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN CUSCO

 CCMM % del territorio
Provin
Hectr con concesiones
cia
Chumbivilcas eas
397,675 mineras
74.31
Paruro 109,487 55.57
Quispicanchi 407,291 55.26
Espinar 239,020 45.51
Ant 68,460 35.19
a 86,413 24.44
Calc 48,745 23.36
a
Cusco 11,504 21.69
Acomayo 19,800 21.26
Canchis 65,232 16.46
Paucartambo 81,654 14.06
Urubamba 10,844 7.50
La Convencin 113,588 3.56
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

Quispicanchi que, segn la base de datos
del INGE- MMET, fueron solicitados a
partir del ao 2006, pero en especial a
partir del ao 2011 y que estos ltimos
fueron solicitados principalmente por
personas na- turales. Este fenmeno
merece especial atencin por- que el
crecimiento de los derechos mineros est
aso- ciado al avance de la minera
informal desde Madre de Dios, de lo cual
es necesario alertar a las autori- dades
regionales y nacionales.
g. MOQUEGUA
Moquegua es una regin pequea pero
con una importante actividad minera. La
superficie ocupa- da por concesiones es
de 1.11 millones de hect- reas, lo que
representa el 70% de su territorio y la
convierte en la regin con la mayor
parte de su territorio concesionado. Del
total de concesiones mineras
registradas, el 87% se encuentran titula-
das, un 11% en trmite y solo el 1% se
encuentran extintas.

En esta regin se halla la provincia de La La provincia ms concesionada es Ilo,

Conven- cin (donde se ubica el
proyecto Camisea) que tie- ne un bajo
porcentaje de su territorio con conce-
siones mineras. Sin embargo, en la parte
amazni- ca de este territorio se ubican
varios lotes de explo- racin/explotacin
de hidrocarburos con extensio- nes muy
grandes.
con ms del 83% de su superficie,
mientras que las provincias de Mariscal
Nieto y General Sanchez Cerro presen-
tan una ocupacin de alrededor de 69%
y 68% res- pectivamente. Ver cuadro 18.
 MOQUEGUA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

CUADRO 17
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN MOQUEGUA

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 21,173 1.9
Tituladas 968,683 87
En trmite 123,566 11.1
Total 1,113,421 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014
 CUADRO 18
CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN MOQUEGUA

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Ilo 113,521 83.12
Mariscal Nieto 606,245 69.77
General Sanchez Cerro 393,655 68.42

Fuente INGEMMET, Marzo 2014

h. PIURA

Luego de un perodo de crecimiento de reas. De ellas, el 81% son concesiones

las conce- siones mineras en la regin
Piura que empez en la dcada de
1990, estas estn experimentando un
cambio de tendencia desde 2008 a la
fecha liga- da a una menor demanda.
Piura tiene el 30.5% de superficie en
concesiones mineras, lo que equivale a
1.09 millones de hect-
tituladas, 15% estn en trmite y un
3.7% extintas.
Los derechos mineros se extienden
principalmente sobre las provincias de
Sechura (65.5%) y Ayabaca (43.8%). En
cambio, en provincias como Morropn y
Talara se registran bajas tasas de
ocupacin terri- torial.

PIURA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

 CUADRO 19
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN PIURA

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 40,535 3.70
Tituladas 891,050 81.28
En trmite 164,699 15.02
Total 1,096,283 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

CUADRO 20
CONCESIONES MINERAS POR PROVINCIA EN PIURA

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Sechura 425,379 65.55
Ayabaca 229,499 43.87
Paita 58,034 33.91
Piura 187,828 30.16
Huancabamba 68,512 15.96
Sullana 73,141 13.74
 Talara 24,292 8.23
Morropn 29,598 7.70
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

i. TACNA

La entrega de derechos mineros ha mero de nuevos petitorios que

presentado un comportamiento muy
variable en la regin Tacna. El rea
concesionada es de 872,799 hectreas,
que representan el 54.3% de su
territorio.
Tacna tiene el porcentaje ms bajo de
concesiones tituladas, alrededor del
58% con un importante n-
representan el 25% de los derechos
mineros regionales totales. Jorge
Basadre es la provincia con mayor
porcentaje de ocupacin de su territorio;
en cambio, la provincia de Tacna tiene la
mayor extensin concesionada con
derechos mineros.
 CUADRO 21
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN TACNA

CCMM % del territorio

Estado de la
Hectr con concesiones
concesin
eas mineras
Extintas 141,635 16.23
Tituladas 506,219 58.00
En trmite 224,945 25.77
Total 872,800 100
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

CUADRO 22
ESTADO DE LAS CONCESIONES MINERAS EN LA REGIN TACNA

CCMM % del territorio

Provin
Hectr con concesiones
cia
eas mineras
Jorge Basadre 201,163 73.56
Candarave 162,734 70.24
Tarata 162,823 58.67
Tacna 346,080 41.93
Fuente INGEMMET, Marzo 2014

TACNA: MAPA DE CONCESIONES MINERAS

4
1
3. ANLISIS DE LA EXPANSI N
DE LAS CONCESIO NES
MINERAS

3.1 DISTRIBUCIN DE LAS 10.2 millones de hectreas, equivalen-

CONCESIONES SEGN tes al 39.5% de la superficie total
TIPOS DE TITULARES concesionada.

Quines son, actualmente, los Hay un total de 6,145 titulares de

principales titula- res de las concesiones concesiones que tienen entre 2 y 10
mineras? El grupo de titula- res de las concesiones que repre- sentan el 38%
concesiones mineras est constituido del total. En conjunto tienen 6.81
por grandes, medianas y pequeas millones de hectreas que equivalen al
empresas y tambin por personas 26% del rea concesionada.
naturales. Pero cul de estos grupos
tiene la mayor cantidad de concesiones?
Cmo se distribuyen las concesiones
segn el tipo de titula- res que las
poseen?

Sin considerar las 526 concesiones

mineras registra- das en el mar peruano,
las 59,400 concesiones vi- gentes estn
distribuidas entre 16,164 titulares. Para
responder las interrogantes planteadas
ms arriba organizamos la informacin
tanto del nmero de concesiones como
de la superficie concesionada se- gn
seis tipos de titulares21 tal como se
muestra en el grfico 13. Los principales
resultados son:

Los 9,529 titulares mineros que tienen

slo una concesin constituyen el
59% de todos los titu- lares y poseen
un total de 3.03 millones de hec-
treas equivalentes al 12% de la
superficie con- cesionada en todo el
pas.

Hay 73 titulares que tienen ms de

100 conce- siones, representan el
0.4% del total de titulares y poseen
 Los 417 titulares que tienen entre
11 y 100 con- cesiones representan
el 2.5% del total de titula- res y
poseen 5.78 millones de hectreas
que equivalen al 22.3% del total.
Agrupando a los 490 titulares que
tienen entre 11 y ms de 200
concesiones, tendramos que el
61.6% de la superficie concesionada
est en manos del 3% de los
titulares mineros constitui- dos por
grandes y medianas empresas. En
el otro extremo, los 13,725 titulares
mineros que tie- nen entre 1 y 4
concesiones representan el 85% del
total y poseen slo el 28% de la
superficie total concesionada.
Esta informacin es muy importante
para identifi- car los problemas
asociados al crecimiento acele- rado
de las concesiones mineras, tales
como el al- quiler de concesiones para
la minera informal que se practica a
21 El primer tipo son los titulares que tienen una sola concesin minera y en el otro extremo los
titulares (se supone empresas grandes) que poseen ms de 200 concesiones.
lo largo y ancho del territorio nacio- nal,
el incumplimiento de la produccin
mnima, los movimientos especulativos,
el uso de testafe- rros, entre otros.
Cules son los titulares mineros que
incurren o estn vinculados a los
problemas se- alados? Si el Estado
puede identificar a los titula- res que
ceden sus concesiones para la minera
in- formal, por qu no se controla esta
prctica?
Que el 59% de los titulares cuenten con
una sola concesin minera, y que estn
dispersos por todo el pas, puede
representar una dificultad para la ta- rea
de supervisin del Estado.
Cules son los titulares que tienen
mayor super- ficie concesionada? En
base a la informacin de IN- GEMMET
hemos elaborado el cuadro 24, en el que
identificamos a 22 titulares constituidos
por empre-
 GRFICO 16

Fuente: INGEMMET; Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.

sas mineras cuyas concesiones ocupan En segundo lugar, est la Compaa de

el 25% de la superficie total Minas Bue- naventura con 1,039
concesionada en el pas. En la rela- cin concesiones asentadas en 621 mil
que se muestra en el cuadro destaca hectreas (lo que equivale a casi tres
BHP Bi- llinton Worl Exploration, empresa veces el
que cuenta con 1,522 concesiones
mineras asentadas en 1.27 mi- llones de
hectreas, de las cuales el 85% de se
ubi- ca en Puno (797 mil hectreas) y
Tacna (118 mil hec- treas). La minera
BHP Billiton se enfoca en proyec- tos
iniciales o greenfield, es decir, desde
"cero"22.

4
2
rea de la provincia de Lima), ubicadas Chu- capaca (Moquegua) y Trapiche
principal- mente en Arequipa (167 mil) (Apurmac)23.
y Huancavelica (145 mil). La empresa,
peruana, tambin se caracteriza por Estas dos empresas concentran el 7.3%
haber descubierto, detectado y de la super- ficie total concesionada.
desarrollado sus propios proyectos,
destacando entre ellos algunos de los Tambin destacan las empresas Golden
nuevos como Tambomayo (Arequipa) y Ideal, June- field Mining y Super Strong,
de capitales chinos24,

22 http://proactivo.com.pe/bhp-billiton-impulsara-exploracion-minera-en-el-peru/
23 http://elcomercio.pe/economia/negocios/estos-son-futuros-proyectos-que-emprendera-buenaventura-
noticia-1756516
24 http://gestion.pe/empresas/china-golden-ideal-mayor-numero-petitorios-mineros-2085256

4
3
cuyas solicitudes para adjudicarse concesionadas, lo que representa el 25%
concesiones mi- neras han crecido en del to- tal.
los ltimos aos, especialmen- te desde
el 2009. Estas empresas tienen, a la
fecha, 889 concesiones y ocupan una
extensin de 655 mil hectreas, 3.2 CONCESIONES MINERAS SEGN
TIPO DE USO
ubicadas principalmente en Arequipa,
Moquegua y Ayacucho.
En el captulo anterior sealamos el
Otra empresa que destaca por su crecimiento acelerado de las
concesiones mineras, particular- mente
crecimiento en el primer trimestre de
en la sierra del pas. Qu porcentaje de
2014 es Fresnillo Peru SAC, filial de la
los millones de hectreas tomadas en
mexicana Fresnillo, que registr la ma-
concesin vie- nen siendo utilizadas?
yor cantidad de petitorios mineros
Segn los datos disponibles, slo en el
otorgados, con 315 solicitudes,
6.07% de los derechos mineros otorgados
distribuidas en las regiones Aya- cucho se realizan actividades de explotacin y
(94 concesiones) y Apurmac (51). explora- cin minera, lo que significa que
en el restante 94% de ellos no se registra
En suma, las 22 empresas listadas en el ningn tipo de actividad (ver cuadro 24).
cuadro 23 tienen en un total de 6.4 Entonces, si la tasa de actividad en las
millones de hectreas

CUADRO 23
PRINCIPALES TITULARES DE CONCESIONES MINERAS POR MACRO REGIN (EN HECTREAS)

Titulares de concesiones Sur Centro Norte Total

BHP Billiton World Exploration Inc. 1,082,79 177,879 6,402 1,267,07
Sucursal
Compaadelde Per
Minas Buenaventura 1
363,342 228,573 27,064 618,979 3
Golden Ideal Gold Mining 391,996 50,130 8,990 451,115
Minera Barrick Misquichilca 140,234 148,322 71,391 359,947
Compaa Minera Ares 328,732 10,895 8,734 348,361
Fresnillo Per 186,660 96,818 56,747 340,225
Vale Exploration Per 71,997 51,988 200,543 324,528
Compaa Minera Milpo 101,959 134,664 44,613 281,236
Cementos Pacasmayo 8,219 254,978 263,197
Newmont Peru 66,057 125,920 32,923 224,900
Teck Peru 175,007 29,500 204,507
Votorantim Metais - Cajamarquilla 19,779 95,857 79,935 195,571
Minera Yanacocha 191,521 191,521
Southern Peru Copper Corporation, 166,507 14,303 2,203 183,014
Sucursal
MINSUR del Per 144,721 27,235 2,408 174,364
Anglo American Peru 142,185 22,414 100 164,699
Compaa minera Miski Mayo 900 161,901 162,801
Minera Gold Fields Peru 159,962 159,962
Compaa de Exploraciones Orin 139,049 11,800 925 151,775
Global Gold 140,550 500 141,050
Peruvian Latin Resources 115,846 21,586 137,433
Compaa Minera Vichaycocha 1,968 134,306 136,275
Sub total 3,940,24 1,369,3 1,172,9 6,482,53
Otros (16,146 titulares) 8,926,312 23 64 19,247,6
6,590,7 3,730,65 3
Total 12,866,5 5 11
7,960,0 4,903,62 25,730,2
74
Fuente: INGEMMET; Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.57 34 16 07
concesiones mineras tituladas es tan especulacin. Al respecto un
baja, por qu la demanda es tan alta y funcionario seala Muchas per-
por qu sigue en aumento?
Por qu la gran parte de las concesiones
se man- tienen sin ningn tipo de
actividad? Existir algn nimo de
especulacin que lleve a las empresas y
personas naturales a solicitar y adquirir
derechos mineros para posteriormente
traspasarlos generan- do una utilidad
producto del alza de los precios in-
ternacionales de los minerales y la
consecuente mejora en la demanda de
estos activos?

Estas estadsticas no incluyen estimados

del de- sarrollo de actividades
informales porque no se dispone de
cifras exactas del impacto de la mine-
ra ilegal. Sin embargo, algunos
especialistas se- alan que "la minera
ilegal en el Per mueve ms de 2,900
millones de dlares al ao, convirtindo-
se en una actividad criminal que genera
mayores ganancias que el
narcotrfico." 25

Al respecto, la informacin cualitativa de

campo da cuenta de que el crecimiento
acelerado de las concesiones ha
permitido el surgimiento de titu- lares
mineros dedicados a la especulacin, es
de- cir, personas que solicitan la
concesin con la fi- nalidad de negociar
el derecho. Al respecto un funcionario
de INGEMET seala que el sistema de
concesiones es bueno, pero muchos se
apro- vechan de ello. Hay gente que
denuncia y pone concesiones para
especular y aprovecharse de los mineros
honestos. Tambin hay aquellos que se
aprovechan de los informales
cobrndoles cupos y regalas. Muchas
personas tienen concesiones en
provincias y estn en Lima
tranquilamente sen- tadas y esperando
que los ilegales les paguen sus
regalas26

Siendo las concesiones mineras un

activo que se puede vender, alquilar o
hipotecar, no debera lla- mar la
atencin que en coyunturas de altos
pre- cios se generen incentivos para la
sonas que solicitan las concesiones
solo firman la primera solicitud y
despus quienes vienen a se- guir
todos los trmites son otras personas
que tie- nen un poder y son los
verdaderos dueos. Ellos son los que se
dedican al negocio minero y recu- rren
a familiares, conocidos, para conseguir
las concesiones
Lo anterior sugiere que en el mercado
de las con- cesiones actan los
llamados testaferros, as lo re- conoce
otro entrevistado cuando seala que
el testaferraje es algo normal en las
peticiones. Por ejemplo, un titular
minero que dejo caducar su de- recho
minero est impedido de presentar
pedidos por dos aos, entonces lo que
hace es recurrir a testaferros para
adquirir otra vez su concesin. Tam-
bin hay familias enteras involucradas
en trmites que trabajan con ingenieros
y abogados dedicados al negocio.
3.3 ESTADO DE
SITUACIN DE LAS
CONCESIONES
MINERAS
Segn INGEMMET, las concesiones
mineras se clasifican en tres tipos segn
su estado de situa- cin: concesiones
tituladas, en trmite y extin- tas. Del
total de derechos mineros existentes en
el catastro nacional, el 76.24% de ellos
se encuen- tran titulados, lo que
equivale a una superficie total de 19.71
millones de hectreas. Otro 16.86% de
los derechos mineros se encontraban en
tr- mite y el restante 6.9% de derechos
mineros es- tn extintos. Las causales de
extincin27 son ml- tiples, sin embargo,
dentro del grupo de conce- siones
mineras extintas predominan aquellas
que pueden publicarse como de libre
denuncia- bilidad. Esto significa que sus
petitorios han sido declarados extintos
por causales administrativas y no por
su inadmisibilidad y, por lo tanto, pue-
den ser regularizados y posteriormente
ser re ti- tulados.

25 http://www.rpp.com.pe/2013-12-11-mineria-ilegal-mueve-mas-de-us$-2-900-millones-
al-ano-en-peru- noticia_654242.html
26 Vilca, Paulo (2014); Anlisis cualitativo de las concesiones mineras y su impacto territorial
en el Per. Informe de investigacin para Grupo Propuesta Ciudadana.
27 Cancelacin: Al haber sido formulado superpuesto totalmente sobre otro derecho minero o rea
restringida a la actividad minera. Abandono: Por incumplir obligaciones o plazos establecidos
en las normas del procedimiento minero. Caducidad: Por no cumplir con el pago oportuno del
derecho de vigencia o penalidad por dos (02) aos consecutivo. Mayor detalle en captulo 5,
acpite 5.1.4
 CUADRO 24
ACTIVIDAD MINERA EN EL TERRITORIO NACIONAL.

rea % respecto al
Unidad Unidades Mineras
(En territorio
es
hectreas) concesionado
575 Explotacin 1,151,395 4.45%
464 Exploracin 418,235 1.62%
254 Cateo y Prospeccin 101,435 0.39%
8 Construccin 61,858 0.24%
6
1 Cierre Post - Cierre 7,775 0.03%
31 (Definitivo)
Cierre Final 5,194 0.02%
2 Beneficio 4,767 0.02%
1 Total 1,750,659
Fuente: MEM; elaboracin: propia.

CUADRO 25
ESTADO ACTUAL DE LAS CONCESIONES MINERAS

Estado de las concesiones mineras Extensin en %

hectreas
Concesiones Extintas 1,783,898 6.9
D.M. Cautelar Poder Judicial 173,865 0.7
D.M. Extinguidas a publicar de Libre Disponibilidad 1,168,233 4.5
D.M. Extinguidas no Peticionables 35,765 0.1
D.M. Extinguidas a publicar de Libre Disponibilidad 406,034 1.6
Redenunciable
Concesiones Tituladas 19,713,410 76.2
Acumulacin D.M. Titulada 645,622 2.5
Autorizacin de Beneficio. 35 -
Cantera D.S. 037-96-EM 15,322 0.1
D.M. Titulado D.L. 109 1,278,684 5.0
D.M. Titulado D.L. 708 17,705,541 68.5
Depsito de Relaves 951 -
Planta de Beneficio 67,255 0.3
Concesiones en trmite 4,359,099 16.9
D.M. en Trmite D.L. 109 3,168 0.0
D.M. en Trmite D.L. 708 4,355,931 16.9
Total 25,856,406 100.0
Fuente INGEMMET, Marzo 2014. Elaboracin: propia

3.4 CLASIFICACIN DE LOS A nivel nacional, la actividad minera se

TITULARES MINEROS estratifica en cuatro categoras: i) Gran
SEGN CATEGORA Minera, ii) Mediana
Minera, iii) Pequea Minera y iv) desarrolladas en los estratos de Gran y
Minera Artesa- nal. Se conoce como Mediana Minera.
"rgimen general" a las acti- vidades
El Ministerio de Energa y Minas (MEM)
actualiza peridicamente el directorio
minero nacional, en el que categoriza y
clasifica el estrato al que per- tenecen
los distintos titulares mineros que po-
seen o se encuentran tramitando
derechos mine- ros. En la clasificacin
nacional destacan tres tipos de
regmenes: rgimen general (RG),
pequeo productor minero (PPM) y
productor minero arte- sanal (PMA).
Son considerados pequeos
productores mine- ros los que posean
hasta 2,000 hectreas (entre petitorios y
concesiones mineras), y adems po-
sean una capacidad instalada de
produccin y/o beneficio en:
Minera metlica: no mayor a 350
toneladas mtricas por da.
Minera no metlica: no mayor a
1,200 tonela- das mtricas por da.
Yacimientos metlicos tipo placer
(yacimientos formados por la
concentracin de minerales en la
arena de ros, torrentes o playas): no
mayor a 3,000 metros cbicos por
da.
Son productores mineros
artesanales los que reali- cen sus
actividades con mtodos manuales y/o
equi- pos bsicos y posean hasta 1,000
hectreas de de- rechos mineros
titulados o en trmite en el pas.
Tambin se les considera as a las
personas que ha- yan suscrito acuerdos
o contratos con los titulares mineros y
adems posean una capacidad instalada
de produccin y/o beneficio en:
Minera metlica: no mayor a 25
toneladas m- tricas por da.
CUADRO 26
Minera no metlica: no mayor a 100
toneladas mtricas por da.
Yacimientos metlicos tipo placer: no
mayor a 200 metros cbicos por da.
El Ministerio de Energa y Minas viene
realizando esfuerzos para la
identificacin y clasificacin de los
titulares mineros en sus distintos
estratos. Esta in- formacin es
presentada de manera peridica a tra-
vs de los directorios mineros que
actualiza el pro- pio ministerio.
De acuerdo al MEM, en 2012 el 22.75%
del total de titulares mineros
pertenecan al rgimen de peque- o
productor minero; sin embargo, hasta
abril 2014, las cifras oficiales muestran
que los pequeos mi- neros slo
representaban el 0.36% del total. En
cuanto al rgimen general este
representaba el 57% del total de
titulares mineros para el ao 2012 pero
para el 2014 este porcentaje aument a
97% (ver cuadro 26). Cmo se puede
explicar una variacin tan grande en los
datos?
Por un lado, se sabe que estas
estadsticas se obtie- nen principalmente
del Reporte de Estadstica Mine- ra
(ESTAMIN), datos que son presentados va
electr- nica a modo de declaracin
jurada por parte de los titulares mineros y
pueden albergar mrgenes ele- vados de
error pues no existe constatacin por par-
te del ente tcnico sobre la veracidad de
la infor- macin.
Por otro lado, desde el 2012 el Estado
peruano viene implementando medidas
para la formalizacin de los mineros
informales y el combate a la minera ile-
gal. Es probable que como parte de este
proceso se haya realizado la
reclasificacin de los titulares mi-
 NMERO DE TITULARES DE LA ACTIVIDAD MINERA POR ESTRATOS, 2012 Y 2014

Estratos Titulares % Titulares %

PMA 2012
2,331 19.99 2014 40 0.36
PPM 2,653 22.7 228 2.06
Reg. General 6,679 5 11,094 97.6
Total 11,663 57.2
100 11,362 4
100
Fuente: Ministerio de Energa y Minas 25-10-2012 y 29-04-2014
neros, que signific el paso de pequeos
producto- res mineros al rgimen general.
Esto, debido a que se ha identificado que
los mtodos que usan (ma- quinaria y
tecnologa) y la cantidad de material que
movilizaban los pequeos mineros no
corresponda a la mencionada categora
sino a una superior.
truccin, exploracin y explotacin). Las
regiones de Junn, Lima, Arequipa,
Ancash y Cajamarca son las que tienen
el mayor nmero de unidades mi- neras
en exploracin y explotacin tal como
se muestra en el cuadro 28. Por su
parte, el Cusco aparece con el mayor
nmero de unidades en la fase de
construccin, seguido por Tacna.

3.5 UNIDADES MINERAS De este balance nacional que data de

SEGN TIPO DE ACTIVIDAD
POR REGIN
Para 2011 el MEM registraba un total de
931 unida- des mineras a nivel
nacional en actividad (cons-
fines de diciembre 2011 se deduce que
se encuentran en construccin 31
unidades mineras, otras 468 en fase de
explotacin y, finalmente, 432 unidades
estn realizando labores de exploracin.

CUADRO 27
UNIDADES MINERAS EN ACTIVIDAD A NIVEL NACIONAL

Construcci Exploracin Explotaci Tota

Region n n
Und Ll Und. H Und. HA Unidad l H
. a a es a
Amazonas 6 5,699 6 5,699
Ancash 2 4,008 49 32,356 35 44,292 86 80,656
Apurimac 16 28,151 16 28,151
Arequipa 45 22,610 48 169,280 93 191,889
Ayacucho 1 6,100 25 14,504 8 14,316 34 34,920
Cajamarca 2 7,388 35 34,584 27 53,645 64 95,618
Callao 3 416 3 416
Cusco 13 7,945 16 24,990 3 10,900 32 43,835
Huancavelica 1 100 10 8,404 11 31,464 22 39,968
Hunuco 6 6,227 6 12,640 12 18,867
Ica 1 3,969 11 4,630 24 84,129 36 92,728
Junn 2 1,833 57 48,052 72 76,705 131 126,591
La Libertad 2 332 46 28,672 31 99,684 79 128,687
Lambayeque 1 21,459 1 21,459
Lima 1 100 54 32,438 46 117,987 101 150,525
Madre de 77 19,685 77 19,685
Dios
Moquegua 10 10,500 11 90,559 21 101,059
Pasco 17 10,862 15 46,248 32 57,110
Piura 6 77,981 6 77,981
Puno 26 30,687 15 58,859 41 89,545
San Martn 1 100 2 200 11 13,300 14 13,600
 Tacna 5 5,060 1 300 18 20,188 24 25,548
Total 31 36,93 432 343,86 468 1,063,7 931 1,444,5
5 6 37 37
Fuente: Ministerio de Energa y Minas, Diciembre 2011. Elaboracin: propia
4. EFECTOS E IMPACTOS DEL
CRECIMI ENTO ACELERADO
DE LAS CONCESIO NES

El crecimiento acelerado de las actualmente en muchos lugares. Aun

concesiones mine- ras en los ltimos cuando sabemos que slo una pequea
diez aos ha generado, directa e parte de las concesiones otorgadas
indirectamente, efectos e impactos terminarn plasma-
entre los que podemos sealar la sobre-
posicin de derechos, la presin sobre el
territorio de las comunidades que
configuran situaciones de conflictividad,
el creci- miento de la minera informal
que contamina el medioambiente, las
concesiones en zonas de fron- tera, la
invasin de reas Naturales Protegidas y
las provincias con alto porcentaje de sus
territorios concesionados que
cuestionan los planes de desa- rrollo.

La informacin del INGEMMET y de

SERNANP per- mite identificar las reas
con superposicin de de- rechos. As,
existe superposicin de concesiones con
reas de proteccin en un total de 1.1
millones de hectreas a nivel nacional,
las cuales se ubican prin- cipalmente en
Arequipa (27%), Lima (10%), Madre de
Dios (7%) y San Martin (7%), tal como se
mues- tra en el cuadro 29.

Qu significado tiene para las

comunidades y po- blaciones de las
provincias y distritos de la sierra el
hecho de que el 80% o ms del
territorio en el que viven hayan sido
concesionados para la activi- dad
minera? Pueden las autoridades locales
y la poblacin local planificar su
desarrollo sobre la base de las
actividades econmicas no mineras que
ellos consideran prioritarios? Ambas son
interrogantes que se plantean
das en proyectos econmicamente
viables, el otor- gamiento de
concesiones sin la informacin suficien-
te ni consulta a la poblacin y, peor
an, cuando las concesiones abarcan
gran parte del territorio esta situacin
introduce un factor de incertidum- bre
que altera la vida de la poblacin
generando temor y desconfianza28 que
despus se convierten en conflictos.
En este escenario, el crecimiento de las
concesio- nes se ha convertido en un
factor generador de con- flictividad
social por el temor y la desconfianza,
fun- dados o supuestos, que produce
principalmente en las comunidades
campesinas y localidades de la sie- rra
la percepcin de que sern despojadas
(a travs de la venta forzada de sus
tierras) de los medios de vida (agua,
tierras) que sustentan sus sistemas de
28 SER (2013); "Los lmites de la expansin minera en el Per", pg. 45-48.
produccin agropecuarios, en favor de la
actividad minera. Por ello, es necesario
revisar el sistema de otorgamiento de
concesiones para introducir cam- bios
acordes con la idea de buscar una nueva
mine- ra, ms ordenada y planificada,
respetando los de- rechos de las
poblaciones.
4.1 PRESENCIA DE CONCESIONES
MINERAS EN REAS DE
PROTECCIN
Alrededor del 16.9% del territorio
nacional se en- cuentra protegido por
algn tipo de modalidad al interior del
Sistema Nacional de reas Naturales
Protegidas (ANP) por el Estado
(SINAMPE), as como por las reas de
conservacin privada (ACP) y reas
Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.
de conservacin regional (ACR). Segn
estimacio- nes realizadas por el Servicio
Nacional de reas Pro- tegidas
(SERNANP), actualmente existen 77
ANPs, que representan el 88% de la
superficie total de las reas protegidas.
Por otro lado, las reas de con-
servacin regional representa el 10.8% y
las reas de conservacin privada
apenas el 1.17%.
De acuerdo con nuestra legislacin, en
las ANP de uso indirecto las concesiones
para explotacin de recursos naturales
estn prohibidos, mientras que en las
ANP de uso directo las concesiones se
permi- ten siempre que la actividad a
realizarse sea com- patible con los
objetivos del rea y contando con la
opinin previa favorable del Servicio
Nacional de reas Naturales Protegidas
(SERNANP). Sin embar- go, la norma
establece que las ANP deben contar con
un Plan Director que garantice una
gestin ade- cuada del rea y de no ser
as el INGEMMET puede otorgar
concesiones mineras en el rea. Este
riesgo
CUADRO 28
REAS NATURALES PROTEGIDAS RESPECTO A LA SUPERFICIE NACIONAL
Areas Naturales Protegidas
reas Naturales Protegidas (77)
reas de Conservacin Regional
(15)
reas de Conservacin Privada
(70)
Total
% Respecto de la superficie del
Per (*)
Nota: (*) % de la superficie de ANP sobre el territorio nacional
Fuente: SERNAMP 2014
El Parque Nacional Huascarn
El parque se encuentra localizado en la
regin An- cash, entre las provincias de
Huaylas, Yungay, Car- huaz, Recuay,
Bolognesi, Huari, Asuncin, Mariscal
Luzuriaga y Pomabamba y comprende
5
0
est latente porque de las 97 ANP slo
37 conta- ban con planes maestros
aprobados29
Cul es el nivel de superposicin de
reas de pro- teccin, en sus distintas
modalidades, con las con- cesiones
mineras? Las cifras del cuadro 29 mues-
tran que las reas de conservacin
privada tienen el mayor porcentaje de
sobre-posicin (20%), se- guido de las
ANP (10.1%) y las reas de conserva-
cin regional (2.3%). En trminos
absolutos, son las ANP las que tienen
una mayor superficie superpues- ta con
concesiones mineras, ascendentes a 991
mil hectreas que representan el 90%
del total.
Las regiones con mayor superficie de
concesiones mineras superpuestas con
reas de proteccin, prin- cipalmente
ANP, son Arequipa, Lima, San Martn,
Apurmac e Ica.
A modo de ilustracin presentamos la
situacin del Parque Nacional de
Huascarn.
Miles de ha. %
19,52 88.1
1
2,406 10.9
259 1.17
22,16 100
1
16.93
%
una exten- sin de alrededor 340 mil
hectreas. El Parque Na- cional
Huascarn fue creado en 1975 y es de
espe- cial importancia a nivel nacional
porque protege una gran diversidad
biolgica, paisajstica y cultural. En 1977
fue reconocido como Reserva Bisfera de
 Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.
la Humanidad y posteriormente fue
incluido en la lista de Patrimonio Natural
de la Humanidad. Sin embargo, a pesar
de su reconocimiento e impor- tancia, su
conservacin no se encuentra del todo
asegurada por la presin que ejercen las
activida- des extractivas al interior y
exterior del rea de proteccin.

Se han identificado 91 derechos mineros

existen- tes al interior del Parque;
algunos de estos, algu-

29 Este tema es desarrollado con mayor amplitud en el captulo 5.

4
9
 CUADRO 29
SUPERFICIE DE LAS REAS DE CONSERVACIN CON SOBRE-POSICIN DE CONCESIONES MINERAS (EN HECTREAS)

AC ACR ANPs
Ambit Tota
P
Ha H H
os l
Mar a28 a
4,605 4,633
Amazonas 2,870 23,801 26,671
Ancash 6,887 42,599 49,486
Apurmac 66,172 66,172
Arequipa 13,881 283,603 297,484
Ayacucho 158 32,478 32,636
Cajamarca 3,923 34,140 38,063
Callao 173 - 173
Cusco 5,895 1,985 44,788 52,669
Hunuco 3,912 34,987 38,899
Ica 55,968 55,968
Junn 3,224 37,810 41,035
Lambayeque 9,532 927 213 10,672
Lima 6,934 91 100,234 107,260
Loreto 8,259 8,259
Madre de Dios 9 72,092 72,100
Moquegua 9,068 9,068
Pasco 22,615 22,615
Piura 3,786 5,143 8,929
Puno 0 36,223 36,223
San Martn 9 212 76,288 76,509
Tacna 46,395 - 46,395
Tumbes 123 236 359
Ucayali 400 400
Total 53,977 56,980 991,721 1,102,679
% Respecto a su 20.8% 2.4% 10.2% -
categora
Fuente: Anlisis SIG para el estudio (INGEMMET, SERNAP, etc)

nos tan antiguos que datan del ao dudas res- pecto a los filtros que utiliza el
1885 y de la primera mitad del siglo XX. INGEMMET para la
Llama la atencin la cantidad de
derechos mineros que han sido otor-
gados (titulados) o tan slo admitidos al
interior del Parque despus de su
creacin. Un total de 31 derechos
mineros que fueron solicitados y titula-
dos en fechas posteriores a la creacin
del Parque se mantienen a la fecha;
algunos de estos petito- rios son de
carcter reciente, 17 de ellos datan de
los ltimos cuatro aos, lo cual motiva
entrega de derechos, pues estos no
deberan ni siquiera ser admitidos
como petitorio en esta rea.
En el grfico adjunto se observa un
gran nmero de derechos mineros
localizados sobre la zona de
amortiguamiento del Parque Nacional. Si
bien no existen restricciones para el
otorgamiento de de- rechos mineros al
interior de las zonas de amorti-
guamiento, la sola posibilidad de que se
produz- can impactos ambientales
producto de la activi- dad minera es
causa de preocupacin.
PRESIN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS ALREDEDOR DEL PARQUE NACIONAL HUASCARN - ANCASH

5
2
4.2 CONCESIONES MINERAS EN
ZONAS DE FRONTERA
Frontera Norte Per Ecuador
La Constitucin Poltica del Per
contempla algunas restricciones para
que los extranjeros adquieran derechos
mineros en un rango de 50 km de la
frontera internacional del pas. Sin
embargo, desde 2005 se observa una
importante presin sobre la frontera
norte, especficamente en las regiones
Piura, Cajamarca y Amazonas, en cada
una de ellas con distintas
caractersticas. En la regin Piura, las
concesiones mineras van ms all del
cinturn fronterizo especialmente en la
provincia de Ayabaca, donde se
registra una ocupacin intensiva de
minera artesanal e incluso ilegal. En la
provincia de Huancabamba se
encuentra otro importante grupo,
destacando las concesiones del proyecto
minero Ro Blanco.
PRESIN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN EL CINTURON FRONTERIZO PER - ECUADOR
La titularidad de los derechos mineros
en zona de frontera es principalmente
ejercida por personas naturales, como
Carlos Eduardo Balln Barraza, Enrique
Edmundo Sanchez Mac Clinton, Carlos
Felipe Alva Soto, Jorge Arturo Bedoya
Torrico, quienes poseen un importante
nmero de derechos en las provincias
de Condorcanqui y Bagua. En cuanto a
las empresas tenemos a Compaa
Minera Afrodita (Condorcanqui), Minera
NDR Per SAC (Condorcanqui),
Compaa Minera Mayara
(Huancabamba y Ayabaca), Minera Ate
(Ayabaca) y Newmont Per (Ayabaca).
Estos derechos fueron entregados para
la realizacin de minera metlica.
Es importante sealar que en esta
porcin del territorio peruano existen
dos reas de proteccin. Por un lado, en
la provincia de San Ignacio Cajamarca,
se encuentra el Santuario Nacional
Tabaconas Namballe, creado en 1988,
en cuyas
inmediaciones se ubican 17 derechos
mineros propiedad de la empresa
Minera Las Palmeras, que datan del ao
1997. Dos de estos derechos se
traslapan en parte del ncleo de
proteccin, siendo estos de fecha de
otorgamiento ms reciente (2001). Por
otro lado, hacia el Norte, se encuentra
el Parque Nacional Ichigkat Muja
(Cordillera del Cndor), su rea
inicial contemplaba una extensin de
153 mil hectreas que fueron recortadas
a 88.477 hectreas, casi la mitad. Es
posible que dicho recorte se debiera a
la fuerte presin de intereses
extractivos. Ver mapa adjunto.
4.3 EXPANSIN DE LA MINERA
ALUVIAL EN MADRE DE DIOS
Y CUSCO
La actividad minera aluvial en las
regiones Cusco y Madre de Dios se ha
expandido y ahora se ubica entre las
provincias de Quispicanchis en la
primera y en Tambopata y Manu, en el
caso de la segunda.
5
3
En Madre de Dios esta actividad se
realiza desde muchos aos entre las
zonas de Huepetuhe Caychive y la
llanura amaznica. En la zona de
Huepetuhe las cuencas afectadas son las
de los ros Caychive y Huepetuhe
mientras que en la zona de la llanura
amaznica las afectadas son las
cuencas de los ros Madre de Dios,
Puquir, Colorado, Inambari y
Malinowski.
La amenaza es que el otorgamiento de
derechos mineros se extiende hacia la
zona de amortigua- miento y el ncleo de
reas protegidas. Tal es el caso de la
Zona de Amortiguamiento de la Reserva
Nacional del TambopataRo Malinowski.
En este sector existen alrededor de 200
derechos mineros (64 de ellos se
encuentran titulados), los ms antiguos
datan de inicios de la dcada de 1980
pero la mayora se han venido solicitando
desde el ao 2001.
An ms severa es la situacin que Amarakaer, en donde se ubican
enfrenta la Zona de Amortiguamiento alrededor de 300 derechos mineros, 60%
de la Reserva Comunal o ms de los cuales se encuentran
titulados.

Como hemos sealado, el

otorgamiento de concesiones mineras
en estos territorios slo procede con la
opinin tcnica favorable del INRENA
(ahora SERNANP).

En opinin del Ministerio de Energa y

Minas, la solicitud de opinin tcnica
al SERNANP ha contribuido a la
generacin de informalidad: "Esto ha
originado el incremento del nmero de
mineros informales en la zona de
amortiguamiento y el que los comuneros
nativos aprovechen esta situacin para
aducir derechos de posesin obligando a
estos informales al pago de regalas
para permitirles trabajar en la zona de
amortiguamiento. Esto ha generado
enfrentamientos y represalias por parte
de los comuneros nativos cuando los
mineros no se avienen a sus
condiciones"30.

En dicha zona tambin se encuentra el

Lote N76 para la exploracin de
hidrocarburos de la Compaa Hunt Oil
Exploration, que posee ms de 1 milln
de hectreas que abarcan la Reserva
Comunal de Amarakaer y su zona de
amortiguamiento, parte de la zona de
amortiguamiento de la Reserva
Nacional del Tambopata, pare de la
zona de amortiguamiento del Parque
Nacional del Manu y una gran extensin
de concesiones mineras de la regin.
Actualmente, las comunidades nativas
vienen reclamando por el otorgamiento
de dicho lote pues no se realiz ningn
tipo de consulta.

En 2006, Hunt Oil suscribi un Contrato

de Licen- cia para la exploracin y
explotacin de Hidrocar- buros en el Lote
76 con Perupetro S.A. Dicho con- trato
establece una licencia de 30 aos para
la ex- plotacin de petrleo y de 40 aos
para la explo- tacin de gas. Se sabe
que el lote 76 tendra gran- des reservas
gasferas, que incluso podran supe- rar
5
4
las identificadas en Camisea. La grandes cambios para las comunidades
explotacin de este lote, prevista para nativas y para toda la regin Madre de
finales del 2014, podra significar Dios.

30 http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/INFORMES/informe_madre_dio
s.pdf

5
5
 PRESIN DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN MADRE DE DIOS - CUSCO

4.4 TERRITORIOS DE FUTURA SRML Santiago Dos, entre otros. Los

EXPANSIN MINERA primeros derechos mineros en la zona
datan del ao 1987, sin embargo, la
Avance de la minera aluvial en la mayora de ellos comenzaron a otorgarse a
Provincia de Condorcanqui partir del ao 2004 en adelante.
Amazonas

El rea sealada se encuentra entre las

provincias de Bagua, Condorcanqui y
Datem del Maran. En este espacio se
ha identificado aproximadamente 171
concesiones mineras que comprenden
un rea de 77,735 hectreas. Slo 4 de
estos derechos co- rresponden a minera
no metlica y son propiedad de
Cementos Pacasmayo, el resto son para
mine- ra metlica.

A diferencia de los derechos mineros

existentes en zona de frontera, en estos
espacios predominan los derechos
mineros de personas jurdicas. Entre los
principales titulares de derechos est la
Compaa Minera Mayu Kuri S.A.C, la
Compaa Minera Tuanamillo, CP Gold
Per S.A.C, Sezar Rusia Investment y
La preocupacin por el avance minero
en esta zona obedece a las
caractersticas de su localizacin, pues
estos derechos se encuentran sobre
parte del trayecto de los ros Alto y Bajo
Maran, donde po- dra desarrollarse cual, adems de superponerse a los
minera aluvial. Este tipo de mi- nera
es una de las ms contaminantes
porque sue- le estar asociada a una
actividad ilegal y a un tipo de
explotacin altamente destructiva pues
se em- plean dragas de succin para la
extraccin de agua y minerales y
mercurio para la recuperacin del oro.
Otro aspecto importante es la
presencia de otro tipo de usos
territoriales que podran entrar en
conflicto con esta forma de minera. En
la misma zona se encuentra localizados
el Lote 116 de la empresa de
hidrocarburos Pacific Stratus Energy, el
derechos mineros existentes, lo hace
tambin con la Reser- va Comunal
Tuntanai, cuya existencia data del ao
2007. Tambin se superpone a la zona
reservada de Santiago de Comaina,
constituida el ao 1999.
Adems, en las inmediaciones de la
zona existen 12 comunidades nativas
del grupo Aguarunas, fa- milia lingstica
de los Jbaros.
 NUEVAS ZONAS DE MINERIA ALUVIAL AMAZONAS - SAN MARTIN

Concesiones mineras en Bagua, contractual la exploracin de ese

Utcubamba, Jan y San Ignacio. territorio.

En el siguiente mapa se observa parte Adems de los mencionados, hemos

del territorio de las provincias de Bagua constatado que el otorgamiento de
y Utcubamba en la regin de Amazonas derechos mineros ha ve-
y de San Ignacio y Jan en Cajamarca.
En todos ellos hay una presencia
creciente de concesiones mineras
distribuidas a lo largo del cauce de los
ros para realizar minera aluvial de oro.
Hemos identificado un total de 120
derechos mineros superpuestos con
lotes de exploracin de hidrocarburos.
Los titulares mineros que destacan por
contar con un mayor nmero de
derechos son: Minera Anaconda del
Per, Sezar Rusia Investment y la minera
Votorantim Metais Cajamarquilla.

En el mapa tambin observamos el Lote

N 145, propiedad de la empresa
Andean Exploration Per. Este fue
adquirido muy recientemente, en julio
de 2013, gracias a que la empresa
Olympic Per le ce- di en posicin
nido presionando el rea de la comunidad de San Pedro de Perico y
amortiguamiento del Santuario la Comuni- dad Amaznica La Peca.
Nacional Cordillera de Coln. Esta zona
ha sido reconocida por ser un espacio La escasa o nula informacin de la que
prioritario para la conservacin de la disponen estas poblaciones sobre estos
naturaleza por su alta capacidad derechos mineros es solo uno de los
generadora y reguladora del ciclo del problemas por enfrentar. Si bien
agua de los bosques de neblina. instituciones como INGEMMET y
PERPETRO tie- nen una poltica de libre
Otro aspecto problemtico es la acceso a la informacin, esta no es ni
superposicin de estas concesiones accesible ni comprensible para las
sobre los territorios de siete poblaciones que viven en zonas aisladas
Comunidades Campesinas y Nativas y hablan lenguas nativas, por lo que en
localizadas en la misma zona: La estos casos las ins- tituciones
Yunga, Santa Rosa, Sapotal, San Jos de mencionadas deberan ocuparse en
Chirinos y San Antonio de Huarangos, hacerle llegar esta informacin.
PRESION DE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN CAJAMARCA - AMAZONAS
 Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.

4.5 CONFLICTOS SOCIALES se oponen al otorgamiento de estas

RELACIONADOS CON LA
EXPANSIN DE CONCESIONES
MINERAS
Segn el Reporte de Conflictos Sociales
que publica la Defensora del Pueblo31,
buena parte de ellos es- tn relacionados
con la ocupacin de territorios para
actividades vinculadas a la minera. A
Diciembre 200832 existan 197 conflictos
sociales, de los cua- les 93 fueron de
tipo socioambiental, 70 de ellos
estuvieron relacionados con la actividad
minera y 7 con la de hidrocarburos. En
tal escenario, el repor- te identifica 5
conflictos relacionados con las con-
cesiones mineras, de los cuales en 4 los
pobladores
concesiones, tal como se puede
observar en la tabla adjunta.
A fin de comparar, recogimos la misma
informa- cin para el presente ao. A
Julio 201433, hay 208 conflictos activos
de los cuales 133 son de tipo so-
cioambiental. De estos, 95 estn
relacionados con la actividad minera y
18 con la de hidrocarburos. A la fecha se
tienen identificados 8 conflictos rela-
cionados con concesiones mineras y en
seis de ellos los pobladores se
manifiestan en contra de su existencia.
Cusco es la regin con ms casos
activos seguido de Ayacucho.

Regin Descripc Actor

in es
Disputa por la propiedad y la Comuneros de la Comunidad
posesin de la concesin minera campesina de "Otapara",
1 Arequipa
entre la comunidad campesina Empresa Minera Otapara S.
de Otapara y la empresa minera A. y el Sr. Juan Aybar Palomino.
Otapara.
Comunidades exigen el respeto Comunidad de Mahuayani,
y la intangibilidad del Hermandad del Seor de
Santuario de Coyllorit, ante la Coyllorit, Cofrada del Seor de
2 Cusco posible concesin minera por los Coyllorit Municipalidad distrital
impactos culturales y de Ocongate, Instituto Nacional
ambientales que pueden generar. de Cultura, poblaciones
peregrinas de Paucartambo,
Anta, Canchis, Urubamba,
Pobladores de Canchis se Frente de Defensa de los
3 Cusco oponen a las concesiones Intereses de Canchis, la
mineras. Federacin Campesina de la
Provincia de Canchis.
Paralizacin de la actividad Comunidad de Lutto Kututo,
minera informal realizada por Anexo Kututo, Empresa minera
4 Cusco
empresa Nazareno Rey y rechazo Nazareno Rey, Direccin Regional
a toda actividad minera en la de Energa y Minas de Cusco.
zona por ser agrcola y
Comit de Defensa del Medio Comit de Defensa del Medio
Ambiente de Lima Norte se Ambiente de Lima Norte,
5 Lima
opone a otorgamiento de COFOPRI, Municipalidad de Lima
concesiones mineras en reas Metropolitana, Ministerio de
urbanas en Carabayllo y Puente Energa y Minas.

5
7
Concesiones mineras en el Per. Anlisis y Propuestas de Poltica.
31 http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3#r
32 http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/reporte-058.pdf
33 http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2014/Reporte-Mensual-Conflictos-
Sociales-125-Julio- 2014.pdf

5
8
 Regin Descripc
in
La CC de Shumay y dems
1 Ancash Comunidades Campesinas de
Carhuaz demandan que la
empresa Mistr se retire de la
La Asociacin de mineros
artesanales CcoriLlankay del
2 Apurma distrito de Saayca, est en
c disputa con empresas que
poseen concesiones mineras en
dicha comunidad.
La CC Pomacocha sostiene que la
actividad minera informal
desarrollada por la Asociacin de
3 Ayacuch
Mineros Unificados del
o
Campamento Minero de Luicho,
en zona concesionada a la
Empresa Minera Santiago 03
Los mineros informales del Anexo
de Relave demandan ocupar el
rea concesionada a favor de la
4 Ayacuch
empresa minera Beta Luz del Sur
o
S.A.C, en el marco del proceso de
formalizacin de la minera
informal.
Pobladores de los distritos de
Sexi, Llama, Querocoto,
Querocotillo y Huambos
5 Cajamar demandan la suspensin
ca
inmediata de las actividades de
la compaa minera Troy S.A.C.
as como, la nulidad de sus
Pobladores manifiestan que las
actividades de extraccin de
6 Cusco piedra chancada que se realizan
en la concesin minera (no
metlica) vienen generando
impactos ambientales.
Pobladores de Canchis se
7 Cusco oponen a las concesiones
mineras en la provincia.
Pobladores de las comunidades
de Sihua, Quillhuay, Patabamba,
Macay y Paullo y el Frente de
Defensa de los RRNN de la
8 Cusco Margen Izquierda del distrito de
Coya expresaron su oposicin a
la concesin minera no
metlica que se estara
otorgando a favor de la empresa
Kallpa Per Proyectos (KPP SAC)
Actor
es
Comunidad Campesina de
Shumay y Concesin Minera
No Metlica San Gernimo
Mistr S.A.
Comunidad Campesina
Saayca, Asociacin de
Mineros artesanales
CcoriLlankay, Empresarios
con concesiones mineras.
Asociacin de Mineros Unificados
del Campamento Minero de
Luicho (ASMIL), Comunidad
Campesina Pomacocha, y
Empresa Minera Santiago 03
S.A.C.
Mineros Informales de Relave,
Empresa Minera Beta Luz del
Sur S.A.C.
Rondas Campesinas de los
distritos de Sexi, lama,
Querocoto, Querocotillo y
Huambos, compaa minera Troy
S.A.C, municipalidades distritales
de Querocoto, Huambos, Llama y
Sexi.
Comunidad de Vicho, empresa
HatunRumi, Grupo Campesino
Seor de Huanca.
Frente de Defensa de los
Intereses de Canchis, la
Federacin Campesina de la
Provincia de Canchis.
Comunidades campesinas de
Qquencco, Patabamba, Sihua,
Quillhuay, Macay, Paullo , Frente
de Defensa de los Recursos
Naturales de la Margen
Izquierda del Distrito de Coya,
Empresa Kallpa Per Proyectos
(KPP-SAC).
5. ANLISIS DEL MARCO
NORMATIVO PARA
EL DESARROLLO DE
LAS
ACTIVIDADES MI NERAS34

Una de las principales apuestas de las empeo a la luz de los conflictos y

polticas del Consenso en Washington cuestionamien- tos que ha producido: i) el
implementadas con fuer- za en el Per crecimiento acelerado de las concesiones
desde inicios de la dcada de 1990, fue mineras que han llegado a ocu- par ms
promover las inversiones en el sector del 80% de varias provincias y distritos,
minero. Con ese fin, se generaron ii)
importantes reformas a nivel normativo
e institucional para plasmar el nue- vo
modelo de aprovechamiento de estos
recursos, acorde con las expectativas
del capital transnacio- nal. Para tal
efecto, se regul una poltica tributaria
promotora de la inversin y se generaron
instrumen- tos para dotar de seguridad
jurdica a los inversio- nistas mineros
mediante contratos de estabilidad
jurdica y administrativa. Se introdujeron
en la le- gislacin instrumentos de
gestin ambiental, as como incentivos
econmicos y tributarios; el siste- ma de
entrega de concesiones mineras fue
flexibili- zado al mximo dejando, en el
camino, grandes va- cos en el plano
social, lo que se ha traducido en un
nmero importante de conflictos
sociales genera- dos a propsito del
desarrollo de estas actividades.

A ms de veinte aos de la instauracin

de este nuevo rgimen legal aplicable a
las actividades mi- neras y en particular
del referido a la entrega de concesiones
mineras, es necesario evaluar su des-
la sobre posicin de derechos mineros
con otros como el forestal, el
ecoturismo, el de reas Natura- les
Protegidas, entre otros; iii) el
crecimiento de la minera informal e
ilegal con graves impactos en el medio
ambiente en los terrenos que les son
alqui- lados a los titulares de
concesiones.
En esta parte buscamos, de un lado,
realizar una presentacin sencilla pero
rigurosa de las normas para que stas
puedan ser conocidas y entendidas por
cualquier ciudadano y del otro, hacer
un anli- sis crtico que identifique sus
avances y sus fallas. Nuestra hiptesis
es que el actual sistema de con-
cesiones ya no es sostenible y requiere
de modifi- caciones que pueden
34 Este captulo ha sido elaborado sobre la base del informe "Anlisis del rgimen legal para el
desarrollo de las actividades mineras en el Per" elaborado por Vanessa Chvarri, para Propuesta
Ciudadana.
concretarse en el corto y me- diano
plazo.
5.1 MARCO GENERAL
Para hablar del rgimen legal de
aprovechamiento de los recursos
minerales en nuestro pas, es nece- sario
remitirnos, en primer lugar, a la
Constitucin Poltica, la misma que
establece que los recursos naturales,
renovables y no renovables, son
patrimo- nio de la Nacin. En ese
sentido, el Estado es sobe- rano en su
aprovechamiento; sin embargo, su utili-
zacin puede ser otorgada a particulares
mediante modalidades establecidas por
una ley orgnica.
En la lnea de lo establecido en la
Constitucin, para el caso de los
recursos minerales, el Texto nico
Ordenado de la Ley General de Minera
norma que disea el marco general de
las actividades mineras establece que
el ejercicio de las actividades mine- ras,
con excepcin del cateo, la
prospeccin , la co- mercializacin y el
35
almacenamiento de concentra- dos de
minerales en depsitos ubicados fuera
de las reas de las operaciones mineras,
se realiza ex- clusivamente bajo el
sistema de concesiones, al que
se accede bajo procedimientos de orden
pblico, es decir, legalmente
establecidos. No cabe, pues, una
modalidad de aprovechamiento distinta
a la de la concesin para el desarrollo de
actividades mi- neras que requieran un
ttulo habilitante por parte del Estado.
En ese sentido, las actividades mineras
que requie- ren de la obtencin de una
concesin para su desa- rrollo, son las
siguientes:

Actividad Requiere Derechos concedidos a favor

minera concesin? del titular
Cateo y No ---
Prospeccin
Exploraci S: Permite al concesionario explorar y
n y Concesin explotar los recursos minerales
Explotaci minera concedidos.
Labor General S: Prestar servicios auxiliares a dos o
Concesin de labor ms concesiones mineras.
general
Extraer o concentrar la parte
S: valiosa de un agregado de
Beneficio
Concesin de minerales desarraigados y/o a
de
beneficio fundir, purificar o refinar metales,
minerale
ya sea mediante un conjunto de
s
procesos fsicos, qumicos y/o
Instalar y operar un sistema de
S: transporte masivo continuo de
Transporte Concesin de productos minerales entre uno o
minero transporte minero varios centros mineros y un puerto o
planta de beneficio, o una refinera o
en uno o ms tramos de estos
Comercializaci No ---
n
Almacenamient
o de minerales
en depsitos No ---
ubicados fuera
de las reas de
operacin

35 Se entiende por cateo a la accin dirigida a poner en evidencia indicios de mineralizacin por
medio de labores mineras elementales. En la prctica, el cateo consiste en realizar bsquedas
visuales de anomalas geolgicas en la superficie, lo que puede dar indicios de presencia de
minerales, para lo cual se realiza, por ejemplo, la recoleccin de rocas del suelo. La prospeccin,
6
0
por el contrario, es una actividad ms compleja que el cateo, la cual se realiza con el apoyo de
herramientas tecnolgicas para realizar un trabajo ms eficiente y rpido, como las fotos areas,
datos satelitales, tcnicas geofsicas (para observar propiedades fsicas de las rocas analizadas) o
geoqumicas (para obtener resultados qumicos de los materiales observados).

6
1
Por la importancia que conlleva, en encuentran debajo del pre- dio; y, (ii) el
adelante vamos a centrar nuestro derecho para el uso del terreno super-
anlisis en la concesin que se otorga ficial, que puede ser un derecho de
para el desarrollo de actividades de propiedad, ser- vidumbre o
explora- cin y explotacin de arrendamiento.
minerales, es decir en la con- cesin
minera.

5.1.1 Concesin Minera

La concesin minera otorga a su titular

el derecho a la exploracin y explotacin
de los recursos mine- rales concedidos,
por un tiempo indefinido si es que
cumple con las principales obligaciones
estableci- das en la legislacin para
mantener su vigencia, las cuales son: (i)
el pago del derecho de vigencia y (ii) el
trabajo de la concesin o la produccin
mnima. En este ltimo supuesto,
existen excepciones en vir- tud de las
cuales aun cuando no se cumpla con la
produccin mnima, se puede evitar la
caducidad de la concesin. As, por
ejemplo, la legislacin es- tablece como
parte de estos supuestos en los cua- les
el concesionario no incurre en causal de
caduci- dad por la falta de trabajo de la
concesin, si el in- cumplimiento de la
produccin mnima, luego del dcimo
quinto ao y hasta por un plazo mximo
de cinco aos no prorrogables, se debe a
situaciones de caso fortuito, fuerza
mayor o a hechos no impu- tables al
concesionario, el mismo que deber
estar debidamente sustentado y
aprobado por la autori- dad competente.

Por otro lado, cabe indicar que la

concesin minera se constituye como un
derecho distinto al que exis- te sobre el
terreno superficial, lo cual significa que
para que el titular minero pueda llevar a
cabo sus actividades, deber contar de
manera complemen- taria con dos
derechos diferentes: (i) la concesin
minera, que permite el aprovechamiento
exclusivo de los minerales que se
De acuerdo con los alcances de la
legislacin mine- ra vigente, las
concesiones mineras se clasifican en
metlicas y no metlicas, segn la
clase de sustan- cia que se pretende
explotar, pudiendo ser trans- formada a
sustancia distinta de la que fue
original- mente otorgada, mediante una
declaracin del ti- tular. Aquellas se
otorgan en extensiones de 100 a 1,000
hectreas, en cuadrculas o conjunto de
cua- drculas colindantes al menos por
un lado, salvo en el mar, donde podrn
otorgarse en cuadrculas de 100 a
10,000 hectreas.
Cabe sealar que a partir del ao 1991,
con la pu- blicacin del Decreto
Legislativo N 708, se oficiali- za como
mtodo de medida de las concesiones
mi- neras el sistema de cuadrculas, a
travs del cual se dividi el territorio
nacional en unidades de super- ficie de
un kilmetro de lado; es sobre esta
divisin que se conceden los derechos
mineros. Ello, de la mano del sistema
de coordenadas Universal Trans- versal
Mercator UTM, el mismo que,
complemen- tado con la aplicacin del
36 Segn la normativa vigente, se entiende que una actividad es de gran minera cuando su capacidad
productiva es mayor de 5000 toneladas mtricas al da; y es mediana, para los cuando la capacidad
productiva es de 350 a 5000 toneladas.
Sistema de Posicionamien- to Global
(GPS, por sus siglas en ingls), permite
determinar la ubicacin de los derechos
mineros con precisin, a diferencia de
las deficiencias que presentaba el
sistema anterior, donde la ubicacin
geogrfica de las concesiones era
determinada por la referencia del punto
de partida a accidentes to- pogrficos,
visuales, puntos de referencia, etc., lo
cual poda ocasionar una serie de
superposiciones de las mismas
concesiones mineras.
A nivel de gran y mediana minera36, la
instancia en- cargada de otorgar las
concesiones mineras es el INGEMMET,
mientras que para los derechos mine-
ros correspondientes a pequeos
productores mi- neros y mineros
artesanales, desde hace poco el ente
encargado son las Direcciones
Regionales de Energa y Minas de los
Gobiernos Regionales de la regin donde
se ubica el derecho minero. Los Go-
biernos Locales no participan en el
proceso de otor- gamiento de derechos
mineros, ni mantienen com-
petencias para regular y/o supervisar Nombres y domicilio del propietario del
estas activi- dades tanto a nivel terreno superficial donde se ubica la
regulatorio minero como en materia concesin minera, en caso fuere
ambiental. conocido.

5.1.2 Procedimiento para la

obtencin de una concesin
minera

El procedimiento para la obtencin de

una conce- sin minera se inicia con una
solicitud denominada petitorio minero,
la cual se tramita ante cualquiera de las
mesas de partes del INGEMMET. Una vez
pre- sentada la solicitud, la Direccin de
Concesiones Mineras, rgano de lnea
del INGEMMET, es la en- cargada de
tramitar y resolver los petitorios mine-
ros y evaluar que estos cumplan con los
siguientes requisitos:

La identificacin del peticionario

(nombre, ape- llidos, RUC, entre
otros);

Nombre de petitorio;

Ubicacin del petitorio;

Clase de concesin (metlica o no

metlica37);

Identificacin de la cuadrcula o la
poligonal ce- rrada del conjunto de
cuadrculas solicitadas, con
coordenadas UTM, indicando la
ubicacin del pe- titorio y el nombre
de la carta;

Extensin superficial del rea

solicitada, expre- sada en hectreas;

Identificacin de la cuadrcula o
conjunto de cua- drculas colindantes,
sobre las que se solicita la con- cesin,
respetando los derechos preexistentes;
y,

6
2
En esta etapa, dicha Direccin evala
que las coor- denadas estn
correctamente formuladas, evala las
superposiciones a derechos mineros
prioritarios as como a reas naturales
protegidas, restos arqueol- gicos, entre
otros; advierte si stas se superponen a
lagunas, carreteras, ros y posibles reas
urbanas y, finalmente, determina la
ubicacin poltica del peti- torio, es decir
define su ubicacin geogrfica. La no
participacin de los gobiernos
regionales o locales en el proceso de
evaluacin de la admisibilidad de las
concesiones para la mediana y gran
minera es una falla del sistema que
debera ser superada por- que, al excluir
a un actor relevante del territorio ope-
ra con un esquema anterior a la reforma
descentra- lista, se desaprovecha su
potencial aporte a mejorar las
decisiones por su mejor conocimiento
del terri- torio que administran y, as,
mejorar las decisiones y disminuir
errores que puedan generar conflictos.
Adems de los requisitos anteriormente
indicados, a partir del ao 2003 se
incorpor como parte del procedimiento
un compromiso previo en forma de
declaracin jurada, mediante el cual, el
peticiona- rio se compromete a diversas
acciones con el fin de alcanzar el
desarrollo sostenible. stas son:
Contribuir al desarrollo sostenible de
la pobla- cin ubicada en el rea de
influencia de la activi- dad minera
procurando de manera conjunta con
ella, el desarrollo y el fortalecimiento
de la insti- tucionalidad local,
principalmente, y la articula- cin con
los proyectos de desarrollo
productivo, que conlleven a la
diversificacin econmica y la
sostenibilidad local, ms all de la
vida til de las actividades mineras;
Realizar las actividades mineras en el
marco de la poltica ambiental del
Estado, en su interde- pendencia con
el entorno social, buscando la ges-
tin social y ambiental con excelencia
y el uso y manejo responsable de los
recursos naturales para impulsar el
desarrollo sostenible;

37 Las concesiones se clasifican en metlicas y no metlicas "segn la sustancia". Al respecto,

mientras la minera metlica implica la extraccin de minerales para su transformacin en metales,
la minera no metlica es aquella a travs de la cual se explotan minerales no metlicos y se
transforman, tales como carbonato de calcio y calizas, para su posterior incorporacin en la
industria del cemento.

6
3
 Cumplir con los compromisos sociales medios de comunicacin adecuados,
asumidos en convenios, actas, de modo que permita el intercambio
contratos y Estudios Am- bientales; de opiniones, de sugerencias y
participacin de todos los ac- tores
Respetar a las personas e involucrados, de conformidad con las
instituciones, autori- dades, cultura y nor- mas de participacin ciudadana
costumbres locales. Promover aplicables.
acciones que fortalezcan la confianza
entre los actores involucrados con la
actividad minera, a travs del
establecimiento y vigencia de proce-
sos participativos y favorecindose la
prevencin y gestin de conflictos y la
utilizacin de meca- nismos
alternativos de solucin de conflictos;

Fomentar preferentemente la
contratacin de personal local, para
realizar labores de la activi- dad
minera o relacionadas con la misma
segn los requerimientos del titular
en las diversas eta- pas del ciclo
minero y de forma consensuada con
la poblacin del rea de influencia,
pudiendo brindar para el efecto las
oportunidades de ca- pacitacin
requeridas;

Contribuir al desarrollo econmico

local y/o re- gional a travs de la
adquisicin preferente de bienes y
servicios locales y/o regionales en
con- diciones razonables de calidad,
oportunidad y precio para ambas
partes y la promocin de ini- ciativas
empresariales, que busquen la
diversifi- cacin de las actividades
econmicas de la zona; y,

Mantener un dilogo continuo y

oportuno con las autoridades
regionales y locales, la poblacin del
rea de influencia de la actividad
minera y sus organismos
representativos, bajo un enfo- que
intercultural, proporcionndoles
informa- cin transparente, oportuna
y accesible sobre sus actividades
mineras mediante el lenguaje y los
De acuerdo con la legislacin vigente,
estos com- promisos, que pueden
resultar meramente decla- rativos,
deben ser materializados por los
titulares mineros como parte de los
compromisos sociales recogidos en sus
Estudios Ambientales; y es en esa
medida que, a la fecha, el Organismo
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OEFA, viene supervisan- do como
parte de sus actividades el
cumplimiento de los compromisos
sociales recogidos en los Estu- dios
Ambientales de cada uno de los titulares
mine- ros de la gran y mediana minera.
Si bien la supervi- sin de muchos de
los compromisos sociales puede resultar
compleja por la amplitud y generalidad
de los mismos, es un avance inicial que
el Estado haya iniciado el seguimiento
del cumplimiento de los mis- mos. Sin
embargo, a pesar de ello, este control
an no es un mecanismo eficiente y
est limitado nica- mente a las
actividades de gran y mediana minera.
Adems, como parte del proceso de
tramitacin del petitorio minero, se
exige al peticionante la publi- cacin
38 Una ilustracin clara de este problema para el caso de Puno se encuentra en: "Los lmites de la
expansin minera en el Per" (2013), pgs. 30- 33. publicado por el SER.
del petitorio en el Diario Oficial "El
Perua- no", as como en el diario
encargado de la publica- cin de los
avisos judiciales de la capital del depar-
tamento en donde se encuentre ubicada
el rea solicitada, con el fin de dar
publicidad al hecho. De no mediar
oposicin y con los dictmenes tcnicos
y legales favorables de INGEMMET, no
antes de los treinta (30) das calendario
de efectuada la ltima publicacin en los
respectivos diarios, el Presiden- te del
Consejo Directivo del INGEMMET
expedir el ttulo de la concesin
minera.
Respecto a los mecanismos de difusin
del proce- dimiento de obtencin de la
concesin, podemos indicar que stos
presentan una limitacin en su alcance,
dado que la publicacin en diarios de la
capital del departamento, no asegura
que las po- blaciones donde se va a
llevar a cabo la actividad, que son las
comunidades campesinas y los propios
gobiernos locales, conozcan del
procedimiento que se est llevando a
cabo.38 Tngase en cuenta que gran parte
de las concesiones mineras otorgadas se
encuentra en territorios de las c) Obtener el permiso para la utilizacin
comunidades cam- pesinas y nativas: se de tierras mediante acuerdo previo con
estima que el 49.6% del terri- torio de el propietario del
las comunidades campesinas tienen
con- cesiones mineras39

Por otro lado, una vez obtenida la

concesin mine- ra, sta va a otorgar a
su titular un derecho conce- dido por el
Estado a travs del cual se le faculta a
realizar actividades de exploracin y
explotacin minera sobre un rea
determinada, a fin de apro- vechar los
minerales que se encuentran en el sub-
suelo de dicha rea. Sin embargo, como
ya se ha indicado, la concesin
minera no concede a su ti- tular
ningn derecho sobre la superficie
del terre- no bajo el cual se
encuentran los minerales. Para ello,
el titular minero deber obtener
derechos para el uso del terreno
superficial, que puede ser un de- recho
de propiedad, la servidumbre o el
arrenda- miento de las tierras.

Resulta primordial tener presente que el

ttulo de la concesin minera no autoriza
por s mismo al ti- tular a realizar las
actividades mineras de explora- cin ni
explotacin, tal como lo indican el
artculo 23 del Reglamento de
Procedimientos Mineros y el mismo
ttulo minero obtenido por el titular, sino
que previamente el concesionario
deber:

a) Gestionar la aprobacin por parte del

Ministe- rio de Cultura de las
declaraciones, autorizacio- nes o
certificados que son necesarios para
el ejer- cicio de las actividades
mineras.

b) Contar con la certificacin ambiental

emitida por la autoridad ambiental
competente, con sujecin a las
normas de participacin ciudadana.
 terreno superficial o la culminacin
del procedi- miento de servidumbre
administrativa, confor- me a la
reglamentacin sobre la materia.
d) Obtener las dems licencias,
permisos y autori- zaciones que son
requeridos en la legislacin vi-
gente, de acuerdo con la naturaleza
y localiza- cin de las actividades
que va a desarrollar40.
Tomando en cuenta lo antes indicado, si
bien la con- cesin resulta un ttulo
habilitante fundamental para el
desarrollo de las actividades mineras
de explora- cin y explotacin, no es el
nico; la misma legisla- cin establece
la necesidad de que el titular cuente
con otros ttulos o derechos adicionales
para hacer viable legalmente su
proyecto.
En suma, las fallas observadas en el
procedimiento vigente para la entrega
de concesiones son:
- La declaracin de compromiso previo
que pre- sentan los peticionarios en
relacin al desarro- llo sostenible es
meramente formal, letra muer- ta, en
ausencia de mecanismos de
seguimiento al cumplimiento de lo
que all se expresa. Los impactos
ambientales graves que produce la
minera informal en muchos
departamentos del pas (Madre de
Dios, Puno) son la muestra ms clara
de ello.
- La publicacin del petitorio minero en
el diario El Peruano y en algn diario
regional tambin es un procedimiento
meramente formal que no prev que
la informacin llegue a los principales
interesados (y afectados) que son los
lderes de las comunidades
campesinas e indgenas, lo que
reduce la posibilidad de que stos
hagan cono- cer su opinin sobre los
dictmenes tcnicos y legales que
maneja el INGEMMET.

39 Leyva A y Del Castillo L (2014); "La minera y su impacto en los recursos naturales y el territorio",
en Propuesta de polticas para una nueva minera en el Per. Red Mqui, Propuesta Ciudadana.
40 Las licencias prioritarias para el desarrollo de actividades mineras son, entre otras: concesin de
beneficio, licencias de uso de aguas, autorizaciones de vertimiento de aguas, autorizacin global de
explosivos, autorizacin de inicio de actividades, certificado de operaciones mineras, licencias de
operador de equipos de radiacin ionizantes, constancias de registro de consumidor directo de
combustibles lquidos.
- La exclusin de los gobiernos
regionales y loca- les del proceso
administrativo de otorgamiento de
concesiones para mediana y gran
minera es otra falla del sistema. nene,
Recientemente se les ha entregado
competencias para las concesiones en
pequea minera y minera artesanal
pero sin los medios ni las capacidades
para ejercer tal funcin.
Histricos. Es por ello que, aos
atrs, cuando se estableci la
posibilidad de realizar actividades en
el Parque Nacional Bahuaja So-
se presentaron algunas
propuestas para

5.1.3 Restricciones al
otorgamiento de
concesiones mineras

La legislacin vigente establece algunas

limitacio- nes al desarrollo de las
actividades mineras en nues- tro pas:

a) Actividades mineras en reas

Naturales Prote- gidas (ANP).

La Ley de reas Naturales Protegidas

establece que el aprovechamiento de
recursos naturales en rea naturales
protegidas slo podr ser au- torizado
si resulta compatible con la categora,
zonificacin asignada y el Plan
Maestro del rea. En ese sentido, se
dispone que el aprovecha- miento de
los recursos no deba perjudicar el
cumplimiento de los fines para los
cuales se ha establecido el rea.

En esa misma lnea la legislacin

establece que no se pueden llevar a
cabo actividades mineras o
hidrocarburferas en reas naturales
protegi- das de uso indirecto,
entendiendo por ellas a las reas que
por su gran vulnerabilidad tienen un
mayor nivel de proteccin y es por
ello que no se permite la extraccin
de recursos naturales que puedan
implicar una transformacin de su
ambiente natural. Las reas de este
tipo son los Parques Nacionales,
Santuarios Nacionales y San- tuarios
recortarlo a fin de dar viabilidad al
proyecto, dado que no est permitido
llevar a cabo activi- dades extractivas
en este tipo de reas. Dicha propuesta
no prosper.
Respecto a las otras reas naturales
protegidas41, conocidas en la legislacin
como reas de uso directo, dado que
en ellas se permite el aprove-
chamiento y extraccin de recursos
naturales siempre que ello sea
compatible con los objeti- vos del rea;
s es posible llevar a cabo activida- des
mineras o hidrocarburferas, siempre y
cuan- do el desarrollo de stas cuente
con la opinin previa favorable del
Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas (SERNANP). El mismo tra-
tamiento se da a las zonas de
amortiguamiento, zonas adyacentes a
las reas naturales protegi- das, que se
constituyen con la finalidad de ga-
rantizar la conservacin de las reas
naturales protegidas, razn por la cual
requieren de un tra- tamiento especial.
41 Son reas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajsticas, Refugios de Vida Silvestre,
Reservas Comunales, Bosques de Proteccin, Cotos de Caza y reas de Conservacin Regionales.
En base a estas consideraciones, la
legislacin establece que para la
tramitacin de petitorios mineros
ubicados en un rea natural protegida
de uso directo o en su zona de
amortiguamien- to, la respectiva
concesin slo podr otorgarse si
cuenta con el informe tcnico
favorable de la autoridad competente,
en este caso SERNANP. En dicho
informe, el SERNANP evaluar la com-
patibilidad entre el desarrollo de la
actividad y los fines de proteccin del
rea. En un momento posterior, es
decir, con la presentacin del Estu- dio
Ambiental, SERNANP deber volver a
emitir opinin respecto del proyecto
minero y las me- didas de control y
mitigacin que ha adoptado el titular.
Del mismo modo que con la compati-
bilidad emitida previo al otorgamiento
de la con- cesin, la opinin del
SERNANP tiene que ser fa- vorable
para que el proyecto prospere.
En ese sentido, la aprobacin de
cualquier con- cesin minera ubicada
sobre un rea natural pro-
tegida de uso directo o su zona de ubicados en reas naturales protegidas
amortigua- miento (porque en las de de uso directo o sus zonas de
uso indirecto est pro- hibido) deber amortiguamiento, la concesin slo
contar con la opinin del SER- NANP, podr otorgarse previo infor- me tcnico
en la cual se analice la compatibilidad favorable del SERNANP. En caso la
de la actividad con los fines de
proteccin del rea, previo al
otorgamiento de la concesin. En
caso el SERNANP determine que no
hay compatibili- dad entre la actividad
minera y el rea natural protegida o
su zona de amortiguamiento, la con-
cesin minera no podr otorgarse. Sin
embargo, la norma establece que las
ANP deben contar con su Plan
Director que garantice una gestin
adecuada del rea, en caso contrario
el INGEM- MET puede otorgar
concesiones mineras en el rea,
riesgo que estara latente porque de
las 97 ANP slo 37 contaban con
planes maestros apro- bados.42

Sin perjuicio de lo antes indicado,

debemos se- alar que a la fecha
pueden existir casos de de- rechos
mineros que han sido otorgados en
reas naturales protegidas. Ello se
puede explicar por- que dichos
derechos fueron otorgados, ya sea
antes de 2001, cuando entra en
vigencia el Re- glamento de la Ley de
reas Naturales Protegi- das o,
previamente a la clasificacin y
categori- zacin del rea natural
protegida, ya que la le- gislacin
establece el respeto de los derechos
que fueron adquiridos previos al
cambio de una nueva situacin. Es
decir, si se otorg derechos mineros
de manera previa a la designacin de,
por ejemplo, la Reserva Nacional
Pacaya Sami- ria, esos derechos se
mantienen y se respetan, pero las
actividades que deben desarrollar
estos titulares deben estar alineadas
con los fines de proteccin del rea.

Con base en lo antes indicado,

podemos concluir que para el caso de
la tramitacin de petitorios mineros
 creacin del rea sea posterior al
otorgamiento de las concesiones
mineras, estos derechos se
respetan pero se exige que las
actividades que se lleven a cabo en
el rea deben tomar todas las
medidas de precaucin para no
poner en ries- go los fines de
proteccin de la misma.
En este punto en particular,
creemos importan- te hacer la
precisin de que la clasificacin
exis- tente en la legislacin de
reas naturales prote- gidas no
contempla las reservas
territoriales. Estas reas se
encuentran recogidas en otra le-
gislacin, en la cual se establece
que son tierras delimitadas por el
Estado peruano, de intangibi- lidad
transitoria a favor de pueblos
indgenas en situacin de
aislamiento o contacto inicial en
tan- to mantengan estas
condiciones. En vista de ello, en el
caso que exista una superposicin
entre una reserva territorial y un
petitorio minero, IN- GEMMET no
estara obligado legalmente como
42 Red Muqui (2011); "Propuestas para una agenda concertada sobre minera y desarrollo. Principales
temas para el debate. Pg. 27.
si lo est en el caso de las reas
naturales prote- gidas a pedir una
opinin previa favorable de otra
entidad del Estado, que en este caso
sera el Ministerio de Cultura.
b. Actividades mineras en reas
urbanas y de ex- pansin urbana.
La Ley N 27015, Ley Especial que
regula el otor- gamiento de
concesiones mineras en reas ur-
banas y de expansin urbana, prohbe
el otor- gamiento de concesiones
mineras en ellas, sal- vo que se
cumplan con un conjunto de requisi-
tos. En el caso de reas urbanas, la
Ley estable- ce que el otorgamiento
de una concesin mi- nera es
excepcional, en vista de lo cual para
su otorgamiento se requerira de una
Ley Especial que autorice la admisin
del petitorio y su otor- gamiento. Por
otro lado, en aquellos casos en los
que se evidencie la posibilidad de que
el pe- titorio se encuentre en un rea
urbana, sin que sta haya sido
calificada como tal por la Muni-
cipalidad Provincial respectiva, el
INGEMMET
deber oficiar a dicha Municipalidad a c. Actividades mineras en reas
fin de que emita y publique, en el lmite de fron- teras.
plazo de 60 das hbiles (contados
desde la remisin del oficio), la El artculo 71 de la Constitucin
Ordenanza que califique el rea como Poltica, proh- be la posibilidad de
urba- na. Si transcurrido dicho plazo, que extranjeros realicen ac-
no se hubiere publicado la Ordenanza tividades mineras dentro de los
respectiva, el INGEM- MET aprobar la cincuenta kil- metros de las
concesin minera siguiendo el fronteras, salvo en casos de nece-
trmite ordinario, siempre que se sidad pblica expresamente
haya cum- plido con los requisitos declarada por de-
establecidos en la le- gislacin.

En el caso de los petitorios mineros

sobre reas de expansin urbana, su
autorizacin requiere de una
Resolucin Ministerial del Ministerio
de Energa y Minas, previo acuerdo
del Concejo de la Municipalidad
Provincial correspondiente. Para ello,
a partir de la presentacin del petito-
rio, la Oficina de Concesiones del
INGEMMET remitir a la Municipalidad
Provincial la informa- cin
correspondiente, solicitndole su
pronun- ciamiento, dentro de un plazo
no mayor de 60 das calendario; en su
defecto, se aplicar el si- lencio
administrativo negativo. Es decir que
en caso la Municipalidad Provincial no
se haya pro- nunciado dentro del
plazo establecido, se enten- der
denegado el otorgamiento de la
concesin minera.

Este punto resulta esencial,

considerando que en muchas zonas
se presenta gran temor de parte de la
poblacin respecto a que eventual-
mente zonas de su localidad hayan
sido conce- sionadas. Como bien
indica la legislacin, este tipo de
concesiones se darn de manera
excep- cional y requieren que la
emisin de una Ley o el
pronunciamiento de la Municipalidad
hechos que impiden que el INGEMMET
otorgue de ma- nera arbitraria
autorice las concesiones en es- tas
zonas.

6
7
creto supremo aprobado por el Consejo Si la evaluacin es favorable, la
de Mi- nistros. solicitud ser aprobada mediante
Resolucin Suprema, refren- dada por
En esa lnea, en la dcada de los el Ministro que ejerce la Presidencia
noventa, me- diante Decreto Legislativo del Consejo de Ministros y el Ministro
N 757, Ley marco para el crecimiento de Ener- ga y Minas, debiendo contar
de la inversin privada, se declar de con la opinin fa- vorable del
necesidad nacional "la inversin pri- Comando Conjunto de las Fuerzas
vada, nacional y extranjera, en
actividades pro- ductivas realizadas o
por realizarse en las zonas de frontera
del pas. En consecuencia las perso-
nas naturales y jurdicas extranjeras
podrn ad- quirir concesiones y
derechos sobre minas, tie- rras,
bosques, aguas, combustibles, fuentes
de energa y otros recursos que sean
necesarios para el desarrollo de sus
actividades productivas den- tro de
cincuenta kilmetros de las frontera del
pas, previa autorizacin otorgada
mediante re- solucin suprema
refrendada por el Ministro que ejerza la
Presidencia del Consejo de Ministros y
el Ministro del Sector Correspondiente".

Conforme con lo anterior, los

extranjeros podrn ejercer derechos de
propiedad o posesin sobre las minas
que se encuentren dentro de los cin-
cuenta kilmetros de la frontera del
pas, si es que previamente obtienen
una autorizacin del Ministerio de
Energa y Minas y del Presidente del
Consejo de Ministros mediante
Resolucin Suprema.

La solicitud para obtener la autorizacin

para el otorgamiento de una concesin
a favor de un extranjero deber ser
presentada ante el Minis- terio de
Energa y Minas, sealndose informa-
cin sobre el inversionista extranjero
(nacionali- dad, porcentaje de
participacin del inversionis- ta
extranjero en el capital de la empresa,
etc.), as como sobre los bienes objeto
de la adquisi- cin (tipos de bienes,
derecho que se adquiere sobre los
bienes, descripcin del proyecto, pla- zo
previsto para realizar la inversin, entre
otros).

6
8
 Armadas. Por ltimo, esta
autorizacin podr establecer
condiciones o limitaciones al ejerci-
cio del derecho de propiedad o
posesin corres- pondiente,
fundamentadas en razones de segu-
ridad nacional.
Un informe reciente de
CooperAccin da cuenta que durante
43
el gobierno aprista se die- ron
medidas (decretos supremos) para
permi- tir que empresas extranjeras
adquieran conce- siones en zonas de
frontera con el Ecuador en el norte y
con Chile y Bolivia en el sur, lo cual es
sumamente controvertido. Por
ejemplo, en di- ciembre de 2008 el
Ministerio de Defensa au- toriz
mediante DS 024-2008 adquirir
directa- mente 35 concesiones en
zona de frontera con el Ecuador,
cuyos titulares son CIA minera Ma-
yari y Minera Majaz.
5.1.4 Supuestos de prdida de la
concesin
De acuerdo con la Ley General de
Minera, se pro- duce la caducidad del
petitorio y de una concesin minera
cuando el titular no realiza el pago
oportu- no del derecho de vigencia44
durante dos aos con- secutivos. En
caso se omita el pago de un ao, su
regularizacin podr cumplirse con el
pago y acre- ditacin del ao corriente,
hasta el 30 de junio del ao en curso.
Tambin se considera causal de
caducidad de las concesiones mineras el
incumplimiento de las obli-
gaciones de produccin mnima
durante dos aos, considerndose que
la produccin mnima no po- dr ser concesiones que tienen un evidente
inferior al equivalente a una Unidad
Imposi- tiva Tributaria45 por ao y por
hectrea otorgada,
tratndose de sustancias metlicas. La
norma esta- blece adems, que la
produccin deber obtenerse no ms
tarde del vencimiento del dcimo ao,
com- putado a partir del ao siguiente
en que se hubiere otorgado el ttulo de
la concesin. Dicha produc- cin deber
acreditarse con las liquidaciones de
venta, que debern ser presentadas a la
autoridad.
En caso que el titular no cumpliese con
acreditar la produccin mnima antes
indicada, la legislacin establece que a
partir del primer semestre del un-
dcimo ao, contado a partir del
siguiente a aquel en que se le ha
otorgado el ttulo de concesin mi- nera,
el concesionario deber pagar una
penalidad equivalente al 10% de la
produccin mnima anual, exigible por
ao y por hectrea, hasta el ao que
cumpla con la produccin mnima anual.
El pago de la penalidad es adicional al
pago del derecho de vi- gencia. En caso
el titular haya incumplido hasta el
vencimiento del dcimo quinto ao de
otorgada la concesin minera, se
declarar la caducidad.
Como se puede apreciar, las causales
establecidas en la legislacin a la fecha
estn nicamente vin- culadas al pago
del derecho de vigencia y a la obli-
gacin de trabajar la concesin; no se
contemplan otro tipo de causales
referidas al incumplimiento de otro tipo
de obligaciones (contaminacin am-
biental, compromiso previo). De este
modo, las concesiones terminan
teniendo vigencia indefini- da. Por tanto,
es claro que ante el carcter permisi- vo
y laxo de las causales y considerando los
proble- mas actuales asociados al
crecimiento acelerado de las
componen- te especulativo, las
exigencias para la vigencia de aquellas
deben ser mayores y las causales de ex-
tincin ampliadas.
43 Cooperaccion (2011); "La presencia territorial de la minera y los proyectos en las fronteras
peruanas". Lima, Per.
44 La legislacin establece que a partir del ao en que se hubiere formulado el petitorio minero, el
concesionario est obligado al pago del derecho de vigencia, equivalente a US$ 3.00 o su
equivalente en moneda nacional por ao y por hectrea solicitada u otorgada. El derecho de
vigencia correspondiente ao en que se formula el petitorio de la concesin, deber abonarse y
acreditarse durante el procedimiento de formulacin del petitorio. Cabe indicar que el monto por
derecho de vigencia vara cuando se trata de pequeos productores mineros y mineros
artesanales.
45 La Unidad Impositiva Tributaria para el ao 214, es equivalente a S/. 3800 Nuevos Soles.
5.2 TTULOS HABILITANTES 5.2.1 Terreno superficial
ADICIONALES A LA CONCESIN
PARA EL DESARROLLO DE Como ya se ha sealado, la concesin
ACTIVIDADES MINERAS minera va a otorgar derechos para el
aprovechamiento de
Es comn pensar que una vez otorgada
la concesin minera, el titular cuenta con
todos los derechos y se encuentra
habilitado para el inicio de actividades y
el desarrollo de su proyecto de
exploracin o explo- tacin; sin embargo,
ello no es as. La legislacin es- tablece
una serie de reglas previas adicionales
que el titular deber cumplir a efectos de
obtener todos los ttulos legales
habilitantes para el inicio de sus
actividades, los cuales radican
prioritariamente en los siguientes: (i)
gestionar la aprobacin del Minis- terio
de Cultura de todas las autorizaciones o
certifi- caciones que son necesarias para
el inicio de sus ac- tividades; (ii) contar
con la certificacin ambiental emitida
por la autoridad ambiental competente,
cumpliendo con los procesos de
participacin ciu- dadana; (iii) obtener el
permiso para la utilizacin de tierras
mediante acuerdo previo con el propieta-
rio del terreno superficial o la
culminacin del pro- cedimiento de
servidumbre; y, (iv) obtener las de- ms
licencias y permisos exigidos en la
legislacin que van desde la obtencin
de la licencia de uso de agua hasta la
obtencin del certificado de operacin
minera para la autorizacin de uso de
explosivos, las cuales suman una serie
de autorizaciones a ser tra- mitadas de
manera previa al inicio de actividades.

Si bien la concesin minera resulta un

ttulo legal importante para el desarrollo
de actividades mine- ras, no es ni el
nico ni el ms importante, como
explicamos en prrafos anteriores. En
ese sentido, a continuacin
presentaremos mayores alcances de
otras reglas que resultan prioritarias
para el inicio de actividades.
los recursos minerales del subsuelo. No
obstan- te, estos recursos no podrn
ser aprovechados si es que el titular no
cuenta con los permisos nece- sarios
para el uso del suelo. En ese sentido, el
permiso del propietario del terreno
superficial constituye uno de los
principales ttulos adicio- nales con que
el titular debe contar para iniciar sus
actividades.
Nuestra legislacin reconoce este ttulo
con la de- nominacin de acuerdo
previo, por medio del cual el titular del
terreno superficial autoriza al titular de
la concesin a travs de la venta o
arrendamien- to, la realizacin de
actividades mineras sobre sus tierras.
No obstante ello, la legislacin
contempla que en caso el titular de la
concesin no logre el acuerdo con el
titular del terreno superficial, se es-
tablezca un procedimiento de
servidumbre minera, como mecanismo
alternativo,
Por otro lado, este ttulo sobre el
terreno superfi- cial no slo aplica para
46 Leyva, A y Del Castillo A (2014); "La minera y su impacto en los recursos naturales y el territorio"
en Propuestas de polticas pblicas para una nueva minera en el Peru. Red Muqui y Propuesta
Ciudadana.
los casos de terrenos de pro- piedad
privada, sino que en caso de tierras del
Es- tado, el titular minero deber llevar
adelante un proceso de adquisicin de
tierras por medio de su- basta, venta
directa o arrendamiento, conforme lo
establece el artculo 74 de la Ley
General del Siste- ma Nacional de
Bienes del Estado.
Actualmente existe una fuerte demanda
por las tie- rras de las comunidades
campesinas de la sierra y comunidades
indgenas de la Amazona, tanto des- de
la gran y mediana minera, como de la
pequea minera y minera artesanal. Al
respecto, recorde- mos que en 2008
mediante DS 994 el gobierno apris- ta
dispuso que las de las comunidades no
inscritas en los registros pblicos
pasaran al dominio del Es- tado y, por
tanto, este poda disponer de ellas; pero
gracias a la presin dicho exceso fue
corregido el mismo ao46.
A continuacin, detallamos los alcances
de las figu- ras del acuerdo previo y
servidumbre minera:
a) Acuerdo previo. asimetra existente frente a las em-
presas (en informacin, capacidad
La Constitucin Poltica no slo econmica y
reconoce el de- recho a la propiedad
como un derecho funda- mental de
las personas sino que, adems, esta-
blece que es inviolable y en esa
medida el Esta- do tiene la obligacin
de garantizarlo. Adems, reconoce
que el ejercicio de este derecho debe
realizarse en armona con el bien
comn y den- tro de los lmites de la
ley.

En esa lnea, mediante la Ley N

26505, Ley de la Inversin Privada en
el desarrollo de las Activi- dades
Econmicas en las Tierras del
Territorio Nacional y de las
Comunidades Campesinas y Nativas,
se reconoce que "la utilizacin de tie-
rras para el ejercicio de actividades
mineras o de hidrocarburos requiere
acuerdo previo con el propietario o la
culminacin del procedimiento de
servidumbre que se precisar en el
Reglamen- to de la presente Ley."

Esta ley reconoce el derecho de

propiedad de los titulares de los
terrenos superficiales sobre los cuales
se encuentran los recursos minerales
y, en virtud de dicho reconocimiento,
se conce- de total libertad para que el
titular de estas tie- rras, negocie con
el titular de un proyecto mine- ro las
condiciones que consideren
pertinentes para el desarrollo de
dicho proyecto sobre el te- rreno
superficial pudiendo para ello celebrar
con- tratos de arrendamiento, venta,
cesin en uso, servidumbre, entre
otros. Debemos sealar aqu que uno
de los principales problemas que ha
encontrado esta libertad dada a los
propietarios, es que las negociaciones
se dan en un mbito privado entre las
comunidades y las empresas, sin
participacin alguna de instituciones
del Es- tado para proteger los
intereses de las primeras ante la gran
7
1
de negociacin), lo que redunda en
perjuicio de las comunidades.
Por otro lado, la legislacin establece
un rgi- men especial para el caso en
que la titularidad del terreno superficial
sobre el cual se encuen- tren los
recursos minerales sea
comunidades campesinas
comunidades nativas. As, se es-
tableci que para disponer de las
tierras comu- nales de una comunidad
campesina de la costa, se requiere del
voto a favor de no menos del cin-
cuenta por ciento de los miembros
asistentes a la asamblea instalada con
el qurum correspon- diente47.
En cambio, si se trata de las tierras
comunales de la sierra o selva, se
establece que para dispo- ner de estas
tierras se requiere "del acuerdo de la
Asamblea General con el voto
conforme de no menos de los dos
tercios de todos los miembros de la
comunidad". Considerando que las
activi- dades mineras se ubican en la
sierra de nuestro pas, la mayor parte
de empresas han acudido a la figura
del acuerdo previo para lograr la
adqui- sicin de los terrenos
superficiales a sus conce- siones
mineras. Como bien se indic
previamen- te, uno de los grandes
de problemas que ha existi- do al
o respecto, es que este proceso termina
sien- do desventajoso para las
comunidades por la asi- metra
mencionada. La consecuencia de esto
son los reclamos posteriores de la
poblacin que con- sidera haber sido
engaada pues el precio de sus
tierras no fue el adecuado. No
obstante, y a pe- sar de que en
algunas zonas este problema per-
siste, a la fecha las poblaciones ya se
encuen- tran ms empoderadas en
estos temas para po- der negociar
acuerdos que les sean ms venta-
josos y satisfactorios.
Ms all de los problemas que se
generan en las negociaciones, se
debe considerar que la legis-

47 Con respecto al qurum requerido para la instalacin de la asamblea, el artculo 44 del Reglamento
de la Ley General de Comunidades Campesinas, establece que "la Asamblea General ordinaria y
extraordinaria, para sesionar vlidamente, re- quiere en primera convocatoria, de la concurrencia
de cuando menos la mitad ms uno de los comuneros calificados, y en segunda convocatoria, con
el nmero de comuneros calificados que establezca el Estatuto de la Comunidad."

7
0
 lacin exige a las comunidades 26505, referido a las servidumbres
campesinas y las comunidades sobre tie- rras para el ejercicio de
nativas regularizar su organizacin actividades mineras o de
comunal de acuerdo con los hidrocarburos. Dicho procedimiento
preceptos Consti- tucionales antes de contem- pla las siguientes etapas:
realizar una negociacin de sus
tierras. Para ello se les exige cumplir (i) Etapa de trato directo: la
con cier- tas formalidades como: (i) legislacin exige que la solicitud
inscribir en Registros Pblicos a la para el otorgamiento de una
comunidad, su Estatuto y el padrn de servidumbre minera slo se
comuneros; (ii) inscribir a la Directiva presentar lue- go de agotada la
Comu- nal en el Ministerio de etapa de trato directo en-
Agricultura y en Regis- tros Pblicos;
(iii) tener su padrn de comune- ros al
da con las formalidades que exige la
Ley General de Comunidades; y, (iv)
asentar en el Libro de Actas de la
Asamblea General de la Co- munidad,
el acuerdo de uso de las tierras al que
arribe (sea venta, arrendamiento, uso
temporal de las tierras comunales, o
cualquier otro) con la empresa duea
del derecho de concesin mi- nero. El
cumplimiento de estas formalidades
pre- vias es clave para evitar que se
produzca cual- quier vicio en la
negociacin.

b) Servidumbre minera.

En el supuesto de que el titular

minero y el pro- pietario del terreno
superficial no hayan logra- do
concretar el acuerdo previo, la
legislacin re- conoce el derecho de
aquel de solicitar ante la Direccin
General de Minera, el otorgamiento
de una servidumbre legal minera
para el uso del terreno y poder ejercer
su actividad. La norma es clara en
sealar que la servidumbre minera
proceder nicamente en el caso que
no enerve el derecho de propiedad, es
decir, que no limite el derecho de
propiedad y limite el uso o disfru- te
de la propiedad.

El procedimiento administrativo para

el otorga- miento de esta servidumbre
ha sido establecido mediante el
Reglamento del artculo 7 de la Ley N
tre las partes. Esta etapa se inicia
con la pro- puesta del titular minero
de una negocia- cin para pactar la
realizacin de activida- des mineras
sobre el terreno superficial que
contiene un yacimiento minero.
Esta pro- puesta tiene que estar
dirigida al titular del terreno
superficial, mediante carta notarial
a fin de buscar que las partes,
hasta el lti- mo momento, logren
un acuerdo privado.
Transcurridos treinta das de
recibida la car- ta notarial por parte
del propietario del te- rreno
superficial sin que se haya
producido acuerdo entre las partes,
el titular minero notificar a la
Direccin General de Mine- ra, a fin
de que sta invoque a las partes a
una conciliacin, con el propsito
de que prevalezca la autonoma de
la voluntad de las partes. Es
preciso resaltar que antes del inicio
de la etapa conciliatoria, la
Direccin General de Minera debe
instruir al propie- tario del terreno
superficial sobre la legis- lacin
minera y de servidumbre legal mi-
nera, as como sobre los derechos
que le asisten.
(ii) Etapa de conciliacin: la
conciliacin se realizar durante
diez das hbiles ante un Centro
de Conciliacin y, en caso de que
no se logre un acuerdo en ese
plazo, la Direc- cin General de
Minera solicitar a la Di- reccin
Regional Agraria de la jurisdiccin
del proyecto, la conformacin de
una ter- na de la cual se elegir a
los miembros del Centro de
Conciliacin. Una vez formado, el
Centro de Conciliacin tendr un
mxi- mo de treinta (30) das
hbiles para procu- rar el acuerdo
econmico respecto de la
servidumbre.
Simultneamente a la invocacin
a conci- liar, la Direccin General
de Minera desig- nar un perito
minero para que se pronun- cie
sobre la necesidad y magnitud de
la ser- vidumbre para el desarrollo
de la actividad minera planeada;
solicitar al Ministerio de
Vivienda, Construccin y
Saneamiento la designacin de un
perito profesional, quien
 proceder a la tasacin del rea
solicitada elaborando,
adicionalmente, un informe
tcnico debidamente sustentado
que ana- lice si la servidumbre es
posible sin ener- var el
derecho de propiedad, es decir
sin perjudicar al resto del predio
de tal modo que lo haga intil o lo
afecte de manera sustantiva
respecto de los fines para los
cuales estaba siendo usado o
estuviere des- tinado. Ambas
pericias sern remitidas en el
plazo mximo de 15 das hbiles
al Cen- tro de Conciliacin y a la
Direccin General de Minera,
para que sirvan de referencia o
base de sus respectivos
procedimientos.
enervar el dere- cho de propiedad,
teniendo para ello en cuenta los
dictmenes periciales. En caso se
considere que las pericias contienen
vi- cios o defectos, la Direccin
General de Minera ordenar que los
peritos los sub- sanen en un plazo
mximo de quince (15) das hbiles.
Si se determina que la servidumbre
es po- sible sin enervar el derecho
de propiedad es decir, que no se
perjudique el resto del

(iii) Establecimiento de
servidumbre legal mi- nera: la
falta de acuerdo durante la etapa
conciliatoria pondr fin a la
bsqueda de acuerdos entre las
partes y, en consecuen- cia, el
titular minero podr solicitar a la
Di- reccin General de Minera, el
inicio del pro- cedimiento
administrativo de servidumbre
minera legal. Este procedimiento
es dirigi- do por la Direccin
General de Minera, la cual
determinar si es viable la
imposicin legal de una
servidumbre minera a favor del
concesionario.

El anlisis de la viabilidad de la
servidum- bre minera parte de los
informes periciales producidos
durante la etapa conciliatoria.
Sobre el particular, tanto el
Director Gene- ral de Minera,
como el Director General de
Promocin Agraria del Ministerio
de Agri- cultura, emitirn cada
uno su opinin tc- nica
sealando en forma expresa si la
ser- vidumbre es posible sin
7
2
 predio sirviente de tal modo con las poblaciones locales; en segundo,
que lo haga intil o lo afecte de porque son muy poco comunes los casos
manera sustantiva res- pecto en que se puede desarrollar actividades
de los fines para los cuales mineras "sin enervar" el derecho de
estaba siendo usado o propiedad del titular del te- rreno
estuviere destinado, el superficial. La prctica es tan poco
Director General de Minera usual, que una de las ltimas
preparar el proyecto de servidumbres mineras dadas en los
Resolucin Suprema que fija la ltimos diez aos fue impuesta el ao
indemnizacin, conjuntamente 2010 para unos terrenos ubicados en
con la minuta de Cajamarca. Esta se otor- g luego de
establecimiento de la servidum- que la empresa hubiera negociado pre-
bre elevando todos los viamente de manera particular con cada
actuados para la expedicin de uno de los
la Resolucin Suprema que
impondr la servidumbre, la
que ser re- frendada por los
Ministros de Energa y Minas y
de Agricultura.

Una vez expedida la Resolucin

Suprema, el titular minero
tendr el plazo mximo de diez
das (contados desde la
notificacin de la Resolucin)
para consignar en el Banco de
la Nacin el monto de la
indemnizacin, bajo pena de
declararse abandonada la so-
licitud. La Resolucin Suprema
que otorgue la servidumbre
slo podr contradecirse ante
el Poder Judicial respecto al
monto de la indemnizacin
fijada, ms no contra la
servidumbre legal en s.

En caso la Direccin General de

Minera de- termine que la
servidumbre enervar el de-
recho de propiedad, se
denegar el pedido del titular
minero mediante Resolucin
Ministerial expedida por el
Ministro de Energa y Minas.

Al respecto de esta figura legal,

debemos sealar que si bien se
encuentra recogida en la legislacin,
las ocasiones en donde los
concesionarios mineros optan por
seguir este procedimiento son muy
esca- sas, casi inexistentes. En primer
lugar, para evitar futuros conflictos
7
3
poseedores de los terrenos sin que
pudiera alcan- zar un acuerdo con todos.
Al final, si bien se impuso la
servidumbre, la empresa posteriormente
tuvo que dialogar con los pobladores
para pagar una com- pensacin
adicional al monto establecido en la re-
solucin que aprob la servidumbre.
En ese escenario en el cual la imposicin
de una servidumbre legal puede
conllevar un conflicto so- cial, los
titulares mineros estn optando por la fi-
gura del acuerdo previo a efectos de
operar legal- mente sus concesiones y
desarrollar sus activida- des mineras.
concesionario minero la posibilidad de
solicitar la expropiacin si la
servidumbre enerva el derecho de
propiedad, esta disposicin se encuentra
tcita- mente derogada debido a que
contraviene otras disposiciones legales e
incluso disposiciones esta- blecidas en la
misma Constitucin. En ese sentido y
considerando lo establecido en el
artculo 70 de la Constitucin Poltica,
hoy da resulta inviable la po- sibilidad
de una expropiacin con fines mineros,
por cuanto el desarrollo de la actividad
minera no cons- tituye un supuesto de
seguridad nacional o necesi- dad pblica
para que se justifique esta figura.

Finalmente, es preciso sealar que si A continuacin, se presenta un resumen

bien en la le- gislacin minera se recoge de las op- ciones existentes para
como un derecho del obtener el permiso del pro- pietario del
terreno superficial:

SUPUESTOS LEGALES PARA LA ADQUISICIN DEL TERRENO SUPERFICIAL

Titular del Primera opcin Segunda

derecho opcin
Si el titular del Acuerdo previo con el Culminacin del procedimiento de
terreno es un titular o la culminacin servidumbre (sin enervar el derecho
privado del procedimiento. de propiedad): (i) etapa trato directo,
(ii) etapa de conciliacin, (iii)
aprobacin de resolucin suprema.

Si el titular Acuerdo previo, que Culminacin del procedimiento de

del terreno para aprobarlo servidumbre (sin enervar el derecho
es una requiere el voto a de propiedad): (i) etapa trato directo,
comunidad favor de no menos del (ii) etapa de conciliacin, (iii)
campesina cincuenta por ciento aprobacin de resolucin suprema.
de la costa de los miembros
asistentes a la
Asamblea instalada
Si el titular Acuerdo previo, que Culminacin del procedimiento de
del terreno requiere el acuerdo de servidumbre (sin enervar el derecho
es una la Asamblea General de de propiedad): (i) etapa trato directo,
comunidad la comunidad, con el (ii) etapa de conciliacin, (iii)
campesina voto conforme de no aprobacin de resolucin suprema.
de la sierra o menos de los dos
una tercios de todos los
comunidad miembros de la
Sobre Mediante las
terrenos de modalidades de ---
propiedad subasta, venta directa,
del Estado arrendamiento u otros.
5.2.2 Certificacin Ambiental
Otro de los requisitos fundamentales
que el titular minero requiere, previo al
inicio de sus operacio- nes, es la
certificacin ambiental aprobada por la
autoridad ambiental competente. En
tanto que la gestin ambiental peruana
es transectorial es de- cir que cada
sector mantiene competencias ambien-
tales para las actividades que regula,
para el caso de las actividades mineras
la autoridad ambiental competente es la
Direccin General de Asuntos
Ambientales Mineros (DGAAM) del
Ministerio de Energa y Minas.
En ese sentido, ser dicha entidad quien
apruebe los Estudios Ambientales y
otorgue la certificacin ambiental al
titular minero. No obstante ello, y dada
la transferencia de competencias
ambientales que se han dado en los
ltimos aos, la supervisin de
los compromisos ambientales y sociales
asumidos por el titular minero en dichos
Estudios Ambienta- les estar a cargo
del Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (OEFA).
Respecto a la certificacin ambiental, la
Ley del Sis- tema Nacional de Evaluacin
del Impacto Ambiental (SEIA) establece
que no podr iniciarse la ejecucin de
proyectos o actividades que puedan
causar im- pactos ambientales negativos
significativos, as como tampoco podrn
ser aprobados, autorizados, permi- tidos,
concedidos ni habilitados por ninguna
autori- dad nacional, sectorial, regional o
local, si no cuen- tan previamente con la
certificacin ambiental ex- pedida por la
respectiva autoridad competente. Para la
obtencin de dicha certificacin
ambiental, los ti- tulares mineros,
dependiendo de la actividad que van a
llevar a cabo podrn calificar en las
siguientes cate- goras de Estudios
establecidas en la legislacin:

TIPOS DE ESTUDIOS AMBIENTALES

Certificac Actividades que requieren

Catego Tipo de proyectos
in Estudio Ambiental
ra
ambient
Catego Proyectos cuya ejecucin no Declaraci Proyectos de exploracin
ra
I origina impactos n
de minera que
impliquen cualquiera de los
ambientales
negativos de carcter Impacto
Ambiental siguientes
aspectos: (i) un mximo de 20
significativo. (DIA). plataformas de perforacin, (ii)
un rea
efectivamente disturbada
menor a 10(iii) la construccin
hectreas,
de
tneles de hasta 50 metros de
longitud.
Catego Proyectos cuya ejecucin Estudio de Proyectos de exploracin que
ra
II puede
originar impactos Impacto impliquen cualquiera de los
ambientales
moderados y cuyos efectos Ambiental siguientes
aspectos: (i) ms de 20
negativos pueden ser plataformas de
Semidetalla perforacin, (ii) un rea
eliminados
o minimizados mediante la do
(EIA-sd). efectivamente
disturbada mayor a 10
adopcin de medidas hectreas, (iii)
la construccin de tneles de
fcilmente
aplicables. ms de
50 metros de longitud.
Catego Proyectos cuyas Estudio de Proyectos de explotacin
ra
III caractersticas,
envergadura y/o Impacto minera,
labor general, beneficio de
localizacin,
pueden producir impactos Ambiental minerales, de minerales o de
transporte
ambientales negativos detallado almacenamiento de
significativos, concentrados de
cuantitativa o (EIA- d). minerales en depsitos
cualitativamente,
requiriendo un anlisis ubicados
de fuera
las reas de las operaciones.
profundo
para revisar sus impactos y
proponer la estrategia de
manejo
ambiental correspondiente.
La legislacin establece un contenido minero y ste no logra llevarse a cabo en
mnimo que el titular minero debe el plazo de cinco aos, el titular deber
cumplir para la elaboracin de sus presentar un nuevo Estudio para poder
Estudios de Impacto Ambiental iniciar sus actividades.
Semidetalla- dos y Detallados: (i)
descripcin del proyecto; (ii) una lnea
de base que precise las caractersticas 5.2.3 Participacin Ciudadana
del rea o lugar donde se ejecutar el
proyecto; (iii) un plan de participacin Otro elemento que el titular minero debe
ciudadana48; (iv) una caracte- rizacin tener en cuenta de manera previa al
del impacto ambiental; (v) una inicio de sus operacio-
estrategia de manejo ambiental que
debe considerar un plan de
contingencias, un plan de relaciones
comunita- rias, un plan de
compensacin, un plan de manejo
ambiental, un plan de cierre a nivel de
propuesta;
(vi) valorizacin econmica del impacto
ambiental.

Es preciso indicar que todos los planes

contenidos en la estrategia ambiental
tienen como principal ob- jetivo minimizar
el impacto ambiental que generan las
actividades mineras. En esa lnea, el
instrumento del plan de cierre se
convierte en una herramienta til para
comprometer al titular minero a cerrar
sus operaciones de una manera
ambientalmente adecua- da. Este
instrumento muy poco conocido en la le-
gislacin de pases en donde las
actividades mineras son prioritarias se
presenta a nivel de propuesta con el
Estudio Ambiental y a un ao de
aprobado dicho Estudio, el titular tiene la
obligacin de presentar un plan de cierre
al detalle, el cual adems implica el
otorgamiento de una garanta financiera
a favor del Ministerio de Energa y Minas
que avale las activida- des comprendidas
en dicho plan.

Por ltimo, es debemos indicar que la

certificacin ambiental mantiene una
vigencia de hasta cinco aos desde la
fecha de su emisin, si es que el titular
no ha iniciado la ejecucin del proyecto.
Es decir que, si se aprob el Estudio de
Impacto Ambiental de un proyecto
nes, es el proceso de participacin
ciudadana que tiene que cumplir como
parte del proceso de eva- luacin y
aprobacin de sus Estudios
Ambientales. Este requisito resulta
esencial dado que, sin que se cumpla
con los mecanismos obligatorios
estableci- dos, la Direccin General de
Asuntos Ambientales Mineros no podr
dar inicio a la evaluacin del Es- tudio
Ambiental y, en este sentido, el titular
minero no podr contar con la
certificacin ambiental obli- gatoria
para el inicio de sus actividades de
explora- cin y explotacin minera.
En ese sentido, el cumplimiento del
proceso de par- ticipacin ciudadana se
convierte en un requisito esencial,
reconociendo este derecho como un
de- recho constitucional que tiene toda
persona y que le permite "participar
responsablemente en los pro- cesos de
toma de decisiones, as como en la
defini- cin y aplicacin de las polticas
y medidas relativas al ambiente y sus
componentes, que se adopten en cada
uno de los niveles de gobierno".
48 Documento mediante el cual el titular minero propone a la autoridad minera los mecanismos de
participacin que se usarn durante la evaluacin del EIAsd o EIA y durante la operacin del
proyecto.
Este derecho constitucional que es
materializado en las normas
ambientales, faculta a todas las perso-
nas a presentar opiniones, posiciones,
puntos de vista, observaciones y/o
aportes en los procesos de toma de
decisiones de la gestin ambiental y en
las polticas y acciones que incidan
sobre ella. Asimis- mo, en su posterior
ejecucin, seguimiento y con- trol
circunscribiendo dicha participacin a
una ac- tuacin responsable, de acuerdo
con las reglas y procedimientos de los
mecanismos formales esta- blecidos
para tal fin y conforme con los principios
de buena fe, transparencia y veracidad.
Dentro de este marco, el Ministerio de
Energa y Minas aprob el Reglamento
de Participacin Ciu- dadana en el
Subsector Minero y las normas que
regulan dicho proceso. Ello a fin de
poner a disposi- cin de la poblacin
involucrada informacin opor- tuna y
adecuada respecto de las actividades
mine- ras proyectadas o en ejecucin,
promover el dilo- go y la construccin
de consensos entre las empre- sas y las
poblaciones locales. Asimismo, para
cono- cer y canalizar las opiniones,
posiciones, puntos de
vista, observaciones y/o aportes de la tiene como objetivo informar a la
poblacin respecto de las actividades poblacin sobre las actividades que se
mineras para la poste- rior toma de estn realizando o realizarn y en ese
decisiones de la autoridad en los pro- sentido, no constituyen medidas de veto
cedimientos administrativos a su cargo. a favor de la poblacin, pues buscan
prioritariamen- te mantenerlas
Conforme con dichos objetivos, las informadas, absolver sus dudas y
referidas nor- mas establecen diversas promover espacios de dilogo para
etapas en las que se debe llevar a cabo evitar conflic- tos socioambientales
dicho proceso, planteando asimismo los posteriores. Este proceso que va desde
mecanismos que se deben implementar el otorgamiento de la concesin hasta la
en cada una de dichas etapas. Cada uno fase de cierre, comprende
de los mecanismos prioritariamente los si- guientes
mecanismos:

MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EXIGIDOS POR CADA ETAPA DE LA ACTIVIDAD MINERA

Etapa de la Mecanismo de participacin ciudadana

actividad
Otorgamiento Eventos informativos (foros, conferencias, talleres, entre otros)
de la de manera peridica a nivel regional o provincial a cargo del
concesin Ministerio de Energa y Minas.
minera
Exploracin Al menos un taller informativo a favor del rea de influencia
minera directa del proyecto.
(proyectos Presentacin del Protocolo de Relacionamiento
categora I con comunitario49 Acceso al Estudio Ambiental.
DIA) Difusin en la pgina web de la autoridad competente.
Remisin de aportes, comentarios y observaciones al Estudio
Ambiental.
Exploracin Talleres informativos.
minera Plan de participacin
(proyectos ciudadana. Acceso al
categora II Estudio Ambiental.
con EIAsd) Difusin en la pgina web de la autoridad competente.
Remisin de aportes, comentarios y observaciones al Estudio
Ambiental. Publicacin de avisos en peridicos.
Anuncios radiales.
Entrega de Estudio Ambiental a la poblacin.
Explotacin Plan de participacin
y beneficio ciudadana. Acceso al
minero Estudio Ambiental.
Difusin en la pgina web de la autoridad competente.
Remisin de aportes, comentarios y observaciones al Estudio
Ambiental. Talleres informativos.
Publicacin de aviso en
diario. Anuncios radiales.
Carteles.
Presentacin de aportes, comentarios u
observaciones. Audiencia pblica.
49 Documento que debe contener los lineamientos, principios y polticas de comportamiento que
adoptar el titular minero con relacin a los diferentes actores sociales ubicados en el rea de
influencia del proyecto. Se buscar que dicho Protocolo sea elaborado de manera conjunta con las
poblaciones locales desde el primer momento de su relacionamiento.
Etapa de la Mecanismo de participacin ciudadana
actividad
Ejecucin Oficina de informacin permanente.
del Monitoreo participativo.
proyecto Otros establecidos en el Plan de participacin ciudadana.
Cierre de Publicacin de avisos.
minas Acceso de la poblacin a los resmenes ejecutivos y al
contenido del Plan de Cierre.
Difusin de informacin a travs de un equipo de
facilitadores. Presentacin de aportes, comentarios u
observaciones.
Otros que el titular minero estime conveniente.

Con el fin de que se conozca ms sobre como aquellos que el Ministerio ha

el alcance de los mecanismos de contemplado para que los titulares
participacin ciudadana es- tablecidos mineros puedan recogerlos como
en la legislacin, presentamos el instrumentos adicionales de
siguien- te cuadro que recoge todos los relacionamien- to con la poblacin.
mecanismos esta- blecidos en el
Reglamento, tanto los obligatorios,

MECANISMOS DE PARTICIPACIN PARA ACTIVIDADES MINERAS

Mecanismo Sumil
la
Acceso de la Entrega del resumen ejecutivo del Estudio Ambiental, por
poblacin a escrito, en medio digital y en cualquier otro medio que la
los autoridad competente considere idneo, previa revisin y
resmenes conformidad del contenido por parte de la DGAAM, a las
ejecutivos y autoridades pblicas, comunales o vecinales, y a las personas o
al contenido entidades interesadas que puedan facilitar su difusin. La
de los finalidad es promover que el proyecto minero y el Estudio
estudios Ambiental correspondiente sean fcilmente comprensibles y
ambientales hacer ms sencilla la revisin del texto completo de tal Estudio
Publicidad de Difusin de avisos en los diarios de mayor circulacin y
avisos de anuncios radiales, en los que se d cuenta de la presentacin
participacin de un Estudio Ambiental ante la autoridad competente,
ciudadana en adems del plazo para la revisin del texto completo del
medios escritos Estudio Ambiental y la presentacin de observaciones y
Encuestas, Destinados a recabar informacin sobre actividades, intereses,
entrevistas o percepciones y otro tipo de informacin que deba considerarse
grupos focales en el diseo de las actividades de exploracin y explotacin
del proyecto minero, y en la toma de decisiones que le
compete a la autoridad.
Distribuci Materiales escritos, de audio o audiovisuales que sirvan para
n de ilustrar y dar a conocer, de manera sencilla y didctica: (i) las
materiales actividades propuestas o en ejecucin; (ii) las medidas de
informativ manejo ambiental que cumplir o viene cumpliendo la
os empresa; y (iii) otra informacin que pueda ser relevante.
Deben ser elaborados en un lenguaje sencillo, coloquial y
usando la lengua mayoritariamente usada y comprendida por
 Mecanismo Sumil
la
Visitas Visitas guiadas por personal especializado dispuesto por el
guiadas al titular minero (con o sin participacin de la autoridad), a fin de
rea o a las mostrar: (i) las caractersticas del lugar en el que se
instalacione desarrollar el proyecto materia del Estudio Ambiental; (ii) las
s del medidas de prevencin, control y mitigacin empleadas en el
proyecto caso que el titular haya desarrollado proyectos previos; y (iii)
cualquier otro aspecto relevante para el proceso de
Interaccin Dispuesta por el titular minero, en coordinacin con la
con la autoridad. El equipo de facilitadores visita el rea de influencia
poblacin del proyecto minero (casa por casa o comunidad por
involucrada a comunidad), para informar y recoger percepciones sobre el
travs de un Estudio Ambiental que se va a elaborar, se viene elaborando o
equipo de est siendo revisado por la autoridad. Tambin sobre el
facilitadores proyecto minero, sus posibles impactos y las medidas de
Talleres Orientados a brindar informacin, establecer un dilogo y
participat conocer percepciones, preocupaciones e intereses de la
ivos poblacin respecto del proyecto minero, antes de la
elaboracin del Estudio Ambiental, durante su elaboracin, o
durante la evaluacin a cargo de la autoridad.
Audiencias Acto pblico dirigido por la autoridad competente, en el cual se
pblicas presenta el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o Estudio de
Impacto Ambiental Semidetallado (EIAsd) de proyectos de
explotacin y beneficio minero. Se registran los aportes,
comentarios u observaciones de los participantes.
Presentacin Facilitar el ejercicio del derecho a la participacin mediante la
de aportes, presentacin de aportes, comentarios u observaciones ante la
comentarios u autoridad competente en el plazo establecido por el marco
observaciones normativo aplicable.
ante la
autoridad
competente
Oficina Establecimiento o disposicin, por parte del titular minero, de
de un ambiente fsico en un lugar apropiado para el acceso de la
informac poblacin involucrada. En este espacio se brinda informacin
in sobre el proyecto minero y se absuelven las interrogantes que
permane respecto de este y del Estudio Ambiental, o su cumplimiento,
nte pueda tener tal poblacin.
Monitore Promover, de manera organizada, la participacin de la
oy poblacin involucrada, para el acceso y generacin de
vigilancia informacin que se relacione con los aspectos ambientales de
ambienta las actividades de explotacin minera. Esto ocurre luego de
l aprobados los EIA o EIAsd, a travs del seguimiento y vigilancia
participa del cumplimiento de las obligaciones del titular minero.
Uso de Aquellas formas de participacin identificadas, de acuerdo a las
medios caractersticas sociales y culturales de la poblacin
tradicional involucrada. Deben ser planteadas por el titular minero en la
es propuesta de Plan de Participacin Ciudadana para la
consideracin de la autoridad competente, sin perjuicio de que
esta las disponga de oficio.
 Mecanismo Sumil
la
Mesas de Espacio permanente o temporal de interaccin entre los
dilogo representantes acreditados de la poblacin involucrada, de la
sociedad civil organizada, de los titulares mineros y las
autoridades locales, regionales o nacionales con competencias,
en el que se aborda determinados asuntos ambientales o
socioambientales relacionados al proyecto minero, a fin de
construir consensos y establecer acuerdos. Es el Ministerio de
Energa y Minas quien promueve la conformacin de la Mesa
de Dilogo, en coordinacin con las autoridades regionales o
locales con competencias en minera o medio ambiente.

Es importante precisar que, en la nes luego de este proceso no son

seleccin de los mecanismos de vinculantes para la autoridad competente
participacin ciudadana que reali- ce el y sirven nicamente como referencia para
titular minero y que apruebe la DGAAM, la mejora de los Estudios Ambien-
se deber priorizar la proteccin del
derecho a la par- ticipacin ciudadana
de la poblacin o poblaciones
involucradas. En ese sentido, la DGAAM
-autoridad competente para orientar,
dirigir y llevar a cabo pro- cesos de
participacin ciudadana relacionados
con las actividades mineras-
seleccionar los mecanis- mos de
participacin ciudadana tomando en
cuen- ta el rea de influencia del
proyecto, delimitada en funcin de sus
impactos, as como los centros po-
blados, comunidades, autoridades
locales o grupos de inters a quienes
posiblemente alcancen los im- pactos
del proyecto.

Estos mecanismos de participacin, en

especial las audiencias pblicas y los
talleres informativos, han cobrado tal
importancia en los ltimos aos que
resultan determinantes para la
evaluacin del pro- yecto. As, por
ejemplo, el caso de las fallidas au-
diencias pblicas de un proyecto
ubicado en Are- quipa han impedido,
entre otros puntos, que el ti- tular
obtenga la certificacin ambiental y con
ello el inicio de operaciones del
proyecto. No obstante, es preciso
recalcar que los resultados o conclusio-
tales y de los procesos de
comunicacin entre las partes; se
convierten as en instrumentos para
bus- car el dilogo entre todos los
actores.
Debemos sealar que los mecanismos
de partici- pacin ciudadana descritos
solo permiten una par- ticipacin de
baja intensidad, en el sentido que son
concebidos para proveer informacin,
promover dialogo, recoger opiniones y
aportes, sobre las acti- vidades
mineras, para la toma de decisiones.
Pro- blemas adicionales son la falta de
definicin preci- sa de la zona de
influencia del proyecto, dificulta- des
prcticas para transmitir informacin
tcnica y compleja a poblaciones con
50 Leyva A (2012); "Legislacin minera en el derecho comparado. Chile, Ecuador, Per, Guatemala, El
Salvador" pg. 88-90. Fedepaz, Per.
bajos niveles de edu- cacin 50 y la
presencia de actores con intereses di-
versos en el territorio.
La reciente promulgacin de la Ley de
Consulta Pre- via, en 2011, que consagra
un derecho largamente esperado por las
comunidades nativas, puede ge- nerar
en la prctica alguna confusin con el
dere- cho a la participacin ciudadana.
Por ello, es impor- tante describir este
derecho, ante la importancia que ha
cobrado en los ltimos tiempos.
CONSULTA PREVIA
Es el derecho que poseen los pueblos
indgenas u originarios a ser consultados
con anterioridad so-
bre medidas legislativas o dere- chos colectivos. El derecho a la
administrativas, as como planes, consulta, sin em- bargo, no debe ser
programas o proyectos de desarrollo entendido como un derecho a veto a
nacio- nal y regional que afecten favor de estos pueblos, tal y como lo
directamente sus dere- chos colectivos, seala el propio Convenio 169.
existencia fsica, identidad cultural,
calidad de vida o desarrollo. Este
derecho fue reco- nocido en el Convenio
169 de la Organizacin Inter- nacional
del Trabajo (OIT) sobre pueblos
indgenas y tribales en pases
independientes, al cual nuestro Estado
se encuentra adscrito desde 199551.

Este derecho recae solamente en

pueblos indge- nas, quienes son los
nicos destinatarios del mis- mo. Para
ser considerado pueblo indgena u origi-
nario, el Convenio establece el
cumplimiento de dos elementos, uno
objetivo y otro subjetivo. Estn re-
feridos a que estas poblaciones
desciendan de po- blaciones que
habitaban en el pas en la poca de la
colonizacin y que, cualquiera que sea
su situacin jurdica actual, conserven
sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas. Estas comunidades
deben reconocerse a si mismas como
pueblos indgenas.

Cabe resaltar que las poblaciones que

viven organi- zadas en comunidades
campesinas y nativas pue- den ser
identificadas como pueblo indgena si es
que cumplen con los dos elementos
mencionados pre- viamente. En esa
medida, no toda comunidad cam- pesina
va a ser considerado pueblo indgena y,
por ende, no sera beneficiaria de este
derecho.

El objetivo principal de la consulta es

alcanzar un acuerdo o consentimiento
entre el Estado y los pue- blos indgenas
u originarios, a travs de un dilogo
intercultural que garantice su inclusin
en los pro- cesos de toma de decisin
del Estado, con el objeti- vo de
garantizar medidas respetuosas de los
8
1
De acuerdo con los alcances de la
legislacin en la materia, para la
materializacin de este derecho las
entidades estatales promotoras de la
medida legis- lativa o administrativa,
deben cumplir las siguien- tes etapas
mnimas del proceso de consulta: (i)
iden- tificacin de la medida legislativa
o administrativa que debe ser objeto de
consulta; (ii) identificacin de los
pueblos indgenas u originarios a ser
consul- tados; (iii) publicidad de la
medida legislativa o ad- ministrativa;
(iv) informacin sobre la medida legis-
lativa o administrativa; (v) evaluacin
interna en las instituciones y mineras. Siendo as, el Estado no reque-
organizaciones de los pueblos ind-
genas u originarios sobre la medida
legislativa o administrativa que les
afecten directamente; (vi) proceso de
dilogo entre representantes del Esta-
do y representantes de los pueblos
indgenas u ori- ginarios; y (vii)
decisin.
Segn el Reglamento de la Ley, las
medidas legisla- tivas o administrativas
a consultar son entendidas como las
51 El Convenio fue ratificado por nuestro pas mediante Resolucin Legislativa N 26253, del 05 de
diciembre de 1993; y entra en vigencia a partir del 02 de febrero de 1995.
8
0
normas reglamentarias de alcance gene-
ral, as como el acto administrativo que
faculte el inicio de una actividad o
proyecto, o el que autori- ce a la
Administracin la suscripcin de
contratos con el mismo fin, en tanto
puedan afectar directa- mente los
derechos colectivos de los pueblos ind-
genas. Bajo ese alcance, se entiende
que los proce- dimientos administrativos
de otorgamiento de con- cesiones
mineras no recaeran bajo el concepto
de medida administrativa, dado que esta
autorizacin por si sola no habilita al
titular al desarrollo de las actividades
rira en esta etapa llevar a cabo un
proceso de con- sulta, como s lo tendra
que hacer de manera pre- via al
otorgamiento del permiso de inicio de
activi- dades. As, en tanto el Ministerio
de Energa y Mi- nas, a travs de la
Direccin General de Minera, no
autorice el inicio de actividades, de lo
nico que estamos hablando es de una
asignacin de un de- recho real respecto
de ciertos minerales en deter- minada
zona.
 DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA

Derecho a la Derecho a la
Temas
participacin consulta
ciudadana previa
Beneficiarios Todos a nivel general. Slo pueblos
indgenas.
Etapa de desarrollo En cualquier Al otorgamiento de un
etapa del acto administrativo
proyecto minero. que faculte el inicio
de la actividad.
Quin la ejecuta? Dependiendo de la etapa Estado.
en la que se d, Estado y
empresa.
Genera derecho a veto? No. No.

Finalmente, es claro que la generar mayor desconfianza,

implementacin de la Ley de Consulta especialmente
Previa, aprobada por unanimidad en el
Congreso de la Republica, es vista por
las em- presas y por el Ministerio de
Energa y Minas como un factor que
obstaculizara las inversiones, por lo que
ambos actores ejercen presin para que
la apli- cacin de esta ley se limite a las
comunidades ind- genas amaznicas,
dejando de lado a las comuni- dades
campesinas de la sierra. Al respecto, ha
cau- sado sorpresa la negativa del
gobierno de publicar la base de datos de
los pueblos indgenas y su deci- sin de
esperar a que sea la comunidad que se
con- sidere afectada por un proyecto de
inversin la que solicite el
reconocimiento. En otras palabras,
iniciar el proceso "a pedido de parte" y
atenderlo "caso por caso"52.

El reglamento de la Ley de Consulta

Previa, publi- cado en abril del 2012, no
solo consideraba la ela- boracin de la
base de datos oficial de los Pueblos
Indgenas del Per, sino que adems
precisaba que esta debe ser de "acceso
pblico". No publicarla y dejar que las
comunidades indgenas se autovali- den
es no respetar los derechos ciudadanos
y rela- tivizar el Convenio 169 de la OIT.
Las marchas y con- tramarchas del
gobierno en esta materia contribu- yen a
entre las comunidades campesinas del
ande, en cuyos territorios se asientan
muchos proyectos mi- neros.
5.2.4 Restos arqueolgicos.
Considerando que el Per posee un
gran patrimo- nio arqueolgico que no
necesariamente est re- gistrado, la
normativa establece ciertas obligacio-
nes que todo titular de actividades
mineras debe cumplir de forma previa
y permanente al desarro- llo de sus
actividades, con la finalidad de
preservar los posibles vestigios
52 Editorial de mayo 2013. Grupo Propuesta Ciudadana.
arqueolgicos que se encuen- tren en el
rea de influencia de su concesin.
En este sentido, se obliga a todo titular
minero a que cuente con un Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueolgicos
(CIRA), antes de realizar sus actividades
mineras. El CIRA es el documento me-
diante el cual el Ministerio de Cultura
certifica que, en un rea determinada,
no existen evidencias ar- queolgicas.
Si durante el proceso de aprobacin del
CIRA se encontrase algn indicio de
evidencias arqueolgi- cas, el Ministerio
de Cultura desestimar la solici-
tud de otorgamiento del Certificado. En presentacin de un Estudio de Impacto
el caso en que el titular de la actividad Ambiental, pero para obtener la
estime continuar con el proyecto, ser certificacin s deber presentar una
necesaria la presentacin de un Declaracin
Proyecto de Evaluacin Arqueolgica,
con el que se realicen excavaciones
restringidas con el fin de de- limitar
nuevamente el proyecto, a efectos de
que no impacte en restos arqueolgicos
o que se pro- ceda a rescatar los restos
arqueolgicos. Este docu- mento debe
ser evaluado y aprobado por el Minis-
terio de Cultura, en tanto cumpla con los
lineamien- tos de proteccin
establecidos en la legislacin.

Cabe indicar que el procedimiento de

obtencin del CIRA se realiza de manera
complementaria a la tra- mitacin de la
certificacin ambiental, no as para la
obtencin de la concesin minera. Sin
embargo, en el mismo ttulo de la
concesin minera se indica al titular que
para el inicio de sus actividades tendr
que cumplir con la obtencin de este
certificado.

5.2.5 Pequea minera y minera

artesanal

Si bien hemos centrado el anlisis de

este documen- to en las actividades de
la gran minera y la media- na minera,
es preciso indicar que las actividades de
pequea minera y minera artesanal
tambin estn reguladas con los mismos
principios legales antes indicados. Es
decir, para el inicio de las activi- dades
mineras de este tipoes necesario contar
con una concesin minera, certificacin
ambiental y dems permisos y
autorizaciones que su actividad
requiere, tales como permiso del
propietario del terreno superficial y
certificaciones sobre restos
arqueolgicos, adecuadas al tipo de
actividades e impactos que van a
generar. Por ejemplo, respecto de la
certificacin ambiental, a un pequeo
produc- tor minero no se le exigir la
8
2
de Impacto Ambiental, es decir, un
estudio ms aco- tado.
En mrito a la transferencia de
competencias a los Gobiernos
Regionales, tericamente son estas en-
tidades las encargadas de otorgar las
concesiones mineras en el mbito de
sus jurisdicciones a partir de 2010.
Asimismo, son competentes para
supervi- sar el cumplimiento de las
obligaciones en materia ambiental y
regulatoria por parte de los concesio-
narios mineros y para fiscalizar las
actividades de minera informal e
ilegal. Sin embargo, hasta hace poco, la
entidad encargada de otorgar las
concesio- nes mineras fue el Instituto
Geolgico Minero y Metalrgico del
Per (INGEMMET). La transferen- cia de
esta competencia en cuanto a actividad minera artesanal a nivel
pequeos pro- ductores y a productores
mineros artesanales fue realizada en
2009, por el DS 051-2009-EM. Pero es
recin a partir de enero de 2012 que
algunas regio- nes como Moquegua y
Tacna53 otorgaron, por pri- mera vez,
ttulos de concesin de pequea minera
y minera artesanal. Es de conocimiento
pblico que los gobiernos regionales
asumieron una responsa- bilidad muy
grande y compleja, y que, lamentable-
mente, este proceso ha sido ms formal
que real, pues los gobiernos regionales
carecen de recursos humanos
capacitados y de presupuesto para ejer-
cerlo de manera efectiva.
En diciembre de 2011, y dados los
dramticos im- pactos ambientales que
observaron como resulta- do de esta
actividad, el Congreso de la Repblica (a
travs de la Ley 29815) deleg
facultades al Poder Ejecutivo para
legislar en materia de minera ilegal. En
ese marco se aprobaron varios Decretos
Legisla- tivos (DL) que deban ordenar la
nacional, destacando el DL 1100,
publicado el 19 de febrero de 2012, que
regula la interdiccin54 de la minera
ilegal. Posteriormente, los decretos
legislativos 1101, 1102, 1103, 1104,

53 12 en Moquegua y 4 en Tacna; Cuadros, Julia, ibid.

54 La interdiccin se refiere a medidas concretas para identificar, reprimir, prohibir o vetar de manera
inmediata las actividades prohibidas; decomisar bienes, maquinarias, equipos e insumos prohibidos
por la norma y destruir o demoler bienes, maqui- narias o equipos citados en el artculo 5 (dragas,
chutes, bombas de succin, zarandas, cargadores frontales, retroexcavado- ras, quimbaletes,
molinos, pozas de cianuracin, entre otros)

8
3
1105, 1106 y 1107 establecieron
medidas para el fortalecimiento de la
fiscalizacin ambiental, incor- poraron
los delitos de minera ilegal al Cdigo Pe-
nal, establecieron medidas de control y
fiscalizacin en la distribucin,
transporte y comercializacin de
insumos qumicos, modificaron la
legislacin sobre prdida del dominio al
incluir la minera ilegal, pre- cisaron
medidas para el proceso de
formalizacin, la lucha contra el lavado
de activos y definieron medidas de
control y fiscalizacin en la distribucin,
transporte y comercializacin de
maquinarias y equipos. Hay que resaltar
que con estas medidas se introdujo la
distincin formal ente minera ilegal y
minera informal. Luego, en 2013 se
aprob la Es- trategia Nacional para la
interdiccin de la minera ilegal. A pesar
de estas medidas legislativas, los avan-
ces en la lucha que ha emprendido el
Estado an no tienen resultados muy
satisfactorios y de gran escala.
En qu medida el actual sistema de
concesiones facilita o permite el
crecimiento de la minera infor- mal en el
pas? Se sabe que una gran parte de los
productores mineros informales
(pequeos y arte- sanales) operan en
tierras alquiladas a los titulares de la
concesin minera y sin cumplir los
requisitos exigidos por ley. Uno de los
obstculos para el avan- ce de la
formalizacin es que los mineros no pue-
den cumplir con la "acreditacin de
titularidad, con- trato de cesin, acuerdo
o contrato de explotacin sobre la
concesin minera"55. Lo que llama la
aten- cin es que el Estado hace poco
para presionar a los titulares de las
concesiones que se prestan para este
sistema pernicioso de extraccin de
minera- les. No debera ser acaso esta
actividad una causal para la nulidad de
la concesin minera, por incum-
plimiento total del compromiso previo?
Es otra fa- lla del actual sistema.
55 Este es el segundo de los seis requisitos que establece el Decreto Legislativo 1105, del ao 2012.
6. PRINCIPALES CRITICAS
AL SISTEMA DE
CONCESIO NES MINERAS

A continuacin, se presenta un resumen una serie de ttulos habilitantes adi-

de las prin- cipales crticas al sistema de cionales. A pesar de que el ttulo
concesiones que sur- gen del anlisis minero para ser vlido requiere ser
realizado. complementado con otros ttulos, la
caducidad del derecho de concesin
a) Los requisitos exigidos para la est circunscrita nicamente al
obtencin de una concesin cumplimiento de obligaciones de tipo
minera son mnimos. Cualquier ciu- formal vinculadas al ttulo minero en s
dadano puede acudir a INGEMMET y mismo (pago del derecho de vigen-
solicitar una concesin minera, sin
que necesariamente cuen- te con los
medios y capacidades suficientes
para el desarrollo de tales
actividades. En materia de
hidrocarburos, por ejemplo, la
legislacin exige que quien suscriba el
contrato de licencia cuen- te con
capacidad tcnica y econmica para
el desarrollo de estas actividades. Se
busca, de esta manera, asegurar que
el desarrollo de las activi- dades de
hidrocarburos se lleve a cabo de una
manera eficiente y adecuada. Pero
esto no ocu- rre en minera, a pesar
de que esta actividad tam- bin
requiere de capacidades tcnicas
para que se desarrolle de manera
ambiental y socialmen- te adecuada.

La concesin no es el nico ttulo

habilitante que el titular minero
requiere para el inicio de sus
actividades. Esta afirmacin no solo
est recogi- da en la legislacin, sino
tambin en el mismo ttulo de la
concesin minera, lo cual implica que
el titular minero debe conocer que,
para el ini- cio de sus actividades,
debe cumplir con la ob- tencin de
cia y obligacin de trabajo de la
concesin). No contempla otros
supuestos vinculados que, por su
relevancia, tambin podran poner
en riesgo las actividades mineras
(producir impactos am- bientales
negativos, alquilar la concesin a mi-
neros informales o ilegales).
En las actuales condiciones de
debilidad de las instituciones
nacionales y regionales llamadas a
supervisar el cumplimiento de las
normas que regulan la pequea
minera y la minera artesa- nal, el
sistema automtico de otorgamiento
de concesiones se ha convertido en
un factor que facilita la prctica de
la minera informal en la sierra y ceja
de selva. Algunos mineros empie-
zan a operar solo con el ttulo de
concesin mi- nera e incluso con el
petitorio minero, omitien- do el resto
de exigencias.
b) No se cuenta con una base de
datos integrada sobre los
recursos naturales, derechos
asigna- dos y restos
arqueolgicos existentes en todo
el territorio nacional. Resulta
imposible consi- derar un
procedimiento legal que involucre opi-
niones previas de otras entidades
para el otor- gamiento de la concesin
minera, al carecer de esta base de
datos. Si el Estado mantuviera un
sistema centralizado con informacin
sobre res- tos arqueolgicos, reas
naturales protegidas, concesiones
forestales, contratos de licencia,
reservas territoriales, zonas urbanas y
de expan- sin urbana, y tierras de
comunidades, entre otra informacin,
disminuiran los problemas de su-
perposicin y se contribuira a que los
adminis- trados sepan de antemano si
pueden desarro- llar actividad minera
en la zona de su concesin.
 La transparencia de la informacin es
clave para que los ciudadanos
interesados, en particular las
comunidades campesinas y nativas,
conozcan y cuenten con informacin
sobre la presencia de concesiones en
sus territorios. Nuestro pas cuenta
con informacin pblica sobre las
conce- siones mineras y los Estudios
de Impacto Am- biental; sin embargo,
el carcter tcnico de esta
informacin la hace poco
comprensible para el ciudadano. Hay
que aadir las limitaciones de la
mayora de personas para acceder a
los servi- cios de Internet y los
elevados costos de tran- saccin para
llegar a la informacin requerida.
presentar para obtener la certifica-
cin ambiental. Adems de la
importancia de considerar el tema
social, creemos conveniente que este
punto sea separado y no forme parte
de los Estudios Ambientales por las
siguientes razones: (i) la supervisin
de estos compromi- sos la realiza el
Organismo de Evaluacin y Fis-
calizacin Ambiental (OEFA), que no
cuenta con profesionales que
supervisen y evalen la correc- ta
aplicacin de los compromisos en esta
mate- ria; (ii) el titular minero no est
obligado a pre- sentar un reporte
trimestral del cumplimiento

c) La autorizacin o permiso del

propietario del terreno superficial
es uno de los principales t- tulos
habilitantes complementarios a la
obten- cin de la concesin
minera. Nuestra legislacin regula
este proceso de manera detallada,
bus- cando siempre que las partes
(comunidad y em- presa) lleguen a un
acuerdo privado respecto de estos
terrenos. En esa medida, si bien el
Estado dota de seguridad jurdica a
los propietarios de los terrenos
superficiales, ya que la expropiacin
no es una opcin en este caso, no se
contempla la gran asimetra en la
informacin que existe entre las
partes. Esta es una gran deficiencia,
ya que la mayor parte de los
conflictos se han gene- rado por malos
procesos de negociacin duran- te la
adquisicin de los terrenos
superficiales.

d) Se establece que para la

obtencin de una con- cesin
minera, el titular debe suscribir
una de- claracin jurada de
compromiso previo. Esta de-
claracin tiene que ser materializada
en los Es- tudios Ambientales y
Sociales que el titular mi- nero debe
 de estos compromisos, como s lo
est, por ejem- plo, para el tema
ambiental. Adems, est claro que el
Estado no realiza monitoreo al
cumpli- miento del compromiso
previo en la pequea minera y
minera artesanal.
e) El INGEMMET argumenta que la
informacin proveniente de la
geologa bsica del territorio
peruano solo indica la probable
existencia de recursos minerales
en diversas zonas. La verifi- cacin y
determinacin, de si son econmica-
mente aprovechables, solo puede
obtenerse mediante actividades de
exploracin, que se efectan con
posterioridad al ttulo de conce- sin
minera y previa Certificacin
Ambiental del Proyecto Minero. Sin
embargo, en los hechos vemos que
la minera practicada en Madre de
Dios, Puno, Hunuco y otros lugares
no se ajus- ta a lo que establecen las
normas. Este tipo de minera no
requiere de estudios de exploracin
ni, mucho menos, opera con la
certeza de en- contrar oro en los
territorios, lo cual pone en evidencia
la escasa capacidad de supervisin y
control del Estado.
f) M. Remuzgo de INGEMMET
sostiene que el pro- blema no
radica en el sistema de
concesiones sino en la evaluacin
ambiental y en la fiscali- zacin
de la minera a toda escala.
Sostiene que
la atencin debera dirigirse en el
fortalecimien- to del Sistema de
Evaluacin Ambiental y del Sis- tema
de Fiscalizacin Ambiental; ambos
siste- mas deben ser capaces de
generar confianza en el proceso de
elaboracin y aprobacin de los
estudios ambientales de los proyectos
mineros, as como en su fiscalizacin
a lo largo de toda la vida del proyecto,
constituyndose instituciones
garantes de estos temas. Este
planteamiento, siendo razonable, se
contrapone con las recien- tes
medidas del gobierno orientadas a
debilitar la institucionalidad ambiental
(OEFA, SENACE), con el argumente de
acelerar las inversiones extracti- vas
para retomar el crecimiento
econmico.
g) Los mecanismos de participacin
ciudadana descritos permiten una
participacin de baja intensidad,
ya que son concebidos solo para pro-
veer informacin, promover dilogo, y
recoger
 opiniones y aportes sobre las
actividades mine- ras. Pero existen
problemas adicionales con po- tencial
para quebrar este proceso, como la
falta de definicin de la zona de
influencia del pro- yecto, las
dificultades prcticas para transmitir
informacin tcnica y compleja a
poblaciones con bajos niveles de
educacin, y la presencia de ac- tores
con intereses diversos en el territorio.
h) Creciente presencia de
concesiones mineras en zonas de
frontera restringidas por Ley.
Segn un informe reciente de
Cooperaccion56, durante el gobierno
aprista se aprobaron decretos supre-
mos para permitir que empresas
extranjeras ad- quieran concesiones
en zonas de frontera con Ecuador, en
el norte, y Chile y Bolivia en el sur, lo
cual es sumamente controvertido. Por
ejemplo, en diciembre de 2008 el
Ministerio de Defensa autorizo
mediante DS 024-2008 adquirir direc-
tamente 35 concesiones en zona de
frontera con Ecuador, cuyos titulares
son CIA minera Mayari y Minera
Majaz.
i) En un contexto en el cual las
polticas de go- bierno priorizan
la inversin minera y apoyan una
actividad que adquiere un
carcter cada vez ms agresivo, el
derecho de los titulares de con-
cesiones mineras alcanza un estatus
superior en comparacin con el
derecho de propiedad de las
comunidades sobre sus territorios.
Cuando los recursos minerales
existentes bajo tierra tienen
una dimensin que los hace
econmicamente rentables, la
normatividad vigente lleva a que, en
la prctica, el propietario del terreno
superfi- cial no tenga otra salida que
vender o alquilar sus tierras a la
empresa minera, pues de no ha- cerlo
se aplica la servidumbre. As, el
derecho de los titulares de
concesiones mineras tiene ms poder
que el de las comunidades, porque
tiene a las leyes y al Estado promotor
de la inversin minera de su lado.
En qu medida el actual sistema de
concesiones facilita o permite el
crecimiento de la minera in- formal
en el pas? Se sabe que una gran parte
de los productores mineros informales
(pequeos y artesanales) opera en
tierras alquiladas a los titula- res de la
concesin minera y sin cumplir los
requisi- tos exigidos por ley. Uno de los
obstculos para el avance de la
formalizacin es que los mineros no
pueden cumplir con la acreditacin de
titularidad, contrato de cesin, acuerdo o
contrato de explota- cin sobre la
concesin minera. Lo que parece
paradjico es tener un Estado
imposibilitado por sus propias normas
para actuar frente a esta situacin, al no
poder cancelar o declarar la caducidad
de las concesiones cuyos titulares
vienen facilitando este sistema
pernicioso de extraccin. No se debera,
acaso, modificar la norma para incluir
esta infrac- cin como causal para la
caducidad de la conce- sin minera, por
incumplimiento del compromiso previo?
56 Cooperaccion (2011); "La presencia territorial de la minera y los proyectos en las fronteras
peruanas". Lima, Per.
7. ANALISIS DE LOS CAMBIOS
AL ACTUAL SISTEMA DE
CONCESIO NES57

El asunto a analizar es lo que esto ECONOMA, COMPETENCIA E

significa dentro del sistema de INFORMACIN
regulacin de la minera, dado que el
tener un ttulo de concesin otorga un Un primer elemento a considerar es el
derecho que es el primer paso de un tema de la distribucin de la renta
proceso con varias eta- pas a seguir minera. Como se sabe, esta
antes de iniciar con el aprovechamien-
to del recurso. As, las actividades de
exploracin requieren de una licencia
ambiental, tambin de fcil obtencin,
mientras que iniciar la fase de ex-
plotacin exige tener un EIA aprobado,
as como li- cencias para el uso de
aguas. Asimismo, se supone que los
inversionistas tambin debieran tener la
propiedad o el usufructo de las tierras
adonde lle- varn a cabo sus
operaciones, aunque como ha re-
cordado recientemente la Defensora del
Pueblo, no se est cumpliendo con esta
exigencia en los trmi- tes
administrativos formales.

En ese sentido, dado que la titularidad

de concesio- nes no es un permiso para
realizar las actividades extractivas, una
forma de entender el proceso de
regulacin minera es que recin cuando
ya se va a iniciar la inversin para la
explotacin minera, des- de el Estado se
deben exigir los trmites formales
previos que aseguren que dichas
actividades cum- plan con adecuarse a
los estndares ambientales, sociales y
democrticos exigidos. Analicemos esta
situacin con mayor detenimiento.
renta puede ser muy desigual entre
uno y otro yaci- miento, debido a las
diferencias de la ley natural del
yacimiento y de los costos para la
extraccin de mineral y su
procesamiento (concentracin, sepa-
racin de metales y elementos
qumicos que des- valorizan el
producto, quizs refinacin).
En ese sentido, existe un problema en
la determi- nacin de un impuesto
ptimo homogneo para todas las
explotaciones mineras; una
determinada tasa puede ser reducida
en trminos de la posibili- dad de
recaudacin para un yacimiento,
mientras que puede resultar prohibitiva
e impedir la explota- cin de otros
yacimientos. Por otro lado, la deter-
minacin de niveles ad hoc, especficos
y no pre- determinados de impuestos
57 Este anlisis proviene del informe Concesiones mineras: una evaluacin global elaborado por
Pedro Francke para Grupo Propuesta Ciudadana (2013).
para cada yacimiento, lleva a una gran
incertidumbre para los inversionis- tas.
Es por eso que diversos economistas
han plan- teado, como alternativa, la
licitacin de los yaci- mientos como
procesos competitivos en los que los
inversionistas pujan mediante la oferta
de mayores tasas contributivas.
El uso de un mecanismo competitivo
para las licen- cias puede haber sido
considerado inadecuado en un contexto
como el de 1992, cuando se estable-
cieron las bases del nuevo rgimen legal
general y de concesiones para la
minera. Dado que era un contexto de
muy baja inversin minera, por los pro-
blemas de crisis econmica general
(bajos precios y seguridad interna), la
demanda por concesiones en relacin al
territorio disponible para las mismas,
era muy baja. Ante el exceso de oferta,
podra pre- sumirse que el precio de
equilibrio en ese mercado era cero y el
sistema de concesiones slo apuntaba a
ordenar y asegurar los derechos de los
titulares de las concesiones otorgadas,
en esencia de mane- ra gratuita. Atrs
de esta idea, estaba tambin el hecho
de que como indicamos antes- los
inver- sionistas deban realizar
inversiones de alto riesgo en
exploracin.
El principal tema a discutir en una poltica
como sta es el de la informacin, en
especial de las variables crticas a la
rentabilidad y dimensin de los proyec-
tos, como la ley del mineral y el volumen
de reser- vas probables. Debido a que la
informacin previa es limitada, pero
tambin porque en la minera hay
tecnologas y empresas diferenciadas
segn el tipo de mineral, el
funcionamiento de un mercado com-

Sin embargo, hay que recordar que el

Estado pe- ruano, tambin en la dcada
de los 90, actu de manera diferente en
relacin a las concesiones de las que era
titular - va Centromin Per o Minero
Per- como Las Bambas, Antamina o
Bayvar, don- de haba ms informacin
y s fueron materia de un proceso de
privatizacin con competencia entre
postores, donde un elemento clave fue
la tasa de regalas ofrecidas, caso Las
Bambas. Del mismo modo, el Estado
peruano establece procesos com-
petitivos para el otorgamiento de lotes
petroleros.

Se podra hacer as en el caso de la

minera, en la situacin actual, con 26
millones de hectreas con- cesionadas?
Un proceso de ese tipo partira por es-
tablecer una cantidad de hectreas a
licitar anual o trianualmente, lo que
permitira poner un tope mximo, que
sera producto de un proceso de pla-
nificacin. A su vez, las reas a licitar,
tras un proce- so de ordenamiento
territorial, podran ser las re- sultantes
como aptas para la minera. Finalmente,
la licitacin aproximara de mejor
manera a un es- quema de impuestos
ptimos, donde las condicio- nes
naturales permiten obtener mayores
tasas, all donde la ley natural del
mineral es mayor y los cos- tos son
menores, pero a su vez establecer tasas
menores y as no impedir la explotacin
donde la ley natural es menor.
petitivo para concesiones podra ser
demasiado imperfecto y con muy
pocas empresas. Simultnea- mente,
habra que discutir si un requisito
bsico de las concesiones no debiera
ser, en caso de no conti- nuar con la
explotacin, el compartir todos los re-
sultados de estudios y pruebas con el
Estado pe- ruano, de tal manera que la
acumulacin de cono- cimientos sea
ptima y no se desperdicie por cues-
tiones de secreto entre empresas.
REGULACIONES E INFORMACIN
El segundo gran tema a considerar es
si algunos de los procedimientos
exigidos por ley para la explota- cin
minera deben realizarse antes de las
concesio- nes. Pensamos en requisitos
tales como el ordena- miento territorial
o la consulta previa.
Dada la conflictividad social, desde la
sociedad civil se ha propuesto que
estos requisitos sean exigidos antes del
otorgamiento de concesiones. Debe te-
nerse en claro que esto implica que
quien se encar- gue de tales procesos
sea el Estado: dado que no hay
titularidad de concesiones y esos
territorios podran ser concesionados a
cualquiera, no habra forma de que una
empresa privada o persona natu- ral,
quiera apoyar dichos procesos. Aunque
puede entenderse que sea as, en el
Per por lo general lo que ha sucedido,
es que a partir de la titularidad de las
concesiones, es la empresa privada
quien pro- mueve y empuja el
cumplimiento de los dems re- quisitos.
Cul sera la desventaja o el problema
de realizar, antes de la concesin, un
ordenamiento territorial o una consulta
previa? Nuevamente, el problema sera
de informacin. Si no se tiene una idea
media- namente precisa del tamao del
yacimiento, su va- lor, su forma de
explotacin, sus impactos ambien- tales
cmo podran evaluarse, con un
mnimo de racionalidad, si es mejor o no
que otra actividad o si justifica o no
cambiar determinados aspectos de la
vida de una poblacin? Puesto de otra
manera, si la consulta debe ser previa,
libre e informada exis- ten las
condiciones mnimas de informacin
antes de realizar la exploracin, o
siquiera la prospeccin? La alternativa,
que puede irse construyendo paula-
tinamente, es que el Estado vaya
adquiriendo esa informacin, en parte
por accin propia, hoy, prin- cipalmente
como un resultado de poner la entrega
de informacin como un requisito para la
renova- cin de concesiones.
Hay que considerar, por otro lado, que no
debe to- marse el ordenamiento
territorial ni la consulta pre- via, como
procesos necesariamente cerrados. Una
determinada regulacin territorial, por
ejemplo pro- hibiendo la minera en una
zona, podra revisarse, si la exploracin y
el diseo del proyecto indican que se
obtendra un alto valor con un mnimo
impacto. El ordenamiento territorial
tambin podra estable- cer condiciones
mnimas, tales como lmites al uso del
agua, al volumen de mineral extrado o a
las reas de explotacin a tajo abierto.
Del mismo modo, el resultado de una
consulta previa podra ser modifi- cado
por una posterior, realizada con ms
elemen- tos de informacin al alcance de
la poblacin.
CONFLICTOS SOCIALES, PROPIEDAD
Y CONCESIONES
Un tercer elemento a considerar es el
impacto de las concesiones sobre la
propiedad de las tierras y los impactos
acumulativos en los territorios. Hoy, a
partir de las concesiones y del inicio de
actividades de exploracin, se suceden
impactos sobre las so- ciedades rurales
a partir de procesos de compra de
tierras, marcados por una extrema
asimetra de poder e informacin entre
las empresas mineras y los campesinos
y comunidades. Si el sistema de con-
cesiones fuera poniendo a licitacin
determinadas reas, eso permitira
conocer de antemano en qu
9
0
zonas podra haber impactos de este
tipo y actuar preventivamente para
evitar abusos y conflictos.
En un contexto en el cual las polticas de
promo- cin de la inversin minera
tienen carcter de prio- ridad de
gobierno y, adems, han venido
adquirien- do un carcter cada vez ms
agresivo para su im- plementacin, el
derecho de los titulares de conce- siones
mineras, en los hechos, adquiere un
estatus superior en comparacin con el
derecho de propie- dad de las
comunidades sobre sus territorios. Cuan-
do los recursos minerales existentes
bajo tierra tie- nen una dimensin que la
haga econmicamente rentable, la
normatividad vigente lleva a que, en la
prctica, el propietario del terreno
superficial no tiene otra salida que
vender o alquilar sus tierras a la
empresa minera, pues de no hacerlo se
aplica la servidumbre. As, el derecho de
los titulares de con- cesiones mineras
tiene ms poder que el de las co-
munidades porque tiene a las leyes y al
Estado pro- motor de la inversin minera
de su lado.
Al otorgar las concesiones mineras en
gran parte de un territorio provincial o
distrital el INGEMMET es el que en la
prctica termina estableciendo la
ocupacin de territorio con fines de
explotacin minera sin ningn tipo de
consulta. Es decir, en au- sencia de
ordenamiento del territorio, el uso del
suelo lo define tcitamente el sector
privado me- diante sus solicitudes de
petitorios y el Estado lo convalida
entregando el ttulo de concesin. Por
las consecuencias jurdicas que tienen
las concesiones mineras como
veremos en el captulo siguiente una
vez otorgadas difcilmente pueden ser
reverti- das al Estado58.
58 Leyva, A y Del Castillo L (2013); La minera y su impacto en los recursos naturales y el territorio.
Documento de trabajo. Red Muqui.

8
9
8. PROPUESTAS DE
POLITICA
SOBRE
CONCESIO NES MINERAS

Las propuestas que alcanzamos buscan En los territorios de los pueblos

aportar al debate pblico sobre Nueva
minera en el Per reclamado por
amplios sectores sociales y polticos del
pas que exigen una actividad minera
que, cum- pliendo altos estndares
ambientales y sociales, respetando los
derechos de las poblaciones locales y las
comunidades indgenas y realizando un
aporte tributario efectivo, aporte al
desarrollo sostenible.
indgenas (ama- znicos y andinos)
debe respetarse lo estable- cido en el
Convenio 169 de la OIT en relacin al
derecho a la consulta previa, y deben
estar de- finidos en una base de datos
que sea de acceso pblico.
Modificar el sistema de entrega de
concesiones incluyendo como requisito
una exigencia del ti-

La necesaria reforma del sistema de

concesiones mineras debe realizarse
incorporando tres exigen- cias: a) la
proteccin de la biodiversidad y el
medio ambiente, b) respeto de derechos
de los pueblos indgenas y, c) la
participacin de los gobiernos des-
centralizados y la planificacin del
territorio.

8.1 MODERNIZACIN DEL

SISTEMA DE
CONCESIONES MINERAS

Fortalecer las capacidades tcnicas e

institucio- nales del Estado para una
adecuada supervisin y fiscalizacin
al sistema que otorga las conce-
siones, ttulos mineros y derechos de
explota- cin.
 tular minero ciertas capacidades
(econmica, tcnica, know how)
que aseguren el cumpli- miento de
las actividades comprometidas. Dis-
minuyendo la especulacin con la
obtencin de concesiones.
Modificar la legislacin actual para
que la cadu- cidad de la concesin
no slo se d por incum- plimientos
de tipo formal, sino tambin por
otras causales como malas
prcticas ambienta- les; esta
medida se tendra que aplicar de
ma- nera excepcional en los casos
en que la autori- dad ha impuesto,
por ejemplo, las ms alta san- cin
administrativa que ha sido
previamente confirmada por el
Poder Judicial. Reducir el pla- zo de
caducidad actual.
Incluir como actores en el proceso
minero a los gobiernos regionales y
locales y a las comuni- dades
afectadas, estableciendo desde la
etapa de solicitud del petitorio,
mecanismos de parti- cipacin
ciudadana de las poblaciones y
comu- nidades.
Las regiones deben contar con la ZEE
aprobada como una herramienta que
orienta la toma de decisiones sobre
los mejores usos del territo- rio,
considerando las necesidades de la
pobla- cin y en armona con el
medio ambiente. En base a ello,
deberan elaborar concertadamen- te
sus Planes de Ordenamiento
Territorial.
El Ordenamiento Territorial debe
elaborarse definiendo con claridad los
roles y funciones del Ministerio del
Ambiente y de los gobiernos re-
 gionales y locales en los procesos de
Zonifica- cin Ecolgica y Econmica
(ZEE) y del Ordena- miento Territorial
(OT). Para que ello funcione, el
fortalecimiento de la capacidad
institucional y de gestin de los
gobiernos regionales y loca- les es
indispensable.
8.2 FORTALECIMIENTO DE LAS
CAPACIDADES DE
SUPERVISIN Y
FISCALIZACIN
DESCENTRALIZADA DE LAS
CONCESIONES.
La moratoria de concesiones mineras
es una medida necesaria para
detener el aumento ace- lerado de la
entrega de concesiones, que est
facilitando el crecimiento de la
minera ilegal y generando conflictos.
Mientras dure esta medi- da se debe
evaluar y actualizar el marco nor-
mativo que establece la Ley General
de Minera y otras normas conexas,
que actualmente per- miten la
entrega prcticamente automtica de
concesiones.
La moratoria debera permitir
asimismo, la re- visin de las
concesiones otorgadas para identi-
ficar: la existencia de concesiones en
reas res- tringidas a la minera
(como reas naturales pro- tegidas,
centros arqueolgicos, reas urbanas
y otros), los problemas de sobre-
posicin con otros derechos (forestal,
turstico), concesiones con 10 aos o
ms sin actividad exploratoria, etc.
Implementar un sistema unificado de
catastro general, en el cual los
funcionarios pblicos y la poblacin,
pueda verificar que su concesin mi-
nera no se encuentra superpuesta a
otros dere- chos previamente
otorgados.
Realizar cambios normativos para
que el Es- tado participe en los
procesos de compra de tierras como
veedor para equilibrar las asime- tras
existentes entre las partes,
especialmen- te cuanto se trata de
comunidades campesi- nas o nativas
y asegurar adecuados procesos de
adquisicin o arrendamiento para
todas las partes. En Mxico por
ejemplo, existe una entidad del
Estado encargada de supervisar en
los procesos de adquisicin de estos
terrenos.
Revisar el Catastro Minero Nacional, a
fin de identificar aquellos titulares
que se hacen pa- sar por Pequea
minera artesanal (PMA) o Pe- quea
produccin minera (PPM) cuando
deben ser considerados en el
Rgimen General.
8.3 PROMOCIN DE LA MXIMA
TRANSPARENCIA SOBRE LA
ENTREGA Y GESTIN DE LAS
CONCESIONES.
Promover la mxima transparencia
de la infor- macin con fcil acceso,
oportuna y perma- nente- sobre: las
concesiones mineras entrega- das en
el territorio nacional, incluyendo
ubica- cin, tamao, dueo, estado
de gestin, y otra informacin
relevante.
Disear un sistema de difusin y
acceso a la in- formacin sobre
concesiones mineras solicita- das en
los territorios de las comunidades
cam- pesinas y nativas a fin de que
sus poblaciones sin acceso al internet
y plurilinges tengan ca- pacidad de
accin y opinin.
Difundir la informacin sobre los
propietarios reales de las concesiones
mineras.