A POLTICA, O DIREITO E AS FAVELAS DO RIO DE JANEIRO:

UM BREVE OLHAR HISTRICO.1

SOARES GONALVES, Rafael

Resumo:

Tendo em vista a precariedade jurdica das favelas no Rio de Janeiro, a anlise histrica da
legislao e da poltica urbana revela-se fundamental para a compreenso dos desafios sociais em
torno do acesso ao solo urbano, assim como as estratgias dos diferentes atores urbanos. Neste
contexto, este artigo tenta estabelecer uma releitura sociopoltica do Direito a fim de analisar como a
realidade social constri o Direito e como este provoca repercusses efetivas no plano social. Este
texto pretende tambm analisar como a poltica urbana direcionada s favelas revelou-se um
importante instrumento de marginalizao da populao favelada, bem como um poderoso meio de
maximizao do acmulo de capital no Rio de Janeiro.

Rsum :

Etant donn la prcarit juridique des favelas Rio de Janeiro, lanalyse historique de la lgislation et
de la politique urbaine savre fondamental pour comprendre les enjeux sociaux autour de laccs au
sol urbain, ainsi que les stratgies de diffrents acteurs urbains. Dans ce contexte, cet article tente
tablir une relecture sociopolitique du droit afin danalyser la fois comment la ralit sociale construit
le droit et comment celui-ci provoque des rpercussions effectives sur le plan social. Ce texte prtend
aussi analyser comment la politique urbaine envers les favelas sest rvle un outil important de
marginalisation de la population favelada, ainsi quun moyen important de maximisation de
laccumulation du capital Rio de Janeiro.

1
Uma primeira verso deste texto foi publicada em francs no Journal des Anthropologues (2006, n 104- 105). A presente
verso foi substancialmente modificada e acrescida de novos elementos. Agradeo em especial a Gisele do Prado Pimentel
pelo auxlio na traduo.

1
As favelas so um dos maiores exemplos da configurao scioespacial extremamente desigual da
cidade do Rio de Janeiro. Elas se formaram ainda na segunda metade do sculo, ocupando reas
inutilizveis, ao menos em um primeiro momento, pelo mercado imobilirio. Espalharam-se pelo
tecido urbano carioca a partir dos anos 1920, ocupando um lugar de destaque na estrutura urbana e
poltica da cidade. Dada a proximidade espacial do mercado de trabalho e o custo relativamente
baixo do acesso moradia nas favelas2, estas se revelaram um elemento estrutural do
desenvolvimento econmico da cidade, permitindo a reduo do peso dos fatores moradia e
transporte sobre o custo da mo-de-obra.

As favelas no so certamente uma realidade estanque e uniforme (as situaes socioeconmicas,

espaciais e histricas entre uma favela e outra so, sem dvida, extremamente diferentes), no
entanto, observamos uma associao sistemtica entre favelas e ilegalidade3. De fato, a
precariedade jurdica urbanstica e fundiria das favelas sempre justificou a falta de investimentos
pblicos na proviso de servios coletivos, reforando a dualidade favela versus cidade. Neste
contexto, a poltica pblica relativa s favelas insere-se numa poltica socioeconmica mais ampla
que permitiu uma dupla espoliao dos trabalhadores. Espoliao que se manifesta tanto por uma
forte presso sobre o custo da mo-de-obra no contexto das relaes de trabalho propriamente ditas,
quanto pela soma das extorses que se manifestam na ausncia e/ou na precariedade dos servios
coletivos e que tornam ainda mais aguda a usurpao realizada no contexto das relaes de trabalho
(KOWARICK, 1993: 62).

Desta forma, podemos afirmar que as favelas acompanharam as fronteiras de expanso urbana,
motivadas ora pelas atividades industriais ora pelas imobilirias. Os seus habitantes participavam
ativamente do processo de reproduo do capital e do desenvolvimento urbano, mas,
paradoxalmente, no tinham pleno direito cidade que ajudavam a erigir. Analisando, assim, a
expanso das favelas na paisagem urbana da cidade, podemos afirmar, apoiando-se em Lefebvre,
que o espao urbano no um lugar passivo de produo ou de concentrao do capital, mas
intervm diretamente na reproduo do mesmo (LEFEBVRE, 1974: 65). Neste contexto, observa-se
que a legislao urbana teve um papel central neste processo de instrumentalizao do espao
urbano. Estipulando exigncias irreais e elitistas, esta legislao mantinha uma grande parte da
populao fora do circuito formal de moradia, contribuindo na emergncia de uma duplicidade de
mundos, onde a populao e o prprio poder e seus representantes admitiam a necessidade de se

2
O acesso moradia nas favelas se realiza atravs da ocupao de terrenos pblicos ou privados, ao menos num primeiro
momento, ou por meio de um mercado imobilirio informal. Os preos de compra e venda ou os aluguis so, normalmente,
mais baixos que os da cidade dita formal. Todavia, esta afirmao deve ser relativizada atualmente, visto que certas
favelas desenvolveram um mercado imobilirio informal extremamente complexo, com uma fortssima especulao
imobiliria.
3
Um dos pontos mais importantes da definio de favelas, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
a precariedade urbanstica desses espaos e o fato de que as construes so erguidas sobre terrenos que no
pertencem aos habitantes.

2
conviver com a desordem, ou com uma ordem distinta da prevista (CARVALHO, 2004: 159). A
coabitao destes mundos jamais foi simples e gerou inmeros conflitos e tenses. Como vamos
analisar abaixo, no se cogitava, inicialmente, o reconhecimento tcito destes espaos, mas somente
toler-los sem jamais ocultar os vcios jurdicos e sociais que lhes eram impostos.

Assim, o que pretendemos, neste trabalho, analisar a evoluo desta legislao, que nos leva
necessariamente a vislumbrar a multiplicidade de questes em torno do problema do acesso ao solo
urbano. O direito no um fenmeno exterior sociedade e interage profundamente com o ambiente
social em que est inserido. Neste sentido, uma releitura sociopoltica do direito, atravs de uma
lgica dialtica, nos permitir melhor compreender como a realidade social constri o direito apesar
de sua pretensa autonomia funcional - e como este produz valores e modelos que repercutem
tambm no plano social. No exagero de afirmar que o direito faz o mundo social, mas, com a
condio de no se esquecer, que o direito tambm feito por este. (BOURDIEU, 1986: 13). O
direito um espcie de discurso dinmico que manifesta, de maneira condensada, as relaes
sociais no seio das quais as relaes de poder so determinantes. Ele no se limita a uma funo
normativa e de organizao das estruturas polticas, mas possui tambm uma importante funo
ideolgica, ocultando as contradies da sociedade e legitimando um certo padro especfico de
dominao poltica. Este poder simblico do direito nomeia as diferentes realidades sociais,
conferindo a estas uma classificao especfca dentro da estrutura social.

Os poderes pblicos relativizaram sistematicamente a aplicao da legislao urbana, medida que se

reivindicava temporria, mas que se tornou estrutural politica urbana da cidade. Trata-se de um
processo que nomearemos aqui como a (des)construo jurdica das favelas: constri-se e refora-se
conceitos jurdicos relativos s favelas, transgredindo-os sistematicamente na prtica. Embora no
aplicada, a lei permanece inscrita nos laos sociais. Assim, apesar da tolerncia, a fora simblica do
discurso jurdico estabelece uma lgica de segregao e de estigmatizao das favelas. O resultado
deste processo que, a fim de controlar as tenses sociais, estabelece-se uma poltica de tolerncia
extremamante precria e clientelista sem se formular uma resposta jurdica definitiva ao problema das
favelas. Estas s subsistem por causa da benevolncia e da tolerncia dos poderes pblicos.

Neste contexto, analisaremos o perodo entre o incio dos anos 1960 - cruzamento de eventos
sociopolticos nas diferentes escalas de poder - at nossos dias. Num primeiro momento,
estudaremos a poltica dos anos 1960, visando erradicao das favelas. Depois, o perodo de
abertura poltica do final dos anos 1970 e, por fim, a consolidao da poltica de urbanizao aps a
promulgao da atual constituio de 1988.

3
I Urbanizar os pobres ou dar lugar aos ricos? A poltica de erradicao das favelas.

Se as primeiras favelas surgiram ainda no Sculo XIX, foi a partir dos anos 30 e 40 que elas se
tornaram um dos grandes problemas urbanos da cidade. Aps a segunda guerra mundial, o processo
de democratizao, o crescimento vertiginoso das favelas (quase 100% durante os anos 1950)4 e a
ameaa vermelha causada pelo sucesso eleitoral do Partido Comunista Brasileiro5 durante as
eleies de 1946 exigiram uma resposta mais concreta dos poderes pblicos. Apesar das
condenaes formais s favelas previstas no artigo 349 do Cdigo de Urbanismo de 1937, uma
poltica de tolerncia precria vai se impor.6 O artigo supracitado proibia a cobrana de aluguis e
toda construo ou reforma dos barracos, e determinava que estes deveriam ser eliminados e
substitudos por ncleos de habitao de tipo mnimo, que seriam vendidos aos favelados. As
intervenes pblicas, mantendo a natureza precria e provisria das favelas, tinham uma
caracterstica pontual e limitada. E o incio da poltica da bica dgua, que consistia na facilidade com
que um candidato podia garantir para si os votos dos favelados, instalando ou prometendo instalar
uma bica dgua corrente na favela, nas vsperas das eleies7.

Esta poltica foi reforada pela promulgao da Lei 2874 de 1956 (a Lei das favelas), que proibiu
durante dois anos toda e qualquer expulso de favelados e concedeu crditos para a construo de
casas populares. Aparentemente defendendo os favelados, esta lei legitimou a poltica de remoo
dos anos 1960 e 1970, pois criou um direito ainda mais precrio de ocupao que no era,
logicamente, ad infinitum. Segundo esta lei, assim que o Estado construsse moradias populares, os
favelados eram obrigados a deixar suas casas. De fato, mantendo uma frgil paz social, esta lei
consolidou a natureza juridicamente precria das favelas, e no estabeleceu um quadro juridicamente
coerente para enfrentar complexidade do problema. Tendo em vista o agravamento das tenses
sociais, devido no somente multiplicao dos litgios imobilirios em torno dos terrenos ocupados
pelas favelas, mas tambm a uma maior organizao dos movimentos reivindicativos de
favelados,8esta poltica de tolerncia no era mais vivel. Os poderes pblicos deviam afrontar o

4
As favelas abrigavam, segundo o recenseamento de 1960, 337.412 habitantes, ou seja, 10,2% da populao da cidade
(IBGE, 1960).
5
Os poderes pblicos devem subir s favelas antes que desam os comunistas, dizia um slogan muito popular na poca.
6
De fato, esta tolerncia variava conforme a localizao espacial das favelas. As que se situavam nos bairros mais
valorizados sofriam um controle maior dos poderes pblicos em relao quelas situadas nos subrbios. O recenseamento
do Instituto de Pesquisa e Estudos de Mercado (IPEME) de 1957 nos revela as conseqncias desta poltica: as favelas
mais centrais possuam apenas 0,7% de construes slidas (sendo a maior parte em madeira, chapa ou papelo),
enquanto que as favelas dos subrbios mais prximos j possuam 48,9% de construes em alvenaria, apesar de suas
populaes apresentarem o mesmo nvel salarial (IPEME, 1957). O risco menor de uma possvel remoo encorajava os
favelados dos subrbios a investir em suas casas.
7
Este clientelismo, conservando o status quo, constitui uma forma de adaptao estratgica dos mais pobres a um sistema
poltico que os torna vtimas de uma excluso social e urbana. Os pobres s aceitam votar naquele que melhore o estado
das instalaes coletivas do bairro, ou que lhes d alguma vantagem pessoal como um emprego, ajudas financeiras ou uma
vaga na escola (GOIRAND, 1998).
8
preciso citar o papel pioneiro da Unio dos Trabalhadores Favelados (UTF), fundada pelo advogado Margarino Torres
nos anos 50. Utilizando uma retrica marxista, a UTF vai influenciar na fundao da Federao das Associaes de
Moradores do Estado da Guanabara (FAFEG) na dcada seguinte. Talvez por ter como secretrio geral um advogado, a

4
problema, pois, segundo Meuren, advogado do SERFHA (Servio de Recuperao de Favelas e
Habitaes anti-higinicas) :

Dadas as suas caractersticas prprias, nico meio de moradia ao alcance das classes
humildes, so o cncer que poder fazer sucumbir tda a organizao poltico-social do pas.
Na capital da Repblica, centro poltico de maior relevncia nacional, podem elas ser a causa
direta de uma convulso revolucionria de princpios conhecidos, mas fins incalculveis. Se o
problema no fr devidamente encarado pelas autoridades competentes, cedo no mais ser
possvel evitar a ecloso das massas, frente a multido dos favelados. (MEUREN, 1959:
463). Grifos nossos.

Como iremos analisar abaixo, a partir dos anos 1960, as tenses e coexistncias entre os diferentes
nveis de poder comeam a repercutir nas polticas pblicas em relao s favelas, oscilando estas
entre a erradicao e a remoo das favelas. No incio dos anos 1960, o pas sofria uma profunda
instabilidade poltica devido renncia do presidente Jnio Quadros e ao sucesso da Revoluo
Cubana. A questo urbana adquiriu, ento, um lugar importante no cenrio poltico nacional, por
causa, sobretudo, do interesse dado questo nas propostas de reformas de base anunciadas pelo
governo Goulart e pelo interesse dado pela Aliana Pelo Progresso9 ao problema das moradias
populares. No entanto, aps o Golpe Militar de 1964, a poltica urbana sofreu uma profunda mudana,
em razo da qual inmeros projetos sociais evocados pelo programa do presidente deposto jamais se
concretizaram. A transferncia da Capital Federal para Braslia em 1960 provocou srias mudanas
sociopolticas no Rio de Janeiro. Se a cidade tinha perdido muito de sua importncia poltica e
econmica, ela havia enfim adquirido uma autonomia administrativa, tornando-se a Cidade/Estado da
Guanabara. A assemblia eleita foi encarregada de elaborar a primeira Constituio do novo Estado.
No que concerne s favelas, esta Constituio reforou a estrutura jurdica j existente. Alm da
criao de um organismo pblico encarregado de levantar os problemas ligados habitao popular,
particularmente s favelas10, o artigo 66, 2 afirmava:

As favelas sero assistidas e higienizadas, provisoriamente, com a criao de escolas

primrias, centros mdicos, centros recreativos e de orientao profissional e domstica. Ser
estimulada a criao de vilas operrias, com total iseno de impostos, para remoo das
favelas irrecuperveis. Grifos nossos

UTF tentou criar um discurso reivindicatrio centrado no Direito, ligando a imagem dos habitantes das favelas a uma classe
social, a dos trabalhadores.
9
Projeto reformista de financiamento de programas sociais, posto em prtica pelo presidente John F. Kennedy, para reduzir
a influncia do comunismo na Amrica Latina.
10
A Constituio estadual determinava que 3% da receita fiscal deviam ser investidos no funcionamento do dito organismo.

5
As favelas eram concebidas como uma realidade provisria e sob o subjetivo termo irrecupervel,
pde-se classificar todas as favelas indesejveis, sobretudo as situadas nos bairros mais valorizados
da Zona Sul. A estrutura jurdica que legitimava a poltica de erradicao estava, enfim, configurada.

Em 1960, Carlos Lacerda, jornalista e candidato de oposio ao poder federal, foi eleito primeiro
Governador da Guanabara. Visando estimular as atividades econmicas da cidade, ele requalificou
as funes do espao urbano: as zonas centrais foram, da por diante, atribudas ao mercado
imobilirio, enquanto que os do subrbio indstria e classe mais pobre. No se tratava mais de
urbanizar as favelas, mas os favelados11, isso queria dizer limpar as zonas centrais de favelas em
benefcio do mercado imobilirio, utilizando freqentemente meios autoritrios.12 Graas aos recursos
da Aliana Para o Progresso e, aps 1964, do Banco Nacional da Habitao (BNH), a administrao
Lacerda destruiu 27 favelas, transferindo 41.958 pessoas (VALLADARES, 1978).

A resposta popular veio sem tardar nas eleies de 1965: Negro de Lima, candidato de oposio a
Lacerda, ganha as eleies com um forte apoio das classes populares. No entanto, sua vitria no
significou o fim das remoes. A poltica ambgua desta administrao (1966-1971) defendeu, por um
lado, a urbanizao das favelas atravs da criao, em 1968, da Companhia de Desenvolvimento de
Comunidades (CODESCO) e, por outro lado, contribuiu plenamente aos esforos de desfavelizar a
cidade, empreendidos pela administrao anterior e pelos sucessivos governos militares.13

Ora, utilizando os recursos provenientes da Aliana Para o Progresso (a qual havia financiado, alguns
anos antes, o projeto de Lacerda), e do BNH, a CODESCO visava (i) urbanizao dos espaos
pblicos no interior das favelas, (ii) a ajuda financeira e tcnica aos favelados, para a reforma ou a
construo de suas casas e (iii) a regularizao fundiria pela compra da terra, onde se situavam as
favelas e a revenda dos lotes aos seus prprios ocupantes por um preo acessvel. A CODESCO,
composta por jovens arquitetos, no aspirava agir em grande escala, mas sim estabelecer
experincias-modelo de urbanizao. Trs favelas foram escolhidas (Brs de Pina, Mata Machado e
Morro da Unio), mas o projeto s foi realmente concludo na primeira favela supra-citada. De fato, a
escolha desta favela muito significativa, pois a poltica de erradicao da administrao estadual
precedente sofreu, neste local, um grande revs. Sob um forte impacto miditico, a associao de
moradores, com o apoio do proco local, impediu a destruio da favela. Assim, este projeto visava
legitimar a poltica social do estado justamente sobre o terreno da grande derrota do seu rival. A
experincia da CODESCO provou que nem todas as favelas so irrecuperveis, e que a
11
Entrevista com Sandra Cavalcanti, secretria dos Servios Sociais da administrao Lacerda e a primeira Presidente do
Banco Nacional da Habitao durante o regime militar (FREIRE e OLIVEIRA, 2002: 88).
12
A transferncia da Favela do Pasmado ilustra bem esta poltica. Segundo Lacerda, ele incendiou esta favela por causa da
resistncia da populao e, ademais, ele confessou que desejava construir ali um Hotel Hilton (Citado por ZICCARDI, 1983:
62).
13
A idia do Sr. Carlos Lacerda de erradicar as favelas muito boa e a administrao Negro de Lima vai adot-la.
Declarao do Secretrio de Economia da administrao Negro de Lima, Sr. Armando Mascarenhas (Dirio de Notcias,
16/01/1966).

6
urbanizao uma poltica econmica e socialmente mais vivel do que a remoo. Todavia, este
projeto no conseguiu conciliar a reabilitao urbanstica e a regularizao jurdica. Os habitantes no
tiveram acesso a um ttulo formal e definitivo de posse do seu lote (BLANK, 1980). Como analisou
Faerstein, o resultado foi juridicamente contraditrio, visto que os habitantes obtiveram a permisso
de construir em lotes que no lhes pertenciam formalmente (FAERSTEIN, 1987: 10). Alm disso, o
projeto no previu a mobilidade social da populao decorrente da interveno pblica. Uma classe
mais abastada obteve a mais-valia econmica (e social), gerada pela interveno pblica e muitos
acabaram deixando a favela no mais pela interveno direta dos poderes pblicos, mas sim em
conseqncia da especulao imobiliria.

A incompatibilidade de uma tal poltica com o regime militar logo se manifestou. A resposta do
Governo Militar aos objetivos da CODESCO veio alguns meses mais tarde, com a criao da
CHISAM (Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Grande Rio).
Segundo o discurso oficial, o objetivo deste organismo era de coordenar a poltica de habitao no
Estado da Guanabara, mas a realidade mostrou que se tratava de uma interveno federal na poltica
urbana do Rio de Janeiro. O projeto da CODESCO mostrou-se muito nocivo aos interesses
econmicos da poltica de remoo. A aplicao deste projeto em grande escala impediria a liberao
das reas mais nobres da cidade para o mercado imobilirio e prejudicaria os interesses da indstria
de construo civil, setor que se beneficiara enormemente com a construo dos grandes conjuntos
habitacionais nos subrbios. Assim, o poder estadual se equilibrou entre o apoio experincia-
modelo da CODESCO e o auxlio poltica de remoo em grande escala da CHISAM, procurando
garantir tanto o apoio dos favelados quanto da burguesia carioca.

Como j assinalamos, a estrutura jurdica que permitiu pr em prtica a poltica de erradicao j

existia h muito tempo. Todavia, se a ilegalidade das favelas e a falta de direitos dos seus habitantes
estavam j ideologicamente consolidadas, era preciso estabelecer um quadro poltico-institucional
mais eficiente que permitisse o xito das complexas operaes de remoo. Estas intervenes
sofreram logicamente fortes resistncias14por parte dos favelados, sendo necessrio assegurar o
apoio dos principais atores internos. Os favelados no so uma classe homognea composta pelo
baixo proletariado urbano, mas formam um microcosmo bastante heterogneo de classes sociais
distintas. A burguesia favelada (composta, dentre outros, por membros das associaes de
moradores, dos donos de relgios de luz15 ou dos proprietrios de biroscas) possua um maior capital
poltico, cultural e econmico e, conseqentemente, podia articular uma maior resistncia contra as
remoes. A fim de evitar isto, alm de reforar as medidas clientelistas ja existentes que procuravam
14
A FAFEG, reunindo as foras populares, tentou corajosamente combater a poltica de remoo com o slogan
urbanizao sim, remoo jamais, porm a represso militar imps o silncio a toda e qualquer reivindicao.
15
De fato, depois de 1948, certas pessoas que possuam acesso rede eltrica (normalmente as casas mais prximas
rua de acesso favela), podiam obter uma permisso para comercializar esta energia eltrica. Estes servios eram
normalmente caros, e de pssima qualidade.

7
cooptar o apoio destes atores atravs de favores pessoais,16 os poderes pblicos estabeleceram uma
estrutura jurdico-institucional que possibilitava um maior controle das atividades-chave desta
burguesia favelada.

Primeiramente, o Decreto N 1668 de 1963 visava controlar e taxar as atividades comerciais no

interior das favelas, recusando-se, no entanto, a legaliz-las. Foi necessrio uma verdadeira manobra
jurdica, para que esta medida no significasse um reconhecimento tcito deste comrcio. O caput
deste decreto afirma que :

Na medida do crescimento dos ncleos de favelados, instalaram-se, dentro deles, diferentes

locais de venda de produtos ou servios, os quais, a exemplo das habitaes, contrariam ou
ignoram as leis e portarias a que devem sujeitar-se. Essas biroscas, nome dado s tascas,
botequins, tavernas, construdas nas favelas diferentes modalidades de comrcio, inteiramente
revelia das normas e posturas do Estado. A fiscalizao no se exerce sbre tais atividades,
porque receia dar legitimidade a servios irregularmente instalados. Trata-se como se no
existissem. (...) E certo que, sem admitir a regularidade de tal comrcio, no pode o Estado
ignor-lo. Pode e deve, em benefcio da populao, especialmente da que dele diretamente se
serve, orientar, fiscalizar e tributar atos de comrcio que se relacionam com crca de um tero
da populao do Estado. Grifos nossos.

O artigo 1 do dito Decreto estabeleceu a soluo jurdica para o problema, afirmando que a licena
de comrcio outorgada aos comerciantes a ttulo precrio, pois trata-se de favelas. Alem disso,
proibiu a venda de lcool, atingindo diretamente o principal produto destes estabelecimentos. De fato,
os proprietrios de biroscas sempre exerceram uma forte influncia nas favelas. Alm da importncia
econmica, as biroscas tinham uma importante funo social, pois eram um espao de encontro
importante, onde se estabelecia a maior parte das relaes sociais nas favelas, permitindo que os
seus proprietrios tivessem acesso s diferentes redes sociais internas. Este Decreto teve,
fundamentalmente, um papel ideolgico, pois os poderes pblicos no o aplicaram realmente (CONN,
1968).

Em segundo lugar, a criao da Comisso Estadual de Energia (CEE), em 1963, tambm foi
fundamental para assegurar o controle pblico nas favelas. Esta comisso foi encarregada de
organizar comisses locais de energia que deveriam administrar a comercializao de energia interna
pondo fim ao controle exercido por particulares. Estas comisses visavam disciplinar o catico acesso
energia eltrica, porm, postas sob um rgido controle dos poderes pblicos (LEEDS, 1978),

16
Podemos citar, por exemplo, a oferta de empregos pblicos ou de cargos de sndicos nos novos conjuntos habitacionais
aos membros das associaes de moradores. Os primeiros comerciantes que colaboravam conseguiam normalmente o
direito de ocupar o reduzido nmero de estabelecimentos comerciais existentes nestes conjuntos.

8
exerceram uma fortssima influncia poltica no interior das favelas, rivalizando constantemente com
as associaes de moradores. Era a realizaao do velho adgio : dividir para reinar.

Finalmente, os Decretos N 870 de 1967 e N 3.330 de 1969 finalizaram a nova estrutura poltico-
institucional, regulamentando, de maneira mais severa, o funcionamento das associaes de
moradores. Estabelecendo muitas condies para o funcionamento destas, a nova legislao permitiu
o controle direto da Secretaria de Servios Sociais sobre o funcionamento destas associaes cujo
objetivo especfico seria, da em diante, a representao das favelas junto aos poderes pblicos. O
artigo 2 do Decreto N 870 determinou, por exemplo , que as associaes deviam estabelecer um
cadastro de moradores para a municipalidade, assim como deveriam proibir toda nova construo
nas favelas. Esta legislao permitiu um maior controle pblico sobre o funcionamento das
associaes, tornando-as uma espcie de prolongamento do estado dentro das favelas e,
consequentemente, retirando-lhes o carter contestatrio.17

A poltica de remoo, encorajando a construo civil, tolerando as favelas nos subrbios e

erradicando aquelas nos bairros visados pela especulao imobiliria, contribuiu enormemente para o
desenvolvimento do mercado imobilirio e aumentou exponencialmente as desigualdades sociais.18 A
proximidade das classes sociais no era mais possvel e os subrbios longinquos passaram a acolher
os favelados para que os poderes pblicos pudessem realizar uma verdadeira urbanizao dos
terrenos ocupados pelas favelas.19 O fato de habitar em bairros afastados significava despesas
importantes, e desestruturava economicamente o frgil equilbrio destes lares. Como analisou
Valladares, muitos dos removidos, sem poderem arcar com as prestaes do financiamento do BNH,
com os custos de transporte e com os custos das diferentes taxas (condomnio, gua, luz...),
passaram as suas casas e retornaram s favelas alguns anos mais tarde (VALLADARES, 1978). De
certa forma, esta poltica, em vez de conter a favelizao, a estimulou.

II A abertura poltica: como integrar a no-cidade cidade?

O processo de abertura poltica do fim dos anos 1970, conjugado aos fracassos sociais e econmicos
das remoes, provocou uma nova mudana na poltica urbana. Apesar das expulses, as favelas
continuaram a abrigar uma grande parte da populao da cidade, tornando-se mais do que nunca

17
O poder local podia, de maneira arbitrria, anular as eleies internas das assemblias, exigir atestado ideolgico dos
membros da diretoria e impor juntas para administrar a associao, assim como determinava que o dinheiro da associao
deveria, necessariamente, ser recolhido numa conta do Banco do Estado da Guanabara.
18
A desigualdade social aumentou extremamente durante o milagre econmico nos anos 60 e 70. O ndice do salrio
mnimo real, segundo o Departamento Intersindical de Estatstica e de Estudos Scio-econmicos (DIEESE), caiu de 111
em 1961 para 56, em 1983 (MARICATO, 1987).
19
O caso mais notrio foi a construo do condomnio Selva de Pedras no terreno ocupado pela favela da Praia do Pinto no
Leblon. No entanto, muitas reas faveladas, situadas em morros, foram somente reflorestadas. Para o mercado imobilirio,
mais importante do que a possvel liberao de terrenos, era a valorizao imobiliria que a ausncia de favelas provocava
em todo o bairro, onde estas estavam situadas.

9
uma realidade estrutural do tecido urbano. Esta nova poltica urbana, variando segundo os nveis de
poder20, contribuiu para consolidar as favelas como um importante acesso moradia a partir dos
anos 1980, mas, como analisaremos abaixo, ela no conseguiu integr-las juridicamente ao restante
da cidade.21

Alm dos trabalhos de urbanizao, era necessrio implementar a regularizao fundiria das
favelas, etapa fundamental na integrao das favelas e de seus habitantes cidade. A regularizao
comporta duas fases : a urbanstica e a propriamente fundiria. A primeira fase consiste no
estabelecimento de parmetros urbansticos adaptados s condies locais, tendo em vista os
modelos alternativos de construes e de ocupao do solo nas favelas. Assim, a legislao deve
orientar o crescimento das favelas, flexibilizando os modelos mais rgidos adotados no resto da
cidade.22 O desenvolvimento aparentemente espontneo e desordenado das favelas obedece a
estratgias socioeconmicas muito claras dos favelados. Conforme afirma dos Santos, a desordem
s uma ordem que exige uma leitura mais atenta.23 A liberdade de poder construir um segundo andar
sobre a casa j existente para alug-lo ou ced-lo gratuitamente a um membro da famlia era
fundamental para o equilbrio do oramento familiar. No entanto, como vamos examinar, as
intervenes pblicas dissociaram, sistematicamente, melhorias urbansticas e instaurao de uma
legislao urbanstica local, o que provocou a superdensificao das favelas e a permanncia da
mesma precaridade jurdica.

A segunda fase consiste na regularizao propriamente fundiria e visa assegurar a posse dos
moradores pela concesso de ttulos de propriedade ou de uso do solo. A tradio conservadora da
legislao e do poder judicirio brasileiro sempre dificultaram o reconhecimento dos direitos de
propriedade ou de posse a invasores de terras.24 No entanto, a instalao de servios coletivos nas
favelas e o abandono progressivo da poltica de remoo, a partir dos anos 1980, significou um
reconhecimento tcito das favelas pelos poderes pblicos o que gerou uma diminuio da
reivindicao popular por ttulos de propriedade. A regularizao fundiria deve exercer ainda um
importante papel no controle do processo de gentrificao, decorrente da interveno dos poderes
pblicos. Trata-se de uma questo central nas intervenes estatais em aglomerados informais :
20
A cidade viveu, de novo, uma grande mudana poltico-institucional em 1975, com a fuso do jovem Estado da
Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro.
21
O mapa da Secretaria de Servios Sociais da prefeitura, do incio dos anos 1980, no fazia nenhuma referncia oficial s
favelas. Reconhecia-se estas pelas manchas negras dispostas sob o mapa (Jornal O Globo, 06/09/1981).
22
O estabelecimento das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) permitiu esta flexibilizao. Este instrumento jurdico,
desenvolvido a partir do conceito de urbanizao especfica da lei de loteamentos urbanos (lei 6766/1979), permite uma
maior liberdade e flexibilidade dos parmetros urbansticos no espao delimitado pela ZEIS, tornando-se um instrumento
fundamental para a regularizao jurdica destes espaos. Porm, para atingir seu objetivo, este instrumento urbanstico
deve ser o resultado de um verdadeiro processo democrtico, devendo ser utilizado com precauo, de modo a no
institucionalizar a desigualdade urbana
23
Frase de Carlos Nelson Ferreira dos Santos, citado por Isbel Cristina Eiras (FREIRE et OLIVEIRA, 2002: 127).
24
Um juiz da cidade do Recife afirmou, quando de um litgio imobilirio: No cabe justia resolver problemas sociais, mas
garatir o primado da Lei. No me cabe perquirir o porqu da invaso, ou se o povo est ou no morrendo de fome.
(PESSOA, 1984: 185).

10
como valoriz-los sem que a mais-valia imobiliria (e social), resultante da interveno estatal, no
seja utilizada por um populao mais abastada ou por promotores imobilirios. A revitalizao do
espao urbano no significa necessariamente a expulso da populao mais pobre. Esta questo nos
leva a analisar a natureza do ttulo fundirio a ser concedido. A questo fundiria complexa e varia
enormemente de favela a favela o que impede a implementao de uma soluo mgica para toda e
qualquer situao. Neste sentido, compreendemos que a regularizao fundiria no deve se resumir
concesso de ttulos de propriedade privada, liberal e individual do tipo defendido por Hernando de
Soto25. Certos ttulos impondo limites utilizao do bem (Direito de superfcie, Concesso de uso,
Concesso de uso para fins de moradia...) podem assegurar tanto o valor comercial do bem quanto
podem desencorajar a especulao imobiliria e a expulso branca.26

O sistema jurdico em vigor, que at ento considerava as favelas como elemento ilegal e marginal na
paisagem urbana, era logicamente incapaz de integr-las ao restante da cidade. Como j afirmamos,
o fato das favelas serem consideradas ilegais impedia o investimento pblico nestes espaos. Neste
contexto, foram promulgadas leis e decretos que asseguraram as primeiras iniciativas de
urbanizao, permitindo a instalao de servios ou equipamentos pblicos nas favelas. Podemos
citar a lei municipal 330/1982 que autorizou o poder executivo a construir praas nas favelas, a lei
municipal 330 de 1982 que estabeleceu o convnio com a Light para a iluminao das vias de acesso
s favelas e os decretos estaduais 7296 e 7297 de 1984 que estabeleceram o convnio com a
CEDAE para a regularizao das ligaes de esgotos e gua. Estas mudanas legislativas no
atingiram diretamente questo do acesso ao solo urbano nem facilitaram, diretamente, os
procedimentos para a regularizao jurdica das favelas, mas se inseriam dentro do movimento de
reconhecimento progressivo, por parte dos poderes pblicos, das favelas como parte integrante da
cidade, revelando a lenta e substancial mudana do foco das polticas pblicas em relao s favelas.

Apesar da implementao de alguns instrumentos jurdicos mais eficientes,27 faltava uma anlise
mais global da questo urbana e uma verdadeira vontade poltica para enfrentar complexidade do
contexto social. Observa-se, enfim, uma articulao maior entre as reivindicaes sociais e a
necessidade de uma radical mudana da legislao urbana. A abertura poltica do fim dos anos 1970,
aliada s enormes privaes que sofriam os favelados, facilitou o desenvolvimento de inmeras
associaes de moradores, cujo foco se centrava nos problemas ligados excluso scioespacial. A
resistncia da associao de moradores da favela do Vidigal tornou-se um marco desta poltica. Esta

25
Este autor defende que a informalidade urbana uma espcie de capital morto e que os poderes pblicos devem integr-
los economia de mercado (DE SOTO, 1994). Sustentando a importncia de se expandir a propriedade privada, o autor
no apresenta uma anlise mais aprofundada respeito das diferentes consequncias scioeconmicas desta medida nos
aglomerados informais.
26
A concesso de uso para fins de moradia, por exemplo, foi instaurada recentemente pela medida provisria n 2.220, de 4
de setembro de 2001, e consiste na concesso, sob certas condies, do direito de uso do bem objeto da posse, podendo o
beneficirio inclusive comercializar este direito. Neste caso, no se transfere a propriedade do bem que se mantm pblica.
27
E o caso, por exemplo da ZEIS.

11
favela ocupa terrenos entre a montanha e o mar, prxima aos bairros mais valorizados da cidade.
Estava prestes a ser removida em 1977, para que a Sociedade Rio Tower Ltda construsse ali um
hotel de luxo. A associao de moradores local, com o auxlio de renomados advogados e da
Pastoral das Favelas da Igreja Catlica28, conseguiu evitar judicialmente a remoo. Apesar do
sucesso de tal medida, ficava patente a urgncia em modificar a legislao urbana em vigor. A funo
social da propriedade privada, prevista em todas as constituies brasileiras desde a de 1934,
permanecia um princpio abstrato e subjetivo. A forte resistncia contra todo limite imposto ao uso da
propriedade imobiliria impedia a plena aplicao deste princpio.29

O retorno das eleies modificou a prtica poltica e a massa de favelados passou a representar um
importante capital eleitoral. A busca de legitimao da poltica social, atravs de intervenes
pblicas nas favelas, suscitou uma multiplicao de projetos urbanos, o que tornou ainda mais difcil a
articulao entre as diferentes esferas de poder. De chagas urbanas, as favelas se tornavam a
vitrine das polticas sociais (GOIRAND, 2000: 70). A cidade do Rio de Janeiro transformou-se em
laboratrio de polticas urbanas. O estudo destes projetos urbanos nos permite apreender a
complexidade sciopoltica da regularizao fundiria, assim como os limites do direito em vigor
diante destas questes.

O Poder Federal assumiu uma postura de autocrtica: a poltica repressiva de remoo foi substituda
por um grande projeto (Projeto Rio) de urbanizao do conjunto de 6 favelas s margens da Baa de
Guanabara e em frente ao aeroporto internacional da cidade. Este projeto visava atingir uma
populao numerosa estimada, em 1979, em cerca de 250.000 pessoas, concentrada nas favelas
mais precrias da cidade. O Projeto Rio, extremamante midiatizado, almejava reconquistar o apoio
dos favelados ao Regime Militar, que sofria enormes crticas quanto sua poltica social, assim como
atender s expectativas eleitoreiras do Ministro do Interior, Mario Andreazza. Alm da urbanizao da
favela e da erradicao das palafitas, este projeto dividiu o terreno da favela em vrios condomnios
horizontais, agrupando, cada condomnio, em um grupo de casas, de maneira a facilitar os tortuosos
e burocrticos procedimentos de regularizao fundiria. No se tratava de uma deciso
propriamente socializante como se cogitara na poca, visto que cada habitante gozaria de uma
quota-parte do condomnio que representaria na verdade a casa que ocupava. A idia era aplicar a lei

28
Este acontecimento teve uma importncia simblica to grande que, quando da sua primeira viagem ao Brasil, o Papa
Joo Paulo II visitou esta favela.
29
Um Projeto de Lei regulamentando as questes urbanas foi proposto uma primeira vez em 1977. Este Projeto sofreu
fortes crticas e jamais foi votado pelo Congresso. Um grande empresrio de So Paulo afirmou, na poca, que este Projeto
de Lei foi feito para um pas socialista e no para o Brasil (Jornal do Brasil, 16/05/1982).
Podemos citar tambm um trecho de um artigo do Secretrio Municipal de Urbanismo, Mateus Schainder, de 1982: Neste
oceano de perplexidades, surge a idia do arbtrio de se atentar contra a propriedade privada, atravs de meios conferidos
s municipalidades, ameaando procedimentos que levam a conseqncias imprevisveis. Preconizar a violao do direito
de propriedade conduzir inevitavelmente anarquia e ao caos e no aprender as lies recentes da histria. (Jornal do
Brasil, 14/03/1982.). A primeira Lei evocando o tema, o Estatuto da Cidade, s conseguiu ser promulgada recentemente, em
2001.

12
de condomnios para a realidade das favelas, procurando minimizar as dificuldades jurdicas e os
diferentes custos que a individualizao dos lotes provocaria, tornando-se, assim, mais simples a
concesso de ttulos de propriedade definitivos. Era, portanto, um ttulo de propriedade semelhante
ao de um apartamento. Todavia, a fora simblica do modelo jurdico liberal e individual da
propriedade privada, conjugada ideologia de acesso propriedade plena em detrimento de outras
formas de acesso moradia, engendrou fortes resistncias junto populao favelada que criticava
esta soluo e reivindicava o acesso propriedade privada e individual do solo. A partir do momento
em que se ficou claro que os ttulos de propriedade seriam semelhantes queles dos apartamentos
da Zona Sul, esta resistncia se dissipou. No entanto, este acontecimento demonstra o papel
ideolgico do Direito que, historicamente, sustentou o acesso propriedade privada individual como
matriz principal do acesso ao solo sem, no entanto, assegurar as condies adequadas para uma tal
atitude. Face incapacidade de criar canais de incluso da populao mais desfavorecida ao
mercado imobilirio, a favelizao d a esta, de alguma forma, o acesso propriedade privada.
Atinge-se, assim, o paroxismo do paradoxo do processo histrico da (des)construo jurdica das
favelas: a populao favelada, habitando margem da legalidade, era fortemente influenciada pela
legislao que sempre a rejeitou.

A experincia pioneira do Projeto Rio no mbito fundirio demonstrou a dificuldade de se regularizar

favelas no Brasil.30 A tradio formalista do direito, a proteo extrema da propriedade privada, as
interminveis exigncias dos cartrios e a ausncia de instrumentos jurdicos apropriados
dificultavam toda e qualquer iniciativa neste sentido. Alm disso, a regularizao fundiria nao era
necessariamente um consenso poltico no interior das favelas e, como j citamos acima, perdeu
importncia no rol de reivindicaes populares, medida que a nova poltica de urbanizao
representou um reconhecimento tcito das favelas, afastando temporariamente o perigo de
remoes. Enfim, face aos inconvenientes e benefcios da regularizao fundiria do Projeto Rio, as
foras sociais convergiram para a sustentao do status quo.

O poder estadual, por sua vez, teve uma importante participao na formulao de polticas pblicas
em relao s favelas, ao longo dos anos 1980. O Governador Leonel Brizola eleito em 1982, aps
uma campanha eleitoral marcada por seu engajamento junto s classes mais desfavorecidas,
notadamente os favelados, procurou redirecionar a estrutura institucional do Estado do Rio de Janeiro
para atender s reinvindicaes dos favelados. Estes passaram a ter definitivamente acesso a certos
servios coletivos, tais como : gua, esgoto e eletricidade,31 aos quais, at ento, eram oficialmente
privados. Esta mudana da poltica urbana do Estado do Rio de Janeiro foi fundamental na

30
Salienta-se que as propostas de regularizao fundiria da Favela de Brs de Pina pela CODESCO eram semelhantes s
do Projeto Rio, mas nem sequer chegaram a ser aplicadas.
31
No caso da eletricidade, deve-se ressaltar o papel fundamental da Light, empresa de energia que fora recentemente
estatizada pelo poder federal.

13
consolidao poltica do governo Brizola. Com uma retrica populista, procurou assegurar o apoio
das associaes de moradores, neutralizando toda e eventual ao de resistncia s intervenes
pblicas. Estas associaes tornaram-se definitivamente um prolongamento dos poderes pblicos,
exercendo funes que de fato cabiam ao Estado. O PROFACE (Projeto Favelas da Companhia
estadual de gua e esgotos/CEDAE),32 por exemplo, atribua funes pblicas a estas associaes,
confiando-lhes, por exemplo, a mo-de-obra, os planos de intervenes e um oramento majorado de
5% para assegurar os gastos da administrao dos trabalhos (BURGOS, 1998: 43). As associaes
comeam a se focalizar mais na administrao dos recursos e servios internos do que na
representao dos interesses dos favelados. Este processo de burocratizao (FAUSTO NETO,
2000) tornou as associaes de moradores parceiros e, de certa forma, cmplices da poltica
dominante.33

Alm disso, o governo Brizola implementou o primeiro grande projeto de regularizao fundiria
propriamente dito, o Cada famlia, um lote (CFUL) que visava regularizar 400.000 imveis situados
em favelas e loteamentos informais, concedendo ttulos de propriedade privada, individual, sem impor
nenhum tipo de restrio propriedade. Os resultados do projeto foram bastante modestos e
somente 16.000 ttulos provisrios foram providenciados e nenhum ttulo definitivo foi concedido.
Entre as inumerveis dificuldades sociais e jurdicas com que este projeto se defrontou, podemos
citar a questo da afetao dos imveis alugados informalmente. A carta da associao de
moradores da Favela do Jacarezinho, endereada Secretaria de Habitao do Estado do Rio de
Janeiro em 1984, revela os desafios sociais de um tal processo:

Somos totalmente contra a explorao imobiliria; achamos que o Governo deve facilitar a
aquisio da casa prpria por cada inquilino ou, no caso de no ser possvel a soluo deste
problema, que o governo assegure que os aluguis no sofram reajustes exorbitantes em
funo de o proprietrio estar com o seu ttulo de propriedade. [...] Existem dentro de nossa
comunidade pessoas que possuem inmeras casas alugadas e que moram em outros bairros
No concordamos em hiptese alguma serem estas pessoas carentes; por isso optamos pela
negociao de suas casas com os respectivos inquilinos. [...] Se o proprietrio de dez casas
alugadas receber dez ttulos de propriedade se estar controvertendo o projeto
CFUL.(ARAJO, 1990: 29)

Examinando o fracasso do projeto, constatamos que o poder estadual preferiu assegurar a posse dos
favelados pela tolerncia sem, para tanto, se investir na outorga de ttulos formais. Como j citamos,

32
Este projeto visava instalar nas favelas redes pblicas de gua e esgoto.
33
Variando segundo a favela, as associaes so normalmente responsveis pelos seguintes servios: a distribuio de
correspondncias, o sistema telefnico, a rdio comunitria, a administrao do servio de gua, o controle das construes
e da transmisso da propriedade imobiliria, a manuteno dos aterros sanitrios e o controle do comrcio interno. Estas
associaes tornaram-se mini-prefeituras (FAUSTO NETO, 2000), sem nenhuma caracterstica reivindicatria.

14
alm da dificuldade inerente ao procedimento de regularizao, no existia um consenso poltico de
como este deveria ser realizado. Esta tolerncia pblica acabou satisfazendo a todos: os locatrios
no temiam mais ver os aluguis aumentarem, os proprietrios de suas casas escapavam
obrigao de pagar impostos e taxas e os latifundirios locais no temiam um possvel
questionamento do estatuto de proprietrio que gozavam.

O poder municipal, por sua vez, empreendeu uma poltica centrada no mutiro e no estmulo
autoconstruo e que pode ser considerada como uma espcie de prefcio do renomado projeto
Favela Bairrro. No entanto, esta poltica no permitia intervenes de grande porte e necessitava,
logicamente, de uma forte e constante participao popular, o que nem sempre acontecia. Alm do
mais, a prefeitura no abordou diretamente a questo da regularizao jurdica das favelas. A
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) afirmava, em 1980, que a maneira de
regularizar as favelas no era clara nem para os seus habitantes, nem para o poder pblico, nem
para os tcnicos e pesquisadores da questo (SMDS, 1980). Alguns anos mais tarde, a SMDS se
eximiu de toda responsabilidade, argumentando que j existia um projeto de regularizao de favelas
no mbito do poder estadual, o CFUL supracitado (SMDS, 1984), e que, por isso, no se deveriam
multiplicar os esforos.

Enfim, estes primeiros projetos de urbanizao provocaram uma revoluo no interior das favelas.
Alm das melhorias urbansticas decorrentes das intervenes, a segurana da posse estimulou a
substituio progressiva dos barracos de madeira por construes slidas e durveis e permitiu a
multiplicao e a diversificao das atividades comerciais. A estrutura social, por sua vez, tornava-se
ainda mais complexa, sobretudo por causa da migrao intraurbana de uma classe mdia
empobrecida. O aumento da pobreza e da precariedade dos vnculos empregatcios, durante os anos
1980, reforou o acesso informal moradia e reforou tanto a densificao das favelas situadas nos
bairros centrais quanto a expanso da favelizao em outras reas da cidade.

III A urbanizao: integrar as favelas ou institucionalizar a fragmentao urbana?

A Constituio de 1988, adotando certas reivindicaes sociais em seu captulo sobre a poltica
urbana, procurou estabelecer meios mais apropriados para a regularizao jurdica das favelas e para
o controle do processo de urbanizao. Alm do mais, consolidou o princpio da Funo Social da
Propriedade, procurando dar um contorno mais claro ao mesmo. Segundo o artigo 182 :

A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme

diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes

15
 2 A propriedade urbana cumpre sua funo social, quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

Segundo Bobbio, citado por (ALBUQUERQUE, 2002), os princpios jurdicos so normas como todas
as demais e possuem um papel fundamental na ordem jurdica, conferindo-lhe uma unidade
sistmica. Possuem igualmente uma funo de orientador do trabalho interpretativo do direito e,
eventualmente, como fonte para garantir a suficincia do sistema e impedir o vazio normativo em
caso de possveis lacunas. Enquanto princpio constitucional, a funo social da propriedade no se
resume certamente s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
podendo repercutir sua influncia em situaes que no foram diretamente evocadas pelos
respectivos planos diretores. Entretanto, como a histrica tradio patrimonialista e conservadora do
judicirio brasileiro impedia sistematicamente uma maior aplicabilidade deste princpio, deve-se
salientar que a atual constituio procurou estabelecer um contorno mais concreto ao contedo deste
princpio, tornando-o menos abstrato e, consequentemente, mais facilmente aplicvel na esfera do
poder local.

Em relao as favelas, o sistema jurdico oriundo da Constituio retirou toda aluso generalizante da
ilegalidade das favelas,34 proibiu toda poltica de remoo35 e determinou a transformao das favelas
em bairros para integr-las ao resto da cidade. Tendo em vista o papel fundamental conferido pela
constituio s municipalidades no que tange s questes urbanas, coube prefeitura centralizar e
praticamente monopolizar as polticas pblicas em relao s favelas, a partir dos anos 1990. A
administrao municipal Csar Maia foi a primeira a abordar concretamente a questo das favelas,
aps a promulgao da Constituio de 1988. A Prefeitura lanou o projeto Favela Bairro, o mais
ambicioso projeto de urbanizao de favelas realizado at hoje. Segundo o Decreto 14.332 de 1995,
os objetivos do Favela Bairro consistem em, respeitando o capital construdo pelos moradores,
complementar ou construir a estrutura urbana principal da favela (saneamento e maior acessibilidade
a estes espaos), de forma a preencher todas as condies para se considerarem as favelas como
verdadeiros bairros. Este projeto reforou a idia de que as favelas constituem uma real possibilidade
de moradia para uma grande parte da populao da cidade, e teve a ambio de estabelecer uma
interveno articulada sobre o concurso de vrios organismos pblicos, rompendo com a lgica de
intervenes pontuais de outrora.

34
No existe mais uma condenao formal, expressa e generalizante das favelas, porm a falta de regularizao fundiria
mantm as construes das favelas na informalidade.
35
E importante salientar que se proibe uma poltica habitacional pautada na remoo, como foi o caso nos anos 1960 e
1970. No entanto, ainda existem remoes espordicas e em casos especficos como o caso da recente remoo da
Favela da Vila Alice (O Globo, 25.03.2006)

16
Entretanto, alm das crticas sobre a qualidade dos trabalhos e a ausncia de participao popular36,
o projeto manteve, no plano jurdico, a mesma lgica de excluso:

A regularizao fundiria est, explicitamente, mencionada em todas as propostas do

programa. Porm, podemos afirmar que, dentre todos os projetos do programa Favela Bairro,
este foi o nico que, efetivamente, nada avanou ou avanou s em casos excepcionais. [...]
No temos conhecimento da criao de qualquer tipo alternativo de norma local, ou
convencional, que acolha e especifique padres alternativos de edificabilidade para as favelas.
H, tambm neste caso, uma enorme dificuldade de consenso e de adaptao do pensamento
tradicional s formas alternativas de construo e de ocupao, to diferenciadas das
favelas.(CASTRO, 2000: 13-16).37

Na verdade, a poltica urbana da prefeitura, em relao s favelas, ainda extremamente ambgua.

Apesar das vultosas somas aplicadas no projeto, a prefeitura nao investiu em medidas mais
concretas, afim de impulsionar a regularizao fundiria. Alm disso, os dispositivos do decreto n
15.214 de 1996, sobre o exerccio do comrcio e atividades profissionais em favelas, nos fazem
questionar o verdadeiro estatuto que gozam as favelas na poltica urbana atual. O artigo 6 do
referido decreto, repetindo os dispositivos do Decreto N 1.668 de 1963 supra-citado, determina que o
alvar de autorizao especial ;

ser concedido sempre a ttulo precrio e poder ser revogado ou cancelado a qualquer tempo
por motivo de convenincia e oportunidade ou em caso de funcionamento em desconformidade
com a legislao em vigor.

Apesar do aparente anacronismo de tal artigo, ele expressa a histrica construo jurdica das
favelas como um espao precrio e tolerado, segundo as convenincias dos poderes pblicos.
Mesmo se este artigo no necessariamente aplicado, a idia de precaridade se mantm, o que
refora a institucionalizao de uma hieraquia espacial urbana. Esta lgica impede a construo de
uma sociabilidade justa e cidad : as favelas permanecem, assim, o mal menor, at que uma nova
mudana no contexto poltico requestione a sua existncia. Refora-se a distncia entre as favelas e
o resto da cidade, apesar dos subterfgios simblicos para extingui-la. Enfim, o Favela Bairro, com os
seus importantes investimentos em infra-estrutura, corre o risco de se tornar uma mera maquiagem
urbanstica sem a envergadura social que poderia e deveria possuir.

Esta poltica contribuiu ainda para a relativizao da influncia estatal nas favelas e reforou o
processo de privatizao interna do direito. Dois fatores reforam este processo e dificultam ainda

36
A participao popular revela-se antes um modo de legitimar as intervenes pblicas do que uma verdadeira
democratizao da poltica urbana.
37
A prefeitura promulgou recentemente decretos regulamentando a construo no interior de certas favelas. Podemos citar
o Decreto n N 18.407 de 2000, regulamentando a ocupao do solo da favela Ferno Cardim.

17
mais a regularizao fundiria. Podemos citar, primeiramente, a exploso do trfico de drogas, a
partir de meados da dcada de 80, que aumentou a sensao de territorializao destes espaos.38
Os narcotraficantes ocuparam as favelas e se tornaram a referncia interna de poder, impondo a lei
do silncio e do medo, influenciando diretamente ou indiretamente as diferentes relaes sociais
internas e rompendo toda e qualquer possibilidade de se federar os interesses dos favelados. As
favelas esto divididas em territrios controlados pelos diferentes comandos e muitas associaes de
moradores se tornaram refns do trfico, tornando-se no mais interlocutores da populao com o
Estado, mas sim deste com o narcotrfico.39

O projeto Favela Bairro no levou em conta a questo do trfico de drogas.40 A maior acessibilidade
fsica s favelas no repercutiu grandes efeitos concretos : as ruas, viadutos e estradas construdas,
muitas vezes no so usadas por medo ou so sistematicamente bloqueadas com pedras e outros
objetos. Alm disso, o projeto no procurou incentivar a mobilidade dos moradores do asfalto para
as favelas atravs, por exemplo, da valorizao do patrimnio cultural e urbanstico destas.41 E
verdade que no cabe prefeitura atuar na rea de segurana pblica, porm nenhuma articulao
poltica foi realizada com o poder estadual. Observa-se que, em vrios casos, os funcionrios da
Prefeitura sofreram presses dos traficantes e tiveram que negociar certos aspectos do projeto.42
Certamente, a prefeitura procurou legitimar a sua atuao, desvencilhando-se das intervenes da
polcia estadual que historicamente conhecida pela violncia e corrupo.43 No entanto, o que se
nota que a ausncia de uma poltica de segurana pblica, conjugada s propostas do projeto
Favela Bairro, acabou reforando o crculo de violncia e consolidando uma certa diviso de poder. A
estigmatizao das favelas persiste e, mesmo que urbanizadas, continuam sendo representadas
como o epicentro da violncia urbana, onde a influncia do estado extremamente restrita. Neste
contexto, a regularizao fundiria e uma maior integrao das favelas cidade so prejudicadas,
tendo em vista as prticas do narcotrfico.

38
O trfico de drogas existe h muito tempo nas favelas, mas ganhou importncia a partir da introduo da cocaina, mais
rentvel que a maconha, a partir da dcada de 1980.
39
Nos ltimos dez anos, 400 presidentes de associaes de moradores foram assassinados e 450 foram expulsos. (Jornal
do Brasil, 23.03.2005)
40
Resposta do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) sobre o projeto Favela Bairro: amplamente sabido que qualquer
projeto de interferncia legal no cotidiano de uma favela na cidade do Rio de Janeiro, seja at para a implantao de
benefcios que resultem em melhorias da qualidade de vida para a a populao local, tem que levar em considerao,
primordialmente, o contexto das intrincadas relaes sociais mantidas pelos moradores com o narcotrfico [grifos do IAB]
Como fenmeno social, o narcotrfico apresenta caracterstica de um poder paralelo que interfere e at pode
descaracterizar a representao comunitria legtima. (SOUZA, 1996 : 1.076).
41
E o caso, por exemplo, do recente projeto Clula Urbana da prefeitura, que procura estabelecer meios para incentivar o
desenvolvimento scioeconmico das favelas, tendo como um dos objetivos estimular a mobilidade da populao do
asfalto para as favelas.
42
preciso ver que a Rocinha h muitos meses praticamente uma zona de guerra. Nessas operaes nossos tcnicos
arriscam as vidas. Merecem mais respeito. (Entrevista do Secretrio de Urbanismo, Alfredo Sirkis, ao jornal O Globo,
23/09/2005.)
43
A ltima tcnica da Polcia do Rio de Janeiro entrar nas favelas com um veculo blindado negro, conhecido como
Caveiro, pois ele exibe o desenho de uma caveira, smbolo das Foras especiais da Polcia. A preocupao principal dos
favelados que entrevistei ultimamente era justamente quanto s operaes da polcia com este veculo.

18
Em segundo lugar, observamos o desenvolvimento de um importante mercado imobilirio informal
que, em certos casos, est concentrado nas mos de alguns poucos latifundirios.44 Na verdade,
como j analisamos acima, prticas imobilirias informais existem desde o incio das favelas, mas a
insegurana da posse impedia o desenvolvimento deste mercado. O reconhecimento pblico das
favelas permitiu importantes investimentos imobilirios, sendo fcil de encontrar nas principais favelas
promotores imobilirios, agncias imobilirias e edifcios de vrios andares. O desenvolvimento deste
mercado, tanto de aluguel quanto de compra e venda, representa uma via importante de acesso
habitao para uma grande parte da populao carioca. Entretanto, a falta de controle pblico sobre
este mercado pemitiu o surgimento de uma importante especulao imobiliria e provocou uma
densificao exponencial em certas favelas.45 Observamos, assim, que a informalidade uma fonte
importante de lucros, o que torna cada vez mais delicado e politicamente complexo o processo de
regularizao fundiria.

A promulgao, recentemente, do Estatuto da Cidade (lei n 10.257 de 2001) possibilitou um maior

controle pblico sobre o uso do solo urbano. Alm da regulamentao do captulo constitucional da
poltica urbana, o Estatuto da Cidade reforou o sistema jurdico oriundo da Constituio de 1988,
destacando a funo social da propriedade, bem como uma maior autonomia das prefeituras em
relao s questes urbanas de interesse local.46 Igualmente, o novo Ministrio das Cidades, criado
pelo Governo Lula, exerce um papel mais ativo, buscando tornar mais concreta a questo da
regularizao fundiria. Certas favelas da cidade, ocupando terrenos de marinha, esto em vias de
serem regularizadas, assim como estudos esto sendo propostos para a regularizao das favelas da
Rocinha e do Vidigal.

No entanto, observa-se, atualmente, o retorno da idia de desfavelizao, devido ao crescimento

desordenado das favelas e ao aumento da violncia ligado ao trfico de drogas. A srie de artigos

44
Apenas oito famlias tm mais de 500 imveis entre lojas, casas, apartamentos e quartos de aluguel em quatro das
principais favelas do Rio : Rocinha, Rio das Pedras, Vidigal e Jacarezinho. A especulao imobiliria tem contribuindo para
o crescimento das favelas, na avaliao dos subprefeitos da Grande Barra, Rodrigo Bethlem, e da Grande Lagoa, Ricardo
Rotemberg. Segundo o presidente da Associao Brasileira de Administradoras de Imveis (Abadi), Manoel Maia, esse
mercado est em processo de expanso, principalmente na Zona Sul, porque a dificuldade financeira tem empurrado as
pessoas para reas carentes, porm mais prximas aos locais de trabalho (Jornal O Globo, 31/10/1999.)
45
A especulao imobiliria, conjugada violncia est expulsando um grande nmero de pessoas das favelas que esto
ocupando indstrias abandonadas do subrbio ou prdios pblicos abandonados do centro da cidade. Trinta mil pessoas ja
estao morando nos prdios de indstrias abandonadas da Avenida Brasil (FERNANDES, Nelito, 02.06.2003,Favela-loft,
Revista Epoca, n263, p.72-74).
46
Podemos citar a questo da usucapio urbana coletiva. A usucapio urbana consiste no modo de aquisio de
propriedade pela posse de 5 anos de um bem imvel por mais de 5 anos de forma mansa e pacifca, isto que o
proprietrio no intervenha na posse e busque recuperar o imvel neste lapso de tempo. A superfcie do terreno em questo
no pode ultrapassar os 250m2. Dada a dificuldade de individualizar os lotes numa favela, o Estatuto da Cidade determinou
a possibilidade que o ajuizamento da ao de declarao da usucapio seja feita coletivamente. Se as condies supra-
citadas so respeitadas, a propriedade atribuda ao grupo de habitantes em uma espcie de condomnio onde cada
morador possua uma quota parte do terreno que na prtica refere-se casa onde vive. A possibilidade de utilizar este
instrumento de forma coletiva fundamental, tendo em vista o aspecto dinmico e coletivo da ocupao do solo nas favelas.
A medida provisria n 2.220 de 2001 transps a mes ma lgica da usucapio para a concesso de uso para fins de
moradia. Esta medida fundamental, pois dado o grande nmero de favelas em terrenos pblicos e a impossibilidade legal
de usucapir terrenos pblicos, a soluo jurdica para um grande nmero de favelas estaria instransponvel.

19
Ilegal, e da?, do Jornal O Globo47, revela muito bem este processo. Aps a descoberta do Empire
State da Rocinha (um edifcio de 11 andares), este jornal criticou duramente a poltica urbana da
Prefeitura, afirmando que a urbanizao das favelas, conjugada a extrema tolerncia urbanstica,
contribuiu para o aumento da favelizao da cidade. No plano jurdico, exigem dos poderes pblicos:
o estabelecimento de regras urbansticas mais rgidas para as construes nas favelas e a mudana
do Artigo 429, VI da Lei Orgnica da Cidade, que probe expressamente as remoes de favelas.48
Este retorno da poltica de desfavelizao, ignorando completamente os princpios da funo social
da propriedade privada,49 vem dissimulado sob um duplo discurso : ecolgico e de segurana pblica.
As favelas, alm de abrigarem toda espcie de marginais, esto destruindo a camada florestal que
recobre as colinas da cidade. Entretanto, o verdadeiro objetivo terminar o que a poltica de remoo
no conseguiu nos anos 60/70: a erradicao das favelas da Zona Sul da cidade.50 A escalada da
violncia nestas favelas acentuou os conflitos sociais e provocou uma enorme desvalorizao dos
imveis das redondezas.51 O pacto poltico que tolerava precariamente as favelas , assim,
novamente questionado.

Observa-se que, apesar da proibio de se erradicarem as favelas e a possibilidade jurdica de

regulariz-las, as construes nas favelas permanecem clandestinas e ilegais. Manter as favelas
nesta espcie de limbo jurdico permite que, em casos de crises e/ou tenses sociais, se evoque
novamente a possibilidade de remov-las. Os ttulos formais de posse ou propriedade so
importantes como um meio de reconhecimento dos direitos sciopolticos da populao. Estes ttulos
podem facilitar a soluo dos conflitos imobilirios ou de vizinhana, podendo consolidar enfim as
favelas como parte integrante da cidade.

Concluso

Procuramos analisar, no texto acima, a ambgua poltica urbana em relao s favelas, que tanto as
tolerava quanto reforava o estatuto ilegal desses espaos. Esta precariedade jurdica tornou
possvel, aps as mudanas das foras polticas nos anos 1960, a brutal poltica de remoo, em
benefcio, notadamente, dos setores ligados ao mercado imobilirio e construo civil. A partir da
abertura poltica dos anos 1970, a poltica urbana se focaliza na urbanizao das favelas, mas faltam

47
Os primeiros artigos desta srie foram publicados em setembro de 2005.
48
Mudanas de leis devem ser feitas, assim como um programa amplo de desfavelizao tem de estar integrado a projetos
de investimentos em transporte de massas e na rea habitacional. (Jornal O Globo, 07/10/2005.)
49
Costuma surgir, tambm, um juz para dar veredictos em aes de retomada de posse no com base na lei, mas a partir
de um tosco e equivocado conceito de justia social. (Jornal O Globo, 08/10/2005.)
50
Estes artigos, curiosamente, citaram sobretudo as favelas da Zona Sul, a rea mais rica da cidade.
51
O economista Ib Teixeira da Fundao Getulio Vargas afirma que a desvalorizao imobiliria no Rio por causa da
violncia urbana j atinge 8 bilhes de reais. O valor dos imveis situados prximos a certas favelas despencou 50%. (O
Globo, 25.08.2005).

20
instrumentos jurdicos mais eficazes para se integrarem juridicamente estes espaos ao restante da
cidade. Atualmente, segundo o mesmo movimento pendular, porm em sentido inverso, a prefeitura
mantm sempre uma poltica de tolerncia, apesar de possuir instrumentos jurdicos mais precisos
para responder informalidade das favelas. Atualmente, muitas foram urbanizadas, mas ainda no
regularizadas, o que faz subsistir a mesma precariedade de outrora.

Esta poltica, alm de contribuir para que a favela se tornasse um espao ao mesmo tempo marginal
e estruturante da paisagem urbana da cidade, provocou uma espcie de vcuo jurdico que
relativizou a influncia do estado nas favelas. Estas se desenvolveram margem da legislao e no
encontraram um respaldo jurdico que as reconhecesse como parte integrante da cidade. Sendo o
ambiente jurdico plural e complexo, cabe ao direito no negar as formas distintas de regulao no
interior das favelas, nem ceder diante delas. (ARBOS, 1995: 240.). A consolidao das favelas, como
parte integrante da cidade, passa, necessariamente, por um novo pacto sciopoltico que,
reconhecendo s particularidades das favelas, aprofunde e aplique o novo paradigma jurdico-
urbanstico inaugurado pela constituio de 1988, que almeja assegurar o acesso moradia e
cidade a uma populao historicamente excluda, de maneira que o espao urbano no seja
meramente um instrumento para a reproduo do capital.

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