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CEPAL
Secretario Ejecutivo
Norberto Gonzlez
Secretario Tcnico
Adolfo Gurrieri
NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DE CHILE, ABRIL DE 1987
Revista de la
CEPAL
Santiago de Chile Nmero 31
SUMARIO
Nota de la secretara. 7
Exposicin del seor Norberto Gonzlez, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 9
Exposicin del seor Csar Miguel, Jefe de la Divisin del Programa Regional y de los Pases
de Habla Inglesa del Caribe, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). 10
Exposicin del seor Alfredo Costa-Filho, Director General del Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). 12
Planificacin para una nueva dinmica econmica y social. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social. 19
La planificacin del desarrollo a largo plazo. Notas sobre su esencia y metodologa. Lars
Ingelstam. 69
La planificacin y el mercado durante los prximos diez aos en Amrica Latina. Joseph
Ramos. 153
Nuevas fronteras tecnolgicas en materia de gerencia en Amrica Latina. Bernardo Kliksberg. 179
El papel del Estado en las opciones estratgicas de Amrica Latina. Christian Angladey Carlos
Fortin. 219
futuro parece calzar muy bien con las experien- permitido explorar "los grandes paradigmas que
cias del pasado. En tiempos de crisis ocurre lo procuran explicar la dinmica social". La expe-
contrario. Tanto la historia como el futuro pare- riencia muestra que este es, en gran medida, un
cen polmicos y, a veces, amenazantes. En tales estmulo til, tanto para las ciencias sociales como
pocas, una funcin importante de la planifica- para el debate poltico serio: "desarrollar y apli-
cin a largo plazo y de los estudios sobre el futuro car los conocimientos y la inteligencia en nues-
consiste en hacer explcitos ambos conjuntos de tros asuntos" (Barnard).
imgenes y cuestionarlos presentando una es-
tructuracin diferente de hechos conocidos, he- Por otra parte, encerrar tambin una tenta-
chos nuevos y lneas de conducta desacostum- cin poltica. Las consideraciones basadas en un
brados. marco a ms largo plazo siempre tendrn dificul-
Esto no significa que la planificacin deba tades para hacer impacto en la prctica cotidiana
tener slo una funcin dialctica y crtica respec- de la poltica. Las limitaciones en la capacidad de
to al sistema poltico (en el sentido ms amplio manejo se notan por doquier. Pero cuando los
posible). Todo proceso de planificacin, sea para problemas del "futuro" se abordan en forma ex-
una empresa, una nacin o toda una regin, tie- plcita, el aparato poltico podra sentirse tentado
ne que encontrar y definir qu tipo de problemti- a estimar que esas consideraciones quedan dele-
ca tiene realmente que encarar. La experiencia gadas a los "planificadores", a las organizaciones
revela que la funcin ms importante de la plani- de estudios sobre el futuro u otras similares, en
ficacin, en retrospectiva, ha sido casi siempre el vez de integrarlas, al menos hasta cierto punto,
esfuerzo por aislar los "problemas fundamenta- en su propio pensamiento.
les" de todas las dems preocupaciones. Sugiero el empleo de un modelo bsico concep-
El marco "a ms largo" plazo entraa un tual para el anlisis de los problemas de la planifi-
desafo intelectual. Al concentrarse en el futuro se cacin. Este contiene primero la identificacin de
encaran interrogantes ms fundamentales y es- tres elementos: un sujeto planificador, que es la
tratgicos de lo que es habitual en la poltica o en persona u organizacin que planifica; un objeto
la administracin. Para el intelectual, esta es la planificable, que es aquello hacia lo que va dirigida
oportunidad de incorporar interrogantes teri- la planificacin, y el entorno, que denota todo lo
cos bsicos de las ciencias sociales, la historia y la que no puede planificarse pero que tiene impor-
filosofa y situar los acontecimientos cotidianos tancia para el objeto planificable y para la proble-
dentro de una perspectiva ms amplia. Adems, mtica de la que se ocupa la planificacin. Este
libera al investigador del tedio de los datos emp- modelo se utilizar para estructurar algunas de
ricos, as como del acatamiento de los lmites las reflexiones que siguen sobre la planificacin
estrictamente disciplinarios. Por una vez, le est del desarrollo.
II
La planificacin y el mercado
III
Ms all de la economa
poblacin. (Hay una tendencia a que se desarro- ver con la tica y los derechos del Estado: la razn
lle una nueva dualidad en algunas de las econo- de ser del trabajo informal y del intercambio
mas industrializadas de Europa, junto con un informal es precisamente su propiedad de ser
desempleo masivo creciente. Por ende, el dualis- informal: no regulado ni registrado. Los requisi-
mo puede transformarse en un acompaante no tos de declaracin seran en muchos casos antina-
slo del subdesarrollo sino tambin del superde turales y en algunos destruiran realmente lo que
sarrollo). se supona iban a medir.
Por razones obvias, la declaracin estadstica Sin embargo, para efectuar una planifica-
del sector informal es muy inferior a la del sector cin razonable es necesario tener un conocimien-
elitista. Por cierto que no sugiero que se establez- to bsico sobre la economa informal en trminos
ca un sistema global de estadsticas nacionales de, ms amplios. Este tiene que adquirirse mediante
por ejemplo, las horas empleadas en diversas la investigacin de casos tpicos y ejemplos im-
formas de trabajo informal. Una de las razones portantes; pueden obtenerse tambin algunos
en contra es que dicho sistema sera impractica- resultados por medios indirectos a partir de da-
ble, y en gran medida imposible. Otra tiene que tos conocidos.
IV
Dilemas ticos
En la planificacin a largo plazo, el "plazo" abar- Cabra pensar que la planificacin a largo
ca con frecuencia varias generaciones. Esto plan- plazo y las reflexiones sobre el futuro son cosas
tea la pregunta tica: quin es responsable por en las que uno puede optar entre hacer o no
lo que dejamos en trminos de recursos natu- hacer. Naturalmente que as es: no hay necesi-
rales, medio ambiente, infraestructura, capaci- dad inmediata de planificar para el futuro, y
dad de produccin, etc. para las generaciones adems no conozco ninguna constitucin que
venideras? La comisin sueca sobre el futuro, pre- exija al gobierno tomar en cuenta el futuro ms
sidida por Alva Myrdal, formul una respuesta: distante. Pero eso no significa que los problemas
En nuestra sociedad democrtica les incumbe a a largo plazo no existen. Un cmulo de decisio-
las entidades polticas representar los intereses nes, tomadas en toda clase de niveles de la mul
de las generaciones venideras. Esto puede pare- tiorganizacin que es la sociedad moderna, sirve
cer idealista y/o irreal a algunos. Sin embargo, lo para crear el futuro. Es como una cremallera que
que no podra evitarse es el desafo tico de la se va cerrando gradualmente. Las decisiones me-
pregunta. Empleando una metodologa pura- nores, los ajustes, la legislacin y los hbitos,
mente economicista, algunos han sostenido que crean un patrimonio, de modo que con el tiempo
una tasa de inters adecuada es el instrumento cuando el futuro normal ya no tiene tan buen
para equilibrar las reclamaciones (materiales, aspecto, o cuando el curso promisorio inicial ha
econmicas) de las generaciones venideras con- conducido a un atolladero la nacin se encuen-
tra las de los que vivimos hoy. Esta posicin no tra envuelta en algo que es ms bien una camisa
resiste un mayor anlisis tico cuando se aplica a de fuerza. A mi juicio, incluso en esto hay un
problemas como el agotamiento de los recursos elemento tico. Cierto pensamiento organizado
naturales o la utilizacin permanente de tierra acerca de los dilemas que se crean por el "terror a
frtil para otros fines. El dilema subsiste y, a mi las pequeas decisiones" debe ser responsabili-
juicio, cierta reflexin tica explcita debe acom- dad de todo gobierno.
paar siempre a la planificacin a largo plazo que
afecte a las generaciones venideras.
74 REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987
V
Metodologa: observaciones finales
No cabe duda que la contabilidad econmica y la esclarece y disciplina dicho proceso. En particu-
construccin de modelos sern la espina dorsal de la lar, los escenarios que contienen el "ncleo" de
planificacin del desarrollo incluso en el futuro. los datos econmicos o de un modelo econmico,
Ya he manifestado mi inquietud de que esto pue- pero que tambin incluyen un conjunto ms am-
da conducir a un nfasis excesivo en la economa plio de variables, han resultado ser tiles para
formal, y en particular, en los segmentos elitistas conocer los problemas del desarrollo (un ejem-
y orientados a la exportacin de la misma. Se plo famoso de la literatura moderna es el estudio
podra ir un paso ms all y preguntar si la exacti- Bariloche Catastrophe or New Society? por A. He-
tud y el prestigio de los ejercicios econmicos rrera et ai, 1977).
cuantitativos pueden llevar a un nfasis excesivo
en los indicadores econmicos del desarrollo, Existe una multitud de estudios del futuro y
opacando otras dimensiones, que suelen ser ms de "mtodos" de planificacin a largo plazo ofre-
difciles de cuantificar y medir. cidos por firmas consultoras, institutos y grupos
La construccin de escenarios ha pasado a ser un universitarios. A riesgo de parecer muy injusto,
instrumento importante para explorar los pro- deseara formular una advertencia general con-
blemas a largo plazo en muchos pases. Mediante tra las metodologas que "se venden" envasadas.
descripciones genricas de "historias del futuro", La razn principal de esto estriba en las hiptesis
o sea, un pequeo nmero de variantes cualitati- ocultas acerca de la "problemtica" que siempre
vamente diferentes, se puede lograr un conoci- se incorporan en modelos preconcebidos. Mien-
miento que traspasa los lmites sectoriales. En la tras no estn convencidos de que una metodolo-
mente de los decisores pueden surgir con ms ga especfica se conforma razonablemente bien
facilidad lneas de conductas diferentes (y no slo con los problemas que deseara explorar, el deci
las elaboradas en el estudio). El contexto de la sor y su planificador no deben adherirse a una
planificacin, que es en general una multiorgani metodologa determinada. Esta posicin el pro-
zacin, obliga a que la planificacin adopte la blema antes que el mtodo es subjetiva y contro-
forma del dilogo y la negociacin. Los escena- vertida, pero me inclino por ella como fruto de
rios han demostrado desempear un papel que mi experiencia y de los estudios existentes.
VI
Sobre la problemtica
Al enfocar el problema desde el punto de vista de asignacin/consumo/distribucin de los mismos.
las metodologas de la planificacin, surgen con Tambin hay (al menos) dos niveles posibles de
particular claridad algunos factores crticos que anlisis macro y micro. Si se hace hincapi exclu-
tienen que ver con la naturaleza del proceso de sivamente en el nivel macro, el "crecimiento" se
desarrollo y sus metas. Me referir a tres de ellos, concibe como un fenmeno ms bien mecnico, y
en forma muy breve. tienden a omitirse los aspectos ms interesantes
Todos los procesos de desarrollo tienen dos de la movilizacin de recursos, en particular la del
caras: la creacin/movilizacin de recursos y la trabajo humano. En las economas que tienden a
LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO A LARGO PLAZO / L, Ingelstam 75
la dualidad, debe prestarse especial atencin a los cumplen necesariamente las hiptesis tericas en
aspectos micro de movilizar la mano de obra, la que se basan las proyecciones futuras de tales
tierra y dems recursos. desarrollos. La mayora de las teoras de transi-
cin suponen que los niveles de salarios son com-
Es natural que deban tomarse en considera- parables en toda la economa y que se mueven
cin teoras de transicin como las que se han anali- esencialmente en paralelo. Si no ocurre as, se
zado en los Estados Unidos y Europa; se caracte- modificar todo el cuadro.
rizan por trminos tales como sociedad postin- Es natural creer que, en vez de describir una
dustrial, sociedad de servicios, sociedad de infor- economa latinoamericana tpica en trminos de
macin, sociedad de autoservicio, etc. En primer una transicin (como "industrial" a "servicios"),
lugar, se debe estar alerta frente a la aplicacin se debe considerar que en ella se superponen al
mecnica de las regularidades estadsticas obser- menos tres transiciones: de la agrcola a la industrial,
vadas. En ciertos grupos de pases, la elevacin de los bienes industriales a la informacin indus-
del PBN va acompaada de cambios claros en la trializada, y de los bienes a los servicios, parte de
estructura del empleo: primero de la agricultura esta ltima con la modalidad de "autoservicio".
a la industria y luego de la industria a los servi- En esa forma pueden emplearse algunas de las
cios. Las fuerzas motrices pueden no ser las mis- teoras de transicin importantes, sin someterse a
mas en las economas latinoamericanas, y no se sus simplificaciones extremas e irreales.