Causas de la pobreza

La pobreza ms grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos

indicadores de calidad de vida son comparables con el nivel promedio de pases
africanos. En estas zonas del pas, la pobreza es ms difcil de superar por la
conjuncin de diversos factores que la explican: baja productividad, desnutricin
infantil, menor acceso y baja calidad de la educacin rural, lejana, falta de acceso
a infraestructura y servicios bsicos, barreras culturales, etctera. Ello explica por
qu tanto en el Per como en otros pases los mayores xitos frente a la pobreza
rural se logran en el campo de programas de alivio y no de superacin de la
pobreza.

El reto fundamental es elevar la capacidad de generacin de ingreso de los pobres

rurales, lo que se ha intentado desde diversas estrategias, tanto en el pas como
en el extranjero. El debate sobre cmo enfrentarlo gener posiciones diferentes.
De un lado, algunos miembros del Task Force pusieron mucho nfasis en la
necesidad de desarrollar proyectos productivos, en comparacin con los
programas de asistencia social y de desarrollo de infraestructura econmica y
social. Segn esta perspectiva, el apoyo a proyectos productivos debiera darse en
el marco de programas de desarrollo rural integral, que incluya asistencia tcnica y
aspectos de competitividad en mercados regionales y nacionales, e incluso
internacionales, aunque ello slo se logre en el mediano o largo plazo. Al respecto,
otros miembros sealaron que existe una larga historia de fracasos en la
promocin de proyectos productivos, tanto desde el sector pblico como de las
ONG, por lo que el diseo tendra que ser muy cuidadoso para lograr los objetivos
propuestos. Segn esta perspectiva, es preferible enfatizar el apoyo del Estado en
el desarrollo de condiciones para que los pobres accedan en mejor pie a
mercados regionales, lo que incluye un mayor nfasis en el desarrollo de
infraestructura econmica, la coordinacin e informacin entre agentes y la
asistencia tcnica, en comparacin con el apoyo directo del Estado en proyectos
productivos.
Se consider pertinente analizar en mayor detalle las causas de la baja capacidad
de generacin de ingresos del poblador rural, que explica no slo la pobreza rural
sino tambin la urbana, de acuerdo al diagnstico planteado por Richard Webb en
el I Foro sobre Pobreza, en 1998. En dicha ocasin, Webb formul el siguiente
diagnstico:
"As, la causa central de la pobreza extrema sigue siendo la bajsima productividad
del minifundista, factor que determina no slo un pauprrimo nivel de vida en el
campo sino tambin un muy bajo salario de oferta en la ciudad. Los instrumentos
que se han aplicado para elevar esa productividad son muchos, y la historia de
esos esfuerzo s, en el Per como en el resto del mundo, es larga. Las estrategias
para el desarrollo rural han priorizado por momentos el esfuerzo colectivo local
(desarrollo comunal), la reforma agraria y el capital humano. Cada una de estas
grandes estrategias ha tenido eco en el Per".
Dicha ponencia planteaba tres posibles estrategias para enfrentar la pobreza rural:
(i) desarrollar una revolucin verde peruana, que aumente el nivel de productividad
e ingresos agrarios, (ii) promover las actividades no agrcolas y (iii) promover la
migracin de parte de la poblacin rural a reas urbanas.

5. La lucha contra la pobreza.

En 1995, el Per tiene slidos logros que exhibir. Los principales problemas que
asumi el gobierno en 1990 -hiperinflacin y terrorismo- han sido superados y ello
ha sido bien recibido por los inversionistas, que han convertido al Per en una
plaza preferida para el desarrollo de nuevos proyectos. Sin embargo, pese a los
innegables avances realizados, el Per enfrenta un nuevo desafo, que es la lucha
contra la pobreza. El gobierno reconoce que los logros alcanzados no se
consolidarn si es que el pas no hace un esfuerzo real para que los beneficios de
la modernidad alcancen a los estratos ms deprimidos del pas, que constituyen
un importante porcentaje de la poblacin nacional.
En el ltimo quinquenio, el Per ha realizado importantes esfuerzos para enfrentar
el problema de la pobreza en el pas. En ese sentido, la estabilizacin de la
economa y la pacificacin alcanzada han sido fundamentales para dotar al pas
de un mejor entorno para la ejecucin de programas de desarrollo en las zonas
ms deprimidas. Paralelamente, el gobierno destin importantes recursos -dentro
de lo disponible- para el desarrollo de programas de alivio a la pobreza,
coordinando con la sociedad civil, elevando el nivel del gasto social en ms de
40% y mejorando la calidad del mismo.
As, entre 1991 y 1994, el porcentaje de la poblacin peruana en situacin de
pobreza disminuy en 13% (con resultados ms auspiciosos en la lucha contra la
pobreza extrema, que se redujo en 17%). Pese a los logros alcanzados, el
problema de la pobreza sigue vigente en el Per de hoy, donde ms del 40% de la
poblacin vive en estado de pobreza y cerca del 18% se encuentra en una
situacin de pobreza extrema.
Conciente del desafo que representa el problema de la pobreza para un pas que
avanza hacia el desarrollo, el gobierno se ha fijado como meta reducir en un 50%
la pobreza extrema en el Per para el ao 2000. Para ello, se ha propuesto
destinar el 40% del presupuesto nacional al gasto social, focalizndolo en
programas de alivio y reduccin de la pobreza, con especial nfasis en la provisin
de los principales servicios sociales -como educacin y salud-, lo que permitir
que el crecimiento no slo se acelere, sino que aumenten las oportunidades de
empleo.
Este nuevo reto del Per ha sido bien recibido por la comunidad internacional, que
sigue con inters los esfuerzos que nuestro pas realiza para consolidar su
proceso de desarrollo. As, el gobierno peruano ha logrado un significativo apoyo
del Grupo Consultivo o Mesa de Donantes reunido recientemente en Pars, donde
representantes de 11 pases desarrollados y 13 organismos internacionales
expresaron su apoyo a las reformas econmicas llevadas a cabo por el Per y
acordaron otorgar al pas recursos por US$ 940 millones, que sern destinados en
forma prioritaria, durante 1996, a financiar programas destinados a reducir la
pobreza, con nfasis en el desarrollo de programas de salud, educacin, justicia, y
la consolidacin de la pacificacin.

Pobreza y reformas estructurales.-

La poltica econmica implementada desde 1990 ha tenido resultados positivos en
los principales indicadores macroeconmicos. En el frente inflacionario se ha
logrado una reduccin sostenida en la tasa de inflacin mensual del 30% promedio
en el primer semestre de 1990 a cifras entre 1 a 1.5% en el primer semestre de
1996. Por otro lado, existi un fuerte ciclo expansivo en la economa entre 1993 y
1995, recuperndose la produccin global a una tasa promedio anual de 9%. Y,
aunque las perspectivas para 1996 son de un crecimiento modesto de 3%, se
espera un ritmo promedio de crecimiento anual de 5% a partir de 1997. Sin
embargo, los debates ms importantes respecto al desempeo econmico de los
noventa en el Per giran en torno a dos temas: i) la aparente precariedad de la
situacin de la balanza de pagos debido al supuesto retraso del tipo de cambio
real y a la drstica liberalizacin comercial efectuada, y ii) una sospecha de
efectos regresivos en la distribucin del ingreso como consecuencia de un modelo
de libre mercado que "reprimarizara" la economa y otorgara rentas a grupos
reducidos de la sociedad, excluyendo a los estratos ms pobres del pas.
Nuestro estudio es una investigacin emprica que pretende aportar elementos de
juicio factuales acerca del ltimo tema: los efectos distributivos del modelo
especialmente en relacin a los distintos indicadores de pobreza. En este sentido,
consideramos necesario efectuar una evaluacin detallada de los cambios
ocurridos en los niveles de gastos, ingresos y pobreza de la poblacin durante los
primeros aos de aplicacin de la nueva poltica econmica. El estudio no
pretende arribar a relaciones causales inequvocas entre el proceso de ajuste y
reformas estructurales en el que est inmerso el Per y los cambios en el
bienestar de las familias peruanas. Ello no resulta factible por el momento debido
a dos razones. En primer lugar, las reformas estructurales todava estn en
ejecucin y sus efectos permanentes tomarn ms tiempo en manifestarse. En
segundo lugar, la identificacin estricta de los efectos del ajuste estructural y las
reformas sobre el bienestar de los peruanos requiere de una situacin
contrafactual (la situacin hipottica en el caso de no haberse implementado la
nueva poltica econmica) que no existe.
Dadas estas limitaciones, el estudio realiza un anlisis descriptivo exhaustivo de
los posibles vnculos sectoriales y microeconmicos que explicaran la evolucin
de los gastos e ingresos familiares y la incidencia de la pobreza en el Per en los
ltimos aos (nivel educativo de los aportantes en el hogar, sector econmico en
el que trabajan, tipo de empleo al que se dedican, asistencia recibida por
programas del gobierno o de ONGs, etc.). Los datos bsicos para el anlisis son
las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) de 1991 y 1994, que tienen
un registro adecuado de los gastos e ingresos familiares, as como informacin
socioeconmica completa de los miembros de cada familia. En este sentido, el
estudio abarca un perodo en el que culmina la recesin inicial como consecuencia
del programa de estabilizacin econmica y las reformas estructurales (hasta fines
de 1992) y el primer ao y medio de ciclo de recuperacin econmica que dur
hasta 1995.

El crecimiento econmico y la pobreza.-

El crecimiento y la estabilidad econmica tienen una importancia fundamental para
la lucha contra la pobreza, no siempre reconocida de manera explcita.
Un estudio reciente del Banco Mundial (1999) sobre la evolucin de la pobreza en
el Per indica que el crecimiento econmico registrado entre 1994 y 1997 permiti
la creacin de cerca de 1.3 millones de puestos de trabajo. Muchos de ellos fueron
puestos informales, lo cual no es sorprendente si se considera que
aproximadamente el 45 por ciento del empleo urbano es informal. En el sector
rural la proporcin de empleo informal es mayor, lo que se debe en parte a que la
legislacin laboral y tributaria no est pensada para el agro y otras actividades que
son fuentes del empleo rural.
Por lo anteriormente expuesto, las medidas de lucha contra la pobreza no deben
ser contrarias a los principios que sustentan la estabilidad y el crecimiento
econmico. Por el contrario, son parte importante de las polticas de lucha contra
la pobreza aquellas polticas que favorecen el crecimiento econmico,
especialmente de los sectores ms intensivos en mano de obra y en zonas de
pobreza. Asimismo, el nivel de gasto pblico para polticas de lucha contra la
pobreza debe ser compatible con niveles de tributacin que garanticen el
crecimiento econmico, por lo que el principal reto consiste en optimizar el uso de
los recursos destinados para ese fin, campo en el cual existe mucho por hacer.
Asimismo, se debe buscar que los sectores ms intensivos en mano de obra no
calificada puedan crecer agricultura, construccin, turismo, comercio, as como
aquellas actividades que, por estar localizadas en zonas geogrficas cercanas a
poblaciones pobres, puedan generar un potencial muy grande de empleo y
movimiento econmico, como es el caso de proyectos mineros, forestales y
petroleros. En esta misma lnea de pensamiento, una estrategia importante es
dinamizar mercados locales cercanos a poblaciones pobres, lo que se ha venido
llamando desarrollo de ciudades intermedias y tambin corredores econmicos.
En todos estos casos, naturalmente, es importante que las inversiones cuiden los
aspectos ambientales, culturales y sociales de las zonas donde operan, para
impulsar su desarrollo sin generar problemas de otro tipo.