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I
Prlogo
Derechos reservados.
Esta publicacin no puede ser utilizada de manera total o parcial. No puede ser registrada ni reproducida en nin-
guna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico o magntico, o cualquier otro, sin
el permiso previo y escrito de los autores.
2013 Fedesarrollo, Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), Incoder, Finagro, Banco Agrario
Fedesarrollo
Bogot D.C., Colombia
www.fedesarrollo.org.co
Incoder
Bogot D.C., Colombia
www.incoder.gov.co
Finagro
Bogot D.C., Colombia
www.findeter.gov.co
Banco Agrario
Bogot D.C., Colombia
www.bancoagrario.gov.co
Las opiniones y conceptos expresados en esta publicacin son de responsabilidad estricta de sus autores y no com-
prometen al Gobierno colombiano, ni a las entidades vinculadas a esta iniciativa.
Los autores
Se ha desempeado, entre otros cargos, como Coordinador del Plan Estratgico Nacional de CT+I, ini-
ciativa liderada por COLCIENCIAS; Director Ejecutivo de la Corporacin Colombia Internacional; Vice
Ministro de Agricultura; Director Encargado de Investigaciones Econmicas de la Federacin Nacional de
Cafeteros; y Director de la Unidad de Estudios Agrarios del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Tambin ha sido, en varias oportunidades, investigador de Fedesarrollo.
Ha sido consultor de entidades nacionales, como Econometra Ltda, Universidad de los Andes, Universidad
del Rosario, Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Centro de Estudios Regionales, Cafeteros y Em-
presariales (CRECE), NUTRESA y FEDEPALMA, y de entidades internacionales, como el Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Institutito Inte-
ramericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), la FAO, la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), la FAO, USAID y el IEP. Ha sido profesor universitario de la Universidad Javeriana y Universidad
Externado de Colombia.
Ha publicado, como autor y coautor, diversos artculos relacionados con diferentes temas asociados al desa-
rrollo de la agricultura y el sector rural, polticas pblicas para la competitividad y polticas e institucionali-
dad para el desarrollo de las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin.
lvaro Balczar
Economista especialista en economa y desarrollo agrario y rural con amplia experiencia en investigacin
y docencia universitaria. Ha asesorado a gobiernos y organismos internacionales en temas de economa,
poltica y desarrollo agrcola y rural, y ha participado en gestin del desarrollo rural con enfoque territorial
en ambientes de conflicto armado.
Ha sido consultor de la CEPAL, la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), el Centro
Internacional de Agricultura Tropical (CIAT), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), USAID y el Banco Mundial.
III
Prlogo
Fue Jefe de la Unidad de Desarrollo Agrario del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y ha sido
profesor en las universidades Nacional, Javeriana y los Andes. Entre 2007 y 2011 fue el Gerente del Plan
de Consolidacin Integral de la Macarena en el Centro de Coordinacin de Accin Integral de la Presi-
dencia de la Repblica; y desde noviembre de 2011 hasta octubre de 2012 Director General de la Unidad
Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial. Es miembro correspondiente de la Academia
Colombiana de Ciencias Econmicas.
Antonio Hernndez
Se desempea en la actualidad como consultor privado sobre polticas pblicas y anlisis financiero. Fue
Ministro de Agricultura (1994-1995), Codirector de la Junta del Banco de la Repblica (1996-2001), Con-
tralor General de la Repblica (2002-2006) y Director Acadmico del Observatorio del Caribe Colombiano
(2009-2012).
Realiz estudios de posgrado en economa con especializacin en comercio internacional y poltica moneta-
ria en la Universidad de Rice entre 1968 y 1970 y es economista de la Universidad Nacional. Ha sido decano
de las facultades de economa de las universidades Externado y del Valle, autor de los libros La Moneda
en Colombia (2001), La moneda y el debate monetario en Colombia (2004), entre otros, y editor del libro
Bsqueda y logros desde la academia. 50 aos de la Facultad de Ciencias Econmicas Universidad Nacional
(2002). Tambin ha escrito y publicado varios artculos relacionados con poltica agropecuaria, poltica
monetaria, economa regional, finanzas territoriales y control fiscal.
Jos Leibovich
Los coautores
Alejandro Becerra
Silvia Botello
Economista de la Universidad Externado de Colombia. Matrcula de honor 9 semestres por mejor promedio
acadmico Tesis de grado: Sistemas pensionales en mercados laborales segmentados. Magister en Economa
de la Universidad de los Andes con tesis candidatizada a mejor trabajo de grado: Jornales cafeteros e inte-
gracin del mercado laboral cafetero: 1940-2005. Recibi el ttulo de joven investigadora de Colciencias en
2008. Actualmente, trabaja en el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). Ha tra-
bajado como Asistente de Investigacin en el Banco de la Repblica y en Centro de Estudios Regionales,
Cafeteros y Empresariales (CRECE). Ha trabajado como investigadora en la Secretara de Hacienda Distrital,
en la Superintendencia de Subsidio Familiar.
Sandra Corts
Laura Estrada
Economista con maestra en Estudios Latinoamericanos del Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina
de la Universidad Pars III - Sorbonne Nouvelle. Las principales temticas de investigacin son los territo-
rios rurales, el desarrollo sostenible y polticas pblicas. Actualmente trabaja en el Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica en el Grupo de Pobreza del rea de Temtica Social (DIMPE).
Carolina Rodrguez
Hernando Vsquez
Contenido
Prlogo xi
Captulo uno
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales 1
Resumen Ejecutivo 3
Introduccin 7
Papel de la agricultura en el desarrollo de los pases 8
Experiencias exitosas de desarrollo agrcola en el mundo 11
Oportunidades de desarrollo de la agricultura colombiana 28
La agricultura y la ocupacin de los territorios 33
La agricultura y la iniciativa privada en la ocupacin de los territorios rurales en Colombia 45
Evaluacin del concepto desarrollo rural con enfoque territorial 51
Reflexin final 56
Referencias bibliogrficas 58
Captulo dos
Tierra para uso agropecuario 65
Resumen Ejecutivo 67
Introduccin 72
Los problemas de la tierra y el desarrollo de la agricultura 74
Propuestas de poltica de tierras 101
Referencias bibliogrficas 114
Captulo tres
Capital bsico para la agricultura colombiana 117
Resumen Ejecutivo 119
Introduccin 123
El contexto de las polticas pblicas para la agricultura 123
La poltica sobre el capital bsico para la agricultura 140
Referencias bibliogrficas 183
Anexo 185
ix
Prlogo
Captulo cuatro
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la 187
agricultura
Resumen Ejecutivo 189
Introduccin 193
Concepto de pequeos productores 195
Diagnstico de los pequeos productores en Colombia 198
Diagnstico de la institucionalidad que atiende a los pequeos productores 210
Acciones de poltica 218
Referencias bibliogrficas 227
Anexo 231
VI
x
Polticas para el desarrollo de la agricultura en colombia
Prlogo
Este libro presenta cuatro estudios en temas estratgicos para el desarrollo de la agricul-
tura colombiana que fueron elaborados por Fedesarrollo bajo la coordinacin de Juan
Jos Perfetti. La iniciativa del trabajo, as como su financiacin, surgieron de la Sociedad
de Agricultores de Colombia -SAC- y los gremios afiliados, interesados en aportar de
manera efectiva a las discusiones temticas que se adelantan en la mesa de conversacio-
nes para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera en
Colombia. Estos documentos tienen como principal objetivo, adems de llevar a cabo
la revisin de la situacin y las necesidades que actualmente se tienen en los respectivos
temas, realizar propuestas de poltica pblica. En algunos casos dichas recomendaciones
van acompaadas de sugerencias acerca de ajustes que deben acometerse en la institu-
cionalidad sectorial.
Para la definicin de los temas que se tratan en los cuatro estudios se consider un en-
foque que tiene en cuenta que la dinamizacin de la agricultura colombiana debe estar
basada en el pleno aprovechamiento del potencial y las oportunidades que tiene el pas y
xi
Prlogo
requiere del establecimiento de un marco de polticas pblicas acorde con los retos que
implica superar los problemas estructurales que de tiempo atrs aquejan al sector.
Este marco de polticas debe contemplar el papel que corresponde al sector a la luz de
las tendencias y las realidades que se vienen dando en la agricultura mundial y nacional.
En ese contexto, el marco de polticas debe tener en cuenta, por un lado, la necesidad de
que la agricultura disponga de las capacidades y los activos necesarios para un desarrollo
competitivo y sostenible, con base en una asignacin eficiente de recursos y, por otro
lado, el reconocimiento de la importancia estratgica que representa la incorporacin
de los pequeos productores agropecuarios al desarrollo sectorial, lo cual implica su
transformacin productiva, econmica y social.
El primer estudio, La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales, fue escrito por
Juan Jos Perfetti y Sandra Corts. All se analiza la importancia creciente que tiene la
agricultura para el desarrollo de los pases y de los territorios rurales, algo que pue-
de resultar paradjico cuando se observa la prdida de participacin que suele tener la
agricultura en el PIB de los pases a medida que aumenta su nivel de ingreso. Para ello
se revisa la literatura acerca del nuevo rol de la agricultura en el desarrollo, se examinan
las diversas experiencias exitosas de agriculturas en economas emergentes y el papel
que en ellas juegan las polticas pblicas, y se derivan lecciones para el caso colombiano.
Tambin se analiza, desde una perspectiva histrica, la relacin entre la ocupacin de
los territorios rurales, el devenir de la agricultura y la iniciativa privada. Finalmente, se
revisa el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial.
El segundo estudio, Tierra para uso agropecuario, elaborado por lvaro Balczar y Caro-
lina Rodrguez, analiza los problemas ms significativos que inciden en la estructura de
distribucin y uso de la tierra, as como en la concentracin de una parte importante de
esa tierra en usos poco productivos. El estudio encuentra que el retraso que las capaci-
xii
Polticas para el desarrollo de la agricultura en colombia
El tercer estudio, Capital bsico para la agricultura colombiana, escrito por Antonio Her-
nndez y Alejandro Becerra, analiza la manera en que las polticas pblicas pueden con-
tribuir a la acumulacin de capital bsico con el fin de reorientar y acelerar el desarrollo
agrcola. Para ello se distingue entre el concepto de bien pblico y el de capital bsico,
al tiempo que se examina la importancia de este ltimo para el diseo de las polticas
pblicas para la agricultura. Tambin se expone el papel de la agricultura en el proceso
del desarrollo rural, se analizan las potencialidades y las limitaciones que tienen dichas
polticas para apoyar su desarrollo, y se contextualizan los principios generales que de-
beran guiar la provisin del capital bsico. Igualmente, se discute la pertinencia y la
mejor manera de proveer el capital bsico para la agricultura, para lo cual se examinan
las orientaciones que en el pasado han tenido las polticas pblicas sobre cada uno de los
elementos que lo integran y la manera como estos temas se abordan en el Proyecto de
Ley sobre Tierras y Desarrollo Rural.
xiii
Juan Jos Perfetti su intensa y eficiente labor de coordinacin y edicin. Se resalta el he-
cho de que ellos cumplieron a cabalidad con el propsito de elaborar textos breves, que
contuvieran una descripcin adecuada de las problemticas que se enfrentan, plantearan
posibles soluciones a las mismas y formularan propuestas de polticas realizables.
Estos textos, sin lugar a dudas, constituirn un referente importante para los debates que
tiene que dar la sociedad colombiana en el proceso de construccin de una paz duradera
y de una economa agrcola y rural competitiva y dinmica.
Leonardo Villar
Director Ejecutivo de Fedesarrollo
xiv
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Captulo uno
La agricultura y el desarrollo
de los territorios rurales
1
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
2
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Resumen Ejecutivo
Esta nueva visin, junto a una mayor receptividad social y poltica a la importancia que
tiene la agricultura de cara al futuro, ha generado el reconocimiento pblico de esta ac-
tividad como un asunto estratgico para el desarrollo de las naciones.
Por tanto, existe la necesidad de que los pases en desarrollo definan y estructuren las
estrategias y las polticas necesarias para impulsar y fortalecer el desarrollo de la agri-
cultura y de los territorios rurales, de tal forma que se haga una utilizacin plena y sos-
tenible de los recursos naturales, al tiempo que se asegure un crecimiento dinmico de
3
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
De otra parte, las circunstancias presentes y las expectativas futuras acerca del curso de
la produccin agropecuaria han generado la revaloracin de los recursos naturales con
potencial agrcola. Esto es de especial significancia para un pas que, como Colombia,
tiene, junto a un grupo no muy amplio de naciones, una dotacin de recursos agrcolas
no explotados plenamente. Ms an, teniendo en cuenta las perspectivas de crecimiento
de la demanda mundial de alimentos para el ao 2050, se estima que, en las naciones ex-
portadoras de bienes agropecuarios, la agricultura podra convertirse en un pilar central
del desarrollo econmico.
De especial relevancia resulta poner en prctica polticas agrcolas que: creen los incenti-
vos necesarios para que la inversin privada saque provecho de las potencialidades pro-
ductivas y ambientales que se tienen y de las oportunidades que se dan en los mercados
agrcolas, nacional y mundial; impulsen y financien la generacin de capitales bsicos
que faciliten el desarrollo de los diferentes emprendimientos productivos y sociales; y
establezcan las instituciones y la institucionalidad necesarias para asegurar la eficacia
de las polticas. Todos estos esfuerzos requieren que, simultneamente, se aplique, en
los territorios rurales, una poltica social activa que garantice el mayor bienestar y el
mejoramiento de las condiciones de vida de los hogares de los diferentes grupos de pro-
ductores agropecuarios.
4
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
una medida de poltica que enfrentara de manera efectiva los problemas de subempleo,
informalidad y pobreza que afectan al sector rural colombiano y que, hasta el presente,
el enfoque de desarrollo y las polticas pblicas no han podido resolver.
De hecho, a finales del siglo XX, los avances rurales no agrcolas fueron tan importantes
que, para poder tener polticas de desarrollo eficientes y ptimas, se hizo necesario tener
en cuenta los diferentes subsectores (junto con sus interacciones) y la multiplicidad de
mtodos de subsistencia que estaban presentes en el sector rural. Algunos ejemplos de
estos avances son el desarrollo de las actividades agroindustriales, la pesca, la elabora-
cin de artesanas, el turismo y las explotaciones mineras.
Estas nuevas realidades llevaron a plantear la necesidad de concebir el desarrollo rural
5
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
con enfoque territorial. Esta nueva concepcin del desarrollo rural considera asuntos
como: la diversidad y las particularidades de cada zona; la participacin y la correspon-
sabilidad de la poblacin en la determinacin del desarrollo rural; la integracin de los
diferentes subsectores presentes en cada zona; la colaboracin, tanto al interior de cada
rea rural, como entre stas; la innovacin como motor de desarrollo de nuevas solucio-
nes, utilizando recursos endgenos; y la descentralizacin de la toma de decisiones y las
competencias a un nivel ms local.
6
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
I. Introduccin
En este orden de ideas, el presente trabajo hace una reflexin acerca de estas nuevas reali-
dades y revisa, a partir del desarrollo histrico de la apropiacin de los territorios por parte
de la agricultura, el potencial que tiene la agricultura colombiana en este nuevo escenario.
Para ello, el trabajo consta de ocho secciones incluida esta introduccin. La segunda sec-
cin discute la nueva visin que se tiene de la agricultura en el desarrollo de los pases y
el papel renovado de la misma. En la tercera seccin se presentan algunas experiencias
internacionales exitosas de desarrollo agrcolas y las cuales son relevantes para el diseo
de polticas pblicas. La cuarta seccin trata de los potenciales y las oportunidades que
tiene Colombia para impulsar el desarrollo de su agricultura. En la quinta seccin se
revisa, con un enfoque histrico, cmo ha sido la ocupacin de los territorios rurales en
Amrica Latina y Colombia. La sexta seccin centra el anlisis en el papel de la inversin
privada en la ocupacin de los territorios y su impacto en las dinmicas de los mismos
en Colombia. En la sptima seccin se revisa el concepto del desarrollo rural con enfo-
7
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
que territorial. La ltima seccin contiene una reflexin final acerca de la oportunidad
que se tiene de impulsar el desarrollo dinmico de la agricultura colombiana y la nece-
sidad que hay de crear un marco adecuado de polticas que asegure dicho dinamismo.
1
Como actividad econmica, la agricultura puede ser fuente de crecimiento para la economa nacional,
puede crear oportunidades de inversin para el sector privado e impulsar, en gran medida, las indus-
trias relacionadas con la agricultura y la economa rural no agrcola. Como medio de subsistencia, la
agricultura constituye el medio de vida del 86% de la poblacin rural mundial, adems de que casi la
mitad de la humanidad vive en las zonas rurales. Adicionalmente, se ha establecido que ms del 80%
de la disminucin de la pobreza rural responde al hecho de que en las zonas rurales han mejorado las
condiciones de vida. Finalmente, la agricultura, como proveedor de servicios ambientales, tales como
el secuestro del carbono, la ordenacin de las cuencas hidrogrficas y la preservacin de la diversidad
biolgica, puede apoyar el desarrollo sostenible de los pases (Banco Mundial, 2007).
2
La prdida de participacin de la agricultura en el PIB es una tendencia normal del patrn de desarrollo.
Sin embargo, la anomala asociada con dicha participacin es la subutilizacin de un cierto potencial
de contribucin de la agricultura al PIB total. En algunos pases, como es el caso de Colombia, dada la
dotacin de recursos naturales, el sector agropecuario debera ser de mayores dimensiones (absolutas)
y tener una contribucin mayor en el PIB.
8
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Sin embargo, los acontecimientos que han surgido en las ltimas dcadas tanto a nivel
planetario como a nivel del desarrollo de la agricultura han puesto, de nuevo, al sector en
la agenda mundial (IFPRI, 2012) y le han provedo un renovado papel en el desarrollo de
los pases. Entre dichos acontecimientos, Byerlee et al., (2009) destacan la globalizacin,
las cadenas de valor integradas, las rpidas innovaciones tecnolgicas e institucionales,
y las restricciones ambientales.
En esta nueva visin del papel de la agricultura en el desarrollo de los pases, se destaca
el hecho de que el sector no slo contribuye a la produccin de alimentos y materias
primas sino que tambin lo hace a la nutricin y a la salud de las personas (IFPRI, 2012).
Igualmente, la agricultura es un factor importante para la marcha de algunos sistemas
interrelacionados, como los del suelo, el agua y el energtico.
En este marco, el IFPRI (Fan, 2011) sostiene que los pequeos productores juegan un
papel muy importante para alcanzar mejoras en la nutricin y la salud, promover la
adaptacin y la mitigacin al cambio climtico, construir resiliencia en las sociedades
afectadas por conflictos y reducir las brechas de gnero.
Por su parte, Pieiro (2009) sostiene que el papel del sector agropecuario en la econo-
ma ha sido reforzado y visibilizado ante la poblacin y los polticos por la apertura a los
mercados internacionales, el fuerte crecimiento de la demanda de alimentos y materias
primas, lo cual ha sido acentuado en los aos finales del siglo XX por el sostenido desa-
rrollo de los pases del Lejano Oriente, particularmente, pero no solo de China. A ello ha
9
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Esta visin ampliada, junto a una mayor receptividad poltica a la importancia que tiene
la agricultura de cara al futuro, ha generado el reconocimiento, cada vez mayor, del sec-
tor como un asunto estratgico para el desarrollo de los pases.
Pieiro (2009) afirma que las realidades presentes y las expectativas futuras acerca del
curso de la produccin agropecuaria han generado la revaloracin de los recursos natu-
rales con potencial agrcola. Esto es de especial significancia para un pas que, como Co-
lombia, tiene, junto a un conjunto no muy amplio de naciones, una dotacin de recursos
agrcolas no explotados plenamente. Ms an, teniendo en cuenta las perspectivas de
crecimiento de la demanda mundial de alimentos para el ao 2050 (Conforti, 2011), en
las naciones exportadoras la produccin agropecuaria podra convertirse en un pilar
central del desarrollo econmico.
Esto hace an ms urgente y necesario que los pases definan y estructuren las estrate-
gias y las polticas de desarrollo de la agricultura y de los territorios rurales que hagan
una utilizacin plena y sostenible de los recursos naturales, al tiempo que aseguren un
crecimiento dinmico de la agricultura junto a un desarrollo social con equidad. En
este sentido, Pingali (2006) llama la atencin acerca del hecho de que el diseo de las
polticas relacionadas con el desarrollo de la agricultura es ms complejo en un mundo
globalizado. Esto determina que la agenda de polticas y estrategias para el desarrollo
deban ser rediseadas y adaptadas a las nuevas realidades.
El Banco Mundial (2007) reconoce que en el sector agropecuario han surgido nuevas
oportunidades. El nuevo contexto se caracteriza por la presencia de nuevos mercados
10
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
La revisin que aqu se hace de dichas experiencias reconoce las marcadas diferencias
que en diversos aspectos, como las condiciones agroecolgicas y el grado de desarrollo
productivo y comercial, se presentan entre pases. Igualmente, considera que en muchos
casos hay asuntos que no son directamente transferibles entre una nacin y otra. An
con estas limitaciones, el anlisis es til y valioso para el propsito antes sealado.
Entre los principales factores que explican el desarrollo exitoso de algunas agriculturas
estn el grado de apertura econmica del sector, que se sustenta en unas polticas comer-
ciales que promueven el libre comercio de bienes agrcolas, impulsan las exportaciones
sectoriales y que, en algunos casos, especialmente en las economas ms grandes, no
niega que el mercado interno juegue un papel de gran importancia.
El segundo rasgo en comn consiste en que, paralelo a los esfuerzos por tener una agri-
cultura ms abierta a los flujos de comercio internacional, la poltica sectorial est dirigi-
11
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
La tercera caracterstica tiene que ver con el hecho de que la gran mayora de estos pa-
ses, adems de generar, gracias a la dinamizacin de sus agriculturas, crecientes opor-
tunidades de empleo en el campo, adelantan agresivas iniciativas que buscan hacer ms
equitativa la reparticin de los frutos del progreso. De esta manera, casi todos estos
pases muestran cmo la pobreza rural ha disminuido de manera importante.
Pese a que las experiencias exitosas del sector agrcola en distintos pases en va de
desarrollo difieren en el tiempo y en las caractersticas propias de cada pas, es comn
encontrar, como correctamente lo sealan Spielman et al., (2009), que los cambios en
la polticas pblicas, las regulaciones comerciales, las normas socioeconmicas o el
uso de nuevas tecnologas, generan incentivos en los agricultores los cuales se reflejan
en aumentos en la produccin de bienes agrcolas y en su participacin activa en el
mercado. Esto se materializa, por ejemplo, en el xito de una variedad mejorada de
cultivos o en la implementacin de prcticas agrcolas que conllevan incrementos en
la produccin por hectrea, disminuciones en los costos de produccin o reducciones
en las prdidas de las cosechas como consecuencia de eventos fortuitos como sequas,
plagas o enfermedades.
El Banco Mundial (2008) seala cmo en la dcada de los ochenta las tendencias que
exhiban los mercados mundiales abrieron nuevas oportunidades al comercio de expor-
tacin de los pases en desarrollo, lo que, a su vez, llev a reconsiderar el papel de la agri-
cultura en el proceso de desarrollo de estos pases. Este hecho dio origen al debate acerca
de los impactos que tenan los altos niveles de proteccin arancelaria de los productos
agrcolas de los pases desarrollados sobre las economas de las naciones en desarrollo.
12
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Por tanto, los esfuerzos internacionales se dirigieron a conseguir la reduccin de las dis-
torsiones en los precios de los mercados mundiales3.
Por su parte, Schejtman et al., (2006) plantean que, a partir de la dcada de 1990, en la mayo-
ra de los pases en Amrica Latina hubo una tendencia a la apertura econmica conllevan-
do reducciones arancelarias y haciendo nfasis en las exportaciones como elemento dinami-
zador de las economas. En este contexto, pases como Brasil y Chile, entre otros, ampliaron
su canasta de productos de exportacin, dando paso a un crecimiento sectorial superior al
del promedio mundial y a un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural,
consecuencia del aumento en la productividad de la mano de obra (CRECE, 2006).
Reina et al., (2003) destacan cmo en la dcada de los noventa del siglo pasado se regis-
traron experiencias exitosas de pases en desarrollo que supieron aprovechar las nuevas
oportunidades que les bridaban los mercados agrcolas mundiales. Esto les permiti afian-
zar estructuras productivas orientadas a la exportacin. En este contexto, algunos pases
africanos, como Kenia, lograron incursionar en los mercados europeos posicionando sus
hortalizas, mientras que Nueva Zelanda ha logrado diversificar su oferta y ofrecer un por-
tafolio de productos agrcolas entre los que sobresalen las frutas, las hortalizas y las flores.
3
En 1986, en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, algunos pases exportadores agrcolas
conformaron el Grupo de Cairns y lograron que los pases miembros del Acuerdo General sobre Aran-
celes y Comercio (GATT) incluyeran la reforma a los subsidios y al comercio agrcola como una de las
prioridades de la Agenda de dicha Ronda (Banco Mundial, 2008).
13
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Las exportaciones de frutas, hortalizas, lcteos, carnes de aves y cerdos, vinos, made-
rables y semillas, entre otros, han tenido un efecto particularmente importante en el
aumento del empleo y del ingreso familiar de los hogares rurales, lo que ha reducido la
migracin del campo a la ciudad (Valds et al., 2005), adems de constituir un aporte
importante a la reduccin de la pobreza, incluso ms que otros sectores5.
4
El nico elemento que permanece como poltica regulatoria, es la constante implementacin y monito-
reo de tratados de libre comercio, con un enfoque en medidas sanitarias, fitosanitarias, ambientales y de
generacin de nuevas tecnologas (Valds et al., 2008).
5
Betancor et al., (2009) muestra que el ingreso per cpita de los hogares rurales creci en trminos reales
en 42% entre 1992 y 2006. Adicionalmente, estos autores resaltan que en un contexto de aumento del
ingreso per cpita y cada de la desigualdad, los indicadores de pobreza y pobreza extrema cayeron en
todas las regiones del pas. Estos efectos se explican, adems de los ingresos agrcolas, por otras fuertes
de ingreso diferentes a los agrcolas (incluida agroindustria) y las transferencias gubernamentales.
14
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Por otro lado, Nores et al., (1996) sostienen que, en el caso de Argentina, desde media-
dos de la dcada de los ochenta, la apertura de la economa y la integracin en el Mer-
cosur defini una nueva insercin en el mercado internacional y produjo un importante
aumento del intercambio comercial del pas y de las inversiones extranjeras. Especfica-
mente, la firma de los Acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT y la rpida expansin
de las exportaciones a Brasil, abrieron nuevas oportunidades en el sector agropecuario,
las cuales vinieron acompaadas de una menor intervencin estatal, mayor apertura
econmica y una creciente competencia en los mercados internacionales.
15
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Por su parte, segn de Rezende et al., (2008), en Brasil, durante la segunda mitad del
siglo XX, se implementaron polticas de industrializacin forzosa y de sustitucin de
importaciones. Estas contemplaron dos etapas. En la primera, dichas polticas se enfo-
caron hacia intervenciones intensivas que buscaban promover la industrializacin por
medio de la sustitucin de importaciones, al tiempo que se aplic una poltica mixta en
el agricultura, pues, mientras se le gravaba, se pusieron en prctica polticas de apoyo
al sector a travs del crdito subsidiado y de precios mnimos para los bienes agrcolas.
En la segunda etapa, las polticas se enfocaron hacia la apertura comercial, la disciplina
fiscal, los controles a la poltica monetaria (enfocadas en la estabilizacin macroecon-
mica), y una menor intervencin oficial en los mercados agrcolas.
En 1996, siguiendo los principios de la OMC, Brasil empez a llevar a cabo una serie de
cambios de poltica con el objetivo de aumentar la eficacia e incentivar las exportaciones.
Entre dichos cambios se resaltan las reformas en su esquema arancelario, materializadas en
la eliminacin del impuesto a la exportacin de productos agropecuarios y semielaborados,
la eliminacin de los contingentes de exportacin para el caf, el cacao y el azcar, y la adop-
cin de un tipo de cambio variable6. De igual manera, se promovieron e iniciaron las nego-
ciaciones con Argentina para la creacin de una zona de libre comercio entre ambos pases.
Por tanto, segn lo expone Salazar (2004), el abandono del antiguo proteccionismo en fa-
vor de un sesgo ms liberal en las polticas comerciales ha contribuido a aumentar ulterior-
mente la eficacia en el sector privado y, particularmente, en la agricultura7. En este contex-
6
Tambin fue necesaria la liberacin gradual de la tasa de cambio, pues las reformas comerciales junto
con un esquema de rigidez cambiaria presionaron un dficit de balanza de pagos que afect negativa-
mente la agricultura (Valds et al., 2008).
7
Conjuntamente se empez a dar un desarrollo de la agroindustria, siendo las exportaciones de jugo de
naranja uno de los casos sobresalientes por su crecimiento de casi ochenta veces entre los aos 1970 y
2000 (Reina et al., 2003).
16
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
to, vale la pena mencionar que, a principios del siglo XXI, los ingresos de las exportaciones
agrcolas correspondientes a una cesta de productos agrcolas diversificados, representaron
alrededor del 30% de los ingresos totales de las exportaciones de Brasil (Salazar, 2004).
Otra de las experiencias que vale la pena resaltar es la del Per. En la dcada de los noventa
se introdujeron importantes cambios en la Constitucin Poltica del pas suramericano, lo
que alent la participacin en el comercio internacional y propici un marco jurdico favo-
rable para el desarrollo, en general, de la inversin privada y de la extranjera, en particular
(FAO, 2007). En este orden de ideas, Meade et al., (2010) plantean que las principales ven-
tajas que ofrece Per obedecen a: un ambiente favorable a la inversin; la firma y la opera-
cin de los acuerdos de libre comercio o preferenciales que Per tiene con sus principales
compradores8, como son Estados Unidos, la Unin Europea y China; la disponibilidad de
una mano de obra relativamente barata; y las condiciones climticas que le permiten al pas
adelantar la produccin de diversos productos agrcolas, como los vegetales y las frutas.
Segn Reina et al., (2011), durante el siglo XXI varios pases de Amrica Latina han
participado del dinamismo del comercio mundial de productos agrcolas. As, Brasil,
Chile y Per han registrado un marcado crecimiento de sus exportaciones agrcolas, las
cuales incluso han crecido por encima de las exportaciones mundiales de este tipo de
productos (vase Grfico 1).
De otra parte, en un estudio realizado por Minot et al., (2004) sobre Kenia, se plantea
que gracias a la exportacin de productos hortcolas, esta actividad se convirti en la ter-
cera fuente de ingresos de divisas del pas9. Esto ha hecho de esta nacin una experiencia
exitosa de la agricultura africana. Adicionalmente, las mejoras en los rendimientos, la
implementacin de mtodos pos-cosecha y las optimizaciones en las cadenas de co-
8
Respecto a las medidas proteccionistas, Meade et al., (2010) argumentan que una de las razones por las
cuales los esprragos y las alcachofas procesadas se han convertido en un importante producto de expor-
tacin agrcola de Per, es la casi inexistencia de tarifas de entrada de estos productos en Estados Unidos.
9
En particular, los autores muestra que la participacin en las exportaciones de vegetales y frutas respecto
a las exportaciones agrcolas totales, registraron un crecimiento importante al pasar de un 3% durante
la dcada de los sesenta, a un 17% durante la dcada de los noventa.
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Entre los factores que contribuyeron al xito en Kenia se resaltan: el desarrollo del mer-
cado nacional, los lazos y las relaciones comerciales internacionales, especialmente con
Europa, la estabilidad macroeconmica y una adecuada tasa de cambio. Lo anterior,
acompaado de unas polticas de promocin de la inversin privada nacional e interna-
cional, una intervencin gubernamental limitada en los mercados y una innovacin ins-
titucional10, adems de mejoras en la infraestructura de transporte (Minot et al., 2004).
10
Respecto a la estabilidad poltica y econmica (Minot et al., 2004), se dice que ella le provee a los inver-
sionistas la confianza de que podrn cosechar los beneficios esperados de sus inversiones de largo plazo.
Un punto muy importante a considerar con respecto a la estabilidad es que lo que realmente importa
es la permanencia, durante el tiempo, de las polticas y las instituciones econmicas. Respecto a la no
intervencin directa del Estado en los mercados agrcolas, se indica que stos se caracterizan por su
gran diversidad, por ser riesgosos y por su condicin de altamente cambiantes. Estas condiciones hacen
que, de intervenir el Estado, en vez de ayudar a construir y generar valor, se convierta en un factor que
restringe y destruye valor. Finalmente, la promocin de la innovacin institucional permite el desarrollo
de una gran variedad de organizaciones e instituciones privadas, como los gremios, las asociaciones, las
cooperativas, etc., y de diversos arreglos comerciales que facilitan la produccin agrcola.
18
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Por ltimo, se subraya el caso de Nueva Zelanda que es una economa abierta con una
importante participacin de las exportaciones de bienes agrcolas en las exportaciones
totales del pas. A partir de 1984 se empezaron a implementar una serie de reformas en-
caminadas a la liberalizacin comercial, como fueron la reduccin de las tarifas arance-
larias y la implementacin de una tasa de cambio flotante. Adicionalmente, el modelo de
poltica comercial se concentr en un proceso de diversificacin tanto de los productos
de exportacin, como los nichos de mercado (Shakur, 2005). Entre los productos expor-
tables que le han dado al pas un reconocimiento a nivel mundial sobresalen las frutas
frescas, como el kiwi, el vino de uva y las hortalizas.
Segn el CRECE (2006), la experiencia internacional confirma que una poltica comer-
cial que promueva y facilite la apertura de la agricultura a las corrientes del mercado
mundial le ha dejado ms beneficios que costos a muchas sociedades rurales, debido a
que los desarrollos regionales impulsados por la agricultura de exportacin se sustentan
en procesos de dinmica econmica con una mayor estabilidad al crear eslabonamientos
hacia adelante y hacia atrs en otros sectores. Esto realza la importancia que la poltica
comercial tiene para el desarrollo de la agricultura de los diferentes pases y en especial
para aquellos que, como Colombia, tienen un importante potencial agrcola que bien
puede servir para impulsar, de manera importante, las exportaciones sectoriales, al tiem-
po que abastecer el mercado interno.
B. Poltica agrcola
19
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Paralelo al inters por la puesta en marcha de mejores polticas para el desarrollo agrcola,
se ha avanzado en la promocin de la innovacin institucional, la cual permite el desarro-
llo de una gran variedad de arreglos organizacionales y de instituciones pblico-privadas
que facilitan la produccin agrcola (Spielman et al., 2009). En este marco, a finales del
siglo XX se llevaron a cabo una serie de reformas en la poltica agrcola de diferentes pa-
ses del mundo, reformas que han impulsado los procesos de desarrollo del sector.
As, una de las reformas realizadas en Brasil fue la llevada a cabo en los aos setenta en el
sistema de investigacin agrcola con la creacin de Embrapa (Corporacin brasilea para
las investigaciones pblicas) y la inversin en la formacin de cientficos. Desde entonces,
la mayora de los gobiernos de ese pas han considerado esta actividad como una prioridad
de la poltica agrcola. Actualmente Brasil tiene un sistema de investigacin agrcola que
soporta, en gran parte, los notables aumentos en la productividad del sector (Salazar, 2004).
De otra parte, en Argentina, para lograr una mayor insercin del sector agrcola al mer-
cado internacional, fue crucial el papel del Estado en la formacin de un marco institu-
cional enfocado a fortalecer la capacidad competitiva de la produccin nacional. En este
sentido, un conjunto de entidades12, como el Instituto Nacional de Tecnologa Agrope-
Las reducciones en subsidios se dieron entre 1988 y 1991 y corresponden a 75% para caf, 91% para
11
azcar y alcohol, y casi 100% para cultivos de cacao y trigo (Gasques et al., 2000, en Valds et al., 2008).
12
Estas instituciones se financian por medio de capital gubernamental. A partir de 2003 dicho capital se
vio reforzado presupuestariamente con la aplicacin de las nuevas polticas productivas.
20
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
En un estudio de casos realizado por la FAO (2007) se plantea que en Chile13 se ha pro-
movido la competencia y la creacin de un ambiente favorable a la inversin privada.
Adicionalmente, el pas austral cuenta con una institucionalidad robusta para atender
las necesidades del sector agropecuario, la cual abarca temas como la proteccin de los
recursos naturales y productivos, el mejoramiento de los sistemas de riego, el acompaa-
miento a los pequeos productores y la promocin de la innovacin en el sector.
De acuerdo con Reina et al., (2011), durante el siglo XX varios pases de Amrica La-
tina, como Brasil, Chile y Per, presentaron un desempeo en su produccin agrcola
superior a la del promedio mundial, lo que sugiere que estas naciones han sabido sacarle
provecho al auge del mercado agrcola internacional14 (vese Grfico 2).
13
Segn el Informe sobre Competitividad Global de 2005 realizado por el World Economic Forum, Chile
contaba con instituciones pblicas con niveles de transparencia y eficacia similares a los de la Unin
Europea (FAO, 2007). En el 2012, segn el World Economic Forum, en un ranking de 142 pases, Chile
ocup la posicin 26, caracterizndose por tener un marco institucional slido con un alto nivel de
confianza en el Estado de derecho y con mecanismos transparentes de gestin pblica.
14
Por su parte, Mxico ha mantenido, en mayor medida, el dinamismo de la produccin agrcola a travs
de su mercado domstico.
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15
Este centro se financia por medio de contratos comerciales, recursos del gobierno de Nueva Zelanda y
diferentes actividades de comercializacin, tales como derechos de autor. Para mayor informacin, ver:
http://www.plantandfood.co.nz/page/about-us/investment/.
22
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Segn el estudio de von Braun et al., (2005), el impacto de estas medidas sobre la pro-
duccin agrcola fue importante debido a que el crecimiento anual del sector pas de
2,6% anual en el perodo 1966-1976, a un 7,1% en 1978-1984. En igual perodo, la
productividad creci de casi cero a 6,1 por ciento anual. En los noventa, 1990-1997,
la tasa de crecimiento de la produccin agrcola fue del 3,8%. Como resultado del ex-
traordinario crecimiento de la agricultura, el ingreso rural creci al 15 por ciento anual
entre 1978 y 1984.
La alta productividad provista por la modernizacin del nuevo esquema redujo la can-
tidad de mano de obra requerida para la produccin, lo cual signific la reubicacin
de personal en el sector rural no agrcola. Este sector, constituido, principalmente, por
plantas pequeas de procesamiento de alimentos, talleres de reparacin, entre otros,
represent una de las fuentes de crecimiento ms importantes para el pas, hasta conver-
tirse en la tercera parte del PIB en los ltimos 50 aos (von Braun et al., 2005). La razn
de lo anterior es que, adems de servir como paso intermedio al sector agroindustrial,
presion a la industria urbana16 a desarrollarse para poder satisfacer las necesidades
provenientes del campo, impulsando an ms la economa. Esto resalta los importantes
multiplicadores que conlleva el desarrollo de la agricultura para las actividades rurales
no agrcolas y los sectores urbanos.
La cual corresponde al principal motor de crecimiento desde la dcada de 1990 (von Braun et l., 2005).
16
23
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Por tanto, la gran diferencia en la aplicacin de polticas para el desarrollo agrcola entre
China e India, dos economas que se caracterizan por contar con grandes poblaciones,
se dio en la direccin de las reformas: mientras que en China el cambio comenz en el
sector rural, en India empez en las instituciones, las cuales no tenan adecuada comu-
nicacin con el sector rural.
Reina et al., (2003) plantean que existe un estrecho vnculo entre el dinamismo econmi-
co y el sector agrcola, siendo este ltimo un gran contribuyente al crecimiento de los pa-
ses en desarrollo. No obstante, para que se vean los efectos positivos del sector se requiere
que, como lo ilustran las experiencias de las diversas naciones analizadas, existan polti-
cas sectoriales activas y slidas, un marco institucional coherente, una estructura insti-
tucional que facilite la aplicacin eficaz de las polticas sectoriales, y programas de apoyo
al aprovechamiento de las nuevas oportunidades que surgen en los mercados agrcolas.
C. Poltica social
La poltica social es un instrumento utilizado por los gobiernos para complementar y regular
las estructuras sociales y las instituciones del mercado. Dicha poltica es a menudo definida
en trminos de servicios sociales como: la educacin, la salud, la seguridad social, la distribu-
cin, la proteccin y la justicia social. Adicionalmente, la poltica social es til para potenciar
el desarrollo econmico, mejorar el capital humano y el empleo productivo (Ortiz, 2007). La
24
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
poltica social rural tambin abarca temas como la pobreza, la exclusin y el acceso a activos
productivos por parte de la poblacin rural (Echeverri, 2009).
Por lo tanto, el reto del sector agrcola est en implementar un modelo de desarrollo que,
a travs de un proceso de crecimiento del sector, garantice que la sociedad rural se vuelva
ms incluyente, reduciendo la pobreza en el sector y mejorando la situacin de inequidad
que se vive en el campo (CRECE, 2006). A pesar de que la agricultura y las reas rurales
han experimentado cambios importantes en los ltimos aos a nivel mundial (da Silva
et al., 2009), no debe perderse de vista que para que la competitividad y la innovacin
agrcola repercutan en la reduccin de la pobreza, se requiere de un entorno institucional
que favorezca la distribucin de beneficios en toda la sociedad (Berdegu et al., 2001).
Como lo muestra el Grfico 3, gracias a las polticas implementadas y a los logros de las
mismas, algunos pases en desarrollo han conseguido disminuciones importantes de sus
niveles de pobreza rural.
17
Consiste en otorgar al menos 100 das de salario a cada hogar rural en el que sus miembros adultos lle-
ven a cabo un trabajo manual no cualificado de forma voluntaria, lo que proporciona un derecho legal
al empleo bsico.
25
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
2005. Esta Ley constituye una estrategia del Gobierno para combatir la pobreza en las
zonas rurales de la India (Ortiz, 2007) y con la cual se proporciona una red de seguridad
econmica a dicha poblacin. sta se considera una poltica innovadora pues fomenta la
economa rural, estabiliza la produccin agrcola y reduce la presin que, para encontrar
empleo, ejerce la poblacin rural en las reas urbanas debido a que se ha logrado reducir
la migracin del campo a la ciudad y ha fomentado un orden social ms equitativo en
las reas rurales18.
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0
1986 1991 1996 2001 2006 2011
18
Tomado de un estudio de caso desarrollado conjuntamente por la Escuela de Urbanismo y Arquitectura,
Nueva Delhi, el Departamento de Urbanismo Regional, Universidad de Arquitectura, Florencia y el
Centro de Estudios Sociales de la Universidad de Coimbra, Portugal. Para mayor informacin: http://
www.uclg.org/cisdp/sites/default/files/India%20MGNREA_2010_es_FINAL.pdf
26
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
A manera de resumen de esta seccin, se puede decir que las diferentes experiencias
reseadas de desarrollos vigorosos y dinmicos de las agriculturas de diversos pases
en desarrollo, entre los que se encuentran algunos latinoamericanos, enfatizan el papel
determinante que las polticas pblicas juegan en dichos resultados.
De especial relevancia resulta poner en prctica una poltica agrcola que: cree los in-
centivos necesarios para que la inversin privada saque provecho de las oportunidades
que se dan en los mercados; impulse y financie la generacin de capitales bsicos que
faciliten el desarrollo de los diferentes emprendimientos productivos y sociales; y esta-
blezca las instituciones y la institucionalidad necesarias para asegurar la eficacia de las
polticas. Todos estos esfuerzos requieren que, simultneamente, se aplique una poltica
social activa que garantice el mejoramiento de las condiciones de vida de los hogares de
los diferentes grupos de productores agropecuarios y su mayor bienestar.
Adems de contar con una poltica comercial que promueva la generacin dinmica y
el aprovechamiento amplio de nuevas oportunidades comerciales, tanto en los merca-
dos externos como en el interno, de especial relevancia resulta poner en prctica una
poltica agrcola que: cree los incentivos necesarios para que la inversin privada saque
provecho de las oportunidades que se dan en los mercados; impulse y financie la gene-
racin de capitales bsicos que faciliten el desarrollo de los diferentes emprendimientos
productivos y sociales; y establezca las instituciones y la institucionalidad necesarias
para asegurar la eficacia de las polticas. Todos estos esfuerzos requieren que, simul-
tneamente, se aplique una poltica social activa que garantice el mejoramiento de las
19
Helfand et al. (2009) estimaron, para el periodo 1995-2006, una disminucin en el porcentaje de la po-
blacin rural con ingresos familiares per cpita inferiores a la lnea de pobreza de 15 puntos porcentua-
les, al pasar del 58% en 1995 a 43% en 2006. Por su parte, el porcentaje de la poblacin rural en situacin
de extrema pobreza se redujo en 11 puntos porcentuales al caer de 30% en 1995 a 19% en 2006.
20
Este es un programa de transferencia directa de recursos que beneficia a las familias en situacin de
pobreza o de extrema pobreza. Para mayor informacin ver: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia.
27
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Dadas las potencialidades y las oportunidades que Colombia tiene para impulsar su de-
sarrollo, la experiencia internacional resulta de gran utilidad para que el pas adelante las
reformas necesarias para asegurar un desarrollo ms dinmico de su agricultura.
A. Recursos y ocupacin
Segn las cifras oficiales del IGAC (2012), de las 22,1 millones de hectreas con vocacin
para uso agrcola, Colombia slo utiliza 5,3 millones, en otras palabras, nicamente se
emplea el 24,1% del potencial. Adicionalmente, el potencial agropecuario del pas se
aproxima al 36,2% del territorio, comprendido por los sistemas tradicionales, en donde
a la agricultura le corresponde el 19,3%, a la ganadera el 13,3% y a los integrados con el
bosque, es decir, el agrosilvopastoril el 3,55%21.
Por tanto, Colombia tiene un importante potencial productivo el cual asegurara la de-
manda de alimentos del pas y, si se utilizan ventajas comparativas asociadas a su loca-
lizacin intertropical y ecuatorial, ganancias importantes vinculadas a la exportacin de
productos competitivos internacionalmente. De esta manera, el pas dispone de sufi-
cientes suelos y tierras que, mediante la planificacin y el ordenamiento territorial, pue-
den consolidar su seguridad alimentaria y producir, con creces, recursos para la nacin
(Malagn, 2002).
El amplio potencial productivo del pas est asociado a su condicin de pas tropical, lo
que le permite beneficiarse de una luminosidad permanente durante todo el ao. Ade-
21
Otros autores como Malagn (2002) expone que el potencial agropecuario del pas se aproxima al 37%
del territorio y comprende tanto los sistemas tradicionales (18%) como los integrados con el bosque, es
decir silvopastoriles, silvoagrcolas y agrosilvopastoriles (19%).
28
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
ms, dispone de una gran variedad de pisos trmicos que van desde los nevados hasta las
sabanas de la Orinoqua en el oriente y del Caribe en el norte del pas (Vlez et al., 2010).
Gracias a este potencial, y segn un estudio de la FAO (en Vlez, et al., 2010) que evala
el potencial de expansin del rea agrcola en el mundo sin afectar el rea de bosque
natural, Colombia se ubica en el puesto 25 entre 223 pases, lo que hace del pas una
de las naciones con mayor potencial de expansin de tierras para uso agrcola a nivel
planetario. Adicionalmente, Colombia tiene uno de los ndices de utilizacin de la tierra
arable ms bajos de Amrica Latina, con slo el 8 por ciento de utilizacin del potencial
de este tipo de tierra. Finalmente, la disponibilidad de recursos hdricos22 en Colombia
es una de las ms altas del mundo (Vlez, et al., 2010).
Por tanto, la disponibilidad de suelos aptos, de suficiente tierra y de los dems recursos
naturales, como el agua, los bosques y el clima, constituye una invaluable oportunidad,
una indiscutible ventaja estratgica y una slida base para el desarrollo dinmico de la
agricultura colombiana.
De otra parte, Colombia tiene un nmero muy importante de personas que viven en las
zonas rurales, 11.204.685, segn las cifras del DANE para el 2012, y las cuales tienen en
22
Dicha disponibilidad es de cerca de 45.402 metros cbicos per cpita ao. Gracias a ello, el pas se ubica
por encima de regiones como Norte Amrica, Europa, Asia, frica SubSahara, y Medio Este.
29
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
La presencia de los pequeos productores en las diversas actividades que hacen parte
de la agricultura colombiana no slo tiene importancia para el desarrollo econmico
del sector sino que ella tiene especial significancia en materia social, cultural, poltica y
ambiental para el progreso del pas.
De acuerdo con informacin oficial, en el ltimo trimestre del ao 2012 la rama de agricultura, ganade-
23
ra, caza, silvicultura y pesca absorbi 64,4% de la poblacin ocupada ubicada en la zona rural.
El DANE presenta dos tipos de subempleo. El subjetivo, que se refiere al simple deseo manifestado por
24
el trabajador de mejorar sus ingresos, el nmero de horas trabajadas o tener una labor ms propia de sus
personales competencias. El objetivo, que comprende a quienes tienen el deseo, pero adems han hecho
una gestin para materializar su aspiracin y estn en disposicin de efectuar el cambio. Siendo esta
ltima definicin la citada en el presente documento.
Dado que en Colombia no se cuenta con un Censo Agropecuario actualizado, la informacin sobre los
25
pequeos productores y su produccin vara segn la fuente consultada. Para profundizar sobre aspec-
tos relacionados con la produccin de pequeos productores o campesinos, se sugiere al lector consultar
el estudio de Jos Leibovich et al. que hace parte de esta publicacin.
30
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
B. Oportunidades comerciales
Los mercados mundiales de bienes agropecuarios han sufrido grandes cambios, lo que
significa la creacin constante de nuevas e importantes oportunidades de produccin
y comercio para los productores del campo (Banco Mundial, 2007). De acuerdo con el
Banco Mundial (2007), diversos factores, como el incremento en los ingresos, la mayor
urbanizacin y un comercio ms libre, explican el aumento acelerado que durante las l-
timas dcadas se ha presentado en la demanda por los productos primarios y procesados
de alto valor26. Las nuevas oportunidades que se han generado y los nuevos mercados
que se han creado para los distintos bienes agropecuarios se caracterizan por sus altas
exigencias, como son los estrictos estndares de calidad e inocuidad, la entrega oportuna
de las mercancas y las economas de escala (Banco Mundial, 2007).
Otra de las tendencias de los mercados agropecuarios es la diferenciacin de algunos productos tra-
26
dicionales, lo que abre alternativas de mercado para productos con mayor valor. Este es el caso, por
ejemplo, de los denominados cafs especiales. Otros casos de diferenciacin de productos tradicionales
lo constituyen los productos orgnicos, los productos con denominacin de origen o indicaciones geo-
grficas, y los de Comercio Justo.
Segn Aksoy y Ng (2010), las hortalizas, los vegetales y las flores frescas constituyen casi el 20 por ciento
27
de las exportaciones de los pases en desarrollo. Los productos de las zonas templadas, como los granos,
las carnes y la leche, representan el 30 por ciento de dichas exportaciones. Las exportaciones de bebidas
y otros alimentos procesados constituyen el 25 por ciento. Finalmente, las de productos tropicales tradi-
cionales, como el caf, el cacao, el t, etc., slo el 16 por ciento.
31
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Al tiempo que se presentan todos estos cambios, el comercio mundial de bienes agrope-
cuarios ha mostrado una importante dinmica de crecimiento. En particular, durante el
perodo 2001- 2009, mientras el comercio total a nivel mundial creci a una tasa anual
de 5,8 por ciento, el comercio agropecuario no slo sigui la tendencia del comercio
total sino que, adems, creci a una tasa algo mayor, 6,8 por ciento28.
Las cifras del comercio mundial agropecuario respecto al dinamismo y al tamao de los
mercados mundiales de los distintos productos agropecuarios indican, claramente, que
las oportunidades comerciales que se presentan en dichos mercados son prometedoras
pues los tamaos de los mismos son, para una gran cantidad de productos, de magnitu-
des importantes e, igualmente, su dinamismo a travs del tiempo es alto. Dichas cifras
ponen en evidencia que, gracias a los cambios y las transformaciones que han sufrido
los mercados mundiales agropecuarios, stos representan grandes oportunidades para
diversos productos en los que Colombia tiene claras ventajas comparativas (Nash, 2011;
Reina et al., 2011 y Perfetti, 2011).
De esta forma, el impulso que la poltica agrcola le debera otorgar a los productos no
tradicionales con potencial exportador no slo sera, en razn a la capacidad competiti-
va que estos productos pueden exhibir en los mercados mundiales, una decisin eficaz
en trminos productivos y de penetracin de mercados, sino que, dada la alta utilizacin
de mano de obra que sus procesos productivos y de poscosecha conllevan y la presen-
cia importante de pequeos productores en su produccin, representara una decisin
poltica que enfrentara de manera efectiva los problemas de subempleo, informalidad
y pobreza que afectan al sector rural colombiano y que, hasta el presente, el enfoque de
desarrollo y las polticas pblicas no han podido resolver.
32
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
De otra parte, Kalmanovitz et al., (2006) sealan que durante las ltimas dcadas la
economa colombiana alcanz un crecimiento del ingreso per cpita real que ha indu-
cido un cambio en la composicin de la demanda de alimentos, variando el consumo
de productos agrcolas no procesados hacia los alimentos procesados de diferentes tipos
de presentacin. Esto se ha reflejado en el cambio en la composicin de los productos
alimenticios en la canasta de consumo con la que se elabora el IPC. En dicho cambio se
destaca un crecimiento muy importante en el nmero de rubros de hortalizas, legum-
bres y frutas, y de carnes; un aumento en la participacin, en valor, de las frutas, las
hortalizas y las legumbres, as como las carnes; los cereales, por su parte, disminuyen su
participacin y ponderacin.
33
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
seguido. En este orden de ideas, en esta seccin se revisa, desde una perspectiva hist-
rica, la dinmica de la ocupacin de los territorios en Amrica Latina y en Colombia,
asociada sta a la evolucin de la agricultura y las polticas pblicas adoptadas.
Antes de abordar el anlisis de las caractersticas y las fuerzas que determinan la ocupa-
cin de los territorios rurales, es pertinente hacer algunas precisiones acerca de lo que se
entiende por territorio y por ocupacin del mismo.
Segn la definicin del diccionario de la Real Academia Espaola (RAE, 2001), por te-
rritorio se entiende una porcin de la superficie terrestre que pertenece a una nacin,
regin o provincia, que depende conjuntamente de una estructura administrativa y jur-
dica, y sobre la cual se presenta un asentamiento o localizacin poblacional. La interac-
cin de las condiciones naturales, como la diversidad ecolgica y la geogrfica, junto con
procesos sociales, econmicos y culturales de los habitantes, dan lugar a una ocupacin
del territorio29.
En algunos casos, la ocupacin del territorio no se planifica sino que, por el contrario,
se da por medio de dinmicas espontneas orientadas por grupos de inters o lgicas de
mercado y las cuales generan desequilibrios en trminos de la poblacin, las actividades
productivas, y la infraestructura, entre otros. Estos desequilibrios repercuten, en el largo
plazo, en el deterioro de los recursos naturales, la exclusin social o el uso desordenado
del suelo30.
Una manera de contrarrestar estos desequilibrios es por medio del ordenamiento del te-
rritorio. Dicho ordenamiento constituye un proceso planificado y una poltica de Estado,
de naturaleza tcnica y administrativa, la cual est al servicio de la gestin ambiental y
del desarrollo. Al definirse los medios y las lneas de accin apropiadas para alcanzar los
29
Tomado de un documento publicado por la Organizacin Red Muqui, titulado Ordenamiento territo-
rial: Una instrumento estratgico para el desarrollo. Para mayor informacin ver: http://www.muqui.
org/adjuntos/ordenamiento_territorial.pdf
30
Ibdem.
34
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos del presente documento la nocin de ocupa-
cin del territorio que se emplea corresponde a la composicin y el uso que se le da a la
superficie terrestre, bien sea por medio de un proceso planificado o uno espontneo, en
el cual se desarrollan unas dinmicas productivas, sociales y poblacionales.
35
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Durante el siglo XX y lo corrido del siglo XXI, la sociedad y la economa rural latinoa-
mericanas se han transformado drsticamente a consecuencia de las polticas estatales
implementadas, como es el caso de las reformas agrarias o la liberalizacin del mercado,
y de la creciente integracin de la agricultura a la agroindustria global de alimentos (Kay,
1995). Estas transformaciones se han visto reflejadas en el desarrollo de unas dinmicas
productivas, poblacionales y ambientales particulares.
31
Entre este marco institucional bsico sobresale la legislacin en materia comercial y civil, las polticas de
infraestructura y de servicios pblicos, y el rgimen fiscal y monetario.
36
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
1999). Bajo este contexto, se comenz a valorizar el papel de los mercados internos en
las estrategias de desarrollo.
Prez (2004) expone que, en casi toda Latinoamrica, uno de los resultados del modelo
de industrializacin fue la conformacin de grandes concentraciones urbanas32 alimen-
tadas por la migracin masiva del campo a las ciudades. Este fue un proceso que se
desarroll de manera rpida y con poca planificacin y que, si bien ha trado consigo
consecuencias negativas materializadas en desigualdades sociales y econmicas, sent
las bases de la transformacin de la regin y de la irrupcin de la sociedad latinoameri-
cana que conocemos hoy en da (Pieiro, 2000).
En las dcadas siguientes a la mitad del siglo XX, como lo muestran Echeverra et al.,
(1999), la intervencin del Estado se enfoc en la seguridad nacional, la seguridad ali-
mentaria y la justicia redistributiva. Adicional a la regulacin que se vena ejerciendo des-
32
Berdegu et al., (2011) afirma que en la gran mayora del territorio rural en Amrica Latina mantiene
relaciones con centros urbanos para poder desarrollar una serie de dinmicas que conducen a un cre-
cimiento con mayor inclusin social, aunque no necesariamente con mayor sostenibilidad. Los autores
exponen que no es la ubicacin fsica de las ciudades dentro de los lmites del territorio lo importante
para dichas dinmicas, sino la existencia de relaciones entre la ciudad y su entorno rural, puesto que la
presencia de stas generan consumo, ahorro e inversin de una mayor parte de los excedentes generados
en el territorio a su alrededor.
37
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
de dcadas pasadas, se actu sobre el comercio exterior e interior, los monopolios de im-
portacin, las polticas salariales, el financiamiento, las inversiones y hasta en los aspectos
relacionados con la investigacin y la asistencia al desarrollo. En resumen, se trataba de
un sector pblico que administraba un nmero importante de instrumentos de poltica
capaces de afectar el comercio, la produccin y la distribucin del ingreso entre distintos
grupos econmicos adentro de la sociedad y, en especial, entre la ciudad y el campo.
Como elemento adicional, durante este perodo muchos gobiernos empezaron a imple-
mentar reformas agrarias que, como menciona Kay (1995), dejaron como legado la mo-
dernizacin del sistema de la hacienda y su transformacin en una explotacin agrcola
capitalista. Esto implic dejar atrs el modelo de explotacin de la tierra latifundista, en
el que la propiedad colectiva o comunal de sta ya no es el principal ncleo territorial,
social y poltico de la organizacin campesina, sino que, por el contrario, cada vez se
fortalece ms la nocin de la empresa individual o colectiva, que incorpora, tanto pro-
ductores privados pequeos como campesinos (vila, 1999).
38
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Las reformas llevadas a cabo a finales del siglo XX se concentraron en restituir el papel
de los mercados como mecanismo de asignacin de recursos y en hacer los ajustes o los
cambios necesarios en los marcos institucionales para que stos pudieran responder a
los atributos de calidad y competencia (Echeverra et al., 1999). En este contexto, Mar-
tnez (2001) plantea que las reformas implementadas durante esta poca dieron inicio a
los procesos neoliberales que se caracterizan por la descentralizacin en aspectos admi-
nistrativos que buscan abrir las puertas a la privatizacin, la desregulacin de la econo-
ma y la reduccin de las funciones del Estado. Adems, estos incluan un enfoque con
miras a la globalizacin de la economa.
vila (1999) sostiene que la implementacin de las polticas neoliberales han transforma-
do las pautas de comportamiento de los actores sociales con respecto a la utilizacin de sus
territorios y destaca que esto es consecuencia de las tendencias del desarrollo econmico
internacional. Dicho desarrollo se ha traducido en modificaciones en la organizacin y la
estructuracin de los territorios, as como en las normas o las conductas de los agentes so-
ciales que all desarrollan su cotidianidad. Esto ha representado cambios en la propiedad
de la tierra y en la participacin de los actores sociales en el proceso productivo.
39
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
A pesar de los desarrollos que se han venido dando en el sector rural, bien sea a travs
de la actividad agrcola o de las no agrcolas, el fenmeno de los altos niveles de pobreza
en el sector sigue siendo una constante en Amrica Latina. Segn Pieiro (2000), la po-
breza rural es resultado de la falta de acceso a la propiedad de activos productivos33 y la
insuficiencia de oportunidades para la generacin de ingresos, la cual se acrecienta con
las deficientes condiciones de vida que surgen de la escasa infraestructura de comunica-
ciones, salud y educacin que, generalmente, hay en el medio rural de la regin.
De acuerdo con lo anterior, Berdegu et al., (2011) afirma que el grado de diversificacin
de la economa, reflejado en la existencia de encadenamientos intersectoriales localiza-
dos en los territorios, y la diversidad en los tipo de empresas (segn tamao y la partici-
pacin del capital local o extraterritorial), dan lugar a mayores opciones para construir
dinmicas de crecimiento con inclusin social.
33
La inequidad en Amrica Latina no solo puede centrarse en aspectos sociales y econmicos, sta tam-
bin se ve en los altos ndices de concentracin de la tierra. Segn Prez (2004), Paraguay, Chile, Mxi-
co, Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Panam, Per y Venezuela tienen unos ndices ubicados
entre 0,80 y ms de 0,90. Por su parte, en Honduras, Colombia, Jamaica, Puerto Rico, Repblica Domi-
nicana y Uruguay se encuentran entre 0,66 y 0,80.
40
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Desde la poca de la Colonia, en Colombia la distribucin de la tierra por parte del Es-
tado se bas en la asignacin de baldos. Esto se hizo con el propsito de aliviar las ten-
siones entre grandes terratenientes y colonos, debido a la escasez de tierras en el interior
de la frontera agrcola (Ibez et al., 2011). En consecuencia, unos de los procesos so-
bresalientes del siglo XIX fue la expansin de la frontera agrcola, en el que la poblacin
se esparci hacia los valles y las vertientes interandinas, modificndose la distribucin
de la poblacin rural en el territorio nacional y expandindose el rea agrcola en zonas
que antes eran inhspitas (Melo, 2007).
Segn Melo (2007), durante la segunda mitad del siglo XIX la ganadera se extendi de
manera importante en varias regiones del pas, como Antioquia, la hoya del Alto Mag-
dalena, las llanuras de la Costa Atlntica (Bolvar y Sin), el Valle del Cauca y Cundi-
namarca. Esto supuso que, entre 1850 y 1882, se registrara un crecimiento del 133% del
hato ganadero35. Por su parte, el maz era utilizado como un cultivo de transicin en las
zonas de colonizacin y se empleaba antes de la siembra de pastos para la ganadera. En
Antioquia era intercalado con cultivos de frijol. Por su parte, en la altiplanicie del sur y
el oriente del pas la produccin agrcola se concentraba en la papa, la cual era cultivada
de manera tradicional, sin emplear arado.
34
No obstante, las caractersticas climticas de la zona tropical representan una amenaza en cuanto a la
incidencia de plagas y enfermedades, as como por una mayor variabilidad del rgimen de lluvias, lo que
se traduce en riesgos para las cosechas y la vida de los animales.
35
Melo (2007) seala que la Comisin Corogrfica calcul que, en 1850, en el pas haban 900.000 cabezas
de ganado. En 1882, segn clculos de Alberto Parto, el hato nacional dispona de 2.096.000 cabezas.
41
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Hacia 1870, el cultivo del caf estaba en plena expansin en Cundinamarca y los Santan-
deres, en donde se produca el 80% de la produccin nacional. Por su parte, la caa de
azcar se expanda en Cundinamarca y la regin del Tequendama. Durante esta poca,
en el Valle del Cauca la caa era un cultivo secundario, pero la implementacin de nue-
vas tecnologas, como los molinos modernos y el uso de la fuerza hidrulica, sentaron
las bases para que, en el siglo XX, se diera la transformacin de su produccin. A pe-
sar del avance en diferentes cultivos, durante el siglo XIX la produccin agropecuaria,
con excepcin de la ganadera, no registr un comportamiento dinmico. Esto se debi,
principalmente, a la presencia de plagas y al uso de tcnicas rudimentarias y poco pro-
ductivas (Melo, 2007).
A principio del siglo XX, el desarrollo industrial, las transformaciones tcnicas y el proce-
so de urbanizacin impulsaron la expansin de cultivos como el caf, el algodn, la caa
de azcar, el arroz y el trigo. El desarrollo ganadero continu con su crecimiento ampa-
rado en las concesiones de tierras pblicas. Entre 1910 y 1925 el rea total cultivada en el
pas aument de manera importante al pasar de 920.000 hectreas a 1.471.000 hectreas,
representando un incremento del 59.8%, producto del crecimiento del rea dedicada a
cultivos tanto de exportacin como para el consumo urbano y rural36 (Bejarano, 2007).
Como lo muestra Bejarano (2007), el hecho decisivo de las primeras dcadas del siglo
XX fue, sin duda, la expansin de la economa cafetera en el occidente del pas, la cual
se bas en la pequea produccin parcelaria, fenmeno que represent nuevas formas
de organizacin social y productiva en los territorios rurales. Esto contrastaba con el
sistema de haciendas sobre la cual se haba desarrollado, en las ltimas dcadas del siglo
XIX, la produccin del grano en algunas zonas de Antioquia, Cundinamarca y los San-
tanderes. Por su parte, con la ampliacin y la modernizacin de diferentes ingenios, as
como la implementacin de nuevos mtodos de cultivos, cuidados agronmicos, riego,
etc., la caa de azcar experiment en el Valle de Cauca una rpida expansin.
Segn Bejarano (1987), el rea dedicada a cultivos de exportacin pas de 139.000 a 395.000 hectreas,
36
los productos para consumo urbano se incrementaron de 92.000 a 152.000 hectreas y los de consumo
rural de 680.000 a 925.000 hectreas.
42
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
A pesar de los cambios que se dieron durante las primeras dcadas del siglo XX en el sector
agrcola colombiano y el desarrollo exitoso del sector exportador con base en la econo-
ma cafetera (Ocampo, 2007), el crecimiento econmico y la inversin en obras pblicas
generaron cambios en la estructura social del pas. El incipiente desarrollo industrial y el
empleo de mano de obra para la construccin de obras pblicas acentuaron los flujos mi-
gratorios del sector rural a las zonas urbanas, con lo cual se dio inicio a una diferenciacin
importante entre los salarios de las actividades agrcolas y no agrcolas (Bejarano, 2007).
Por lo tanto, de acuerdo con Leibovich et al., (2010), buena parte del siglo XX, en par-
ticular durante la primera mitad de este, el desarrollo econmico de Colombia estuvo
ntimamente ligado a la evolucin del sector agrcola, al constituirse en la principal fuente
de divisas del pas y al ser el eje central de las dinmicas regionales. Sin embargo, en la se-
gunda mitad de dicho siglo, el desarrollo industrial experimentado, adems de conllevar
un cambio en el papel de la agricultura en la economa, impuls un importante proceso de
modernizacin y transformacin de las actividades agropecuarias (Leibovich et al., 2010).
43
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Paralelamente, se dio el avance de los cultivos permanentes diferentes a caf, entre los
que sobresalen el banano y la palma de aceite. Respecto al primero, a pesar de que des-
de los inicios del siglo XX se cultivaba en el departamento del Magdalena, hacia 1960
empezaron las siembras en el Urab Antioqueo. En cuanto a la palma africana, en un
inicio se tuvieron siembras en Caquet, Nario, Urab y Valle, para terminar como cul-
tivo clave en otras zonas como el Bajo y Medio Magdalena y en el oriente del pas. De
los avances registrados en los cultivos permanentes vale la pena resaltar el hecho de que
los agricultores con mayor capacidad de inversin se han ido dedicando a productos
tropicales con claras ventajas comparativas (PNUD, 2011).
En cuanto a la actividad pecuaria, sta no slo cubre la ganadera bovina. Existe, adems,
una inversin importante en la avicultura la cual se caracteriza por sus importantes esla-
bonamientos agroindustriales y su capacidad de generar empleo. La industria avcola co-
menz su desarrollo a partir de la dcada de los aos sesenta del siglo pasado (Ruiz, 2007).
A finales del siglo XX, la agricultura colombiana se vio fuertemente afectada por la aper-
tura econmica adelantada durante la dcada de los noventa, la apreciacin de la tasa de
cambio y los fuertes cambios en los precios relativos registrados en los mercados inter-
nacionales (Jaramillo, 2002).
37
De acuerdo con Salinas (2012), gran parte de los departamentos con mayor concentracin de tierra
coinciden con los ms afectados por el desplazamiento y con los que son objeto de grandes proyectos de
desarrollo minero (La Guajira, Cesar-centro, Caquet, y Putumayo), agroindustriales para biocombus-
tibles (Cesar-sur, Valle y Nario), agroforestales (Sur de Bolvar, Valle del Cauca y Crdoba), y todos los
anteriores (Meta y Vichada).
44
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
38
Informacin tomada de: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/ministro_jc_restrepo_tierras_2.
pdf en febrero de 2013.
39
Informacin tomada del Anuario Estadstico del Sector Agropecuario (2011).
45
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Segn Bejarano (2007), una de las caractersticas importantes de este proceso fue la ex-
pansin del rea sembrada de los cultivos comerciales y de plantacin que, en esencia,
hoy en da conforman el ncleo de la agricultura empresarial. Este proceso se dio gracias
a: la modernizacin de cultivos con alguna nivel de tradicin, como la caa de azcar
para refinacin, el banano de exportacin, el arroz y el algodn; la introduccin de nue-
vos productos comerciales, como la palma africana, el sorgo y la soya; y el desarrollo de
cultivos no tradicionales, como las flores de exportacin, las frutas y las hortalizas.
En este orden de ideas, el objetivo de esta seccin es presentar40 algunos casos en los
cuales la actividad privada ha aportado de manera significativa, a travs del desarrollo
de diferentes productos agrcolas, a la ocupacin y el desarrollo de los territorios rurales
del pas. Dicho aporte ha significado no slo la transformacin productiva del suelo y
de otros recursos naturales, sino que tambin ha generado importantes dinmicas eco-
nmicas que, a travs de la generacin de empleo, la formalizacin laboral, el desarrollo
social- como el acceso a la educacin y la salud-, han afectado de manera positiva las
condiciones de vida de las personas y los hogares que habitan dichos territorios.
Un primer caso importante de anlisis corresponde al cultivo del caf que, muy espe-
cialmente, durante la segunda mitad del siglo XIX y hasta 1930 se destac por su trans-
cendental papel en el desarrollo econmico del pas, el cual se centr en su aporte a la
acumulacin de capital y a la ampliacin del mercado nacional (Bejarano, 2007). De
acuerdo con Junguito et al. (1991), el proceso de desarrollo del cultivo no obedeci a un
impulso en la inversin estatal o extranjera sino, por el contrario, a iniciativas privadas
nacionales que incorporaron, al proceso productivo del cultivo, recursos subutilizados,
como la tierra y la mano de obra.
A medida que se fue ampliando la participacin del caf en el sector externo, se extendi
el rea sembrada, trayendo consigo aumentos en la demanda de la mano de obra y, a su
40
La definicin de los casos a presentar se soporta en el inters de mostrar situaciones diferentes respecto
al tipo de cultivo o actividad, condiciones agroecolgicas donde se lleva a cabo la produccin, y dispo-
nibilidad de estudios que ilustren de manera adecuada los asuntos que se quieren tratar.
46
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
vez, incrementos en los ingresos. Esto signific que aumentara la capacidad de compra
de diferentes grupos de la poblacin que vivan en las zonas cafeteras. Todo lo anterior
gener un ambiente propicio para el surgimiento de los ferrocarriles, los bancos y las
diferentes empresas del sector industrial (Junguito et al., 1991).
Otro de los aportes importantes del caf al desarrollo del pas y de las zonas cafeteras fue
su contribucin a la estabilidad poltica de la nacin, ya que redistribuy los beneficios
del desarrollo entre diversas zonas geogrficas del pas independientemente del partido
poltico dominante. Adems, les dio una importante participacin a los representantes
de las zonas rurales frente a los voceros de los centros urbanos (Junguito et al., 1991).
Por otro lado, como se mencion previamente, despus de una primera etapa del cultivo
de la caa de azcar en la cual los ingenios pioneros se establecieron como pequeas
fbricas instaladas en las haciendas, en la dcada de los sesenta del siglo XX comenz un
desarrollo dinmico basado en la inversin en tecnologa y en adecuacin de tierras, con
la cual la industria azucarera agrup fuerzas para ampliar su participacin en el mercado
nacional e internacional (Fernndez (1989) en Kalmanovitz et al., 2006).
Segn la CEPAL41 (2002), desde principios del siglo XX42 surgi en el Valle del Cauca un
clster o conglomerado productivo en torno a la caa de azcar compuesto por cientos de
empresas dedicadas a una gran variedad de productos y servicios, y las cuales constituyen la
columna vertebral del desarrollo econmico y social de dicha regin. Por su parte, Arbelez
et al. (2010) identifican y cuantifican los impactos socioeconmicos generados por la activi-
dad azucarera en la economa colombiana y en la regional del valle geogrfico del ro Cauca.
41
El documento fue preparado por el Centro Nacional de Productividad (CNP), Colombia, coordinado
por Felipe Milln para la Unidad de Desarrollo Industrial y Tecnolgico de la Divisin de Desarrollo
Productivo y Empresarial, en el marco del Proyecto Clusters en torno a recursos naturales, implemen-
tado por la CEPAL y la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), con apoyo del Gobierno de
la Repblica Federal de Alemania.
42
En el documento de la CEPAL (2000) se expone que a lo largo del siglo XX se llevaron a cabo cuatro
fases de desarrollo del clster: el inicio (1900-1925); el crecimiento (1926-1958); la integracin (1959-
1990); y la internacionalizacin (1991 a la fecha).
47
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
La CEPAL (2002), al estudiar las actividades que se llevaron a cabo alrededor de la in-
dustria azucarera durante la dcada de los noventa del siglo XX, concluye que el apro-
vechamiento de la sinergia entre la regin y los clsteres se aprecia en la creacin de
instituciones regionales como: la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cau-
ca (CVC), la Corporacin Financiera del Valle, la Corporacin para el cuidado de las
cuencas hidrogrficas (Corpocuencas), la Universidad del Valle, Cenicaa, y la admi-
nistracin por concesin del puerto martimo de Buenaventura a cargo de una sociedad
formada por empresarios e instituciones regionales.
Adicionalmente, los resultados del estudio de Arbelez et al. (2010) dan evidencia de los
aportes positivos del sector caicultor en dos importantes aspectos: la contribucin de
los ingenios a la economa colombiana y el impacto socioeconmico del sector azucare-
ro en el rea de influencia de los ingenios.
48
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
del pas en aspectos como: un mayor ndice de calidad de vida o un menor indicador
de necesidades bsicas insatisfechas; una mayor tasa de alfabetismo; una mayor tasa de
asistencia escolar; ms aos de escolaridad; y menores tasas de mortalidad y morbilidad
(Arbelez et al., 2010).
De otra parte, durante la segunda mitad del siglo XX se fueron consolidando, en otras
regiones del pas, nuevos cultivos de plantacin, como la palma africana y la produccin
de flores de exportacin. Adems, productos como el banano de exportacin y la caa
de azcar, que si bien tenan una larga tradicin productiva dentro de la oferta nacional,
empezaron a tener, en las ltimas dcadas del siglo XX, una mayor participacin en di-
cha oferta (Kalmanovitz et al., 2006).
Segn un estudio realizado por Olivera et al., (2011) en el que se hace una caracteriza-
cin del empleo del sector palmicultor, se encontr evidencia estadstica de que trabajar
en el sector mejora la calidad de vida de los hogares involucrados. Asimismo, se muestra
que existe una percepcin positiva en cuanto a la generacin de empleo en las zonas en
las que hay presencia del sector, debido a que las condiciones laborales de los empleados,
incluso los temporales, son las adecuadas para tener un nivel de vida satisfactorio, pues
cumplen con todas las reglamentaciones laborales vigentes.
43
El Estado contina estimulando el cultivo de la palma de acuerdo con lo consignado en el Conpes 3477
de 2007 y el Conpes 3510 de 2008.
49
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
En dicho estudio se argumenta que el desarrollo del sector palmicultor ha facilitado que
los empleados se bancaricen, debido a que los mecanismos de pagos salariales exigen la
apertura de cuentas bancarias, conllevando en un futuro el acceso a crditos en el sector
financiero formal (Olivera et al., 2011).
En cuanto al impacto ambiental que este sector ha tenido, en el estudio citado se mues-
tra que a pesar de que en los primeros aos de instalacin de las empresas palmeras se
evidenci un deterioro ambiental, a medida que pasaron los aos, stas empezaron a im-
plementar nuevas prcticas y tecnologas en pro de la preservacin del medio ambiente,
como son, por ejemplo, el uso de compuestos biolgicos para la fertilizacin y el control
de enfermedades. Igualmente, se han apropiado nuevas tecnologas que permiten apro-
vechar los residuos y mejorar su disposicin (Olivera et al., 2011).
El ltimo caso de anlisis corresponde al surgimiento del cultivo de las flores de ex-
portacin en Colombia, el cual se considera un caso exitoso porque ha posicionado al
pas como el segundo exportador mundial de estos productos, lo que, a su vez, se ha
traducido en una importante fuente de divisas y empleo. En efecto, para el ao 2005 esta
actividad gener cerca de 95.000 empleos, siendo el 60% de los mismos ocupado por
mujeres, y 80.000 empleos indirectos. Esta actividad representa el 4,5% del empleo agr-
cola del pas (Arbelez et al., 2012). Adicionalmente, el gremio floricultor ha adelantado
programas ambientales y sociales en las zonas en donde hace presencia44.
44
En 1996, Asocolflores cre el programa Florverde, que tiene como objetivo garantizar altos estndares
de calidad ambiental y social, por medio de la conservacin del agua, la instalacin de sistemas de riego
y la capacitacin de los agricultores. Tambin se tienen otras actividades para los empleados del sector y
sus familias como son la implementacin de jornadas de salud, el refuerzo escolar y los hogares comu-
nitarios (SAC, 2009).
50
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
En esta nueva definicin de ruralidad, como lo exponen Ellis et al., (2001), es necesario
que, adems de la agricultura, se incluya todo un conjunto de otras actividades actuales
y potenciales, rurales y no rurales,[...], sin darle una preferencia excesiva a la agricultura
como la nica solucin a la pobreza rural. De hecho, a finales del siglo XX, los avances
rurales no agrcolas fueron tan importantes que para poder tener polticas de desarrollo
eficientes y ptimas se hizo necesario tener en cuenta los diferentes subsectores (junto
con sus interacciones) y la multiplicidad de mtodos de subsistencia que estaban presen-
tes en el sector rural (Seplveda et al., 2003). Algunos ejemplos de dichos subsectores
son el desarrollo de las actividades agroindustriales, la pesca, la elaboracin de arte-
sanas, el turismo y las explotaciones mineras.
Ahora bien, a partir de esta nueva definicin de ruralidad se puede derivar un concepto
de desarrollo rural que considera las polticas y los programas implementados en pro
de una transformacin productiva e institucional enfocados hacia la eliminacin de la
pobreza y la inequidad en el sector. Para esto, Schejtman (2010) propone un conjunto
de cinco vectores que corresponden a una reformulacin estratgica del desarrollo rural.
Estos vectores son: el social, el sectorial, el temporal, el institucional y el espacial46.
Basados en estos cinco puntos, Schetjman (2010) y Seplveda et al., (2003) proponen los
siguientes criterios para establecer las condiciones de un adecuado desarrollo rural con
45
De hecho, Klein (1992) mostr que, en 1980, casi una cuarta parte de los empleos rurales en Amrica
Latina no eran agrcolas.
51
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
enfoque territorial: resaltar la relacin que existe entre lo urbano y lo rural para poder
constituir el territorio de manera adecuada; recalcar que lo rural es ms que lo agrcola,
lo cual se expresa por medio de las interacciones entre los subsectores presentes en cada
territorio; y, para poder llevar a cabo lo anterior, se debe establecer una arquitectura ins-
titucional que permita llevar a cabo los proyectos adecuadamente.
Sin embargo, esta definicin de desarrollo rural con enfoque territorial no es una idea
propia de estos autores. Por el contrario, sta surgi de la teorizacin de algunas ideas
implementadas en Europa desde mediados del siglo XX hasta comienzos del siglo XXI,
las cuales estn documentadas en Seplveda et al., (2003) y de las que a continuacin se
hace un breve recuento.
Previo a 1968, el concepto de ruralidad no haca parte de las polticas europeas. Sin
embargo, esto cambi con el surgimiento del Plan Mansholt, el cual propona un relan-
zamiento de una poltica agrcola estructural y, adems, introduca una discriminacin
geogrfica, con el objetivo de focalizar los recursos hacia las reas menos favorecidas.
Dentro de los conceptos planteados, tambin se promova una modernizacin de la
agricultura en general, una transformacin de la explotacin agrcola en una estructura
empresarial cualificada y una reduccin en la fuerza de trabajo empleada en el sector
(Delgado, 2001 en Seplveda et al., 2003).
46
El vector social corresponde a la concientizacin de que los habitantes del campo no necesariamente son
familias en funcin de la produccin agrcola. Ello en razn a que no todos los ingresos de las familias
provienen de la actividad agrcola. El vector sectorial explora el vnculo y la articulacin que tienen la
actividad agrcola, la industria y los servicios, que influyen en el desarrollo del sector rural. El vector
temporal corresponde a la duracin de un proyecto y el tiempo esperado para obtener los resultados
programados. El vector institucional establece que las condiciones presentes del sector rural requieren
de una intervencin ms fuerte del Estado como institucin orientadora, en la forma de alianzas pbli-
co-privadas. Finalmente, el vector espacial revela el vnculo que les permite a las agendas polticas y de
investigacin asimilar la relacin existente entre la economa rural y la economa urbana. (Schetjman,
2010 y Seplveda et al., 2003).
52
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Estas iniciativas marcaron las pautas para el modelo de desarrollo rural con enfoque
territorial aplicado en Europa hacia finales del siglo XX. Delgado et al., (2003) resumen
este modelo de la siguiente manera: se reconocen la diversidad y las particularidades de
cada zona rural; la participacin y la corresponsabilidad de la poblacin se incluye en la
determinacin del desarrollo rural; se integran los diferentes subsectores presentes en
cada zona rural y se coordinan sus actuaciones; se promueve la colaboracin tanto al
interior de cada rea rural, como entre stas; la innovacin es considerada como motor
53
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
El desarrollo rural en Amrica Latina se caracteriza por la manera desigual que este se ha
dado al interior de los pases. Es decir, hay ciertos territorios dentro de cada nacin en los
que el desarrollo rural se ha logrado traducir en crecimiento econmico, reduccin de la
pobreza y mejoras en la distribucin del ingreso, mientras que en otros esto no se ha ma-
terializado. Esto ha puesto en evidencia dos cosas: la existencia de una marcada desigual-
dad social y la factibilidad de lograr el desarrollo de las reas rurales (Berdegu, 2012).
54
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
ticipacin del Gobierno Central, los Gobiernos Estatales y los Gobiernos Municipales
(Seplveda et al., 2003).
Casos como el de la regin Can de Juchipila o Sur de Jalisco en Mxico, con sus res-
pectivos Distritos de Desarrollo Rural, ejemplifican los beneficios de las iniciativas como
la LDRS. A juicio de Baquero et al., (2007) estas experiencias permiten concluir que la
descentralizacin de la toma de decisiones facilita optimizar los recursos disponibles
en cada regin y establecer las prioridades que conlleven un plan de desarrollo regional
adecuadamente encaminado. A manera de ejemplo, el Plan de Desarrollo Regional de
Juchilipa llev a la regin, que era esencialmente agrcola y ganadera, a convertirse en
una de industria agroalimentaria con un componente de ecoturismo y turismo cultural.
Favareto et al., (2009), en un estudio para el caso de Brasil desarrollado para Rimisp,
concluyen que hay dos elementos que deben ser el foco de las polticas de desarrollo
rural con enfoque territorial. El primer elemento es que la ubicacin de los grandes
centros urbanos con intereses agrcolas afectan de manera significativa los territorios
aledaos, impulsando a aquellos que se encuentran ms cerca. Esto hace necesario que
se establezca una adecuada comunicacin espacial. El segundo elemento consiste en que
las transferencias provenientes de los emigrantes hacia el interior de las regiones gene-
raron un desarrollo en razn al aumento en el ingreso familiar, lo que se manifest en la
disminucin de la pobreza y la desigualdad.
Por su parte, en el Artculo 2, se establece que en la ley se entiende por desarrollo rural
con enfoque territorial, el proceso de transformacin productiva, institucional y social de
55
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante
y cuentan con el apoyo de las agencias pblicas, privadas o de la sociedad civil, o unas u
otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores, con base en el uso soste-
nible de la biodiversidad, en particular los recursos naturales renovables y los servicios
ecosistmicos. Como resultado de este proceso se deben llegar a corregir los desequilibrios
regionales en niveles de desarrollo.
En este orden de ideas, y segn Prez (1998), en Colombia, para llevar a cabo un desarro-
llo rural con enfoque territorial que sea acorde con las necesidades locales, se requiere
revaluar el exceso de municipalizacin caracterstico del proceso de descentralizacin
en Colombia que ha generado efectos negativos, como la fragmentacin territorial y una
creciente prdida del papel de Estado. Adicionalmente, Prez (1998) expone que las es-
trategias de desarrollo local deben estar interrelacionadas con las polticas macroecon-
micas, para lo cual se requiere el establecimiento de mecanismos claros de coordinacin
entre el nivel nacional, regional y local.
Las perspectivas futuras de desarrollo del planeta junto a los cambios que de diverso
orden se vienen dando a nivel de las economas y los mercados agrcolas le han dado un
nuevo aire a las agriculturas y al rol que ellas pueden jugar en el desarrollo de los pases.
Hoy en da el sector hace parte fundamental de la agenda pblica a nivel planetario. En
ella se destaca la importancia estratgica de la agricultura para el desarrollo y la super-
vivencia de la humanidad.
56
La agricultura y el desarrollo de los territorios rurales
Colombia hace parte de un puado de pases que tienen tierra disponible para ampliar
su produccin agropecuaria y forestal. Adems, dicha disponibilidad se caracteriza por la
diversidad de sus condiciones agroecolgicas, lo que abre la posibilidad de impulsar una
canasta productiva amplia que satisfaga las necesidades de los mercados agrcolas, inter-
nos y mundiales. Un desarrollo acelerado de la agricultura colombiana tendra efectos
muy favorables sobre el ingreso y el bienestar de los habitantes de los territorios rurales.
Todo esto debera servir de acicate para que en el pas se instituya un adecuado marco
de polticas que aseguren la dinamizacin del crecimiento y el desarrollo econmico y
social de la agricultura colombiana. Ello revertera en beneficio de toda la sociedad co-
lombiana y, muy especialmente, de los productores agropecuarios y sus familias.
57
Juan Jos Perfetti | Sandra Corts
Referencias bibliogrficas
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Tierra para uso agropecuario
Captulo dos
Tierra para uso agropecuaria
lvaro Balczar*
Carolina Rodrguez*
* Los autores agradecemos de manera muy especial la cuidadosa lectura de los borradores y las observa-
ciones y recomendaciones que hicieron Ricardo Torres, de Fedepalma, y Carlos Del Valle, de la SAC,
que nos permitieron mejorar el texto final. Tambin fueron muy tiles las orientaciones, los comentarios
y las crticas que recibimos de los colegas que trabajaron en la elaboracin de los otros tres captulos de
esta publicacin, en especial a Juan Jos Perfetti, quien nos coordin y dio las pautas para mantener la
unidad de todo el esfuerzo, Antonio Hernndez y Jos Leibovich.
65
Tierra para uso agropecuario
Resumen Ejecutivo
Desde los aos ochenta, la estrecha relacin entre los grupos armados ilegales y el nar-
cotrfico sirvi como combustible para el escalamiento del conflicto armado y facilit la
concentracin de la tierra mediante compras con capital del narcotrfico.
67
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
En Colombia los ndices de concentracin de la tierra figuran entre los ms altos del
mundo. El Gini es de 0,86 cuando se mide por propietarios y de 0,84 cuando se controla
por la calidad de la tierra (concentracin de UAF). Segn datos del Atlas de Distribucin
de la Propiedad Rural en Colombia de 2011, el 69,7 % de los predios (los de menos de
5 hectreas) posean apenas el 6,0 % de la tierra, mientras que en el otro extremo, los
predios con ms de 200 hectreas representaban slo el 1,0 % del total de predios pero
concentraban el 43,1 % de la tierra.
Sin embargo, debido a las imperfecciones del mercado de tierras, las decisiones de trasfe-
rencia y uso de la tierra no estn guiados solo por la mayor productividad. La riqueza de
los propietarios juega un papel importante cuando el precio de la tierra est capturando
usos como el especulativo, afectando la dinmica de la inversin productiva, pero sobre
todo a los productores de bajos ingresos que no cuentan con acceso a crdito, aunque
sean productores eficientes.
68
Tierra para uso agropecuario
los derechos de propiedad desincentiva las inversiones de largo plazo que generalmente
se relacionan con el mejoramiento y la adecuacin de la tierra. Adems, la inseguridad
de los derechos de propiedad restringe el acceso a otros servicios, como los seguros.
El acceso a la tierra por medio de los mercados de compra es ms difcil para los pe-
queos productores o los productores que carecen de tierra o que los que la poseen en
cantidad insuficiente cuando los mercados de crdito fallan para ese fin. Por esta razn
los mercados de tierra funcionan en forma segmentada y ayudan poco a desconcentrar
la propiedad y a transferir tierra de propietarios que la subutilizan a productores que
podran usarla ms eficientemente.
69
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
70
Tierra para uso agropecuario
Para ello se deben desplegar tres tipos de polticas: en primer lugar, regularizar y forma-
lizar los derechos de propiedad de la tierra buscando, de una parte, superar el rezago ins-
titucional en la asignacin y clarificacin de los derechos legtimos y legales de propie-
dad de la tierra y, de otra parte, corregir las consecuencias del conflicto y el narcotrfico
en trminos de la apropiacin ilegal de tierras y despojo a sus legtimos propietarios; en
segundo lugar, polticas e instrumentos para dinamizar los mercados de tierras y demo-
cratizar el acceso, sobre todo por parte de los pequeos y medianos productores, a fin
aumentar la eficiencia en la asignacin de la tierra y propiciar una mejor adecuacin de
la estructura productiva al patrn de ventajas comparativas que tiene la agricultura co-
lombiana en su diversidad regional; y, en tercer lugar, es importante promover, mediante
polticas e instrumentos especficos de planeacin, regulacin y control, la intensifica-
cin sostenible del uso del suelo y, sobre todo, la correccin de los notables problemas de
conflicto de uso frente al potencial y las aptitudes de los suelos en el pas.
71
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
I. Introduccin
El ritmo y la trayectoria que siga el desarrollo rural es clave para el futuro y la estabilidad
institucional de Colombia. En el sector rural hay un potencial de crecimiento inmenso,
aunque ha sido largamente desaprovechado. Los efectos positivos de un desarrollo efi-
ciente y equitativo del sector rural -dos objetivos no solo no-rivales sino virtuosamente
complementarios- sobre el desarrollo general del pas son importantes por su capaci-
dad de arrastre sobre otros sectores y su impacto en los ingresos, la pobreza, la migra-
cin y la seguridad y, desde luego, la estabilidad institucional de la Nacin. Estudios del
Banco Mundial (de Ferranti et al., 2005) han evidenciado el papel dinamizador del sec-
tor rural en la economa en su conjunto. En ellos se demuestra que la contribucin de la
economa rural al crecimiento general y la disminucin de la pobreza es muy superior
a su participacin en el PIB. El impacto potencial del crecimiento de la agricultura y
las economas rurales sobre la pobreza es especialmente relevante en Colombia, por sus
ventajas comparativas en actividades agrcolas intensivas en mano de obra (Norton,
R. & Balczar, A., 2003). Un despegue agrcola basado en tales ventajas tendra fuerte
repercusin sobre los salarios y el empleo y, en ltimas, en la reduccin de la pobreza
rural. En la medida que los mercados de factores productivos (tierra, capital y trabajo)
funcionen sin grandes distorsiones, esas oportunidades deberan beneficiar no slo el
crecimiento dinmico de la economa y la produccin agropecuaria en general, sino
tambin a los pequeos productores y a la poblacin rural que vive en condiciones de
pobreza y pobreza extrema. En ello radica el desafo principal: en vincular de manera
eficaz a los pequeos agricultores a las oportunidades de la competitividad agrcola
y rural, y en generar dinmicas que permitan irradiar los beneficios del crecimiento
hacia los pobres intensificando la generacin de empleo. Un crecimiento dinmico y
con equidad en el sector rural tendra un fuerte impacto positivo sobre la estabilidad
institucional y poltica del pas.
72
Tierra para uso agropecuario
tierra como activo productivo primordial para los hogares rurales constituyen un tema
central de discusin. Igualmente importante es la discusin sobre los determinantes de
la eficiencia en la asignacin y el uso de la tierra, en particular, las distorsiones en los
mercados de tierras y en los dems mercados de factores y la forma como afectan las
posibilidades de lograr un uso eficiente y equitativo de la tierra.
En consecuencia, la primera parte del documento aborda los problemas de acceso y uso
agropecuario de la tierra en el pas analizados desde los criterios de equidad y eficiencia.
Estos se configuran en tres problemticas principales: informalidad e ilegalidad en la te-
nencia de la tierra; concentracin de la tierra asociada a usos improductivos; y conflictos
de uso del suelo.
73
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Deininger (2004) plantea las condiciones de acceso a la tierra y la capacidad de hacer uso
productivo de ella como dos aspectos fundamentales de las polticas de tierras para el
crecimiento y para la reduccin de la pobreza. De la misma forma, estas condiciones in-
ciden en la asignacin eficiente de recursos en la agricultura. Por esta razn, este anlisis
aborda problemas que afectan el adecuado funcionamiento de los mercados de tierras y
de otros factores que garantizan su adecuado uso agropecuario.
74
Tierra para uso agropecuario
La formalidad de los ttulos cumple un papel relevante para facilitar la garanta y la debi-
da proteccin de los derechos de propiedad sobre la tierra. Aqu se revisan las principa-
les dificultades en la informalidad de la propiedad en el pas y otros obstculos relacio-
nados con la ilegalidad de la propiedad, los cuales tambin limitan la precisa definicin
de los derechos de propiedad.
La tercera problemtica muestra los conflictos de uso del suelo que comprometen la efi-
ciencia econmica y la sostenibilidad ambiental, destacndose los conflictos ambientales
y los problemas de subutilizacin y sobrexplotacin de la tierra.
Aunque la adecuada definicin de los derechos de propiedad constituye una base in-
dispensable para el desarrollo de los mercados de tierras y para mejorar el acceso y la
eficiencia de su uso como factor productivo, en Colombia hay un gran rezago institucio-
75
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
La ocupacin ilegal, por su parte, se define en el Cdigo Civil como la invasin de reas
de especial importancia ambiental, ecolgica y social. Particularmente se refiere a las re-
servas forestales, parques nacionales, resguardos indgenas, territorios colectivos y bal-
dos de la Nacin (USAID Colombia, 2010). Otro tipo de ilegalidad se ha configurado
a raz del conflicto armado y la expansin del narcotrfico que introdujeron la tierra en
la disputa por el control territorial y su uso con fines de enriquecimiento ilcito y lavado
de activos ilegales.
Antes de revisar cada una de estas situaciones, es pertinente ubicarse en el panorama na-
cional de propiedad de la tierra. De acuerdo al consolidado de la informacin registrada
en catastro (86 millones de las 114 millones de hectreas de superficie del pas), en 2009
el rea total estaba distribuida de la siguiente forma: 44,7 % eran predios de propiedad
privada, 20,6 % predios del Estado, 29,0 % predios de resguardos indgenas, 3,7 % eran
reas protegidas, 1,5 % predios de comunidades negras, y 0.5% predios de comunidades
religiosas y otra comunidades (vase Cuadro 1).
76
Tierra para uso agropecuario
El total de predios del Estado, 20 % del rea total, incluye las vacantes catastrales, es de-
cir, predios donde no se logr determinar la propiedad, y muchos de ellos corresponden
a baldos del Estado. Sin estas vacantes, los predios baldos del Estado tenan un rea de
12,1 millones de hectreas, y el resto -1,3 millones de hectreas- pertenecan a munici-
pios y departamentos y 4,2 millones a otras entidades (IGAC - CEDE, 2012).
El rea de predios bajo propiedad privada pas de 34,7 millones de hectreas en el 2000 a
38,5 millones de hectreas en 2009 con 2,4 millones de propietarios (IGAC - CEDE, 2012).
De acuerdo con los datos de catastro y del DANE, el 44 % de los predios rurales no tie-
nen ttulo registrado (Restrepo, 2011). El registro sirve como mecanismo de tradicin
del dominio de los bienes races y los derechos constituidos sobre l y el catastro, como
inventario de los predios del pas. Su interrelacin provee de un sistema de informacin
de tierras que garantiza la seguridad jurdica de la propiedad y la existencia, la descrip-
cin y la localizacin fsica de un inmueble en el pas (DNP, CONPES, 2010).
77
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
En 1988, Le Grand seal cmo en contraste con el perodo entre 1827 y 1870 cuando se
favoreci a grandes empresarios y terratenientes de la poca, en el perodo entre 1870 y 1923
las leyes de asignacin de tierras baldas favorecieron a colonos y campesinos. No obstante,
la mayora de estos colonos no pudieron acceder a ttulos de propiedad formales debido a
los altos de costos de transaccin de la titulacin y a las dificultades del gobierno central para
hacer cumplir la ley en el nivel local ante el poder influyente de los grandes propietarios.
Si se toman como referencia las cifras de catastro, la Nacin podra tener cerca de 12 mi-
llones de hectreas de baldos. Muchos de ellos se encuentran ocupados sin adjudicacin
formal, pero no existe informacin precisa al respecto. Algunos ocupantes corresponden
a posibles adjudicatarios ya que cumplen los requisitos como adjudicatarios de baldos
productivos. Sin embargo, una de las irregularidades en la conformacin de la estructura
de la tenencia de la tierra que contribuyen a la concentracin improductiva y estn en el
78
Tierra para uso agropecuario
El conflicto agrario clsico en Colombia tuvo sus principales manifestaciones con las
luchas agrarias entre los aos 1920 a 1930 y con el movimiento campesino durante la
dcada de los setenta. En la dcada de los ochenta, con la consolidacin del narcotrfico
y la intensificacin del conflicto interno que haba comenzado en la contienda poltica
de los aos cincuenta, los problemas de tierras se combinaron y articularon al conflicto
armado por el control ilegal del territorio (PNUD, 2011).
En esa poca se desarrollaron los tres componentes fundamentales del conflicto: gue-
rrilla, paramilitarismo y narcotrfico (PNUD, 2011). La tierra se ubic en medio de la
lucha por el control ilegal del territorio, la captura de rentas de la explotacin de recursos
naturales, la acumulacin de tierras, y el establecimiento de corredores para el transpor-
te de armas y drogas ilcitas (Ibez et al., 2011). Las violencias generadas por estos fe-
nmenos delictivos han ocasionado el desplazamiento de 4,79 millones de campesinos2.
La violencia generalizada en el pas deriv en el abandono de predios, el despojo de los
1
La Ley 160/94 estableci la UAF como la empresa bsica de produccin agrcola, pecuaria, acucola o fores-
tal cuya extensin, conforme a las condiciones agroecolgicas de la zona y con tecnologa adecuada permite
a la familias remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin
de su patrimonio. La extensin de la UAF depende de las condiciones agroecolgicas y de los sistemas de
produccin representativos de la zona (vase en anexo metodolgico ICAG-CEDE, 2012, pg. 16).
2
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79
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
En las dcadas de 1960 y 70 la implantacin de los cultivos ilcitos en las regiones de coloniza-
cin y de frontera agropecuaria, donde la presencia de Estado era precaria, estuvo acompaa-
da de la coercin armada para ejercer control y proteger la produccin de drogas ilcitas tanto
de la accin de la Ley como de la presencia de otros grupos armados con inters en el negocio
del narcotrfico (PNUD, 2011). Las FARC, por ejemplo, promovieron una colonizacin co-
calera en regiones como Caquet, Putumayo (PNUD, 2011) y Guaviare (Molano, 1987).
Desde los aos ochenta esta estrecha relacin entre los grupos armados ilegales y el nar-
cotrfico sirvi como combustible para el escalamiento del conflicto armado y facilit la
concentracin de la tierra generada por la compra de tierras con capital del narcotrfico.
Algunos autores sealan que uno de los factores que explican la concentracin de la
tierra ocurrida entre 1984 y 1996 en el pas, fue el auge de compra de tierras por parte
del narcotrfico y sus testaferros (Machado, 2003). De acuerdo con Reyes (1995), a me-
diados de los aos noventa en 409 municipios se haban realizado este tipo de adquisi-
ciones de tierra (PNUD, 2011). Reyes tambin estim que se trataba de 4 a 5 millones de
hectreas dedicadas a ganadera (Mujica & Thoumi, 1996).
80
Tierra para uso agropecuario
En Colombia los ndices de concentracin de la tierra figuran entre los ms altos del
mundo. Segn datos del Atlas de Distribucin de la Propiedad Rural en Colombia de
2011, el 69,7 % de los predios (los de menos de 5 hectreas) posean apenas el 6,0 % de la
tierra, mientras que, en el otro extremo, los predios con ms de 200 hectreas eran slo
el 1,0 % del total de predios pero concentraban el 43,1 % de la tierra (vase Cuadro 2).
Por otra parte, el Gini de tierras3 es uno de los indicadores a travs del cual se mide la
dispersin de una distribucin, en este caso de la propiedad privada de la tierra para uso
3
El ndice de Gini es una medida de dispersin de una distribucin, y se usa para medir la desigualdad en
la distribucin, sea de la riqueza, el ingreso o la tierra. El IGAC calcul el Gini con dos aproximaciones:
predial (tierras) y propietarios. El Gini de propietarios se calcula con el rea del terreno en poder de cada
uno de los propietarios. IGAC obtuvo dos Gini de propietarios, el primero con repeticiones que suman el
total del rea del predio, y sin repeticin que suma la proporcin del rea del predio. Tambin calcul el
Gini de tierras controlando calidad del suelo, para dos Gini de tierras: calidad sin repeticin y calidad con
repeticin. Estos Gini de tierras estn controlados con la calidad de la tierra, usando el nmero de UAF por
predio (IGAC-CEDE (2010) en PNUD, 2011 p. 197).
81
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
agropecuario. El ndice medido por IGAC y CEDE (2012) tiene en cuenta las diferencias
de la calidad de la tierra al tomar el nmero de UAF por predio. Para el ao 2012, el Gini
es de 0,86 (IGAC - CEDE, 2012) cuando se mide por propietarios y de 0,844 cuando se
controla por calidad de la tierra (concentracin de UAFs). La reciente ampliacin de la
diferencia de estos ndices muestra que la concentracin de la propiedad observada des-
de 2005 se explica especialmente por la compra de nuevos predios por pocos propietarios
(Ibaez et al., 2011).
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Amazonas
Putumayo
Antioquia
Arauca
Atlntico
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Cundinamarca
Crdoba
Guaina
La Guajira
Guaviare
Huila
Magdalena
Meta
Nario
Santander
N. Santander
Quindo
Risaralda
San Andrs
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaups
Vichada
Propietarios
Tierras
4
Datos 2012 incluidos en los anexos estadsticos del Atlas de la distribucin de la propiedad rural en
Colombia.
5
Tambin en los departamentos de Vichada, Vaups, Guaviare y Guaina, pero en esos ltimos la infor-
macin es precaria.
82
Tierra para uso agropecuario
A nivel internacional, pese a las diferencias metodolgicas, IGAC y CEDE (2012) inte-
gran un ejercicio de comparacin de los pases con ms alta concentracin de la tierra.
Ese ejercicio ubica a Colombia en la posicin nmero 11 entre 93 pases. La regin de
Amrica del Sur tiene el promedio ms alto del Gini de tierras con 0,85 frente a un pro-
medio mundial de 0,63.
83
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Colombia se caracteriza por una gran heterogeneidad entre sus regiones en cuanto a la
densidad demogrfica. Mientras en un extremo hay regiones como el altiplano de Nari-
o con altsima densidad demogrfica, tambin hay otras como Vichada con muy baja
presencia de poblacin. Esto explica que el tamao ptimo de finca tiende a ser pequeo
en el altiplano de Nario, con base en patrones de cultivo muy intensivos en mano de
obra y alta capacidad de generacin de ingresos por hectrea. Por su parte, el tamao
ptimo tiende a ser muy grande en el caso de Vichada, donde predomina la ganadera
extensiva y podran desarrollarse cultivos con alto grado de mecanizacin (como los
cereales) y explotaciones forestales.
Diferentes estudios plantean que la actividad ganadera extensiva ilustra este fenmeno,
porque concentra de forma extensiva suelos con vocacin para uso agrcola, limitando
posibilidades para la pequea y mediana propiedad (PNUD, 2011). Una evidencia se
muestra en el estudio Colombia: una poltica de tierras en transicin del Banco Mun-
dial (2004) que examin la hiptesis sobre la relacin entre desigualdad en la tenencia y
el uso insostenible de la tierra, especialmente asociado a ganadera. El estudio encontr
una correlacin fuerte y positiva entre las dos variables. Gfaro et al., (2012) afirman que
en el pas, la concentracin de la tierra y la estructura de propiedad parecieran inducir a
estructuras productivas ineficientes con un alto porcentaje de los predios rurales destinado
a la produccin de ganadera extensiva (Gfaro, Ibaez, & Zarruk, 2012, p. 15).
De acuerdo con los datos del IGAC (2012), como se analiza ms adelante, de las 34,8
millones de hectreas que utiliza la ganadera (sin rea agrosilvopastoril), 19,7 millones
84
Tierra para uso agropecuario
no tienen vocacin para esta actividad. Este patrn de uso revela problemas de subutili-
zacin de suelos con vocacin agrcola o sobreutilizacin de suelos con riesgo ecolgico
en reas forestales o de conservacin.
Por otro lado, se deben considerar los efectos que la distribucin desigual en la tenencia de
la tierra tiene sobre las posibilidades de reducir la pobreza y mejorar la equidad. Deininger
(2004) en su estudio sobre el marco de polticas para el crecimiento y la equidad, observ
en diferentes pases una relacin importante en trminos de poltica pblica: lugares con
altos niveles de desigualdad y pobreza suelen coincidir con la existencia de alta desigual-
dad en la distribucin de la tierra y grandes cantidades de tierra productiva subutilizada.
Ibez et al. (2011) mencionan como factores que explican la concentracin de la tierra
en el pas, las dinmicas histricas, las rigideces en los mercados de tierras, los incentivos
a la acumulacin de tierras improductivas y el conflicto armado.
Dado el impacto sobre la pobreza y la equidad, es necesario incorporar factores que ex-
plican tanto el problema de la concentracin improductiva de la tierra como el limitado
acceso para productores de bajos ingresos que tienen unidades productivas insuficientes
o carecen de este activo. Estos se relacionan con las limitaciones de los mercados de tie-
rras, sus altos costos de transaccin y las fallas de cobertura en los mercados de crdito,
as como en otros mercados de factores que determinan la competitividad.
85
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Las fallidas reformas agrarias de 1936 y 1961 no aliviaron los crecientes conflictos de
tierras y la reforma de 1994 se concentr en titulacin de baldos a colonos y comunida-
des afro descendientes (Ibez et al., 2011). A esto se suman los efectos del narcotrfico
y del conflicto armado mencionados anteriormente que reforzaron los mecanismos de
concentracin de la tierra.
Durante estos perodos las polticas pblicas que acompaaron a las reformas agrarias
favorecieron a los grandes propietarios con acceso a crditos y asistencia tcnica. En
contraste, la asignacin de baldos se dio en zonas con mala calidad de la tierra y baja
presencia del Estado (Ibez et al., 2011).
86
Tierra para uso agropecuario
6
El productor de cuenta propia obtiene los beneficios y paga las consecuencias de la calidad de su propio
esfuerzo, mientras que el trabajador contratado no participa en los riesgos de la produccin.
87
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Sin embargo, debido a las imperfecciones del mercado de tierras, las decisiones de trasfe-
rencia y uso de la tierra no estn dadas solo por la mayor productividad. Como lo sea-
lan Gfaro et al., (2012), la riqueza de los propietarios juega un papel importante cuando
el precio de la tierra est capturando usos como el especulativo, afectando la dinmica
de la inversin productiva, pero sobre todo a los productores de bajos ingresos que no
cuentan con acceso a crdito, aunque sean productores eficientes.
Estos temas son relevantes para el diseo de polticas pblicas que buscan reducir la
desigualdad en el acceso a la tierra. Las experiencias de productores beneficiarios de
reformas agrarias muestran que el acceso a la tierra no es suficiente si no se brinda acom-
paamiento para enfrentar la exposicin y la aversin al riesgo, el acceso a crdito, los
precios de los insumos, la comercializacin de los bienes finales, entre otros (Gfaro et
al., 2012). Como describen De Janvry y Sadoulet (2002), las reformas agrarias en La-
tinoamrica han sido incompletas debido a que no se aseguran prerrequisitos para la
competitividad de los beneficiarios. Los autores tambin arguyen que un enfoque ms
comprensivo sobre el acceso a la tierra considerara incluir actividades no agrcolas que
contribuyan a superar la pobreza.
Las fallas del mercado de tierras estn relacionadas con las distorsiones que enfrentan los
productores en los mercados de factores de produccin y con los incentivos a la concen-
88
Tierra para uso agropecuario
El mercado de crdito suele excluir a los pequeos productores debido a los costos de tran-
saccin relativos a la prestacin de los servicios financieros en zonas rurales. La precaria
infraestructura, los problemas de seleccin adversa y los pocos incentivos a tomar la tierra
de un pequeo agricultor como garanta de crditos reflejan algunas de las dificultades. Por
otro lado, estas restricciones del mercado de crdito pueden generar una situacin en la que
tener acceso a capital de trabajo es ms importante que el uso de trabajo familiar, que es su
ventaja productiva (Deininger, 2004). La falta de acceso a crdito formal y el alto costo en
mercados informales de crdito son factores que limitan la inversin en finca (FAO, 2012).
89
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
El catastro es el inventario de predios en el territorio y por Ley los municipios deben ac-
tualizar su informacin (fsica, econmica y jurdica) al menos cada cinco aos. Dados los
elevados costos de la actualizacin catastral, los entes territoriales deben gestionar aportes
de la Nacin.
En el pas existen cinco entidades catastrales, el IGAC, que maneja el 66 % de los predios, y
los catastros descentralizados de Bogot, Antioquia, Medelln y Cali, manejan el resto. De
los predios totales del pas, el IGAC maneja el 54 % de los predios urbanos y el 86 % de los
rurales (IGAC - CEDE, 2012). Para el ao 2011, el catastro del pas registraba 14.722.190
predios, 73,8 % urbanos y el 35,5 % rurales. El 73,0 % de los predios urbanos se encontraban
actualizados, mientras que en la zona rural slo el 43,1 % de predios estaban actualizados7.
7
Un 54,04% los predios rurales se encontraba sin actualizacin y un 2,51% sin formacin catastral.
8
El Espectador, artculo Solo 32.000 del 15 de enero de 2011.
9
Un estudio realizado por el antiguo programa de proteccin de tierras y patrimonio de Accin Social
(Citado por PNUD, 2011) observ que, comparando el valor de la UAF, que descuenta las diferencias
de calidad de la tierra, una UAF en el microfundio tena un avalo promedio de 74,1 millones, mientras
que el avalo de la UAF de gran propiedad fue de 14,4 millones. El de mediana propiedad de 26,7 mi-
llones y el de pequea propiedad de 36,9 millones. Esto indicaba un avalo catastral ms real y, por lo
tanto, un pago proporcionalmente mayor de impuestos por parte de los pequeos productores.
90
Tierra para uso agropecuario
De otra parte, la responsabilidad del recaudo del impuesto predial corresponde a los entes
territoriales, as como el establecimiento de la tarifa es definida por el concejo municipal.
Por Ley, la tarifa de este impuesto puede ser hasta de 16 por mil, pero el promedio efectivo
oscila alrededor del 3 por mil (PNUD, 2011). El Gobierno nacional en su Plan de desarro-
llo 2010-2014 estableci, para los predios urbanos y rurales a partir del estrato 4, una tarifa
mnima del impuesto predial de 3 por mil en 2012, 4 por mil en 2013 y 5 por mil en 2014.
IGAC
3.500 3.396
C. Descentralizado
3.159
3.000 2.926
2.595
2.500
Precios (miles)
2.000
1.700
1.445 1.413
1.500
1.119
1.029 1.034 966
1.000 871
743
500
211
122 124
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
91
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
92
Tierra para uso agropecuario
la oferta agrcola, pudiendo incluso contrarrestar el efecto positivo del progreso tcnico
en la elasticidad de la oferta. De esta manera, se refuerzan las expectativas de sobre-
valorizacin de la tierra, configurando crculos viciosos que limitan la dinmica del de-
sarrollo y, en particular, la del desarrollo rural y la reduccin de la pobreza.
El rgimen de comercio exterior constituye otro factor que incide en la dinmica de los
precios de la tierra. Las limitaciones al comercio exterior de productos agrcolas hacen
ms inelstica su oferta, y con el aumento de la demanda se generan sobreprecios que
favorecen la racionalidad de acumulacin improductiva de tierras. Se eleva el valor de la
tierra por encima de las utilidades esperadas (Deininger, 2004).
m Mercados de ventas
93
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
mejorar la productividad. De otra parte, la tierra propia, cuando los ttulos son formales
y los costos de cumplimiento y proteccin son reducidos, sirve como garanta de crdito
y facilita el acceso a los recursos financieros para realizar esas inversiones. El mercado de
compra-venta de tierras tiene mayores costos de transaccin que los de arrendamiento
pues la decisin de compra requiere tener informacin para valorar el riesgo, los costos
de oportunidad de la tierra, los retornos esperados, entre otros (Deininger, 2004).
El acceso a la tierra por medio de los mercados de compra-venta es ms difcil para los
pequeos productores o los productores pobres sin tierra o con tierra insuficiente cuan-
do los mercados de crdito fallan para dichos productores. Por esta razn los mercados
de compra-venta de tierra funcionan en forma segmentada y ayudan poco a desconcen-
trar la propiedad y a transferir tierra de propietarios que la subutilizan a productores
pequeos y medianos que podran usarla ms eficientemente.
El precio de la tierra es muy relevante a la hora de poner este factor a disposicin de los
pequeos productores, tanto por el costo fiscal de una eventual poltica redistributiva
como por las condiciones para las decisiones de asignacin que toman los pequeos
productores con sus recursos. En tal sentido, el alto precio de la tierra impone un ele-
vado costo fiscal a las polticas de redistribucin agraria, y representa una barrera a la
inversin productiva en la agricultura.
En buena parte, el problema consiste en que el precio de la tierra no es (ni logra ser)
consistente con la rentabilidad de las actividades agrcolas.
94
Tierra para uso agropecuario
95
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Si los mercados de tierra funcionaran bien, los pequeos productores podran acceder a
tierra por el mecanismo de arrendamiento. En las actividades productivas agrcolas don-
de la pequea escala de produccin tiene ventaja comparativa (por ejemplo, en cacao)
se requieren ciertas condiciones de permanencia que demandan contratos de arrenda-
miento a largo plazo. La viabilidad de ese tipo de contratos depende de escenarios de
formalidad y seguridad de los derechos de propiedad.
Los conflictos de uso de la tierra se presentan por el uso inadecuado que el hombre hace
del medio natural con respecto al uso que debera hacer de acuerdo a la oferta ambiental
del suelo (IGAC-Corpoica, 2002). En el pas subsisten diferentes conflictos de uso: por
subutilizacin, sobreutilizacin, reservas forestales, minera, reas pantanosas, reas ur-
banas e incompatibilidad en usos marinos y costeros.
De acuerdo con el IGAC (2012), de las 114 millones de hectreas de suelo que tiene
Colombia, el 67.6 % (77.1 millones de hectreas) tiene un uso adecuado, el 13,1 % (14,9
millones de hectreas) se encuentra subutilizado, el 15.6 % (17.8 millones de hectreas)
es sobreutilizado, el 0.2 % es zona urbana (0.2 millones de hectreas) y en un 3.5 % (3.9
millones de hectreas) no se determin el conflicto de uso.
96
Tierra para uso agropecuario
La vocacin del suelo, su cobertura y uso actual muestran usos inadecuados del suelo
entre agricultura, coberturas forestales y conservacin. El rea utilizada en esas activi-
dades est por debajo del uso potencial en 16,7 millones, 1,7 millones y 3,9 millones de
hectreas respectivamente. Mientras que la ganadera, las actividades agrosilvopastoriles
y los otros usos (como zonas urbanas y espejos de agua) exceden el rea utilizada en 19,7
millones, 1 milln y 1.5 millones de hectreas, respectivamente (vase Cuadro 3).
97
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Esta oferta se inserta en diferentes figuras del ordenamiento ambiental del pas que se
superponen entre s. Entre estas es importante reconocer las zonas de reserva forestal
(siete en total) establecidas por la Ley 2 de 1959 que actualmente ocupan 51,3 millones
de hectreas, es decir el 45 por ciento del rea nacional. Tambin se encuentran las reas
protegidas que integran el Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) y representan
un 15 por ciento del rea nacional, es decir 17,2 millones de hectreas, de las cuales la
mayor parte estn dentro de las zonas de reserva forestal. Finalmente, los resguardos in-
dgenas y territorios colectivos que contaban en 2012 con 31,07 millones y 5,1 millones
de hectreas, respectivamente. Juntos representan un 31,7 % del rea nacional (IGAC,
2012) y en ambos casos alrededor del 70 por ciento de sus territorios estn dentro de las
zonas de reserva forestal (MADR, 2010).
Pese a este marco, existen diferentes problemticas de tipo ambiental y legal que se pre-
sentan por la fallas de ordenamiento del territorio. Muchos parques nacionales se decla-
raron en zonas que se encontraban habitadas y han tenido nueva ocupacin; otros par-
ques se superponen con resguardos y territorios colectivos. Ha habido una expansin de
cultivos ilcitos dentro de las reas protegidas y la presencia de grupos armados ilegales
impide el adecuado control institucional del territorio de los parques. Estas situaciones
han superado la capacidad de la institucionalidad responsable del sistema nacional de
parques nacionales naturales.
98
Tierra para uso agropecuario
de la frontera agrcola (MADR, 2010). Esto se debe al auge de la minera, que en una dca-
da entreg ms de 7 mil ttulos y tramit ms 17 mil solicitudes. El crecimiento del sector
fue de 14,3 % en 2011 y particip en el 2,3 % del PIB. Sin embargo, en este sector existe
un alto riesgo de propagacin de la minera ilegal que tiene efectos ambientales y sociales
adversos, entre ellos la vinculacin y el financiamiento de grupos armados ilegales.
La expansin de los cultivos ilcitos tambin asociada a las dinmicas del conflicto y co-
lonizacin en la frontera agrcola, registr, a principios del ao 2000, un rea de ms de
140 mil hectreas, la cual se ha logrado ir reduciendo gradualmente. En 2011, los cultivos
ilcitos ocupaban un rea de 64 mil hectreas en cultivos de coca y cerca de 338 hectreas
de amapola. En el cultivo de coca participan cerca de 62 mil familias y la produccin
nacional de cocana se estim en un valor del 3% del PIB agrcola (SIMCI, 2012).
El fenmeno de la ganadera extensiva ha sido analizado por el gremio del sector gana-
dero, Fedegan. Esta agremiacin ha propuesto un plan de reconversin ganadera para
recuperar, con usos originales, cerca de 10 millones de hectreas para 2019, estable-
ciendo sistemas intensivos de produccin ambientalmente sostenibles (PNUD, 2011).
Fedegan ha reconocido un conflicto de uso con la naturaleza pero es menos claro frente
a las tierras aptas para la agricultura. Asimismo, plantea un debate sobre las cifras de
rea total utilizada en ganadera pues argumenta que all se estn incluyendo cerca de 8
99
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
El potencial de uso agrcola definido por la vocacin del suelo corresponde a un 39,5 %
para cultivos transitorios (intensivos, 2 millones de hectreas, y semi-intensivos, 6,7 mi-
llones), un 27,7 % en cultivos permanentes (intensivos, 1,7 millones, y semi-intensivos,
4,5 millones) y un 31,8 % en actividades agro-silvcolas (7 millones de hectreas) (IGAC,
2012). La distribucin de la superficie agrcola en 2011 mostr una participacin de un
38 % con cultivos transitorios y 62% con cultivos permanentes (Agronet, 2012).
100
Tierra para uso agropecuario
catorias para riego y drenaje, Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR), Certificado de In-
centivo Forestal (CIF) e incentivos tributarios para establecimiento de cultivos perennes.
Para ello se deben desplegar tres tipos de polticas. En primer lugar, regularizar y for-
malizar los derechos de propiedad de la tierra buscando, de una parte, superar el reza-
go institucional en la asignacin y la clarificacin de los derechos legtimos y legales de
propiedad de la tierra y, de otra, corregir las consecuencias del conflicto y el narcotrfico
en trminos de la apropiacin ilegal de tierras y despojo a sus legtimos propietarios. En
segundo lugar, poner en marcha polticas e instrumentos para dinamizar los mercados de
tierras y democratizar el acceso, sobre todo por parte de los pequeos y medianos pro-
ductores, a fin aumentar la eficiencia en la asignacin de la tierra y propiciar una mejor
adecuacin de la estructura productiva al patrn de ventajas comparativas que tiene la
agricultura colombiana en sus diversidad regional. En tercer lugar, es importante promo-
ver, mediante polticas e instrumentos especficos de planeacin, regulacin y control,
la intensificacin sostenible del uso del suelo y, sobre todo, la correccin de los notables
problemas de conflicto de uso frente al potencial y las aptitudes de los suelos en el pas.
101
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
ser utilizada para distribuirla con preferencia entre productores pobres10 sin tierra o con
tierra insuficiente, con lo cual se podra lograr una deseable desconcentracin de la te-
nencia de tierras y mejorar los indicadores de equidad en la propiedad rural.
10
Esto plantea un serio problema de seleccin apropiada de beneficiario pobre pero idneo. Hay que tener
en cuenta que en varios programas de tierras del pasado se han tenido problemas con campesinos que
han recibido la tierra y terminan vendindola o haciendo mal uso de ella. La condicin de habitante del
campo no convierte a una persona en productor capaz de llevar a cabo negocios agropecuarios exitosos.
Como cualquier empresario, los productores agropecuarios tienen que tener las habilidades y la voca-
cin para adelantar las tareas propias de los negocios agropecuarios.
102
Tierra para uso agropecuario
El accionar de los grupos armados ilegales en el marco del conflicto armado que ha
vivido el pas por ms de cinco dcadas gener grandes y graves despojos de tierras y
victimizacin de la poblacin rural. Guerrillas y paramilitares despojaron grandes ex-
tensiones de tierras a toda clase de propietarios como parte de sus acciones de control
ilegal de territorios estratgicos. Sus legtimos propietarios u ocupantes fueron rempla-
zados, a la fuerza, por otros. Incluso en algunas regiones se repitieron sucesivos ciclos de
despojo de acuerdo con la dinmica de la confrontacin.
Ya est en marcha una poltica con su correspondiente aparato institucional para resti-
tuir las tierras despojadas en el marco del conflicto armado. Aunque el plazo fijado es
de 10 aos, es esencial que ese proceso logre, en el menor tiempo posible, la restitucin
exhaustiva de los derechos despojados a sus legtimos titulares.
Est previsto en las normas que rigen la restitucin de tierras, que las vctimas puedan
optar por la compensacin en dinero o por la reubicacin en otras tierras, cuando ellas
estn dispuestas a retornar a las tierras despojadas. En tales casos las tierras recuperadas
deberan ser adquiridas por el Estado para programas de distribucin a campesinos po-
bres sin tierra o con tierra insuficiente.
Es necesario que los procesos de restitucin logren una adecuada coordinacin con
otros procesos de distribucin y formalizacin de los derechos de propiedad de la tierra
a nivel regional, mediante un enfoque territorial, abierto a la participacin social y bajo
intervenciones sistemticas en el territorio, a fin de ir dejando regularizados y formali-
zados los derechos agrarios.
103
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Las polticas para la recuperacin de tierras ilegalmente adquiridas implican dos tipos
diferentes de procesos: la extincin del dominio por va judicial y la recuperacin por
va administrativa.
m Extincin judicial del dominio por origen ilegal de los recursos y enriquecimiento ilcito
Los procesos judiciales de extincin de dominio proceden en los casos en que la pro-
piedad est asociada, en su origen o por su relacin funcional, con actividades crimi-
nales (organizaciones armadas ilegales, narcotrfico, y cultivos ilcitos) y con enrique-
cimiento ilcito. La experiencia colombiana en relacin con estos procesos hasta ahora
ha sido decepcionante. Son muy demorados los procesos y la administracin de los
bienes incautados ha resultado ser muy onerosa para el Estado. Sin embargo, tanto
por la importancia del objetivo de regularizacin del rgimen de propiedad rural para
afirmar las condiciones de seguridad jurdica y la efectiva proteccin de los derechos de
propiedad en el campo, como por el potencial como fuente de tierras para programas
de distribucin y acceso a productores sin tierra, es necesario considerar la convenien-
cia de establecer una jurisdiccin agraria especial dentro de la justicia ordinaria para
la investigacin, el conocimiento y el fallo de los procesos de extincin del dominio de
predios rurales.
104
Tierra para uso agropecuario
Los predios definidos por la justicia para ser objeto de la extincin del dominio que no estn
asociados a despojo o que no tienen vctimas que los reclamen podran pasar a adminis-
tracin del INCODER para su correspondiente asignacin a campesinos sujetos de progra-
mas de distribucin directa de tierras. Hay abundantes estudios de especialistas e informes
que permitiran esperar que en la extincin judicial del dominio de tierras rurales no solo
habra una importante fuente de tierras disponibles para distribucin, sino que se trata de
tierras de buena calidad y buena localizacin y acceso a condiciones de conectividad. En
estos casos es muy importante definir, para los potenciales beneficiarios, unos criterios de
elegibilidad y de seleccin ms estrictos que aseguren el mejor y ms ptimo uso del suelo.
Si bien empricamente se puede constatar que la gran mayora de tierras que aun co-
rresponden a baldos productivos de la Nacin estn en poder de ocupantes, incluso de
buena fe, es tambin evidente que muchas de esas tierras han sido ocupadas o adquiridas
en transacciones informales de mejoras entre personas sin el cumplimiento de los re-
quisitos legales para la adjudicacin de baldos. El proceso de regularizacin sistemtica
y exhaustiva de los derechos de propiedad, que es necesario adelantar en todo el pas,
pondra en evidencia la inexistencia de derechos legales sobre muchas de esas tierras, y
tambin permitira deslindar tierras que excederan la mxima extensin adjudicable a
solicitantes que cumplan los requisitos legales para la adjudicacin.
105
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
Superar a mediano plazo la informalidad en los ttulos de propiedad implica, por una
parte, aumentar los recursos y fortalecer las capacidades del INCODER para llevar a cabo
un plan de titulacin de los baldos productivos en forma sistemtica y por barrido de
zonas, en vez de por demanda, y, por otra, fortalecer y escalar la institucionalidad del Mi-
nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Sistema nacional de notariado y registro
para la clarificacin y la normalizacin de los ttulos de propiedad. Estos procesos deben
ser adelantados contando con la participacin de las comunidades por medio de procesos
de caracterizacin social, verificacin y consensos sobre la cartografa en el nivel local e
involucrando a las autoridades locales, con el fin de hacerlos ms expeditos, disminuir
los costos de la titulacin y la formalizacin, y aumentar la legitimidad de los resultados.
106
Tierra para uso agropecuario
tran bajo explotacin agropecuaria en diferentes grados de intensidad. Sin embargo, esas
explotaciones y la poblacin que depende se encuentran al margen de posibilidades de
integrarse efectivamente a los servicios institucionales para el desarrollo econmico y
social. Es necesario reconocer esa realidad y aplicar una poltica tanto de sustraccin
como de consolidacin de las reservas que deban permanecer como tales, diseando y
poniendo en marcha esquemas de ordenamiento ambiental y de manejo especial para
recuperar, mitigar y orientar los procesos de explotacin en forma compatible con los
objetivos ambientales a que haya lugar en cada caso.
5. Implementacin e institucionalidad
Es evidente que esta tarea desborda las capacidades que tiene el INCODER en la ac-
tualidad. Se requiere de nuevas capacidades de coordinacin y sincronizacin de di-
107
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
versas entidades para llevar a cabo un proceso sistemtico y por barrido de zonas que
vaya dejando regularizados y formalizados los derechos de propiedad, y que, adems,
logre acompaar el proceso con el involucramiento de las entidades responsables de
los dems bienes y servicios bsicos para el desarrollo territorial rural: infraestruc-
tura de conectividad (carreteras, electrificacin y TIC), fortalecimiento del capital
humano (salud, educacin y vivienda), adecuacin de tierras (riego y drenaje), finan-
ciamiento y servicios financieros, asistencia tcnica, y capacitacin, organizacin y
capital social.
108
Tierra para uso agropecuario
Una innovacin en el derecho agrario que est prevista en el proyecto de Ley de Tierras
y Desarrollo Rural que est surtiendo los trmites de consulta con las comunidades in-
dgenas y negras antes de ser presentado formalmente al Congreso de la Repblica, es la
incorporacin del derecho real de superficie. La aprobacin de esta figura representara
un avance significativo hacia la creacin de condiciones institucionales que amplan las
oportunidades para el crecimiento de la inversin y la eficiencia productiva en la agri-
cultura, as como para abaratar el acceso a la tierra a los productores, mejorando sobre
todo las posibilidades de acceso a los pequeos y medianos productores sin tierra, que
son quienes sufren ms la exclusin en los mercados de compra por cuenta de la falta
de dinero para adquirir tierra y dadas las fallas en los mercados de crdito para propor-
cionarle esa capacidad en condiciones adecuadas de plazo y costos financieros. Adems,
el derecho real de superficie permite establecer condiciones que tienden a favorecer la
disminucin del precio de la tierra, por cuanto una parte de la demanda de tierra se
trasladar progresivamente hacia la demanda de arrendamientos en el marco de la pro-
teccin y la transabilidad que ofrece el derecho real de superficie.
En virtud del derecho real de superficie sobre predios rurales, ... el titular del dominio
otorga a otra persona, denominada superficiario, el uso, goce y disposicin jurdica de la
superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en actividades agrco-
las, ganaderas, plantaciones forestales comerciales, pisccolas, agroindustriales, tursticos o
prestacin de servicios ecosistmicos certificados por la autoridad ambiental competente.
El superficiario hace propio lo plantado, construido o ubicado en el inmueble ajeno, sea
preexistente al acto que lo origina o consecuencia del ejercicio de su derecho, y puede cons-
tituir sobre ellos cualquier tipo de gravamen (Art 279 del Proyecto de Ley de Tierras y
Desarrollo Rural).
Uno de los factores que explican la segmentacin que caracteriza al mercado de tierras
en Colombia es que por lo general las transacciones de compra-venta deben hacerse con
109
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
pago de contado o a plazos muy reducidos. En la actualidad las lneas de crdito dispo-
nibles solo cobijan a profesionales del sector agropecuario y no han funcionado debido
a que las proyecciones de retorno del proyecto productivo que sustenta las solicitudes
no son suficientes para demostrar la capacidad de pago del crdito. Esta discrepancia en
buena parte se explica por el sobreprecio que tiene la tierra, dados los beneficios que se
pueden lograr mediante la concentracin especulativa de la propiedad.
Sin embargo, pese a esa realidad, el hecho que por lo general la inversin empresarial
en agricultura se hace mediante la compra de las tierras arroja dudas acerca de la im-
posibilidad de que los proyectos productivos puedan sustentar la recuperacin de la
inversin y, sobre todo, de la incapacidad de pago por parte del productor. De hecho,
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de muchos agricultores que iniciaron
como arrendatarios muestra que an en una situacin de sobreprecios de la tierra es
posible pagarla con el ahorro real de parte de los beneficios corrientes de la produc-
cin, siempre que las condiciones de pago, sobre todo de plazo y tasa de inters, sean
las apropiadas.
m Subsidios para compra de tierras para pobres sin tierra o con tierra insuficiente
La sola existencia de lneas de crdito para la compra de tierra no sera suficiente para
asegurar que por medio del mercado de tierras se pueden ampliar en forma efectiva
las oportunidades de acceso a los productores pobres sin tierra o con tierra insufi-
ciente. Para ellos es necesario fortalecer los programas de subsidio integral de tierras
que considere la entrega gratuita de la tierra y la financiacin adecuada del proyecto
productivo.
110
Tierra para uso agropecuario
En buena parte, los conflictos de uso del suelo rural se originan en incentivos arraiga-
dos en nuestras instituciones agrarias (la baja tributacin de la tierra, el proteccionismo
arancelario, por ejemplo) que favorecen la concentracin y la subutilizacin de la tierra
en grandes propiedades rurales, lo que a su vez explica situaciones de sobreexplotacin
por presiones de subsistencia en el contexto de la economa campesina familiar y sub
familiar que no encuentra condiciones favorables para acceder a tierras. Por su parte, la
concentracin con subutilizacin de las tierras est asociada a su sobrevaloracin en el
mercado, lo que refuerza los mecanismos que limitan la inversin productiva en el agro,
por cuanto los precios no guardan correspondencia con la productividad de la tierra.
Una poltica de presin fiscal es imprescindible para corregir esta situacin. Pero no es su-
ficiente. Es necesario tambin establecer incentivos especiales que promuevan en forma
especfica y con reglas vinculantes, no slo la reconversin de sistemas extensivos de uso
de la tierra a sistemas de produccin ms compatibles con el potencial econmico y de
generacin de empleo de los suelos y el entorno, sino tambin procesos de inclusin so-
cial y econmica, y dinmicas de asociatividad entre pequeos y medianos productores.
Con el fin de complementar las medidas de presin fiscal (actualizacin del catastro
rural y aplicacin de principios de progresividad en la fijacin de las tasas de tributacin
111
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
predial), que son indispensables para incentivar el eficiente uso de la tierra y, conse-
cuentemente, su ms equitativa distribucin, es conveniente establecer un programa de
incentivos para reconvertir tierras con conflictos de subutilizacin en sistemas de pro-
duccin agrcola con alto potencial de generacin de empleo. El programa podra estar
basado en acuerdos de reconversin sujetos al cumplimiento de objetivos especficos,
en uno o varios de los siguientes aspectos: generacin de empleo, inclusin de pequeos
y medianos productores en la cadena de valor, fomento de la asociatividad, y cesin vo-
luntaria de tierras para ampliar oportunidades de acceso a productores pobres sin tierra
o a poblacin rural vulnerable.
El programa podra tener los siguientes componentes: subsidio directo para la com-
pensacin parcial de los costos de adecuacin de tierras y establecimiento de cultivos
perennes, lneas de crdito en condiciones especiales para intensificar la explotacin
ganadera mediante el establecimiento de cultivos forrajeros y silvopastoreo, y un sistema
de garanta de precios (como coberturas de precios) para los productos originados en los
acuerdos de reconversin.
Dados los elevados costos de la actualizacin del catastro y el insuficiente avance de esta
actividad en la zona rural, se podran realizar convenios entre la DIAN y las alcaldas
municipales en los cuales se traslade a la Nacin la totalidad del costo (presupuestal y
poltico) de la actualizacin del catastro. El municipio por su parte se comprometera
a ajustar la tarifa y a mejorar, con el acompaamiento de la Nacin, sus sistemas de
recaudo y administracin del impuesto. Para esto la Nacin podra fijar unas metas m-
nimas de recaudo para el municipio en el marco del convenio. Este apoyo se dara una
112
Tierra para uso agropecuario
sola vez para lograr la actualizacin al menos cada cinco aos de acuerdo al requisito
de Ley; mientras tanto se debe sensibilizar a las administraciones municipales sobre los
beneficios del recaudo para las finanzas locales. En estos convenios se deben incluir el
fortalecimiento de las capacidades institucionales de las alcaldas para administrar efi-
cientemente el recaudo.
La descentralizacin del catastro es una modalidad que debe analizarse para agilizar
la actualizacin simultnea de catastros. Las entidades descentralizadas corresponden
principalmente a las grandes ciudades y al departamento de Antioquia. Pese a esto, y de
acuerdo con las cifras del DNP-CONPES (2012), la actualizacin del catastro muestra
que estas contribuyeron en 2011 y 2012 con el 23 y 14 por ciento, respectivamente, de
los predios rurales. Solo Antioquia (sin Medelln) aport 17 y 8 por ciento de los pre-
dios rurales actualizados en esos dos aos. En general, la participacin de las entidades
catastrales descentralizadas en la actualizacin catastral se ha mantenido superior a la
del IGAC desde 2009. En el ao 2012 el IGAC efectu el 48 por ciento de los predios
actualizados en el pas, pero en estos slo 12 por ciento correspondi a predios rurales.
Sobre esta base, los observadores suelen notar que un impuesto a la tierra constituye
uno de los pocos mecanismos para financiar sosteniblemente a los gobiernos locales sin
recurrir a transferencias, las cuales pueden distorsionar los incentivos y romper el lazo
entre el nivel al que se prestan los servicios pblicos y el pago de los mismos.
113
lvaro Balczar | Carolina Rodrguez
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115
Capital bsico para la agricultura colombiana
Captulo tres
Capital bsico para la
agricultura colombiana
Antonio Hernndez*
Alejandro Becerra*
* Los autores agradecen las sugerencias de Juan Jos Perfetti sobre el contenido del trabajo. Al igual que
sus comentarios a una primera versin que, junto con los de Jos Leibovich y lvaro Balczar, ayuda-
ron a precisar algunos puntos del texto. Desde luego, ninguno de ellos es responsable de los anlisis aqu
contenidos los cuales comprometen nicamente a los autores.
117
Capital bsico para la agricultura colombiana
Resumen Ejecutivo
El propsito de este trabajo es analizar la manera en que, con el fin de reorientar y ace-
lerar el desarrollo agrcola, las polticas pblicas pueden contribuir a la acumulacin de
capital humano y la formacin para el trabajo; al incremento del riego y la adecuacin de
tierras; a la prestacin del servicio de asistencia tcnica; a la existencia de un adecuado
sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias y de mtodos productivos amigables con
la naturaleza; a la generacin, difusin y uso de la informacin sobre las actividades
agrcolas; a la provisin de servicios financieros en la sociedad rural; y, a la creacin y el
mantenimiento de una apropiada infraestructura vial en las zonas rurales.
La distincin de las acepciones de la expresin bien pblico permite sealar que los ele-
mentos que constituyen el conjunto denominado capital bsico no son bienes pblicos
ni en el sentido que a dicha expresin se le da en la teora econmica, ni en cuanto a que
su propiedad deba recaer en el Estado, ni en cuanto a que su provisin sea inherente a
su finalidad social o a que constituyan una conducta moral deseable para fortalecer la
buena marcha de la sociedad.
Ello no quiere decir, sin embargo, que el fortalecimiento del capital bsico no deba consti-
tuir una de las prioridades del Estado a la hora de definir las polticas pblicas para reorien-
tar y acelerar el desarrollo rural e incrementar la produccin agrcola. Lo que s se enfatiza
es que esa provisin no tiene por qu estar administrativamente a cargo del Estado.
1
En este trabajo las palabras agricultura y produccin agrcola se usan de manera intercambiable y
comprenden la lista de bienes que as se deja enumerada. La palabra agropecuario(a) no se utiliza en
este trabajo, a menos que se trate del nombre propio de un texto de otro autor o que est referida a los
artculos del Proyecto de Ley de Desarrollo Rural que viene estudiando el gobierno.
119
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Teniendo en mente esa visin holstica, las polticas del Estado colombiano para la socie-
dad rural deberan dirigirse a los siguientes cuatro grandes objetivos:
p Disear una poltica integral para transformar la estructura agraria, dndole consi-
deracin a la distribucin de la propiedad de la tierra y a la clarificacin y legaliza-
cin de la misma, al uso que se da a los suelos desde el punto de vista de su vocacin
natural y de su explotacin econmica y tomando en consideracin la sostenibilidad
ambiental.
p Hacer que la produccin agrcola genere suficientes ingresos para quienes se dedican
a ella y disear polticas que faciliten la movilidad de los productores2 cuando ciertas
actividades dejen de ser rentables.
2
La movilidad debe entenderse como el cambio que se produce cuando se pasa de actividades menos
rentables a las que lo son ms, y no como la movilidad espacial o temporal.
120
Capital bsico para la agricultura colombiana
Aspectos de los cuales este trabajo, por razones de espacio, se ocupa nicamente de la
provisin de capital bsico.
Teniendo en cuenta la permanencia en el tiempo del impacto de los apoyos estatales a la pro-
duccin agrcola, y la manera como tales apoyos contribuyen a la superacin de la pobreza
y la desigualdad rurales, el gasto gubernamental en capital bsico es ms deseable que aquel
en que se incurre cuando se otorgan subsidios directos a los productores3, por dos razones.
En primer lugar, en la mayora de los casos, los subsidios directos no tienen como fina-
lidad incentivar las innovaciones tecnolgicas, ni producir incrementos en la producti-
vidad laboral, ni reducir la incertidumbre ni el nivel riesgo de manera permanente. En
segundo trmino, por lo general, el costo fiscal de los subsidios slo produce beneficios
transitorios a favor de los productores que los reciben y no se difunden ms all del pe-
rodo para el cual se otorgan.
Por el contrario,
3
A travs de las subvenciones a los precios, el cubrimiento indiscriminado de ciertos riesgos, o el otor-
gamiento de crditos a tasas de inters preferenciales.
121
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
p Una mayor y mejor infraestructura vial reduce los costos de transaccin, puede am-
pliar el tamao del mercado y contribuye al bienestar de la poblacin al reducir tam-
bin los costos de transporte no asociados a la produccin agrcola.
Por todas esas razones, el gasto pblico en bienes bsicos para la agricultura crea bene-
ficios que trascienden los de cada uno de los productores y permanecen en el tiempo.
Por todo ello, si se quiere reorientar y acelerar el desarrollo rural, la financiacin de ese
gasto debe ser considerada prioritaria por el Estado colombiano. Priorizacin que exige
una revisin a fondo de muchas de las polticas del pasado como se expone con detalle
en el trabajo.
122
Capital bsico para la agricultura colombiana
I. Introduccin
El propsito de este trabajo es analizar la manera en que, con el fin de reorientar y ace-
lerar el desarrollo agrcola, las polticas pblicas pueden contribuir a la acumulacin de
capital humano y la formacin para el trabajo; al incremento del riego y la adecuacin de
tierras; a la prestacin del servicio de asistencia tcnica; a la existencia de un adecuado
sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias y de mtodos productivos amigables con
la naturaleza; a la generacin, difusin y uso de la informacin sobre las actividades
agrcolas; a la provisin de servicios financieros en la sociedad rural; y, a la creacin y el
mantenimiento de una apropiada infraestructura vial en las zonas rurales.
Para ese fin el trabajo se divide en dos grandes partes. En la primera, luego de contex-
tualizar el marco de las polticas pblicas para la agricultura y de un anlisis semntico,
se expone la moderna visin sobre el desarrollo rural, las orientaciones que la poltica
pblica debera tener frente a esa realidad y la importancia que el capital bsico tiene
para el desarrollo rural en general, y para el desarrollo productivo agrcola en particular.
En la segunda se discute, con algn detalle, la pertinencia y la mejor manera de proveer,
administrativa e institucionalmente, el capital bsico para la agricultura, para lo cual
previamente se examinan las orientaciones que en el pasado han tenido las polticas
pblicas sobre cada uno de los elementos que lo integran y la manera como esos temas
se abordan, cuando ello es pertinente, en el Proyecto de Ley sobre Tierras y Desarrollo
Rural que ha venido estudiando el gobierno nacional.
123
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
La primera de esas distintas realidades est asociada con la poltica comercial del pas,
la cual, en virtud de los tratados de libre comercio, expondr de manera creciente la
produccin agrcola nacional a la competencia internacional. La segunda est referida
a la atencin prioritaria que, en aras de construir una sociedad colombiana ms via-
ble, deber recibir por parte del Estado la sociedad rural, en la que espacial, cultural y
productivamente se desenvuelve la agricultura colombiana. Atencin que an cuando
mediada por la negociacin poltica que se adelanta con el grupo de las Farc deber ser
absolutamente prioritaria, cualquiera sea el resultado de ese proceso.
Esos dos factores, por su relativa novedad y la complejidad que implican, ponen de presen-
te la necesidad de precisar los trminos de los anlisis con el fin de evitar malas interpreta-
ciones y de esa manera hacer que los distintos puntos de vista - sobre la interpretacin de
la realidad o las propuestas de poltica - sean la expresin de enfoques diferenciales sobre
los temas en discusin y no confusiones de orden semntico o conceptual.
No cabe duda de que precisiones de esas caractersticas ayudarn a lograr acuerdos sobre
el alcance y las limitaciones de las polticas pblicas, cualesquiera sean los actores que se
involucren en las discusiones sobre las mismas.
Por todo ello, en esta primera parte del trabajo se distingue entre el concepto de bien pblico
y el capital bsico y se examina la importancia de este ltimo para el diseo de las polti-
cas pblicas para la agricultura; se expone el papel que a esta actividad le corresponde en
el proceso del desarrollo rural; se analizan las potencialidades y las limitaciones que para
apoyarla - vistas las realidades actuales - tienen esas polticas pblicas; y se contextualizan
los principios generales que para su desarrollo deberan guiar la provisin del capital bsico.
4
En este trabajo las palabras agricultura y produccin agrcola se usan de manera intercambiable y
comprenden la lista de bienes que as se deja enumerada. La palabra agropecuario(a) no se utiliza en
este trabajo, a menos que se trate del nombre propio de un texto de otro autor o que est referida a los
artculos del Proyecto de Ley de Desarrollo Rural que viene estudiando el gobierno.
124
Capital bsico para la agricultura colombiana
El aire constituye el ejemplo clsico de un bien pblico. Igualmente se citan como bienes
que cumplen con esas condiciones el goce de un espectculo de fuegos artificiales, la
recepcin de la seal abierta de televisin, la sintona de una emisora radial y el disfrute
del alumbrado pblico, entre otros.
La mayor dificultad para proveer los bienes pblicos as definidos reside en el hecho de
que no existe un mercado en el cual se determine la cantidad a producir y el precio que
se debe cobrar por el disfrute de ellos. Esto por cuanto, al no existir exclusin, los consu-
midores aprovechados pueden decidir no pagar por su uso y dejar que el pago recaiga en
otros de los beneficiarios. Eso, que en la literatura en ingls se conoce como el problema
de los free riders, hace que se presente una falla de mercado que debe ser corregida por
medio de la intervencin estatal o mediante mecanismos de cooperacin entre los con-
sumidores sin que se determine un precio de mercado.
Otro sentido en que se habla de bien pblico se refiere a aquellas acciones del Estado que
contribuyen al bienestar de la poblacin sin necesidad de que exista una apropiacin
individual de los mismos. Ejemplo de lo cual podra ser el respeto por la Ley y otras
conductas de orden moral que facilitan la vida en comunidad.
Una tercera acepcin del bien pblico es aquella que seala que existen algunos que son
inseparables de la finalidad del Estado. As, en su artculo 365 la Constitucin Poltica de
Colombia establece Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio na-
cional, para lo cual podrn ser prestados directamente por el Estado, por comunidades
organizadas o por particulares.
125
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Finalmente, por bien pblico se puede entender aquel que es propiedad del Estado.
Esta distincin de las acepciones de la expresin bien pblico permite concluir que lo
que, por brevedad, en este trabajo se denomina capital bsico para la agricultura no son
bienes pblicos en el sentido que a dicha expresin se le da en la teora econmica, quiz
con la sola excepcin de la difusin y disfrute de la informacin bajo ciertas condiciones.
Tampoco ese conjunto de bienes son pblicos en cuanto a que su propiedad deba recaer
en el Estado o en cuanto a que sean inherentes a su finalidad social, o a que constituyan
una conducta moral deseable para fortalecer la buena marcha de la sociedad.
Bajo ningn aspecto quiere ello decir que el fortalecimiento del capital bsico no deba
constituir una de las prioridades del Estado a la hora de definir las polticas pblicas para
incrementar la produccin agrcola. Lo que s se enfatiza es que esa provisin no tiene
por qu estar directamente a cargo del Estado.
Lo que se busca con este ejercicio semntico es evitar la tirana de las palabras, de la cual
se es vctima cuando dos interlocutores entienden cosas distintas por una misma expre-
sin, porque ello puede llevar a discusiones y debates irreconciliables e irracionales. As,
por ejemplo, si alguien dice que la adecuacin de tierras debe ser un bien pblico, enten-
diendo por ello que el Estado debe promover la incorporacin del riego en la funcin de
produccin agrcola, mientras que alguien se opone a ello porque entiende que el riego
no cumple con las propiedades de no rivalidad y no exclusin, en el sentido en que esos
trminos se definen en la literatura econmica, resulta claro que la diferencia est en el
significado que cada quien le da a las palabras y no necesariamente en las acciones de
poltica que se deben proseguir a este respecto.
Subsanar esas dificultades semnticas es base fundamental para que pueda prosperar el
dilogo y el entendimiento en especial entre quienes tienen distintas concepciones sobre
las finalidades del Estado5, pero lo es tambin para que la controversia sea fructfera en-
5
En una reciente crnica sobre el inicio de las conversaciones de paz con las Farc, Enrique Santos Calde-
rn explic que las primeras y ms complicadas tareas que tuvieron que superar las partes fueron las
hondas diferencias e infinidad de problemas de lenguaje y semntica.
126
Capital bsico para la agricultura colombiana
Como se ver en la segunda parte del trabajo este ejercicio semntico es especialmente
til para precisar lo que se propone como acciones prioritarias del Estado a la hora de
fijar las polticas pblicas para la agricultura.
B. Visin de lo rural
Sin embargo, hoy en da esa visin se juzga insuficiente, fundamentalmente por dos
razones. En primer lugar porque el crecimiento de la produccin no es condicin sufi-
ciente para alcanzar el desarrollo rural, y en segundo trmino porque, con los cambios
que se han presentado en los ltimos aos, la produccin rural no es slo la agrcola sino
que incluye muchas otras actividades6.
En ese sentido, el desarrollo rural se concibe ahora como resultado del crecimiento eco-
nmico, pero adems como un proceso de cambio cuyos efectos trascienden lo econ-
mico para dar cuenta de otros aspectos de la vida social.
6
Entre las nuevas actividades econmicas que tienen asiento en el mbito rural destacan las relacionadas
con la explotacin de los recursos naturales no renovables, las complementarias a la produccin agr-
cola (como el transporte, el comercio y otros servicios), el ecoturismo, la produccin agroindustrial y la
manufactura de artesanas, entre otras. Sin embargo, los ingresos provenientes de la agricultura siguen
siendo los ms significativos para la poblacin rural.
127
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
As las cosas, desde un punto de vista normativo, el desarrollo rural debe procurar como
resultados deseables un crecimiento que no estimule las desigualdades sociales y, antes
por el contrario, haga suya la meta de una mayor equidad en la distribucin de los in-
gresos; que evite la sobreexplotacin de los recursos naturales y por ende promueva la
sostenibilidad ambiental; que facilite, en cantidad y calidad, la acumulacin de capital
humano con miras a fortalecer las habilidades productivas y las capacidades de generar
ingreso de los habitantes de la sociedad rural y que tambin ayude a la conformacin
de una democracia eficaz, por lo cual se entiende el disfrute pleno de los derechos hu-
manos; que auspicie una mayor acumulacin de capital social; y, que propicie que esas
condiciones se den, se fortalezcan con el paso del tiempo, y que se introduzcan los co-
rrectivos necesarios cuando el logro de esos fines se pongan en peligro.
Desde luego, las acciones especficas que es necesario aplicar para lograr el tipo de desa-
rrollo rural que aqu se postula como deseable dependern de la dotacin de recursos de
las distintas regiones, del grado de su especializacin econmica, de las fuerzas que han
conducido a esa especializacin en el pasado, y de la manera como las regiones se han
adaptado a distintos cambios en su devenir econmico y social.
Bajo la ptica descrita resulta claro que lo que determina en ltimas el desarrollo rural
no son las ventajas comparativas y la diferenciacin de costos y ni siquiera las venta-
jas competitivas que crean las regiones, sino la creacin de ventajas asociativas que se
producen como resultado de la creacin y el uso del capital social como parte de una
institucionalidad propensa a la creacin de valor econmico y a la modernizacin social.
La institucionalidad, entendida como las normas, las convenciones, las costumbres, los
valores, los incentivos y las penalidades, bajo las cuales se rige la vida social (North,
1993)7, lleva a mejoras en el proceso de desarrollo si crean y consolidan la confianza
entre los actores sociales, si facilitan el proceso de aprendizaje econmico y social, y si se
aminoran los costos de transaccin.
7
La definicin exacta de las instituciones, segn North, es que: son las reglas de juego en una sociedad o,
ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico.(North,
1990, 13).
128
Capital bsico para la agricultura colombiana
Esa visin holstica del desarrollo rural contrasta agudamente con la visin tradicional
que pona el nfasis en la expansin productiva con base en lo que se supona era una
estructura dual, en donde coexistan una agricultura comercial, de corte empresarial,
protegida de la competencia exterior, que se dedicada principalmente a la produccin de
bienes de exportacin y materias primas para la industria, con una agricultura tradicio-
nal de base campesina que produca en lo esencial alimentos para el consumo interno
(CRECE 2006).
Desde lo social y lo poltico se entenda que lo rural tena rezagos respecto a lo urbano,
concepcin que llev al diseo de polticas, programas y proyectos con miras a superar
ese estado de cosas. Fue as como en el pas se intentaron diversas acciones, incluidos el
programa de reforma agraria que se aprob en 1961, la puesta en marcha del Programa
de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y del Plan Nacional de Rehabilitacin, la creacin
de las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica (Umatas) y el Programa Nacional de
Transferencia de Tecnologa Agropecuaria (Pronata).
Sin embargo, en parte por la inconstancia de esos propsitos y procesos, por la relativa
baja disponibilidad de los recursos presupuestales y su asignacin a apoyos directos a
los productores, ms que a la formacin de capital bsico, y principalmente por la ge-
neralizacin del conflicto armado - con sus secuelas de violencia, despojos, desarraigos,
desplazamiento y concentracin de la propiedad - el atraso relativo de la sociedad rural
respecto del mundo urbano antes que retroceder se ha ido ahondando.
129
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Por eso, la poltica rural ha sido objeto de crticas de un tiempo a esta parte, y fue as
como en el Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia rural. Razones para
la esperanza (PNUD 2011), se lee que los principales rasgos del modelo de desarrollo
rural lo muestran inadecuado para avanzar en el desarrollo humano, resolver la pro-
blemtica rural y superar la crisis de crecimiento. Todo porque, segn este texto, ese
modelo es inequitativo, hace invisibles las diferencias de gnero, no promueve la soste-
nibilidad, concentra la propiedad rural y no afianza la institucionalidad.
Es indudable que ese Informe, y en especial la visin de lo rural que se deja transcrita en
el prrafo anterior, ha jugado un papel muy destacado en la discusin del Proyecto de
Ley de Tierras y Desarrollo Rural en el cual ha venido trabajando el gobierno nacional.
En efecto, ese proyecto se apropia de la idea de que la finalidad ltima de la accin del
Estado en los territorios rurales es mejorar el bienestar de la poblacin all asentada,
utilizando para ello lo que se denomina desarrollo rural con enfoque territorial, el cual,
segn el artculo 2 del proyecto8, se define como:
8
La numeracin del articulado del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural a que se hace referencia
en este trabajo corresponde a la versin oficial del mismo de octubre de 2012.
130
Capital bsico para la agricultura colombiana
Adems, en ese proyecto de norma el desarrollo rural con enfoque territorial se funda-
menta en el reconocimiento de los principios de la multiplicidad de actores en la vida
rural; en la necesidad de desarrollar de manera simultnea las acciones productivas,
institucionales y de asignacin de bienes pblicos; en la heterogeneidad (biolgica,
geogrfica, social y econmica) de los territorios; en la necesidad de la articulacin pro-
ductiva entre los distintos agentes econmicos; en la integralidad de las acciones; en la
sostenibilidad ambiental; en su proyeccin de largo plazo; y, en la inclusin como medio
para reducir las desigualdades sociales y luchar contra la pobreza.
Sin embargo, esos buenos propsitos no pueden hacer olvidar los enormes retos que ser
preciso superar para que la poltica tenga xito. Desafos que estn referidos fundamen-
talmente a la dotacin de la infraestructura bsica para el desarrollo rural, tal como ese
concepto se desarrolla a continuacin en este escrito; en las dificultades que enfrenta el
Estado para emprender acciones de poltica pblica en el mundo rural; en el papel que
juega la tierra y la concentracin de la propiedad rural para el crecimiento de la produc-
cin y el desenvolvimiento de la vida en la sociedad rural; y, en el escaso nivel de cre-
cimiento de la produccin y el bajo nivel de ingreso que derivan amplios sectores de la
poblacin de la actividad agrcola por el escaso tamao de muchas de las explotaciones
y la falta de rentabilidad de algunas de esas actividades.
La palabra infraestructura, tal como esta palabra se entiende en este escrito, significa
el conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creacin y el
funcionamiento de una organizacin cualquiera9. Es decir, no nos referimos aqu exclu-
sivamente a la infraestructura vial, portuaria o de telecomunicaciones, como suele ser
9
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola - DRAE.
131
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
El capital humano son los recursos laborales disponibles para el proceso productivo.
Mejoras en su calidad suponen contar con habilidades productivas y capacidades para
reentrenarse, de suerte que ese factor productivo no se convierta en obstculo a la intro-
duccin del cambio tecnolgico. Condicin que supone un sistema educativo pertinente
en sus contenidos y dispuesto a hacer suya una visin del aprendizaje que eduque en la
necesidad de adoptar las innovaciones como un hecho natural de la vida econmica, con
miras a fortalecer las habilidades productivas de los habitantes de la sociedad rural y que
tambin ayude a la consolidacin de una democracia eficaz, por lo cual se entiende el
disfrute pleno de los derechos humanos.
El capital social entendido, segn la definicin de Ronald Inglehart (1998), como la crea-
cin de culturas de confianza, tolerancia y cooperacin, contribuye a la reduccin de los
costos de produccin y de transformacin de los bienes y servicios, refuerza los encade-
namientos productivos y facilita la difusin de las innovaciones, sin tener que recurrir a
mecanismos normativos de corte legalista que encarecen las transacciones.
El capital bsico y los servicios pblicos10 mejoran las condiciones de vida de la pobla-
cin rural y potencia la productividad de las inversiones privadas que son motor del
crecimiento, y la diversificacin de la produccin agrcola.
Sobre las condiciones que tiene el capital humano en la sociedad rural, el informe del
PNUD (2011) encontr una relacin inversa entre el ndice de ruralidad y la posibilidad
de lograr los objetivos del milenio. Pero adems en dicho informe tambin se midi la
vulnerabilidad11 de los municipios del pas, clasificndolos como ms y menos rurales.
10
Que incluyen el suministro de agua potable, el alcantarilladlo, la disposicin de basuras, la red hospita-
laria, la energa elctrica y las telecomunicaciones.
11
Entendida como la susceptibilidad que tienen los bienes, individuos y grupos humanos de ser afectados
por una amenaza.
132
Capital bsico para la agricultura colombiana
De esas cifras de ese estudio tambin se concluye la menor infraestructura bsica que
tiene la sociedad rural.
Por lo tanto, el primer reto institucional que debe superar el Estado colombiano a la hora
de reorientar el desarrollo rural es cerrar eficazmente las brechas que hoy existen entre el
mundo rural y el mundo urbano, a travs de la dotacin de la infraestructura bsica para
remediar esas carencias, mediante el diseo e implementacin de polticas pblicas que
mejoren las condiciones de vida de los habitantes rurales y promuevan la competitividad
de las actividades rurales en general y de la produccin agrcola, en particular.
El tercer reto institucional a la hora de redefinir el rumbo de la sociedad rural tiene que
ver con el papel que en l juega la tierra y, ms ampliamente, lo que se denomina la es-
tructura agraria, cuyos elementos bsicos son, segn el informe del PNUD (2011):
p La distribucin de la propiedad.
133
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
p La presencia o no de conflictos de uso del suelo, desde el punto de vista de su vocacin natural.
p Y, las relaciones polticas - desde el punto de vista del ejercicio del poder - que a travs
de ella se establecen.
Finalmente, el cuarto desafo a superar pasa por reconocer que en el mundo rural existen
sectores de la poblacin cuyos ingresos, en la perspectiva de una vida digna, son en extre-
mo precarios debido a un patrn productivo de reducido tamao que es insuficiente para
generar un adecuado nivel de ingreso, aun con empleo pleno de la fuerza laboral familiar.
Por lo tanto, teniendo en mente una visin holstica del problema, las polticas del Estado co-
lombiano para la sociedad rural deberan dirigirse a los siguientes cuatro grandes objetivos:
134
Capital bsico para la agricultura colombiana
p Disear una poltica integral para transformar la estructura agraria, dndole consi-
deracin a la distribucin de la propiedad de la tierra y a la clarificacin y legaliza-
cin de la misma, al uso que se da a los suelos desde el punto de vista de su vocacin
natural y de su explotacin econmica, tomando en consideracin la sostenibilidad
ambiental.
p Hacer que la produccin agrcola genere suficientes ingresos para quienes se dedican
a ella y disear polticas que faciliten la movilidad de los productores12 cuando ciertas
actividades dejen de ser rentable.
Aspectos de los cuales este trabajo se ocupa nicamente de la provisin de capital bsico.
La nueva visin de la sociedad rural y la nueva poltica que se prev para su desarrollo
si bien no consideran el crecimiento de la produccin como una condicin suficiente de
ese proceso, le asignan un papel fundamental en el mismo.
Ello es as porque cuando se postula que el fin ltimo de la poltica debe ser el bienestar
de la poblacin rural, implcita o explcitamente, se seala que el actual estado de cosas
no se podr superar si no se alcanza un crecimiento competitivo y creciente de la pro-
duccin agrcola, para lo cual se requiere superar la pobreza y la desigualdad, y aumentar
la productividad laboral.
12
La movilidad debe entenderse como el cambio que se produce cuando se pasa de actividades menos
rentables a las que lo son ms, y no como la movilidad espacial o temporal.
135
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
lidad dbil y porque limitan las habilidades de los ms pobres para acumular capital
humano. A su vez las mejoras en la productividad laboral deben buscarse no slo por
razones econmicas sino sociales. Ello es as porque el aumento de la productividad la-
boral mejora los salarios de manera permanente, que es la manera ms eficaz de luchar
contra la pobreza.
Por ello el diseo y la puesta en marcha de una poltica que potencie de manera compe-
titiva el crecimiento de la agricultura debe ser parte esencial de la poltica de desarrollo
rural.
Para entender a cabalidad este principio es necesario sealar que en la funcin de pro-
duccin agrcola entran como factores de produccin el capital humano, la tierra, el
capital social, los servicios pblicos, el capital bsico -tal como ese trmino se defini en
la seccin anterior- y la inversin privada.
Afirmacin que se refuerza al entender que esos cinco factores entran en la funcin de
produccin como complementarios y no como sustitutos. Es decir, aumento en cada
uno de ellos no excluye, en principio, el uso de los otros. As, por ejemplo, a diferencia de
lo que se considera en la teora neoclsica del crecimiento, la mayor inversin de capital
privado no sustituye la contratacin de la mano de obra sino que la potencia en cantidad
y calidad. De igual manera, la acumulacin de capital bsico incrementa la inversin
privada pues ello acrecienta la productividad del capital y la rentabilidad, y por esa va
lleva a mayor contratacin de la mano de obra.
El factor que se sustituye al acumular ese tipo de capitales es la tierra, pues su uso ms
intensivo reduce, para un determinado volumen de produccin, la necesidad de dicho
factor. As las cosas, el desarrollo rural -entendido como el mejor estar de la poblacin- y
136
Capital bsico para la agricultura colombiana
137
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
cios se convierte en parte de la cultura rural, sin que la competencia entre las empresas
excluya las relaciones de cooperacin.
Desde luego las polticas para fortalecer la acumulacin de capital privado deben dis-
tinguir entre los apoyos al campesinado pobre que carece de los factores de produccin
(tierra, bienes de capital, servicios financieros) y tiene una menor acumulacin de capi-
tal humano, y los productores que gozan de una situacin ms favorable desde el punto
de vista de la propiedad y posesin de dichos factores.
Ahora bien, los servicios pblicos impactan de manera directa el bienestar de la po-
blacin mientras que el capital bsico impacta positivamente el crecimiento de la pro-
duccin y por esa va, bajo condiciones normales de distribucin, el valor agregado en
general y los salarios en particular.
Sin embargo, a la hora de definir las polticas pblicas para el apoyo a la acumulacin
de capital bsico es necesario tener en cuenta que el Tratado de Libre Comercio (TLC)
que suscribi Colombia con Estados Unidos y los que estn en trmite son, quirase o
no, una segunda ola del proceso de internacionalizacin de la economa nacional que se
inici a principios de los aos noventa del siglo XX.
Ese proceso supone, en lo que concierne a este trabajo, que la agricultura nacional esta-
r cada vez menos aislada de las seales de precios internacionales y que, por lo tanto,
enfrentar el reto de ser competitiva con dichos precios, especialmente por parte de los
bienes transables internacionalmente.
As las cosas, el primer deber de la poltica pblica es anticipar los traumatismos que
inevitablemente habrn de presentarse y minimizar sus costos, para que en el largo plazo
138
Capital bsico para la agricultura colombiana
el cambio produzca los resultados benficos que se avizoran con su puesta en marcha y
para que dichos efectos de corto plazo no entorpezcan la marcha del proceso.
Como parte de la minimizacin de esos costos ser preciso repensar y perfeccionar los
apoyos a la agricultura y disear polticas realistas y coherentes que contribuyan al de-
sarrollo rural como manera de incrementar la productividad y la competitividad de la
produccin agrcola.
El realismo de los apoyos a la agricultura pasa en primer lugar por reconocer las limita-
ciones fiscales que existen para financiar los mismos13 . En segundo lugar, por entender y
adaptarse, de manera eficiente, a las limitaciones que para otorgar tales apoyos crean los
tratados mismos y las reglas de comercio internacional a las cuales ha adherido el pas; y
por saber que los apoyos especficos del pasado, que eran garanta de rentas, sern cada
vez menos posibles.
La coherencia exige reconocer que bajo las nuevas reglas agricultura rentable quiere de-
cir agricultura competitiva; que el diseo de los apoyos debe hacerse de manera tal que
se aminore la mayor incertidumbre en que opera el sector bajo las nuevas condiciones14;
en el diseo de reglas de juego estables para esos apoyos; en saber que el papel de los pro-
13
Bajo las reglas de la agricultura protegida, los costos de la poltica se mimetizaban y diluan cuando los
consumidores pagaban los mayores precios o cuando la banca estatal incurra en prdidas que a la larga
eran cubiertas por el presupuesto nacional.
14
Si la variable clave para definir qu se produce y cunto se produce son los precios internacionales, y
no los fijados ad hoc por el Estado con base en clculos de rentabilidad ex ante, es claro que existir una
mayor incertidumbre por lo variables que son los precios internacionales y adems por lo que Bejarano
(1998) llam la incertidumbre no paramtrica, definida como la imposibilidad de vislumbrar los futuros
escenarios en que se desarrollaran las actividades agrcolas.
139
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Esta ltima condicin debe subrayarse con mucha fuerza. Si los apoyos producen ganan-
cias transitorias para algunos de los productores sin que ello se traduzca en mejoras per-
manentes en las condiciones de la sociedad rural, bien porque se agrava la desigualdad o
bien porque no se valora el costo de oportunidad de esos apoyos en trminos de la reduc-
cin de la pobreza y la desigualdad, habra que concluir que la poltica no es coherente.
En primer lugar, en la mayora de los casos, los apoyos directos no tienen como finalidad
incentivar las innovaciones tecnolgicas, ni producir incrementos en la productividad
laboral, ni reducir la incertidumbre y el nivel riesgo de manera permanente. En segundo
trmino, por lo general, su costo fiscal slo produce beneficios transitorios a favor de los
productores que los reciben y no se difunden ms all del perodo para el cual se otorgan.
15
A travs de las subvenciones a los precios, el cubrimiento indiscriminado de ciertos riesgos, o el otor-
gamiento de crditos a tasas de inters preferenciales.
140
Capital bsico para la agricultura colombiana
Por el contrario,
p Una mayor y mejor infraestructura vial reduce los costos de transaccin, puede am-
pliar el tamao del mercado y contribuye al bienestar de la poblacin al reducir tam-
bin los costos de transporte no asociados a la produccin agrcola.
Por todas esas razones, el gasto pblico en bienes bsicos para la agricultura crea beneficios
que trascienden los de cada uno de los productores y permanecen en el tiempo. Por todo
ello la financiacin de este gasto debe ser considerada prioritaria como ahora se explica.
Como se desprende del anlisis de todas las cifras disponibles, la realidad de la sociedad
rural colombiana muestra que sus habitantes viven en condiciones muy precarias. En el
141
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
ao 2009 el 70% de los nios, nias y jvenes del pas entre 5 y 16 aos que estaban por
fuera del sistema escolar de bsica y media se encontraban en zonas rurales; all, la tasa
de analfabetismo para personas mayores de 15 aos fue de 14,5%, mientras que el nivel
educativo promedio fue de 5,02 aos; de la poblacin rural en edad de trabajar slo el
20,6% tena primaria completa y nicamente el 9% contaba con secundaria completa.
As mismo, se hizo evidente que, para ese ao, el 20.5% de los hogares del sector rural no
contaba con seguro de salud y el 40.2% no tena agua potable.
En cuanto a las condiciones laborales de la poblacin rural, las cifras muestran tambin
que el 70% de los ocupados en el sector agropecuario devenga menos de un salario m-
nimo; que slo el 15,3% de los asalariados hombres y el 20,4% de las mujeres estaban
afiliados a riesgos profesionales; y que, el 14,7% y el 24,4%, de estos hombres y mujeres
respectivamente, estaban afiliados a pensiones en 200316.
Partiendo de esa realidad y sabiendo que el objetivo de desarrollo rural debe ser el bien-
estar de la poblacin que se asienta en esas reas geogrficas, es lgico que las polticas
pblicas deban buscar:
Bajo ese paradigma las acciones para acrecentar el capital humano y mejorar la forma-
cin para el trabajo deben ser prioritarias a la hora de asignar el gasto pblico.
El acrecentamiento del capital humano pasa por elevar en cantidad y calidad la educa-
cin que se imparte en las reas rurales y procurar que sus habitantes gocen de plena
salud. La mayor y mejor educacin debe tener como propsitos, de una parte, crear me-
16
Las cifras de este y del anterior prrafo estn tomados de Perry (2012).
142
Capital bsico para la agricultura colombiana
jores oportunidades de vida para que quienes viven en la sociedad rural se integren a la
sociedad ejerciendo sus derechos como ciudadanos y, de otra, para que incrementen sus
habilidades laborales de suerte que mejoren su productividad y sus ingresos. Una cabal
salud supone no slo la ausencia de las enfermedades individualmente consideradas
sino el disfrute del bienestar asociado a las campaas de salud pblica y en general a la
satisfaccin de las necesidades bsicas empezando por una adecuada nutricin.
Ahora bien, para acumular capital humano de manera equitativa es cada vez mayor el consen-
so de que los esfuerzos deben concentrarse en una poltica para la primera infancia, porque:
Priorizar el gasto en la infancia es, entonces, medida eficaz para cortar de raz el ciclo
inter-generacional de la pobreza y la exclusin puesto que de no hacerlo se seguir cons-
truyendo una sociedad excluyente.
En relacin con las razones econmicas por las cuales es preciso invertir en la nutricin
y educacin de los infantes se ha dicho que las habilidades engendran habilidades y el
conocimiento engendra conocimiento. Las ventajas iniciales se acumulan y las desventajas
tambin (Heckman y Mastertov 2004, pg. 3. Traduccin del autor). Razones por las
cuales esos autores anotan que el gasto en el bienestar de los primeros aos de vida de
los nios es una buena inversin para el incremento de la productividad en la sociedad.
Desde luego, el nfasis en la poltica integral para la primera infancia se establece como
la primera de las prioridades para la acumulacin y la mejor distribucin del capital
humano en el sector rural, pero ello no excluye otros gastos pblicos ya que para el cum-
143
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Estos lineamientos sobre la acumulacin del capital humano en la sociedad rural fueron
debatidos por un grupo de tcnicos17 que colabor, entre fines de 2011 y principios de
2012, en el examen del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural y quedaron con-
signados en l, ya que en el artculo 8318 se seala que el Gobierno Nacional adelantar
polticas pblicas que acrecienten la acumulacin del capital humano de los habitantes
de la sociedad rural, promuevan la formacin de capital social, incentiven la cobertura
de la seguridad social y mejoren la infraestructura fsica en ellas existentes.
17
Del cual hizo parte el autor de este trabajo y Juan Jos Perfetti y Jaime Tenjo Galarza, entre otros.
18
Como se seal atrs, la numeracin del articulado a que se hace referencia en este trabajo corresponde
a la versin oficial del proyecto de octubre de 2012.
144
Capital bsico para la agricultura colombiana
Disposicin esta ltima que se complementa con la creacin, dentro del Sistema Na-
cional de Innovacin Agropecuaria (SNIA),del Subsistema Nacional de Formacin y
Capacitacin Agropecuario, cuyo propsito ser coordinar con las Universidades y otras
Instituciones que tengan programas de educacin superior, tcnica o tecnolgica en cien-
cias agrcolas, pecuarias, acucolas, forestales y pesqueras y con el SENA en materia de
capacitacin y formacin para el trabajo, la orientacin de dichos programas en funcin
de las demandas de conocimiento derivadas de la Agenda Nacional de Investigacin,
Desarrollo e Innovacin y del Subsistema de Asistencia Tcnica Agropecuaria (Art. 62).
145
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Adems, el Proyecto establece que el gobierno nacional tomar las medidas necesarias
para garantizar la formacin de capital humano altamente calificado en programas de
maestra y doctorado para garantizar la capacidad de investigacin, innovacin y desa-
rrollo tecnolgico como motor del desarrollo productivo del sector rural. Para el efecto,
en el trmino de un ao contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley, el Ministe-
rio de Educacin Nacional en coordinacin con el MADR, elaborar un programa que
involucre las metas, los mecanismos de operacin y los recursos econmicos necesarios
para el fomento a la ciencia y la tecnologa en el sector rural.
Como se puede ver, todos estos propsitos y lineamientos de poltica son altamente de-
seables si se quiere la transformacin de las condiciones sociales del sector rural. Sobre
ello existe un amplio consenso entre los conocedores del tema. La duda que surge es que
hay quienes tienen poca confianza en la capacidad del MADR para coordinar, en sus
condiciones organizacionales actuales, las tareas que le seala la Ley y se inclinan ms
bien por la creacin de una entidad de desarrollo rural que se ocupe de estas materias
dejando en cabeza del MADR slo lo atinente a la produccin agrcola.
Se estima que el pas cuenta con 21,5 millones de hectreas con vocacin agrcola y sil-
voagrcola, de las cuales slo se utilizan 4,9 millones (el 22,8% del total) para esas finali-
dades, mientras que la ganadera ocupa 39,2 millones de hectreas cuando las que tienen
vocacin para ese uso son solamente el 53,8 % de ellas (Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014). Esta estructura del uso del suelo constituye un uso ineficiente de este factor
de produccin, a lo cual contribuye el hecho de que solamente 900 mil hectreas cuentan
con sistemas de riego cuando el rea potencialmente irrigable es de 6,3 millones.
146
Capital bsico para la agricultura colombiana
Si a ello se aade una baja tendencia a invertir, la poca calificacin de la mano de obra,
la falta de asistencia tcnica y la escasa capacidad para prever y cubrir los riesgos aso-
ciados a los fenmenos climticos y a las fluctuaciones de precios y de la tasa de cambio,
fcil es entender la baja rentabilidad que caracteriza a la produccin agrcola y el lento
crecimiento de la misma.
El riego que se utiliza para la produccin agrcola es, por el contrario, una actividad
que, aunque a travs de un proyecto nico puede ser compartida por usuarios diversos,
reparte los beneficios nica y exclusivamente a sus beneficiarios directos.
Por ello la poltica de riego para la produccin debera disearse de manera distinta al
control de las inundaciones, la regulacin hdrica y el drenaje, y ser vista en lo funda-
mental como una actividad privada que de manera diferencial -segn el tipo de propie-
tarios de que se trate- debe gozar del apoyo del Estado para el diseo de sus perspectivas,
147
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
para su planeacin y para la ejecucin de proyectos que hagan ms eficiente el uso del
agua y del suelo.
Bajo esta concepcin, la poltica para los apoyos debe distinguir entre aquellos que se
brinden para la ejecucin de los proyectos a nivel extra predial de aquellos que se otor-
guen para desarrollar las actividades productivas al interior de los predios. Adems para
ello ser preciso diferenciar a los beneficiarios entre los productores cuyo patrimonio es
escaso de aquellos que tienen mejores condiciones en trminos de la riqueza que han
acumulado.
En principio parecera legtimo que el Estado brindara apoyos directos a los productores
pobres para que, bajo ciertas circunstancias, desarrollen proyectos de riego de carcter
asociativo. Esa transferencia de recursos pblicos tiene lgica si se parte de la concep-
cin que entiende que la superacin de la pobreza rural y el crecimiento del sector agr-
cola pasan por dotar de activos fsicos y financieros, y apoyar con asistencia tcnica, a
los pobres del campo.
Si se parte del principio de que los proyectos deben ser rentables para ser sostenibles,
la justificacin de los apoyos presupuestales para la adecuacin extra e intra predial de
las tierras a grandes propietarios es menos clara. Para este tipo de propietarios lo que se
requiere es el diseo de mecanismos de financiacin, de cooperacin y de facilidades de
pago para que los proyectos se puedan desarrollar como se explica en detalle ms adelante.
Hecha esta distincin para los apoyos estatales a las obras extra e intra prediales, lo que
tambin debera ser claro es que en ningn caso - se trate de pequeos o de grandes pro-
ductores - el Estado debera tener a su cargo el pago de los costos corrientes para el ma-
nejo y la operacin de los proyectos. La razn de ser de esta propuesta es muy clara. Si un
proyecto de riego no genera a los beneficiarios suficientes ingresos para cubrir todos sus
costos -incluido el uso del agua- y para obtener una rentabilidad razonable, no debera
emprenderse y ms bien los recursos pblicos se deben dedicar a proyectos que s lo sean.
148
Capital bsico para la agricultura colombiana
vencionen los gastos corrientes de esos proyectos, no limita la posibilidad de que se otor-
guen estmulos para la realizacin de iniciativas de esa naturaleza, en especial mediante
formas novedosas de su apalancamiento financiero inicial y mediante el establecimiento
de sistemas crediticios que tomen en cuenta el tardo rendimiento de esas inversiones y
programen el repago de ellos de manera acorde con esa realidad.
Terminadas las obras los estructuradores podran a disposicin de los propietarios las
tierras adecuadas, para lo cual ellos tendran la opcin de pagar la diferencia de valor
entre la tierra adecuada y la tierra inicialmente aportada, bien con sus recursos propios,
bien subrogndose en la debida proporcin en las obligaciones financieras en que in-
curri el estructurador para construir el proyecto, o bien cedindole parte de la tierra
inicialmente aportada.
Ese esquema que operara con incentivos y restricciones privadas sera muy atractivo, ya
que el estructurador-constructor no podran inflar los costos de la adecuacin so pena
de que no existiera demanda por la tierra adecuada y por lo tanto que el negocio no le
resultara viable, mientras que los propietarios estaran atentos a que esos costos no fue-
ran elevados y tendran la opcin de conservar el tamao original de su propiedad o de
reducirla segn su apalancamiento financiero.
Es previsible que la demanda de los propietarios originales por la tierra adecuada sea
inferior a la originalmente aportada a ttulo de venta y, por lo tanto, lo que se observara
es una oferta de tierra adecuada para el uso de otros productores rurales o de nuevos
empresarios que se vinculen a la produccin agrcola.
Los detalles jurdicos y financieros tendran que afinarse, pero sin duda estos principios
podran guiar la poltica de adecuacin de tierras incrementando la vinculacin de capi-
149
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
tales privados a las actividades agrcolas, evitando la simple bsqueda de rentas a travs
de este tipo de proyectos e incrementando la productividad sectorial y la competitividad
de esas actividades.
Ms all del diseo detallado de esta poltica, y del apoyo a la actividad inicial de la es-
tructuracin de los proyectos, el gobierno podran concurrir al xito de ella estimulando
la constitucin de las empresas estructuradoras-constructoras, suministrando informa-
cin sobre reas potenciales a adecuar que considere de inters por razones estratgicas,
y aportando recursos para los estudios de prefactibilidad de los proyectos, como parte de
la informacin pblica necesaria para la transformacin productiva del sector.
El aporte para los estudios de prefactibilidad de los proyectos y la informacin sobre las
reas estratgicas podran constituirse en el capital semilla de alianzas pblico-privadas
para promover el riego y la adecuacin de tierras, aun cuando esas alianzas no deberan
tener como finalidad el desarrollo especifico de los grandes proyectos individualmente
considerados pues, como se ha argumentado, esta debera ser una actividad exclusiva-
mente privada.
Con estas ideas como referente a continuacin se comenta el contenido del ttulo V del
Proyecto de Ley Sobre Tierras y Desarrollo Rural en que ha venido trabajando el Minis-
terio de Agricultura19.
19
Nuevamente, la numeracin del articulado que de aqu en adelante se menciona corresponde a la ver-
sin oficial del proyecto que exista en octubre de 2012.
20
Que se propone quede en manos de la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tie-
rras y Usos Agropecuarios (Upra) del Ministerio de Agricultura.
150
Capital bsico para la agricultura colombiana
No obstante, es preciso preguntar por qu se establece que el Incoder quede con la fa-
cultad de elaborar los estudios de prefactibilidad, factibilidad y diseo de los proyectos,
cuando es ms deseable que, en aras de la especializacin de sus funciones y de minimizar
riesgos morales, tales estudios puedan ser contratados con firmas privadas. En bsqueda
de la eficacia y la eficiencia la principal funcin de Incoder debera ser promover las obras
de adecuacin de tierras de acuerdo con las metodologas establecidas por la Upra y sus
funciones adminsitrativas sobre estas materias deberan ser mnimas. Tambin deberan
ser funciones del Incoder verificar que se cumplan las normas tcnicas en la construc-
cin, manejo y operacin de los distritos de riego sin intervenir en su administracin.
De igual manera resulta inconveniente que se abra la posibilidad de que entidades pbli-
cas construyan los proyectos, cuando son bien conocidas las serias limitaciones de estas
entidades para esos propsitos21 por las dificultades presupuestales y administrativas
que pondran presentarse. Adems, esa posibilidad es incongruente con el segundo inci-
so del pargrafo 1 del artculo 111 que dice que Ningn distrito de adecuacin de tierras
ser construido ni administrado por el Estado. Tampoco es clara la conveniencia de que
Incoder sea la nica entidad encargada de generar iniciativas de adecuacin de tierras
cuando se trate de distritos de pequea escala (Art. 110).
La dicotoma entre la aprobacin de los proyectos de mediana y gran escala que se deja
en cabeza de la Upra, y los de pequea escala que queda en cabeza de Incoder, no pa-
rece tener una justificacin. Parecera mejor que todas esas aprobaciones se limitaran
a verificar que los proyectos se enmarcan dentro de los criterios definidos por la Upra
como entidad rectora; que cumplen con los criterios de financiacin que se establezcan
para otorgar los apoyos estatales a los pequeos productores; y que la aprobacin que se
necesite para su inicio quede en cabeza del Incoder en todos los casos.
21
Ms all de la falta de transparencia y el control de los costos.
151
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Tampoco parece tener justificacin que el Incoder designe el rgano ejecutor del pro-
yecto (Art. 112), puesto que si se trata de un proyecto de gran escala, bajo los principios
aqu sealados, no habra recursos pblicos involucrados y porque como correctamente
se seala en el inciso segundo de dicho artculo Cuando el organismo ejecutor sea una
persona natural o jurdica de derecho privado, no existir solidaridad por el Estado en la
ejecucin del proyecto, ni en las responsabilidades que se deriven del desarrollo del mismo.
La iniciativa privada debera ser libre de escoger el ejecutor de los proyectos previndose
que se cumplan las regulaciones y las limitaciones previstas en las licencias de construc-
cin de los proyectos.
Bajo los principios propuestos en este escrito no habra lugar a la recuperacin de las
inversiones por parte del Estado, por cuanto cuando se trate de proyectos de pequeos
productores las obras seran con cargo al presupuesto pblico y cuando se trate de pro-
yectos que beneficien a grandes productores no habra lugar a esos apoyos.
Sin embargo, si se accediera a que estos ltimos apoyos se otorguen es necesario precisar
el alcance del artculo 115 para establecer que las obras intra prediales, al igual que los
costos de operacin, no sern a cargo del Estado y que la recuperacin de los gastos extra
prediales deberan guiarse por criterios de equidad establecindose para ello que esa re-
cuperacin fuese marginalmente creciente a medida que aumentase el tamao del predio
beneficiado.
C. Asistencia tcnica
En la nueva concepcin del desarrollo rural la asistencia tcnica es uno de los instru-
mentos para elevar la productividad y la competitividad sectorial y de esa manera mejo-
152
Capital bsico para la agricultura colombiana
Con ello como mira, el nuevo concepto de asistencia tcnica rebasa la idea de la trans-
ferencia tecnolgica como la simple transmisin de conocimientos desde los centros de
investigacin y experimentacin hacia los productores como receptores pasivos de ese
conocimiento.
Bajo el nuevo paradigma la asistencia tcnica se entiende como las diferentes activi-
dades que se realizan para proveer la informacin y servicios que necesitan y demandan
los agricultores y otros actores del sistema de innovacin, para ayudarlos a desarrollar sus
capacidades tcnicas, organizacionales y de gestin (Aguirre, 2012), de tal manera que se
mejore su calidad de vida y bienestar.
153
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
-0,25 20,1
0,25-1 38,2
1-2 35,3
2 17,5
La creacin de un sistema para superar ese estado de cosas supone reorientar las accio-
nes de poltica para que la asistencia tcnica:
p Se organice para que a ella puedan tener acceso los productores con independencia
de su capacidad econmica.
p Evale los impactos de los proyectos no slo desde una perspectiva legal y financiera
sino que mida su contribucin al incremento de la produccin, la generacin de in-
gresos y el bienestar de la poblacin rural.
p Desarrolle proyectos que cuenten con el tiempo suficiente para obtener resultados
verificables y replicables.
p Controle la calidad de los prestadores del servicio, evitando que exista captura de ren-
tas a travs de proyectos de escaso impacto para el bienestar de los productores rurales.
154
Capital bsico para la agricultura colombiana
22
Como se dijo antes, la numeracin del articulado a que se hace referencia corresponde a la versin ofi-
cial del proyecto de octubre de 2012.
155
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
El proyecto establece que todos los municipios debern elaborar anualmente los Planes
Generales de Asistencia Tcnica Agropecuaria, los cuales sern concertados en las ins-
tancias locales y presentados al respectivo CONSER, como requisito previo a la solicitud
de cofinanciacin por parte de la Nacin (Art. 58).
La financiacin de la Asistencia Tcnica estar a cargo de los municipios, que para ello
contarn con la cofinanciacin de los departamentos y de la Nacin. Adems podrn
concurrir al financiamiento todas las fuentes pblico-privadas, fondos parafiscales y de
regalas, y recursos propios de los productores. Finalidad para la cual se prev que el
MADR y el DNP debern incluir, todos los aos, en los proyectos de Presupuesto Ge-
neral de la Nacin los recursos necesarios para cumplir con los aportes de la Nacin, y
que las partidas presupuestales incluidas en los proyectos de presupuesto de inversin
se incrementarn progresivamente hasta alcanzar la cobertura del servicio de asistencia
tcnica rural en todos los municipios del pas (Art. 55). Para lo cual se establece que la
cobertura de la asistencia tcnica alcanzar el 60% en el 2015 (Art. 57) y ser universal
en todos los municipios del pas a partir del ao 2017.
El servicio deber ser contratado con las entidades prestadoras del servicio de asistencia
tcnica agropecuaria - EPSAGRO (Art. 59), para lo cual ellas debern inscribirse en
el Registro nico Nacional de Oferentes del Servicio de Asistencia Tcnica cuya ela-
boracin y actualizacin ser competencia del MADR (Art. 60), al cual se le asigna la
responsabilidad de reglamentar la prestacin del servicio de manera que garantice el
156
Capital bsico para la agricultura colombiana
acceso de los pequeos y los medianos productores, la calidad y pertinencia del servicio,
la eficiencia y eficacia del mismo (Art. 61).
Asuntos adicionales sobre el proyecto que merecen especial atencin son el efectivo
cumplimiento de la asignacin de los recursos presupuestales en l previstos; la poltica
que se lleve a cabo para que la asistencia tcnica sea gratuita solo para los pequeos pro-
ductores; el marco organizacional que se disee para que todos los productores, pero en
especial los pequeos, participen en la gestacin, la aprobacin, el diseo y el desarrollo
de los proyectos; y, la manera en que interactuaran las UMATAS y las EPSAGROS sin
que se presenten interferencias o duplicacin de esfuerzos entre estas entidades. Tam-
bin sera deseable que el proyecto contemplara, bajo condiciones de transparencia, la
libre concurrencia de las entidades territoriales, los gremios y otros entes privados, para
que presten el servicio de asistencia tcnica.
157
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
alimentos pre cocidos, entre otros, cuya oferta exportable se ve limitada al no contar con
la admisibilidad sanitaria en algunos mercados y al enfrentar dificultades serias para
obtener la misma por los problemas existentes en las reas de sanidad animal y vegetal.
Consideraciones a las que, se dijo entonces, deba agregarse el desconocimiento del es-
tatus sanitario para la mayora de los productos y la carencia de estrategias para mitigar
los respectivos riesgos.
Con base en ese diagnstico el documento Conpes 3375 sostuvo que el Sistema de MSF
debera cubrir todas las actividades de la cadena agroalimentaria, basarse en el anlisis
de riesgos, fortalecer las acciones preventivas, ampliar las actividades de vigilancia y
control, incluir su componente cientfico, y mejorar el funcionamiento de las entidades
encargadas de su operacin.
p La proteccin de la salud y la vida de las personas, los animales y las plantas y la pre-
servacin de la calidad del medio ambiente.
p El uso del Sistema de MSF como instrumento para facilitar el comercio y evitar ba-
rreras injustificadas al mismo.
p La operacin del Sistema de MSF con base en la armonizacin de las polticas de las
entidades que lo integran.
158
Capital bsico para la agricultura colombiana
Principios que sirvieron para establecer, en dicho documento Conpes, como lneas es-
tratgicas de la poltica las siguientes:
p Proteger la salud y la vida de las personas, los animales y las plantas, y preservar la
calidad del medio ambiente.
p Facilitar el comercio, evitando que las MSF creen barreras injustificadas al mismo.
p Operar con base en la armonizacin de las polticas de los diferentes sectores invo-
lucrados en su manejo, principalmente agricultura, salud pblica, medio ambiente,
y comercio; la integracin de las actividades de todas las entidades nacionales, re-
gionales y locales competentes, y la coordinacin con el sector privado con el fin de
garantizar un estndar sanitario nico a nivel nacional.
p Operar con la mayor transparencia posible, de manera que los interesados puedan
acceder y participar oportunamente en los procesos de desarrollo e implementacin
de las MSF.
159
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
p Solicitar
a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de Proteccin Social y
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinacin con el Departamento
Nacional de Planeacin, preparar y tramitar los proyectos de carcter legal necesarios
para realizar los ajustes normativos e institucionales incluidos en la poltica.
p Solicitar
al Consejo Nacional de MSF la realizacin del seguimiento y la promocin
de la poltica y del Plan de Transicin, y presentar al CONPES informes peridicos
de su ejecucin y evaluacin.
p Solicitar
al Programa de Renovacin de la Administracin Pblica - PRAP, y al De-
partamento Administrativo de la Funcin Pblica - DAFP - apoyar las acciones de
reestructuracin de las instituciones del Sistema, conforme a los requerimientos tc-
nicos identificados para la ejecucin de la poltica.
Transcurridos siete aos desde cuando se dise esa poltica y se tomaron esas de-
cisiones, el DNP contrat con Fedesarrollo su evaluacin, para lo cual se elabor un
documento (Perfetti et al., 2012) en el que se analiz el desempeo del Sistema de MSF
160
Capital bsico para la agricultura colombiana
y de cada una de las entidades que lo conforman desde un punto de vista gerencial23,
tcnico24 y operativo25.
p Falta informacin que permita determinar con ms precisin los avances sobre el
control de la inocuidad de los alimentos.
p Por lo que hace a la admisibilidad de los productos nacionales en los mercados exter-
nos, se logr determinar un incremento en el acceso sanitario de nuevos productos y
23
Que incluye aspectos funcionales del Sistema como la descripcin y el estudio de las interacciones y los
intercambios entre sus componentes y aspectos dinmicos como el estudio del conjunto del Sistema.
24
Basado en el anlisis de riesgo del conjunto del Sistema, el cual incluye la evaluacin del riesgo, la gestin
del mismo, orientada hacia la prevencin, y la divulgacin apropiada de esa informacin, y tambin la
admisibilidad sanitaria por parte de los pases y los mercados externos.
161
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
a nuevos destinos. Ello no se refleja an en una expansin de las ventas a esos merca-
dos, excepto en la cadena de frutas y hortalizas.
Con base en esos hallazgos las principales recomendaciones del estudio de Perfetti et al.,
(2012) son:
p Fortalecer la Comisin de MSF de tal forma que se establezca una agenda temtica a
corto, mediano y largo plazo a fin de orientar el Sistema. Para ello se hace necesario:
a) redisear su secretara tcnica; b) precisar quines pueden asistir a sus reuniones
para evitar la sucesiva delegacin de esa responsabilidad y que ella recaiga cada vez en
funcionarios con menor capacidad de decisin; c) hacer seguimiento al cumplimiento
de las decisiones que se adopten en relacin con la agenda que se defina; d) precisar
sus funciones para que no solamente sirva como instancia de coordinacin de las en-
tidades que integran el Sistema MSF sino para hacer que las decisiones se cumplan por
quienes tienen la obligacin de ello; y, e) posibilitar que lidere la constitucin de un
sistema de informacin que sirva de insumo para la toma de decisiones de poltica.
162
Capital bsico para la agricultura colombiana
p En relacin con la evaluacin del riesgo es preciso coordinar las acciones del ICA - que
tiene a su cargo la evaluacin del riesgo de la sanidad animal y vegetal - y de la Unidad
de Evaluacin de Riesgos para la Inocuidad de Alimentos (UERIA) - que evala la
inocuidad de los alimentos - con el fin de asegurar un enfoque integral de la cadena
alimentaria en el desarrollo de estudios de evaluacin de los riesgos de inocuidad.
163
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Ello supone dedicar esfuerzos para generar conocimientos sobre los costos ambientales
de la produccin agrcola y sus modalidades (Altieri et al., 2000); incluir esos impactos
en los procesos de planificacin de la poltica agrcola; y, establecer prcticas que no
atenten contra el buen uso de los recursos naturales.
Para lo cual deberan analizarse los lineamientos contenidos en el Plan Estratgico Am-
biental del Sector Agropecuario -PEASA- que tuvo como objetivos generar una cultura de
uso y manejo sostenible de los agroecosistemas y su biodiversidad; fortalecer el componente
ambiental en las cadenas productivas; y, dotar al componente ambiental de instrumentos de
planificacin, de gestin, tcnicos y financieros (Ministerio de Agricultura, 2008).
E. Informacin26
Una oferta de informacin de calidad27 a bajo costo, unida a una eficiente institucionali-
dad para generarla y estimular su uso, incrementa el intercambio de bienes y servicios y,
por lo tanto, es un vehculo para incrementar el tamao del mercado, las economas de es-
cala y el crecimiento sostenible de la produccin. Por el contrario, la falta de informacin
incrementa la incertidumbre y los riesgos y por esa va limita el crecimiento productivo.
26
Esta seccin es una sntesis muy apretada del trabajo Informacin para la toma de decisiones, la mo-
dernizacin y la competitividad del sector agropecuario colombiano que Perfetti et al., prepararon para
el Programa Midas, el cual contiene un desarrollo completo del tema y la argumentacin rigurosa de
muchos de los aspectos que aqu se mencionan de manera esquemtica en razn de la brevedad.
27
La cual est referida a su exactitud, oportunidad, especificidad y pertinencia.
28
Riesgos que incluyen, entre otros, las variaciones de precios internacionales, la volatilidad de la tasa de
cambio y las regulaciones sobre el comercio internacional de bienes y servicios.
164
Capital bsico para la agricultura colombiana
Para posibilitar la tecnificacin de los procesos productivos se requiere conocer las op-
ciones tecnolgicas, sus costos alternativos y la oferta disponible de ellas. El mejor cono-
cimiento de los mercados de productos implica conocer las tendencias del consumo de
los bienes a producir y las fuentes de la competencia nacional e internacional en materia
de precios y de calidades. De igual manera, es preciso conocer la oferta de mano de obra,
su capacitacin, su movilidad y sus costos.
Adems, para una mejor orientacin de la poltica pblica por parte del Estado se exigen
conocimientos sobre las condiciones en que se desenvuelve la produccin nacional en
relacin con las reas sembradas, su composicin, la formacin de precios, el uso de tec-
nologas, entre otros factores, y tambin sobre las variables internacionales que inciden
en la competitividad de la produccin nacional.
Ese panorama, que muy brevemente, se puede resumir diciendo que en las nuevas con-
diciones que afronta la produccin agrcola colombiana se necesitan mayores conoci-
mientos sobre los procesos productivos y sobre la comercializacin, y sobre las variables
internacionales que afectan a unos y a otra, implica unas necesidades de informacin
mucho ms exigentes de las que se necesitaban en una agricultura cerrada como la que
existi en el pas hasta principios de los aos 90 del siglo XX29.
La generacin de esa informacin es costosa y mucha de ella una vez producida y di-
fundida tiene la caracterstica de los bienes pblicos en el sentido que da a ese trmino
la teora econmica, segn se explic en la seccin 1.1 de este trabajo. Por ello se hace
necesario definir una poltica pblica en donde se establezca una gua para la generacin
y el uso de la informacin sobre el funcionamiento de la agricultura y, ms especfica-
mente, sobre las variables que influyen en el proceso de toma de decisiones por parte de
los productores agrcolas.
29
En la economa cerrada la certeza de los precios de sustentacin y la inercia del proceso productivo
a que ellos conducan, hacan menores esas necesidades de informacin, aun cuando desde luego los
productores podan sacar provecho de su mejor conocimiento sobre el costo de los bienes de capital y de
los insumos.
165
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
El eficaz y eficiente diseo de esa poltica pasa, de una parte, por conocer las limitaciones
que hoy existen a la hora de producir y difundir esa informacin, y, de otra, por precisar
las razones que gobiernan su demanda y su uso.
p Los productores del sector agrcola toman muchas de sus decisiones con base en
informacin que obtienen a travs de canales informales (vecinos, amigos, parientes
u otros).
p La informacin formal30 es poco consultada por los productores y aun por quienes
trabajan en actividades conexas (tcnicos e investigadores).
30
Definida como la que se produce por entidades gubernamentales, por entidades privadas especializadas
o por los gremios.
166
Capital bsico para la agricultura colombiana
p Tanto los productores como otros actores del mundo agrcola consideran, sin embar-
go, que la informacin es de baja cobertura y difcil acceso.
Sin embargo, al sealar esas carencias se debe reconocer que, apalancados por los recur-
sos parafiscales, algunos gremios han promovido el diseo de subsistemas de informa-
cin de calidad que ahonda ms la brecha entre la informacin general disponible y esa
informacin privada.
Para hacer frente a la escasa generacin de informacin y al poco uso que de ella se hace,
en el estudio de Perfetti et al., (2007) se propuso la creacin de un Programa Nacional de
Informacin Agropecuaria y del Sistema Nacional de Informacin Agropecuaria.
Los principios bajo los cuales se desarrollara el Programa apuntan a una mayor y mejor
valoracin social de la informacin como medio para expandir el mercado de productos
agrcolas; a promover su uso para mejorar la toma de decisiones de los productores; a
entender que ella es base insustituible de una mejor competitividad; a la necesidad de
que se requiere una institucionalidad para la generacin, la difusin y el uso de la infor-
macin, ms all de la produccin de informacin estadstica; que es funcin y deber
167
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
En el estudio que sirve de base a esta sntesis se expone detenidamente cul debera ser la
estrategia del Programa, su alcance especfico, sus ejes estratgicos y su estructura orga-
nizativa. Es claro que esas propuestas estn debidamente sustentadas y que aun cuando
discutibles en algunos de sus detalles deben ser consideradas de manera integral como
se explica ms adelante.
No cabe duda de que esas propuestas constituyen un valioso instrumento para la valo-
racin, la generacin, la difusin y el uso de la informacin sobre la produccin agrcola
como parte del proceso de la transformacin rural, y as lo entendi el grupo de tcnicos
que, como se seal anteriormente, colabor en el examen del Proyecto de Ley de Tie-
rras y Desarrollo Rural entre fines de 2011 y principios de 2012.
Al interior de ese grupo se acogieron muchos de los elementos que se dejan esbozados
para crear el Sistema Nacional de Informacin Agropecuaria y el Programa Nacional
de Informacin Agropecuaria. Sin embargo, en la versin final del Proyecto elaborado
por el MADR esas iniciativas fueron acogidas slo de manera parcial y se fragmentaron.
168
Capital bsico para la agricultura colombiana
169
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
del Sistema de Informacin debera avocarse, para lo cual los gremios de la produccin
agrcola y las organizaciones campesinas deberan contar con el acompaamiento tcni-
co que requiere el manejo de un tema tcnicamente complejo como es este.
Esa perspectiva sobre los servicios financieros pone de presente que ellos, adems del
crdito para las actividades productivas, incluyen las facilidades para el manejo de los
ahorros, los instrumentos para hacer y recibir los pagos por las transacciones econmi-
cas, las facilidades para realizar transferencias de fondos entres distintos agente cual-
quiera fuera la razn de ellas, y comprar seguros que faciliten el manejo de los distintos
tipos de riesgo.
Los impactos son mayores en la medida en que el acceso a esos servicios est restringido
y su cobertura sea baja, como es el caso de la sociedad colombiana en general y de su
sociedad rural en particular. En efecto, en nuestro pas, pese a las muy importantes deci-
siones que se han adoptado en los ltimos aos para facilitar el acceso a los servicios fi-
nancieros32, solamente el 66,5% de la poblacin adulta est bancarizada -es decir, cuenta
con al menos un producto financiero- segn las cifras de Asobancaria (2012).
32
Las cuales incluyen la creacin de los Corresponsales No Bancarios, la exencin del impuesto al 4 por
mil para algunas operaciones de bajo valor, la bancarizacin de segmentos de la poblacin mediante el
pago de los subsidios que se les otorgan a travs de las cuentas de ahorro, la promocin de la utilizacin
de los telfonos mviles para efectuar pagos y pagar servicios, y la extensin de los puntos de atencin
para pagos de servicios y giros a travs de empresas como Baloto, Efecty y cadenas de supermercados.
170
Capital bsico para la agricultura colombiana
Ahora bien, si esos promedios se descomponen por niveles de ingresos, se revela que, como
es esperable, los sectores ms pobres son los que menos acceso tienen y cuando se analiza
en trminos urbanos - rurales estos ltimos son los ms excluidos (Marulanda, 2010).
En cuanto a las primeras, es indudable que los menores niveles de ingreso limitan el
tamao de acceso a los servicios financieros, aun cuando ello no quiera decir que los
pobres no sean demandantes potenciales de esos servicios. Lo que se significa es que la
poltica para facilitarles el acceso a ellos tiene que ser diferencial.
Las razones regulatorias estn referidas, principalmente, a que el sistema tributario a travs
del impuesto del 4 por mil desincentiva el uso de las instituciones financieras para manejar
el ahorro, los pagos y para acceder al crdito. Es un hecho ampliamente documentado que
luego del establecimiento de ese impuesto se aceler la demanda por efectivo (Hernndez,
2008) y se desincentivaron los canales de la banca y el sistema financiero, con todo lo que
ello implica en trminos de seguridad y eficiencia. El segundo impacto regulatorio pasa
por la pretensin de no reconocer todos los costos en que incurren los proveedores para
ofrecer sus servicios y la consecuente regulacin de precios.
Las razones econmicas se asocian al hecho de que muchos de los servicios financieros
tienen costos fijos muy elevados, y, por ende, el costo promedio disminuye a medida que
aumenta el valor de las transacciones. Ello es as porque, por ejemplo, en el caso de los cr-
ditos los costos promedios incluyen los del fondeo de las operaciones, los del riesgo y los
171
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
administrativos. Los dos primeros son independientes del valor de la transaccin, pero los
ltimos aumentan exponencialmente a medida que el valor de las operaciones disminuye.
Las inversiones forzosas que capta Finagro se basan en las disponibilidades bancarias,
las cuales han mostrado escaso dinamismo por lo que esta fuente de recursos no debera
constituirse hacia el futuro en el soporte fundamental del crdito agrcola y rural. Se
precisa pensar entonces en nuevas fuentes de fondos como las operaciones de crdito ex-
terno, en especial las de entidades multilaterales, y el acceso al mercado de capitales me-
diante la emisin de bonos. Esa mayor fuente de liquidez le facilitara al Fondo sus ope-
raciones, ms aun si especializa sus funciones crediticias como se explica ms adelante.
Para diversificar las fuentes de ese fondeo se debe pensar en crear incentivos para que los
grandes productores concurran directamente al mercado de capitales en busca de finan-
ciamiento para sus proyectos y no depender exclusivamente de operaciones crediticias,
para lo cual esos productores deberan contar con el acompaamiento, la capacitacin y
la asesora del gobierno a travs de Finagro.
172
Capital bsico para la agricultura colombiana
A diferencia de Finagro, el BAC no tiene apremio de recursos para fondear sus opera-
ciones, ya que la mitad de su activo est representada en operaciones con el gobierno
nacional a travs de la compras de TES. Si, de manera ordenada y progresiva, esos TES
se monetizaran, el BAC podra, de una parte, pagarle el redescuento a Finagro, de tal ma-
nera que ste liberara recursos y aminorara sus apremios de liquidez y, de otra, ampliar
la oferta de fondos para las actividades agrcolas y la sociedad rural en general.
Esta decisin, que no requiere modificacin legal alguna, pues depende de una planifi-
cacin financiera que se puede desarrollar gradualmente, llevara a una simplificacin de
las fuentes de fondeo y facilitara EL manejo del crdito agrcola y rural.
Si, adems de liberar recursos al reducir el redescuento del BAC, de diversificar sus fuen-
tes de fondeo, y de no ligar el otorgamiento de los apoyos estatales al uso del crdito,
Finagro limita el redescuento de las operaciones de capital de trabajo diseando los me-
canismos para que los grandes productores sean atendidos por la banca privada33, la ins-
titucin podra dedicarse a fondear la inversin destinada a la acumulacin de capital que
por la larga maduracin de los proyectos requiere recursos a largo plazo y podra migrar
hacia una institucin de apoyo al desarrollo rural mediante la promocin de acciones
que no se limiten nicamente al crdito rural, tales como la promocin de los seguros y
en general la cobertura de riesgos para las personas vinculadas al sector rural, sean o no
productores agrcolas.
Por su parte, el BAC atendera a los pequeos productores con sus propios recursos,
extendera sus servicios a otros agentes rurales no ligadas a la produccin agrcola y di-
seara las polticas, los programas y los proyectos para expandir el acceso a los servicios
financieros a los habitantes de la sociedad rural.
33
Lo cual no supone su prohibicin absoluta, sino la posibilidad de desestmulos transitorios de acuerdo
a las condiciones del mercado y los fondos existentes.
173
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Si se asegura que el BAC sigue una poltica de tasas de inters acorde con sus costos de
intermediacin y administracin, y con el riesgo que asume al otorgar el crdito, la ins-
titucin sera un verdadero intermediario financiero, para lo cual utilizara los depsitos
oficiales incluyendo los judiciales. Si se adoptase la idea -poco deseable- de que el Banco
no le cargue a su tasa de inters todos los costos es claro que las prdidas en que se in-
curra deben estar previstas en el Presupuesto Nacional y no dejar abierta la puerta para
que su Junta Directiva comprometa recursos del presupuesto de manera implcita y de
cuanta indeterminada como ocurri en el pasado con la Caja Agraria.
Que el FAG garantice nicamente a los pequeos productores es congruente con el hecho de
que su propsito esencial debe ser suplir la falta de garantas de ellos lo cual, por definicin,
no es el caso de los grandes productores. Ello no niega que, en ocasiones, estos productores
tengan dificultades para acceder al crdito, lo que se afirma es que esas imperfecciones del
mercado deben examinarse a la luz de otras consideraciones y no de las garantas.
174
Capital bsico para la agricultura colombiana
En cuanto a la reduccin de las primas del FAG se proponen tres tipos de decisiones. La
primera es que las garantas que se otorguen a los intermediarios sean colectivas y no
individuales, lo cual minimiza el problema de la seleccin adversa del riesgo y hace que
el FAG acte como un asegurador y no como el garantizador del pago de una cartera.
La segunda postulara que el cubrimiento del FAG no sera del ciento por ciento del va-
lor da cada operacin, ni directa ni indirectamente mediante la aceptacin de garantas
complementarias, ello con el fin de evitar el riesgo moral que se presenta cuando los
deudores saben que si no honran sus obligaciones, alguien lo har por ellos. La tercera
decisin supone que las primas del FAG sean diferenciales de acuerdo a los riesgos y
muy especialmente que sean muy reducidas cuando existan seguros que cubran el riesgo
climtico y otras eventualidades ligadas a la produccin agrcola.
En lo que respecta a la oferta de seguros habra que distinguir entre los que se ofrecen
a los pobres del sector rural que incluiran el estmulo a nuevos oferentes de productos
como los seguros de vida y exequiales, de aquellos que se ofreceran para mejorar el
manejo de los riesgos asociados a la produccin agrcola que incluiran los seguros de
cosecha, y las coberturas cambiarias y de precios.
En todos esos casos deberan disearse apoyos estatales diferenciales para que se incre-
mente la oferta de esos productos y para apoyar directamente su demanda en algunos
casos.
A pesar de que el Proyecto de Ley sobre Tierras y Desarrollo Rural excluy taxativamen-
te los temas del financiamiento y la provisin de los servicios financieros, en el artculo
69 se seal que se podrn otorgar subsidios al valor de la prima del seguro agropecua-
rio, con el fin de asegurar el riesgo contra eventos climticos por parte de los productores
agropecuarios, y en el artculo 70 se previ la creacin de un Fondo para apoyar y desa-
rrollar las microfinanzas rurales, ideas que concuerdan con lo aqu propuesto.
175
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Sin embargo, cuando el Congreso aborde el tema del crdito y del acceso a servicios
financieros de los habitantes rurales habra que considerar los otros elementos de las
propuestas aqu esbozados de suerte que se cree una estructura financiera que fomente
la promocin del ahorro, la cobertura de riesgos, y abarate el costo de realizar los pagos
asociados a las transacciones entre los agentes econmicos.
G. Infraestructura vial
La falta de infraestructura de transporte es una de las causas del rezago de amplias re-
giones en Colombia. Muchas son las razones para que ello sea as, ya que la conectividad
que esa infraestructura posibilita entre las zonas rurales en donde tiene lugar la produc-
cin agrcola y los centros de acopio o comercializacin de esa produccin reduce los
costos de transporte de los productos finales, de los insumos y de los bienes de capital.
Adems esa infraestructura incrementa los encadenamientos de esa produccin con la
de otros bienes y servicios y contribuye al bienestar de la poblacin al facilitarle el acceso
a servicios como la educacin y la salud.
CAS
40,0 VICH
30,0
BOY
MET QUI
TOL
20,0 NAR
HUI MAG
SAN
ANT CAL
10,0 COR
NSAN CES VAL
GUA
0,0
0 10 20 30 40 50 60
% de municipios con importancia agripecuaria (ICAA 1 y 2)
176
Capital bsico para la agricultura colombiana
tante en los departamentos y la proporcin del nmero de municipios que en cada uno
de ellos tiene una significativa produccin agrcola, como se ve en el Grfico 1.
Sobre la brecha cuantitativa las cifras son muy elocuentes como se muestra en el Cuadro 2.
Por lo que hace a la calidad, se estima que en los departamentos en donde las vas secun-
darias son mejores (Cundinamarca y Quindo) las de buena calidad escasamente sobre-
pasan el 60% del total, mientras que en casi todos los departamentos las que tienen esa
condicin no llegan al 50% y en algunos casos (Antioquia, Boyac, Santander, Nario y
Cauca) ni siquiera al 20%. Situacin que se agrava cuando se examina la calidad de la red
terciaria porque el porcentaje de ella en buen estado no supera en promedio el 15% y en
el mejor de los casos (Cundinamarca) slo alcanza el 26% (Yepes et al., 2012).
Esa situacin ha llevado a estimar que el pas necesita incrementar notablemente la in-
versin en su infraestructura vial puesto que para alcanzar la dotacin promedio de los
pases de Amrica Latina, Colombia debe incrementar en cerca de 32% su red vial, la
cual tendra que pasar de los 203.627 kms que hoy existen a 269.229 kms.
177
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
Sin embargo, para mejorar la red vial se deben considerar muchos otros factores adems
de los estrictamente monetarios. Para entender esto a cabalidad es necesario tener claras
las razones que han llevado al actual estado de cosas y la manera en que se deben superar
las mismas si se quiere que la poltica tenga xito.
Adems de las dificultades que supone una topografa especialmente difcil, cuatro fac-
tores inherentes a la poltica econmica han incidido en el atraso de la red vial.
El primero es la rigidez con que, por razones polticas, se asigna el gasto pblico. Debido
a una desconfianza generalizada sobre la capacidad del Congreso para asignar las ero-
gaciones de manera racional se han ido creando reglas que determinan la asignacin del
gasto a determinados fines con independencia de la capacidad del gobierno central para
financiarlo. Frente a ello y avocado a mantener la estabilidad fiscal, el poco gasto que no
est prefijado es el que se ve sometido a mayores restricciones cuando se presentan pe-
riodos de estrechez en los ingresos fiscales. Ese ha sido el caso de la inversin en general
y de la inversin con destino a la red vial en particular.
34
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, se lee En relacin con la conservacin de la infraestruc-
tura, de acuerdo con el Plan Maestro de Transporte, componente Infraestructura se aprecia que desde el
punto de vista fiscal la reconstruccin de un kilmetro de carretera puede costar en valor presente hasta
5 veces el costo de realizar un buen mantenimiento preventivo. As mismo, para los usuarios, los mayores
gastos en que incurren en una va en mal estado -tiempo de viaje, combustible, repuestos, etc.-, son mayores
que el aporte que se tendra que destinar para cubrir los gastos del mismo (pg. 263).
178
Capital bsico para la agricultura colombiana
las prioridades, para ejecutar los proyectos, para mantenerlos y en general para gestionar
la operacin de la red vial.
El cuarto elemento que ha conducido al rezago y la baja calidad de la red vial est aso-
ciado a los factores institucionales y organizacionales con que se ha manejado la poltica
para expandir dicha red. Con el sano propsito de desconcentrar el proceso de toma de
decisiones numerosas disposiciones legales determinaron que:
179
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
A esa carencia institucional se suma la falta de retorno poltico de las inversiones viales
cuando el tiempo de la ejecucin de los proyectos trasciende el periodo de los manda-
tarios y, por lo tanto, ese tipo de inversiones no se juzgan como prioritarias en especial
cuando otro tipo de gastos tiene un rendimiento de ese tipo en el muy corto plazo.
Todos esos factores, pero en especial la carencia de recursos propios con qu financiar
la inversin, contribuyen a profundizar las diferencias regionales en materia de infraes-
tructura vial ya que los departamentos y los municipios ms pobres son los que menos
posibilidad financiera tienen de fondear esas inversiones.
Este diagnstico sobre la situacin de la red vial hace necesario que, como parte de
un slido proceso de desarrollo rural y de fortalecimiento de la inversin privada con
miras a acrecentar el crecimiento de la produccin agrcola, se construya una agenda
para superar las carencias de la red vial nacional, de la cual seran piezas esenciales los
siguientes elementos:
p Fortalecer la capacidad del nivel central para asesorar tcnicamente a las regiones en
la formulacin de los proyectos.
180
Capital bsico para la agricultura colombiana
p Sealar que los recursos nacionales asignados a mejoras de las redes secundaria y
terciaria se dedicarn primordialmente al fortalecimiento tcnico de los entes territo-
riales, a fortalecer su capacidad de disear buenos proyectos, y solo excepcionalmente
a la financiacin de la construccin de las obras. Excepciones que se basaran funda-
mentalmente en la demostrada incapacidad de los entes territoriales para generar re-
cursos propios con destino a la red vial y que se priorizaran de acuerdo a ese criterio.
p Hacer que los entes territoriales cuenten con los recursos necesarios para la cons-
truccin, el mantenimiento y la gestin de su red vial, lo cual supone incrementar
los recursos propios para esos propsitos y establecer unos usos prioritarios para los
recursos de regalas.
p Priorizarel uso de las regalas supone que los Fondos de Compensacin y de Desa-
rrollo Regional tengan propsitos claramente definidos. De tiempo atrs el autor de
181
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
182
Capital bsico para la agricultura colombiana
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184
Capital bsico para la agricultura colombiana
Anexo
El servicio se prestaba de manera desarticulada porque a veces a un mismo municipio concurra ms de un prestador; no
existan criterios comunes para desarrollar las tareas; no se actualizaba los conocimientos de los asistentes tcnicos; y, en
general, se poda decir que el servicio tena mala cobertura y baja calidad.
A partir de la expedicin del Decreto 077 de 1987 la prestacin del servicio se puso en cabeza de los municipios y para
ayudarlos en esas tareas se cre el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologa Agropecuaria (Sintap).
Con la creacin del Sintap se definieron responsabilidades a las entidades nacionales - el DRI cofinanciara el funcionamien-
to de las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica (Umata) y a los municipios se les asignaran recursos de las transferen-
cias del gobierno nacional para ese fin - y departamentales ya que las secretaras de agricultura seran responsables de coor-
dinar las tareas en el respectivo departamento para lo cual designaran un funcionario responsable del Sintap. Asimismo, se
estableci que el servicio en los municipios se prestara a travs de las Umata. Se determin, adems, que el servicio para los
pequeos productores sera gratuito y que los asistentes tcnicos recibiran capacitacin, en especial del ICA.
Con la expedicin del Decreto 2141 de 1992 el ICA se especializ en la regulacin y el control sanitario y las funciones
de generacin y transferencia de tecnologa fueron trasladadas a Corpoica, una corporacin de derecho privado a la cual
se trasladaron los Centros Regionales de Capacitacin y Educacin (Creced). Se previ, adems, que Corpoica prestara
apoyo a las Umata y a las secretaras departamentales a travs de una de sus subgerencias que se especializara en esas
tareas. Muchas de esas iniciativas se fortalecieron con la expedicin de la Ley 101 de 1993 que cre los Consejos Muni-
cipales de Desarrollo Rural (CMDR). Para apoyar el desarrollo del Sintap, en 1994 se formul el Programa Nacional de
Transferencia de Tecnologa Agropecuaria (Pronata) que financiara los proyectos de asistencia tcnica a los productores
rurales en atencin a las demandas que de ellos se recibieran.
Sin embargo, esas disposiciones no se cumplieron porque disminuyeron los fondos pblicos para la investigacin y el
desarrollo tecnolgico; porque se debilit el apoyo a las Umata y a los Creced; porque no se financiaron debidamente los
CMDR; y porque el apoyo financiero a Pronata fue languideciendo. Hechos a los que se agrega la politizacin de muchas
de las Umata, la rotacin de su personal con los cambios de administracin municipal y la falta del apoyo que debera
darles Corpoica.
Por ello con la expedicin de la Ley 697 de 2000 se busc, nuevamente, impulsar el sistema de asistencia tcnica para
lo cual se dispuso que el servicio podra ser prestado por entidades especializadas, distintas de las Umata. Dicha ley fue
185
Antonio Hernndez | Alejandro Becerra
reglamentada mediante la expedicin del decreto 2980 de 2004 que previ la creacin de los Centros Provinciales de
Gestin Agropecuaria (CPGA) y posibilit que el servicio se hiciera a travs de las Empresas Prestadoras de Servicios de
Asistencia Tcnica Agropecuaria (Epsagro) que sustituiran progresivamente a las Umata. Sin embargo, esto ltimo no
sucedi y hoy en da existe un sistema hbrido.
Un nuevo cambio se produjo con la expedicin de la Ley 1132 de 2007, que cre el Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) y
estableci el Incentivo a la Productividad para el Fortalecimiento a la Asistencia Tcnica (IAT), definido en la Resolucin
140 de 2007 del MADR como una ayuda o apoyo econmico que otorga el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, destinado a financiar una parte del monto total de los gastos en que un productor incurra
con ocasin de la contratacin del servicio de asistencia tcnica para el desarrollo de proyectos productivos que comprendan
una actividad agrcola, pecuaria, acucola y/o forestal.
Mediante el IAT entre 2007 y 2010 se asignaron cerca de 49 mil millones de pesos a diversas instituciones incluidos gre-
mios, cmaras de comercio, Umata, CGPA, Universidades y otras instituciones, pero la Asistencia Tcnica nicamente
puede ser prestada por una Epsagro lo que ha llevado a la proliferacin de estas empresas en la bsqueda de que a ellas
se les asignen contratos.
186
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Captulo cuatro
Vinculacin de los pequeos
productores al desarrollo
de la agricultura
Jos Leibovich*
Silvia Botello*
Laura Estrada*
Hernando Vsquez*
* Los autores agradecen los comentarios de Leonardo Villar, Juan Jos Perfetti y Julin Garca.
187
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Resumen Ejecutivo
Este trabajo elabora un diagnstico sobre la situacin de los pequeos productores agr-
colas en Colombia en cuanto a su capacidad para generar ingresos y las principales limi-
taciones que enfrentan para poder hacerlo mejor y salir de la pobreza. Una vez revisados
los diferentes programas que atienden la problemtica de los pequeos productores, el
trabajo propone unas estrategias para lograr, en el mediano y largo plazo, una vincula-
cin efectiva de los pequeos productores al desarrollo a travs del mejoramiento de sus
niveles de ingreso y bienestar.
Los pequeos productores agrcolas en Colombia, definidos como aquellos que desarrollan
su actividad productiva en predios inferiores a dos (2) UAF y emplean principalmente mano
de obra familiar, son del orden de 2,2 millones de personas, un 20% de la poblacin rural. Al
tener en cuenta sus familias pueden llegar a representar el 80% de la poblacin rural.
Este segmento de los productores es de gran importancia, no solo por el peso que tienen
en la poblacin rural, sino tambin porque el porcentaje de la produccin agrcola que
proviene de ellos puede estar entre el 50% y el 68%, segn la fuente, sobretodo produ-
ciendo alimentos para los centros urbanos pero tambin bienes para la agroindustria y
para el autoconsumo de sus propias familias.
Sin embargo, los altos niveles de pobreza rural (46,1% por ingresos y 53,1% por el IPM)
recaen en mayor proporcin sobre los pequeos productores y sus familias. Evidente-
mente, hay fallas de mercado que impiden que puedan generar ms ingresos, tener
mayor bienestar y, en consecuencia, constituirse en una clase media rural que participa
activamente en el desarrollo del pas.
1
Econometra S.A. y Fedesarrollo (2009). Definicin de la metodologa, indicadores y medicin de la
lnea de base para la evaluacin de impacto y monitoreo del Programa Agro Ingreso Seguro. Informe
Final Ajustado, Bogot, Colombia.
189
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
ciones que en las grandes2. Esto se debe a que los pequeos productores usan de manera
ms intensiva la tierra, que les es escasa, para generar unos ingresos que muchas veces
son muy precarios. Aqu claramente hay una limitacin del recurso tierra que impide
que los pequeos puedan generar mayores ingresos.
Los pequeos productores que tienen ttulo de sus predios, o son arrendatarios o aparce-
ros, obtienen un ingreso muy superior al alcanzado por productores sin ttulo de propie-
dad. Asimismo, el acceso a crdito, a la capacitacin, la asistencia tcnica, la asociativi-
dad, contar con facilidades de transporte y tener contrato de venta generan ingresos muy
superiores a los pequeos productores comparados con aquellos que carecen de ellos.
De la revisin de los programas se concluye que existe una oferta importante provenien-
te de diversas entidades que buscan generar condiciones propicias para el desarrollo de
los pequeos productores que abarcan distintos frentes como son, entre otros, la resti-
tucin, la titulacin y la formalizacin de tierras; el acceso a financiamiento con tasas
de inters subsidiadas y la entrega de subsidios a la capitalizacin rural; la asistencia
tcnica; el riego y el drenaje; las alianzas productivas entre pequeos productores y co-
mercializadores; la vivienda de inters social rural; la atencin a la mujer rural; el pro-
grama de seguridad alimentaria; el programa de lucha contra la pobreza; y el programa
de capacitacin para jvenes rurales.
2
Este resultado no tiene en cuenta el tipo de produccin, la regin y la tecnologa.
190
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Si bien hay evaluaciones de algunos programas mostrando sus impactos positivos y sus
problemas, no ha sido evaluado el impacto agregado del conjunto de esas polticas, pro-
gramas, acciones y planes para atender la problemtica de los pequeos productores en
Colombia. Se evidencia la dispersin de los mismos, la baja profundidad de muchos de
ellos, y la falta de focalizacin territorial, razones que ayudan a explicar la persistencia
de la pobreza rural. Se puede concluir que ha faltado liderazgo del Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural (MADR) para adelantar un programa integral con enfoque
territorial para vincular a los pequeos productores al desarrollo y para coordinar con
otras entidades del Estado las intervenciones en trminos de cobertura y efectividad.
Del diagnstico anterior se deriva la necesidad de tener unas estrategias para resolver
gradualmente la falta de acceso a factores y/o activos para que los pequeos productores
puedan ser ms productivos y eficientes.
191
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
192
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
I. Introduccin
La poblacin rural3 en Colombia representa alrededor del 24% del total del pas, esto es,
unos 11,2 millones de personas en 20124, de ellos 8.3 millones son poblacin en edad de
trabajar, de los cuales 4,7 millones se hallan ocupados y el 64% de estos, es decir, alre-
dedor de 2,9 millones de personas estn vinculados a la agricultura5. El resto se reparte
entre comercio, servicios, industria, transporte, construccin y minera. Por su parte, el
72%, unos 2,26 millones de personas seran productores pequeos, esto es, desarrollan
su actividad en predios inferiores al equivalente a 2 UAF7.
De otra parte, la pobreza rural, a pesar de que ha venido descendiendo en la ltima dca-
da, sigue siendo muy alta. Segn el indicador de pobreza por ingresos, sta es del 46,1%
3
Los datos presentados parten de la proyeccin del censo de poblacin de 2005 y de datos de la gran
encuesta integrada de hogares del DANE, por lo tanto el resultado puede tener un margen de error.
4
Proyecciones con base en el Censo de Poblacin (DANE, 2005).
5
Gran encuesta integrada de hogares (oct-dic.2012). Para mayor informacin ver: http://www.dane.gov.
co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_ech_dic12.pdf .
6
Este resultado es una aproximacin a travs de la posicin ocupacional en la zona resto para el trimestre
mvil septiembre noviembre de 2012. Se aplic el 62.3% (porcentaje de ocupados en el sector agrope-
cuario en la zona rural) al total de ocupados en la posicin ocupacional cuenta propia (1.501.000) y se
sum el nmero de ocupados de la posicin ocupacionales jornalero o pen (627.000).
7
UAF: Unidad agrcola familiar.
193
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
o sea, 5,2 millones de personas, y por el IPM8 es de 53,1%, que equivale a 5,9 millones
de personas. Lo ms preocupante es que la brecha entre pobreza urbana y pobreza no se
ha cerrado y, por el contrario, se ha venido ampliando ligeramente. En efecto, la pobreza
rural medida por ingresos es 1,51 veces la pobreza urbana por ingresos; mientras que la
pobreza rural medida por IPM es 2,5 veces la pobreza urbana medida por IPM. As las
cosas, se puede colegir que en buena medida estos niveles de pobreza rural recaen sobre
los pequeos productores y sus familias.
En la segunda mitad del siglo pasado, la migracin a las ciudades haba sido una alter-
nativa a la pobreza crnica rural dada una demanda de mano de obra en las ciudades
generada sobre todo por sectores como la construccin, la industria o los servicios. Hoy
en da no es deseable que este siga siendo el camino de su solucin. Primero, porque
lo que ha generado este desplazamiento es el crecimiento de los barrios subnormales
en las zonas urbanas. Segundo, porque desde un punto de vista social, esta poblacin
tiene un profundo arraigo a su tierra y la migracin produce una ruptura con su pasado
con consecuencias dolorosas. Tercero, porque desde una visin de soberana nacional y
alimentaria, el pas debe procurar que amplias regiones rurales se mantengan pobladas
desarrollando una vida plena y produciendo riqueza -alimentos, materias primas con
valor agregado, servicios asociados con las actividades anteriores, servicios ambientales,
ecoturismo, etc.-. Cuarto, porque los habitantes rurales deben tener la posibilidad de
realizar sus proyectos de vida en las mismas condiciones que lo hacen los habitantes
urbanos, en otras palabras, la decisin de migrar a la ciudad no debera estar motivada
por las bajas condiciones de vida o la falta de oportunidades en el campo.
Desde una visin del desarrollo rural es posible que con polticas adecuadas estos mi-
les de pequeos productores puedan resolver gradualmente las fallas de mercado que
enfrentan y produzcan cada vez mayor valor agregado convirtindose muchos de ellos
en empresarios que reinvierten sus utilidades y generan mayores ingresos y bienestar.
De esta manera se estara promoviendo una movilidad social ascendente para as con-
solidar una clase media rural. Estas polticas pblicas debern ayudar, adems, a que ese
8
ndice de pobreza multidimensional.
194
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Este trabajo propone una poltica para vincular los pequeos productores agropecuarios
al desarrollo con unas estrategias que contribuyan en el mediano y largo plazo a resolver
los principales cuellos de botella que enfrentan stos para poder generar mayores ingre-
sos, tener mayor bienestar, salir de la pobreza y construir una clase media rural.
En esta seccin se caracteriza a los pequeos productores a partir de los criterios sea-
lados en la literatura nacional e internacional9. Se considera que el pequeo productor
es aquel: a) que emplea principalmente mano de obra familiar dentro de la unidad de
produccin agropecuaria (UPA); b) cuya UPA tiene un tamao tal que no requiere con-
tratar jornaleros de manera permanente; c) que una parte importante de su produccin
es comercializada en los mercados de consumo y transformacin, y lo restante es para el
autoconsumo; d) la vivienda habitual se halla en la UPA; y e) tiene limitaciones de tierra,
capital, tecnologa, comercializacin y escala.
9
Ver Edith Scheinkerman de Obschatko; Mara del Pilar Foti; Marcela E. Romn. - 2a ed. - Buenos Aires:
Secretara Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos. Direccin de Desarrollo Agropecuario: Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura- Argentina, 2007. URL: http://repiica.iica.int/docs/
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expertos_agri/documentos/trabajo/1.pdf (Consultado 09/12/2012).
195
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Para el caso de Colombia existe la figura de la Unidad Agrcola Familiar (UAF), la cual
fue definida por la Ley 160 de 1994 como la empresa bsica de produccin agrcola,
pecuaria, acucola o forestal cuya extensin, conforme a las condiciones agroecolgicas
de la zona y con tecnologa adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y dis-
poner de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio. En
el Acuerdo 16 de 1996 de la Junta Directiva del Incora (hoy Incoder), se defini el valor
mximo total de cada unidad agrcola familiar, indicando que se calcular en salarios
mnimos legales vigentes. Este precio debe garantizar el repago de la financiacin inte-
gral del proyecto y asegurar que a cada familia le reporte ingresos netos de dos salarios
mnimos mensuales promedio, de acuerdo con el flujo de caja del proyecto productivo10.
Si bien la UAF tiene sus limitaciones, ya que hay municipios muy heterogneos en la ca-
lidad y la ubicacin de sus tierras aptas para la agricultura, su clculo se hace suponiendo
una tecnologa determinada. Esta es una unidad de medida vlida para el estudio de los
pequeos productores y la agricultura familiar. Es as como retomamos, con base en
diferentes referencias nacionales11, la siguiente clasificacin para los pequeos produc-
Ver MACHADO Absaln (coord.), Censo de minifundio en Colombia, Ministerio de Agricultura y De-
11
sarrollo Rural, Bogot (Colombia), Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura - IICA,
1995 y Proyecto Proteccin de Tierras y Patrimonio de la Poblacin Desplazada, Accin Social (Colom-
bia), 2010.
196
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
tores: - en microfundio, con menos de media UAF; - en pequea propiedad, entre media
y dos UAF; -en mediana propiedad, entre dos y diez UAF; y gran propiedad, ms de 10
UAF. Los anlisis que se presentan en la siguiente seccin para los pequeos productores
se harn para aquellos de microfundio y de pequea propiedad.
12
La Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) fue realizada desde 1995 hasta 2010 por el Ministerio de
Agricultura. En 2011 el Departamento Nacional de Estadstica (DANE) asume el clculo, es representa-
tiva de 22 departamentos del pas, no incluye los nuevos departamentos. La Encuesta de Calidad de Vida
(ECV) es una encuesta a hogares, realizada por el DANE en 1997, 2003, 2008, 2010, 2011 y 2012, que
cuantifica y caracteriza a la poblacin pobre y no pobre incluyendo variables como educacin, carac-
tersticas de la vivienda, educacin, salud, cuidado de los nios, fuerza de trabajo, gastos e ingresos. La
Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) busca hacer un seguimiento
cada dos aos, durante por lo menos 10 aos, a un grupo de hogares urbanos y rurales del pas.
197
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Si bien es cierto que el arraigo y la tradicin cultural son muy importantes en el desa-
rrollo de los habitantes rurales, estas zonas adems juegan un rol fundamental en la eco-
noma del pas. Las actividades agropecuarias que all se desarrollan se constituyen en
garantes de la seguridad alimentaria del pas y en un importante generador de empleo.
En Colombia, las actividades agropecuarias generan el 62,3%13 del empleo en el sector
rural y quienes ejecutan dichas labores, en su mayora, son considerados microfundistas
y pequeos productores, a partir de la definicin establecida en este documento.
13
Trimestre mvil septiembre-noviembre de 2012.
198
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
14
Otras caractersticas de los microfundistas y pequeos productores provienen de los resultados obteni-
dos de procesar los datos de la Encuesta de la Lnea Base de AIS (2008). La lnea base de AIS contiene
informacin de 6.709 Unidades de Produccin Agropecuaria (UPA) en diferentes regiones del pas.
Aunque la informacin es importante por el tamao de la muestra, no es posible expandir la muestra al
universo del sector agropecuario colombiano y por tanto hacer inferencia nacional. Para ver los detalles
metodolgicos de la Encuesta de la Lnea Base de AIS consulte Econometra Consultores y Fedesarrollo
(2009). La muestra que se trabaj en este estudio incluye 4.877 UPAs pues se eliminaron aquellas que
eran propiedad de una sociedad y (680 UPAs) y aquellas que no tenan registro de su rea (1.152 UPAs).
199
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Con la intencin de verificar el uso de la tierra se obtuvo el valor del rendimiento por hect-
rea (Cuadro 2). Los resultados muestran que los pequeos productores presentan un valor
del rendimiento por hectrea en promedio muy superior al de los grandes productores15.
Microfundio 9.832.739
Pequea propiedad 1.728.684
Mediana propiedad 350.567
Gran propiedad 245.476
Sin embargo, estos hallazgos han sido controvertidos porque otros anlisis encontraron
que la relacin inversa entre el tamao de la explotacin y la productividad no siempre
se mantiene al incluir otras variables de anlisis. En efecto, el debate se intensific cuan-
do autores como Bhalla et al., (1988) encontraron que la relacin inversa desapareca
cuando se incluan factores como la calidad del suelo. Ghose (1979) afirma que debe
15
Sin embargo, hay que tener cautela al sacar conclusiones sobre esta evidencia, pues este resultado no est
controlado por el tipo de cultivo, regin y tecnologa. En efecto, esta situacin no se presenta en todas
las actividades. Por ejemplo, en la encuesta se encontr que los grandes y medianos productores eran
ms productivos en: Caa de Azcar, Trigo, Plantaciones Forestales, Ganadera de Leche, y Ganadera
de doble propsito.
200
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
existir una condicin de atraso econmico para que la relacin inversa entre tamao y
productividad se mantenga, en otras palabras, segn este autor, la inclusin de avances
tecnolgicos hace que la relacin desaparezca. Incluso hay estudios como el de Hanu-
mantha Rao (1975) que encuentra una relacin positiva entre el tamao y la productivi-
dad, que es atribuible al uso intensivo de fertilizantes en las fincas ms grandes.
Lo que s se puede inferir, es que la limitacin de tierra a la que se ven enfrentados los
pequeos productores, tanto de microfundio como de pequea propiedad, conlleva al
uso intensivo de la tierra. Sin embargo, y como lo indica Perry (2010), los pequeos
productores tienen grandes dificultades para generar ingresos suficientes lo cual genera
altos niveles de pobreza. Esto ltimo se puede comprobar al obtener el ingreso promedio
per cpita por tamao de la propiedad (Cuadro 3). Como lo muestra la lnea base de
AIS, hay una relacin directa entre el tamao de las explotaciones y los ingresos totales
generados. Es decir, a pesar de tener los mayores valores de rendimiento por hectrea,
las explotaciones de menor tamao generan menores ingresos per cpita, y viceversa.
De otro lado, Lpez (1996), a partir de un estudio de caso en Nario, cuestiona la relacin
entre pobreza rural y deterioro ambiental. Inicialmente el autor menciona cuatro consi-
deraciones tericas: a) los pobres generalmente tienen pocos recursos y de mala calidad,
les urge producir para su supervivencia usando el ambiente por encima de su capacidad
de carga; b) la conservacin de recursos es una inversin de largo plazo, escogindose
en el corto plazo la productividad del sistema y la no conservacin; c) los pobres tienen
menos recursos para defenderse de los efectos del deterioro ambiental; y d) se forma un
201
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Consultar tambin: Germn ESCOBAR y Scott SWINTON, Relaciones entre Pobreza Rural y el De-
16
17
Salgado (2002), Forero y Torres-Guevara (2002), IQuartil (2009).
202
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Tambin, parte de esa produccin es utilizada como materia prima en la industria ali-
mentaria (como caf y oleaginosas) y no-alimentaria (como algodn y tabaco).
Segn los datos de la lnea base de AIS, en Colombia existen pocas diferencias en la edad
promedio de los productores segn el tamao de la propiedad, pero la experiencia y los
aos de educacin promedio son mayores en la mediana y la gran propiedad (Cuadro 4).
En trminos de nivel educativo, los pequeos productores tienen bajos niveles, entre 7 y
8 aos. No obstante, en trminos de edad y de experiencia promedio, los productores de
todos los rangos de tamao se encuentran alrededor de los 50 y 18 aos. Segn los datos
de la lnea base de AIS, en Colombia existen pocas diferencias en la edad promedio de
los productores segn el tamao de la propiedad, pero la experiencia y los aos de edu-
cacin promedio son mayores en la mediana y gran propiedad (Cuadro 4). Prez y Prez
(2002) muestran que en el rea rural la participacin laboral de los mayores de 65 aos es
de 69,7% y en las capitales de los departamentos de 35,4% (IICA 1998). Concluyen que
los ancianos rurales tienen, forzosamente, que mantenerse vinculados laboralmente
durante mucho ms tiempo dado que no tienen ningn subsidio de retiro. De la mano
con el proceso de envejecimiento de la poblacin rural, se da un proceso de particin de
los predios por medio de la herencia, reforzando el fenmeno de microfundio y peque-
a propiedad. Gfaro at al., (2012) confirman, a partir de la ELCA, que la compra y la
herencia son los principales mecanismos para acceder a la tierra.
Microfundio 49 16 7
Pequea propiedad 50 16 8
Mediana propiedad 51 18 10
Gran propiedad 50 21 13
203
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Esta afirmacin se puede ratificar con los resultados de la lnea base de AIS. El ingreso
promedio per cpita de las UPAs de los pequeos propietarios que tiene propiedad con
ttulo, arriendo y aparceras es 2,3, 3,9 y 2,2 veces superior al ingreso promedio per cpita
de las UPAs sin ttulo de propiedad (Cuadro 5).
18
Para este propsito se trabaj con la parte de la muestra que agrupa a los microfundistas y los pequeos
productores. Los resultados de la muestra total se encuentran en el Anexo.
204
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
ceso son caractersticas muy comunes en los pequeos productores. Hazzel et al., (2010)
afirman que el uso de nuevas tecnologas implican el acceso a maquinaria y activos de ca-
pital con costo elevado lo que pone en desventaja a los pequeos productores al no poder
obtener crdito en las mismas condiciones que los grandes productores. Segn la lnea
base de AIS, el ingreso promedio per cpita de las UPAs que reciben crdito es 1,80 veces
superior al ingreso promedio per cpita de las UPAs que no reciben crdito (Cuadro 6).
205
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
(2010) afirman que los gobiernos deben dirigir sus polticas para la reduccin de la po-
breza rural hacia la divulgacin de conocimiento a los agricultores. Segn la lnea base
de AIS, el ingreso promedio per cpita de las UPAs de los pequeos productores que
reciben asistencia tcnica es 2,20 veces superior al ingreso promedio per cpita de las
UPAs que no reciben asistencia tcnica (Cuadro 8).
El ingreso promedio per cpita de las UPAs de los pequeos productores que reciben
capacitacin es 1,53 veces superior al ingreso promedio per cpita de las UPAs que no
reciben capacitacin (Cuadro 9).
Hazzel et al., (2010) afirman que para que los agricultores inviertan y obtengan mayores
ingresos se necesita acceso a una serie de factores, tales como la tierra, el trabajo, los
conocimientos tcnicos y la informacin. Si un factor de los anteriores falta los ingresos
pueden reducirse significativamente. Segn la lnea base de AIS, el ingreso promedio
per cpita de las UPAs de pequeos productores que tienen informacin especializada
es 1,55 veces superior al ingreso promedio per cpita de las UPAs que no tienen infor-
macin especializada sobre el mercado de sus productos (Cuadro 10).
206
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Ms an, contar con asistencia tcnica y acceso al crdito al tiempo genera unos ingresos
per cpita superiores con respecto a las dems combinaciones (Cuadro 11).
No Si
Ingreso promedio
Crdito No 1.239.404 2.007.443
Si 1.765.145 3.851.313
207
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
El bajo efecto que tienen las asociaciones de pequeos productores en los ingresos pue-
de ser explicado en funcin de la falta de experiencia y organizacin, as como de un
dbil poder de negociacin frente a otros actores, como los compradores, los interme-
diarios o las autoridades locales. Un estudio de impacto del Proyecto Apoyo a Alianzas
Productivas19 confirma que de siete Alianzas (...), tres no tenan mayor experiencia con
procesos asociativos y dos de esas tres fracasaron en el proceso de ejecucin. La Alianza
que no fracas recibi un apoyo importante de Agroindustrias MOS, como entidad
gestora acompaante (OGA) e integradora, compensando las falencias de la falta de
experiencia de la asociacin. En el resto de los casos las asociaciones de productores ya
tenan una importante experiencia de asociacin previa que facilit la consecucin del
Proyecto20.
La cercana a los mercados garantiza que los productos puedan salir con ms rapidez
de las fincas donde son producidos. Esto est asociado a la provisin de bienes pblicos
como vas de acceso que debe garantizar el Estado. Segn Hazzel et al., (2010) los pa-
ses pobres presentan serias falencias al respecto, Valds y Foster (2010) afirman que la
provisin de carreteras es un proceso costoso, pero que mejoras en la educacin, acceso
a crdito y acceso a mercados a travs de las carreteras pueden asegurar ganancias a los
pequeos productores y las condiciones de pobreza podran verse aliviadas.
19
Ver seccin 4. Diagnstico institucional para una explicacin del Proyecto de Apoyo a Alianzas Produc-
tivas.
20
Evaluacin de impacto del proyecto de apoyo a alianzas productivas informe final de proyectos del
cohorte 2. Ficha Resumen.
208
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Segn la lnea base de AIS, el ingreso promedio per cpita de las UPAs de los pequeos
productores que tienen transporte21 para sus productos es 3,01 veces superior al ingreso
promedio per cpita de las UPAs que no tienen transporte para sus productos (Cuadro
13). Adicionalmente, existe una correlacin de -0,043 entre el tiempo que se tardan en
sacar el producto a la cabecera municipal y el ingreso per cpita. Lo que sugiere que en-
tre menos tiempo se tarde mayor ingreso obtiene el productor.
Finalmente, tener contrato de venta para la produccin aumenta los ingresos con re-
lacin a aquellos productores que no tienen asegurada la venta de sus productos. El
ingreso promedio per cpita de las UPAs de pequeos productores que tienen contrato
de venta para sus productos es 1,81 veces superior al ingreso promedio per cpita de las
UPAs que no tienen contrato de venta para sus productos (Cuadro 14).
21
La encuesta no especifica si se refiere a contar con un vehculo o que la va de comunicacin est en buen
estado.
209
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
A nivel nacional existen una serie de polticas, programas, acciones y planes que se fo-
calizan en los pequeos productores agrcolas, que en buena medida pertenecen a la
poblacin rural en condicin de vulnerabilidad, buscando generar oportunidades y me-
jorar las condiciones de vida de dicha poblacin. Estos son implementados principal-
mente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Incoder, Finagro,
el Banco Agrario, el Departamento de la Prosperidad Social, y el SENA. Asimismo, en
algunas ocasiones estas instituciones pblicas son apoyadas por Organismos Interna-
cionales, como el Banco Mundial, la FAO, la cooperacin de diversos pases amigos y
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
22
CRECE, (2006). Pobreza Rural: Diagnostico y Evolucin de las Polticas Nacionales, Manizales, Colombia.
210
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
De la revisin del Cuadro 15 se concluye que existe una oferta importante de programas
de diversas entidades que buscan generar condiciones propicias para el desarrollo de los
pequeos productores en el campo y que abarcan distintos frentes como son, entre otros:
la restitucin, la titulacin y la formalizacin de tierras; el acceso a financiamiento con
tasas de inters subsidiadas y la entrega de subsidios a la capitalizacin rural; la asisten-
cia tcnica; el riego y el drenaje; las alianzas productivas entre pequeos productores y
comercializadores; la vivienda de inters social rural; la atencin a la mujer rural; el pro-
grama de seguridad alimentaria; el programa de lucha contra la pobreza; y el programa
de capacitacin para jvenes rurales.
Algunos de ellos han tenido evaluaciones de impacto, como los programas de Alianzas
Productivas, Programas de Desarrollo y Paz, Laboratorios de Paz y ReSA, que han obte-
nido impactos positivos, pese a que tambin presentan algunas deficiencias.
Lo que no ha sido evaluado es el impacto agregado del conjunto de esas polticas, pro-
gramas, acciones y planes para atender la problemtica de los pequeos productores en
Colombia, lo cuales han padecido de una falta de visin integral de las intervenciones
con enfoque territorial. En consecuencia, ha faltado coordinacin entre las entidades
que los ejecutan, impidiendo aumentar la cobertura de operacin y las economas de
escala en trminos de recursos, capital humano y aprendizaje. Finalmente, algunos de
ellos pueden ser abiertamente contraproducentes cuando se trata de subsidios sin con-
traprestacin alguna por parte de los beneficiarios, mientras que otros programas que
han mostrado sus bondades sufren de falta de recursos.
211
Cuadro 15. Compilacin de los programas dirigidos a pequeos productores
Nombre Poblacin objetivo Objetivos Limitaciones Estado Metas Operadores
Programa de Las personas propietarias Recuperar el derecho que tenan 1. Baja cobertura de En 2012 la Unidad de Restitu- - A 2013 se espera restituir Unidad Administrativa Espe-
restitucin de tierras o poseedoras de predios o las personas sobre un predio rural, programa en relacin la cin de Tierras recibi 26.479 un total de 11.200 predios. cial de Gestin de Restitucin,
explotadoras de baldos que afectado por el despojo o abandono poblacin campesina. solicitudes, lo que equivale 1.84 - La meta para el final de Superintendencia de Notariado
hayan sido o sean vctimas del forzado en el marco del conflicto 2. Gran cantidad de predios millones de Ha. cuatrienio asciende a 160.000 y Registro, INCODER e IGAC
despojo o abandono forzado de armado interno. registrados por Incoder. Pero predios en 2014.
sus tierras a causa del conflicto pocos avances reales en la
armado, desde el 1 de enero re adjudicacin de predios.
de 1991 hasta el 10 de junio 3. Hasta despus de 4 meses de
del 2021. realizada la solicitud se obtiene
el fallo por parte de un Juez o
Magistrado.
Programa de Mujeres cabeza de familia, Modernizar el proceso de adjudica- Disear estrategias de En 2012 se formalizaron Para el 2014 se espera Ministerio del Interior y de
formalizacin poblacin desplazada, grupos cin de la tierra en el pas, disear y formalizacin adecuadas a predios de 7.500 familias en formalizar 250 mil familias, lo Justicia, IGAC, Accin Social,
de tierras tnicos y pequeos productores ejecutar acciones para la formalizacin las condiciones propias de las los departamentos de: que equivale alrededor de 1.9 DANE, INCODER y Federa-
agropecuarios. masiva de tierras en coordinacin con zonas de consolidacin. Antioquia, Boyac, Cauca, millones de hectreas. La meta cin Nacional de Municipios
el resto de instituciones encargadas Cundinamarca, Huila, de largo plazo es formalizar un
de este tipo de procedimientos y Magdalena, Crdoba total de 851 mil familias y 4
promover la cultura de la formacin y Valle. millones de hectreas en 2021.
de los derechos de propiedad en las
zonas rurales.
Sistema Productores agropecuarios, i) Contribuir activamente en la for- 1. La oferta de servicios Durante 2012, FINAGRO otor- La meta en los dos primeros FINAGRO, Banco Agrario
212
financiamiento enfatizando en el segmento mulacin y comprometerse en la eje- financieros es limitada para g crditos por $6.4 billones de aos del cuatrienio era colocar y Banca Privada
sector agropecuario de los pequeos. cucin de la poltica para el desarrollo el caso de los pequeos los cuales $2.6 billones fueron crditos por 11.9 billones de
(FINAGRO rural integral y sostenible, ii) Asegurar productores, dado que la para capital de trabajo, $3.6 pesos. No obstante, FINAGRO
recursos oportunos y suficientes para banca privada no cuenta con billones para inversiones y, logr colocar en dicho periodo
el financiamiento del desarrollo del los incentivos necesarios para para normalizacin de cartera, 13.8 billones pesos. Logrando
sector rural, y iii) Innovar permanen- ofrecer instrumentos de crdito $200 mil millones. Por tipo de un porcentaje de cubrimiento
temente en los productos y servicios que se ajusten a las necesidades productor, el 25.4% del valor del 115%.
de financiamiento, que aseguren la de este tipo de productores. de las colocaciones ($1.645.871
generacin de valor, la competitividad 2. Los productores no pueden millones) se destin a financiar
y el desarrollo del sector rural. ofrecer las garantas ordinarias proyectos de pequeos produc-
exigidas por FINAGRO o los tores, y el 74.6% ($4.826.272
Bancos Comerciales. millones) a medianos y grandes
productores.
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Desarrollo Rural Pequeos y medianos Apoyar a productores agropecuarios Durante 2012 cont con MADR
con Equidad productores individuales y con el fin de incrementar su un presupuesto de 500 mil
(DRE), reemplaza asociados, as como medianos competitividad, contribuir a la millones de pesos, de los cuales
el programa AIS o grandes productores reduccin de la pobreza en zonas un 58% fue destinado a apoyar
que funcion integrados con pequeos, en rurales y fortalecer la seguridad instrumentos de crdito como
hasta 2010 donde la participacin de los alimentaria nacional del pas. subsidios o lneas de crdito
pequeos sea mnimo el 60% blandas y el 38.9% restante fue
del rea sembrada. otorgado a apoyar incentivos a
la productividad, ms exacta-
mente en asistencia tcnica y a
la cofinanciacin de sistemas
de riego y drenaje.
Cuadro 15. Compilacin de los programas dirigidos a pequeos productores
Nombre Poblacin objetivo Objetivos Limitaciones Estado Metas Operadores
Instrumentos DRE: Pequeos y medianos produc- Financiar la siembra y el manteni- i) Falta de colaterales por parte - Presupuesto en 2011: De acuerdo con las metas MADR, FINAGRO y
Lineal especial tores individuales y asociados, miento de cultivos tales como: arroz, de los pequeos productores 60 mil millones de pesos propuestas en el PND 2010-14 Intermediarios financieros
de crdito (LEC) as como medianos o grandes trigo, maz blanco y amarillo, sorgo, para acceder a esta lnea de cr- - El nmero de crditos se espera otorgar un total de
productores integrados con cebada, avena, frjol, arveja, hortalizas, dito y ii) a travs de esta lnea otorgados a travs de la LEC 78.400 microcrditos para
pequeos, en donde la par- frutas (excepto aquellas con ICR), de crdito se pueden financiar beneficiaron en su gran ma- pequeos productores al
ticipacin de los pequeos soya, pltano, yuca, papa, ajonjol, actividades no agropecuarias yora a pequeos productores final de cuatrienio del actual
sea mnimo el 60% del rea algodn, tabaco, man y achira. como: artesana, minera, turis- (88,5%). Gobierno.
sembrada, (excepto aquellas mo, transformacin de metales
con ICR). y piedras preciosas.
Instrumentos DRE: Pequeos y medianos produc- Financiar la siembra y el manteni- Este beneficio es concedido a A 31 de diciembre de 2012, Se espera que al final del cua- MADR, FINAGRO y
Incentivo a la tores individuales y asociados, miento de cultivos tales como: arroz, personas que no cuenten con FINAGRO aprob 61.935 so- trienio el nmero de crditos Intermediarios financieros
capitalizacin as como medianos o grandes trigo, maz blanco y amarillo, sorgo, otro subsidio directo otorgado licitudes de crdito en cultivos otorgados a travs de este
rural (ICR) productores integrados con cebada, avena, frjol, arveja, hortalizas, por el Estado y actualmente de tardo rendimiento con un componente del DRE llegue
pequeos, en donde la par- frutas (excepto aquellas con ICR), NO hay recursos disponibles valor de inversin objeto de a 78.400.
ticipacin de los pequeos soya, pltano, yuca, papa, ajonjol, de ICR para MEDIANOS Incentivo a la Capitalizacin
sea mnimo el 60% del rea algodn, tabaco, man y achira. PRODUCTORES. Rural (ICR) de $573.283 mi-
sembrada. llones sobre la cual se pagaron
$191.027 millones por ICR.
Instrumentos DRE: Pequeos y medianos produc- Contribuir al mejoramiento de la - Presupuesto en 2011: Dentro del marco de las metas MADR, FINAGRO y
Incentivo a la tores que se encuentren regis- competitividad y la productividad 100 Mil millones de pesos del PND 2010-14 el Gobierno Intermediarios financieros
213
asistencia tcnica trados en el Registro nico de agropecuaria de los pequeos y los - Durante 2012 se destinaron Nacional busca ofrecer un
agropecuaria (IAT) Usuarios de Asistencia Tcnica medianos productores. $69.9 mil millones para cofi- mayor acceso a programas de
Directa Rural RUAT. nanciar el 80% del costo de los asistencia tcnica, se espera
planes de asistencia tcnica que beneficiar alrededor 350.588
elaboraron los municipios y/o pequeos productores.
las asociaciones de municipios.
Instrumentos Comunidades campesinas, Mejorar las condiciones de riego, El avance de este programa de Presupuesto en 2011: 100 Mil Las metas del proyecto en MADR y INCODER
DRE: Apoyo a pequeos y medianos produc- drenaje o control de inundaciones. acuerdo con el seguimiento millones de pesos - Durante el el mediano plazo son el uso
riego y drenaje tores o pertenecientes a comu- del DNP no supera el 1% de 2011 la inversin del Gobierno eficiente de los recursos hdri-
nidades de grupos tnicos. las metas propuestas para el Nacional se concentr en los cos en 101.610 hectreas y la
cuatrienio. proyectos: i) Triangulo del rehabilitacin de cerca de 5.000
Tolima, y ii) Tesalia-Paicol hectreas en donde ya existen
sistemas de riego pero que
fueron afectados por fuertes
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Instrumentos DRE: Pequeos productores Microcrdito destinando a financiar Es otro componente del DRE Durante 2012 se destinaron MADR, FINAGRO y
Microcrdito Rural localizados en zonas rurales. las necesidades de capital e inversin pero no es clara su diferencia 9.9 mil millones de pesos para Intermediarios financieros
en las microempresas rurales. con ICR. cofinanciar el 100% de los
servicios de asistencia tcnica a
pequeos productores.
Cuadro 15. Compilacin de los programas dirigidos a pequeos productores
Nombre Poblacin objetivo Objetivos Limitaciones Estado Metas Operadores
Instrumentos DRE: Pequeos productores rurales, Busca financiar proyectos En la convocatoria regular La meta es asistir a 18.021 MADR y INCODER
Programa de jvenes, mujeres, indgenas y empresariales agropecuarios. 2012 resultaron seleccionados productores en el cuatrienio. A
oportunidades afrocolombianos pertenecien- 53 propuestas ms 26 proyectos 2013 se espera cubrir el 82% de
rurales tes a los niveles 1 y 2 del Sisben. de asignacin especial, con dicho objetivo.
una asignacin presupuestal de
$2.905 millones.
Proyecto de alianzas Pequeos productores agro- Incrementa los ingresos, el empleo Los mayores beneficiarios son - Hasta el 2012 se han En el PND 2010 -14 se propone MADR, en coordinacin
productivas* pecuarios, con las siguientes rural, capacidad de gestin, la pequeos productores con cier- constituido 369 Alianzas como meta que para el final del con las Secretarias
caractersticas: alfabetos, asociatividad y la conexin con los to stock de recursos y condicio- y se han atendido 260.003 cuatrienio del actual Gobierno Departamentales de
vinculados al sector agrope- mercados. nes de produccin negociable. pequeos productores. se encuentren establecidos 641 Agricultura, el SENA,
cuario por lo menos durante 3 Dificultades operativas: retraso -En 2011 se consolidaron proyectos bajo el esquema de FINAGRO y Corpoica,
aos, activos que no superen en la puesta en operacin, alianzas, en 27 departa- alianzas productivas. OGAs y OGRs
200S MLV, con ingresos netos devaluacin del dlar, asigna- mentos, donde resultaron
mensuales inferiores a 2S MLV, ciones presupuestales anules beneficiadas 7.188 familias
con al menos el 75%de estos inferiores a las programadas con un total de 13.531 Ha.
ingresos de actividades agrope- y excesivas restricciones para - El valor de dichas Alianzas
cuarias y menos de 2 UAF de definir la poblacin objetivo de ascendi a 116.495 millones de
explotacin agropecuaria. las Alianzas. pesos y el valor del IM alcanz
los 25.454 millones de pesos, el
21% del valor total de Alianzas.
Programa de Hogares campesinos en niveles Facilitar una solucin de vivienda en Durante 2012 este programa La meta planteada en el PND MADR y Banco Agrario
Vivienda de Inters de SISBEN 1 y 2., desplazados las modalidades de: mejoramiento y cont con 168.000 millones para el final de cuatrienio es:
Social Rural por la violencia, indgenas y saneamiento bsico, construccin o de pesos, de los cuales, el se esperaba entregar 47.200
214
afrocolombianos. adquisicin de vivienda nueva. 22.6% se destin a poblacin soluciones para poblacin rural
desplazada, mientras que el y 11.800 soluciones de vivienda
restante 77.3% fue empleado para poblacin desplazada.
para atender poblacin rural
vinculada en los niveles 1
y 2 de SISBEN. En 2012 se
entregaron 32.000 soluciones
de vivienda rurales y se espera
que para el 2013 el nmero de
soluciones entregadas alcance
las 100.000.
Programa mujer Organizaciones y asociaciones Mejores propuestas de generacin Su enfoque no es En 2012, 43 propuestas resulta- Corporacin Colombia
rural de mujeres de todo el pas. de ingresos y empleo, que planteen necesariamente agrcola. ron ganadoras en el concurso Internacional (CCI)
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Red de seguridad Pequeos productores Facilitar el desarrollo de programas Es un programa de seguridad Durante el 2012, a travs Departamento para la
alimentaria agropecuarios afectados por la productivos con fines de auto alimentaria y no de generacin de este programa se han prosperidad social y
(ReSA)* violencia en cualquier zona del consumo con el fin de garantizar la se- de ingresos a largo plazo. implementado 13 proyectos Accin Social
pas y la poblacin radicada en guridad alimentaria de las poblaciones de seguridad alimentaria en
asentamientos subnormales de ms vulnerables. Boyac, Cauca, Atlntico,
los centros urbanos (Sisben 1). Cundinamarca, Amazonas y
Crdoba donde se atendieron
un total de 12.400 familias.
Vale la pena mencionar que
en la actualidad este programa
atiende 34.250 hogares.
UNIDOS* Familias bajo condicin Los objetivos del programa son los Es un programa que involucra De acuerdo con la redicin La meta de UNIDOS es Agencia Nacional para la
de pobreza extrema*. siguientes: i) operar de forma eficiente tanto poblacin tanto rural cuentas del ANSPE, a 2012 el vincular a 1.5 millones de fami- Superacin de la Pobreza
en los territorios y en los trabajos con como urbana. programa UNIDOS ha logrado lias a la Red. A septiembre de Extrema - ANSPE
las familias, ii) ampliar y acercar la que: i) 139.498 familias su- 2012 se encuentran vinculados
oferta de servicios ofrecidos por las peraran la pobreza al mejorar 1.473.865 familias. Distribuidas
entidades del Estado, iii) promover la condicin de todas sus entre aquellas que presentaron
relaciones estratgicas entre diferentes necesidades bsicas, ii) 40.380 las condiciones de vida ms
directrices y entes territoriales a nivel familias lograron salir de la bajas segn el Sistema de
regional, y iv) promover la innovacin pobreza al incrementar su nivel Identificacin de beneficiarios
social. de ingresos en forma significa- de programas del estado
tiva y iii) se hayan gestionado (SISBEN 2).
aproximadamente 3,1 millones
de logros, de los cuales un 54%
215
se alcanzaron en el 2012, con lo
cual, se ha logrado beneficiar al
alrededor de 600 mil familias
vinculadas al programa.
Programa de Jvenes entre 16 y 35 aos Incentivar el emprendimiento de Las metas del programa para SENA
jvenes rurales pertenecientes a los niveles jvenes rurales con el propsito de: i) el 2012 fueron: 1) aprendices
emprendedores 1, 2 y 3 del Sisben as como a reducir la tasa de migracin de las zo- matriculados 224.398, apren-
poblacin vulnerable. nas rurales a las urbanas, ii) aumentar dices certificados 195.226, 3)
la competitividad de las actividades unidades productivas nuevas;
productivas en las zonas rurales y iii) 6.259 y 3.214 fortalecidas. De
disminuir el desempleo estructural en otro lado, el presupuesto desti-
dichas zonas. nado durante el 2012 ascendi
a 65.083 millones de pesos, 5%
por encima del presupuesto
aprobado en 2011.
Programa de Vctimas del conflicto La construccin colectiva de las La produccin alimentaria A mayo de 2011 el total de Cooperacin Internacional
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Desarrollo y Paz y armado. condiciones para la paz y la conviven- resuelve la situacin de beneficiarios a lo largo de y Sociedad Civil
Laboratorios de paz* cia pacfica de todos los habitantes. inseguridad alimentaria de los la ejecucin del proyecto
Para ello el programa busca consolidar hogares pero deja excedentes ascenda 161.050. Los cuales
espacios y procesos territoriales, para la comercializacin. Los se distribuyeron de la siguiente
institucionales, sociales, econmicos y objetivos de transformacin manera de acuerdo a los tres
culturales, priorizados y sostenibles. que persiguen son de largo ejes del programa: - Eje 1, Paz y
aliento, por lo cual su horizonte DDHH 48.998 beneficia-
de trabajo es de muy rios; Eje 2, Gobernabilidad
largo plazo. 38.624 beneficiarios; y- Eje 3,
Desarrollo productivo 73.428
beneficiarios.
Cuadro 15. Compilacin de los programas dirigidos a pequeos productores
Nombre Poblacin objetivo Objetivos Limitaciones Estado Metas Operadores
216
Democracia, justicia Pequeos productores, USAID Colombia
y derechos humanos vctimas del conflicto armado y
grupos tnicos.
Alianzas Privadas Grandes, medianos y pequeos Promover el desarrollo agroindustrial No son programa con enfoque Caso (1) Indupalma en el Sector Privado
productores. Bajo la modalidad al estimular la pequea produccin y territorial en el sentido que son Magdalena Medio. La empresa
de patronazgo. su vinculacin con otros sectores de contadas las regiones donde administra 21.854 hectreas
la economa. se desarrollan este tipo de de las cuales 11.577 has son de
programas o alianzas. terceros. Esta alianza ha bene-
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
Alianzas El proyecto focaliza ganaderos Conjugar los esfuerzos pblicos y Proyecto Ganadera Colombia- FEDEGAN, el CIPAV, el
Pblico-Privadas pequeos y medianos. privados en pro de la agricultura y de na Sostenible (GCS) lanzado en FONDO ACCIN, the TNC,
la provisin de bienes pblicos. De 2011 el cual busca promover el MADR, el MinAmbiente,
esta manera se reparten los costos y la adopcin de sistemas y el Centro, CATIE
los riesgos asociados a la provisin silvopastoriles (SSP) y mejores
de este tipo de bienes que de otra prcticas de manejo de pai-
manera el sector privado no asumira sajes ganaderos, con el fin de
por s solo. mejorar la gestin de recursos
naturales, aumentar la presta-
cin de servicios ambientales
y elevar la productividad en
217
las fincas participantes. En un
periodo de cinco aos cubrir
un rea de 50.500 has en cinco
regiones del pas y a la fecha
han entrado 1.207 has.
* Programas a los que se les realiza una evaluacin en trminos de desempeo. Estas pueden ser consultadas en los siguientes vnculos:
Proyecto de alianzas productivas en: http://www.codesarrollo.org.co/alianzas/elproyecto/monitoreo.html
Red de seguridad alimentaria (ReSA) en: https://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/EvaluacionesEjecutivas/ProgramaReSA.aspx
UNIDOS en: https://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/EvaluacionesInstitucionales/RedJuntosOperaciones.aspx
Programa de paz y laboratorios de paz en: https://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/EvaluacionesdeImpacto/PazyDesarrolloyLaboratoriosdePaz.aspx
Fuente: Construccin propia autores, MADR, INCODER, FINAGRO, CCI, USAID, Accin Social y DNP.
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
El siguiente diagrama sintetiza los elementos estratgicos que deben estar a la hora de
estructurar la poltica que atienda a los pequeos productores. En la base del mismo se
encuentran las estrategias transversales necesarias para el desarrollo de la agricultura en
su conjunto, que abarca a la totalidad de los productores.
23
Abramovay (1999). Traduccin de los autores. Cita original: pressuposto bsico que existe um po-
tencial de gerao de renda no meio rural e nos municpios aos quais se relaciona diretamente que a
sociedade no tem sido capaz de valorizar.
24
Idem. Traduccin de los autores. Cita original: O acesso terra uma das condies bsicas para esta
alterao: mas ele s faz sentido, se for acompanhado do acesso a um conjunto de condies que alterem
o ambiente institucional local e regional e permitam a revelao dos potenciais com que cada territrio
pode participar do processo de desenvolvimento.
218
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
La primera de ellas se refiere a la necesidad de una mayor coordinacin entre las diver-
sas entidades del Estado que con sus programas llevan a cabo las polticas sectoriales
para el desarrollo de la agricultura. Del anlisis sobre la institucionalidad que atiende
a los pequeos productores (seccin 4), queda claro que no hay coordinacin entre las
diferentes entidades, que las decisiones se toman y se ejecutan de manera aislada y que
no tienen un enfoque territorial. Esto disminuye el impacto que stas pueden tener en
los territorios rurales. La accin coordinada es necesaria para lograr el cambio insti-
tucional (Berdegu et al., 2012), ms aun, la coordinacin en las inversiones rurales
-en educacin, vas que conectan a los mercados, y en la provisin de crdito [entre
otras]- asegurara los retornos de estas inversiones y mejoraran las condiciones de po-
breza (Valds y Foster, 2010). Una accin coordinada entre las diferentes instituciones
y entidades que trabajan en pro de los pequeos productores, a todos los niveles -local,
departamental y nacional-, es una condicin necesaria para lograr la vinculacin de
estos al desarrollo.
219
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
En tercer lugar est la estrategia para hacer un mejor uso de la tierra agropecuaria cuyo
contenido detallado se presenta en el captulo segundo de este trabajo. Retomando lo
expuesto por Balczar y Rodrguez, los elementos principales seran: una poltica de
presin fiscal que ayude a corregir los conflictos de uso del suelo rural; unos incentivos
especiales que promuevan la reconversin de sistemas extensivos de uso de la tierra a
sistemas de produccin en concordancia con el potencial econmico y de generacin de
empleo de los suelos, as como con el entorno en procesos de inclusin social y econ-
mica y dinmicas de asociatividad entre pequeos y medianos productores; y la actua-
lizacin del catastro a nivel municipal con el apoyo del nivel nacional y el consiguiente
ajuste del impuesto predial.
En cuarto lugar est la estrategia propuesta para dotar del capital bsico que se requiere
para desarrollar plenamente la agricultura colombiana cuyo contenido detallado se ex-
plica en el captulo tercero de este trabajo. Hernndez y Becerra acentan la necesidad
de: formacin del capital humano, asistencia tcnica y capacitacin para el trabajo que
incrementan la productividad y conducen a mejoras en la formalizacin del mercado
laboral, a ganancias permanentes en los salarios rurales y a aumentos en la rentabilidad
de esas actividades; adecuacin de tierras y riego aumentan la productividad y, cuando
se manejan con eficiencia, contribuyen a hacer ms competitiva la produccin; un sis-
tema de medidas sanitarias y fitosanitarias puede abaratar los costos de la salud pblica
y ampliar el tamao de los mercados externos de la produccin agrcola; produccin y
difusin de una mejor informacin sobre precios, mercados, y en general sobre el fun-
cionamiento de la agricultura, reducen la incertidumbre sobre la rentabilidad en el corto
plazo y contribuyen a disminuir la incertidumbre no paramtrica; provisin de mejores
servicios financieros ampla la oferta de crdito, hace ms eficiente el sistema de pagos y
facilita la identificacin y la cobertura de los riesgos; mayor y mejor infraestructura vial
reduce los costos de transaccin, puede ampliar el tamao del mercado y contribuye al
bienestar de la poblacin al reducir tambin los costos de transporte no asociados a la
produccin agrcola.
220
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Fortalecer la
asociatividad entre los
pequeos productores
y entre estos y los
medianos y grandes
Mejorar capacidades Mayores
productores
productivas, mayor oportunidades de
conexin con los desarrollo y
mercados y emprendimiento
diversificacin de la para los jvenes
economa agrcola rurales
221
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
sean inicialmente atendidos por los programas de lucha contra la pobreza extrema. Esto
les permitir adquirir capacidades y activos, para, en una etapa posterior, estar en con-
diciones de vincularse plenamente a otros programas como Alianzas Productivas que
servirn para escalar en la generacin de ingresos.
222
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
223
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
El objetivo que debe perseguir este nuevo arreglo institucional es el de mejorar las con-
diciones de vida de los pequeos productores y sus familias por medio de un modelo
de agricultura familiar sostenible, en el sentido poltico, econmico, social, ambiental y
cultural, para as lograr su vinculacin al desarrollo, la conformacin de una clase media
rural y el fortalecimiento de la democracia y la paz. En otras palabras, la poltica que
se propone para vincular a los pequeos productores agropecuarios al desarrollo busca
resolver gradualmente la falta de acceso a factores y/o activos para que los productores
mejoren por s mismos sus condiciones de vida, aumentando sus ingresos de manera
significativa, contando con un mejor hbitat y entorno sostenible, y construyendo comu-
nidades organizadas que participan en la construccin de su propio futuro y de su regin.
Es necesario contar con un inventario exhaustivo de los programas que llevan a cabo
diferentes entidades como MADR y sus entidades adscritas, otros ministerios, DNP,
DPS, Secretaras de Agricultura, y de organizaciones del sector privado nacionales e
internacionales, ONGs, etc., que actan en los territorios con programas focalizados en
los pequeos productores y sus familias. Esto con el objetivo de conocer cules son las
acciones que el gobierno y el sector privado estn realizando a travs de las diferentes
entidades y buscar una mayor coordinacin entre ellas.
El programa requiere de una definicin clara que permita identificar sin ambigedades
la poblacin objetivo, que reconozca la heterogeneidad de sta y que a su vez est de
224
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
acuerdo con los estndares internacionales. Se debe evaluar cul es la mejor manera de
definir los pequeos productores. Por un lado est la definicin que parte de la Unidad
Agrcola Familiar (UAF) y otros que, como en el caso de Finagro y el MADR, que los
definen a partir del valor de los activos que poseen. La UAF es una medida con la que
cuenta el pas para aproximarse al nivel de ingresos que, una familia que depende de la
agricultura y vive en su predio, debera ser capaz de generar a partir de un nmero de
hectreas25. Por otro lado, la definicin a partir del valor de los activos es una medida
ms estndar en el sentido en que es utilizada por entidades financieras que atienden no
solamente al sector agropecuario.
Una manera de aumentar los recursos dedicados a los pequeos productores es por medio
de la restructuracin del presupuesto de inversin del MADR. Para ello resulta necesario
25
El INCODER se encuentra en un proceso de actualizacin de las UAF para todos los municipios del pas
incluyendo un componente de cambio climtico.
225
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
hacer una evaluacin concienzuda de los resultados e impactos que tienen los diversos
programas actuales del MADR, con miras a reasignar recursos hacia programas que pue-
den tener gran impacto sobre los pequeos productores que se estimen seran costo efi-
cientes para apoyar la estrategia de vinculacin de los pequeos productores al desarrollo.
226
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
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230
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
Anexo
231
Jos Leibovich | Silvia Botello | Laura Estrada | Hernando Vsquez
No Si
Ingreso promedio
Crdito No 1.505.845 2.307.607
Si 2.776.290 6.497.604
232
Vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura
233
A solicitud de la SAC y sus gremios afiliados, Fedesarrollo coordin la realizacin de cuatro estudios en
temas estratgicos para el desarrollo de la agricultura colombiana, los cuales se relacionan con el desarrollo
de los territorios rurales, la tierra para uso agropecuario, el capital bsico para la agricultura colombiana y la
vinculacin de los pequeos productores al desarrollo de la agricultura. Estos documentos fueron ela-
borados por destacados expertos en el sector y tuvieron como principal objetivo hacer una revisin de los
diagnsticos que se tienen en los respectivos temas y realizar propuestas de poltica pblica. Sin lugar a
dudas, las conclusiones y las recomendaciones que surgen de los estudios que se recogen en este libro no solo
son aportes importantes para el desarrollo sectorial sino que constituyen insumos de gran utilidad para las
discusiones temticas que se adelantan en la mesa de conversaciones para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera en Colombia.
Esta publicacin nace como resultado de la responsabilidad del sector empresarial de dar insumos tcnicos al
proceso de negociacin para el logro de una paz duradera y sostenible. No todos los elementos que se encuen-
tran plasmados en este libro reflejan el pensamiento de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC); sin
embargo, resaltamos la identidad conceptual de la investigacin en torno a la importancia estratgica del
sector agro colombiano, y la necesidad apremiante de invertir en bienes pblicos para mejorar las condiciones
de productividad, competitividad y rentabilidad del campo. Este estudio constata una vez ms a una Colom-
bia multifuncional y multicultural en donde pueden coexistir distintos modelos empresariales de pequeos,
medianos y grandes productores. Queremos expresar nuestra gratitud al sector empresarial colombiano
vinculado a la SAC que respald esta iniciativa.