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CRPMNTP08 0020 A0

MAYO DE 2008
NOTA TCNICA DE LA SECRETARA GENERAL DE LA CRPM

COHESIN TERRITORIAL
- ELEMENTOS PARA ENFOCAR EL CONCEPTO Y HACERLO OPERATIVO -

SUMARIO

INTRODUCCIN

1. COHESIN TERRITORIAL: BASES PARA UNA DEFINICIN

1.1. LA COHESIN TERRITORIAL REMITE A LOS MECANISMOS DE SOLIDARIDAD ENTRE
TRRITORIOS A DIFERENTES ESCALAS ESPACIALES

1.2. CRITERIOS, MEDICIN Y DIAGNSTICOS, REQUISTOS PREVIOS FUNDAMENTALES PARA EL

ARBITRAJE POLTICO

2. INSTALAR MECANISMOS DE COHESIN TERRITORIAL COHERENTES Y

EFICACES A LAS DIFERENTES ESCALAS DE ACCIN PBLICA
2.1. PROPUESTA DE UN MARCO DE REFLEXIN SOBRE LOS MECANISMOS DE COHESIN
TERRITORIAL A LAS DIFERENTES ESCALAS ESPACIALES

2.2. MECANISMOS DE COHESIN TERRITORIAL EN LAS POLTICAS COMUNITARIAS

CONCLUSIONES: CUESTIONES POLTICAS

Nota Tcnica de la Secretara General de la CRPM- Cohesin territorial Elementos para enfocar el concepto y
hacerlo operativo - Referencia CRPMNTP080020 A0 mayo de 2008 - p. 1
INTRODUCCIN

A resultas de la publicacin del IV Informe sobre la cohesin en septiembre de 2007 y de la introduccin en

el Tratado de Lisboa del objetivo de cohesin territorial, junto a la econmica y social, la Comisin Europea
publicar en septiembre de 2009 un Libro Verde sobre la cohesin territorial. La cohesin territorial, que
entra en el derecho primario de la Unin, impondr a los Estados miembros una obligacin de aplicacin,
como ya ocurri con la cohesin econmica y social tras el Acta nica. Esta reflexin, claro est, hay que
relacionarla con el debate ms amplio sobre la reforma del presupuesto comunitario y de las grandes
polticas comunitarias como la PAC y la poltica de cohesin.

Este documento tcnico, que se presenta antes de la publicacin el Libro Verde, tiene por objetivo
proporcionar una serie de elementos de enfoque y cuestiones sobre el concepto de cohesin territorial y
sobre cmo hacerlo operativo. Pretende, en primer lugar, esclarecer el significado del concepto de cohesin
territorial que a veces se confunde con otros conceptos o planteamientos (I). En segundo lugar, propone un
esquema de reflexin y estudio que pueda ser de utilidad es en todo caso un requisito previo fundamental-
para crear mecanismos de cohesin territorial eficaces y coherentes a las distintas escalas espaciales (II). En
conclusin, el documento se interroga sobre las cuestiones polticas que puedan derivarse de dicha reflexin.

1. LA COHESIN TERRITORIAL: BASES PARA UNA DEFINICIN

Los entes territoriales y locales son un elemento bsico de la identidad europea y constitutivo de la
singularidad de su modelo de civilizacin y de organizacin territorial. No olvidemos que la inmensa
mayora de los Estados europeos se construyeron y consolidaron, con el paso de los siglos, a cambio de la
concesin de cartas de franquicia y de libertades especficas a ciertos grupos. En la tradicin europea desde
la Edad Media, los recursos necesarios para las ambiciones externas (hoy es el reto de la globalizacin)
siempre se han conseguido a costa de negociaciones gracias a las cuales los poderes centrales conseguan el
apoyo interno de los responsables territoriales infra-estatales. En los siglos XIX y XX, en el momento ms
lgido de la estructuracin del continente europeo entre Estados-nacin, ese movimiento hacia las libertades
qued contenido, pero ahora la paulatina dilucin de las fronteras de la Unin Europea ha vuelto a darle
fuerza.

El hecho regional y la problemtica territorial son, por lo tanto, cuestiones eminentemente polticas y as
vienen abordndolas los Estados miembros desde hace mucho tiempo. La toma en consideracin de la
dimensin territorial a escala europea, ms reciente y progresiva, confirma su fuerza, siempre de actualidad.

As pues, el debate que nos ocupa hoy no es ni mucho menos un elemento irrelevante en el panorama
europeo y la cohesin territorial es su punto de mira.

1.1. LA COHESIN TERRITORIAL REMITE A LOS MECANISMOS DE SOLIDARIDAD ENTRE LOS TERRIORIOS A DIFERENTES
ESCALAS ESPACIALES

El concepto de cohesin territorial es ante todo poltico. Est basado en una idea central de equidad y, por
lo tanto, de cohesin entre los territorios a una escala determinada. La nocin de territorio puede pues
aplicarse a todas las escalas de actuacin de la accin pblica. Estamos hablando pues :

1) de solidaridad
- entre Estados de un mismo conjunto poltico.
- entre Regiones de un mismo conjunto poltico.
- entre Regiones de un mismo Estado (ej.: las polticas de algunos Estados en favor de los territorios
con desventajas permanentes).
- entre territorios de un misma Regin (ej. : zonas rurales en declive dentro de un territorio).
- entre espacios de un territorio urbano (ej.: polticas en favor de barrios en crisis).

2) de los mecanismos de compensacin que encarnan esa solidaridad a las distintas escalas identificadas,
mecanismos de tipo
- legislativo
- presupuestario
- fiscal.

Nota Tcnica de la Secretara General de la CRPM- Cohesin territorial Elementos para enfocar el concepto y
hacerlo operativo - Referencia CRPMNTP080020 A0 mayo de 2008 - p. 2
Cada nivel institucional, desde la Unin Europea hasta los entes locales, cuenta con una o varias
herramientas de este tipo, de las que hace un uso ms o menos estructurado y sofisticado. Sin embargo, la
aplicacin del principio de cohesin territorial en las polticas de la Unin no podr prescindir de una
interpretacin compartida de dicho concepto y de un conocimiento preciso del conjunto de tales mecanismos
a las distintas escalas territoriales. Estos son los requisitos para un debate poltico abierto y sereno donde se
aborden la naturaleza de las disparidades territoriales a tratar, la escala territorial a la que deban tratarse
cada una de ellas y con qu mecanismo(s) de compensacin.

En cuanto a la definicin, hay que recordar que los conceptos, herramientas y polticas que figuran ms
abajo, aunque tengan una relacin estrecha con los mecanismos de cohesin territorial, no deben utilizarse
en lugar del concepto mismo de cohesin territorial ni reemplazarlo:
- La poltica regional. En su configuracin actual, la poltica regional de la UE no necesita el concepto
de cohesin territorial para ser aplicada. Entra en el mbito de una poltica de cohesin econmica y
social aplicada. Pero el concepto de cohesin territorial puede enriquecerla al prestar atencin a las
diferentes escalas de aplicacin de este principio. Por ello la poltica regional es una de las
dimensiones de la cohesin territorial, pero no la nica.
- La dimensin territorial de las polticas comunitarias, que remite a dimensiones de aplicacin
territorializadas, sin indicar por ello la ms mnima necesidad de mecanismos de compensacin, de
equidad o de solidaridad.
- La cooperacin territorial, que es una herramienta destinada especialmente a generar, a las escalas
territoriales adecuadas, la transferencia de experiencias y, en el mejor de los casos, estrategias
comunes/ integradas de desarrollo territorial. Cierto es que la cooperacin territorial, con los
reducidos medios de que dispone, puede crear coherencia territorial, pero no tiene ni la finalidad ni
la capacidad de crear nuevas escalas de solidaridad. Por otro lado, los espacios implicados cuentan
con una realidad institucional demasiado embrionaria para lograrlo.
- La gobernanza multi-nivel, que es un elemento fundamental para la eficacia de la accin pblica,
sobre todo desde un punto de vista financiero, a travs de la puesta en coherencia vertical de las
polticas, pero sin tener nada que ver con la solidaridad interterritorial.
- La coordinacin de las polticas, faceta horizontal de la gobernanza multi-nivel.

1.2. CRITERIOS, MEDICION Y DIAGNSTICOS, CONDICIONES PREVIAS DEL ARBITRAJE POLTICO

Todo arbitraje poltico sobre la cohesin territorial deber producirse al trmino de una reflexin en tres
etapas. Cada etapa de la reflexin dista mucho de ser meramente tcnica: la seleccin de indicadores, y su
priorizacin, una de las bases del diagnstico de las disparidades territoriales, debern ser, efectivamente,
reflejo de prioridades polticas.

Primera etapa: elaboracin de los criterios de medicin

Toda decisin deber basarse en el diagnstico inicial, basado a su vez en una serie de indicadores. La
primera cuestin consiste pues en saber qu tipos de disparidades queremos medir.

Existen una serie de criterios sencillos, como la riqueza (calculada en PIB), el empleo (tasa de desempleo) o la
accesibilidad (a las redes de transporte, de energa o de tecnologas de la informacin y de la comunicacin, a
los servicios sanitarios, educativos, etc.). Se consideran tales criterios suficientes y satisfactorios o pueden
contemplarse otros? (Calidad del medio ambiente, acceso al agua, por ejemplo).

Para cada criterio es necesario interrogarse por la escala de medicin ms pertinente. Por ejemplo, habida
cuenta de los elementos que sirven de base al indicador PIB, debe medirse la riqueza a escala nacional,
regional o infrarregional? Es ms pertinente medir el acceso a la enseanza superior a escala regional o
nacional? ...

El programa ESPON ha elaborado, durante el periodo 2000-2006, un conjunto de estudios pormenorizados

sobre algunos de estos criterios. Sera conveniente hacer balance de los criterios ya estudiados y discutir
sobre la utilidad y la viabilidad de elaborar criterios complementarios. Cada criterio considerado pertinente
deber, llegado el caso, ser objeto de estudios destinados a hacerlo mensurable.

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Segunda etapa: medir las disparidades territoriales/ diagnstico
El diagnstico de las disparidades territoriales no se basa slo en la medida de los criterios citados ms
arriba sino sobre todo en su ponderacin. Y ello es mucho ms que una opcin estadstica; de lo que se trata
es de establecer prioridades entre criterios que sean el reflejo de prioridades polticas.

Tercera etapa: discusin y arbitraje poltico

Dada la complejidad de este diagnstico, se plantearn una serie de cuestiones que habr que arbitrar
polticamente:
- Qu disparidades se decide tratar o no tratar?
- Dada la situacin inicial, cmo definir lo que sera una situacin equitativa?
- Qu mecanismos de compensacin utilizar para reducir las disparidades identificadas y acercarse a
una situacin equitativa?
- Cul es el papel de cada escala pblica en el cumplimiento de esa tarea de solidaridad?
- En qu y cmo debe intervenir la escala europea?

2. CREAR MECANISMOS DE COHESIN TERRITORIAL COHERENTES Y EFICACES A LAS

DISTINTAS ESCALAS DE LA ACCIN PBLICA

La seleccin de los mecanismos de compensacin y de sus escalas de aplicacin deber ser objeto igualmente
de una arbitraje basado en un conocimiento destallado de los mecanismos existentes a las diferentes escalas
territoriales. Ahora bien, sabido es que:
- Existen prcticas muy variadas entre Estados miembros y autoridades regionales, de las que se
desprenden consideraciones diferentes sobre el posible papel de la escala comunitaria y, en
consecuencia, de su valor aadido en la puesta en prctica de la cohesin territorial.
- A pesar de los estudios existentes al respecto, el conocimiento de los mecanismos de compensacin
territorial en las diferentes escalas espaciales sigue estando demasiado fragmentado, lo que
imposibilita cualquier reflexin constructiva al respecto.

En nuestra opinin, la base mnima de conocimientos tendra que estar integrada por las respuestas
detalladas a las siguientes preguntas :
- Cules son los mecanismos nacionales de solidaridad interregional?
- Cules son los criterios comunitarios de asignacin de las dotaciones regionales?
- Cules son las medidas nacionales y regionales para los barrios urbanos en crisis?
- Cmo crean las aglomeraciones (en sus diferentes configuraciones nacionales) mecanismos internos
de compensacin?
- Cules son las medidas nacionales y regionales para los territorios con desventajas permanentes
(islas, montaas, RUP, regiones con baja densidad de poblacin)?
- Cules son las medidas nacionales y regionales para los territorios rurales en crisis y las zonas de
montaa?
- Cmo lograr que converjan tales mecanismos?
- Cmo cruzar estos criterios con las diferentes polticas europeas, sectoriales (transporte, energa,
agricultura, medio ambiente, empleo-formacin-educacin...) o transversales (poltica regional,
competencia, desarrollo rural)?

En este contexto, por qu no aprovechar el programa ESPON 2013 para realizar un estudio
interdisciplinario (gegrafos, economistas, fiscalistas, etc.) al respecto, en cuyos resultados pueda basarse
una autntica reflexin al respecto?

2.1. PROPUESTA DE UN MARCO ESQUEMTICO DE REFLEXIN SOBRE LOS MECANISMOS DE COHESIN TERRITORIAL A
LAS DIFERENTES ESCALAS ESPACIALES

El siguiente esquema propone un primer marco alternativo y de sntesis para las cuestiones planteadas en la
introduccin de este captulo.

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 Unin Europea
Estado miembro Ente territorial
Reglamentario Presupuestario Reglamentario Presupuestario Fiscal Reglamentario Presupuestario Fiscal
Poltica agrcola

Poltica de
competencia

Dentro de sta,
ayudas estatales
con fines
regionales

Dentro de sta,
ayudas estatales
sectoriales

Poltica regional

Dentro de sta,
Poltica de
desarrollo rural

Dentro de sta,
Poltica urbana

Poltica de
transportes

Poltica
energtica

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 Unin Europea
Estado miembro Ente territorial
Reglamentario Presupuestario Reglamentario Presupuestario Fiscal Reglamentario Presupuestario Fiscal
Poltica
medioambiental

Poltica de
investigacin +
desarrollo

Poltica de
innovacin

SIEG/SSIG

Poltica industrial
( ?)

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mayo de 2008 - p. 6
2.2. LOS MECANISMOS DE COHESIN TERRITORIAL EN LAS POLTICAS COMUNITARIAS

El Tratado de Lisboa hace que nos preguntemos sobre la naturaleza de una posible accin comunitaria en el
mbito de la cohesin territorial. Dicho de otra manera, cul sera el valor aadido de la accin comunitaria
en la materia teniendo en cuenta la diversidad de mecanismos nacionales e infra-nacionales de cohesin?

En este contexto, la Comisin de las Islas de la CRPM aporta, en la Declaracin Final de su Asamblea
General de 2008, una definicin interesante: La finalidad principal del concepto de cohesin territorial es hacer
posible que los diferentes territorios de la Unin se beneficien de manera equitativa de las libertades fundamentales
contempladas por el Tratado y las polticas comunitarias, sabiendo que la capacidad de las personas de desplazarse, de
acceder a los bienes, los capitales, los servicios o al conocimiento no es uniforme en la Unin, sino que depende en gran
medida de las realidades geogrficas o demogrficas de los territorios.

Esta definicin plantea una serie de cuestiones que permiten iniciar el debate:
- En qu medida garantizan las actuales polticas comunitarias un acceso equitativo de todos los
territorios europeos a los bienes y a las libertades que promueven?
- En qu medida y para qu polticas sera pertinente una mayor atencin al objetivo de cohesin
territorial? Qu beneficios obtendra de ello el proyecto europeo en su conjunto?
- En ausencia de competencias comunitarias en materia de fiscalidad directa, qu mecanismos
reglamentarios y /o presupuestarias podra utilizar la Unin?
- Cmo aplicar el principio de subsidiariedad al objetivo de cohesin territorial? En otras palabras,
es tarea de la accin comunitaria compensar la inaccin de ciertos Estados miembros? Es tarea
suya incitar a los Estados miembros menos activos en la materia a poner en marcha mecanismos de
cohesin territorial? Es tarea suya intervenir a escala infrarregional? Y en tal caso cmo?

2.2.1 Las polticas comunitarias y el objetivo de cohesin territorial: balance y perspectivas

Varios ejemplos de experiencias nacionales y europeas ponen de manifiesto que se presta una atencin
ptima a los rasgos especficos de los territorios cuando el debate es de sumo inters para el mayor nmero
posible de actores, lo que da lugar a una intensa negociacin que slo termina cuando cada cual considera
satisfactoria la atencin prestada a su situacin (fijacin de los precios de la energa en Francia, negociacin
de las ayudas estatales con fines regionales...). De ello podemos deducir que la manera de que pueda ver la
luz un debate constructivo y eficaz sobre la cohesin territorial es debatir en torno a las polticas
comunitarias ms importantes en trminos de subsidios o de reglamentos y que movilizan pues a un gran
nmero de actores.

La poltica agrcola comn y el desarrollo rural

Actualmente la atencin que presta la Poltica Agrcola Comn a la dimensin territorial es limitada. A
excepcin de las medidas del segundo pilar reservadas a las zonas de montaa (que, definidas en
Estado miembro, pueden extenderse a las zonas rurales con mayores dificultades), destinadas a paliar las
dificultades de produccin agrcola en estos territorios, las ayudas agrarias y rurales son asignadas tomando
como base criterios esencialmente productivos, sin ninguna diferenciacin de las especificidades agrarias y
rurales locales.

Las conclusiones del informe del ORATE sobre el impacto territorial de la PAC y de la poltica de desarrollo
rural son claras al respecto: el impacto de dichas polticas va contra el objetivo europeo de cohesin y,
aunque algunas reformas hayan permitido mejorar la situacin (a travs especialmente de ciertas medidas
del segundo pilar como LEADER), los Estados miembros y la Comisin disponen de un importante margen
de maniobra para reconciliar PAC y cohesin1.

En el marco de la reflexin sobre el futuro de la PAC, es interesante pues preguntarse cmo permitira una
mayor territorializacin de esta poltica avanzar por ese camino, sobre todo en el marco de las dos hiptesis
siguientes:
- la hiptesis de un refuerzo del segundo pilar de la PAC. Una evolucin de este tipo debera ir
acompaada de una mayor territorializacin de dicha poltica. Un enfoque rural, ms global y
transversal que el enfoque agrario, puramente sectorial, exige efectivamente que se tomen en

1 Informe 2.1.3 Impacto territorial d la poltica agrcola comn y de la poltica de desarrollo rural ESPON, 2005
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 cuenta los distintos elementos econmicos, sociales, ambientales- que componen un territorio rural
determinado. Desde este punto de vista, las medidas ligadas slo a requisitos de produccin agrcola
existentes hoy para las zonas de montaa son puramente sectoriales y, por lo tanto, muy
inadaptadas e insuficientes. ESPON ha facilitado elementos interesantes de tipologa de las zonas
rurales en Europa y de sus singularidades. Tales resultados deben dar lugar a medidas polticas
adecuadas.
- La hiptesis de una mayor regionalizacin del primer pilar. Esta hiptesis slo tiene sentido si va
acompaada de una mayor posibilidad para las colectividades de negociar con las partes interesadas
y de aplicar en su territorio ciertos criterios de cohesin territorial. El estudio realizado en 2007 por
la CRPM sobre la dependencia de las Regiones del primer pilar de la PAC2 pone de manifiesto que
este enfoque sera pertinente.

En cualquier caso, es necesario dar un gran paso adelante en el debate sobre las herramientas existentes:
lmite mximo de las ayudas, cofinanciacin, etc.

La poltica de competencia (Ayudas estatales con Fines Regionales - AFR)

En su revisin de 2005, el marco regulador de las AFR consigui compaginar el objetivo legtimo de
concentracin y reduccin de las ayudas oficiales a las empresas, por un lado, y el objetivo de cohesin
econmica, social y territorial, por otro. Tras presentar una primera propuesta especialmente liberal, la
Comisin Europea modific sus propuestas para tomar finalmente en cuentande manera sumamente
modesta, eso s- las singularidades de los territorios con desventajas permanentes, especialmente los
insulares, y una diferenciacin de los territorios elegibles al objetivo 2 de los fondos estructurales.

Aunque algunas medidas complementarias hubiesen permitido llegar a una mayor equidad territorial
(clculo en Equivalente de Subvencin Bruta o Neta, toma en consideracin del efecto estadstico para ciertos
territorios, bonificacin complementaria para los territorios con desventajas permanentes, etc.), por suerte el
marco regulador comunitario ha empezado a tomar en cuenta la necesidad de hacer compatibles cohesin y
eficacia.

Hay que profundizar en este punto ya que el rgimen de ayudas estatales es demasiado inflexible en muchos
casos. Ello ocurre con los territorios con desventajas geogrficas o demogrficas severas o permanentes
donde la aplicacin de disposiciones particulares no falsea el funcionamiento del mercado interior. Cabe
citar como ejemplo las dificultades que han tenido recientemente las islas Shetland para utilizar los
productos financieros obtenidos a partir del petrleo para mantener las actividades martimas tradicionales

La poltica regional

Aunque sea ante todo una poltica de cohesin econmica y social aplicada a nivel regional y no una poltica
territorial, la actual poltica de cohesin aplica cierto grado de diferenciacin y de solidaridad territorial a
travs de ciertos criterios e instrumentos como:
- El reparto entre objetivo 1 y objetivo 2 y la atencin al efecto estadstico.
- El clculo de las dotaciones regionales inversamente proporcionales a la riqueza de la regin.
- La bonificacin para las Regiones Ultraperifricas.

Sin embargo, existe un importante margen de maniobra para que en el futuro la poltica de cohesin pueda
ser plenamente compatible con el objetivo de cohesin territorial. Desde este punto de vista, nos parecen
interesantes dos pistas:
- Hoy en da la aplicacin uniforme de criterios de elegibilidad a todas las Regiones del Objetivo
Competitividad regional y empleo, sobre todo en el marco de la focalizacin de fondos en los
objetivos de la estrategia de Lisboa (earmarking), tiende a favorecer a las regiones que ms
desarrolladas estn. Se podra estudiar la posibilidad de prestar una mayor atencin al potencial
inherente a cada regin, materializada en un earmarking diferenciado.
- Si bien la desaparicin de la zonificacin infrarregional en el periodo 2007-2013 ha tenido la gran
ventaja de permitir, por vez primera, pensar en proyectos de dimensin regional que den cabida a
las reas urbanas, el vnculo de las medidas de desarrollo rural con la poltica agrcola comn

2 Las Regiones perifricas y martimas de Europa y la evolucin de la PAC Elementos de anlisis y de debate en torno al primer

pilar CRPM, 2007

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 dificulta la coordinacin entre las dos polticas. Las consecuencias de esta separacin pueden llegar
incluso hasta la no-cobertura de las zonas rurales a escala regional por parte del FEADER (cuando
los programas se centren en las medidas de tipo agrario del segundo pilar) o por parte del FEDER
(porque se considere que compete al FEADER). Una mejor coordinacin de las dos polticas es pues
fundamental para disponer de un enfoque de los territorios por fin global.

Este ltimo ejemplo plantea igualmente el problema del trato dispensado por la poltica de cohesin a las
disparidades infrarregionales. La experiencia demuestra que la imposicin de una zonificacin por parte de
la Comisin no es satisfactoria. No radica la respuesta en la creacin de una posibilidad reglamentaria para
que las Regiones modulen la intervencin en sus territorios con arreglo a sus caractersticas especficas, sobre
todo para las zonas rurales ms desfavorecidas y los barrios urbanos en crisis, a travs, por ejemplo, de una
posible variacin de la tasa de cofinanciacin?

La poltica de transportes

La cuestin de la accesibilidad se sita a caballo entre la poltica de transportes y la de cohesin territorial.

Ahora bien, la exigencia, legtima, de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, al poner freno al
desarrollo de los transportes, pone en tela de juicio la accesibilidad de las regiones ms alejadas, de las
regiones insulares y ultraperifricas. Es preciso interrogarse sobre el punto de equilibrio entre ambas
exigencias y sobre las medidas que puedan establecerse para compaginarlas.

Las orientaciones de la RTE-T ponen de manifiesto la escasa atencin al concepto de cohesin territorial en
esta poltica, aunque el artculo 154 del Tratado relativo a la RTE menciona explcitamente la necesidad de
establecer enlaces entre las regiones insulares, sin litoral y perifricas y las regiones centrales de la Unin. Es
cierto que varios proyectos prioritarios aspiran a completar o prolongar ciertas conexiones por carretera o
ferrocarril en las zonas alejadas del centro de la Unin. Pero una parte sustancial de tales proyectos y de su
financiacin- pretende descongestionar los principales ejes del pentgono, es decir, las regiones
relativamente ms accesibles de la Unin. Por ltimo, la configuracin actual de las Autopistas del Mar
(ADM) est en contradiccin con el objetivo de cohesin territorial puesto que prev que slo los principales
puertos europeos se vern afectados por estas conexiones. Una atencin real a la cohesin territorial exigira,
como vienen pidiendo desde hace aos la CRPM, que las ADM fuesen completadas por lneas de
Transporte (Short Sea Shipping) que enlacen con los puertos ms modestos y con sus territorios. Pero el escaso
peso presupuestario que representan las RTE-T, sumado a las dificultades para su ejecucin, hacen que
dudemos del impacto real y, antes de eso, de que sea factible tomar en cuenta criterios de cohesin territorial
dentro de este instrumento.

Cierto es que la cuestin de la accesibilidad de los territorios ms perifricos es abordada por la legislacin
comunitaria, que reconoce la existencia de la diversidad de territorios con disposiciones que contemplan el
cumplimiento de obligaciones de servicio pblico o de contratos de servicio pblico en determinadas rutas.
Pero aqu, una vez ms, parece necesario un enfoque basado en el pragmatismo y la flexibilidad, como han
puesto de manifiesto las dificultades con las que se han encontrado ciertos servicios martimos.

La poltica energtica

Por el considerable potencial con que cuentan en este mbito, el desarrollo de las energas renovables es una
baza de primer orden para buen nmero de regionales perifricas o martimas, incluidas las ms alejadas.
Sin embargo, para que la poltica energtica de la Unin promueva una mayor cohesin territorial, se deben
abordar algunas dificultades.

Por un lado, las redes que permiten transferir electricidad de origen renovable desde estos territorios
debern desarrollarse de manera adecuada, lo que dista mucho de ser el caso cuando vemos las dificultades
de las interconexiones entre las redes elctricas de los Estados miembros.

Por otro lado, la clasificacin como superficies protegidas de zonas a veces sumamente extensas de algunas
regiones en el marco de las medidas de proteccin medioambiental puede representar un freno para el
desarrollo del citado potencial (algo que ha mostrado el ejemplo reciente de las Western Isles). Aqu
tambin debe encontrarse un punto de equilibrio que haga posible compaginar la poltica energtica de la
Unin, los imperativos de la lucha contra las causas del cambio climtico, las ambiciones de una poltica de
cohesin territorial y la proteccin de ciertas especies vegetales o animales.

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La poltica de investigacin y desarrollo

La poltica de Investigacin y Desarrollo de la Unin Europea, que se sustenta en la coordinacin de los

medios de investigacin europeos y en la excelencia europea en la investigacin mundial, representa tan slo
el 6% de los gastos totales de investigacin en Europa. Es til y deseable aadir una dimensin territorial a
dicha poltica? Lo dudamos.

En cambio, las medidas de apoyo a la innovacin, distribuidas entre diferentes herramientas (entre otras el
Programa de innovacin y competitividad, los Fondos estructurales) son por naturaleza territoriales. Estas
son pues las herramientas en torno a las cuales debe girar el debate.

La poltica medioambiental

La Unin Europea tiene un papel fundamental en materia de normativa medioambiental, mientras que su
abanico de instrumentos financieros es ms bien limitado, a excepcin de la poltica de cohesin.

La poltica medioambiental de la Unin tienen en su punto de mira tres retos principales: la reduccin de las
emisiones de gases de efecto invernadero, la preservacin de los recursos naturales y el mantenimiento de la
biodiversidad. La dimensin territorial de estos tres retos es muy clara :
- la reduccin de los gases de efecto invernadero es un reto de tanta importancia que es preciso la
implicacin de todos los actores, incluidos los territorios.
- Los efectos del cambio climtico tendrn unos impactos diferenciados en los territorios en lo que
respecta a su acceso a los recursos naturales, y principalmente al agua.

En qu medida podra contemplarse la introduccin en la reglamentacin medioambiental comunitaria de

medidas tendentes a establecer cierta equidad territorial en la participacin de los territorios en la reduccin
de las emisiones de gases de efecto invernadero y en el acceso a los recursos naturales ?

2.2.2- Los mecanismos comunitarios: el presupuesto y la legislacin comunitarios

Como no tiene competencias en materia de fiscalidad directa, la UE dispone de dos mecanismos principales
para aplicar criterios de cohesin territorial: la herramienta presupuestaria y la herramienta reglamentaria.

En materia de presupuesto, los dos mecanismos principales son:

- la compensacin o perecuacin, es decir, la redistribucin de los recursos con arreglo a
determinados criterios.
- el subsidio, es decir, la financiacin de medidas especficas (ej. : zonas rurales, barrios en crisis, etc.).

En materia de reglamentos, los dos principales mecanismos son:

- la derogacin de un rgimen general (ej. : la autorizacin de ayudas pblicas a las empresas bajo
ciertas condiciones segn lo previsto en el artculo 87 .3 del Tratado).
- el incentivo, a travs de ventajas fiscales.

El conjunto de estos mecanismos y sus posibles modulaciones y combinaciones brindan a la Unin Europa
una capacidad de accin muy importante para aplicar criterios de cohesin territorial dentro de las polticas
comunitarias. Un debate abierto sobre las diferentes posibilidades de actuacin permitir llevar a la prctica
en Europa una cohesin territorial eficaz y sin un coste elevado.

CONCLUSIONES

El esclarecimiento del concepto de cohesin territorial, la elaboracin de una base de conocimientos slida y
detallada de las herramientas existentes y el grado de real de toma en consideracin del objetivo de cohesin
territorial por parte de las polticas pblicas, comunitarias principalmente, nos parece un requisito previo
indispensable para cualquier reflexin poltica al respecto. La ausencia de diagnstico y de definiciones
compartidas slo puede conducir a perpetuar y mantener lamentables malentendidos y la inaceptable
desresponsabilizacin de quienes toman las decisiones polticas.

Slo tomando como base estos conocimientos podr acometerse un debate poltico serio y constructivo sobre
las cuestiones fundamentales que comprometen el futuro de la UE, entre ellas la de la compatibilidad del
objetivo de cohesin y de equidad con el de competitividad de la Unin Europea.
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Dada la importancia del debate que nos ocupa, nos parece importante que el Libro Verde de la Comisin
Europa abra un periodo de consulta lo bastante largo como para que el mayor nmero posible de actores se
impliquen en este tema tan complejo y aporten contribuciones de calidad. Sobre esta base las Regiones
perifricas martimas evaluarn el enfoque y las cuestiones planteadas por el Libro Verde de la Comisin
Europea sobre la cohesin territorial en el transcurso de la Asamblea General que se celebrar en Bayona (F)
los prximos das 2 y 3 de octubre. Despus se preparar una respuesta escrita en el marco de la consulta.

Nota Tcnica de la Secretara General de la CRPM- Cohesin territorial Elementos para enfocar el concepto y
hacerlo operativo - Referencia CRPMNTP080020 A0 mayo de 2008 - p. 11