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RESUMO
O presente artigo explora a temtica do planejamento administrativo e o
oramento pblico, a partir da perspectiva da teoria dos custos dos direitos, a
qual acentua o problema da escassez dos recursos pblicos ao considerar que
a concretizao de quaisquer direitos gera onerosidade ao Poder Pblico,
possibilitando a aplicao da clusula da reserva do possvel. Sob a tica do
federalismo brasileiro, a superao do dilema dos custos dos direitos e o
impasse da escassez oramentria no se resolvem apenas por meio de aes
conjuntas entre os entes federativos no contexto de descentralizao poltica.
Alm do planejamento estatal se pautar em estratgias verticais de cooperao
entre os entes, precisa ser repensado em termos de horizontalizao das
aes de cada esfera administrativa, tendo por mote a economicidade diante
do cumprimento de suas metas e aes, implementando a proposta do
planejamento integrado.
overcoming the dilemma of the costs of rights and lack of budget impasse can
not be resolved only through joint actions among federal entities in the context
of political decentralization. Besides the state planning strategies be based on
vertical cooperation among entities, needs to be rethought in terms of flattening
of the shares of each administrative level, with the motto the economy before
the fulfillment of their goals and actions, implementing the proposed integrated
planning.
INTRODUO
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evidente que para atender a seus fins, o Estado federal, os estados-membros e os
municpios devem ter recursos. Recolhe-os atravs dos tributos (previso de fatos econmicos
geradores de movimentao ou produo de riqueza importante para a incidncia de uma
alquota, que resulte um montante a pagar). (OLIVEIRA. In: FERRARI; BARROS FILHO, 2011,
p. 29)
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O federalismo possui sentido de aliana ou pacto entre entidades polticas, tendo o significado
do latim foedus, o que remonta sua raz bheid, de modo a expressar a ideia de tratado de
aliana, pacto ou conveno. (ROCHA, 1996, p. 196-198)
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Embora inicialmente tivesse adotado a forma de Estado Confederado, mantendo as treze
colnias soberanas. [...] O governo federal foi formado para defender o conjunto contra naes
estrangeiras em caso de guerra e para defender os menores Estados contra as ambies dos
maiores. (FARRAND apud MADISON; HAMILTON; JAY, 1993, p. 9).
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Expresso cunhada no sentido de se determinar idade mnima para a elegibilidade e
assuno do parlamentar ao poder.
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Tambm por Senadores, nomeados por voto indireto, com idade mnima
de 40 anos e mandato de nove anos. A Itlia tambm exemplifica esse sistema.
Por meio da implantao de um governo parlamentarista, o Estado italiano tem
por particularidades a eleio indireta do Presidente da Repblica (Chefe de
Estado) por meio do Parlamento, subdividido em Cmara dos Deputados, com
idade mnima de 25 anos ao parlamentar, e Senado da Repblica, com idade
mnima de 40 anos para a elegibilidade dos Senadores. Todos os ex-
Presidentes da Repblica tm participao vitalcia no Senado, constitudo por
315 membros, o que corresponde metade da composio da Cmara dos
Deputados. (FIUZA, 1997, p. 218) O poder, conforme relembra Scheinowitz,
est repartido entre o Estado (governo central), Regies, Provncias e
Municpios, todos autnomos entre si5, inclusive do ponto de vista financeiro.
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A provncia tem um carter duplo: uma circunscrio administrativa fundamental e um
poder pblico territorial. Por conseguinte, depositria, como unidade de desconcentrao e
de descentralizao, de uma grande tradio administrativa e poltica. [...] O municpio o
poder territorial de base que agrega uma comunidade histrica; da, ele no tem por finalidade
atividades particulares
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A Alemanha (Repblica Federal da Alemanha) tem no Parlamento Federal, eleito por quatro
anos, entre cidados maiores por lei, a sua Cmara Baixa, que representa o povo alemo e
exerce funes legislativas e tambm polticas, ao eleger o chanceler federal (chefe do
Governo). A Cmara Alta o Conselho Federal, que formado por escolha indireta pelos
governos dos Estados-Membros da Federao e coopera na legislao nacional. Alm desses
dois rgos, que caracterizam o bicameralismo federal, existe a Assemblia Federal
constituda por membros do Parlamento Federal e um nmero igual de membros eleitos pelas
assemblias legislativas das unidades federadas. Sua funo principal eleger o presidente da
repblica, que chefe de Estado. (FIUZA, 1997, p. 220-221) Unio-Estado j est morta,
pois desde a reconstitucionalizao de 1967 at os nossos dias o Pas tem
assumido um e sim um papel poltico global. Como a provncia, ele
autnomo, mas, diferena dela, tem tido um papel cada vez maior na vida
pblica (SCHEINOWITZ, 2003, p. 299-300)
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A Constituio de 1988, entre os artigos 21 a 30, prescreve um rol taxativo de competncias
de natureza material e legislativa pertencentes aos entes federativos
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O mal de uma Repblica unitria de fato que ela no se compadece com a ordem jurdica,
no acata a Constituio, no protege contra o arbtrio, no limita a autoridade, seno que faz
do Direito uma fico, da liberdade um obstculo, da segurana um abuso, das instituies
uma fachada. No caso brasileiro, o argumento da interveno centralizadora foi, no passado, a
convulso poltica, a desordem, a debilidade dos governos estaduais; no presente, o baixo
grau do desenvolvimento, o atraso social, a privao econmica, o endividamento, a carncia
de recursos, a pobreza dos Estados- Membros. (BONAVIDES, 2004, p. 422). Variando de
entendimento, pugnando as crticas aos males do Estado unitrio, relembra Orlando Bitar que
Rui Barbosa defendia que o federalismo sempre teve como direo a sobreposio da Unio,
sem suprimir o poder dos Estados, o que j deflagraria outra modalidade poltica, qual seja, a
repblica unitria. O jurista Rui Barbosa, portanto, condenava o chamado ultrafederalismo
que, segundo ele, arrastaria o Brasil desagregao, quando o poder se desconcentrasse da
Unio para o mbito local fenmeno hoje denominado de descentralizao poltica, to
comum na Administrao Pblica. (BITAR, 1996, p. 205).
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Paulo Bonavides enfatiza a importncia do planejamento poltico-administrativo e a presena
de organismos regionais como preparao a um federalismo das Regies, uma das sadas
para a crise federativa. (2004, p. 423-425).
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Nas palavras de Dallari, o bem comum corresponde finalidade da sociedade humana,
significando [...] um conjunto de condies, incluindo a ordem jurdica e a garantia de
possibilidades que consintam e favoream o desenvolvimento integral da personalidade
humana.(DALLARI, 2011, p. 35).
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BRASIL. Portal do Oramento Pblico. Disponvel em: http://www.orcamento.org. Acesso
em: 23/12/2011.
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Ao mesmo tempo, sendo delimitado por leis especficas, fica sujeito aos
princpios constitucionais da Administrao Pblica, dentre os quais
estacamos a legalidade. Mesmo que haja o indispensvel poder discricionrio
na eleio de prioridades pblicas quanto aos gastos oramentrios, certo
que a margem da discricionariedade a ele empregada contornada por limites
legais (consequentemente, no to estreita quanto dos atos vinculados),
necessrios para que no se legitime arbitrariedades, tampouco se lesione a
segurana jurdica. Esta deve estar presente em todos os atos que
acompanham o trmite das finanas pblicas, mesmo em sua fase preliminar
(tributao e arrecadao dos recursos) at a definio do oramento por meio
do devido processo legislativo, chegando sua execuo e cumprimento dos
planos e projetos almejados.
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Por finanas pblicas deve-se entender a atividade econmica do Estado, na obteno de
receitas, na realizao de despesas, na administrao da dvida interna e externa, bem como
no controle da economia pelo fluxo da moeda. (ARAJO; NUNES JNIOR, 2007, p. 453.)
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De acordo com os preceitos da teoria geral da Administrao, o oramento o plano
financeiro para implementar a estratgia da empresa para determinado exerccio. (FREZATTI,
2009, p. 46).
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Tal expresso remete concepo de que a Constituio Norte-americana estabelece que
as aes do governo devem ser justificadas para que se respeite a democracia deliberativa
instituda desde o perodo de fundao. Portanto, deve haver razo de interesse pblico nos
atos governamentais. (SUNSTEIN, 2009, p. 24).
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Entendidas por Sunstein como privilgios injustificados derivados da violao da exigncia
de imparcialidade decorrente da distribuio de recursos ou oportunidades de um grupo em
detrimento de outro. (2009, p. 32)
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Nesse nterim, cabe refutar que da teoria dos custos dos direitos
decorre, como consequncia, a aplicabilidade da clusula da reserva do
possvel, teoria que aproxima o Direito Constitucional dos Direitos Financeiro e
Tributrio, o que acaba gerando restries ou mesmo ceifando vrios direitos
constitucionais. O emprego da concepo de reserva do possvel tem servido
de justificativa para que o Estado no cumpra a sua funo de efetivao de
direitos fundamentais (seu papel de sujeito passivo) diante de aes judiciais,
pois tal teoria impe limites realizao de direitos fundamentais pela via
jurisdicional.
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O texto constitucional, no art. 5, 1, foi categrico ao afirmar a auto-aplicabilidade dos
direitos fundamentais, sem vislumbrar o mrito da possibilidade de restries oramentrias. O
Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n. 271.286-RS, atravs do voto
do Relator Ministro Celso de Mello, entendeu pelo afastamento da natureza programtica das
normas constitucionais, caso esse fator impea a eficcia imediata pretendida pelo art. 5, 1.
Nesse sentido pronunciou-se afirmando que o carter programtico das regras inscritas no
texto da Carta Poltica: [...] no pode converter-se em promessa constitucional inconseqente,
sob pena de o Poder Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade,
substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto
irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do
Estado. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no RE n. 393175- RS, reI.
Min. Celso de Mello, 2 Turma do STF, DJU de 02.02.07)
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1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, autoriza que se
examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade do administrador. 2.
Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a execuo de poltica especfica, a
qual se tornou obrigatria por meio de resoluo do Conselho Municipal dos Direitos da
Criana e do Adolescente. 3. Tutela especfica para que seja includa verba no prximo
oramento, a fim de atender a propostas polticas certas e determinadas. (BRASIL. Superior
Tribunal de Justia. REsp. n. 493811-SP. 2 Turma. Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 15.03.04)
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Dessa forma, com fulcro no princpio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade
para, com a finalidade de assegurar o interesse pblico, escolher onde devem ser aplicadas as
verbas oramentrias e em quais obras deve investir. No cabe, assim, ao Poder Judicirio
interferir nas prioridades oramentrias do Municpio e determinar a construo de obra
especificada. (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp. n. 208893-PR. 2 Turma. Rel. Min.
Franciulli Netto, DJ 22.03.04) No mesmo sentido j se manifestou o Tribunal de Justia de So
Paulo. (BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. Ag. Inst. n 42.530.5/4, 2 Cmara de
Direito Pblico, Rel. Des. Alves Bevilacqua, julgado em 11.11.97)
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A esse respeito, manifesta-se Dirley da Cunha Jnior: Em suma, nem a reserva do possvel
nem a reserva de competncia oramentria do legislador podem ser invocados como bices,
no direito brasileiro, ao reconhecimento e efetivao de direitos sociais originrios a
prestaes. [...] a efetividade dos direitos sociais notadamente daqueles mais diretamente
ligados vida e integridade fsica da pessoa no pode depender da viabilidade
oramentria. (CUNHA JUNIOR, 2008, p. 394)
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H que se considerar, portanto, que tal teoria pautada, a priori, no compromisso pblico
que deve se estender at o limite financeiro disposto pelo governo, colocando sobre o
oramento o possvel em termos de comprometimento face s necessidades pblicas.
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Da independncia do Brasil (1822) at o final da dcada de 30, o pas obteve quatro
Constituies. A primeira delas, de 1824, firmada sob as bases imperiais, no primou, em
primeiro momento, pela fixao de regras de planejamento administrativo contnuo. Ainda
assim, instituiu a Fazenda Nacional e o instituto do Tesouro Nacional, responsvel pela
captao de receitas e despesas das Provncias do Imprio. Entretanto se ateve competncia
do Poder Executivo (ento Imperador) na elaborao do projeto oramentrio, cabendo-lhe
enviar Assembleia-Geral, a quem competia sua aprovao (art. 13, X). (CARDOZO;
QUEIROZ; SANTOS, 2011, p. 802).
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Sobre crditos adicionais, os arts. 40 e 41 da Lei n 4320/64 prescrevem que so as
autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento.
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Sobretudo aps a Segunda Grande Guerra, teve incio uma nova era do
planejamento estatal que podemos chamar de fase do planejamento cientfico,
baseada no emprego de tcnicas de contabilidade financeira, controle fiscal,
conhecimentos de economia do setor pblico, arcabouo constitucional e
emprego de lei. A partir de ento tivemos a aceitao da importncia do
planejamento Administrao Pblica atravs de sua sistematizao e sua
disciplina. O plano passa a uma espcie de roteiro, guia dos pontos de
convergncia e de informaes de todas as atividades governamentais. Desse
modo, o Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), e, mais
adiante, o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, at os mais recentes
planos plurianuais foram determinados constitucionalmente (GIACOMONI;
PAGNUSSAT, 2006, p. 75) O art 73 da Constituio de 46 determinava que o
oramento fosse uno, criado por nico ditame legal, sem prever outras leis que
integrassem o planejamento das finanas pblicas. Ainda no previa a criao
de plano plurianual23, tampouco de diretrizes oramentrias para alm da lei do
oramento anual. Seu 2 estabelecia que o oramento da despesa fosse
dividido em duas partes: uma fixa, que no poderia ser alterada seno em
virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecesse a rigorosa especializao
(previso de possibilidade de transferncia de dotao oramentria para
crditos adicionais).
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A previso constitucional de plano plurianual foi introduzida por fora do art. 65, 6, da
Constituio de 1967.
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Assim, a funo de distribuio do governo tem como principal objetivo utilizar mecanismos
que visem ajustar a distribuio da renda e da riqueza na sociedade, tornando-a a menos
desigual possvel. [...] A funo de estabilizao do governo utiliza instrumentos
macroeconmicos para manter certo nvel de utilizao de recursos e estabilizar o valor da
moeda. (RIANI, 1990, p. 38-39)
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A Constituio Brasileira, ao estabelecer que o planejamento indicativo para o Setor
Privado, de qualquer forma estabeleceu que esse planejamento deve ser feito. O problema
que a experincia brasileira em planejamentos sempre se caracterizou pela baixa
confiabilidade, pela turbulncia o que leva o Setor Privado a no seguir tais orientaes, j
que elas so meramente indicativas. (CARDOZO; QUEIROZ; SANTOS, 2011, p. 696).
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Em princpio, a estrutura do Poder Judicirio relativamente inadequada para dispor sobre
recursos ou planejar polticas pblicas. O Terceiro Poder carece de meios compulsrios para a
execuo de sentenas que condenam o Estado a cumprir uma tarefa ou efetuar uma
prestao omitida [...] (KRELL, 2002, p. 85)
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Por que o Direito deveria dialogar e se aproximar da Economia? [...] a Cincia Econmica
preocupa-se com a eficincia no manejo dos recursos sociais escassos para atender ilimitadas
necessidades humanas que um problema-chave quando se falam de direitos sociais ou
mais genericamente fundamentais.(TIMM. In: SARLET; TIMM, 2010, p. 53)
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CONCLUSO
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No Brasil, portanto, em virtude de sua forma federativa, temos uma Administrao Pblica
Federal, uma Administrao Estadual, uma Administrao Distrital e Administraes
Municipais, caracterizando uma descentralizao poltica norteada pela convivncia, num
mesmo territrio, de diferentes entidades polticas autnomas, distribudas regionalmente.
(JUND, 2008, p. 21)
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REFERNCIAS
SGARBOSSA, Lus Fernando. Crticas teoria dos custos dos direitos. Vol.
1. Reserva do possvel. Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris Editor, 2010.