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Le processus dlaboration, dadoption

et de mise en uvre des lois ()

Parler du processus dlaboration, dadoption et de mise en uvre des lois au Maroc


ou dans quelque pays que ce soit, cest par la force des choses dcrire litinraire
quemprunte tout texte lgislatif avant de paratre dans le bulletin officiel pour avoir
force de loi et autorit de chose lgifre. Dans tous les pays, cest naturellement la loi
qui rgit toutes les relations quelles soient conomiques ou sociales et, dans la
hirarchie des normes, et cest un truisme que de le dire, elle occupe la place la plus
leve. Aprs la Constitution, cest la rfrence normative laquelle doivent se
conformer tous les textes rglementaires ou individuels sous peine dtre entachs
dillgalit et dtre annuls par le juge de lexcs de pouvoir.

Cest dire limportance de la lgislation dans la rgulation des relations au sein dune
socit et cest comprendre pourquoi lors de llaboration dune loi relative un
secteur vital ou constituant un centre dintrts opposs entre diffrents partenaires
conomiques et sociaux, on assiste parfois une singulire leve de boucliers o tout
un chacun considre que lavantage accord lautre est de nature rduire les
prrogatives et les avantages quil attend de la loi.

Sans doute existe-t-il des lois qui ne prsentent que peu dintrt ou dimportance aussi
bien pour les uns que pour les autres au point de passer pour ainsi dire inaperues,
mais en parallle, ou linverse, il en est dautres dont limportance conomique est
telle et o les enjeux financiers sont si considrables, quelles peuvent rester bloques
jamais tant que le bras de fer demeure engag entre les partenaires en conflit. En tout
cas quil sagisse de celles-ci ou de celles-l, la procdure est la mme sauf que dans
un cas, la loi emprunte paisiblement son chemin pour le russir de bout en bout sans
aucun accroc, tandis que dans lautre, elle peut faire lobjet de tractations diverses
entre les partenaires qui en sont concerns. De ce fait, elle peut se heurter des
obstacles multiples tant dans sa procdure dlaboration que dans celles de son
adoption, qui constitue ltape essentielle dans la mesure o elle implique le parlement,
et de sa mise en uvre.

-I-

La procdure dlaboration du projet de loi


par le Gouvernement

Cest dabord dans les services du ministre comptent quest labore la premire
mouture du projet de loi. Mme si le Secrtariat gnral du gouvernement joue un rle
important en matire dlaboration des projets de loi, on ne peut pas dire quil
constitue un organe qui centralise le dbut de la prparation de lensemble des projets.

Confrence prsente le 23 novembre 2004 au colloque Droit et rformes conomiques organis


par lInstitut danalyse conomique et dtudes prospectives de lUniversit Al-Akhawayn.

1 M.A. BENABDALLAH
Hormis des cas bien rares, et cest dans la nature des choses, lbauche de la plupart
des textes juridiques est faite par le dpartement concern.

A titre de comparaison, mentionnons quen Grande Bretagne, pour la prparation des


projets de lois, il existe, un organisme spcial, le Parliamentary Counsel Office (PCO).
Cr en 1869, cet organisme compte une trentaine de personnes places sous l'autorit
du First Parliamentary Counsel. Juristes de formation, ces agents sont recruts le plus
souvent parmi les professeurs de droit et les avocats. Ils ne sont rattachs aucun parti
politique et demeurent en fonction quel que soit le gouvernement en place. Leur rle
consiste laborer des textes de lois. Rompus la rdaction des textes juridiques et
jouissant dune prcieuse exprience en tant que lgistes, ce sont des techniciens de la
lgislation.

Le Parliamentary Counsel Office qui est administrativement rattach au ministre des


Finances, est rgulirement avis de la liste des projets de lois dont le gouvernement a
dcid l'laboration. Bien quil reoive les instructions relatives au contenu de la loi du
ministre comptent, il demeure seul responsable de la rdaction finale du texte. Elle
est faite par l'un de ses membres qui est charg de suivre le projet de bout en bout
depuis la rdaction de l'avant-projet jusqu' la promulgation de la loi. Ce membre qui
est uniquement charg de la rdaction travaille en troite collaboration avec les
fonctionnaires du ministre concern et les parlementaires (Voir N. Lenoir,
L'laboration des textes lgislatifs et rglementaires en Grande-Bretagne Etudes et
documents du Conseil d'Etat, n 37, 1986, p. 221).

Au Maroc, dont le systme dlaboration des textes est dinspiration plutt franaise,
les choses se prsentent tout autrement.

Trs souvent, loccasion dun texte caractre trs peu prcis, plusieurs ministres
sattlent la tche, chacun dentre eux considrant que la prparation lui revient de
droit ; et, par voie de consquence, ceci donne naissance des projets tellement
contradictoires les uns par rapport aux autres que lide mme de faire une loi est
repousse une date ultrieure ou est compltement oublie jusquau jours o les
dpartements qui comprennent quils sont les intrus abandonnent au bnfice du
dpartement qui en est directement concern. Cette exception part, on peut retenir
que, gnralement, le travail dlaboration commence au sein du ministre concern.

L'initiative ayant t lance, la prparation des textes donne frquemment lieu des
consultations.

Il peut s'agir de consultations formelles, rendues obligatoires par les textes; par
exemple, celles du Conseil suprieur de la Fonction publique qui vient dtre institu
dernirement, pour les textes intressant les fonctionnaires et la Fonction publique de
manire gnrale ; celles des conseils divers qui existent au sein des ministres pour
les textes pris dans leur domaine d'intervention .

Mais il peut s'agir aussi de consultations informelles des partenaires sociaux concerns.
Ceci est vrai, notamment, en matire conomique et sociale.

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Il est rare qu'un texte important pris en pareille matire ne soit pas concert avec les
organisations syndicales ou patronales intresses. Bien plus, la sortie de ces textes
demeure souvent tributaire du feu vert de lensemble des parties en cause et qui ont
tout intrt que la nouvelle loi ne leur soit pas prjudiciable.

Dans le mme esprit, et sans doute pour des considrations diffrentes, les textes
concernant l'organisation judiciaire sont soumis aux reprsentants des diffrentes
professions judiciaires; les lois sur le logement aux organisations de propritaires et de
locataires, etc. Lorsqu'il dcide de brler les tapes et ne recourt pas cette
concertation pralable, le gouvernement court un risque politique vident consistant
dans le refus de son texte par les destinataires qui sont supposs le mettre en
application.

En tout cas, outre quelles permettent ladhsion des concerns leur contenu, ces
consultations ont un aspect positif du point de vue de la dmocratisation du
fonctionnement de l'Etat et de la recherche d'un consensus.

Une fois le premier jet tabli, le texte est envoy au Secrtariat gnral du
gouvernement qui procde son tude sur le plan strictement juridique. Il veille ce
quil ne soit pas en contradiction avec des textes antrieurs et ce quil ne contienne
pas des dispositions inconstitutionnelles ou en contradiction avec les conventions
internationales ratifies par le Maroc. De toutes les faons, mme ce niveau la
concertation ne prend pas encore fin dans la mesure o des runions entre diffrents
dpartements ministriels peuvent avoir lieu pour arriver une rdaction presque
finale.

Lorsque cette tape est franchie, le projet de loi est envoy tous les dpartements
ministriels en vue de son tude lors du prochain Conseil de gouvernement qui est une
instance beaucoup plus de rflexion et de prparation des dcisions que de prise de
dcision dans la mesure o ce nest que dans le cadre du Conseil des ministres que
prside le Roi que peuvent tre approuvs les projets de loi soumettre lapprobation
du Parlement. A cet gard, la Constitution est claire. Dans son article 66, il est prcis :
Le Conseil des ministres est saisi, pralablement toute dcision ( ) des projets de
lois, avant leur dpt sur le bureau de lune des deux chambres ( ) .

- II -

La procdure dadoption par le Parlement

Il sagit ici de la procdure lgislative qui se caractrise par un double mouvement.


Cest une procdure contradictoire en ce sens quelle implique un dbat depuis le
dpt de la loi jusquau vote dont elle fait lobjet. Et elle est rptitive dans la mesure
o la loi passe par deux examens distincts, lun devant la Chambre des reprsentants et
lautre devant la Chambre des conseillers. Abstraction faite de la lenteur que cela peut

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impliquer, la double lecture permet un dialogue entre les deux chambres. Voyons,
daprs la Constitution, comment a lieu ladoption.

Aux termes de larticle 52 de la Constitution Linitiative des lois appartient


concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement . De cette initiative
dcoule la distinction entre projets de lois qui sont des textes du Gouvernement et
propositions de lois qui sont des textes manant du Parlement soit individuellement
soit collectivement.

Sagissant des projets de lois, ils sont dposs sur le bureau de lune des deux
chambres. Quant aux propositions de lois, elles sont dposes sur le bureau de la
chambre laquelle appartient leur auteur. Dans les deux cas de figures, ils sont
envoys pour examen devant les commissions dont lactivit se poursuit entre les
sessions (article 54 de la Constitution).

En fait, cest au sein des commissions que se fait lessentiel du travail. Cest dans ce
cadre que le ministre concern par le texte en discussion vient le dfendre et justifier
les dispositions quil recle et que lopposition cherche combattre. Cest galement
dans ce mme cadre que se manifestent les diffrents groupes de pression et que
sexerce linfluence des centres dintrts. Trs souvent, lorsquun texte constitue une
pomme de discorde entre des partenaires conomiques et sociaux, cest ce niveau
quil risque dtre min au point de ne jamais voir le jour. Cest dailleurs ce qui sest
pass pour le code du Travail dont certains articles nont pas pu faire lobjet daccord
entre les dfenseurs des employs et ceux du patronat.

Une fois que le texte a fait lobjet damendement, il est soumis en sance plnire o le
gouvernement dispose dun ensemble de prrogatives en ce sens quil peut sopposer
lexamen de tout amendement qui na pas t antrieurement soumis la commission
intresse. Bien plus, sil le demande, la Chambre saisie du texte en discussion se
prononce par un seul vote en ne retenant que les amendements proposs ou accepts
par le Gouvernement.

Par ailleurs, il y a lieu de remarquer que mme si un texte est vot par une chambre, il
ne peut tre soumis la promulgation par le Roi que sil est vot dans les mmes
termes par lautre chambre. A cet gard, il est nonc dans larticle 58 de la
Constitution que Tout projet ou proposition de loi est examin successivement par
les deux Chambres du Parlement pour parvenir l'adoption d'un texte identique. La
Chambre saisie la premire examine le texte du projet de loi prsent par le
Gouvernement ou de la proposition de loi inscrite; une Chambre saisie d'un texte vot
par l'autre Chambre dlibre sur le texte qui lui est transmis.

Lorsqu'un projet ou une proposition de loi n'a pu tre adopt aprs deux lectures par
chaque Chambre, ou si le Gouvernement a dclar l'urgence, aprs une seule lecture
par chaque Chambre, le Gouvernement peut provoquer la runion d'une commission
mixte paritaire charge de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte labor par la commission mixte paritaire peut tre soumis pour adoption par
le Gouvernement aux deux Chambres. Aucun amendement n'est recevable sauf accord

4 M.A. BENABDALLAH
du Gouvernement .

Cependant il est ajout que Si la commission mixte paritaire ne parvient pas


l'adoption dun texte commun ou si celui-ci n'est pas adopt par les Chambres, le
Gouvernement peut soumettre la Chambre des Reprsentants le projet ou la
proposition de loi, modifi le cas chant par les amendements rsultant de la
discussion parlementaire et repris par le Gouvernement. La Chambre des
Reprsentants ne peut adopter dfinitivement le texte qu' la majorit absolue des
membres la composant .

En jetant un coup d'il sur l'article 55 de la Constitution de 1962, la premire


constitution marocaine, on peut relever que les projets de loi devaient tre dposs en
premier lieu sur le bureau de la Chambre des reprsentants. Ne constituant nullement
une particularit, cette disposition tait alors inspire de certains systmes trangers o
la Chambre haute ne peut pas amender les projets vots par la Chambre basse, mais
qu'elle peut seulement les adopter tels quels ou les rejeter comme le cas, par exemple,
en Autriche et aux Pays Bas, et o les projets de loi doivent tre soumis en priorit la
Chambre basse tel le cas en Norvge. Cette priorit a t supprime par le texte de
1996 qui, comme dj vu, nonce dans son article 52 que les projets de loi sont
dposs sur le bureau de l'une des deux chambres. Il s'agit donc d'un rtablissement
d'galit entre les deux institutions et c'est justement ce qui a permis de dire que sur le
plan lgislatif, la Chambre des conseillers exerce un pouvoir tout fait identique
celui de la Chambre des reprsentants.
Nanmoins, il y a lieu de relever un lment anodin en apparence mais qui semble des
plus substantiels si on le considre sur le plan pratique.

Prvoyant que tout projet ou proposition de loi est examin successivement par les
deux chambres pour parvenir l'adoption d'un texte identique, l'article 58 de la
Constitution n'tablit aucune priorit au niveau de la saisine. Bien plus, la diffrence
du systme franais, o les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu
l'Assemble Nationale, il ne fait aucune distinction entre telle ou telle catgorie de
texte.

La lecture de cet article qui reprend certains termes de l'article 62 de la premire


Constitution, avec cependant une nuance de taille que l'on voudrait mettre en relief,
permet d'envisager trois hypothses.

- Si la chambre saisie en second lieu adopte son tour le texte qui lui est transmis sans
rien y changer, il ne se pose naturellement aucun problme. Il est considr comme
approuv par les deux chambres en termes identiques; et, moins de faire l'objet d'une
saisine devant le Conseil constitutionnel, il est promulgu dans un dlai de trente jours.

- Si la chambre saisie en second modifie des dispositions du texte dj approuv par

5 M.A. BENABDALLAH
l'autre chambre, il doit retourner devant celle-ci qui dlibre de nouveau en deuxime
lecture et les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences font l'objet de
navette jusqu' l'adoption d'un texte commun.

- Si la chambre saisie en second rejette le texte dj adopt par l'autre chambre, comme
cela avait eu lieu pour le projet de loi sur les privatisations, la situation n'est plus
comparable aux deux prcdentes. Le moins que l'on puisse dire c'est qu'elle est
susceptible de donner lieu un blocage o le dernier mot revient la Chambre des
reprsentants. Mais sous certaines conditions, distinguer selon deux cas bien
diffrents l'un de l'autre. Comment cela ?

Il est vrai que, la diffrence de l'ancien article de la Constitution de 1962, celui de la


Constitution de 1996 prvoit le recours la commission mixte paritaire dont la runion
peut tre provoque par le gouvernement. Cependant, cet article ajoute que si la
commission ne parvient pas l'adoption d'un texte commun ou si celui-ci n'est pas
adopt par les deux chambres, le projet ou la proposition de loi peut tre soumis la
Chambre des reprsentants qui ne peut dfinitivement l'adopter qu' la majorit
absolue des membres la composant. On remarque alors que par cette technique, le
constituant a cherch tablir un bicamralisme galitaire dans la mesure o pour
passer outre le refus d'un texte par la Chambre des conseillers, il ne suffit pas d'une
majorit simple de la Chambre des reprsentants, contrairement au systme franais
o, en pareils cas, la majorit absolue de l'Assemble Nationale n'est pas requise.
Nanmoins, on notera que la Constitution de 1962 parlait de majorit des deux tiers, ce
qui naturellement donnait plus d'importance la position de la Chambre des
conseillers.

Toutefois, il convient de souligner que ce tmoignage d'gard ne concerne qu'une


hypothse prcise car dans l'article 58 de la Constitution de 1996, il existe un lment
qui revt une signification toute particulire si on le considre par rapport la
disposition relative la mme question traite par la Constitution de 1962.

En effet, tandis que dans larticle 62 de la Constitution de 1962, il tait prvu quen cas
de dsaccord continu des deux chambres propos dun projet ou dune proposition de
loi, celui-ci ou celle-ci devait tre soumis de nouveau la Chambre des reprsentants
qui devait l'adopter ou le rejeter la majorit des deux tiers, dans l'article 58 de la
Constitution de 1996, il est expressment prcis que la Chambre des reprsentants ne
peut adopter dfinitivement le texte qu' la majorit absolue des membres la
composant. Aussi est-on en droit de soutenir qu'en parlant d'adopter dans la
Constitution de 1996 et non plus d'adopter ou de rejeter comme dans celle de 1962, le
constituant n'a envisag que l'hypothse o le texte serait refus par la Chambre des
conseillers et nullement celle o il pourrait tre adopt par elle et refus par la
Chambre des reprsentants. De ce fait, puisque le gouvernement peut selon son choix
saisir en premier lieu la Chambre des conseillers, on pourrait tre confront une

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situation tout fait contraire l'hypothse envisage par le constituant. Elle s'non-
cerait comme suit:

Saisie en premier lieu par le gouvernement, la Chambre des conseillers adopte un texte
qui transmis la Chambre des reprsentants le rejette. Aprs deux vaines lectures, le
gouvernement provoque alors la runion de la commission paritaire prvue en pareils
cas. Elle ne parvient pas un texte commun. Enfin de procdure, le gouvernement
dcide de le soumettre la Chambre de reprsentants qui, n'oublions pas, l'avait dj
rejet. Par consquent, tant donn que la Constitution ne parle plus que d'adoption la
majorit absolue et non d'adoption ou de rejet comme en 1962; et non point de statuer
dfinitivement comme dans le cas franais, il semble permis de dduire que le rejet par
la Chambre des reprsentants d'un projet ou d'une proposition de loi ayant acquis
l'approbation de la Chambre des conseillers peut n'avoir lieu qu' la majorit simple.
En d'autres termes, il suffit de la majorit de quelques membres prsents qui peuvent
constituer une dizaine ou une vingtaine pour que le texte soit rejet et que le dernier
mot revienne la Chambre des reprsentants.

A notre connaissance une telle situation ne s'est jamais prsente, mais on remarquera
que si elle devait se produire elle mettrait en relief la prpondrance de la Chambre des
reprsentants par rapport la Chambre des conseillers. C'est comme si le constituant
avait voulu faire pencher la balance en faveur des lus au suffrage direct quand il s'agit
de repousser un texte, aprs l'avoir maintenue presque galit en exigeant une
majorit absolue dans le cas o il s'agirait de l'appuyer alors qu'il a t rejet par les
reprsentants socio-professionnels lus au suffrage indirect. Il serait hors de pense
que de telles donnes soient sans signification tant il est vrai qu'une constitution ne vaut
que par la clart de ses termes. Par la suppression d'un verbe et le jeu d'une
modification de quorum, lordre des choses nest naturellement plus le mme !

Mentionnons que les lois organiques, tout en tant votes et modifies dans les mmes
conditions quune loi ordinaire, ne sont soumises dlibration et au vote de la
premire chambre saisie qu lissue dun dlai de dix jours aprs leur dpt et quelles
ne peuvent tre promulgues quaprs que le Conseil constitutionnel se soit prononc
sur leur conformit la Constitution.

Nanmoins, force est de remarquer que ce nest quaux termes de ces diffrentes
pripties quune loi peut tre finalement adopte pour tre promulgue par le Roi
dans un dlai maximum de 30 jours ( article 26 de la Constitution ). Avant cette phase,
elle suit son chemin au rythme des interventions et des pressions des groupes dintrts
si bien entendu les dispositions quelle contient sont de nature veiller lattention de
ses destinataires ou mettre en cause certains de leurs intrts.

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- III -

La mise en uvre de la loi par le gouvernement

Promulgu et publi au bulletin officiel, le texte de loi devient opposable tous ses
destinataires. Cependant, il faut remarquer quil est des lois qui ne peuvent entrer en
vigueur que si elles sont suivies par des dcrets dapplications. Parfois ces dcrets sont
prpars en parallle avec la loi elle-mme et ce moment-l ils ne ncessitent que
leur approbation en Conseil des ministres aprs bien entendu leur tude en Conseil de
Gouvernement. Mais quelquefois encore, la prparation de ces dcrets nest entame
que des mois, voire des annes, aprs la parution de la loi au bulletin officiel. Certaines
lois peuvent ne jamais connatre dapplication du seul fait de labsence de parution du
dcret quelles prvoient. A titre dexemple, la loi relative linterdiction de fumer
dans certains lieux publics. Promulgue en 1995, jusqu aujourdhui, elle na jamais
t suivie du dcret dapplication ncessaire ou plutt indispensable son entre en
vigueur et son opposabilit aux citoyens. Toutefois, il faut dire quil sagit dune loi
dorigine parlementaire, dont les dispositions contiennent beaucoup de difficults dans
lapplication.

Enfin, on retiendra quau niveau de la prparation du dcret, il peut y avoir une


procdure presque semblable celle qui prside llaboration du texte de loi.
Dautres contacts peuvent tre tablis avec les diffrents partenaires dont certains
chercheront rattraper ce quils nauront pas pu faire insrer dans la loi. Ceci devient
possible surtout si la loi a donn comptence au gouvernement pour prciser les
modalits de son application.

8 M.A. BENABDALLAH

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