LeQuang La Revolucion Ciudadana FINAL PDF

PENSAMIENTO RADICAL
La Revolucin
Ciudadana
en escala de grises
avances, continuidades y dilemas
Matthieu Le Quang
Editor
La Revolucin Ciudadana
en escala de grises
avances, continuidades y dilemas
Matthieu Le Quang
Editor
320
L613r
Le Quang, Matthieu, editor

La Revolucin Ciudadana en escala de grises: avances, continuidades
y dilemas / Matthieu Le Quang, editor . 1. ed. Quito: Editorial
IAEN, 2016
328 p.; 15 x 21 cm
ISBN impreso: 978-9942-950-84-0
ISBN electrnico: 978-9942-950-85-7
1. CIENCIAS POLTICAS 2. GOBIERNO 3. REVOLUCIN CIUDADANA
(SUGERIDO) 5. POLTICAS PBLICAS 6. POLTICA SOCIAL 7. SOBERANA
ALIMENTARIA 8. POLTICA AGRARIA 9. ECUADOR I. Ttulo
Coleccin editorial: Pensamiento Radical

Este libro cumpli un proceso de arbitraje cientfico doble ciego.
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Av. Amazonas N37-271 y Villalengua, esq.
Tel.: (593 2) 382 9900
Quito, Ecuador
www.iaen.edu.ec
Informacin: editorial@iaen.edu.ec
Direccin editorial: Miguel Romero Flores

Coordinacin de arbitraje cientfico: Romina Andrea Barboza
Correccin de estilo: David Chocair Herrera
Diseo de portada e interiores: Gabriel Cisneros Venegas
Asistencia editorial: Cristina Silva Villamar
Imgen de portada: Yorokobu/Take a walk on the slow side/ N 62-2015
Impresin: La Oficina. Tel.: (593 2) 2412 004
Tiraje: 300 ejemplares
IAEN, 2016
CC BYNCSA
Esta licencia permite compartir, copiar, distribuir,
ejecutar, comunicar pblicamente la obra y hacer obras
derivadas.
ndice
Sobre los autores........................................................................ 9
Prlogo...................................................................................... 15
Introduccin.............................................................................. 19
PRIMERA PARTE
ESTILO DE GOBIERNO E INTERACCIN
ESTADO-SOCIEDAD
Revolucin Ciudadana y populismo de Laclau:

una problematizacin
Samuele Mazzolini
1. Introduccin .......................................................................... 25
2. La construccin de un pueblo................................................. 27
3. Populismo en transicin ......................................................... 33
4. Hacia una progresiva degeneracin del populismo................... 36
5. Desenlaces tericos ................................................................ 41
6. Conclusin ............................................................................ 45
7. Bibliografa ............................................................................ 46
Espectrologas del populismo en Ecuador:

materiales para una lectura renovada
de la Revolucin Ciudadana
Luciana Cadahia
1. Los espectros de la poltica ..................................................... 51
2. El populismo en disputa: una breve reconstruccin
de sus principales enfoques.................................................... 54
3. La aparicin del populismo en la academia ecuatoriana........... 58
4. Los debates contemporneos del populismo en Ecuador.......... 66
5. Bibliografa............................................................................ 73
5
Lo poltico y la poltica en el Gobierno
de la Revolucin Ciudadana:
tensiones, movimientos y reivindicaciones
Julio Pea y Lillo E.
1. Introduccin........................................................................... 79
2. Algunas puntualizaciones sobre lo poltico y la poltica ............ 82
3. Dinmicas de lo poltico en la Revolucin Ciudadana............... 86
4. Dinmicas de la poltica en la Revolucin Ciudadana............... 93
5. Conclusiones.......................................................................... 101
6. Bibliografa............................................................................ 103
Rediseando la presencia estatal extraterritorial:

el manejo poltico e institucional
de la emigracin bajo la Revolucin
Ciudadana del Ecuador
William Herrera Ros
1. Introduccin........................................................................... 105
2. De la denuncia de los males del pasado a la promocin
de la Quinta regin: reapropiacin y reformulacin
de la emigracin como problema pblico............................... 108
3. Innovacin institucional, reconfiguraciones burocrticas
y disputa por la rectora de la poltica migratoria................. 113
4. El laborioso rediseo de la presencia estatal extraterritorial...... 118
5. A modo de cierre.................................................................... 126
6. Bibliografa............................................................................ 129
SEGUNDA PARTE
DEBATES EN TORNO AL MODELO DE DESARROLLO
La Constitucin como proceso de transformacin y espacio
de disputa: reflexiones sobre los sentidos del modelo
de desarrollo en la Constitucin de Montecristi
Marco Navas Alvear y Alexander Barahona Njer
1. Introduccin: la epistemologa intercultural como propuesta del
desarrollo en la Constitucin de la Repblica del Ecuador........ 135
2. Constitucin y desarrollo........................................................ 138
6
3. Complejidad y Constitucin.................................................... 141
4. Los sentidos del desarrollo en la Constitucin ecuatoriana....... 144
5. A manera de conclusin.......................................................... 154
6. Bibliografa............................................................................ 155
El fracaso de una utopa movilizadora:

la Iniciativa Yasun-ITT
Matthieu Le Quang
1. Introduccin........................................................................... 159
2. Los objetivos de la Iniciativa Yasun-ITT................................... 163
3. La Iniciativa Yasun-ITT como poltica pblica ecosocialista...... 165
4. La Iniciativa Yasun-ITT en el marco de las negociaciones
internacionales...................................................................... 170
5. Conclusin............................................................................. 175
6. Bibliografa............................................................................ 178
Extractivismo minero y estrategia de desarrollo:

entre el nacionalismo de los recursos
y los conflictos socioterritoriales
Andrea Carrin
1. Introduccin........................................................................... 181
2. El nacionalismo de los recursos y el fomento a la minera......... 183
3. Los conflictos socioterritoriales y la resistencia a la minera
de gran escala ....................................................................... 192
4. Conclusiones.......................................................................... 199
5. Bibliografa............................................................................ 200
TERCERA PARTE
ALGUNOS CASOS DE POLTICAS PBLICAS
Deconstruyendo los paradigmas de la poltica social:

reflexiones desde el Ecuador reciente
Anala Minteguiaga y Valerie Carmel
1. Introduccin........................................................................... 207
2. Algunas precisiones sobre la poltica social.............................. 211
7
3. Reforma neoliberal: el Estado paradojal y la subordinacin
de lo social............................................................................ 213
4. Transicin poltica: implicaciones para la poltica
y el bienestar social................................................................ 229
5. Conclusiones: rupturas, continuidades e interrogantes............. 249
6. Bibliografa............................................................................ 253
Soberana alimentaria, modernizacin y neodesarrollismo:

las contradicciones de la poltica agraria
en el Ecuador de la Revolucin Ciudadana
Geovanna Lasso y Patrick Clark
1. Introduccin........................................................................... 260
2. Historia: el agro ecuatoriano y el surgimiento
del movimiento por la soberana alimentaria........................... 262
3. Marco terico: el agro, el Estado, la soberana alimentaria
y el neodesarrollismo.............................................................. 264
4. Relaciones entre movimientos sociales y Estado
durante la Revolucin Ciudadana........................................... 267
5. Dependencia alimentaria........................................................ 282
6. Polticas pblicas campesinistas ............................................. 286
7. Conclusiones.......................................................................... 289
8. Bibliografa............................................................................ 291
Las polticas para la socializacin de los conocimientos

como lucha para el Estado Social de Ecuador
Francesco Maniglio, Vicente Barragn y Francisco Javier Moreno Glvez
1. Introduccin: el regreso al Estado y el mito de la desregulacin..... 299
2. La economa social del conocimiento como poltica de bienestar.. 305
3. Colectivizacin frente a capitalizacin de los conocimientos..... 320
4. A modo de conclusin............................................................ 323
5. Bibliografa............................................................................ 324
8
Sobre los autores
Samuele Mazzolini
Politlogo, magster en y anlisis de la ideologa y del discurso, por la
Universidad de Essex, Reino Unido. Es candidato doctoral y se desempe-
a como asistente de ctedraen la Universidad de Essex, Colchester-Reino
Unido. Trabaj como analista poltico en la Presidencia de la Repblica del
Ecuador. Fue consultor de Ciencias Sociales de la FAO (Roma-Italia) y con-
sultor y coordinador del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2017 (Senplades-
Ecuador); tambin fue columnista del diario El Telgrafo (Ecuador). Entre sus
publicaciones se destacan: Left-wing populism in Ecuador: Preliminary no-
tes on the potentialities and risks of constructing a People (2015); El
buen vivir ecuatoriano como simbolizacin de una cadena de equivalencias
(Revista Debates y Combates, 2012).
Mara Luciana Cadahia

Licenciada en filosofa por la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina;
doctora en filosofa de la historia por la Universidad Autnoma de Madrid,
Espaa. Es profesora titular de sociologa poltica y teora poltica en la
Flacso, Sede Ecuador. Ha trabajado como investigadora invitada en las uni-
versidades Friedrich Schiller de Jena, Alemania, y la Sorbona, Francia. En
2014 obtuvo la beca posdoctoral Prometeo otorgada por la Secretara de
Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt) y Flacso,
Sede Ecuador. Ha sido profesora en la Universidad Autnoma de Madrid.
Es articulista de los diarios El Telgrafo (Ecuador), ctxt y La Circular (Espaa))
y El Desacuerdo (Bolivia). Ha publicado Mediaciones de lo sensible: hacia una cr-
tica del dispositivo (Fondo de Cultura Econmica); es coeditora de los libros
Indignacin y rebelda: crtica de un tiempo crtico (2013) y Crisis de la normalidad/
normalidad en crisis (2012). Tambin es autora de artculos acadmicos sobre
pensamiento poltico moderno y contemporneo.

Maestra en ciencias polticas por la Flacso, Sede Ecuador; maestra en ges-
tin y desarrollo por la Universidad de la Sorbona, Pars I. Sus reas de in-
vestigacin tienen relacin con las tensiones y desafos originados a partir
9
10 Sobre los autores
de la llegada de la izquierda a los Gobiernos de la regin latinoamericana.

Actualmente es presidente del Consejo Directivo de Ciespal. Fue asesor pol-
tico en la Secretara de Educacin Superior, Ciencia Tecnologa e Innovacin
(Senescyt), en el Banco del Estado y en el Ministerio de Poltica Econmica.
Ha publicado, entre otros, Bolvar Echeverra, Trascendencia e Impacto para
Amrica Latina en el siglo XXI (compilador junto con Luis Arizmendi y Eleder
Pieiro, IAEN, 2014); Rgimen de bienestar en Ecuador, un desafo en construccin
(junto con Gemma Ubasart, IAEN, 2013). Tambin es autor de varios art-
culos en revistas acadmicas nacionales e internacionales.
William Herrera Ros

Magster en relaciones internacionales y doctor en ciencias polticas por
la Universidad Pars I Panthen-Sorbonne. Se desempea como investiga-
dor asociado del centro Europeo de Sociologa y Ciencia Poltica (CESSP)
en Pars. Ha sido consultor-investigador del Observatorio de Migraciones
de la Fundacin Esperanza en Bogot-Colombia y asesor de la Secretara
Nacional del Migrante en Ecuador. Sus reas de investigacin se relacionan
con la poltica migratoria ecuatoriana, la reforma del Estado en Ecuador, la
sociologa de instituciones estatales y la accin colectiva. Su ltima publica-
cin fue realizada con la coautora de Alice Judell y Clment Paule, Making
Waste (In)visible at the Dakar World Social Forum: a Goffmanian perspecti-
ve on a transnational alter-global gathering, en el libro de Johanna Simant,
Marie-Emmanuelle Pommerolle e Isabelle Sommier, Observing Protest from a
Place. The World Social Forum in Dakar (2015).
Marco Navas Alvear

Abogado y doctor en jurisprudencia por la Universidad Central del Ecuador;
magster en estudios latinoamericanos por la Universidad Andina Simn
Bolvar, Sede Ecuador; doctor en ciencias polticas por la Freie Universitt
Berlin, Alemania. Tambin posee estudios de formacin para profesores en
derechos humanos de la American University, Washington. Es coordina-
dor del programa de maestra y especializacin en Derecho Constitucional
y director del Taller de Constitucionalismo y Democracia (TCD) del rea de
Derecho de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Es miem-
bro correspondiente del Centro di studi sullAmerica latina de la Universidad
de Bolonia. Ha trabajo como coordinador de proyectos de la Friedrich Ebert
Stiftung en Ecuador y sus proyectos regionales. Es coautor de la Ley de Acceso
a la Informacin Pblica.
Sobre los autores 11
Alexander Barahona Njer

Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, Sede Ibarra; es-
pecialista superior en derechos humanos por la Universidad Andina Simn
Bolvar, Sede Ecuador; magster de investigacin en derecho, mencin dere-
cho constitucional por la Universidad Andina Simn Bolvar. Es asesor de la
Corte Constitucional del Ecuador desde el ao 2014. Sus reas de investiga-
cin se relacionan con la diversidad, gnero y derechos humanos, desarro-
llo, familia, sistema interamericano y derecho constitucional. Es coautor del
libro El derecho de familia en el nuevo paradigma constitucional (2016).
Matthieu Le Quang
Politlogo, graduado del Institut dEtudes Politiques de Lyon (Francia).
Tiene una maestra en ciencia poltica, especialidad relaciones internaciona-
les por la Universidad de Lyon 3, Francia. Es doctorando en la Universidad
de Paris VII sobre el ecosocialismo y el Buen Vivir. Es miembro del grupo de
trabajo de Clacso Conocimiento y poder. Intelectuales e ideas en la con-
figuracin de las relaciones entre saberes y poltica en Amrica Latina y el
Caribe. Fue docente de la Universidad Lyon 2 y del Instituto de Estudios
Polticos de Lyon en Francia, tambin investigador invitado en Flacso, Sede
Ecuador, y docente investigador en el Instituto de Altos Estudios Nacionales
(IAEN) en Ecuador. Ex decano del Centro de Educacin Continua del IAEN.
Ha publicado, Dejar el petrleo bajo tierra: la iniciativa Yasun-ITT (IAEN, 2013);
Ecosocialismo y Buen Vivir (IAEN, 2013, junto con Tamia Vercoutre). Tambin
es autor de varios artculos en revistas acadmicas internacionales.
Andrea Carrin
Licenciada en ciencias geogrficas y estudios ambientales por la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador. Magster en desarrollo urbano por la
Pontificia Universidad Catlica de Chile y doctora en geografa con especia-
lizacin economa poltica por Carleton University, Ottawa-Canad. Es pro-
fesora-investigadora del Centro de Gobierno y Administracin Pblica del
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN). Su amplia experiencia est
vinculada a temas de planificacin, ordenamiento territorial, polticas p-
blicas, produccin social del hbitat, derecho al suelo y a la vivienda urba-
na, entre otros. Fue subsecretaria de planificacin y polticas pblicas de
la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades) y trabaj
en la Secretara General de la Coalicin Internacional del Hbitat (HIC) y
el Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y el Caribe (PGU-AL).
12 Sobre los autores
Anala Minteguiaga
Licenciada en ciencia poltica y magster en polticas sociales por la
Universidad de Buenos Aires, Argentina. Doctora en investigacin en cien-
cias sociales con mencin en ciencia poltica por la Flacso, Sede Mxico.
Es docente-investigadora titular principal del Instituto de Altos Estudios
Nacionales (IAEN) de Ecuador; desde febrero de 2015 asumi el cargo de
Vicerrectora acadmica en dicha institucin de educacin superior. Es inte-
grante del grupo de estudio sobre polticas sociales y condiciones de trabajo
del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos
Aires, tambin del grupo de trabajo Esquemas de bienestar en el siglo XXI
de la Clacso. Es autora y coautora de diversos libros y artculos en torno a
las polticas sociales, polticas educativas y regmenes de bienestar. Su lti-
mo libro se titula Las oscilaciones de la calidad educativa en Ecuador, 1980-2010.
Valerie Carmel
Licenciada en estudios internacionales por Marymount Manhattan
College-New York y magster en desarrollo local y territorial por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso, Sede Ecuador). En el ao
2016 public el libro El buen vivir en Ecuador: modelo de desarrollo y construccin
hegemnica. Actualmente se desempea como investigadora del Instituto de
Altos Estudios Nacionales (IAEN).
Geovanna Lasso Gonzlez

Licenciada en ciencias biolgicas. Se vincula inicialmente con la investiga-
cin de la ecologa y la conflictividad social vinculada a la conservacin y
cacera de la nutria gigante (Pternura brasiliensias) en la amazona ecuatoria-
na y peruana. A partir de su maestra en conservacin y desarrollo rural, por
el Instituto Durrel de Conservacin y Ecologa (Universidad de Kent), inves-
tiga la problemtica rural, particularmente los impactos agroalimentarios,
sociales y ambientales causados por la agroindustria, especficamente la ex-
pansin de la palma africana. Es doctoranda en economa ecolgica, por la
Universidad Autnoma de Barcelona, marco en el cual investiga sobre la via-
bilidad de la soberana alimentaria a distintas escalas en el Ecuador en un
contexto de territorios materiales e inmateriales en disputa. Forma parte del
Colectivo Agroecolgico del Ecuador desde el 2010. Ha estado vinculada en
procesos interinstitucionales de generacin de poltica pblica para el Buen
Vivir Rural articulando movimientos sociales, ONG, academia y sector p-
blico durante su participacin en la Estrategia Nacional para el Buen Vivir
Rural en la Secretara de Planificacin y Desarrollo del Ecuador.
Sobre los autores 13
Patrick Clark
Politlogo, doctorando en ciencias polticas con mencin en economa
poltica por Carleton University, Ottawa-Canad. Es coordinador aca-
dmico del Programa Trent-en-Ecuador del departamento de Desarrollo
Internacional de Trent University (Ontario, Canad) que sucede anual-
mente en la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Ha traba-
jado como investigador asociado en el programa de maestra en Desarrollo
Territorial Rural de la Flacso, Sede Ecuador. Fue investigador asistente en
el proyecto Evaluating Fair Trade from the Perspective of Small Producers:
Justice, Development, Democracy, en York University, Toronto-Canad.
Ha sido profesor asistente en Carleton University y profesor visitante en la
Universidad Simn Bolvar, Sede Ecuador. Es autor de artculos acadmicos:
Neo-Developmentalism and a Via Campesina for Rural Development:
Unreconciled Projects in Ecuadors Citizens Revolution (Revista Cambio
Agrario, 2016); Local Alternatives to Private Agricultural Certification
in Ecuador: Broadening Access to New Markets? (coautora, Revista de
Estudios Rurales); Fair Trade Certification as Oversight: Comparing Fair
Trade International and the Small Producers Symbol (Revista Nueva Economa
Poltica, 2015).
Francesco Maniglio
Socilogo. Doctor en comunicacin y crtica de la cultura por la Universidad
de Sevilla; mster en filosofa del derecho por la Universidad Pablo de
Olavide, Espaa. Es investigador en el Centro Internacional de Estudios
Superiores de Comunicacin para Amrica Latina (Ciespal) por el proyec-
to Prometeo de la Secretara de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (Senescyt) de Ecuador. Es investigador asociado al gru-
po Compoliticas de la Universidad de Sevilla y al Laboratorio de Estudios
Crticos del Discurso (Labec) de la Universidad de Brasilia. Entre sus ltimas
publicaciones se destacan El gobierno del General Intellect (Ed. Ciespal, 2016);
Capitalismo Financiero y Comunicacin (coord. con F. Sierra, Ed. Ciespal, 2016);
La invencin del sur (con R. Barboza, Chasqui, 2016); To lead without
governing in the knowledge society (Discourse and Society, 2015).
Vicente Barragn
Licenciado en ciencias polticas y sociologa por la Universidad de Granada,
Espaa; magster en cuestiones contemporneas de derechos humanos por
la Universidad Pablo de Olavide; doctor en derechos humanos y desarro-
llo por la Universidad Pablo de Olavide, Espaa. Posee amplia experien-
cia en metodologas participativas de investigacin social. Es profesor de
sociologa en la Universidad de Huelva, Espaa y coordinador-director del
curso de especialista universitario en derecho a la ciudad y prcticas ciuda-
danas, y tutor en el curso de especialista universitario en derecho a la ciudad
y prcticas ciudadanas de la Universidad Pablo de Olavide.
Francisco Javier Moreno Glvez

Director de investigacin en el Centro Internacional de Estudios Superiores
de Comunicacin para Amrica Latina (Ciespal). Doctor en comunica-
cin con mencin internacional por la Universidad de Sevilla dentro del
programa Comunicacin y crtica de la cultura. Es tambin experto uni-
versitario en Comunicacin y Desarrollo Local. Cuenta con una amplia
experiencia investigadora participando en proyectos de mbito internacio-
nal y desarrollado estancias de investigacin en la Universidad de Brasilia,
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Universidad Pars 8 y
California State University Northridge. Ha sido docente de la Universidad de
Sevilla, Espaa, del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN, Ecuador)
y de la Universidad Estatal Paulista (Brasil). Como autor ha coordinado di-
versas publicaciones en ediciones de impacto, como Cultura latina y revolu-
cin digital: matrices para pensar el espacio iberoamericano de comunicacin (Gedisa)
y Fundamentos de teora del periodismo (IECD). Es coautor de varias publica-
ciones, entre ellas, Capitalismo financiero y comunicacin (Ciespal); Polticas de
comunicacin y ciudadana cultural iberoamericana (Gedisa); Economia Poltica
da Comunicao: Digitalizao e Sociedade (Cultura Acadmica) y Politicas de
Comunicao. Buscas tericas e prticas (Paulus).
Prlogo
En noviembre de 2006 Rafael Correa gana las elecciones presidenciales de

Ecuador. El movimiento Alianza PAIS se impone electoralmente en un
Estado sacudido por la inestabilidad poltica y econmica. Para la ges-
ta, cuenta en la segunda vuelta con el apoyo de organizaciones de iz-
quierdas y populares frente al representante de la gran oligarqua, lvaro
Noboa. Con esta victoria se abre el perodo ms largo de la historia del
pas sin cambio presidencial. Durante la dcada, Ecuador vive impor-
tantes transformaciones econmicas, sociales, polticas y culturales. El
punto de partida de la Revolucin Ciudadana fue la elaboracin de una
nueva Constitucin refrendada por el pueblo ecuatoriano en 2008
en la cual se ponan las bases del nuevo perodo, siendo el impulso de
procesos de modernizacin y redistribucin los principales objetivos del
proyecto. Ya nadie pone en duda que el Ecuador actual poco se pare-
ce de aquel previo a la llegada de Correa. Mucho ha llovido desde aquel
noviembre.
Ahora bien, el Ecuador de la Revolucin Ciudadana no puede enten-
derse como una experiencia aislada en el tiempo y el espacio. Este forma
parte de la ola de cambio que se ha extendido por la regin latinoameri-
cana a partir de la victoria de Hugo Chvez en Venezuela y que ha tenido
formulaciones diversas como plurales han sido los contextos en los que
esta se ha asentado. As pues, a pesar de la heterogeneidad evidente los
diferentes proyectos como muy bien apunta Franklin Ramrez en el co-
nocido artculo Mucho ms que dos izquierdas han tenido como ob-
jetivo desmontar el ncleo duro de la agenda neoliberal y recuperar cier-
tas funciones de bienestar social y regulacin econmica. Tales procesos
han buscado revertir las condiciones materiales y simblicas heredadas
de la implementacin de polticas de austeridad derivadas del Consenso
de Washington las cuales se caracterizaron por promover la flexibiliza-
cin laboral, la privatizacin, la desregulacin, la apertura de las cuentas
comercial y financiera, la reduccin del tamao del Estado, etc.
15
16 Gemma Ubasart Gonzlez
Con ya cierta perspectiva temporal se empiezan a hacer visibles avan-

ces y logros pero tambin lmites y complejidades de los procesos de
cambio desarrollados en el nuevo milenio. Al da de hoy se est en dispo-
sicin de realizar un primer balance de este ciclo. Es indispensable, ms
all del sano debate poltico y periodstico, llevar a cabo anlisis acad-
micos en el campo de las ciencias sociales que ayuden a comprender el
ltimo perodo vivido en la regin latinoamericana. El presente libro pre-
tende ser una aportacin a este objetivo y lo hace desde una mirada fo-
calizada en el caso ecuatoriano. Algunas cuestiones tratadas sern pa-
recidas a las que han sucedido en otros pases de la regin, otras sern
especficas. En este sentido, es intencin de los trabajos que conforman
la obra realizar un acercamiento que no diluya las dinmicas ecuatoria-
nas dentro de dinmicas regionales ms amplias, como ha sucedido en
balances pasados. Existen caractersticas del proceso de este pas andi-
no que deben ser estudiadas de manera detallada para comprender su
complejidad y singularidad. Adems, esta centralidad por el estudio del
caso ecuatoriano se justifica por la importancia y las expectativas que ha
generado a escala regional e internacional.
Los diez captulos, a modo de caleidoscopio, reflexionan y evalan
desde perspectivas diversas el perodo citado. La poltica y lo poltico (o
la politics) ocupa los primeros captulos dedicados a la construccin de
nuevos campos de la agencia, la hiptesis populista y las disputas hege-
mnicas, la recomposicin de actores, los conflictos, etc. Posteriormente
se reflexiona sobre los innovadores retos presentes en la Constitucin y
su materializacin en el nuevo rgimen y sus polticas pblicas (la recon-
figuracin de la polity): migracin y quinta regin, desarrollo y extracti-
vismo, Buen Vivir, etc. Finalmente, se procede a la evaluacin de algunas
polticas pblicas (policies) relevantes por su inclusin u omisin en
la agenda de la Revolucin ciudadana: las polticas sociales, la poltica
agraria y las polticas de socializacin del conocimiento. Se ha conside-
rado pertinente cerrar el anlisis en fecha de 2016 ya que, ms all del
resultado electoral de las elecciones presidenciales y legislativas de fe-
brero de 2017, y de la mayor o menor continuidad del proyecto de la
Revolucin Ciudadana, el fin de la presidencia de Rafael Correa supone
un cambio relevante para el devenir del pas y del proyecto.
Prlogo 17
La Revolucin Ciudadana durante los diez aos analizados ha go-

zado de una importante aceptacin ciudadana. Datos electorales y de-
moscpicos as lo muestran. Un par de ejemplos. La victoria de Rafael
Correa en las ltimas dos elecciones presidenciales se ha producido en
primera vuelta: en 2009 con el 51,99% de votos y en 2013 con el 57,17%
(cifras que no encuentran equivalente en ninguna cita electoral ante-
rior). O la aprobacin de la gestin del presidente en el perodo analiza-
do que se sita en el 63% de media para el perodo 2007-16 segn datos
del Latinobarmetro (frente al perodo anterior 2002-06 con una media
del 25%). Muchos acadmicos han vinculado la popularidad del gobier-
no de la Revolucin Ciudadana al carisma de Rafael Correa. Si bien se
trata de un mandatario con una gran capacidad de liderazgo, de conec-
tar con la ciudadana y de construir pueblo, el hecho de reducir la soste-
nibilidad de este proyecto poltico al carisma del lder parece no captar
la profundidad del fenmeno.
Cuando los Estados van asumiendo funciones econmicas y socia-
les, su complejidad aumenta y la necesidad de rendir se hace ms evi-
dente. As sucede para el caso del Ecuador ya entrado en el siglo XXI a
medida que se construye institucionalidad pblica. Ms all de la legiti-
midad por carisma, se va consolidando una nueva legitimidad que tie-
ne que ver con la capacidad de hacer funcionar el Estado. Si los y las
ciudadanas perciben que las instituciones actan de manera eficiente,
eficaz y democrtica su credibilidad aumenta; si la materializacin de los
derechos enunciados se hace efectiva, el apoyo al proyecto gobernante
ser mayor. Sin el componente material que ha sustentado la Revolucin
Ciudadana durante estos aos no podra entenderse el alto grado de
aceptacin ciudadana. A la vez, y siguiendo el argumento, podra soste-
nerse que en la medida que este rendimiento se debilite tambin se re-
sentir el apoyo ciudadano a la propuesta gubernamental.
En ese sentido, resulta de suma utilidad una aproximacin compleja
a la realidad del Ecuador 2007-16 como la que se presenta en este libro.
No puede entenderse el proceso sin reflexionar de forma complementa-
ria sobre la agencia y la estructura que se construye en el perodo. Este
creo que es uno de los principales valores del libro. Buscar comprender
una realidad que se sabe dinmica, compleja, en disputa; pero que a la
18 Gemma Ubasart Gonzlez
vez genera materialidad y sentido comn hegemnico. Una obra que no

solo aporta informacin, sino que tambin deja abiertos interrogantes
para la reflexin, el dilogo y el debate. Un buen libro publicado por el
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), editado meticulosamen-
te por Matthieu Le Quang y en el que los y las autoras han escrito con ri-
gurosidad y pasin cada uno de los captulos.
Gemma Ubasart Gonzlez

Profesora de ciencia poltica
Universitat de Girona, Catalua
Introduccin
Sobre la Revolucin Ciudadana se ha escrito mucho, sobre todo a par-
tir de subjetividades y opiniones polticas. Ha recibido calificativos tan
opuestos como posneoliberal, neoliberal, neodesarrollista, posdesarro-
llista o revolucionario socialista. Tiene sentido encajarla en estas cate-
gorizaciones? El trabajo acadmico debe ayudar a superar la tendencia
de anlisis binomial, que categoriza las diferentes realidades de la socie-
dad entre el blanco y negro, o malo y bueno. Es crtico (re)tomar una
perspectiva crtica que profundice en las zonas grises de lo poltico y la
poltica que permiten entender las complejidades de este proceso polti-
co que no ha generado indiferencia en los ecuatorianos y ecuatorianas.
La Revolucin Ciudadana ha cambiado al Ecuador desde 2007 en to-
das sus facetas: polticas, econmicas, sociales, culturales, instituciona-
les, etc. Reconocer las diferentes transformaciones que han ocurrido no
significa que no se deba debatir con seriedad los importantes avances,
las continuidades en ciertos sectores y las deudas profundas de este pro-
ceso poltico. En esto, sin duda, la academia tiene una responsabilidad,
pues ha quedado en evidencia la dificultad que tiene en tomar distancia
de la polarizacin poltica que ha impregnado la sociedad ecuatoriana.
Por un lado, los seguidores de la Revolucin Ciudadana defienden
la recuperacin del Estado, el nuevo paradigma poltico que conduce al
proyecto poltico que es el Buen Vivir, la inversin en salud, educacin,
infraestructuras y en general en los servicios pblicos, la democratiza-
cin de la educacin superior, las polticas pblicas hacia los ms exclui-
dos como los discapacitados, los indgenas, los afroecuatorianos, la lu-
cha contra las desigualdades, as como los resultados importantes en
trminos de pobreza y extrema pobreza, entre otros.
Por otro lado, los opositores denuncian el neoextractivismo, la re-
primarizacin de la economa, la falta de democracia, la ausencia de
institucionalidad, la falta de respecto de la divisin de los poderes del
Estado, la desaparicin de la libertad de expresin, un ejercicio autorita-
rio del poder, la elitizacin de la universidad, el despilfarro de los recur-
sos pblicos, una poltica que atenta a los derechos de los trabajadores,
19
20 Matthieu Le Quang
el peso demasiado importante de los impuestos, la ausencia de una re-

volucin agraria, la ruptura de iniciativas educativas locales y alternati-
vas, una priorizacin a lo cuantitativo ms que a lo cualitativo en temas
como la educacin y la salud, entre otros.
Sin embargo, el rol de los acadmicos debe ir ms all de estas posi-
ciones partidarias. Una primera manera de superar esta polarizacin es
tener una visin histrica. Los diferentes artculos que componen este li-
bro tratan de poner este perodo en perspectiva con los perodos ante-
riores. En efecto, no se puede efectuar este anlisis aislando este pero-
do de los procesos histricos y particularmente sin tomar en cuenta los
aos anteriores marcados por la implementacin de la agenda neolibe-
ral, por la inestabilidad poltica y las consecuencias mltiples de la crisis
econmica.
Una segunda manera es evidenciar que el proceso actual no es lineal y
que se trata de un gobierno en disputa. En este sentido, se puede observar
tres etapas distintas con diferentes dinmicas sociopolticas y una
evolucin de los actores en conflicto. Si en la primera etapa constitucional
y constituyente el escenario poltico estaba dividido en dos campos bajo
el lema de todos contra la partidocracia y el neoliberalismo y en la
cual el principal objetivo era la aprobacin de la Constitucin, a partir
de 2009, se empez a observar la aparicin de un tercer bloque: a la
Revolucin Ciudadana y la oposicin de derecha se aadi la oposicin
de izquierda (MPD y sus satlites sociales, movimiento indgena y
exfiguras de Alianza PAIS), escisin debido a desacuerdos vinculados a
conflictos corporativistas o a la manera de hacer poltica.
Esta segunda etapa est caracterizada por la transicin posconsti-
tuyente con la aprobacin de las leyes de la transicin, algunas de es-
tas que generaran conflictividad (agua, comunicacin, Losep). Durante
este perodo se amplan los derechos sociales y se ejecutan una amplia
gama de polticas pblicas que responden a demandas sociales de la po-
blacin. Pero al mismo tiempo, se desconocen las dinmicas colectivas
y las diferentes formas de participacin. Es lo que se podra caracteri-
zar como un neodesarrollismo sin poltica que pone en tensin el creci-
miento econmico, la ampliacin de los derechos sociales y los derechos
de la naturaleza. A partir de ah empieza una serie de conflictos alrede-
dor de la interpretacin de la Constitucin y del modelo de desarrollo a
implementar.
Introduccin 21
Esta segunda etapa se cierra con las elecciones presidenciales y le-

gislativas de 2013, cuando la Revolucin Ciudadana experimenta una
hegemona electoral sin precedentes desde el retorno a la democracia.
Durante la campaa, posiciona como prioridad del nuevo perodo el
cambio de la matriz productiva que, adems de ser un discurso tecno-
crtico, no se dirige a los mismos actores sociales. Se deja de lado a las
fuerzas progresistas y populares y se interpela ms a la burguesa nacio-
nal y a los empresarios. En este sentido, el cambio de figura en la vice-
presidencia (de una figura ms social a una figura cercana a los secto-
res estratgicos) es una seal de un cambio en la correlacin de fuerza
dentro del propio gobierno; los sectores vinculados con lo productivo y
los sectores estratgicos toman ms fuerza que los vinculados con lo so-
cial, conocimiento y talento humano. Este alejamiento de las fuerzas po-
pulares tuvo como consecuencia unos resultados electorales que no res-
pondieron a las expectativas de los dirigentes del Movimiento Alianza
PAIS y que rompieron la dinmica electoral de la Revolucin Ciudadana,
permitiendo la reactivacin de las fuerzas de oposicin a nivel local, as
como el activismo desde la calle.
Este libro tiene como objetivo analizar a la Revolucin Ciudadana a
partir de estas complejidades, sus relaciones con los diferentes actores
sociopolticos y como se ejecutaron algunas polticas pblicas que per-
mitieron a la vez una profunda transformacin de la sociedad pero al
mismo tiempo que generaron conflictos sociopolticos que denotan el
descontento de algunos sectores socioeconmicos.
Entre lo que se plantea en un plan de gobierno y lo que se llega a
implementar, puede existir una distancia, con distintas magnitudes de
acuerdo al tema en cuestin. Esta realidad puede tener varias causas: un
gobierno que tiene que interactuar con una sociedad que no tiene gran-
des niveles de politizacin y que ms bien desconfa en la poltica; la exis-
tencia de otros grupos e intereses que pelean espacios de poder dentro y
fuera del Estado; disputas internas dentro del mismo gobierno y del mo-
vimiento Alianza PAIS, que han puesto a la luz grandes contradicciones
ideolgicas alrededor de ciertas cuestiones como por ejemplo el aborto
o el Acuerdo comercial con la Unin Europea. Tambin existen condicio-
nes externas e histricas que no se pueden dejar de lado: la globalizacin
neoliberal con sus instituciones y sus reglas vinculantes; la herencia de
modelos de acumulacin y de insercin internacional dependientes de
la explotacin de los recursos naturales; el hecho de no tener su propia
moneda y no poder recurrir a estrategias como la devaluacin para sol-

ventar situaciones de crisis, entre otras cosas.
Este libro no tiene la pretensin de ser exhaustivo, sino de analizar de
manera crtica algunos temas que han sido objeto de conflictividad o de
debate a partir de la descripcin de lo que se ha hecho y sobre todo de
la identificacin de las tensiones y las disputas polticas alrededor de las
polticas pblicas.
Para eso el libro est dividido en tres partes. La primera indaga sobre
la poltica y lo poltico, ms precisamente sobre el estilo de gobierno y
la interaccin Estado-sociedad: poniendo nfasis en los cuestionamien-
tos alrededor de la democracia, del populismo, de lo nacional-popular;
la manera de hacer poltica del gobierno, la conflictividad socio-polti-
ca y la reconfiguracin del Estado. La segunda vuelve sobre los deba-
tes en torno al modelo de desarrollo, es decir, las tensiones entre cre-
cimiento econmico, ampliacin de los derechos sociales y el respecto
de los derechos de la naturaleza, tensiones presentes dentro de la pro-
pia Constitucin y que atraviesan todo el proceso de la Revolucin
Ciudadana, generando conflictividad sociopoltica. Estos anlisis se ha-
cen a partir del estudio de dos casos que han generado controversias
y conflictividad socio-territoriales durante estos diez aos: la Iniciativa
Yasun-ITT y el extractivismo minero. Y la tercera parte tiene que ver con
el anlisis de algunas polticas pblicas en sectores como el agrario dis-
cutiendo el concepto de soberana alimentaria, las polticas sociales y la
sociedad de los conocimientos.
En el diseo grfico o en la fotografa, se puede ver una imagen con
solo dos variables, blanco y negro. Pero si se utiliza la escala de grises,
se puede llegar a nueve variables: el blanco y el negro, y toda la gama in-
termediaria de grises. Los artculos de este libro buscan utilizar este am-
plio espectro de variables para analizar diferentes tipos de imgenes que
darn diversas visiones de la realidad de la sociedad ecuatoriana bajo el
proceso poltico de la Revolucin Ciudadana.
Matthieu Le Quang
Universidad Paris 7-Francia
PRIMERA PARTE
Estilo de gobierno e interaccin
Estado-sociedad
Revolucin Ciudadana y populismo de Laclau:
una problematizacin
Samuele Mazzolini
1. Introduccin
En este escrito me propongo llevar a cabo dos tareas entrelazadas. Por
un lado, es mi intencin dar cuenta de la emergencia del discurso pol-
tico de la Revolucin Ciudadana y de su capacidad de forjar una nue-
va voluntad colectiva que logr interpelar una amplia variedad de suje-
tos, para luego huronear cmo y bajo cules solicitudes este discurso y
por ende, el abanico de identidades interpeladas se han venido tras-
formando. En este sentido, se proponen tres etapas de periodizacin
de la Revolucin Ciudadana. La primera corresponde al momento fun-
dacional, con la apuesta inicial lanzada por Rafael Correa de cara a las
elecciones presidenciales del ao 2006 que dio vida a un nuevo cam-
po popular. La segunda etapa empez durante la fase constituyente de
Montecristi en 2008 y se distingui por la aparicin de unos conflictos
menores dentro del propio campo popular, prolongndose hasta la se-
gunda reeleccin de Correa en el ao 2013. La tercera etapa corres-
pondiente al tercer mandato de Correa se caracteriza finalmente por
un pronunciado alejamiento de los sectores populares y la profundiza-
cin de las derivas verticalista y caudillista que, de forma embrionaria,
tuvieron ya su exordio en la etapa anterior.
Por otro lado, quiero problematizar las teoras de Ernesto Laclau
conduciendo el anlisis susodicho mediante el marco analtico provis-
to por el filsofo argentino. Sus contribuciones en el campo de la teo-
ra poltica con particular nfasis en la reelaboracin de los conceptos
de populismo y hegemona han ejercido una influencia preponderante
en el anlisis de los fenmenos populistas latinoamericanos, sobre todo
en el contexto que la literatura politolgica ha rebautizado con las ex-
presiones de marea rosa o vuelta a la izquierda. Pero si hasta cier-
to punto las categoras de Laclau nos ayudan a esclarecer lo acontecido
25
26 Samuele Mazzolini
en Ecuador, estas no son exentes de dificultades tanto desde un plano

analtico como de un punto de vista estratgico y normativo. Este artcu-
lo, por tanto, no es una simple aplicacin del marco laclausiano al con-
texto ecuatoriano, en tanto que en el texto se van a poner en evidencia
unos puntos de tensin. En este sentido, se esboza una crtica de algu-
nas de sus categoras tericas a partir de unos nudos que emergen del
anlisis emprico.
Vale la pena hurgar brevemente el estado de la teora poltica de
Laclau. Si bien cuestionado por un supuesto dficit normativo (Critchley,
2004) y por una presunta renuncia a una perspectiva de transformacin
social en su andamiaje terico (iek, 2003: 101-110), Laclau jams ha
dejado de forjar sus teoras a partir un impulso emancipatorio, as como
lo atestiguan su cercana intelectual y material a los Gobiernos nacio-
nal-populares de Suramrica de las ltimas dos dcadas (vase Garca,
2013) y varias intervenciones acadmicas ms abiertamente militantes
(vanse, por ejemplo, Laclau, 2003 y Laclau, 2006). Sin contar que, jun-
tos con Chantal Mouffe, Laclau ha avanzado la propuesta normativa
de la democracia radical (Laclau y Mouffe, 1987), aunque haya sido
ella quien la desarroll posteriormente. De todos modos, el componente
normativo ha sido seguramente redimensionado en pro de la dimensin
estratgica. De hecho, Oliver Marchart define as la orientacin general
de la intervencin laclausiana: A pesar de sus procedimientos argumen-
tativos cristalinos y lgicos, [...] la naturaleza misma de su pensamiento
es decididamente estratgica (Marchart, 2004: 55). Si bien lo estratgi-
co deriva necesariamente de la presencia de un proyecto normativo, en
Laclau este es subordinado al reconocimiento de la imposibilidad de un
universalismo fijo y definitivo. Lo universal no es enteramente eliminado,
pero la atencin de Laclau se ha volcado ms bien a los fundamentos
contingentes y los procesos que llevan a su constitucin (Laclau, 1994:
2). En este sentido, la teora de la hegemona de Laclau ha ocupado cre-
cientemente el lugar de una teora general de la poltica, la cual nos ayu-
da a pensar los fenmenos polticos y sociales independientemente de
una determinada postura poltico-normativa. Ahora bien, esta vertien-
te ha sido pensada por Laclau exclusivamente desde un plano ontol-
gico. Sin embargo, la preocupacin por el excesivo formalismo expre-
sada por David Howarth, uno de sus ex discpulos en la Universidad de
Essex, da en el blanco: Laclau tiende a atribuir demasiada importancia
a la dimensin ontolgica a expensas de la ntica. Esto significa que los
Revolucin Ciudadana y populismo de Laclau... 27
conceptos y las lgicas corren el riesgo de aparecer demasiado delgadas

y formalistas (Howarth, 2004: 267).
No es esta la sede ms apropiada para avanzar un aporte crtico a la
ontologa que nos propone Laclau. Sin embargo, el caso de la Revolucin
Ciudadana subraya tanto los mritos como los lmites de la contribucin
de Laclau en el esclarecimiento de los fenmenos polticos y en las con-
sideraciones estratgicas y normativas. Cabe resaltar que, de las dos ta-
reas propuestas, es la primera la que va tener ms nfasis a lo largo del
texto. Me limitar, por tanto, a una problematizacin de las teoras de
Laclau, manteniendo mi enfoque principal en arrojar luz sobre la din-
mica ecuatoriana, ayudndome con el marco del terico argentino, pero
trascendindolo cuando los lmites se manifiesten plenamente.
El texto se divide en cuatro apartados. En el primero, La construc-
cin de un pueblo, encuentra lugar el anlisis de la primera etapa de la
Revolucin Ciudadana, durante la cual se impone una nueva voluntad
colectiva a partir de una gama de demandas heterogneas existentes en
la sociedad ecuatoriana. En el segundo, titulado Populismo en transi-
cin, el anlisis pasa a indagar los dilemas iniciales que se verificaron
en el seno de la Revolucin Ciudadana durante el segundo perodo, que
apuntan a un enfriamiento general entre Gobierno y sectores sociales or-
ganizados. En la tercera seccin, Haca una progresiva degeneracin
del populismo, el enfoque se desliza hacia la tercera etapa sealizada
en nuestra periodizacin, en la cual se ponen de relieve la profundizacin
de una serie de aspectos problemticos presentados por la prctica po-
pulista de la Revolucin Ciudadana. En el cuarto, Desenlaces tericos,
se avanzan una serie de consideraciones tericas sobre el contexto ecua-
toriano y la obra de Laclau a raz del anlisis realizado. Finalmente, una
breve conclusin esquematiza los hallazgos ms significativos del texto.
2. La construccin de un pueblo
A raz de la profundizacin de las polticas de ajuste estructural durante
el Gobierno de Sixto Durn Balln (1992-1996), se dio inicio a una eta-
pa de particular inestabilidad en Ecuador. El salto de calidad de la agen-
da neoliberal cre las condiciones para un aumento exponencial de la
protesta social que result en una condicin de permanente inestabili-
dad poltica. Inflacin, falta de crecimiento, corrupcin, reprimarizacin
de la economa, desempleo, autoritarismo, xodo migratorio: estos fue-
ron solo los factores ms visibles que llevaron a millares de ciudadanos a
volcarse repetidamente a las calles, contribuyendo a la cada de tres pre-

sidentes elegidos (Abdal Bucaram en 1997, Jamil Mahuad en 2000 y
Lucio Gutirrez en 2005), y a una proliferacin de demandas sociales sis-
temticamente desatendidas por los canales institucionales existentes.
Aun acumulndose, estas demandas no conducan automticamen-
te a la consolidacin de una propuesta alternativa capaz de lanzar un
asalto organizado y efectivo a la supremaca de los actores polticos na-
cionales, quienes, con diferentes matices, defendan el statu quo. Si segui-
mos la categorizacin empleada por Laclau, sin embargo, podemos de-
cir que en la etapa anterior al advenimiento de la Revolucin Ciudadana
las demandas ya haban dejado de ser democrticas para volverse en
populares: esto significa que no eran ya demandas totalmente aisla-
das, pues entre ellas se haba sin duda establecido una vaga solidaridad
al reconocer en el poder poltico y econmico su adversario comn1. Sin
embargo, no haban an pasado a transformarse en un sistema estable
de significacin (Laclau, 2007: 99).
Es menester considerar las demandas que con mayor fuerza empeza-
ron a cundir en el seno de la poblacin ecuatoriana, manteniendo pre-
sente que no todas eran necesariamente representadas por un determi-
nado actor sociopoltico y que quienes que las expresaban no siempre
pertenecan a sectores militantes organizados: algunas demandas de he-
cho se impusieron simplemente como genricos cuestionamientos de
relaciones de subordinacin existentes, convirtindose de tal forma en
potenciales sitios antagnicos (Laclau y Mouffe, 1987: 252). Si bien al-
gunas de estas demandas solapaban en tanto que los sujetos bien po-
dan ser portadores de ms de una de ellas, desde un punto de vista
analtico se las puede distinguir. Entre ellas encontramos las reivindica-
ciones de reconocimiento de los pueblos ancestrales, los pedidos de can-
celacin de la deuda externa, el malestar generado por una clase polti-
ca corrupta y ensimismada, los llamados en contra de la destruccin de
los ecosistemas andinos y amaznicos, las reclamaciones por los abis-
males niveles de pobreza y desigualdad, el resentimiento causado por la
1 En este sentido, la creacin de la Coordinadora de Movimientos Sociales en el ao

1995 atestigua la convergencia de algunas de las demandas expresadas por la socie-
dad civil ecuatoriana. Otro ejemplo es dado por el movimiento quiteo de los Fora-
jidos que derroc el expresidente Lucio Gutirrez en 2005. Si bien temporalmente li-
mitado y prevalentemente de clase media, el movimiento logr canalizar frustraciones
heterogneas bajo el lema antipartidista Qu se vayan todos!.
contina injerencia de los Estados Unidos, el pedido de reconocimien-

to del trabajo de cuidado y la denuncia de la divisin sexual del traba-
jo, la reclamacin en contra de la tercerizacin y flexibilizacin laboral.
Esta situacin traumtica de crisis e incertidumbre que se viva en
Ecuador en los aos noventa y 2000 una falta de plenitud social que se
expresaba justamente por medio de las demandas (Laclau, 2007: 123)
permiti que se debilitasen los viejos discursos polticos que hasta aquel
momento haban conferido identidad, abriendo una grieta para que los
sujetos pudiesen reconstruir nuevas estructuras y reidentificarse con nue-
vos objetos discursivos. Se trat de una poca cuyo eptome fue el fe-
riado bancario de 1999 que Laclau conceptualiza bajo el nombre de
dislocacin, es decir, una experiencia que hace visible la contingencia
de las relaciones sociales y de las identidades, la cual abre un nuevo aba-
nico de posibilidades, aunque eso no significa que todo se vuelva posi-
ble (Laclau, 1993: 58-59). De hecho, los nuevos discursos que emergen
en una situacin de dislocacin no lo hacen en el vaco ms completo,
ya que existen siempre tradiciones ideolgicas e infraestructuras organi-
zativas que funcionan como condicin de posibilidad para la implanta-
cin de un nuevo discurso, proveyendo su disponibilidad strictu senso y su
credibilidad (Howarth, 2004: 264; Laclau, 1996: 81).
Volviendo a la categora de dislocacin y a la acumulacin de las de-
mandas, cabe resaltar que su aparicin no es garanta de una trasfor-
macin social en un sentido progresista. La contingencia sealada por
la dislocacin puede ser ocultada gracias a su reabsorcin por parte del
bloque dominante, mediante una satisfaccin diferencial de las deman-
das o, anlogamente, por medio de un nuevo discurso que de manera
transformista lleva a cabo lo que Antonio Gramsci llam revolucin pasi-
va, es decir, un cambio para que nada cambie. Como nos aclara Laclau:
Toda lucha es la lucha de determinados actores sociales que persiguen deter-

minados objetivos y nada garantiza que estos objetivos no entren en conflic-
to entre s. Y si bien podemos aceptar que no se puede alcanzar una trans-
formacin histrica global a menos que el particularismo de las luchas sea
superado y que se constituya una voluntad colectiva ms abarcativa. Para
ello se hace necesaria la puesta en marcha de lo que en nuestro trabajo he-
mos denominado la lgica de la equivalencia, que implica actos de articula-
cin poltica (Laclau, 2003: 218-219).
Cmo se forj en Ecuador una nueva voluntad colectiva? Preexistan,

como aclarado arriba, condiciones de posibilidad que el discurso de
Rafael Correa logr movilizar: por ejemplo, tradiciones de agitacin po-
pular nacionales y regionales, como el alfarismo y la Revolucin libe-
ral por un lado y el bolivarianismo por el otro, este ltimo desplegado
ya en el giro a la izquierda de Bolivia y Venezuela que, juntos con Brasil
y Argentina, contribuyeron a crear un clima poltico regional favorable.
La creacin del movimiento Alianza PAIS se apoy adems en el presti-
gio acadmico de muchos de sus impulsores originales (el mismo Rafael
Correa, Alberto Acosta, Fander Falcon, Fernando Bustamante) y en las
redes logstico-organizativas provistas por algunos grupos polticos que
confluyeron en el movimiento.2 Pero fue sin duda el trabajo de articula-
cin poltica de las demandas mencionadas arriba lo que hizo la diferen-
cia. La creacin de un pueblo se dio justamente gracias a la apuesta
poltica de Correa, quien consigui encadenar de manera equivalen-
cial dichas demandas, es decir, hizo que su contigidad su cercana
en cuanto demandas se transformara en una analoga (Laclau, 2007:
140-141). En otras palabras, demandas originalmente heterogneas ga-
naron homogeneidad y se unieron en un discurso por el cual cada de-
manda implicaba necesariamente la otra.
La teorizacin de Laclau sobre el populismo nos ayuda aqu en cap-
turar el cmo de la formacin de esta nueva identidad colectiva. El pro-
yecto de Correa se sustent en una simplificacin del espacio poltico, lo
cual consiste en la creacin discursiva de una frontera radical entre dos
campos antagnicos: por un lado el pueblo, es decir, los portadores
de las demandas articuladas, y por el otro las lites, identificadas por
el discurso de la Revolucin Ciudadana en la banca, la clase poltica tra-
dicional, la prensa y los sectores agroexportadores. Vale la pena subrayar
que entre las demandas no existe una positividad que las mancomune;
ms bien, es la frontera poltica erigida en contra del mismo adversario
que es constituyente al fungir de mnimo comn denominador. Adems,
resalta el papel performativo jugado por la nominacin (Laclau, 2007:
133-134). En la retrica, la atribucin de un nombre a algo fundamen-
talmente innombrable en nuestro caso un conjunto heterogneo de
2 Entre ellos destacaban Jubileo 2000, Iniciativa Ciudadana, Accin Democrtica Na-
cional, Movimiento Alianza Bolivariana Alfarista, Ciudadanos Nuevo Pas y Alternativa
Democrtica. El Partido Socialista Frente Amplio apoy tambin a Rafael Correa des-
de el principio, aun sin incorporarse a Alianza PAIS.
demandas, es conocido como catacresis. Este tropo resulta fundamen-

tal en el anlisis de los fenmenos polticos: a falta de un fundamento
ltimo de las cosas, la nominacin crea retroactivamente la unidad del
campo popular y de su adversario (Laclau, 2007: 139). Desde el princi-
pio, Correa ide locuciones particularmente sugerentes para referirse a
los dos campos. El pueblo fue definido por ejemplo como aquellos con
mentes lcidas, manos limpias y corazones ardientes, mientras que ex-
presiones escarnecedoras como partidocracia y pelucones3 fueron
eficazmente empleadas para referirse al adversario. Asimismo, es preci-
so notar que la unidad del campo popular no se dio nicamente por la
amalgamacin de sectores organizados e individuos ya politizados. Esto
es posible justamente si, como se seala arriba, la concepcin de de-
manda no coincide necesariamente con un grupo de reivindicacin con-
creto. En este sentido, Correa despleg diferentes retricas; de manera
esquemtica, se puede deslindar una sofisticada y dirigida a un pblico
ms cultivado y, en cierto modo, militante, de otra ms plebeya y con-
dimentada por locuciones y gestos de carcter ms popular y por ende
capaz de interpelar el ciudadano comn ajeno a la poltica. Este movi-
miento no es balad, ya que permiti a la Revolucin Ciudadana ir ms
all del pequeo crculo de la izquierda radical.
Cabe ahora preguntarnos cul fue y sigue siendo el punto nodal
del sistema equivalencial de demandas de la Revolucin Ciudadana. No
se trata de una mera exornacin academicista: segn Laclau este ele-
mento cumple el rol de representacin de la cadena entera, teniendo de
tal manera un efecto estructurador. Laclau llama a dichos elementos sig-
nificantes vacos: vacos justamente en cuanto se vacan de su particu-
laridad para poder abarcar el conjunto entero de demandas. En un an-
terior escrito haba identificado en el Buen Vivir el significante vaco de
la Revolucin Ciudadana (Mazzolini, 2012). Para resumir muy sinttica-
mente: si bien el Buen Vivir procede del repertorio indigenista y alude, en
su significado particularista, a las peticiones de reconocimiento de los
pueblos ancestrales junto con la reivindicacin de un cambio de para-
digma con respecto a la relacin entre hombre y naturaleza, este se ha
llenado progresivamente de las dems demandas mencionadas arriba.
En particular, en las movilizaciones populares de los aos noventa el pa-
pel protagnico jugado por el movimiento indgena contribuy en que
3 El mote pelucn para referirse a individuos de clase alta fue en realidad introducido
en el lxico poltico ecuatoriano por el expresidente Abdal Bucaram.
este significante secundario incluso en la tradicin indigenista (Viola,

2011: 272) fuera rescatado como eficaz lema en el medio de la fusin
de smbolos de la izquierda indgena y mestiza. El fenmeno no es nue-
vo; como lo esclareca Laclau ya en los aos setenta:
En los pases andinos la resistencia popular se expres crecientemente me-

diante smbolos indigenistas que representaban originariamente la resisten-
cia de las comunidades campesinas a su disolucin, pero que, al ser rein-
terpretadas en los sectores urbanos, perdieron toda necesaria connotacin
rural y pasaron a ser smbolos de la resistencia popular en general (Laclau,
1978: 210).
Como veremos, sin embargo, ocupar el lugar del significante vaco es

una victoria peligrosa para una demanda: al convertirse en la superficie
de inscripcin de una serie ms amplia de demandas, el vaciamiento que
permite el momento equivalencial puede ser particularmente pronuncia-
do, desdibuj[ando] su conexin con el contenido concreto (el signifi-
cado) con el que estaba originariamente asociado y atenu[ando] sus
vnculos con la fuerza que haba sido originariamente su promotor y be-
neficiario (Laclau, 1996: 85).
El Buen Vivir, de todas maneras, ha sido un significante vaco capaz
de simbolizar la cadena equivalencial en un plano elevado ya que ja-
ms ha logrado cumplir ese papel representativo para un pblico am-
plio. Ms bien, el significante capaz de amalgamar los diferentes com-
ponentes del campo popular no ha sido una demanda, sino la figura del
lder, es decir, el mismo Rafael Correa. Laclau esboza esta posibilidad al
reconocer que la eficacia de un significante en brindar homogeneidad
a una realidad heterognea deriva, como sugerido arriba, de la reduc-
cin al mnimo de su contenido particular, siendo la expresin ms ex-
trema de este proceso cuando la funcin es desempeada por el nom-
bre del lder (Laclau, 2009: 60).4 A este punto es fundamental introducir
el tema del afecto. Laclau nos recuerda que la relacin paradigmtica,
justamente el movimiento que permite que se establezca una analoga
entre las demandas, es una asociacin gobernada por el inconsciente:
de esta manera el afecto es parte integrante de la significacin (Laclau,
4 Aqu yace una cierta ambigedad en el corpus de Laclau. Si bien en este pasaje el teri-
co argentino se refiere simplemente al nombre del lder y no al lder en s lo cual pue-
de calzar con el peronismo tras Pern por ejemplo, en toda la parte inicial de La Ra-
zn Populista Laclau (2007) se refiere al papel jugado por el lder en carne y hueso.
2007: 142-143). En efecto, cualquier anlisis emprico de la Revolucin

Ciudadana no puede dejar de reconocer la preeminencia del lder y del
afecto desatado por este, lo cual ha cementado y otorgado efectivamen-
te un significado univoco al campo popular. El lder funciona en esta
fase como lo que Jason Glynos ha llamado un enigma que promete sig-
nificado; es decir, el sitio en el cual una pluralidad de aspiraciones lu-
chan para inscribirse (Glynos, 2000: 99; Panizza, 2009: 35). La capaci-
dad de desempear ese rol se debe sin duda a la rica fenomenologa a la
cual ha dado vida Correa. No es esta la sede para un detenido recuen-
to de estas manifestaciones: baste decir que, como analiza Carlos de la
Torre, Correa se ha dado a conocer como un hombre de orgenes popu-
lares pero a la vez capaz de sobresalir en la vida, presentndose de tal
forma como el ms indicado para ser el ariete antioligrquico y como
encarnacin de la patria (de la Torre, 2008: 32; de la Torre, 2013: 31).
3. Populismo en transicin
Laclau no provee muchos detalles sobre lo que conlleva la transicin de
una prctica populista desde la oposicin al Gobierno, pero su teora no
es del todo esttica tampoco, ya que nos da pistas importantes sobre la
posibilidad de variaciones en cuanto a la frontera antagnica y las de-
mandas. En primer lugar, nos advierte que el significante vaco ejerce una
fuerza de atraccin irresistible sobre cualquier demanda insatisfecha y
que el mismo significante no tiene la capacidad de determinar cules de-
mandas pueden entrar en la cadena equivalencial (Laclau, 2007: 140).
Esto parece ser acertado en lo que concierne el momento de transicin
de la primera a la segunda etapa de la Revolucin Ciudadana, es decir, la
poca constituyente de Montecristi. Durante esta fase se registr la ma-
yor expansin de la cadena equivalencial: su concrecin emprica const
en el peregrinaje de millares de grupos, colectivos o simples ciudadanos
a la pequea ciudad costera donde se instal la Asamblea Constituyente
para que su voz fuera escuchada y de alguna manera cristalizada en la
nueva Carta Magna. Esta expansin, sin embargo, no contempl nica-
mente demandas orientadas hacia la izquierda, sino una gama ms am-
plia an, verbigracia:
Lo cierto es que mantener unidad y cohesin en el bloque de Gobierno en

Montecristi exigi un esfuerzo enorme a la plana mayor de Alianza PAIS. No
se trataba, en modo alguno, de una bancada homognea. En ella coexistan
fracciones polticas diversas, que iban desde la centro-derecha hasta una
variedad de expresiones de izquierda, donde cohabitaban posiciones ecolo-

gistas, vertientes cercanas al movimiento indgena, asamblestas prximos
a ciertos sindicatos, asamblestas relacionadas con organizaciones de mu-
jeres, o al activismo de las ONG, haba expresiones de las iglesias progresis-
tas (y de otras no tan progresistas), militancias tradicionales provenientes de
viejos y nuevos partidos de izquierda, hasta ciudadanos recin llegados a
la poltica (Ramrez, 2008).
Cierta ambigedad ideolgica de fondo es una caracterstica intrn-

seca de cada prctica populista y, siendo el populismo una lgica que
atraviesa en diferentes grados cada construccin poltica, de la poltica
misma (Laclau 2007: 140, 151, 195). Esta vaguedad es, como hemos
visto, performativa, pero fuente de tensin tambin. Fue justamente en
el momento de mayor hipertrofia en que la cadena equivalencial empez
a resquebrajarse. En particular, se registr un enfrentamiento cada vez
ms irreconciliable entre las pulsiones redistributivas y ambientalistas. El
dilema puede ser resumido de la siguiente forma: en la cadena equiva-
lencial de la Revolucin Ciudadana, las demandas con un componente
socioeconmico eran mayoritarias y exigan que la prctica populista
ya en el poder las atendiera. Atado an a un modelo primario-exporta-
dor, el Ecuador no poda ni an puede permitirse generar riqueza sin
profundizar la presin sobre el medioambiente, en cuanto la tan ansia-
da diversificacin econmica es un objetivo de mediano-largo plazo que
requiere, adems, de conspicuas inversiones. La Revolucin Ciudadana,
a pesar de la ampulosa retrica constitucional que otorga derechos a la
naturaleza, se orient para sacrificar parcialmente el tema ambiental
sobre todo en lo que concierne la extraccin minera y de darle sentido
en un marco de compromisos con otras demandas. La situacin atesti-
gua justamente la paradoja indicada arriba: a pesar de ser un lema de re-
presentacin de la Revolucin Ciudadana, el Buen Vivir empez a perder
la conexin con su significado originario.
Como resultado se produjo el intento de un nuevo proyecto de dis-
putar la demanda ambientalista para desincorporarla de la cadena equi-
valencial instituida por la Revolucin Ciudadana. Es justamente duran-
te la fase constituyente que se dio el primer desencuentro entre Alberto
Acosta, representante del ala ms ambientalista del oficialismo, y Rafael
Correa: su desenlace fue la creacin de una alternativa de izquierda ra-
dical, que uni los sectores ambientalistas urbanos (prevalentemente de
Quito), el partido indgena Pachakutik insatisfecho tanto por el tema
ambiental como por la presunta escasez de atencin a las temticas in-

dgenas, y el Movimiento Popular Democrtico (MPD), amenazado
por las polticas educacionales del Gobierno que minaban sus feudos
histricos entre los maestros y los estudiantes universitarios. Las deman-
das de las cuales estos sujetos se hacan portadores se encontraron por
tanto en un estado que Laclau describe como flotante, es decir, estaban
suspendidas entre dos proyectos rivales que competan por atribuirles
un significado (Laclau, 2007: 165-166). Sin embargo, este tipo de ten-
sin no consigui desquiciar la cadena equivalencial de la Revolucin
Ciudadana, puesto que el proyecto de la izquierda plurinacional in-
tent un asalto de demandas que carecan de una proyeccin mayo-
ritaria. Este reajuste permiti a Correa ensanchar el registro de los ene-
migos: ya no solo las clsicas oligarquas econmicas y polticas, sino
tambin aquellos que se oponen al cambio por infantilistas as los
tild repetidamente o por los rditos obtenidos mediante una mera l-
gica de oposicin.
Otro desarrollo paralelo hizo su aparicin en esta etapa. El distancia-
miento de aquellos sectores que defendan la interpretacin ms radical
de las vertientes ambiental e indigenista, procedi a la par de un enfria-
miento de las relaciones con un abanico de actores de la sociedad ci-
vil que haban apoyado el proceso en su conjunto, aunque eso no siem-
pre presupuso su salida del campo popular.5 En general, los procesos
de escucha y procesamiento de las demandas que surgan de los secto-
res organizados se hicieron cada vez ms de fachada. De la misma ma-
nera, destac la modalidad pasiva de los sostenedores de Alianza PAIS.
Como sugiere Westlind: El pueblo emerge como una fuente de legiti-
midad para el movimiento populista sin la necesidad de accin polti-
ca (Westlind, 1996: 104). En efecto, el movimiento creado por Correa
nunca tuvo mayor trascendencia en lo que concierne a la organizacin
de sus bases y la politizacin de la sociedad, e incluso cuando se acti-
vaba, la dinmica responda por lo general a llamados que venan des-
de el propio Gobierno; con la notable excepcin de la movilizacin de
5 Un ejemplo es la postura crtica adoptada por la Fenocin (CLOC, 2010), mientras otro
es la separacin del Gobierno del grupo Ruptura de los 25 (El Universo, 2011). La ten-
dencia ha continuado en el tiempo, hasta incluir organizaciones que se haban man-
tenido muy cercanas al oficialismo, como Diabluma (Diabluma 2013). Huelga subra-
yar que este distanciamiento ha sido apreciado incluso por exponentes del oficialismo
(vase Hernndez y Buenda, 2011: 135-136, 142).
apoyo en el caso del improvisado y fallido golpe policial del 30 de sep-

tiembre de 2010.
El mismo Laclau propone un esquema bastante eficaz para capturar
este movimiento: si pensamos a la poltica en trminos de dos dimensio-
nes, una horizontal y otra vertical, donde la primera representa la autono-
ma de las demandas, mientras la segunda su condensacin hegemnica
en un proyecto que intenta una trasformacin radical del Estado (Laclau,
2014: 19-20), podemos decir que entre el 2009 y el 2013 la Revolucin
Ciudadana empez a privilegiar a la segunda, prescindiendo progresiva-
mente de la primera. El dato no repercuti de inmediato en los ndices de
apoyo hacia el Poder Ejecutivo de Correa: la bonanza econmica que vi-
va el pas por los altos precios del petrleo posibilitaba entonces llevar
a cabo hondos programas de redistribucin de la riqueza, con particular
nfasis en el sector educacional y de salud, y obras de modernizacin in-
fraestructural: estos logros en particular permitieron que la apelacin al
pueblo y a la patria se mantuviera perfectamente legtima ante los ojos de
la poblacin. No hubo por lo tanto huellas significativas de estas tensio-
nes en las elecciones presidenciales de febrero 2013, en las cuales Correa
fue reelegido con un 57% del voto popular en la primera vuelta.
4. Hacia una progresiva degeneracin del populismo

La reeleccin de Correa marca la que he definido como la tercera fase de
la Revolucin Ciudadana. Es preciso sealar dos modificaciones sustan-
ciales en la prctica poltica a partir de este momento. La primera es un
progresivo viraje hacia el centro poltico. Correa adopta una mezcla de
medidas que impiden cada vez ms poder caracterizar su Gobierno de
manera ntida desde un punto de vista normativo. Coexisten iniciativas
como las salvaguardias (El Comercio, 2016) y el impuesto a la herencia y
la plusvala (que a la fecha no se ha concretado) (El Telgrafo, 2016) por
un lado, y el acuerdo comercial con la Unin Europea (Andes, 2014) y va-
rias concesiones al sector financiero por el otro (El Universo, 2015). Ms
en general, es posible afirmar que la poltica comercial revela una cierto
titubeo frente a la perspectiva de una trasformacin de amplio alcance
de la matriz productiva.6 Esta traslacin poltica hacia el centro se hace
observable tambin en el creciente peso de los funcionarios asociados
6 Los anlisis de Acosta y Cajas (2015) y Ospina (2013) revelan datos importantes al
respecto.
con las redes clientelares de la costa (Ortiz, 2016) y en la menguan-

te influencia ejercida por los sectores de la izquierda dentro del Poder
Ejecutivo junto con su escasa propensin a disputar a Correa las deci-
siones ms polmicas.
Este punto nos lleva de vuelta al papel del lder. Podemos decir que
hasta ese momento Correa haba encajado bastante bien con la descrip-
cin freudiana retomada por Laclau:
La necesidad de un lder fuerte se encuentra solo a mitad de camino; el lder

solo ser aceptado si presenta, de un modo particularmente marcado, los
rasgos que comparte con aquellos que se supone que debe liderar. En otras
palabras: los liderados son, en gran medida, in pari materia con el lder, es de-
cir, este ltimo se vuelve primus inter pares (Laclau, 2007: 83).
Con base en ese razonamiento, tenemos, segn Laclau, un lideraz-

go ms democrtico que aquel implicado en la nocin del dspota nar-
cisista (Laclau, 2007: 84). Sin embargo, las evidencias nos indican que
el liderazgo democrtico que Correa encarn en la primera etapa es gra-
dualmente remplazado por un liderazgo apodctico que encuentra un te-
rreno frtil en la cultura poltica caudillista del pas. En este sentido, cabe
destacar que dicha cultura no obra de manera unilateral: el caudillismo
no es exclusivamente imputable al caudillo, sino tambin a un entorno
que lo acepta y legitima, incluso cuando el lder deja de ser un primus in-
ter pares. Arditi resuelve el impasse terico as: El lder no es simplemen-
te un significante vaco sino tambin una persona, lo cual abre la posi-
bilidad de un reverso de la unificacin simblica del grupo en torno a la
individualidad (Arditi, 2010: 490). De la intuicin de que el lder no se
puede vaciar as de simple, resultan:
[...] una serie de rasgos pocos edificantes. Entre ellos, la pretendida infali-
bilidad del lder, su rol como rbitro supremo en las disputas entre diferen-
tes facciones, la percepcin de que un cuestionamiento al lder es traicin
o que ataques al mismo se tomen casi como casus belli, la tendencia a supri-
mir el disenso en el nombre de la unidad del pueblo, o la posibilidad de que
el aprecio al lder termine transmutndose en el culto a su personalidad (Ar-
diti, 2010: 491).
La descripcin calza muy bien con la Revolucin Ciudadana, en la

cual prevalece una direccin burocrtica que suprime la posibilidad de
un debate significativo dentro del campo popular. Como nos aclara
Ortiz: El llamado bur poltico tuvo cierta direccin colegiada con in-
telectuales, lderes polticos y tecncratas hasta el 2011-2012, pero lue-
go se disolvi mientras se afirmaba el fuerte liderazgo de Rafael Correa
(Ortiz, 2016). En este contexto, los escasos episodios de disenso inter-
no han encontrado rpida resolucin. En el medio de la discusin par-
lamentaria sobre el nuevo Cdigo Penal en octubre 2013, por ejemplo,
algunas asamblestas del oficialismo intentaron promover la despena-
lizacin del aborto en casos de violacin. La reaccin de Correa, pro-
fundamente contrario a la medida, no se hizo esperar: Si siguen es-
tas traiciones y deslealtades, [...] yo presentar mi renuncia al cargo"
(BBC Mundo, 2013). La modificacin del texto propuesta fue por lo
tanto abandonada y las asamblestas involucradas suspendidas por la
Comisin de tica del movimiento por un mes, durante el cual les fue
prohibido acudir a la Asamblea Nacional y hacer apariciones pblicas
(El Universo, 2013). Cabe poner de relieve que, en un evidente caso de au-
tocensura, varias asamblestas oficialistas histricamente asociadas con
el feminismo renunciaron a sumarse desde el principio a este intento de
modificacin del texto propuesto por el Ejecutivo. Otro caso ha sido
la suspensin por seis meses y la sucesiva desafiliacin del bloque de
Alianza PAIS de Fernando Bustamante por haber votado en contra del
paquete de enmiendas constitucionales promovidas por el Gobierno en
2015. Fuerte debido a una holgada mayora, el oficialismo no dependa
de su voto para la aprobacin de las enmiendas.
Es preciso agregar que estas rebeldas interceptaban mejor el senti-
do comn que se iba desarrollando en el pas. Poco tiempo despus del
fracasado intento de introducir la despenalizacin del aborto, un co-
lectivo dio vida a una campaa que, bajo el nombre de Yo soy 65,
evidenciaba los resultados de una encuesta segn la cual el 65% de la
poblacin ecuatoriana estara a favor de la despenalizacin del abor-
to en caso de violacin sexual (El Mercurio, 2014).7 De la misma mane-
ra, el atrevimiento de Bustamante revelaba la amplia insatisfaccin de
la ciudadana con la manera en que se haba manejado el tema de la re-
forma constitucional (Rosero, 2015). En particular, choc la diferencia
con la cual fue tramitado otro paquete de enmiendas de menor impor-
tancia en el 2011: mientras en esa ocasin se impuls un referndum
7 En el ao 2012, la directora de la encuestadora Perfiles de Opinin dio a conocer que

el 44% de la poblacin nacional estaba a favor de la despenalizacin del aborto en ca-
sos de violacin (Recalde, 2012).
finalmente ganado, en el 2015 el oficialismo prefiri aprovechar la

mayora parlamentaria para aprobar las modificaciones, aun cuando
una de las enmiendas contemplaba un tema de mayor trascendencia,
como la reeleccin indefinida de todos los cargos pblicos. Segn la ni-
ca encuestadora que efectu la respectiva medicin, el 73% de la pobla-
cin en octubre de 2014 hubiera preferido ser consultado directamente
sobre la materia (Cedatos, 2014).8
En trminos ms amplios, la Revolucin Ciudadana entra en una fase
de dificultad en lo que concierne a las demandas que haba articulado
inicialmente. Si de alguna manera muchas de ellas como la reduccin
de la desigualdad y de la pobreza siguen siendo parte del patrimonio
simblico al cual el Ejecutivo se aferra, la cada de los precios del pe-
trleo y el alza del dlar ponen el Gobierno en aprietos, presentndole
disyuntivas que la holgura econmica de los aos pasados haba hecho
menos drsticas. En el caso de otras demandas, como por ejemplo la lu-
cha por unas instituciones del Estado despolitizadas, la reivindicacin
de diversidad con las prcticas del pasado se hace cada vez ms cuestio-
nable en cambio. Si bien mucho ms trasparente que la de sus antece-
sores, la gestin del Gobierno resulta opaca en diversos aspectos, sobre
todo si consideramos que todos los poderes del Estado nominalmen-
te independientes han sido ocupados por figuras cercanas a Correa,
como en el caso del Consejo de la Judicatura cuyo presidente Gustavo
Jalkh fue ministro del Interior y secretario privado de Rafael Correa y
de la Fiscala General del Estado presidida por Galo Chiriboga, exabo-
gado personal de Correa, exministro de Hidrocarburos y exembajador
en Espaa de la Revolucin Ciudadana. Podemos ver cmo la satisfac-
cin incompleta de estas demandas permite que estas vuelvan a consti-
tuir sitios de potencial contestacin, as como sucedi en el pasado con
la demanda ambiental.
Sin embargo, la sociedad que la Revolucin Ciudadana ha contribui-
do a plasmar en los ltimos aos empieza a engendrar nuevas deman-
das. As como tambin ha sucedido en otros pases de la marea rosa,
el empoderamiento de clases anteriormente menesterosas y la consoli-
dacin de un segmento medio han conducido al desarrollo de aspiracio-
nes que se colocan por afuera de los discursos nacional-populares. La
8 Si bien la encuestadora en cuestin ha sido tradicionalmente adversa al Gobierno de

Correa, el porcentaje abrumador induce a pensar que dicha medicin s capturaba
bastante bien un sentir difuso en la poblacin ecuatoriana.
mejora de las condiciones de vida ha ido de la mano con la difusin de

hbitos, costumbres y expectativas que el discurso que fue capaz de lle-
var al poder a la Revolucin Ciudadana ya no logra interceptar con facili-
dad. Las invectivas antineoliberales y las filpicas en contra de la prensa
corrupta no seducen el electorado tal como lo hacan en el ao 2007.
Algunas medidas del Gobierno encuentran ms bien la vivaz resistencia
de algunos sectores medios que han sido paradjicamente directos be-
neficiarios de las polticas del correismo, ya que estas chocan con el difu-
so deseo de expandir el consumo. Particularmente emblemtica ha sido
la primera y nica verdadera agitacin popular de la cual ha sido testigo
este Gobierno, es decir, la movilizacin en contra de la Ley de Herencias
y Plusvala en el ao 2015. Si bien el impuesto no hubiera afectado a mu-
chos de los sectores que se precipitaron a las calles, la narrativa que se
impuso fue la de un Ejecutivo sediento de recursos que quiere meter ile-
gtimamente la mano a los bolsillos de la gente. Sobre la facilidad con la
cual esta visin cundi en la poblacin me volver a referir ms adelante.
Por ahora, baste subrayar que, a pesar de no incorporar de manera sis-
temtica a las nuevas demandas, el Ejecutivo ha logrado desviar los de-
safos mediante una aceptacin parcial de las mismas.
Cabe sealar a este punto la responsabilidad del excesivo lideraz-
go en determinar una cierta inmovilidad en el discurso poltico de la
Revolucin Ciudadana, es decir, la incapacidad de innovar sus trminos
y sugestiones. De condicin de posibilidad de ruptura poltica en el pas,
la centralidad de Correa se ha vuelto en la condicin de incrustacin de
su mismo proyecto poltico. La escasa receptividad hacia los nuevos sen-
tidos comunes y significantes flotantes que han emergido en el pas ha
hecho que el imaginario de la Revolucin Ciudadana permaneciera es-
ttico. El sofocamiento de toda creatividad discursiva se ha dado justa-
mente por un culto exagerado de la personalidad y la creciente aparicin
de jerarquas y procesos verticalistas. Paralelamente, el remplazo de la
deliberacin y de una genuina movilizacin poltica en favor de un mar-
tillador mercadeo poltico han exacerbado un clima asfctico y una pre-
ocupante cultura de autosuficiencia. Adems, la actitud hacia los adver-
sarios polticos desplegada por Correa, a menudo condimentada con
denostaciones, ha evidenciado una visin plebiscitaria de la poltica, lo
cual ha conllevado tambin un frecuente pisoteo del Estado de derecho.9
9 Entre los casos ms notables vale la pena recordar la revocacin de la visa a los activis-
tas extranjeros Manuela Picq y Oliver Utne (vase Mazzolini, 2015 y Mazzolini, 2014),
La intolerancia demostrada hacia la stira y las irreverencias traicionan

adems una susceptibilidad a la crtica irnica, en una poltica de la lite-
ralidad que no admite el hiato entre la representacin ficticia e hilaran-
te, y la mentira.10
5. Desenlaces tericos
Cmo caracterizar entonces el populismo ecuatoriano en esta etapa
histrica? Laclau sostiene que las prcticas polticas no son nunca ente-
ramente populistas o institucionalistas, ya que exhiben una mezcla en-
tre la lgica de la equivalencia y la de la diferencia (Laclau, 2009: 66-
67). Mientras el populismo coincide con una intensificacin de la lgica
de la equivalencia, es decir, el establecimiento de un encadenamiento
entre las demandas con la consecuente simplificacin del espacio pol-
tico, el institucionalismo contempla el privilegio de la lgica de la dife-
rencia, por la cual las demandas son atendidas de manera administra-
tiva y solucionadas una por una, bajo la ptica divide et impera (Glynos
and Howarth, 2007: 145). Segn este razonamiento, no sera ni la pre-
sencia ni el nmero de las polticas pblicas lo que nos puede hacer in-
ferir el carcter ms o menos institucionalista de una prctica en el po-
der entonces, sino el contexto discursivo en las que se enmarcan dichas
polticas. Podemos concluir que en nuestro caso el entrelazamiento en-
tre populismo e institucionalismo y por lo tanto entre las dos lgicas
es peculiar. Del institucionalismo la Revolucin Ciudadana ha asimilado
una cierta capacidad de amortiguar las demandas de manera transfor-
mista, en un contexto de alejamiento de los antagonismos sociales (co-
rrespondiente al privilegio atribuido a la dimensin vertical de la polti-
ca, a expensas de la horizontal, como lo he sealado anteriormente). Del
populismo, en cambio, se ha retenido la proposicin de una frontera an-
tagnica entre pueblo y lites, aunque esta haya permanecido relativa-
mente esttica. Cabe adems reconocer que, en una poca de crisis eco-
nmica coincidente grosso modo con nuestro tercer perodo, la escasez
la disolucin de la Fundacin Pachamama (vanse Gutirrez, 2014 y Auz, 2013) y la

detencin de diez dirigentes sociales en el barrio de Luluncoto, en Quito (vase vi-
la, 2013).
10 Correa no ha escatimado hondas crticas e incluso arremetidas meditico-penales ha-
cia, por ejemplo, las vietas del caricaturista del diario El Universo Bonil (vase El Co-
mercio, s/f), el sarcasmo del comediante ingls John Oliver en dos de sus programas
Last Week Tonight John Oliver (vase Viana, 2015) y los memes difundidos en las re-
des sociales por un usuario conocido como Crudo Ecuador (vase El Comercio, 2015).
de recursos tiende a resquebrajar la unidad entre sectores transversales

e induce a una solucin caso por caso de los conflictos y demandas que
pueden surgir. El conflicto entre pulsiones redistributivas y ambientalis-
tas calza solo parcialmente en este caso, ya que se dio en un perodo de
bonanza y fue debido principalmente a los cuellos de botella histricos
del desarrollo econmico ecuatoriano y a una antropologa poltica an-
tiequivalencial de los portadores de la demanda ambiental.
Del populismo, la experiencia de la Revolucin Ciudadana retiene
tambin una caracterstica a menudo asociada con su repertorio: la cen-
tralidad del lder. Laclau reconoce la posibilidad de populismos donde
el liderazgo no ocupa mayor importancia, pero ha hecho hincapi una y
otra vez sobre la necesidad de un liderazgo fuerte, sobre todo en el con-
texto latinoamericano, donde la oligarqua histricamente ha hecho de
los parlamentos una de sus principales trincheras (Laclau, 2010 y Laclau
en Arellano, 2012). Esta insistencia y la falta de un reconocimiento ex-
plcito de los riesgos intrnsecos en el liderazgo populista ha puesto en
entredicho tanto el proyecto normativo del cual se ha hecho portavoz
juntos a Mouffe, como la propuesta del modelo agonstico de esta. No
es este el espacio para un compendio sobre el concepto de la democra-
cia radical y plural; baste mencionar que la versin de Laclau y Mouffe
consiste, in nuce, en una propuesta de izquierda que no cuestiona el sis-
tema liberal-democrtico, sino que propone su profundizacin median-
te una articulacin de todas las diversas luchas en contra de la opresin
(Laclau y Mouffe, 1987: 199). Ms en particular, Mouffe rescata el libe-
ralismo poltico (mas no el econmico) (Mouffe, 1999: 147), adems
de incorporar varias demandas de la tradicin del republicanismo cvi-
co, como la profundizacin de la participacin poltica y las virtudes c-
vicas (Mouffe, 1999: 41). El anlisis ha puesto en evidencia puntos de
tensin entre estas preocupaciones y la experiencia ecuatoriana, habin-
dose est orientado hacia un proyecto comunitarista, donde el bien co-
mn parece estar ya predeterminado y donde la confrontacin poltica
ha asumido carices poco edificantes en detrimento de una real partici-
pacin. Adems, si bien la articulacin de las luchas ha sido ciertamente
importante, esta ha dejado de jugar un papel preponderante a partir de
la segunda fase del proceso de la Revolucin Ciudadana.
Sin embargo, la Revolucin Ciudadana choca en diferentes aspectos
tambin con el modelo agonstico propuesto por Mouffe. Este se sus-
tenta en el reconocimiento de la negatividad de lo poltico, es decir, la
posibilidad siempre presente del antagonismo que impide la plena to-

talizacin de la sociedad y excluye la posibilidad de una sociedad ms
all de la divisin y el poder (Mouffe, 2014: 21). A la vez, el agonismo
pretende que el conflicto no adopte la forma de un antagonismo (una
lucha entre enemigos) sino la forma de un agonismo (una lucha entre
adversarios) (Mouffe, 2014: 26). El pronunciado decisionismo antag-
nico adoptado por la Revolucin Ciudadana y por todos los populis-
mos progresistas de la regin, dicho sea de paso se sale claramente del
marco trazado por la poltica agonstica privilegiada por Mouffe.
Es posible concluir que una visin menos formal y ms contextual
podra arrojar mayores luces sobre el populismo: no es suficiente que
este sea de orientacin de izquierda para inferir su rol democratizador;
tal como argumenta Panizza, hay que evaluar, caso por caso, las arti-
culaciones que el populismo establece con otras tradiciones (Panizza,
2008: 92). En este sentido, hemos visto cmo el populismo corresta se
ha ido alejando tanto de la tradicin liberal-republicana como de la de
los movimientos de base, para asociarse a la del caudillismo. Desde un
punto de vista estratgico entonces, argir en favor de un populismo de
izquierda, sin ms, corre el riesgo de generar o avalar fenmenos proble-
mticos que no engendran un verdadero empoderamiento popular y de-
bilitan a la liberal-democracia en vez de radicalizarla. Es menester reco-
nocer que el populismo constituye un excelente antdoto para desquiciar
las inercias polticas y juntar demandas con potencial democrtico que
de otra manera permaneceran dispersas, pero su defensa terica nece-
sita ser complementada por un ethos alternativo que seala un compro-
miso con el reconocimiento y la exploracin de las posibilidades de lo
nuevo en encuentros contingentes (Glynos, 2008: 291). Hace falta, so-
bre todo, un populismo que incorpore y tenga siempre bien presente la
imposibilidad de suturar la sociedad, una tentacin que ha atravesa-
do en cierta medida la experiencia ecuatoriana. La contingencia de las
relaciones sociales por lo tanto no puede ser una simple asercin filo-
sfica: esta tiene que ser parte integrante de cualquier respaldo del po-
pulismo. En este punto, como recomienda Simon Critchley, la normati-
vidad de Laclau tiene que ser complementada: no basta con decir que
lo tico, entendido como la imposibilidad de alcanzar la plena totali-
dad, como contingencia, es constitutivo de todas las sociedades. Lo ti-
co como contingencia tiene que informar lo normativo, de tal manera
que la teora de la hegemona de Laclau [o ms bien del populismo]
requiere de una dimensin tica de responsabilidad infinita hacia el otro

si no quiere correr el riesgo de colapsar en la arbitrariedad de un decisio-
nismo completo (Critchley, 2004: 116).
Pero hay otro aspecto en el cual tanto la teora como la prctica
del populismo demuestran sus lmites. En la obra de Laclau hay un so-
lapamiento sustancial entre populismo y hegemona. O para ser ms
precisos:
[...] se puede decir que el populismo es una especie del gnero hegemona,
la especie que cuestiona el orden existente con el propsito de construir otro
orden. La otra especie es el anverso de la anterior: es el discurso institucio-
nalista cuya esencia es mantener el estatu quo y funciona como el blanco de la
poltica populista (Arditi, 2010: 492-493).
En La Razn Populista (Laclau, 2007) entonces, el populismo se trans-

formara en un camino para obtener la hegemona, mientras que el ins-
titucionalismo sera la modalidad hegemnica de los titulares del poder.
En relacin con la marea rosa, incluyendo a la experiencia ecuatoria-
na, se ha hablado mucho de una nueva hegemona producida por el po-
pulismo progresista, la cual habra desalojado la hegemona neoliberal
(vase por ejemplo Errejn y Guijarro, 2016). Me parece que esta con-
cepcin allana las complejidades del concepto de hegemona as como
se lo encuentra en Gramsci, dificultando tanto el anlisis de los fenme-
nos polticos y sociales como la elaboracin de una estrategia emancipa-
dora. La problematicidad de la postura laclausiana radica en que la in-
tervencin de un proyecto populista no toma lugar en un plano liso y su
conquista del poder poltico no necesariamente desaloja todas las es-
tructuras heredadas. Si bien no se puede negar un neto (y beneficio-
so) viraje en la trasformacin del aparato estatal, el surgimiento de las
nuevas demandas mencionadas arriba sugiere el fracaso en la consecu-
cin de un cambio de mayor envergadura, ya que no contemplara una
dimensin adaptativo-educativa que adecue la civilizacin y la morali-
dad de las masas populares ms amplias al proyecto poltico (Gramsci,
1975: 1565-1566). Ms en general, la hegemona no implica solamen-
te la lucha por contestar y desorganizar una formacin poltica existen-
te que es lo que se puede atribuir al populismo gracias a la potencial
creacin de nuevos predominios electorales, sino tambin:
La adquisicin de una posicin preeminente [...] en un nmero de esferas

diferentes de la sociedad al mismo tiempo economa, sociedad civil, vida
moral e intelectual, cultura; la direccin de un tipo amplio y diferenciado
de lucha; la obtencin de una medida estratgica de consenso popular, el
aseguramiento de una autoridad social suficientemente profunda para con-
formar la sociedad a un nuevo proyecto histrico (Hall, 1988: 7).
En este sentido, ms all de postular un discurso de derechos que

sin duda seguir siendo un ideario y un patrimonio de identidad popu-
lar importante al cual hacer referencia desde la izquierda, la Revolucin
Ciudadana no ha logrado echar los cimientos para una hegemona du-
radera. Entre otras cosas, han faltado: la voluntad de encauzar un mo-
delo econmico realmente alternativo, la capacidad de conducir la lucha
en la sociedad civil enfocndose casi exclusivamente en la sociedad pol-
tica, un movimiento que en la literatura y en las artes acompaa el pro-
ceso de cambio, un trabajo pedaggico que permitiese la transicin de
la centralidad del lder a la centralidad de las ideas, una relacin distin-
ta entre representantes y representados, lo cual ha perpetuado un esque-
ma fundamentalmente jerrquico. Por razones de espacio, no es posible
avanzar ac ms que un esbozo de reflexin que ameritara ser investiga-
do con mayor cabalidad en otra sede, para arrojar mayores pistas tan-
to sobre el real alcance contrahegemnico de la Revolucin Ciudadana
como sobre la necesidad de un redimensionamiento de la categora del
populismo vis a vis la de hegemona, en pos de cada vez mejores instru-
mentos analticos y estratgicos.
6. Conclusin
En este artculo se ha examinado la trayectoria de la Revolucin
Ciudadana desde su gnesis en el aos 2007 hasta el 2016. Usando el
marco terico de Ernesto Laclau, se ha puesto en evidencia la creacin
de un nuevo campo popular con aspiraciones mayoritarias a partir de un
nmero de demandas que la sociedad ecuatoriana expresaba en los pri-
meros aos del 2000. La conformacin y mantenimiento de esta nueva
voluntad popular se debe al papel de su lder, Rafael Correa, quien lo-
gr establecer una equivalencia entre las demandas y forjar un discurso
sintetizado en su figura. En este contexto, la dicotomizacin de pueblo
frente a lites y el tema del afecto han desempeado un rol preponde-
rante en la creacin de una nueva identidad poltica. Sin embargo, varias
tensiones se han producido en el campo popular a partir de la Asamblea
Constituyente de Montecristi. Un alejamiento de los sectores populares

y un decisionismo verticalista han caracterizado la experiencia ecuato-
riana de manera creciente. Paralelamente, el ligamen con la cultura po-
ltica caudillista ha hecho que su liderazgo dejara de ser el de un primus
inter pares, asumiendo los carices de un liderazgo apodctico que impo-
ne su voluntad por encima del campo popular e impide cualquier pro-
ceso deliberativo.
En este sentido, se han evidenciado algunos lmites en la teora de
Laclau. Por un lado, no se puede dejar de problematizar el populismo
de izquierda. Este, si bien es un instrumento particularmente importan-
te a la hora de destrabar las inercias polticas y crear una nueva volun-
tad colectiva, puede llegar a chocar incluso con las propuestas normati-
vas que Laclau ha avanzado junto con Chantal Mouffe. Se propone as
que cualquier defensa del populismo sea complementada por un ethos
de apertura hacia lo contingente. Por otro lado, la aparicin de nuevas
demandas que exigen un consumo desenfrenado indica que el populis-
mo no ha coincidido con una verdadera hegemona posneoliberal. A pe-
sar de un cambio en la poltica pblica, el populismo no ha conseguido
desplazar la hegemona anterior para engendrar una nueva. Se abre as
una rica agenda de investigacin, en la bsqueda de nuevas formulacio-
nes que deslinden las nociones de populismo y de hegemona en pos de
un mejor anlisis de los fenmenos sociopolticos y del fortalecimiento
de la estrategia emancipadora.
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Espectrologas del populismo en Ecuador:
materiales para una lectura renovada
Luciana Cadahia
1. Los espectros de la poltica

En uno de los primeros prrafos del Manifiesto Comunista, Marx y Engels
nos dicen:
Dnde est el partido opositor al cual sus adversarios en el gobierno no

hayan tildado de comunistas? Dnde est el partido opositor que no ha-
ya lanzado de retorno la estigmatizadora acusacin de comunismo tanto a
los opositores ms avanzados como a sus enemigos reaccionarios? De este
hecho surgen dos cosas. Todas las potencias europeas reconocen ya al co-
munismo como una potencia. Ya es tiempo de que los comunistas expon-
gan abiertamente ante todo el mundo su enfoque, sus objetivos, sus tenden-
cias, oponiendo a la leyenda del fantasma del comunismo un manifiesto de
su propio partido (Marx y Engels, 1978: 136).
Tras casi dos siglos de este manifiesto, resulta ms que llamativo des-
cubrir el empleo del mismo tipo de acusaciones hacia aquellas fuerzas
polticas que no son del agrado de las potencias internacionales. Pero, la
diferencia entre el momento en que se escribi ese texto y el nuestro ra-
dica en el surgimiento de una nueva fuerza como objeto de estos estig-
mas, a saber: el populismo. Parafraseando esta cita, podramos afirmar
que la voracidad de las estigmatizaciones no son sino la aseveracin de
que el populismo es una forma de poder reconocida e incmoda para
las potencias que nos gobiernan. Pero Marx y Engels insisten tambin en
otra idea: la necesidad de conjurar el fantasma del comunismo. Es de-
cir, traerlo a presencia para que abandone su estatus fantasmal y se con-
vierta en el espritu de una poca. Si nos preguntamos por los fantasmas
que hoy giran a alrededor del populismo, estos se asocian con la deri-
va autoritaria del lder, el peligroso papel de los afectos en la poltica, la
51
52 Luciana Cadahia
sobrevaloracin del conflicto y la mutacin de la poltica popular hacia

la manipulacin de las masas. Qu sucedera si, al igual que Marx, pro-
curamos conjurar los fantasmas del populismo y tratamos de pensar en
el espritu epocal que lo constituye?
Sin ir ms lejos, el ciclo progresista que ha tenido lugar en Amrica
Latina, en pases como Bolivia, Ecuador, Brasil, Venezuela y Argentina,
suele ser considerado bajo la sombra de estos espectros del populismo.
Esto ha servido para descalificar dichas experiencias polticas y estudiar-
las como formas anmalas de gobierno. Por lo general, los debates sue-
len centrarse en esta dimensin espectral, indagando por las causas que
generan tanto rechazo y temor. Sin embargo, en lo que no se indaga de-
masiado es en el lugar de enunciacin de aquellos que definen al popu-
lismo con estas caractersticas. Si deseamos entender lo que hay en jue-
go con el populismo tambin es necesario comprender quines son sus
detractores.
Habra que preguntarse por el sujeto poltico, por el sujeto histrica-
mente constituido que invita a hacer estas advertencias hacia el popu-
lismo. Salvo que estemos dispuestos a creer en la existencia de algo as
como una conciencia sensata y neutral (capaz de advertirnos ms
all de sus propias sedimentaciones ideolgicas sobre los peligros in-
mediatos del populismo), es necesario precisar el lugar ideolgico de este
otro lado que va construyendo sus fantasmas. Si asumimos que el recha-
zo al populismo est histricamente construido, que la forma de este re-
chazo es el resultado de unos discursos y unos tipos especficos de sensi-
bilidades, entonces estaremos en mejores condiciones para conjurar sus
espectros y reflexionar crticamente sobre el sentido comn que autoriza
este tipo de advertencias tanto en Amrica Latina en general, como en el
Ecuador en particular. En Amrica Latina esta expresin comienza a co-
brar gran relevancia en los aos sesenta con un fuerte enfoque funcio-
nalista y tena por finalidad nombrar las experiencias polticas del var-
guismo en Brasil, el peronismo en Argentina y el cardenismo en Mxico.
En esta ocasin, como pareca apuntar Gino Germani (2003), el trmino
populismo serva para explicar la construccin de nuevas formas de po-
der en las modernidades perifricas. Su lectura funcionalista apuntaba a
dar un marco explicativo a la crisis de los Estados oligrquicos y al surgi-
miento de formas de empoderamiento nacionales-populares, en oposi-
cin a las democracias liberales europeas. Si bien desde este enfoque
el populismo habra permitido salir de la forma oligrquica de sociedad,
Espectrologas del populismo en Ecuador... 53
no obstante, tambin operaba como un obstculo para la consolida-

cin del proyecto moderno. Aunque el enfoque funcionalista fue aban-
donado por las ciencias sociales, el populismo entrar cclicamente al
debate latinoamericano. Y podra decirse que en cada poca estar ca-
racterizado por un enfoque especfico.
Ahora bien, cuando el populismo irrumpe en la academia, se mues-
tra como una doble anomala. Desde el conservadurismo es como una
deformacin de los principios de la democracia institucional y los prin-
cipios de la libertad individual. Y, desde una perspectiva de izquierda, se
asume como una perversin del socialismo y una traicin a las fuerzas
emancipadoras de los sectores populares. As, el populismo nace como
un enemigo tanto de la democracia como del socialismo, convirtindo-
se en un actor maldito de la poltica. Segn esta lectura, todo populis-
mo compartira las siguientes premisas: 1) un gobierno personalista que
va en desmedro de las instituciones; 2) una forma poltica que exalta las
emociones y oscurece la racionalidad; 3) una forma de poder homog-
neo que impide el surgimiento de pluralismos. Pero tambin cabra se-
alar que al interior de los estudios populistas tambin tiene lugar una
serie de presupuestos peyorativos muy arraigados al momento de pensar
sobre este fenmeno. Pareciera que en la mayora de estos casos habra
algo as como un punto de vista liberal desde el cual, y a pesar de conce-
derle cierta dignidad al populismo, estara predeterminando una lectu-
ra negativa. Por punto de vista liberal no nos referimos al liberalismo
histrico y sus diferentes formas de ser experimentado, sino ms bien a
una especie de forma de percepcin instaurada como sentido comn
desde la cual se mide toda experiencia poltica y que desarroll con mu-
cha lucidez Carl Schmitt en los aos treinta. En su famoso texto El con-
cepto de lo poltico (Schmitt, 2002) ya nos adverta del surgimiento de una
forma de poder mundial, interesada en neutralizar el papel de lo poltico
y desplazar los conflictos hacia el terreno de la moral (establecimiento
de valores consensuados) y la economa (soluciones procedimentales).
Esta forma de poder reciba el nombre de liberalismo y se presentaba
como el nuevo orden mundial que organizara el sentido comn de
poca. Si bien la Segunda Guerra Mundial alter el panorama poltico
de los aos treinta, pareciera que esta forma de ordenacin del sentido
comn se consolid en la segunda mitad del siglo xx. En nuestros das
pareciera encontrarse afianzada en las formas de subjetivacin contem-
pornea y, sobre todo, en cierta concepcin de la academia. Para poder
54 Luciana Cadahia
decir que populismo funciona como una anomala o desvo hace fal-
ta que exista un marco de referencia sobre el cual esa anomala se pro-
ducira. Podra decirse que esta matriz liberal determina a la democra-
cia liberal como la vara desde la cual medir el populismo. Pero no solo
eso, sino que tambin se asume, de manera silenciada, a esa democracia
como el punto de referencia sensato y el equilibro justo entre la libertad
y la igualdad. Dispuestas las cosas de esta manera, todo aquello que ex-
ceda este supuesto equilibrio despierta la luz de alarma del autorita-
rismo y de los excesos de la poltica.
A continuacin nos gustara hacer un breve recorrido sobre las dife-
rentes formas de abordar el populismo latinoamericano en la academia,
para luego establecer una reconstruccin genealgica de los estudios es-
pecficos del populismo en Ecuador y mostrar en qu lugar se encuen-
tran estas interpretaciones dentro del debate ms amplio contempor-
neo. Este recorrido nos ayudar a comprender la razn por la cual los
estudiosos del populismo en Ecuador suelen considerar en trminos pe-
yorativos tanto las experiencias progresistas de la regin como los dife-
rentes gobiernos de la Revolucin Ciudadana. La propuesta, entonces,
es tratar de reconstruir ese sentido comn acadmico que no cesa de
mostrar sus reservas y sus crticas a la Revolucin Ciudadana. Reservas
y crticas que parecieran venir dadas no tanto por la experiencia polti-
ca que efectivamente tuvo lugar durante los mandatos de Rafael Correa,
sino por los presupuestos tericos que impiden estudiar la cosa misma
del corresmo. Solamente explicitando estos presupuestos anquilosados
es como los estudios del populismo en Ecuador podrn analizar bajo
una luz diferente las aciertos y desaciertos de la Revolucin Ciudadana.
2. El populismo en disputa: una breve reconstruccin

de sus principales enfoques
Ante todo es necesario aclarar que existen dos perspectivas diferentes
para pensar el populismo. Algo que, siguiendo la distincin de Chantal
Mouffe (2007) entre la poltica dimensin ntica y lo poltico di-
mensin ontolgica, podramos dar en llamar un nivel ntico y otro
ontolgico del populismo. El populismo ntico est interesado en deter-
minar los contenidos populistas en determinadas experiencias histri-
cas y en sus coyunturas polticas (Oinescu y Gellner, 1970). Desde esta
lectura prima un punto de vista sociolgico de sentido comn, donde se
combina de un modo confuso el nivel descriptivo y el nivel normativo.
Es decir, se trata de estudiar las situaciones concretas del populismo

para determinar, en el nivel de lo dado, una serie de caractersticas que sir-
va para todos los casos. La ambivalencia de esta actitud radica en que,
aunque se parte del supuesto de considerar a lo dado como lugar privi-
legiado para poder construir un modelo explicativo, existe una serie de
presupuestos que configuran la forma de la descripcin. Es decir, pre-
existe de manera invisibilizada un modelo comprensivo y valorativo des-
de el cual pensar el hecho. Podramos decir que esta forma de pensar
el populismo, aunque no sera extensivo a todos los casos, hereda los
prejuicios del positivismo, a saber: hacer del hecho un espacio neutral
que invisibilice la ideologa que est configurando la forma misma de
describir la cosa y, por ende, construir ese mismo hecho.
Es decir, pareciera heredar el mismo prejuicio que estaba instaurado
en los estudios de Germani, esto es: considerar al populismo como una
experiencia fallida que pondra en peligro la realizacin de la democra-
cia. Es decir, muchas de estas investigaciones de carcter histrico sos-
tienen que el populismo sera algo as como una anomala, caracterizada
por una forma democrtica defectuosa o bien porque se encontrara ale-
jada de la matriz clsica liberal (Zanatta, 2015; de la Torre y Peruzzoti,
2008) o bien porque no posibilitara una democracia socialista y plural
(Vilas 1995, 2004; de pola, 2009; de pola y Portanterio, 1981). En el
caso del liberalismo, el populismo es considerado como una forma de
organizacin poltica que atenta contra la libertad individual, la divisin
de poderes y el parlamentarismo democrtico (de la Torre, 2013; de la
Torre y Peruzzotti, 2008). En el caso del marxismo, las prcticas popu-
listas son consideradas como una apropiacin de las fuerzas populares
emancipadoras, supeditndolas al juego del Estado y constrindolas a
la lgica del capitalismo (de pola y Portantiero, 1981, 1982).
A fin de cuentas, pareciera que no se intenta otra cosa que elaborar
un catlogo de prcticas populistas para luego aplicarlo a una rea-
lidad determinada y comprobar si cumple con los requisitos estableci-
dos. Por otro lado, encontramos un punto de vista ontolgico, ms in-
teresado en pensar la forma en que se articula la lgica populista que
en su contenido emprico. Laclau ha sido uno de los primeros pensado-
res en plantear esta diferencia. Si bien no lo expresa en estos trminos,
nos sugiere que las ciencias sociales siempre han concebido al populis-
mo como una experiencia histrica de desvo. Es decir, como una espe-
cie de anomala que resultaba de otras experiencias polticas fallidas.
56 Luciana Cadahia
As, el populismo nunca adquira el status de un concepto poltico capaz

de convertirse en un paradigma explicativo. Desde su famoso texto Hacia
una teora del populismo (1978), Laclau ha transformado los estudios his-
tricos sobre el populismo en una teora general sobre el populismo
(Laclau, 2005). Esto supuso, por un lado, abandonar el presupuesto de
concebir al populismo como una forma histrica fallida de los pases pe-
rifricos y, por otro, hacer del populismo una lgica poltica coinciden-
te con una forma de democracia radical (Laclau y Mouffe, 2004). Esto
es, darle al populismo la dignidad de una teora y convertirlo en una ma-
triz explicativa de las articulaciones polticas en general (Laclau, 2005).
Laclau tuvo la astucia de tomar un trmino tradicionalmente empleado
para pensar el retraso en Amrica Latina y erigirlo en una forma de pen-
samiento poltico, abandonando as los prejuicios teleolgicos que ha-
ban caracterizado a los estudios anteriores del populismo.
Lejos de considerar a este una falta, algo de lo que deberamos des-
hacernos para poder tomar las sendas de la verdadera modernidad (en
el caso funcionalista) o de la pluralidad democrtica (en el caso liberal
y socialista), se pregunt si acaso no era momento de dejar de compa-
rarnos con supuestos modelos de los que nosotros seramos malas co-
pias y empezar construir tericamente la lgica misma del populismo. Esta
conversin del populismo en una teora poltica sent las bases para que
los estudios del populismo trascendieran las fronteras de los pases pe-
rifricos. As, el populismo se ha convertido en una categora privilegia-
da para pensar escenarios polticos de izquierda, histricamente asocia-
dos a la matriz marxista, como puede ser el fenmeno Syriza en Grecia,
Podemos en Espaa, o el fenmeno Corbyn en Inglaterra (Stavrakakis y
Katsambekis, 2015; Panizza, 2009; Villacaas, 2015; Fernndez-Liria,
2016). Adems de estas experiencias de izquierda, la categora del popu-
lismo tambin est siendo empleada para pensar el ascenso de Le Penn
en Francia, Trump en Estados Unidos o los Gobiernos de Berlusconi en
Italia. Sin abandonar la especificidad de la regin, esta matriz terica
del populismo tambin ha sido aplicada para pensar el actual contex-
to latinoamericano, prestando especial atencin a los casos de Bolivia,
Ecuador, Venezuela y Argentina (Canelas y Errejn, 2013; Errejn, 2013;
Biglieri y Perell, 2007; Carls 2005-2003; Barros 2005 a y b; Panizza
2009). Esta forma de abordar la matriz populista expresa una diferencia
sustancial con los trabajos ms anclados en la dimensin histrica de los
populismos (Vilas, 2004; de pola, 2009; de la Torre, 2015).
Dado los prejuicios mencionados anteriormente, pareciera darse el

siguiente efecto retrico: ausencia de liderazgos, preponderancia de la
razn, aspiracin al consenso y libre desarrollo de la conciencia de sus
ciudadanos. As, pareciera establecerse una lectura dicotmica, entre
una forma de democracia institucional, racional y pluralista frente a otra
caracterizada por el personalismo, la emotividad y la unanimidad. La
primera respondera a una forma avanzada y civilizada, mientras que la
segunda sera el reflejo de una democracia deformada y atrasada. Pero
acaso esto no es el resultado de una falsa dicotoma? En qu medida el
papel de los afectos y los liderazgos supondra necesariamente una au-
sencia de racionalidad y un desprecio de las instituciones? Incluso si va-
mos ms lejos y pensamos por qu produce rechazo la explicitacin de
los afectos y los liderazgos, descubrimos que estas dos dimensiones visi-
bilizan no solo el carcter conflictivo de la poltica, sino el hecho de que
la poltica est asociada con un exceso incalculable. Probablemente sea
necesario indagar en esa forma ideolgica que sostiene estas dicotomas
y se vuelve reactiva a esta dimensin conflictiva de lo social. Mouffe es
una de las pensadoras contemporneas que con mayor lucidez ha inten-
tado desarmar este nudo de prejuicios. Sus tempranas reflexiones sobre
la ideologa (Mouffe, 1991: 167-227) y sus escritos sobre la democra-
cia (1999, 2003) sealan claramente el papel que juegan los afectos en
la construccin de las identificaciones y de los proyectos hegemnicos
en la democracia. Siguiendo a esta autora, es fcil detectar que esta ma-
triz liberal, en su rechazo o concepcin peyorativa del populismo, corre
el riesgo de asumir el discurso de la pospoltica.
El populismo es la forma poltica que visibiliza la decisin inherente a
la praxis poltica. Esta dimensin es vista con malos ojos por los polit-
logos que reducen la poltica a dos variables: el voto de los ciudadanos y
el procedimiento institucional. Esta visin estrecha de las instituciones,
como una regla a seguir por una serie de procedimientos previamente re-
gulados, hace que cualquier dimensin decisional sea considerada como
agravio contra la democracia. Por eso, no es que el populismo rechaza
las instituciones y el juego democrtico, sino que visibiliza la dimensin
decisional de toda praxis poltica. Y, esto, pareciera mermar la visin ele-
vada de la democracia de quienes priorizan la dimensin consensual y
procedimental. Si algo nos permite pensar el populismo es que el mo-
mento de la decisin es inerradicable, algo que el discurso pospoltico,
mediante una determinada concepcin restringida de las instituciones,
58 Luciana Cadahia
la razn y el pluralismo busca invisibilizar. Por qu la visibilizacin de

la dimensin decisional produce rechazo? Por qu esto supondra una
debilidad institucional? Cul sera la contraparte saludable? El pro-
cedimiento institucional? Pero no es el procedimiento una forma in-
visibilizada de decisin? Sin ir ms lejos, la crisis que atraviesa la so-
cialdemocracia europea no es sino el reflejo de la arbitrariedad de las
democracias procedimentales. Y junto al elemento de la decisin tam-
bin se rechaza la dimensin afectiva que produce las identificaciones
de los sujetos con un proyecto. Pareciera que es preferible la desafeccin
poltica a su dimensin afectiva, pero cuando los afectos desaparecen la
ciudadana experimenta que la poltica nada tiene que ver con ellos y las
formas de vida quedan a la merced de los polticos profesionales y de los
cuadros tcnicos.
3. La aparicin del populismo en la academia ecuatoriana

Si bien este recorrido no tiene por finalidad agotar todos los estudios so-
bre el populismo, al menos procura determinar algunas de las coordena-
das ms importantes que han configurado sus debates. A continuacin
nos gustara tratar de pensar cmo se ha ido configurando el debate in-
telectual en torno al populismo en Ecuador. Para ello es necesario hacer
un breve recorrido histrico-conceptual que nos permita determinar en
una misma constelacin de sentido los estudios ms relevantes y mos-
trar cmo dialoga con el recorrido general que hemos realizado en el pri-
mer apartado de nuestro texto. Uno de los primeros tericos en hablar
de populismo en Ecuador fue Agustn Cueva (1977) en su texto El proce-
so de dominacin poltica en el Ecuador, al referirse a la experiencia poltica de
Velasco Ibarra. Segn Cueva, en Ecuador tuvo lugar una especie de vaco
de poder, que durar largo tiempo y ser el terreno abonado para que
prospere el velasquismo. Pues, de una parte la burguesa agroexportado-
ra no poda retomar el poder poltico por la va electoral, dada su impo-
pularidad y el debilitamiento sufrido por efecto de las crisis econmicas
de los aos veinte y treinta []De otra parte, los terratenientes serranos,
que s estaban en capacidad de triunfar en elecciones, movilizando a los
sectores controlados ideolgicamente por el clero, no podan acceder al
Gobierno sin la aquiescencia de una oficialidad que les era hostil y con-
tando como contaban con la fuerte oposicin de la burguesa de la cos-
ta (Cueva, 1997: 124).
Estas apreciaciones le permiten concluir que Velasco Ibarra habra

sabido capitalizar la crisis orgnica del Estado oligrquico e incorpo-
rar a los sectores populares para construir su poder. A su vez aade que
no habra dejado de favorecer desde el Gobierno a las clases domina-
doras (Cueva, 1997: 123). No obstante, insiste en decir que ni la crisis
econmica ni la de hegemona bastan, por s solas, para explicar el na-
cimiento y desarrollo de una solucin populista como la del velasquis-
mo. Si esta termina por imponerse es gracias a la conformacin de un
nuevo contexto social y poltico en las urbes ecuatorianas a partir de los
aos treinta (Cueva, 1997: 125).
Y la figura privilegiada que emplear para hablar del nuevo contexto
social es la del subproletariado. Es decir, este sera el sector popular que
supo organizar Velasco Ibarra para construir su poder durante casi cua-
renta aos en Ecuador. Cuando tratamos de indagar en cules son las
formas de mediacin que encuentra Cueva para dar cuenta de ese nuevo
vnculo entre el lder y el subproletariado, este apela a dos cuestio-
nes: la religin y el mito. En un caso dice que si bien Velasco Ibarra se de-
clar enemigo de la intervencin de la Iglesia en el Estado, no obstante,
emple los recursos del cristianismo para apelar al sentimiento religio-
so internalizado de cada ecuatoriano (Cueva, 1997: 141-143). Ms an,
considera que este se construy a s mismo como la figura de un reden-
tor en la tierra. En lo que se refiere al mito, Cueva menciona las represen-
taciones de Velasco Ibarra como rituales mgicos-religiosos.
Ahora bien, si prestamos atencin a la forma en que Cueva constru-
ye sus reflexiones sobre el populismo en Ecuador descubrimos que no re-
sulta del todo acertado calificarlo de funcionalista. Si bien su narrativa
asume la forma de la descripcin histrica, acompaada de fugaces teo-
rizaciones que emergen del dato que trata de describir, a la vez que ape-
la a la dimensin econmica como factor prioritario para empezar a ex-
plicar la formacin del populismo en Ecuador, tambin abre la puerta a
otras interpretaciones. En primer lugar, deja en claro que no bastan las
crisis de los otros sectores sociales y del rgimen oligrquico para expli-
car el nacimiento del populismo. En segundo lugar, tambin introduce
una explicacin que apela a los mitos y la religin como factores funda-
mentales de interpelacin a los sectores populares.1
1 Cabe sealar que esta originalidad de Cueva ya se encuentra resaltada en la introduc-

cin presentada por Burbano y de la Torre en el libro El populismo en el Ecuador.
60 Luciana Cadahia
Como todos sabemos, la importancia dada al papel de los mitos en la

poltica es un tema que ha tenido gran importancia en los debates de los
aos sesenta a propsito del pensamiento gramsciano. Cueva prctica-
mente no toma a Gramsci como referente y menos an a este debate,
pero cabra preguntarse si estaba pensando en ello al momento de des-
cribir esta caracterstica del populismo velasquista. S es verdad que en
su texto, en respuesta al trabajo de Rafael Quintero sobre el populismo,
hace explcito sus conocimientos de la teora de Laclau, quien como es
conocido estableci una profunda conexin terica entre Gramsci y el
populismo. Y es all donde hace mencin a los trabajos de Gramsci. Tan
es as que toma distancia de este al considerar que Laclau solo se centra
en la dimensin discursiva y abandona las explicaciones de raz econmi-
co-social y la cuestin de las clases sociales (Cueva, 1997: 172).
Pero tambin es cierto que, si seguimos las mismas palabras de
Cueva, este conocimiento del debate latinoamericano sobre populismo
era prcticamente desconocido por l en su primera edicin de El proce-
so de dominacin poltica en el Ecuador. All nos dice que hacia 1970 mis co-
nocimientos de la sociologa latinoamericana eran bastante precarios:
a decir verdad, casi no estaba enterado de la discusin sobre el popu-
lismo (Cueva, 1997: 170). De todas formas, es evidente que su mane-
ra de entender la dimensin del mito y la religin del populismo ecuato-
riano nada tiene que ver con la nocin de mito explorada por Gramsci.
A propsito de la nocin de mito en Sorel, Gramsci, mediante una recu-
peracin del pensamiento de este, pareciera retomar la importancia de
la mitologa en la poltica. Recordemos que Sorel tiene la virtud de ha-
cer del mito un mvil para la accin: Hay que juzgar a los mitos como
medios de actuar sobre el presente: toda discusin acerca de cmo apli-
carlos materialmente al transcurso de la historia carece de sentido
(Sorel, 2005: 180). Es decir, la importancia del mito no descansa tanto
en una aplicabilidad concreta como en su capacidad para entusiasmar.
Si bien su va de acceso es una lectura crtica del papel del mito en Sorel,
Gramsci recupera esta dimensin movilizadora del mito.
Por lo general, suele pensarse que la apelacin a las mitologas fun-
ciona como una exacerbacin y reforzamiento de algunos rasgos de una
identidad colectiva. Algo que podra incluso encontrarse en el tratamien-
to que hace Sorel del mito, puesto que este apela a la configuracin de
una voluntad colectiva mediante el reforzamiento de una identidad pre-
viamente dada. Gramsci, en cambio, se aparta de ello. Al respecto nos
va a decir que el mito no es ni la forma de una fra utopa ni una doctrina

aplastante, sino una fantasa concreta dispuesta para constituir una
voluntad colectiva dispersa. Esta es la razn por la que Gramsci acusa-
r a Sorel de imponer una mitologa abstracta, frente a su bsqueda de
una mitologa concreta. Esta diferencia entre Sorel y Gramsci la ve clara-
mente Laclau en su texto La articulacin y los lmites de la metfora.
Aqu Laclau nos dice que los tropos haciendo alusin a la metfora y la
metonimia lejos de ser adornos del lenguaje, forman parte del proceso
mismo de significacin. Pero tambin aade que la lgica poltica insti-
tuye lo social mediante este mismo juego tropolgico de desplazamien-
tos y sustituciones de lo irrepresentable. All nos dir que la dimensin
metafrica de las mitologas gramscianas, cuya figura ms importante
es la hegemona, atiende a dos cosas: por un lado, a la construccin de
una narrativa comn y, por otro, a la configuracin de un deseo colec-
tivo, puesto que son un conjunto de imgenes capaces de galvanizar la
imaginacin y proyectarla hacia la accin poltica.
Pero el mito tendra otra funcin y sera la de posibilitar una forma
de representacin que vinculase a los dirigentes y los dirigidos, a los inte-
lectuales y el pueblo mediante una adhesin orgnica en la cual el sen-
timiento-pasin deviene en comprensin y, por lo tanto, saber (no me-
cnicamente, sino de manera viviente) y solamente as la relacin es
de representacin y se produce el intercambio de elementos individuales
entre gobernantes y gobernados, entre dirigentes y dirigidos; solo enton-
ces se realiza la vida de conjunto, la nica que es fuerza social. Se crea el
bloque histrico (Gramsci 2003; 124). Aqu la adhesin orgnica no
expresa la caricaturesca imagen de una cohesin homognea y vertical,
sino la capacidad de una organizacin viviente de las fuerzas colectivas.
La mitologa permite organizar el elemento vivo de una cultura en una
voluntad colectiva, dar una forma concreta a las pasiones mediante una
imagen. Una imagen-viviente que moviliza a la accin.
Cuando Cueva trae a colacin el papel de la religin y el mito en el
populismo velasquista, no parece tener lugar estas consideraciones que
acabamos de mencionar. Es decir, si bien incorpora una temtica aje-
na al discurso funcionalista y tambin al clsicamente marxista, no obs-
tante, su forma de acercarse a ella es afn a ambas lgicas. Y esto es as
porque el mito no es entendido por Cueva como una forma de construc-
cin poltica y de la subjetividad sino como una forma de manipulacin de las
masas en este caso, el subproletariado. De esta manera, los sectores
62 Luciana Cadahia
populares son interpretados por este autor como una masa difusa, atra-
pada por una conciencia religiosa y mtica, a partir de la cual es apro-
vechada por Velasco Ibarra para manipularlas. De esta manera vemos
incorporarse en la argumentacin de Cueva la clsica concepcin peyo-
rativa del populismo. Por tanto, si bien tiene el mrito de aportar un pla-
no de anlisis poco habitual en la tendencia empirista de Ecuador, ter-
mina asumiendo los presupuestos de la matriz liberal que observbamos
en el primer apartado de este texto.
As que el velasquismo no naci como una frmula de arbitraje en-
tre la burguesa industrial y la oligarqua agroexportadora, ni como ins-
trumento de manipulacin del proletariado naciente, como parece ser el
caso de los populismos argentino y brasileo, sino como una frmula de
transaccin entre una burguesa agromercantil en crisis y una aristocra-
cia todava poderosa y, en otro plano, como un medio de manipulacin
de unas masas predominantemente subproletarias (Cueva, 1997: 147).2
Ms all de si la experiencia populista de Velasco Ibarra se ubica a la
derecha o a la izquierda, lo cierto es que Cueva elabora un anlisis del
populismo dependiente de un esquema normativo previo desde el cual
estudiar la forma de politizacin tanto de Ecuador como de Amrica
Latina, ya que en ambos casos impera la idea de un lder que engaa
a las masas y las somete a un forma social cooptada por el poder domi-
nante. Es decir, como si el populismo no fuera una forma poltica de par-
ticipacin activa de los sectores populares, sino un simple plan engao-
so para instrumentalizar a las masas.
De alguna manera, Cueva va a determinar el terreno en el cual deba-
tir sobre populismo en Ecuador. Si bien los nuevos interlocutores que
entran en escena intentarn disputarle la centralidad de sus interpreta-
ciones, hay una que parece mantenerse inmutable: pensar al populis-
mo en trminos peyorativos. Uno de los pocos textos donde se observa
el intento por salir de una lectura peyorativa del populismo es la intro-
duccin al libro colectivo El populismo en el Ecuador sobre el que hablare-
mos ms adelante. Esta introduccin, presentada por Felipe Burbano
y Carlos de la Torre a finales de los aos ochenta (1989: 58), tiene el m-
rito de reintroducir los debates sobre el populismo y considerar a este
como una especificidad de lo poltico en el Ecuador y la forma de hacer
2 Ntese que la aparicin del trmino populismo y su comparacin con Brasil y Argenti-
na surge en la versin cubana de la obra de Cueva, publicada en 1978 (vase p. 170).
poltica de los sectores populares. A la vez que exigen estudiar al popu-

lismo como un fenmeno situado ms all del conflicto entre liberales
y conservadores, porque rompe esa dualidad del discurso poltico y crea
un nuevo orden simblico desde donde interpelar a los distintos grupos
sociales (Burbano y de la Torre, 1989: 60) y ahondar en la dimensin
simblica y discursiva. Tambin podemos encontrar, en el caso de de la
Torre, el intento por mostrar a diferencia de Cueva y Quintero, que ven
en el velasquismo solo formas de dominacin y manipulacin [], los
aspectos contestatarios (de la Torre, 1992: 52). Lo que resulta llamati-
vo, como veremos ms adelante, es que tanto Burbano como de la Torre
terminan incorporando varios de los prejuicios que se proponan com-
batir aqu. Ms all de estas declaraciones no encontramos otros indi-
cios, dentro del debate clsico en Ecuador, de darle al populismo la dig-
nidad de una teora poltica, ubicando a las experiencias histricas del
populismo como un saber sociopoltico del Ecuador y Amrica Latina
(Burbano y de la Torre, 1989: 62).
El mito del populismo en el Ecuador de Rafael Quintero irrumpe en el de-
bate intelectual ecuatoriano para imputar la tesis de la sociologa ecua-
toriana en general, y la de Cueva en particular, a propsito de la existen-
cia del populismo en Ecuador. Para llevar a cabo esta tarea establece
una diferenciacin entre su modo de proceder, el cual considera empri-
co y cientfico, y de los estudios sociolgicos existentes hasta el momen-
to, a los cuales considera presos de la sociologa subjetiva. Lo que nos
interesa resaltar aqu son los presupuestos metodolgicos con los que
Quintero se considera autorizado para negar la existencia del populis-
mo velasquista en Ecuador. En primer lugar, establece una divisin nor-
mativa entre lo que debera ser y lo que no debera ser la sociologa.
Si bien asume que su procedimiento proviene de la tradicin crtica y ma-
terialista, no hace otra cosa que asumir los presupuestos ms elementa-
les del positivismo clsico. Algo que los fundadores de la teora crtica,
como Adorno, Horkheimer y Benjamn por citar algunos ejemplos no
se cansaron de combatir. As, Quintero confunde materialismo con el
hecho duro de la empiria y establece como presupuesto determinante
que solamente mediante un estudio sobre las elecciones del primer ve-
lasquismo se puede medir cuantitativamente si ha habido o no popu-
lismo en Ecuador. Por otra parte, resultan curiosos muchos de los saltos
argumentativos que lleva a cabo a lo largo de su libro. Si bien pareciera
asumir la forma objetiva de quien simplemente trata de demostrar con
64 Luciana Cadahia
datos la inexistencia del populismo, con la finalidad de visibilizar la expe-

riencia comunista ecuatoriana y el anticomunismo de Velasco Ibarra, la
cuestin que deja sin trabajar es por qu la demostracin de la inexisten-
cia del populismo nos conducira automticamente a sostener la existen-
cia de una experiencia comunista en Ecuador. Y, ms an, por qu ha-
ra falta hacer desaparecer el populismo para que el comunismo salga a
la luz? De alguna manera, la propuesta de Quintero parece caer en aque-
llo mismo que critica, esto es, elaborar una serie de afirmaciones que no
se desprenden del hecho duro que trata de analizar. En esta misma l-
nea empirista y abocada al anlisis electoral se encuentran los trabajos
de Amparo Menndez-Carrin. Si bien tanto Quintero como Menndez-
Carrin (1991) asumen su trabajo desde el mbito de la sociologa, re-
sulta importante indicar que la temtica del electorado, para esos aos,
se haba convertido en uno de los temas clsicos de las ciencias polticas
latinoamericanas. En ese sentido, los debates marxistas sobre el Estado
de los aos sesenta y setenta haban sido reemplazados por el problema
de los modelos institucionales de democracia y la cuestin de los votos
de la ciudadana. Por eso, no resulta extrao que ambos autores se ha-
yan centrado en los tpicos de su poca.
En la ltima edicin de El proceso de dominacin poltica en el Ecuador, y
a raz de las crticas recibidas por Quintero y Menndez-Carrin, Cueva
decide escribir una tercera parte titulada Un tranva llamado populis-
mo?. Este captulo se encuentra organizado en tres partes. La primera
es un ajuste de cuentas con Quintero, la segunda con Menndez-Carrin
y la tercera podra ser considerada como el intento de incorporar su in-
terpretacin del populismo dentro del debate latinoamericano.3 Si bien
ya hemos realizado alguna mencin a este ltimo apartado, nos intere-
sa detenernos all porque Cueva elabora una reflexin sobre los motivos
del uso del trmino populismo. Segn l, esta expresin es empleada por
primera vez en la edicin cubana de su libro y confiesa que all buscaba
hacer algo parecido al 18 Brumario de Luis Bonaparte de Marx, a saber:
usar un trmino heurstico sin dedicarse demasiado a elaborar una defi-
nicin (Cueva, 1997: 170). Incluso seala que estara dispuesto a aban-
donar el trmino populismo, al indicar que le parecen sensatas varias
3 Obsrvese que Quintero responder a estas crticas elaboradas por Cueva en un cap-
tulo de libro titulado Debate Cueva-Quintero sobre la investigacin histrico-social,
perteneciente al libro Quintero, Rafael (2004). Nueva crtica al populismo: limitaciones de la
investigacin social en torno al populismo. Quito: Abya-Yala.
de las observaciones elaboradas por Pablo Cuvi en su texto dedicado a

demostrar que el trmino caudillismo sera preferible al de populismo.4
No obstante, tambin menciona que prefiere no abandonar el tr-
mino a raz del auge que caus el libro de Laclau Poltica e ideologa en
la teora marxista: capitalismo, fascismo y populismo y la reactivacin del de-
bate sobre populismo en Amrica Latina (Cueva, 1997: 171). De to-
das formas, rechaza de cuajo y con ciertos aires de irona la propuesta
de Laclau, al considerarla como una construccin terica afn a la lnea
descafeinada del eurocomunismo. Es decir, como una teora que ven-
dra a privar al materialismo histrico de sus principales armas analti-
cas, que hacen de l lo que es y no otra cosa (Cueva, 1997: 172). Aqu
su tesis sobre Laclau parece coincidir con el punto de vista de Quintero,
puesto que ambos asumen que la introduccin del campo discursivo
obtura los anlisis econmico-sociales y, por ende, todo contenido de
clase (Cueva, 1997: 172).5 Y es para impugnar a Laclau que se da cuen-
ta sobre la importancia de intervenir en el debate acerca del populis-
mo y menciona una ponencia titulada El populismo como problema
terico y poltico, presentada en el Tercer Encuentro de Historiadores
Latinoamericanos y del Caribe en el ao 1981 en Quito. (Cueva, 1997:
172). Este rechazo sistemtico, sin adentrarse a los presupuestos de la
teora de Laclau nico lugar desde donde se puede refutar cualquier
propuesta terica ser reiterado en varios de los debates sobre popu-
lismo en Ecuador (Burbano y de la Torre, 1989: 20-22). Resulta curio-
so que en ninguno de los casos se haga explcito que Laclau no rechaza
la existencia de clases sociales, sino la creencia de que esta constatacin
emprica puede conducir de manera automtica a una organizacin po-
ltica emancipadora.
Si bien los debates sobre el populismo en Ecuador comienzan con el
proceso del velasquismo, luego se harn extensivos a otras experiencias
polticas. Entre ellas podemos encontrar la Concentracin de Fuerzas
Populares (CFP), organizada por Carlos Guevara Moreno y estudiada
por Osvaldo Hurtado en su libro El poder poltico en el Ecuador (1977). All
Hurtado reitera esta lectura peyorativa sobre el populismo cuando dice:
4 Con respecto al texto de Pablo Cuvi vase en Velasco Ibarra: el ltimo caudillo de la oligar-
qua, editorial Voluntad, Quito, 1986, sobre todo el captulo V titulado Caudillismo
o Populismo?.
5 Ntese que esta crtica a los trabajos de Laclau ser reiterada por casi todos los estu-
diosos del populismo en Ecuador.
66 Luciana Cadahia
Como es corriente en los partidos populistas, tambin se caracteriza el

velasquismo por su incoherencia ideolgica que permite confluir en su
seno a muy diversas tendencias polticas, tanto de izquierda como de de-
recha (Hurtado, 1989: 185). Esto es, en vez de estudiar cul sera esa
forma de transversalidad de los populismos y la especificidad organizati-
va de una forma de identificacin social que va ms all de la clsica l-
gica europea de izquierda y derecha, Hurtado prefiere encontrar all una
especie de anomala, como si hubiera una norma desde la cual organi-
zar los relatos polticos. Tambin ingresarn al registro del populismo
los casos de Assad y Abdal Bucaram y, como veremos ms adelante, la
actual experiencia poltica de Rafael Correa y la Revolucin Ciudadana.
4. Los debates contemporneos del populismo en Ecuador

Hacia finales de los aos ochenta y principio de los noventa se publican
dos libros colectivos que condensan la mayora de los estudios sobre po-
pulismo en Ecuador, a la vez que intentan articular las distintas corrien-
tes y debates surgidos alrededor del populismo en Ecuador y Amrica
Latina. El primero de ellos, mencionado unas pginas atrs, se publi-
ca en 1989 y lleva por ttulo El populismo en el Ecuador, cuya compilacin
e introduccin es preparada por de la Torre y Burbano. En este libro
se puede apreciar la rigurosa pretensin de sistematizar, mediante tex-
tos emblemticos, el recorrido histrico que nace con las teoras sobre
el caudillismo y acaban con las lecturas del populismo en Ecuador. As,
combinan textos de los aos sesenta, setenta y ochenta y permiten deter-
minar una genealoga del populismo. Por otra parte, y como indicamos
ms arriba, ambos compiladores tienen el mrito de darle al populismo
una legitimidad propia como experiencia poltica latinoamericana. Sin
embargo, incluso los estudios que reconocen esta legitimidad tienden a
considerar al populismo en trminos peyorativos, como si la matriz libe-
ral de la que hablbamos en el primer apartado fuera el sentido comn
presupuesto e inconfesado sobre el cual estudiar el fenmeno del popu-
lismo. El segundo libro, publicado en 1992, est a cargo de Juan J. Paz
y Mio y, a diferencia de la obra anterior, ofrece una compilacin de los
debates contemporneos sobre el populismo.
A riesgo de incurrir en un exagerado esquematismo, podra anotar-
se que la discusin, al menos la que aparece en este volumen, se polari-
za entre quienes encuentran en el discurso y en la prctica del populis-
mo una autntica representacin teatral y una catarsis que opera para la
unificacin del caudillo y la muchedumbre (propias segn ese plantea-

miento de sociedades que, como la ecuatoriana, no habran accedido
a una universalizacin real sino solo formal de las relaciones de produc-
cin capitalistas) [] y quienes, por otro lado, desde sus propios crite-
rios de objetividad, consideran que el llamado populismo comporta en
puridad una frmula de legtimo liderazgo antes que una expresin abe-
rrante e irracional en la conduccin poltica (Paz, 1992:10).
Si seguimos las palabras de presentacin de este libro, pareciera dar-
se, al interior del debate intelectual ecuatoriano, dos posturas bien dis-
tintas: una que rechaza al populismo como forma fallida de hacer polti-
ca y otra que estara dispuesta a otorgarle una legitimidad propia. Pero
consideramos que aqu sucede lo mismo que en la primera obra men-
cionada, puesto que en ambos casos se considera al populismo como
una forma de dominacin poltica e instrumentalizacin de los secto-
res populares (Hurtado, 1992: 184-185; Fernndez y Ortiz, 1992: 318-
322). En la introduccin de dicha obra, Paz y Mio comienza recono-
ciendo la necesidad de considerar los diferentes posicionamientos ante
los populismos latinoamericanos, no obstante, acaba diciendo que de
lo examinado puede concluirse que el populismo tiene perspectivas en
cuanto subsistan las condiciones del subdesarrollo, de la precariedad
estructural de las masas y de su marginalidad del bienestar y la demo-
cracia. El mayor atraso ofrece, en directa relacin, mayores posibilida-
des de xito demaggico del populismo (Paz y Mio, 1992: 39). Algo
similar parece darse con el captulo de libro de Burbano, Populismo,
Democracia y Poltica (119-140). Este acpite, divido en 5 partes, se
propone dos cuestiones claves y paradjicas entre s. Por un lado, hace
una aguda critica a las interpretaciones sobre el populismo de Hurtado,
Ortiz y Fernndez (1989) al mostrar que todos estos autores conciben a
la experiencia populista como un signo de atraso. Y, por otro, muestra el
infructuoso intento por buscar la experiencia poltica que permita entrar
a Ecuador a la senda de la modernidad. Burbano critica que la anhela-
da bsqueda de modernidad les hara renegar de la forma en que efecti-
vamente se ha ido configurando la poltica en Ecuador (Burbano, 1992:
119-124). Lo que resulta curioso es que en la tercera parte Burbano in-
corpora el esquema lgico que buscaba criticar en el primer apartado,
puesto que asume sin ms que el populismo es incompatible con un
proceso democratizador de la sociedad, aunque impugne el statu quo
(1992: 119). Es decir, Burbano procura despertar a estos autores del
68 Luciana Cadahia
sueo modernizante de una sociedad con sistema de partidos que

mediatice las demandas de la sociedad con el Estado y que superen las
prcticas pedaggicas de los movimientos populistas (1992: 123-124),
pero sucumbe en el sueo democratizador de una democracia por venir,
que contrapone populismo a democracia plural.
Si bien reconoce una paradoja, puesto que reivindica a diferencia de
lo que anuncia en la introduccin de su texto un cierto proceso demo-
cratizador del populismo, se apoyar en la clsica tesis de Portantiero y
de pola para decir que el populismo es contrario a un proceso democra-
tizador pluralista y socialista (Burbano, 1992: 130). Si bien Portantiero y
de pola conciben a esta democracia en trminos socialistas, habra una
matriz liberal inconfesada detrs de sus argumentos, puesto que recha-
zan la conflictividad del campo popular en trminos amigos-enemigos
sostenida por el populismo e incorporan el lenguaje de una democra-
cia sin conflictos. A pesar de estas reflexiones paradjicas, lo cierto es
que Burbano terminar afirmando que:
Frente al populismo, la democracia reivindica la diferencia, la pluralidad

que es el reconocimiento del otro, el conflicto, el disenso y la crtica: y crea
un orden en el cual esos valores son reconocidos y afirmados [] All radica
su fecundidad: expresa un desencanto y un temor frente a cualquier dis-
curso omnicomprensivo, que se afirme en la supuesta validez universal [] la
democracia de la que estamos hablando es un proyecto a construirse (Bur-
bano, 1992: 130).
Tal y como est organizado el argumento, el populismo, por un lado,

estara en las antpodas de la diferencia, la pluralidad y la crtica y, por
otro, se identificara con la unilateralidad, la incomprensin y la preten-
sin de universalidad. Esto nos permite concluir que aunque Burbano re-
conozca la importancia del populismo en el Ecuador termina asumien-
do una lectura peyorativa e identificando a este con el esquema clsico
y estereotipado que mostrbamos en el primer apartado, a saber, como
algo autoritario y antidemocrtico.
Con de la Torre parece producirse un movimiento lgico similar al de
Burbano, pues si bien nos dice que es necesario recalcar tambin los as-
pectos contestatarios (de la Torre, 1992: 52) del populismo, asume sin
ms que la existencia de este es el origen de una deficiencia de la perife-
ria, entendida como falta de representatividad del sistema poltico uni-
da a las condiciones de inseguridad econmica (de la Torre, 1992: 53).
Es decir, hace falta recurrir a la creencia de un modelo ideal, a saber, ple-

na representatividad y seguridad econmica, para poder empezar a decir
algo del populismo. Y ese algo est vinculado con una falta. A su vez, con-
cluye su texto con un razonamiento muy similar al de Burbano:
La presencia poltica de sectores excluidos que se da con el populismo tie-

ne efectos ambiguos y contradictorios para las democracias de la regin.
Por un lado, al incorporarlos, ya sea mediante la expansin del voto, o por
medio su presencia en el mbito pblico, en las plazas, el populismo es de-
mocratizante. Pero, a la vez, esta incorporacin y activacin popular se da
mediante movimientos heternomos que se identifican acrticamente con l-
deres carismticos que en muchos casos son autoritarios. Adems, el discur-
so maniqueo populista que divide a la sociedad en dos campos antagnicos
no permite el reconocimiento del otro. Este ltimo punto seala una de las
grandes dificultades de afianzar la democracia en la regin. En lugar de re-
conocer al adversario, de aceptar la diversidad y de proponer el dilogo que
en s incluye el conflicto mas no la destruccin del otro, los populismos me-
diante su discurso buscan acabar con el adversario e imponer su visin auto-
ritaria de la verdadera comunidad nacional (de la Torre, 1992: 69).
En esta misma lnea argumental, establecer una serie de caractersti-

cas que reiterar en todos sus textos dedicados a pensar las experiencias
populistas: 1) estilo personalista del liderazgo carismtico; 2) discurso
poltico maniquesta; 3) mecanismo clientelista y de patronazgo; 4) an-
lisis sociohistrico de los populismos; 5) importancia de los mtines pol-
ticos (de la Torre, 1992: 54). El problema de esta caracterizacin es que,
por un lado, no se estudian las lgicas internas que posibilitan los tipos
de articulaciones populistas y, por otro, resulta indiferente la experiencia
populista que estudiemos. Dicho de otra manera, se determina de an-
temano los lentes con los que vamos a mirar los fenmenos y se sabe a
priori qu vamos a encontrar en cada experiencia populista. Si bien este
esquema es elaborado para pensar los distintos velasquismos, el CFP de
Guevara Moreno y Assad y el Gobierno de Abdal Bucaram, ser apli-
cado de manera literal para pensar la experiencia contempornea de los
populismos del siglo xxi en Amrica Latina. De este modo, la experiencia
poltica de la Revolucin Ciudadana asumir sin ms todas las caracte-
rsticas peyorativas del populismo, independientemente de cules hayan
sido sus aciertos y desaciertos, puesto que de antemano estara signa-
do por un liderazgo carismtico autoritario, un carcter paternalista y
clientelista, un discurso maniqueo y un obstculo para la democracia
70 Luciana Cadahia
pluralista. Tanto en el caso de Burbano como en el de de la Torre, el po-

pulismo, por su propia lgica interna, sera incapaz de configurar una ex-
periencia democrtica deseable. Si bien no es objeto de este texto, al me-
nos nos gustara plantear la pregunta de qu entienden por democracia
estos autores. Posiblemente, sea el marco normativo con el que piensan
la democracia el que impide pensar a esta junto al populismo. Si toma-
mos en consideracin algunas de las citas escogidas de Burbano y de la
Torre, e incluso la reciente tesis de Csar Ulloa Tapia (2015) que dia-
loga con las tesis ms actuales del populismo la democracia parecera
estar asociada con una nocin de libertad negativa, la posibilidad de un
consenso exitoso entre las distintas partes de la sociedad y la coexisten-
cia de diferentes formas de vida. El problema es que esta concepcin de
la democracia pierde de vista que en reiteradas ocasiones el conflicto en-
tre los de arriba y los de abajo no es el resultado de un discurso ma-
niqueo sino un conflicto real cuya solucin implica que algunas de las
dos partes cedan. Acaso no puede ser considerada la democracia como
un espacio agonstico donde se hace manifiesto ese conflicto? Por qu
las lecturas ms importantes del populismo en Ecuador se orientaron
hacia la idea de concebir al populismo como una forma de experien-
cia democrtica insuficiente? Si pensamos en la concepcin de la demo-
cracia propuesta por autores como Zavaleta y Mouffe (2004), Laclau
(2004), Jacques Rancire (2006a, 2006b), Eduardo Rinesi (2007) Pierre
Rosanvallon (2007) y otros pensadores que buscan tomar distancia o
ampliar la clsica interpretacin liberal de la democracia, sera factible
remover todos estos supuestos acerca de una incompatibilidad entre el
populismo y una forma de democracia deseable (Cadahia, 2011a y b)
(Errejn, 2013).
Todo este recorrido sobre los debates acadmicos ecuatorianos
en torno al populismo nos ayuda a comprender el sentido comn so-
bre el cual se ha ido tramando una lectura peyorativa del populismo.
A la vez que nos permite entender por qu los estudiosos del populis-
mo observan con ciertas reservas la experiencia poltica de la Revolucin
Ciudadana. Lo cierto es que si prestamos atencin a los trabajos de de
la Torre, principal estudioso del populismo de Correa, estos parecieran
oscilar entre la clsica crtica a los populismo latinoamericanos y cierto
reconocimiento de los logros de Correa (de la Torre y Perruzzoti, 2008;
2014). Pero lo que queda claro es que para de la Torre mientras los
Estados latinoamericanos continen fallando en sus intentos por regular
la sociedad civil, y no se consoliden las instituciones que garanticen un

Estado de derecho, el populismo se negar a desaparecer (de la Torre y
Peruzzoti, 2008: 47).
Para de la Torre, entonces, no solo habra una dicotoma entre el po-
pulismo y una forma deseable de democracia, sino que tambin los po-
pulismos actuales seguiran siendo la contracara de unas formas pre-
carias de institucionalidad. Esta tesis choca con el agudo anlisis que
Soledad Stoessel (2014) lleva a cabo sobre la experiencia populista de
la Revolucin Ciudadana. En vez de asumir los clsicos argumentos so-
bre la dicotoma entre populismo e institucionalidad tanto desde la
matriz liberal como desde teorizaciones complejas del populismo como
es la de Laclau, contina la tesis de Aboy Carls (2003; 2005; 2010)
y se propone mostrar las formas de institucionalidad generadas por los
Gobiernos de Correa. As, disuelve la dicotoma y muestra que el popu-
lismo de Correa, lejos de ser lo otro de las instituciones, ha sentado las
bases de procesos institucionales sumamente sofisticados y complejos
(Stoessel, 2014: 28-41). Posiblemente este texto muestre la importan-
cia de abandonar ciertos a priori acerca del populismo latinoamericano
si es que deseamos adentrarnos en los aspectos claves an no pensados.
Finalmente, nos gustara concluir este texto en lnea de continuidad
con la hiptesis planteada por Stoessel. Esto nos lleva a una cuestin
que ha sido muy poco explorada, a saber: la posibilidad de pensar una
forma de gubernamentalidad populista diferente a la matriz liberal y
consensualista. Esto abrira las puertas para desarrollar una matriz de
institucionalidad populista diferente a la clsica liberal y tendra la parti-
cularidad de generar un marco de anlisis para pensar el juego de lo ins-
tituido y la instituyente en las instituciones populistas. No obstante, la
problematizacin de una concepcin liberal de las instituciones no ne-
cesariamente conduce a una explicitacin de una forma de instituciona-
lidad populista, por lo que debera pensarse otras matrices de institu-
cionalidad que ayuden a desentraar otras formas de institucionalidad.
Podramos pensar qu papel juegan los afectos y los liderazgos polti-
cos al momento de erigir formas de institucionalidad. O tambin cmo
los conflictos desde abajo van gestando, mediante una concepcin
plebeya del derecho, formas de institucionalidad que no pueden ser con-
cebidas desde la matriz liberal del individuo posesivo. Y si de una con-
cepcin popular del derecho se trata, la tradicin republicana se vuelve
clave para nuestra indagacin. Ms an, habra que preguntarse en qu
72 Luciana Cadahia
medida estas formas de institucionalidad populistas dialogan con la tra-

dicin del republicanismo y la las lecturas que conciben las revoluciones
atlnticas del siglo xvii en trminos republicanos (Rinesi, 2010). Cabra
sealar que los trabajos de Valeria Coronel van encaminados en esta di-
reccin, puesto que trata de articular una compresin republicana y po-
pulista para pensar, por un lado, las experiencia de empoderamiento
popular y su capacidad de negociar con el Estado en las primeras dca-
das del siglo xx en Ecuador y, por otro, en qu medida estos sectores po-
pulares iban creando derechos sociales (Coronel 2013; 2016). Desde la
perspectiva liberal, el conflicto es experimentado como una falla o debi-
lidad de las instituciones y la democracia y su existencia supone un sig-
no de deterioro.
El populismo, al considerarse no solo como una experiencia que
construye poder a partir del conflicto y las formas de soberana popular
bajo la figura de lo nacional popular, sino tambin como una forma
de conflicto inerradicable (Mouffe 1999-2003-2007-2014) es vista por
la corriente liberal (Gargarella, 2009) como la anttesis de cualquier pro-
yecto republicano. Pero si nos centramos en aquellas investigaciones que
identifican el republicanismo con el poder popular (Domench, 2004),
es posible establecer un dilogo fructfero con el populismo. Como su-
giere Rinesi, podramos ver tanto en el populismo como en el republica-
nismo una concepcin del conflicto diferente a la matriz consensualis-
ta y liberal (Rinesi, 2010). Si la lectura liberal concibe a las instituciones
como un espacio de regulacin del conflicto con la esperanza de una fu-
tura neutralizacin, la matriz populista-republicana, en cambio, con-
cibe al conflicto como constitutivo de las instituciones. Es decir, las insti-
tuciones no regulan sino que expresan el conflicto de un modo especfico.
Dicho de otra manera, las instituciones mismas pueden ser concebidas,
en trminos gramscianos, como un campo de fuerzas donde el proble-
ma de la hegemona adquiere toda su importancia analtica para pen-
sar el republicanismo. As, tambin aparece una dimensin consensual,
pero inseparable del conflicto (Miz 2006; Rinesi 2010).
Esta va conflictual para pensar el conflicto sienta las bases para que
pueda empezar a tejerse un vnculo analtico entre los estudios sobre el
populismo, el republicanismo y las instituciones (Rinesi 2010; Carls
2010). Esto es, pensar la importancia de establecer puntos de encuentro
entre dos tradiciones polticas que muchas veces han sido pensadas de
manera antagnica. Esta articulacin, entre sus recursos discursivos y sus
matrices explicativas, nos ayudaran a explorar cmo han funcionado las

instituciones en las experiencias progresistas latinoamericanas. Es decir,
qu formas de institucionalidad y gobernabilidad han posibilitado las ex-
periencias populistas de las ltimas dcadas. Y para ello es necesario exa-
minar sus fortalezas y debilidades, sus logros y contradicciones. Tambin
nos permitira preguntarnos acerca de las posibilidades (o no) de coexis-
tencia entre figuras de liderazgos y fortalecimiento institucional, articula-
cin (o no) de movimientos sociales e instituciones del Estado.
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Lo poltico y la poltica en el Gobierno
de la Revolucin Ciudadana:
tensiones, movimientos y reivindicaciones
La democracia es el movimiento dirigido a arrebatar el poder a quienes

lo acaparan (sea el monarca o las lites) para repartirlo entre el pueblo,
que es el llamado a ejercerlo por s mismo o por sus delegados.
Pablo Iglesias
1. Introduccin
En situaciones histricas de importantes transformaciones como las que
estamos atravesando en algunos de los pases de Suramrica, en donde
el paradigma de lo pblico, del Estado, la inclusin y la redistribucin
comenz a ocupar la arena poltica, disputando este espacio al paradig-
ma neoliberal del individualismo, la competencia y el mercado privado;
es indispensable llevar a cabo un anlisis sobre el accionar de las dimen-
siones de lo poltico y de la poltica, sobre todo cuando sabemos que es-
tos campos se encuentran en tensin permanente al interior de nuestros
sistemas polticos.
Para Bolvar Echeverra (2011), en lnea con las reflexiones de Carlos
Marx, el modo capitalista de la vida sustenta el grueso de sus acciones
en algo que podramos denominar represin y enajenacin fundamental
de lo poltico. Y lo poltico, como sabemos, no es una caracterstica en-
tre otras de la vida social, sino el carcter especfico de los seres huma-
nos que viven en sociedad y que poseen discurso.
Comprender al ser humano como animal poltico, nos dice
Echeverra (2011), es reconocer su necesidad esencial de vivir en polis
o en sociedad con los otros seres humanos. Lo poltico tiene que ver
con esa capacidad de decidir sobre los asuntos de la vida en sociedad,
de fundar y alterar la legalidad que rige la convivencia, de tener a la
79
80 Julio Pea y Lillo E.
socialidad de la vida humana, como una sustancia a la que se le debe dar

forma y a la que se le puede transformar.
En sociedades neoliberales, como sostiene Chantal Mouffe (2011),
lo poltico es sofocado o marginado, puesto que la dinmica economi-
cista de este modelo, como proceso de exacerbacin de lo privado, se re-
produce de manera atomizada e inorgnica, subyugando las relaciones
sociales o comunitarias y limitando de forma drstica los ciclos orgni-
cos de reproduccin social.
Por su parte, el discurso liberal moderno se ha encargado de posicio-
nar a la poltica como una prctica o actividad especialmente relaciona-
da con la llamada poltica pura, que vendra a estar constituida por el
conjunto de actividades propias de la clase poltica, o lo que est rela-
cionado con los estratos ms altos de la institucionalidad social, y que
tiene que ver con el Estado, el manejo de las instituciones, los partidos
polticos; campos en los que la sociedad existe exclusivamente en tanto
que sociedad representada (Echeverra, 2011a).
Las formas propiamente sociales dentro de las que se reconfigura la
sociedad toman cuerpo concreto en un conjunto de instituciones que
regulan las relaciones sociales y que tienen que ver con todos los aspec-
tos de la convivencia unos ms pblicos, otros ms privados que
abarcan desde los lazos de parentesco hasta las instituciones religiosas,
pasando por las instituciones laborales, civiles y polticas.
Una aproximacin crtica al estudio de las dimensiones de lo poltico
y de la poltica en el proceso de la Revolucin Ciudadana no puede dejar
de analizar el grado de realizacin de lo poltico en su encuentro o des-
encuentro con la poltica. Desde esta perspectiva, tomando tres casos de
estudio (movimientos sociales Amaru1, CUT2 y Feupe3), el presente art-
culo se plantea las interrogantes siguientes:
Cmo ha manejado el Gobierno de la Revolucin Ciudadana su relacin

con estos tres sectores de la sociedad (campesinos, trabajadores y estudian-
tes)? y qu influencia han podido tener estos actores sociales en la configu-
racin de las polticas pblicas?
1 Confederacin Intercultural Campesina del Ecuador.

2 Central Unitaria de Trabajadoras y Trabajadores.
3 Federacin Nacional de Universidades Privadas del Ecuador.
Lo poltico y la poltica en el Gobierno... 81
Para responder a estos interrogantes, en un primer momento reali-

zaremos una breve revisin terica de los posibles alcances y diferencias
entre lo poltico y la poltica que nos permita a partir de una investiga-
cin emprica llevada a cabo con diferentes lderes de movimientos so-
ciales (como son Amaru, CUT y Feupe) analizar el trajinar poltico de
estos movimientos, sus principales demandas y reivindicaciones, para fi-
nalizar en un tercer y ltimo momento con el repaso de las diferentes di-
nmicas polticas que estos tres movimientos (campesinos, trabajadores
y estudiantes, respectivamente) han mantenido con el Gobierno, su rela-
cin/tensin, as como los retos que desde estos tres sectores de la socie-
dad quedan plasmados para el prximo Gobierno del ao 2017.
Si bien estos actores seleccionados no forman parte de los movi-
mientos sociales que fueron protagnicos en los aos ochenta y noven-
ta (como son el Frente Unitario de Trabajadores FUT, la Federacin de
Estudiantes del Ecuador FEUE, o la Confederacin de Nacionalidades
Indgenas del Ecuador Conaie; consideramos, como sostiene Beasley-
Murray (2015), que los movimientos son procesos que estn en constan-
te reinvencin, tanto de prcticas como de posibilidades polticas, y que
su participacin e incidencia en el resto de la sociedad est condicionada
por los distintos escenarios polticos.
Desde esta perspectiva, a partir de las transformaciones econmicas,
polticas y sociales que ha vivido Ecuador en los ltimos diez aos, consi-
deramos que se han modificado no solo las temticas de confrontacin,
sino tambin los protagonistas y actores que aparecen en el escena-
rio poltico para plantear nuevas o diversas reivindicaciones. Partiendo
del nuevo escenario poltico abierto por la Constitucin de Montecristi
(2008), hemos seleccionado para este caso de estudio a los movimien-
tos sociales Amaru, CUT y Feupe, que, a pesar de sus tensiones o contra-
dicciones con el Gobierno, han decidido utilizar o servirse de los canales
formales facilitados por la nueva Carta Magna del Ecuador (2008), den-
tro de una lgica constructiva y propositiva, con miras a alcanzar acuer-
dos en los procesos de transformacin de sus realidades.
Aproximarnos a una descripcin del comportamiento poltico de es-
tos nuevos movimientos sociales, as como a su relacin/tensin con las
polticas del Gobierno de la Revolucin Ciudadana, nos brinda una luz
sobre ciertos aspectos de lo poltico que no han podido ser procesados
por la poltica y que, por tanto, permanecen latentes de cara a las prxi-
mas elecciones en donde esas agendas podrn o no ser incorporadas al
campo de la poltica.
2. Algunas puntualizaciones sobre lo poltico y la poltica
2.1. Lo poltico
Nada entorpece con mayor fuerza a la cultura poltica en nuestros das
que la suposicin liberal dominante de que la puesta en prctica de lo
poltico pertenece en calidad de monopolio al ejercicio de la poltica,
la cual hace referencia a la multitud de prcticas y procesos que tienen
que ver con el Estado, con el sistema poltico de partidos, as como con
el conjunto de instituciones con las cuales se crea un determinado tipo
de orden social, con el que se organiza la coexistencia humana.
Lo poltico, como seala Echeverra (2011a), est de forma directa
relacionado con la conflictividad. Es el espacio en donde se cuestiona la
efectividad de la poltica, sus aspectos tcnicos o burocrticos, lugar
donde se reformulan las dinmicas que impiden reconocer las distintas
demandas sociales, as como a la diversidad de las identidades colecti-
vas. En lo poltico surge el nosotros (indgenas, afros, LGBTI, ecologis-
tas, etc.) en oposicin al ellos (el Estado, el Gobierno, las instituciones
y lo instituido), campo donde se vive el conflicto, el antagonismo y las
fricciones sociales frente a la manera de constituir la sociedad.
Cuando hablamos en nuestros das de neoliberalismo, hablamos
entonces de un modelo econmico-poltico que busca opacar o silenciar
los antagonismos as como todo conflicto social. Como ya lo manifestaba
Schmitt (1992), la tradicin liberal, a pesar de reproducir Estados con
grandes diferencias sociales, econmicas y culturales, no acepta mayores
cuestionamientos ni que se la ponga en duda, por ello busca sofocar toda
manifestacin de lo poltico, aduciendo que si los conflictos nos son selec-
cionados y mediados por la poltica pura, estos deben ser descartados.
Por ello, tanto en la tradicin liberal como posteriormente en el neo-
liberalismo de manera an ms radical, lo que tenemos es un intento
constante de enajenacin de lo poltico a partir de la automatizacin,
privatizacin o paralizacin de las facultades de los sujetos, de autopro-
yectarse o autorealizarse reflexiva o conscientemente, es decir, de consti-
tuirse a s mismos como parte integral de la sociedad por medio de una
praxis en donde se pueda deliberar sobre los diferentes aspectos que ata-
en a lo poltico.
La poltica neoliberal constituye el claro ejemplo de una batalla cons-
tante por reprimir las diferentes formas de resistencias anticapitalistas,
sobre todo, frente a aquellas luchas que se oponen a toda forma de
privatizacin de las esferas que permiten asegurar los diferentes aspec-

tos de la vida, como son: salud, educacin, seguridad social, sectores es-
tratgicos, naturaleza, etc.
La cultura en sus diferentes expresiones (teatro, cine, pintura, msi-
ca, literatura, etc.) tambin juega un rol preponderante, cuando se en-
trelaza a lo poltico para interpelar y cuestionar las distintas dimensio-
nes de la realidad social donde se reproduce nuestra identidad (Incln,
Milln y Linsalata, 2012):
Lo nico que el proceso de reproduccin social tiene de especfico, lo que

lo constituye como tal, es el hecho de que es un proceso libre, en el sentido
sartreano del trmino. Libre, porque en su caso, persistir en la forma de su
existencia no es perpetuarla automticamente, sino crearla y recrearla, ins-
taurarla y modificarla. Vivir y sobrevivir es, para el sujeto social que se repro-
duce, autorealizarse en una forma social elegida o proyectada por l (Eche-
verra, 2011: 382).
El arte comprometido con lo poltico va a ser tambin otra forma de

resistencia con la que una determinada actividad colectiva va a desper-
tar, fomentar o convertir en ofensiva las propuestas encaminadas a con-
trarrestar las imposiciones y restricciones provenientes del sistema ca-
pitalista establecido. Por todo ello, como sostiene Mouffe (2011), lo
poltico no puede ser erradicado o extirpado de la sociedad, puesto que
se nutre de las ms variadas expresiones humanas, como son la moral,
lo econmico, la tica, la esttica, o cualquier otro tipo de identidad po-
ltica que sea lo suficientemente fuerte para agrupar a los seres humanos
en el plano de amigo/enemigo.
De esta manera, lo poltico, lo constestario o lo revolucionario se va
a definir entonces a partir de esa resistencia de los sujetos y actores so-
ciales frente a la enajenacin de su politicidad, justamente por medio del
cultivo de esos momentos y espacios que se anteponen a los comporta-
mientos y prcticas de la ideologa neoliberal dominante, encarga-
da de vigilar y reprimir todo aquello que atente contra las dinmicas del
juego capitalista.
2.2. La poltica
La poltica, por su parte, intentar limitar, restringir o aplacar el conflic-
to (Esposito, 2012), reconstruyendo las condiciones de inteligibilidad
del accionar poltico, reduciendo la complejidad de las tensiones; para
lo cual va a operar como instrumento de contencin, con el fin de evitar

la discordia, la anarqua o la guerra civil.
De esta manera, la poltica, en su lgica sistmica y formal, va a in-
tentar convivir con los conflictos que se generan al interior de la socie-
dad, consciente de que muchos de los temas sobre diversas demandas
y reivindicaciones sociales, muchas veces decisivos para los diferentes
colectivos y actores sociales, van a quedar fuera del campo cotidiano de
procesamiento y canalizacin poltica.
El Estado capitalista por su parte, va a asumir un rol protagni-
co, nos dice Echeverra (2011b), al operar como garante de la autorrea-
lizacin individual y colectiva de todos los propietarios privados, encar-
gados de reproducir un determinado modelo de sociedad, relacionada
sobre todo con la acumulacin acelerada de capital. Los Estados libera-
les de este modo van a transformar la inestabilidad, el conflicto, la fric-
cin y las asperezas (o resistencias anticapitalistas) en dinmicas que
permitan asegurar las condiciones de libertad, as como la llamada li-
bre competencia.
Siguiendo esta lnea de reflexin, Schmitt (1992) seala que toda la
elocuencia apasionada del liberalismo se va a elevar en contra de la vio-
lencia y en contra de la amenaza a la libertad (individual); sin embargo,
detrs de la defensa y la exaltacin del mundo de los negocios, lo que te-
nemos es el intento constante por parte de la poltica de aniquilar los es-
pacios de manifestacin de lo poltico. Para ello, la poltica liberal se va
a servir del llamado Estado de derecho (es decir, derecho privado), cuyo
centro del concepto est directamente relacionado con la propiedad pri-
vada. De esta forma, el pensamiento liberal termina por someter tanto al
Estado como a la poltica a una moral individualista, de derecho priva-
do, cuyas categoras econmicas terminan aniquilando lo poltico.
El problema central de la cultura poltica en nuestros das va a ser en-
tonces la urgente necesidad de combatir la tendencia despolitizante pro-
pia de la poca neoliberal moderna, de cuya solucin va a depender
el bienestar de la sociedad en su conjunto, as como la posibilidad de
existencia de su diversidad.
De este modo, para poder plantearse la posibilidad misma de una lu-
cha contrahegemnica, es imprescindible comprender que no existe nin-
gn orden natural y que todo orden es construido mediante una articu-
lacin de relaciones de poder (Errejn y Mouffe, 2015). Esto quiere decir
que todo orden es hegemnico y, como tal, excluye otras configuraciones
posibles de poder y de reconocimiento de identidades que pueden volver

a ser reactivadas por medio de luchas contrahegemnicas.
En el caso ecuatoriano, esto se puede apreciar a partir de la llegada
del nuevo ciclo poltico abierto por la Revolucin Ciudadana, con el que
se cristaliz un proceso constituyente que permiti la elaboracin de un
nuevo pacto social (nueva Constitucin 2008), que gener nuevas reglas
de convivencia aprobadas por una gran mayora ciudadana, para la cual
era imperioso romper con la hegemona neoliberal.
Entre los principales objetivos de este proyecto constitucional tene-
mos la recuperacin del rol del Estado, como organizador de la vida po-
ltica, en contraposicin con el relego al que lo someti el neoliberalismo
al presentarlo como ineficiente, incapaz y burocrtico. A pesar de la pe-
sada herencia neoliberal, como nos recuerda Serrano (2015), Ecuador
consigui en esta ltima dcada poner en marcha un proceso de cons-
truccin de un nuevo Estado que incluy el empoderamiento de amplias
capas sociales antes marginadas e invisibilizadas. Entre los primeros
grandes hitos de este proceso tenemos la incorporacin de los sectores
subalternos a la vida poltica, lo cual trascendi en los altos niveles de
aprobacin y respaldo popular a este tipo de procesos polticos en la re-
gin, como se puede apreciar en los casos de Bolivia con Evo Morales, en
Venezuela con Hugo Chvez y finalmente en Ecuador, con Rafael Correa.
El cambio poltico en estos pases fue posible gracias al apoyo de
fuerzas polticas surgidas desde los mrgenes de la institucionalidad par-
tidaria tradicional, al calor de las luchas sociales en contra del empo-
brecimiento y la exclusin neoliberal. En esta llamada dcada ganada,
movimientos y organizaciones sociales de diversas identidades y estruc-
turas organizativas lograron articularse a los nuevos Estados comanda-
dos por Gobiernos con un fuerte liderazgo sociopoltico, como los sea-
lados con anterioridad (Serrano, 2015).
El desafo abierto para estos proyectos progresistas pas a ser la pues-
ta en marcha de modelos de Gobierno capaces de gestionar el Estado,
implementando polticas pblicas indiscutiblemente opuestas a las que
haba hegemonizado las dcadas neoliberales precedentes. De esta
forma, a diferencia de los procesos polticos anteriores, de clara des-
politizacin de la vida social, en este proceso abierto por la Revolucin
Ciudadana se logr implicar a gran parte de los movimientos sociales,
as como a la sociedad en su conjunto en la discusin y definicin de los
aspectos esenciales concernientes a la vida en comn.
Si bien el neoliberalismo se caracteriz precisamente por su capacidad

de expandir una cultura despolitizadora de los asuntos que ataen el in-
ters colectivo, a continuacin analizaremos el accionar poltico de estos
tres movimientos sociales de gran influencia y alcance nacional (Amaru,
CUT y Feupe), para revisar la relacin/tensin que han mantenido con el
Gobierno, as como el grado de procesamiento de sus demandas.
3. Dinmicas de lo poltico en la Revolucin Ciudadana

3.1. Confederacin Intercultural Campesina del Ecuador (Amaru)
Tensiones, fricciones y tipos de relacin con el Gobierno
La Confederacin Amaru naci hace ms de 20 aos en la zona sur de
Esmeraldas, luego de un proceso de desplazamiento de comuneros por
parte del grupo Isaas,4 el cual despoj a ms de cinco comunas de sus
tierras. A partir de entonces, Amaru reivindic la lucha por la recupe-
racin de esos territorios gestando la Junta Popular Revolucionaria del
Ecuador, que se propuso, entre una de sus principales agendas, recupe-
rar las tierras arrebatas por el gran capital. Despus de veinte aos de lu-
cha y gracias a su incidencia en la costa, sierra y amazona, segn nos na-
rr su presidente (Simbaa, 2016),5 Amaru se convirti en el ao 2014
en una organizacin Nacional.
Frente al enfoque neoliberal que categoriz y redujo al campesinado
a una economa familiar, campesina, precaria, o economa de pobres,
que lo nico que gener fue ms miseria, exclusin y migracin de los terri-
torios, Amaru plantea como uno de sus proyectos principales la construc-
cin de un sistema de economa comunitaria que permita construir empresas e
industrias de conduccin colectiva, las cuales beneficiaran directamente a
alrededor de cinco millones de campesinos que viven en Ecuador.
En palabras de Simbaa, la economa popular y solidaria no puede
ser comprendida por parte del Gobierno como una economa de pobres
y para pobres; por el contrario, demanda del Estado la identificacin de
4 Ecuador incauta 58 empresas ms de ex banqueros prfugos de la justica del Grupo

Isaas. El Tiempo, 5/8/2008. Recuperado de http://bit.ly/1WgyNYX.
5 Entrevista a Luis Simbaa, actual presidente de la Confederacin Intercultural Campe-
sina del Ecuador (Amaru). Dirige la organizacin desde el 20 de junio de 2014, fecha
en que se realiz el primer congreso nacional de Amaru y en donde fue elegido como
parte del primer consejo de gobierno. Milita en la organizacin comunitaria desde los
catorce aos de edad.
toda la base de recursos naturales renovables, para poder apuntalar un

cambio de la matriz productiva social.6 Estn claros como organizacin
campesina que Ecuador debe ingresar a la era pospetrolera y que para
ello es indispensable recordar que los recursos naturales estn en manos
de los pueblos y nacionalidades y que es con ellos con quienes se debe
trabajar para generar una nueva forma de riqueza para beneficio tanto
de los campesinos como del pas.
Produccin alternativa o produccin comunitaria
Amaru como organizacin cuenta con la identificacin de la base de re-
cursos en el pas. Por ejemplo, como nos dice Simbaa, cuando habla-
mos de un pas dolarizado como Ecuador, que requiere imperativamente
mantener los dlares en el pas, vemos tristemente que se importa ce-
lulosa desde Chile para hacer papel, cuando ellos, como organizacin,
tienen identificado en la amazona a un rbol llamado jacaranda, cuya
madera contiene el 80% de celulosa, la cual podra ser comercializada
mediante sistemas de explotacin sustentable y comunitaria, generando
dlares para nuestro pas, liberndonos al mismo tiempo de importar lo
que se puede desarrollar aqu.
Otro ejemplo mencionado por Simbaa es el Sacha Inchi, ubicado en
el sur de Esmeraldas. Amaru trabaja desde el 2015 en un proyecto para
la fabricacin de aceite ecolgico con omega tres, seis y nueve. Se tra-
ta de una leguminosa que tiene una gran produccin y que les permite
generar empleo y ser autosuficientes como organizacin, justamente en
Muisne (ciudad gravemente afectada en el ltimo terremoto en Ecuador
de abril 2016), en el sector de la costa ecuatoriana.
Simbaa seala que Amaru ha presentado algunas crticas a partir
de la Constitucin de Montecristi, tanto al Gobierno central como a
los Gobiernos autnomos descentralizados, puesto que en materia de
nueva legislacin, como son la Ley de Economa Popular y Solidaria,
la Cootad (Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma
Descentralizacin), o el Cdigo de la Produccin, las comunidades cam-
pesinas no han podido constatar mayor desarrollo de los temas relacio-
nados con las industrias comunitarias o con la promocin de empresas
6 Para Simbaa, el cambio de la matriz productiva social es ir hacia un nuevo modelo

de economa campesina en manos de la gente, identificar las diferentes unidades de
produccin local (desarrollarlas, expandirlas, diversificarlas) y a la hora de la recons-
truccin (caso terremoto o inundacin) poder plantear alternativas como puede ser la
bioconstruccin o la autoconstruccin comunitaria.
de economa mixta o comunitaria, a pesar de que el pas vive una con-

traccin econmica ocasionada por la baja del costo del precio del pe-
trleo. Desde esta perspectiva, nos dice Simbaa, no ha habido mayor
respuesta ni por parte del Gobierno central, ni de los GAD (Gobiernos
Autnomos Descentralizados) en esta materia.
De cara a un escenario econmico internacional adverso, Simbaa
sostiene que es fundamental como pas considerar la importancia de esa
otra macroeconoma en la que se inscriben los cinco millones de campe-
sinos. Ya no es posible que en Ecuador se los siga considerando como
un sector pequeo o marginal, aade. Para Amaru, la macroeconoma
en Ecuador ya no puede seguir relacionada solo con el gran sector empre-
sarial o las transnacionales, sino que debe tener presente con la misma
importancia a esa otra economa llamada campesina, que no se mencio-
na ni considera mayormente en los discursos polticos grandilocuentes.
Uno de los grandes problemas del momento poltico actual de gran-
des transformaciones, nos dice Simbaa, es el exceso de dependencia que
se ha generado en torno a la figura del presidente Rafael Correa. Como
organizacin estn conscientes de que al interior del Gobierno existen
sectores contrarevolucionarios que procuran truncar los aspectos reivin-
dicativos que proponen los movimientos sociales. En el caso de Amaru,
la mayor dificultad la han encontrado en su relacin con el Ministerio de
Agricultura y Ganadera, institucin con la que no han logrado mayor
acuerdo en relacin con los temas vinculados a la tenencia de la tierra.
Si bien se aprob hace poco una Ley de Tierras (enero de 2016), don-
de se habla de la tierra individual y colectiva, la organizacin que repre-
senta no tiene claro cules van a ser los mecanismos de redistribucin de
esas tierras, cules son las tierras que cumplen su funcin social y cules
no lo hacen. Esta desconexin entre el Gobierno y su movimiento pue-
de abrir un nuevo escenario de tensiones o asperezas o conflictos con el
Gobierno, advierte.
Amaru y su relacin con la Confederacin de Nacionalidades Indgenas
del Ecuador (Conaie)
Simbaa seala que desde Amaru estn trabajando en la reconstruccin
del nuevo movimiento indgena del Ecuador, articulado a un espacio de
encuentro poltico en donde puedan inscribirse y participar activamente
las diversidades, ya no como un movimiento que protege o genera una
elite solo para indgenas, sino por el contario, como una plataforma que
aglutina al pueblo montubio, al pueblo afro, los pescadores, los com-

paeros de las tricimotos, las amas de casa, es decir, un frente de de-
mandas y reivindicaciones mucho ms amplio y diverso que lo netamen-
te indgena. Amaru entiende que en unidad de accin se pueden obtener
mejores resultados al interior de los procesos de construccin social y
democrtica.
La organizacin reconoce el valor de las luchas histricas de la
Conaie, no obstante, nos dice Simbaa, es importante comprender que
no solo es la Confederacin la que representa al movimiento indgena.
Si bien hace veinte aos gran parte de movimientos se cobijaron bajo el
paraguas de la Conaie, en nuestros das esto ya no sucede. Si consulta-
mos a Rmulo Quims, presidente de la Confederacin de Afiliados al
Seguro Social Campesino (SSC), veremos que quienes forman parte de
este seguro que son un sinnmero de movimientos, si bien en su mo-
mento fueron parte de la plataforma de la Conaie, ahora ya no adhieren
a la misma (Simbaa, 2016).
A ms de ello, precisa Simbaa, cuando se habla de la Conaie es fun-
damental identificar algunos puntos claves que determinan el estado de
su situacin actual, como son:
1. Los levantamientos de la Confederacin fueron posibles gracias a
la confluencia de varios movimientos sin nombres ni membretes
que conformaban una sola plataforma con la Conaie. Ahora mu-
chos de esos movimientos ya no salen ni se incorporan a sus opera-
ciones polticas porque sus reivindicaciones no solo son por reco-
nocimiento, sino que demandan tambin una mayor inclusin, as
como el mejoramiento de sus condiciones cotidianas de existencia.
2. En la Conaie se configur una lite que empez a hablar en nom-
bre de las bases, sin identificarse polticamente con ellas. Esa lite
descuid el territorio, as como las necesidades reales de su base
social; es por ello que hoy en da se puede apreciar a una parte
de la Conaie apoyando al Gobierno y a otra en clara oposicin, o
que la dirigencia sostiene una cosa y las bases otra.
3. La dispersin de criterios entre la dirigencia y las bases no permite
la consolidacin de un proyecto poltico propio y de ensamble,
diluyndose de esta manera la figura de ese gran movimiento he-
gemnico de los aos noventa. Amaru por su parte se desmarca
de la Conaie, ya que prioriza las alianzas entre los trabajadores
del campo y la ciudad, los campesinos, los indgenas y dems sec-

tores sociales que claman por una mayor justicia y equidad (para
ellos lo preponderante nos es lo tnico, sino la justicia social).
Por ello, estn trabajado en la configuracin de una plataforma
o confederacin de trabajadores de los pueblos y nacionalidades
del Ecuador que aglutine a varios sectores de la sociedad.
3.2. Central Unitaria de Trabajadoras y Trabajadores (CUT)

La CUT nace con un principio claro de inclusin, es por ello que esta
plataforma incorpora diversas voces y diversos sectores que antes nunca
fueron tomados en cuenta, como son las trabajadoras remuneradas del
hogar, las trabajadoras sexuales, los trabajadores (as) de la pesca arte-
sanal, los trabajadores (as) autnomos, los maestros (as), los reciclado-
res y recicladoras y las mujeres.
Si bien en los aos noventa tanto la Confederacin Ecuatoriana de
Organizaciones Sindicales Libres (Ceosl) como el Frente Unitario de
Trabajadores (FUT) tenan una enorme participacin en el quehacer po-
ltico nacional, este se fue diluyendo en el tiempo a causa de la imposi-
cin de agendas particulares o individuales por parte de sus dirigentes.
Como activista y militante de la Ceosl, Liliana Durn,7 junto con
otras y otros activistas, comenzaron a plantearse la necesidad de cami-
nar hacia una central nica de trabajadores en el pas, cuando, lastimo-
samente, tanto en la Ceosl como en el FUT se oponan a politizar los te-
mas relacionados con el problema de gnero, el cual no era considerado
prioritario para la dirigencia.
Durn renuncia a la Ceosl para vincularse al Foro de Mujeres, donde
llegar a ser coordinadora nacional. Como representante de este Foro,
recibe en el ao 2014 una invitacin a participar en una primera reu-
nin junto con los sindicatos de trabajadores8 que forman parte de los
sectores estratgicos. El objetivo de este encuentro era trabajar en la
creacin de una Central Unitaria de Trabajadores y Trabajadoras que, a
7 Entrevista a Lilian Durn, primera vicepresidenta de la Central Unitaria de Trabajado-

ras y Trabajadores (CUT) del Ecuador.
8 La Federacin Unitaria de Trabajadores de la Industria Elctrica del Ecuador (Fedelec),
presidida por Richard Gmez, el Comit de Trabajadores de la Corporacin Nacional
de Telecomunicaciones (CTCNT), presidido por Oswaldo Chica, el Comit de Traba-
jadores de Petroecuador (Cetrapep), presidida por John Reyes, los grupos de artesa-
nos y otros sectores.
diferencia de la Ceosl o del FUT cuyas dirigencias se haban anquilosa-

do en el tiempo pueda ser una espacio de proyeccin para nuevas diri-
gencias, nuevas voces, nuevas generaciones de lderes que logren acom-
paar los tiempos de cambio que vive el Ecuador y la regin, sin verse
sobrepasados por los requerimientos de este nuevo momento.
Por ejemplo, nos dice Durn, si analizamos lo que fue el proceso
Constituyente de Montecristi, el cual fue avalado por el 80% de los ecua-
torianos, podremos apreciar la forma en la que el movimiento de muje-
res realiz all un trabajo sostenido (activo y participativo), logrando co-
locar algunas de las reivindicaciones de sus agenda en la Constitucin;
no obstante, all no apareci ni se lo vio nunca al movimiento sindical
(Durn, 2016).
Esto nos permite apreciar, nos dice Durn, cmo tanto el Ceosl como
el FUT se mantuvieron completamente alejados o ausentes de un aconte-
cer poltico de trascendencia histrica para nuestro pas, completamente
distantes de las demandas ciudadanas y de los requerimientos inmedia-
tos de los propios trabajadores a los que se supone deban representar.
3.3. La Federacin de Estudiantes de las Universidades

Particulares del Ecuador (Feupe)
La Feupe fue fundada en 1982. Esta organizacin tiene por objeto ar-
ticular las diferentes federaciones de estudiantes de las universida-
des particulares del pas, para promover y generar proyectos, y parti-
cipar en los organismos de regulacin de la educacin superior, junto
con la Federacin de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE)
y la Federacin de Estudiantes Politcnicos del Ecuador (FEPE), en lo
que fue el antiguo Consejo Nacional de Educacin Superior (Conesup)
(Mozo, 2016).
Sin embargo, a diferencia de las universidades pblicas, uno de los prin-
cipales problemas de las universidades particulares es que todava no es-
tn vinculadas del todo con las problemticas de la poltica nacional. Sus
preocupaciones giran sobre todo alrededor de las demandas o aconteci-
mientos internos, propios de cada universidad, mantenindose an muy
dispersas o distantes de los temas polticos que ataen el inters general.
Entre sus principales reivindicaciones en estos ltimos aos est la
defensa de los derechos de las y los estudiantes de universidades parti-
culares, sobre todo en lo concerniente a la regulacin de los incrementos
acentuados en los costos de la educacin que se produjeron en varias

universidades a partir de 2012.
Esta lucha se consolida en agosto de 2015 con la aprobacin, por
parte del Consejo de Educacin Superior CES, del Reglamento de
Aranceles, Matrculas y Derechos en las Instituciones de Educacin
Superior Particulares. Su ltima reforma estatutaria se consolida en los
ltimos meses de 2015 y cuenta actualmente con el trabajo de 14 fede-
raciones de los estudiantes de las universidades particulares, trabajan-
do en conjunto tambin en determinadas coyunturas con las federacio-
nes de estudiantes de las universidades pblicas y con la FEUE nacional.
Situacin actual de FEUE vista desde la Feupe
La FEUE (Federacin de Estudiantes Universitarios del Ecuador), segn
Mozo (2016), atraviesa en la actualidad un proceso de transicin bas-
tante importante. Todos los ecuatorianos han sido testigos en dcadas
pasadas del poder que tuvo la FEUE a escala nacional, su enorme capa-
cidad para movilizar y politizar a los estudiantes de las universidades p-
blicas que representan ms del 50% de la educacin nacional.
Lastimosamente, este movimiento estudiantil (FEUE) fue el foco de
inters de determinados poderes polticos que despus derivaron en po-
deres sectarios corporativos, como fue el control que ejerci sobre la
FEUE el partido poltico ahora desaparecido del padrn electoral
MPD (Movimiento Popular Democrtico). Este partido poltico termin
deslegitimizando a la FEUE, sobre todo cuando recordamos episodios
como el de su frrea oposicin a la poltica de evaluacin de los docen-
tes universitarios, lo cual repercuti en una prdida de credibilidad por
parte de los estudiantes ecuatorianos.
Este tipo de oposicin de la FEUE a polticas que se derivaron de la
nueva Constitucin fue percibida como una manera de contribuir a pro-
fundizar el espacio de estancamiento de las universidades pblicas a es-
cala nacional, lo cual ha llevado actualmente a que ciertos movimientos
estudiantiles autnomos (como puede ser el caso de Nueva Universidad
en la Universidad Central) vayan configurando un escenario nacional
distinto a partir del surgimiento de diferentes fuerzas polticas al interior
de las universidades (Mozo, 2016).
En este momento, segn relata Mozo, de las quince federaciones de
estudiantes que existen en las universidades pblicas, cuatro de ellas si-
guen sin federacin formal, doce se han organizado como movimiento
autnomo, dos siguen alineadas con el MPD y una est todava por defi-
nirse (Universidad de Cuenca). Es clave resaltar que de estas doce orga-
nizaciones ms autnomas, al liberarse del dominio de la FEUE tradicio-
nal, logran reconfigurar este espacio de construccin poltica estudiantil
refundando la FEUE nacional, algo que no haba sucedido nunca en la
historia de esta organizacin.
En cuanto al relacionamiento de la Feupe con el Gobierno, su din-
mica se asemeja mucho al de la FEUE; es decir, estas dos federaciones se
relacionan con las instituciones de Educacin Superior en funcin de de-
terminados objetivos. As tenemos que junto con la FEUE han plantea-
do propuestas conjuntas, como son las relacionadas con el Decreto 169
o las del Cogobierno.10 Desde esta perspectiva, tanto la FEUE como la
Feupe entienden que es fundamental trabajar con agendas conjuntas, a
pesar de que el proceso de desarrollo de la nueva FEUE sigue en marcha.
4. Dinmicas de la poltica en la Revolucin Ciudadana

Entre la estructura econmica y el Estado, con su legislacin y su coercin,
est la sociedad civil, y esta debe ser radicalmente transformada en
concreto y no solo sobre el papel de la ley y de los libros de los cientficos;
el Estado es el instrumento para adecuar la sociedad civil a la estructura
econmica, pero es preciso que el Estado quiera hacerlo, esto es, que
quienes guen al Estado sean los representantes del cambio producido
en la estructura econmica.
Antonio Gramsci
Retomando a Mouffe (2016), podemos decir que una democracia co-

rre peligro no solo cuando hay un dficit de consenso sobre sus insti-
tuciones y los valores que estas representan, sino tambin cuando su
dinmica agonstica (o de confrontacin de ideas y demandas), se ve
obstaculizada por un seudoconsenso aparente, que termina por lastrar
9 El decreto n. 16 ha sido cuestionado por diferentes sectores, incluso por la ONG in-
ternacional Human Rights Watch (HRW), ya que puede privar a la sociedad ecua-
toriana de un modo de participacin aceptado en democracia. El decreto busca su-
bordinar a la sociedad civil al control gubernamental desde el momento en que la
aprobacin de la personalidad jurdica depende de la buena voluntad de la autoridad
de turno en el rea en que se quiera trabajar. Vase goo.gl/dbNlVm.
10 Con la LOES del 2010, el porcentaje de cogobierno de los estudiantes que era del
50% bajo al 6%, lo cual redujo radicalmente su participacin en la toma de decisiones
al interior de la universidad (Mozo, 2016).
y dinamitar las prcticas democrticas relacionadas con los aspectos y

mbitos ms determinantes de nuestra existencia social.
En una democracia real, el campo de la poltica no puede pensarse
como algo rgido, inamovible o indiscutible, puesto que limitara toda
posibilidad, desde lo poltico, de disputar o reconfigurar las institucio-
nes y las polticas que determinan nuestra vida en sociedad. A diferencia
del neoliberalismo, en una democracia real, las fuerzas e impugnaciones
que provienen de los diferentes sectores de la sociedad no pueden ver-
se reducidas por dinmicas tecncratas que trascienden cualquier tipo
de intervencin popular sobre las decisiones que determinan el curso de
la vida colectiva.
Partiendo de estas reflexiones, a continuacin analizaremos cules
son los canales a los que los movimientos sociales pueden acudir para
procesar sus demandas o requerimientos, as como tambin qu limita-
ciones encuentran y cules son los retos que quedan pendientes para un
prximo Gobierno.
4.1. Canales institucionales y procesamiento de demandas
Consultas prelegislativas, lo poltico en la poltica

Mediante las Consultas Prelegislativas promovidas por la Constitucin
del Ecuador (2008), Amaru ha podido incidir de cierta manera en la ela-
boracin de leyes, tales como: la Ley de Tierras, el Cdigo Ingenios (o de
Economa Social de los Conocimientos, la Creatividad y la Innovacin),
o tambin en el Cdigo Orgnico Ambiental; proyectos de leyes en los
que han logrado participar activamente, dialogando de forma directa
con los asamblestas, evitando que la poltica formal opaque, como
era costumbre en las legislaciones anteriores, al sector campesino y sus
reivindicaciones (Simbaa, 2016).
En estos espacios desde Amaru se han presentado algunas crticas,
tanto al Gobierno central como a los GAD, puesto que en materia de
nueva legislacin como son la Ley de Economa Popular y Solidaria,
la Cootad o el Cdigo de la Produccin las comunidades campesinas
hasta el da de hoy no han podido constatar mayor desarrollo de los te-
mas relacionados con las industrias comunitarias o con la promocin de
empresas de economa mixta o comunitaria.
En el caso de la CUT, Durn seala que con la llegada de la Revolucin
Ciudadana las dinmicas de relacin con el poder han cambiado
significativamente, comparado con lo que fueron los aos noventa y en-

trado el 2000, aos en los que fue muy difcil plantear propuestas al
Estado. Por ejemplo, en lo relacionado con el tema de las cuotas de la
presencia de mujeres en el marco del Tribunal Supremo Electoral. Para
poder colocar sus agendas a consideracin y debate, las mujeres estaban
obligadas a armar estrategias fuertes, con una militancia y resistencia su-
mamente activa para poder llegar a conseguir una audiencia, ya sea con
el presidente del aquel entonces Tribunal o con alguno de sus vocales.
No obstante, en el proceso constituyente de Montecristi (2008),
el Foro de Mujeres logr presentar una propuesta llamada Rumbo a
Montecristi por Nuestros Derechos, que era un pacto por los derechos
humanos de las mujeres en el que participaron junto a asamblestas de
todas las tiendas polticas.
Si bien no todas sus propuestas fueron acogidas, Durn destaca que
mucho de lo all trabajado fue incorporado a la Carta Magna. De igual
forma, en octubre de 2014, la CUT tuvo un primer encuentro con el pre-
sidente y el vicepresidente de la Repblica, cita cuyo objetivo era plan-
tear la idea de caminar hacia la construccin de una Central Unitaria de
Trabajadoras y Trabajadores, espacio donde se plantearon algunos pun-
tos considerados claves cuando se trata de defender los derechos de los
trabajadores, como son el aseguramiento social a las amas de casa, el
contrato a plazo fijo, el despido a los dirigentes sindicales y evitar los
despidos de las mujeres embarazadas, demandas que fueron acogidas e
incorporadas en la Ley de Justica Laboral.
De igual forma, en lo relativo con el derecho de la organizacin sindi-
cal de los trabajadores pblicos, la CUT expres sus preocupaciones al
presidente, quien se comprometi a restablecerlo, conforme al convenio
151 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que garantiza
el derecho a la organizacin sindical de los trabajadores pblicos, dere-
cho que fue extirpado en el Gobierno de Febres Cordero cuando sepa-
raron a los trabajadores entre obreros y cuellos blancos, un sector re-
gido bajo el Cdigo del Trabajo y el otro bajo la Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa (Durn, 2016).
Para la CUT est fue una conquista, puesto que como movimiento so-
cial lograron recuperar el derecho a huelga, muy importante sobre todo,
si pensamos en el supuesto de queque venga un Gobierno conservador
de derecha como el de Macri, en Argentina, que en menos de una semana
despidi a un sinnmero de funcionarios de sus trabajos, incremento en
400% los servicios bsicos y pblicos, dejando una gran desesperanza en

el pueblo hermano de Argentina (ibid.).
En el caso de la Feupe, Mozo seala que la relacin que han mante-
nido con el Gobierno ha sido sobre todo por medio de las instituciones
vinculadas a la Educacin Superior (CES,11 Senescyt12 y Ceaaces13). Su l-
nea de trabajo se ha establecido a partir del planteamiento de deman-
das que se originan desde las federaciones de estudiantes, como fue el
caso del Reglamento de aranceles para universidades particulares, que si
bien fue un propuesta de la Feupe, est se fue consolidando en un traba-
jo coordinado con el CES y el Ceaaces.
En Ecuador no hubo nunca una regulacin activa respecto al monto
en que las universidades podan aumentar los aranceles (Mozo, 2016).
Entre 2012 y 2014, la ausencia de poltica en este campo ocasion se-
rios problemas a los estudiantes en varias universidades a escala nacio-
nal, puesto que a partir de decisiones arbitrarias y mercantiles se oblig
a los estudiantes a retirarse de la educacin superior, a llegar a la mitad
de su carrera, o caer en un gran endeudamiento para poder terminar sus
estudios (la mayora de las veces con la banca privada), lo cual reprodu-
ca un modelo que acentuaba la discriminacin en la educacin en fun-
cin de la subida de estos precios.
La importancia de este reglamento radica entonces en que si bien no
reduce los costos de la educacin particular, s norma cul debe ser su
evolucin en el tiempo y pone como parmetro que estos solo podrn
elevarse en funcin de la inflacin. Para la Feupe este fue un logro sus-
tancial, porque permite a los estudiantes saber que en base a un deter-
minado presupuesto podrn terminar su carrera, sin verse afectados por
los intereses mercantiles de los dueos de las universidades.
De igual forma aconteci con la Ley de Empleo Joven, en donde la
Feupe particip activamente en una serie de debates internos en las dis-
tintas federaciones de estudiantes, y a partir de un consenso alcanzado
entre ms de diez universidades particulares a escala nacional se presen-
t una propuesta a la Asamblea Nacional, la cual acogi positivamente
varios de los puntos presentados por la Feupe.
11 Consejo de Educacin Superior.

12 Secretara Nacional de Educacin Superior Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
13 Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin
Superior.
Entre los principales puntos tenemos: ampliar el margen de la edad

de lo que hasta entonces se consideraba joven ante la ley, regularizar la
remuneracin obligatoria (estipendio de un tercio del salario mnimo),
una bolsa de empleo comn entre las universidades y el sector producti-
vo, sobre todo industrial nacional (proyecto que se encuentra an en de-
sarrollo con el MCCTH).14
Como organizacin se han reunido tambin con el presidente de la
Repblica para abordar un problema relacionado con el Decreto 16, que
tiene que ver con la poltica de cogobierno estudiantil. Con la LOES del
2010, el porcentaje de cogobierno de los estudiantes, que era del 50%,
bajo al 6%, lo cual redujo radicalmente su participacin en la toma de
decisiones al interior de la universidad. En este caso, el Mandatario acor-
d que la Feupe presente una propuesta a la Comisin de Educacin en
la Asamblea Nacional para que se lleve a cabo la reforma pertinente en
la LOES. Sin embargo, Mozo (2016) sostiene que es necesario fortale-
cer an ms estos espacios incrementado el activismo y participacin de
las organizaciones.
Institucionalidad, participacin y politizacin social
Como dirigente con una trayectoria de 20 aos, Simbaa seala que uno
de los puntos que ms hay que valorar de este proceso poltico que lle-
va prcticamente 10 aos (Revolucin Ciudadana), es que a partir de
la nueva Constitucin de Montecristi (2008) los asuntos relacionados
con la poltica ya no son abordados nicamente por un pequeo sector
de la poblacin (dirigentes), sino que, por el contrario, se ha incremen-
tado la participacin al interior de las comunidades en todos los rinco-
nes del Ecuador, desde las organizaciones grandes hasta las comunida-
des y organizaciones ms pequeas.
Esto no quiere decir que todas las organizaciones en territorio estn
de acuerdo con el Gobierno actual, pero con la nueva poltica plantea-
da a partir de la Constitucin de Montecristi (2008) se ha dado pie para
que se debata activamente en las comunidades sobre las posibilidades
que brinda la nueva legislacin del pas y la necesidad de incidir en ella
(Simbaa, 2016). Existe una politizacin virtuosa en las distintas comu-
nidades y organizaciones, si bien no todos llegan a participar; no obs-
tante, todas las organizaciones estn pendientes de los diferentes temas
14 Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano.

que hay que deliberar, debatir y en su momento criticar cuando conside-

ran que las cosas no van en su favor.
Sin embargo, en lnea con la necesidad de seguir profundizando
los procesos democrticos enfocados a mejorar tanto las condi-
ciones de vida de los ciudadanos como su participacin en la con-
figuracin de las polticas, Amaru sostiene que es imprescindible
tener presente los siguientes puntos:
Como ciudadanos del siglo xxi, es imprescindible tener presente
que la transformacin de un pas no depende nicamente de la
actividad de un Gobierno, sino, sobre todo, de la activacin de
la sociedad; esta debe ser la principal protagonista que impulsa,
apoya, fortalece y se apropia de las nuevas legislaciones que se
van proponiendo y aprobando en materia de polticas pblicas.
Como ciudadanos somos corresponsables de lo que ocurre en el
pas y de cmo se configuran sus leyes.
En el caso de este Gobierno, la Secretara de la Poltica ha sido
muy inestable, se han dado muchos cambios de ministros, cada
uno viene con una propuesta distinta, una estrategia diferente,
lo que dificulta mucho la construccin de un lazo estable con los
movimientos sociales y la sociedad en su conjunto. La relacin
con la sociedad organizada debe ser repensada, sobre todo para
establecer una relacin constructiva y durable (Simbaa, 2016).
Este Gobierno o el que venga debe entender la importancia de
fortalecer la otra macroeconoma, la economa comunitaria, que
es todo un sistema vigente (economa popular y solidaria), pero
que debe aterrizar en la praxis con operaciones como la inyeccin
de recursos, con nuevos mecanismos ms agiles para poder acce-
der al crdito. No se trata de ddivas, sino de activar una poltica
que agilite y operativice la inyeccin de apoyos crediticios a las
empresas e industrias comunitarias, con la perspectiva de crear
comunidades autosuficientes.
Otro pilar fundamental es el tema de la formacin acadmica.
Es necesario repotenciar, fortalecer y consolidar an ms el ac-
ceso a la formacin acadmica de campesinos y campesinas.
Pensar cmo vincular de mejor manera el trabajo de la acade-
mia con el campo (Simbaa, 2016). Actualmente existe un gran
distanciamiento que afecta la productividad, la generacin de

empleo inteligente y la insercin laboral. El campo requiere de
muchas ms investigaciones, levantar informacin y diagnsticos
que permitan hacer ms productiva y sustentable la explotacin
de la tierra.
Ir hacia el cambio de matriz productiva social. Simbaa dice que
no se trata de traer inversin para que luego los campesinos se con-
viertan en jornaleros, sino que la apuesta radica en generar las ca-
pacidades locales para que los campesinos y trabajadores puedan
instaurar sus propias empresas competitivas de propiedad colecti-
va, para que las utilidades sean redistribuidas y poder competir con
las grandes cadenas. Amaru propone sacar adelante el proyecto de
comisariatos comunitarios. Es necesario facilitar el acceso a los me-
dios de produccin y transferir esos medios a las organizaciones
y al campo; esta sera una de las vas ms propicias para aterrizar
eficientemente el tema de la economa popular y solidaria.
Para Amaru es fundamental apuntalar el trabajo de los GAD, ha-
ciendo uso de instrumentos jurdicos y legales vigentes en la nueva
legislacin ecuatoriana que actualmente no se los est aplicando.
Por ejemplo, no se utiliza el fomento de la empresa pblica en
temas de produccin, se sigue asociando el desarrollo al mejora-
miento de las infraestructuras, a tener ms y mejores edificios, ca-
rreteras, bordillos, pero no se han problematizado los temas rela-
cionados con el ser humano y sus posibles modelo de desarrollo.
Es importante que los GAD contribuyan a forjar una cultura so-
cial-empresarial-comunitaria, que permita mejorar la utilizacin
de los recursos que reciben del Estado. La economa popular y
solidaria debe contribuir a reconstruir el tejido social y productivo
a partir del desarrollo de un nuevo modelo de economa campe-
sina (en manos de la gente), identificar las diferentes unidades de
produccin local (desarrollarlas, expandirlas, diversificarlas), y a
la hora de la reconstruccin (caso terremoto o inundacin) poder
plantear alternativas, como puede ser la bioconstruccin o la au-
toconstruccin comunitaria (Simbaa, 2016).
De igual forma, en el caso de la Feupe, Mozo seala que uno de los
consensos a los que han llegado las dos federaciones (Feupe y FEUE) es el
de la necesidad de sostener y profundizar los procesos de participacin y
deliberacin entre los estudiantes. Como federaciones de estudiantes tie-

nen claro que la nica forma para mantener los procesos de cambio en el
pas es a partir de una amplia participacin y politizacin de la sociedad.
Desde esta perspectiva, las federaciones de estudiantes deben ope-
rar como herramientas de conduccin del movimiento estudiantil para
la transformacin de la realidad comn y para ello desde la Feupe se han
trabajado algunos puntos que consideran prioritarios (Mozo, 2016b):
Determinar el sentido de articulacin de la poltica en el marco de
la transformacin cultural, de identidad y representatividad del
movimiento estudiantil.
Mantener o incrementar el financiamiento de la educacin tanto
pblica como privada por parte del Estado.
Defender la real autonoma universitaria y la gratuidad de la edu-
cacin superior pblica, as como el principio de educacin como
derecho no sujeto a lucro.
Mantener y perfeccionar la regulacin al incremento de aranceles,
evitando el endeudamiento de estudiantes.
Profundizar la democratizacin de la educacin, as como la bs-
queda de calidad educativa, sosteniendo la necesidad de evalua-
cin triestamental de la educacin: Estado, autoridades universi-
tarias y estudiantes.
Mantener o mejorar las condiciones laborales dignas de docentes,
basados en una evaluacin vinculante con su desempeo.
Fortalecer el vnculo de la educacin superior con el sector pro-
ductivo y la vinculacin de la matrcula educativa con la planifica-
cin de desarrollo.
Mantener la regulacin a la creacin de universidades de garaje.
Consolidar la creacin de federaciones de estudiantes en todas las
universidades pblicas y particulares a escala nacional.
Fortalecer el nivel de lectura nacional, aunado a la inversin en
bibliotecas pblicas de calidad, la reduccin de aranceles a la im-
portacin de libros y el apoyo a la produccin de libros naciona-
les y estructurar un esquema de trabajo voluntario de estudiantes
universitarios sostenido en el tiempo.
5. Conclusiones
Han pasado 10 aos de la Revolucin Ciudadana, proceso poltico que
como podemos apreciar segn los diferentes relatos de los actores en-
trevistados en la parte emprica de este trabajo, se han conseguido im-
portantes logros en materia poltica, social y econmica. Sin embargo,
como tambin nos sugiere el texto, son varios los aspectos relevantes
que quedan pendientes para el prximo Gobierno.
En materia poltica, como seala Simbaa (2016), la adopcin de
nuevos mecanismos para el procesamiento de las demandas ciudadanas
por parte de la Constitucin de Montecristi ha permitido un incremen-
to de la politizacin en los territorios, as como una mayor participacin
a la hora de elaborar las polticas pblicas. No obstante, las asociacio-
nes, organizaciones y movimientos sociales y polticos en sus diversida-
des, ya sean del campo o de la ciudad, si bien por un lado, han logrado
politizar y presentar sus problemas, demandas y requerimientos en los
escenarios de la poltica formal (Ejecutivo o Asamblea), por otro lado, al
mismo tiempo que van colegislando, ahora tienen la tarea de seguir am-
pliando los canales de participacin hasta aqu establecidos.
Como sociedad, es fundamental que sigamos perfeccionando y pro-
fundizando las distintas formas de participacin ciudadana, para que
sus aportes no queden nicamente a nivel de consulta, sino que tambin
puedan llevarse a cabo a nivel de implementacin y puesta a punto de
las polticas pblicas (Durn, Mozo, Simbaa, 2016).
En materia econmica, si bien este modelo ha resultado ser ms in-
cluyente y redistributivo que el anterior (Constitucin de 1998), quedan
pendientes importantes cambios a nivel de las estructuras productivas,
encaminadas a favorecer a los pequeos y medianos productores, con
miras a alcanzar nuestra soberana alimentaria (como pas) y una ma-
yor solvencia econmica para todos, especialmente para quienes forman
parte de la economa popular y solidaria.
Si retomamos algunas de las crticas constructivas realizadas al
proceso de la Revolucin Ciudadana, podemos constatar la existencia
de un desfase en el proyecto de cambio de la matriz productiva plantea-
do por el Gobierno (Simbaa, 2016). Si bien la llegada de Jorge Glas a
la Vicepresidencia en el ao 2013 dio un fuerte impulso a esta propues-
ta, su empuje no logr terminar an con el ciclo histrico de acomodo
a la cultura importadora y rentista agroexportadora del pas, lo cual
ha dejado de lado la posibilidad de desarrollar otros flujos comerciales,
as como la diversificacin de un mayor nmero de sectores y productos

de exportacin con los cuales se puede fortalecer y democratizar nues-
tra macroeconoma.
De igual forma, queda pendiente la construccin y expansin de
nuestras industrias bsicas (privadas, mixtas, comunitarias), con las
cuales se puede incentivar el desarrollo de una nueva estructura econ-
mica que nos permita apostar por una mejor distribucin en trminos de
capacidades, de riqueza y de ingreso (Simbaa, 2016). Queda claro para
el prximo Gobierno la necesidad de mantener un dilogo abierto con
los sectores sociales, con los cuales deber trabajar en nuevas formas de
acumulacin, en otros tipos de organizacin productiva y de propiedad,
que nos conduzca como pas a una mejor distribucin y redistribucin
de la riqueza, elementos que de una u otra manera estn contemplados
en la Constitucin de la Repblica (Ramrez, 2016).
Todo proceso revolucionario que desee llevar a cabo importantes
transformaciones sociales y econmicas, nos dice Linera (2016), debe
por lo tanto reconocer por un lado la importancia del despliegue de las
iniciativas autnomas en los diferentes sectores sociales y, por otro lado,
sustentarse obligadamente en una gestin transparente, democrtica,
participativa e incluyente, con la que se pueda consolidar la confianza y
el respaldo de los sectores populares. Conciliar lo poltico con la polti-
ca, como hemos visto a lo largo del texto, es una apuesta siempre in-
conclusa, inacabada, que nos obliga a seguir trabajando en el fortale-
ciendo de las capacidades econmicas y productivas locales, de la mano
del reconocimiento de los diversos sectores sociales.
Para concluir, y retomando las aportaciones de los actores sociales
que contribuyeron a armar este trabajo, vemos que quedan pendientes
muchas reivindicaciones y demandas claves, relacionadas en unos ca-
sos con el cambio de la matriz productiva, tan necesario para salir de la
dependencia del rentismo de la tierra (explotacin de materias primas),
con la valorizacin y reconocimiento de la economa popular y solidaria,
as como con la construccin de una base social politizada, cuya cultura
poltica permita, llegada la hora, defender las conquistas sociales alcan-
zadas con tanta dificultad hasta la fecha.
Estos diez aos de Revolucin Ciudadana han sido vitales en el cam-
bio poltico de nuestro pas. Es necesario que sigamos apuntalando el
desarrollo de un proceso democrtico que profundice y consolide la
construccin de una sociedad mucho ms equitativa, solidaria y com-
prometida con las necesidades de las mayoras y las minoras, es decir,
de todos nosotros. No podemos perder de vista que la deuda con la his-

toria y con las injusticias de nuestra realidad sigue siendo grande. Como
poblacin ecuatoriana debemos ponernos manos a la obra en la cons-
truccin del pas que nos concierne a todos.
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Rediseando la presencia estatal extraterritorial:
el manejo poltico e institucional
de la emigracin bajo la Revolucin
Ciudadana del Ecuador
William Herrera Ros
1. Introduccin
En un contexto de profunda crisis econmica y de resquebrajamiento del
proyecto neoliberal, el Ecuador vivi a finales del siglo xx un considerable
episodio migratorio que lo priv de cerca del 10% de sus habitantes y de
ms del 20% de su poblacin econmicamente activa (Acosta, Olivares
y Villamar, 2004: 261). Esta ola masiva de migracin tuvo no solo reper-
cusiones en la vida de centenas de miles de familias ecuatorianas o en la
economa del pas con la llegada de cuantiosas remesas, sino tambin
en las arenas de la accin pblica. Poco a poco, las formas instituciona-
les de administracin de la emigracin y de interaccin con la poblacin
ecuatoriana en el exterior se fueron transformando a inicios de los aos
2000 a medida que la emigracin se converta en un problema pblico.1
Forzadas a actuar ante la masificacin del fenmeno migratorio y la mo-
vilizacin de organizaciones de migrantes y de diferentes fragmentos de
la sociedad civil ecuatoriana, las instituciones estatales, en particular
el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), generaron entonces diver-
sas iniciativas, las cuales, cuando no se quedaron en el papel, obtuvieron
escasos resultados (Arzaga, 2005; Eguiguren, 2011).2 Adems, desde el
1 Como lo seala el socilogo Joseph Gusfield (1981: 5), todos los problemas socia-
les no se convierten necesariamente en problemas pblicos. No todos se convierten en
objetos de conflicto y controversia en las arenas de la accin pblica []. Que las si-
tuaciones sean o no problemas pblicos es en s a menudo un tema de debate.
2 Las principales iniciativas que surgieron durante este perodo estaban relacionadas
con la seleccin de trabajadores ecuatorianos segn las necesidades de mano de obra
extranjera en Espaa, el fortalecimiento de estructuras consulares en Europa o la crea-
cin de programas de proteccin de emigrantes y de canalizacin de remesas.
105
106 William Herrera Ros
momento en que el reconocimiento del derecho al voto para los ecuato-

rianos en el exterior se concret previo a la eleccin presidencial del ao
2006,3 el tema de la emigracin fue objeto de reapropiaciones dispares
en el marco de competiciones partidarias por la conquista del voto mi-
grante (Moreno Nez, 2007; Ramrez y Boccagni, 2010). Desde el pun-
to de vista de las relaciones entre Ecuador y su poblacin en el exterior,
se trataba de un perodo en el que los emigrantes, por intermedio de sus
organizaciones, no dudaban en denunciar la indiferencia o ms an el
abandono del Estado ecuatoriano y de su clase gobernante.4
La llegada al poder de Rafael Correa y de un grupo heterogneo de
actores dentro del Gobierno de la Revolucin Ciudadana gener un im-
pacto inmediato en la produccin de la emigracin como asunto de ac-
cin y debate pblico en Ecuador. Insistiendo en la ruptura con el viejo
Estado que oblig a varios segmentos de la poblacin a expatriar-
se, el presidente Correa estableci como una de las prioridades de su
Gobierno la elaboracin de una nueva poltica migratoria o de una
poltica migratoria integral. Si bien los primeros documentos oficiales
de esta nueva poltica hacan mencin de la situacin de diferentes gru-
pos de personas en situacin de movilidad humana (emigrantes ecuato-
rianos, inmigrantes en Ecuador, migrantes en trnsito y refugiados) y de
la importancia de elaborar polticas que aseguren su proteccin,5 los ac-
tores gubernamentales privilegiaron el tema de la emigracin enfocndo-
se en la inclusin de los emigrantes o expulsados de la patria segn
el lenguaje presidencial en la fabricacin de un nuevo modelo de desa-
rrollo posneoliberal. En efecto, desde el ao 2007, varias instituciones
3 Reconocido oficialmente en 1998 en el marco de la Asamblea Constitucional, el dere-

cho de ejercer el voto de los ecuatorianos en el exterior atravesara ms adelante una
lenta puesta en marcha. En septiembre de 2002, una ley aprobada por el Congreso
ecuatoriano especificaba las condiciones de la participacin electoral a la distancia y
estableca la creacin de una circunscripcin del exterior (Araujo, 2011). Mientras que
la poblacin en general se preparaba en 2006 para las elecciones generales (presiden-
cial y legislativas), los emigrantes tenan nicamente el derecho de votar por los candi-
datos a presidente y vicepresidente. La Constitucin del 2008 ampliara este derecho y
habilitara adems nuevas vas para la participacin poltica extraterritorial.
4 Por ejemplo, de las distintas acciones contestatarias por la causa de los emigrantes
identificadas por la prensa ecuatoriana entre enero de 2001 y enero de 2007, la mayo-
ra tena como blanco a instituciones estatales y a dirigentes polticos acusados del
abandono de la poblacin ecuatoriana en el exterior, ya sea por la falta de recono-
cimiento de sus derechos polticos y sociales, o por no concretar programas a favor de
los migrantes y sus familias (Herrera Ros, 2016: 178-188).
5 Ver, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones (2007: 16).
Rediseando la presencia estatal extraterritorial... 107
estatales desplegaron un conjunto hbrido de planes y dispositivos de ac-

cin pblica que tenan como objetivo la facilitacin del retorno volun-
tario y de la reinsercin productiva de los emigrantes, la activacin y el
mantenimiento de vnculos de carcter poltico, econmico y cultural con
las comunidades ecuatorianas del exterior, as como la asistencia a mi-
grantes en situacin de vulnerabilidad. De esta manera, la intervencin
del Estado en materia migratoria, la cual desde finales del siglo xix se ha-
ba centrado en la gestin de la inmigracin en el territorio ecuatoriano
(Ramrez Gallegos, 2012), tomaba un giro pronunciado haca una polti-
ca extraterritorial de acercamiento hacia los emigrantes.
La experiencia ecuatoriana de estos ltimos aos en materia emigra-
toria constituye una clara ilustracin de lo que la literatura cientfica ha
calificado como polticas de vinculacin o diaspricas. Inscribindose en
gran parte en los trabajos sobre el transnacionalismo (Glick-Schiller et al.,
1992) y, en particular, sobre el transnacionalismo poltico (Guarnizo et al.,
2003, stergaard-Nielsen, 2003), esta literatura, en el caso latinoameri-
cano, ha puesto en evidencia cmo los Estados de origen han estableci-
do relaciones activas con sus disporas, por ejemplo, abriendo canales
para favorecer la participacin poltica de los emigrantes mediante el re-
conocimiento del derecho al voto (Caldern, 2003), promoviendo su in-
clusin en los asuntos polticos nacionales (Baeza, 2010) o incluso contri-
buyendo con su integracin en los pases de instalacin (Dlano, 2010).
Sin embargo, estos trabajos acadmicos tienden a producir una concep-
cin monoltica del Estado y nos dicen poco sobre los procesos constitu-
tivos que participaron en la emergencia de los dispositivos transnaciona-
les y sobre las instituciones que los pusieron en marcha.
El captulo plantea, siguiendo a Margheritis (2011), que la produc-
cin de lo extraterritorial est estrechamente asociado con dinmicas
poltico-burocrticas internas. El Estado es analizado como un espacio
de lucha dentro del cual los representantes ministeriales, lderes polti-
cos y actores sociales compiten por la definicin de la realidad migrato-
ria del Ecuador y por la delimitacin de los marcos institucionales, ju-
rdicos y simblicos de gestin del tema migratorio. En este sentido, la
elaboracin de una poltica dirigida hacia los emigrantes es concebida
como un proceso, el cual, lejos de ser lineal, tuvo desde sus inicios ten-
siones y vacilaciones en funcin del desenvolvimiento de rivalidades in-
terinstitucionales por su control y de la evolucin del inters poltico por
la migracin.
El presente captulo propone explorar el manejo poltico e institu-

cional de la emigracin como problema pblico durante el Gobierno de
Rafael Correa y, en particular, la construccin de una poltica de acer-
camiento y atencin hacia los emigrantes ecuatorianos a la luz de tres
aristas. Esta contribucin rastrea, en primer lugar, la reformulacin de la
emigracin como problema pblico a partir de un entrelazamiento de
dinmicas relacionadas con el ascenso poltico de Correa, su denuncia
del neoliberalismo y la bsqueda de apoyos electorales en la circunscrip-
cin del exterior. En segundo lugar, el anlisis de la definicin y de los
intentos de ejecucin de esta poltica no puede ignorar los efectos pro-
vocados por las reconfiguraciones en este subcampo burocrtico con la
aparicin de la Secretara Nacional del Migrante y su ulterior transfor-
macin a inicios del tercer mandato de Correa en el Viceministerio de
Movilidad Humana de la Cancillera ecuatoriana. Estas variaciones insti-
tucionales estuvieron acompaadas de luchas por la rectora de la po-
ltica hacia los emigrantes y de la poltica migratoria en general, ocasio-
nando al mismo tiempo una redefinicin de sus formas de intervencin.
Finalmente, el captulo concluye con la difcil puesta en marcha y los re-
sultados mixtos de los principales instrumentos de la poltica diseada
para los emigrantes: los programas de retorno y las tecnologas de ma-
terializacin de vnculos. Analizadas en conjunto, estas aristas nos per-
mitirn captar cmo en el transcurso de los ltimos diez aos, a medi-
da que se construa la poltica de acercamiento hacia los emigrantes, se
fue negociando la inclusin poltica y simblica de los emigrantes en su
pas de origen y rediseando, no sin disputas, la presencia estatal dentro
y fuera de las fronteras nacionales.6
2. De la denuncia de los males del pasado a la promocin

de la Quinta regin: reapropiacin y reformulacin
de la emigracin como problema pblico
Despus del triunfo electoral de Rafael Correa en el ao 2006, el tema
emigratorio ocup un sitio prioritario en el proyecto gubernamental de
6 Esta contribucin se apoya empricamente en una investigacin realizada en el marco

de una tesis de doctorado en ciencias polticas en la Universidad Paris 1 Panthon-Sor-
bonne sobre la fabricacin de la poltica de emigracin del Ecuador (2016). Diferen-
tes tipos de materiales empricos fueron obtenidos durante el trabajo de campo como,
por ejemplo, archivos de la ex Secretara Nacional del Migrante y del Ministerio de Re-
laciones Exteriores, observaciones de tipo etnogrfico de las arenas de fabricacin de
la poltica migratoria y entrevistas con los responsables de esta poltica y con otros ac-
tores involucrados en cuestiones migratorias.
la Revolucin Ciudadana. Para el presidente electo, varios motivos e in-

tereses se sumaron y entrelazaron para que la emigracin y la situacin
de los emigrantes estn presentes en los escenarios de debate y dispu-
ta poltica.7 Por un lado, la evocacin al episodio migratorio de finales
del siglo xx serva como un recurso para ilustrar y denunciar los males
del pasado: el neoliberalismo y sus artfices, sealados como respon-
sables de la crisis bancaria y econmica que desencadenara la ola de
migracin. Sancionado como un mbito prioritario de intervencin del
Estado, el tema emigratorio estaba por otro lado enganchado a la pro-
mocin de la Quinta regin, construccin simblica pensada desde
la campaa presidencial en el marco de los esfuerzos desplegados por
Correa y su joven formacin poltica, Movimiento PAIS, para ganarse el
apoyo electoral de los emigrantes. La emigracin pas as a estar plena-
mente integrada en las estrategias y luchas que acompaaron el ascen-
so y la consolidacin de un outsider de la lite poltica (Ramrez Gallegos,
2008) y de sus aliados, en el ejercicio del poder gubernamental.
A partir de una dramatizacin de la realidad social, el presiden-
te Correa se reapropi del tema emigratorio desde el primer da al man-
do del Estado, otorgndole una amplia visibilidad durante sus interven-
ciones e inscribindolo en la ruptura con lo que l llamaba la larga
y triste noche neoliberal y en una estrategia de deslegitimacin de la
partidocracia.8 El tono fue fijado en particular desde la ceremonia de
posesin del nuevo presidente de la Repblica el 15 de enero de 2007. En
esta ocasin, Correa aprovech el ritual oficial para anunciar el inicio de
los tiempos de cambio, de los cuales los migrantes no iban a estar au-
sentes. Retomando el plan de gobierno del Movimiento PAIS, el discurso
invitaba de manera general a sobrepasar un rgimen neoliberal en cri-
sis y desvelaba los ejes programticos para la transformacin radical
7 Es importante recordar que, desde finales del siglo xix, la migracin y, en particular, la
inmigracin han sido tratados con variaciones segn la coyuntura como proble-
mas pblicos y objetos de intervencin estatal. Aunque el tema de la inmigracin o
tambin el del refugio han estado presentes en la agenda de accin pblica en el siglo
xxi, los ltimos quince aos se han caracterizado, en especial desde la llegada al poder
de Rafael Correa, por el giro que ha tomado la poltica migratoria ecuatoriana hacia
una poltica de acercamiento con los emigrantes.
8 Mediante el trmino partidocracia, Correa designaba a las antiguas lites polti-
cas que pertenecan a las tradicionales fuerzas parlamentarias que haban gobernado
el Ecuador desde el trmino del ltimo Gobierno militar a finales de la dcada de los
aos setenta.
del Ecuador.9 En el marco de la reconstitucin y representacin del pe-

riodo neoliberal, la migracin era presentada como una tragedia na-
cional y como la principal consecuencia del deterioro econmico y so-
cial a raz de la aplicacin de las polticas del Consenso de Washington:
Sin duda, el mayor costo del fracaso del modelo neoliberal, ha sido la migra-
cin [] Los exiliados de la pobreza, en nuestro pas, suman millones, y, pa-
radjicamente, son quienes, con el sudor de su frente, han mantenido viva la
economa a travs del envo de las remesas, mientras los privilegiados despa-
chan el dinero hacia el exterior.10
Para el presidente Correa, el fin de la exclusin poltica y del aban-

dono estatal estaba declarado: los emigrantes, aquellos quienes encar-
naban el fracaso del modelo neoliberal, estaban convocados a reinte-
grar la patria de la Revolucin Ciudadana (Herrera Mosquera, 2011:
185-190). La operacin de reintegracin de los exiliados de la pobre-
za tomaba forma, primero, simblicamente, mediante lo que Correa y
sus allegados llamaban la Quinta regin o la regin de los migran-
tes. Presentada como la prueba de la voluntad de incluir a los emigran-
tes en el proyecto de Revolucin Ciudadana, esta regin simblica ex-
traterritorial completaba el mapa del Ecuador del siglo xxi aadindose
a las regiones geogrficas sierra, costa, amazona e islas Galpagos
cuya delimitacin haba moldeado el imaginario nacional y estructurado
histricamente las luchas sobre la forma de concebir el Estado ecuato-
riano (Barrera, 1999). Paralelamente, el presidente anunciaba dos so-
luciones diseadas para los habitantes de la Quinta regin: la creacin
de una institucin autnoma dedicada exclusivamente a los asuntos
migratorios la Secretara Nacional del Migrante y la representacin
parlamentaria de los ecuatorianos en el exterior, reivindicacin de lar-
ga data de organizaciones de migrantes, que iniciara con la Asamblea
Constituyente, eje central de la agenda de cambio liderada por Correa.
Presentes constantemente en las intervenciones oficiales del
Mandatario, la idea de la Quinta regin y las propuestas para los emi-
grantes eran en especial difundidas durante los viajes internacionales.
9 Estos ejes programticos incluan la revolucin constitucional con la propuesta de

asamblea constituyente, la revolucin tica para luchar contra la corrupcin, la re-
volucin econmica para romper con el neoliberalismo, la revolucin educativa y de
salud por medio del aumento del gasto social per cpita y la revolucin para la dig-
nidad, la soberana y la integracin latinoamericana (Movimiento PAIS, 2006).
10 Discurso de posesin de Rafael Correa como presidente del Ecuador, de 15 /1/2007.
Desde el inicio de su mandato, Correa haba realizado visitas, en espe-

cial, a los principales pases de concentracin de la migracin ecuato-
riana: Espaa, Italia y Estados Unidos (Ramrez, 2013: 66-68). En cada
desplazamiento, varios encuentros eran organizados con la poblacin
migrante que le permitan al presidente, al mismo tiempo que informaba
sobre los resultados de la accin gubernamental, insistir sobre el rol fun-
damental de la Quinta regin para la realizacin del proyecto de cam-
bio. Mientras Correa reiteraba su concepcin de la emigracin como
una tragedia nacional, sus visitas a los sitios de instalacin de la emi-
grantes eran tambin presentadas como un acto de reparacin hacia
aquellos que fueron expulsados del pas (Corts, 2009). Cada visi-
ta conclua con un llamado a regresar al Ecuador: el retorno apareca as
como el acto final de reconciliacin entre los emigrantes y un Estado que
los haba olvidado en el pasado.
Esenciales para generar vnculos extraterritoriales, estos desplaza-
mientos estaban adems estrechamente asociados con la bsqueda del
apoyo poltico y electoral de los ecuatorianos residentes en el exterior.
Con la aprobacin en abril del 2007 de la propuesta de instalacin de
una Asamblea Constituyente para la cual los emigrantes no solo podan
votar, sino tambin enviar seis representantes,11 la presencia activa en la
circunscripcin extraterritorial, mediante las visitas del Gobernante y de
otras figuras del Rgimen,12 era crucial. Al no haber presentado candida-
tos para las elecciones legislativas del 2006, la Constituyente era la prin-
cipal estrategia tanto para la entrada de los miembros de PAIS en la can-
cha electoral, como para el arrinconamiento de los representantes de la
partidocracia. La apuesta constituyente result finalmente fructfera
con la obtencin de 94 de los 130 escaos en juego para PAIS, incluidos
los seis del exterior.
Arena poltica decisiva para empujar la transicin posneoliberal
(Ramrez Gallegos, 2012), la Asamblea Constituyente fue adems un es-
pacio central para la consagracin de la migracin como problema p-
blico. Con los aportes de diferentes organizaciones comprometidas con
la causa de los migrantes, el nuevo texto constitucional estableca los
principales rasgos de una poltica de derechos del Estado en materia
11 Dos por los ecuatorianos residentes en Estados Unidos y Canad, dos por los ecuato-
rianos en Amrica Latina, y dos por los ecuatorianos en Europa, Asia y Oceana.
12 De gira la versin oficial sobre voto. El Universo, 20/9/2007.
migratoria (Koller, 2009-2010). Entre estos rasgos, se destaca el recono-

cimiento del derecho a migrar (art. 40) y del principio de no discrimi-
nacin de las personas por su condicin migratoria (art. 11.2), la pro-
teccin de las familias transnacionales (art. 40.6), la promocin del
principio de ciudadana universal (art. 416.6), as como la instaura-
cin del rol del Estado en la proteccin de los derechos de los migrantes
y en la rectora de la poltica migratoria (art. 392).
La Asamblea Constituyente marc tambin un antes y un despus en
trminos de la participacin poltica de los emigrantes. La Constitucin
ampli los mecanismos para la participacin y representacin poltica
de los ecuatorianos en el exterior: derecho al voto para las elecciones
presidenciales y legislativas, ratificacin de la circunscripcin electoral
del exterior y de sus seis representantes parlamentarios, acceso a dispo-
sitivos de democracia participativa, entre otros. Desde entonces y has-
ta el 2016, los migrantes han formado parte de cinco procesos electora-
les. A pesar de una participacin fluctuante, los habitantes de la Quinta
regin, mediante el envo de sus asamblestas, no dejaron de ser una
pieza clave en la dinmica de afianzamiento electoral de la Revolucin
Ciudadana. En efecto, si se toma en cuenta las primeras elecciones pos-
constituyente en las que estaban en juego la reeleccin de Correa y 124
escaos en la Asamblea Nacional para el perodo 2009-2013, los emi-
grantes representaban la cuarta circunscripcin electoral ms importan-
te. Como lo seala Lorena Araujo (2010:7), al mirar la distribucin
de escaos a nivel nacional, se encuentra que los migrantes en el exte-
rior cuentan con ms escaos de los asignados a casi todas las provin-
cias del pas. Las excepciones son Guayas (18 escaos), Pichincha (14)
y Manab (8). En esa ocasin, PAIS gan 59 escaos, incluidos cinco
de los seis del exterior. Para las elecciones del perodo legislativo 2013-
2017, la Quinta regin conserv su peso como el cuarto territorio elec-
toral en conjunto con la provincia costea de Los Ros. En esta ltima
ocasin, los migrantes, al haber votado mayoritariamente por los seis
candidatos de PAIS a asamblestas del exterior, contribuyeron a la ob-
tencin de la mayora absoluta del movimiento oficialista que consigui
100 de 137 escaos en juego.
De vctimas del neoliberalismo a actores de la refundacin del
pas, los emigrantes se haban as convertido en una reserva de apo-
yo electoral constantemente solicitada por Correa y PAIS para su con-
solidacin poltica consolidacin necesaria a fin de poder sostener la
empresa posneoliberal y las reconfiguraciones burocrticas, por me-

dio de las cuales, tal como sucedera en el espacio de produccin de
la poltica migratoria, se trazaran los nuevos contornos de la accin
estatal.
3. Innovacin institucional, reconfiguraciones burocrticas

y disputa por la rectora de la poltica migratoria
El anlisis de la poltica pblica no puede estar desconectado del contex-
to institucional en el que se desenvuelve, en especial, al tratarse, como
en el caso de Ecuador en los ltimos diez aos, de un proceso en el cual
la recuperacin y la reconstruccin de la autoridad estatal, as como el
despliegue de la accin pblica, se han ido realizando mediante reestruc-
turaciones significativas del campo de poder ecuatoriano.13 En nuestro
caso especfico, la construccin de la poltica hacia los emigrantes estu-
vo en gran parte atada a la trayectoria de una innovacin institucional
la Secretara Nacional del Migrante (Senami) y a las repercusiones de
su emergencia en la esfera burocrtica. En efecto, para dar fin al aban-
dono estatal hacia los emigrantes, el presidente Correa, siguiendo lo
anunciado en su discurso de posesin, crea en marzo de 2007 la Senami
con la misin oficial de definir y ejecutar la poltica migratoria ecua-
toriana.14 Con rango de ministerio, esta institucin fue el lugar de con-
cepcin del Plan nacional de desarrollo humano para las migraciones, presenta-
do oficialmente en diciembre de 2007, as como el lugar de fabricacin
de una gama amplia de dispositivos diseados para los emigrantes y sus
familias. Desde su creacin, la Senami arrastraba sin embargo numero-
sas dificultades. Mientras sus fundadores y promotores trabajaban por
conseguir suficientes recursos presupuestarios y personal, la institucin
dedicaba tambin gran parte de sus esfuerzos a la conquista de territo-
rios burocrticos y a la consolidacin de un rol central en la formula-
cin y coordinacin de la poltica migratoria del Ecuador. No obstante,
la posicin de la Secretara dentro del aparato estatal se fue debilitando
13 Recordemos que Pierre Bourdieu entiende el campo de poder (champ du pouvoir) como
el espacio de juego dentro del cual los poseedores de capital (de diferentes especies)
[que participan en la construccin del Estado] luchan especialmente por el poder del Estado,
es decir, por el capital estatal que da poder sobre las diferentes especies de capital y
sobre su reproduccin (Bourdieu, 1993: 52).
14 Artculo 1 del decreto 150 del 1 de marzo de 2007, publicado en el Registro Oficial n.
39, de 12/3/2007.
gradualmente a raz de competiciones con rivales ministeriales ms po-

tentes y de la pulverizacin de apoyos en las esferas burocrtica y polti-
ca. Despus de seis aos de existencia, el presidente Correa pondra fin
a la innovacin institucional en junio de 2013, haciendo espacio para el
nuevo Viceministerio de Movilidad Humana del Ministerio de Relaciones
Exteriores (MREMH).
Cuando la Senami fue creada, la particularidad de la poltica migra-
toria resida en que su construccin se efectuaba en un espacio burocrti-
co congestionado. Para empezar, la aparicin de esta institucin autnoma
implicaba un sensible golpe en contra de la Cancillera, que se tradu-
ca por la prdida de la posicin central de los diplomticos en un te-
rritorio burocrtico que ellos haban contribuido a moldear despus de
la ola masiva de migracin a finales de los aos noventa. Por una par-
te, el decreto de fundacin de la Senami fijaba la transferencia hacia la
nueva institucin del Programa de Ayuda, Ahorro e Inversin para los
migrantes ecuatorianos y sus familias, establecido va decreto en 2002
y administrado por los diplomticos.15 Desde su creacin, este progra-
ma dispona oficialmente de un presupuesto anual de cinco millones de
dlares, los cuales fueron tambin reasignados a la construccin de la
Secretara y de sus instrumentos de accin. Por otra parte, el decreto fir-
maba la desaparicin de la Direccin general de apoyo a los ecuatoria-
nos en el exterior de la Cancillera, instituida en 2000 por los diplom-
ticos como una primera respuesta organizacional para la gestin de la
emigracin (Eguiguren, 2011). A partir del primer ao de existencia de la
Senami, la relacin entre las dos instituciones estuvo as atravesada por
fuertes conflictos en torno a la transferencia de recursos, la delimitacin
de los campos de intervencin de la Secretara y su presencia fuera del
territorio nacional mediante representaciones instaladas en los principa-
les pases de destino de la emigracin: las Casas ecuatorianas (en la si-
guiente seccin se tratar este ltimo aspecto).
Adems, estas relaciones conflictivas iban acompaadas de lgicas
de demarcacin utilizadas por los agentes de ambas instituciones. A ma-
nera de ejemplo, durante las entrevistas con miembros del personal de
la Senami, estos expresaban frecuentemente que la creacin de la insti-
tucin surgi en oposicin a una Cancillera que ya no era apta, segn
ellos, para hacer frente a la nueva realidad del fenmeno migratorio
15 Decreto 2373-B del 21 de febrero de 2002, publicado en el Registro Oficial n. 527,

de 5/3/2002.
ecuatoriano. Se expresaba de esta forma un rechazo a la institucin di-

plomtica que tambin haba sido expresado pblicamente por el pre-
sidente Correa.16 En cambio, en las entrevistas con los miembros del
Servicio exterior, los agentes de la Senami eran presentados como un
grupo de ingenuos e idealistas que desconoca el funcionamiento de
las reglas del sistema internacional.17 Asimismo, para los diplomticos,
la existencia de la Secretara generaba confusiones dentro del aparato
estatal en cuanto a las competencias de cada institucin y las relaciones
del Ecuador con las autoridades de los pases de destino de la migracin.
Ms all de las tensiones con la Cancillera, la edificacin de la
Senami se realizaba mediante una serie de relaciones interdependien-
tes con diversas instituciones estatales. Desde su creacin oficial, la
Senami fue, en primer lugar, colocada entre los ministerios y organis-
mos pblicos encargados de la poltica social del Estado. Perteneca as
al sector social, segn la categorizacin oficial y su accin era evalua-
da por el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. En segundo lu-
gar, la Secretara estaba envuelta en juegos de motivos mixtos, cargados
de componentes de competicin y cooperacin, con otras instituciones
que no pertenecan necesariamente al polo social entre las cuales es-
taban los Ministerios del Interior, del Trabajo y de Justicia y que inter-
venan, junto con el MRE, en el espacio de produccin de la poltica mi-
gratoria ecuatoriana.18
En este espacio congestionado, las relaciones interministeriales, en
particular entre Senami y MRE, iban a estar marcadas por la disputa por
la rectora de la poltica hacia los emigrantes y la poltica migratoria
en general. Trmino que pertenece al lenguaje de los planificadores del
Estado, quienes ocuparan un sitio preponderante en la accin guberna-
mental bajo Correa, la rectora apunta esencialmente al monopolio del
control de las tareas de definicin y coordinacin de una poltica pbli-
ca a escala nacional. Para los actores de la Secretara, el reconocimien-
to del rol rector en materia migratoria era esencial para la instalacin
16 Presidente de Ecuador reclama por ineptitud de la diplomacia. La Hora, 2/12/2007.

17 Entrevista con embajador de carrera de la Subsecretara de Asuntos Migratorios y
Consulares del MRE, de 5/8/2011.
18 A esta configuracin institucional, habra que aadir tambin el Consejo Nacional de
Igualdad de la Movilidad Humana, establecido en la Constitucin de Montecristi y
en la Ley Orgnica de los Consejos Nacionales para la Igualdad aprobada en julio de
2014, cuya conformacin se aprestaba a ser iniciada en 2016.
y consolidacin de la institucin en el aparato estatal. Desde esta pers-

pectiva, su principal apuesta poltica consista en la elaboracin y apro-
bacin de un proyecto de ley sobre las migraciones que corresponda
a una reivindicacin impulsada a lo largo de los aos 2000 por las orga-
nizaciones movilizadas por la causa de los migrantes que tena como
objetivos el reconocimiento e institucionalizacin de derechos de los mi-
grantes, as como el establecimiento de una estructura interinstitucio-
nal, con la Senami en su centro, para la gestin de los asuntos migra-
torios. A pesar de la elaboracin de varas versiones del proyecto de ley,
este nunca fue introducido en la arena parlamentaria durante la existen-
cia de la Secretara debido a la ruptura de alianzas tanto con ministe-
rios como con organizaciones de la sociedad civil ecuatoriana en las
que se apoyaban los actores de la institucin para impulsar esta iniciati-
va poltica (Coalicin por las Migraciones y el Refugio, 2015: 3-5). Con la
desaparicin de la Senami, el Viceministerio de Movilidad Humana de la
Cancillera retom esta tarea pendiente. Con el apoyo de los asambles-
tas del exterior, el Proyecto de Ley Orgnica de Movilidad Humana fue
presentado en la Asamblea Nacional en julio del 2015 y aprobado por
unanimidad el 5 de enero del 2017, a un mes de las elecciones genera-
les en las que se jugaba el futuro de la Revolucin Ciudadana sin Rafael
Correa.19
La bsqueda del rol rector tuvo tambin la resistencia de actores
ministeriales Interior, Ministerio de Coordinacin de la Seguridad y
tambin el MRE que reaccionaron ante la emergencia del problema
ampliamente mediatizado de la inmigracin y su creciente asociacin con
los temas de (in)seguridad. Durante los aos 2000, importantes flujos
de inmigrantes llegaron al Ecuador, ya sea por la frontera norte duran-
te la intensificacin del conflicto armado del pas vecino, o por la fron-
tera sur. Adems, en junio de 2008, Correa anunci la eliminacin total
19 Adems de regular el ingreso de extranjeros y de garantizar derechos y obligaciones pa-

ra los ecuatorianos en el exterior, la nueva ley contiene disposiciones para los migran-
tes retornados, las personas en trnsito, las vctimas de trata de personas y de trfico
de migrantes, as como para aquellos quienes requieran proteccin internacional. Esta
mirada integral de la movilidad humana est acompaada de principios introduci-
dos por primera vez en la Constitucin de 2008 como la ciudadana universal, la libre
movilidad humana o la prohibicin de criminalizacin de una persona por su condicin
migratoria, y de un captulo dedicado a la circulacin y residencia de ciudadanos sura-
mericanos en Ecuador. Acerca de la institucionalidad en materia de migracin, la ley es-
tablece que ser la o el Presidente de la Repblica quien determinar la entidad recto-
ra de la movilidad humana, as como la autoridad de control migratorio.
de visas de turismo para ingresar al Ecuador,20 lo que provoc, entre

otras, una diversificacin de los flujos de inmigracin con la llegada, en
un menor nmero, de migrantes de pases africanos y asiticos (Herrera
Mosquera, Moncayo, Escobar Garca, 2012: 54-61). Anunciada por el
presidente ecuatoriano como una medida conforme al principio de ciu-
dadana universal as como un mecanismo para estimular la llegada de
turistas internacionales al Ecuador, esta decisin fue fuertemente criti-
cada por los detractores del Gobierno de Correa. Uno de los principales
opositores de lo que se llamaba la poltica de puertas abiertas fue el
alcalde de Guayaquil y figura histrica de la derecha ecuatoriana, Jaime
Nebot, quin la seal como el origen de la ola de crmenes en su ciu-
dad y quien exiga adems que se impongan visas a colombianos, perua-
nos y a ciudadanos de otras partes de Amrica Central.21 Forzado a reac-
cionar, el Gobierno, por medio del Ministerio del Interior y de la Polica
Nacional, lanz una serie de operaciones de control de identidad, deten-
cin y deportacin de inmigrantes en situacin irregular. Estas operacio-
nes fueron denunciadas por organizaciones de defensa de los derechos
de los migrantes como contrarias a los planteamientos de la poltica
migratoria integral y a las disposiciones de la Constitucin del 2008.22
Desprevenidos ante esta nueva situacin, los responsables de la
Senami se vieron obligados a volcarse en el asunto de la inmigracin y
a integrarlo en el marco de su bsqueda del rol rector. Es, precisamente,
en ese contexto que surgen entre el 2010 y 2012 una serie de negociacio-
nes interministeriales en las que lo que estaba en juego era la (re)defini-
cin de la migracin como problema pblico y la concepcin de la polti-
ca migratoria ecuatoriana en un sentido amplio como poltica de gestin
a la vez de la emigracin y de la inmigracin (Herrera Ros, 2016: 525-
536). Mientras que en estas reuniones representantes de la Senami y de
la Cancillera apelaban al principio de coherencia y se oponan a la aso-
ciacin inmigracin=inseguridad defendida por representantes del sec-
tor de la seguridad, es esta ltima concepcin la que tendi a mantenerse
20 Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin, Boletn de prensa n.

398. Quito, de 11/6/2008.
21 En Guayaquil quieren exigirle visa a colombianos y peruanos. El Espectador, de
27/11/2010.
22 Ver, por ejemplo, el Pronunciamiento de la Coalicin por las migraciones y el refugio ante Ope-
rativos para la identificacin de irregulares y deportaciones implementadas por el Gobierno de
Ecuador, de la Coalicin por las Migraciones y el Refugio, de 18/6/2010.
y que fue retomada de una manera ligeramente matizada por el presidente

Correa en su enlace televisivo semanal de rendicin de cuentas.23
En suma, despus de las rivalidades con los diplomticos, del en-
frentamiento con actores ministeriales potentes involucrados en cues-
tiones de inmigracin y de la falta de concrecin del proyecto de ley, la
tentativa de conseguir la rectora de la poltica migratoria no solo que
fue infructuosa, sino que fue debilitando la posicin de la Secretara del
Migrante dentro del Estado. Este debilitamiento comenz a objetivarse
con el lanzamiento a partir del 2011 del proceso, indito en Ecuador, de
relocalizacin de la Senami a Azogues, ciudad de 38 mil habitantes y
capital de Caar, una de las provincias histricas de emigracin. Es de-
cir, la relocalizacin implicaba, al mismo tiempo que lo materializaba,
el alejamiento de la joven institucin de Quito, centro del poder poltico
y administrativo de Ecuador. El debilitamiento terminara traducindo-
se en la transformacin de la innovacin institucional en Viceministerio
de Movilidad Humana de la Cancillera, pocos das despus del inicio del
tercer mandato presidencial de Correa. Mientras esta jugada poda ser
interpretada como una disminucin del peso y valor poltico del tema
migratorio en la agenda gubernamental, el viceministerio era presentado
sobre todo como una nueva solucin para superar confusiones logsti-
cas y burocrticas, as como para iniciar una reevaluacin de la poltica
diseada para los emigrantes, la cual, atrapada en las tensiones interins-
titucionales, no estaba generando los resultados esperados.
4. El laborioso rediseo de la presencia estatal extraterritorial

Mientras se desenvolvan las disputas dentro del Estado por el control
de la definicin y coordinacin de la poltica para los emigrantes, las
acciones que apuntaban a su reintegracin en el pas de origen se fue-
ron ejecutando en paralelo por medio de un conjunto de tecnologas
de vinculacin con la Quinta regin y de varios dispositivos diseados
para facilitar el retorno voluntario y la reinsercin productiva de los emi-
grantes. Es mediante estos instrumentos de accin pblica que, por un
lado, se estructuraba la creacin, adaptacin y distribucin de recur-
sos estatales fuera del territorio nacional y que, por otro lado, se mane-
jaba la inclusin de los emigrantes en los asuntos nacionales, as como
su participacin en la construccin de un nuevo modelo de desarrollo
23 Enlace ciudadano del presidente Rafael Correa, de 12 /4/2012.

posneoliberal. No obstante, la puesta en marcha de estos instrumen-

tos se revel laboriosa, ya sea por desacuerdos dentro del Estado so-
bre las formas idneas de intervencin con los emigrantes, o por sus re-
sultados mixtos, desencadenando protestas desde las organizaciones de
migrantes, incluso desde aquellas cercanas a la Revolucin Ciudadana.
El despliegue de tecnologas de vinculacin con la Quinta regin
A parte de las visitas presidenciales y de la ampliacin de la participa-
cin electoral extraterritorial antes mencionadas, el Estado ecuatoria-
no por medio de sus diferentes funciones gener en los ltimos diez
aos varias tecnologas de acercamiento e inclusin dirigidas hacia los
connacionales en el exterior.24 En la Cancillera, por ejemplo, se produjo
una revalorizacin de un espacio durante mucho tiempo relegado den-
tro del Servicio exterior ecuatoriano y criticado por las organizaciones de
migrantes: la accin consular. La apertura de nuevos consulados25 estu-
vo acompaada de la difusin de una nueva concepcin de la atencin
consular en torno a la nocin de diplomacia ciudadana que invitaba
a los miembros del Servicio exterior, adems de ofrecer servicios giles y
modernos, a mantener una cercana constante con la poblacin migran-
te (Ramrez Gallegos, 2013: 55-58). Desde el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social se habilit y flexibiliz el grupo de requisitos para la afi-
liacin voluntaria para los ecuatorianos domiciliados en el exterior y se
firmaron convenios de portabilidad de la seguridad social con pases de
destino de la migracin ecuatoriana, en especial, Espaa. Por su lado, la
Asamblea Nacional abri cuatro oficinas en el exterior, las Casas de la
Asamblea, a fin de disponer de espacios para la rendicin de cuentas y
24 Antes de la llegada de Rafael Correa ya existan iniciativas para llevar la accin del Es-
tado ecuatoriano a los territorios de concentracin de la migracin, como era el caso
de los Comisarios de derechos humanos de la Defensora del Pueblo para los ecuato-
rianos en Estados Unidos y en Europa (Defensora del Pueblo, Reglamento Orgnico, Qui-
to, 12/9/2001, publicado en el Registro Oficial n. 609 del 2/7/2002). Sin embargo, a
partir del 2007, se constata una profusin de iniciativas que apuntaban a diferentes as-
pectos sociales, polticos, econmicos y culturales de la vida de los emigrantes.
25 Como lo indica Jacques Ramrez Gallegos a propsito del estado de la red consular en
el 2013 (2013: 56-57), actualmente Ecuador cuenta con 90 consulados rentados y
113 honorarios. De esos, 33 consulados (24 rentados y 9 honorarios) se han abierto
entre el 2008 y 2012 [] y de esos la mitad en pases de destino como Espaa (Mla-
ga, Palma de Mallorca, Alicante), Estados Unidos (Queens, Connecticut, Minneapo-
lis, Nueva Orleans, Phoenix) y pases de trnsito como Mxico (Tapachula, Guadalaja-
ra y Monterrey).
la socializacin de leyes y proyectos de ley con los electores de la Quinta

regin (ibid.: 61-63).26 El Consejo de la Judicatura inaugur, en cambio,
desde el 2012 un Buzn Judicial para atender los trmites judiciales de
los emigrantes que se encontraban pendientes en Ecuador y ofrecer ser-
vicios en lnea de consulta y asistencia de abogados. En lo que concier-
ne el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, se realizaron
varios procesos de designacin de autoridades abiertos a los emigran-
tes, quienes podan participar tanto como candidatos o dentro de las
Comisiones Ciudadanas de Seleccin.
Asimismo, desde varias instituciones estatales se lanzaron campaas
en los pases de destino de la emigracin ecuatoriana que funcionaban
como dispositivos de sensibilizacin (Trani, 2010), ya sea para difun-
dir una concepcin positiva de la migracin como hecho social que be-
neficia tanto a los pases de origen como a los pases de destino (por
ejemplo, las campaas de la Senami Todos Somos Migrantes o Soy
ecuatoriano en Espaa), para luchar contra los riesgos de la migra-
cin (como la campaa del MREMH Dile no a la migracin riesgosa),
o tambin para incentivar la participacin electoral de los emigrantes
(como las campaas en el exterior del Consejo Nacional Electoral). Estas
campaas se realizaron mediante eventos poltico-culturales con la pre-
sencia de artistas y deportistas ecuatorianos, ministros, asamblestas y
otras figuras de la poltica ecuatoriana y, en los cuales, de la misma ma-
nera que en las visitas presidenciales, adems de la difusin de un men-
saje determinado, se reafirmaban vnculos y reavivaban sentimientos de
pertenencia a la nacin ecuatoriana.
En estos esfuerzos de acercamiento con la Quinta regin, una de las
apuestas ms innovadoras que no estuvo exenta de tensiones dentro
del Estado surgi desde la Secretara Nacional del Migrante. Despus
de varios meses de negociacin entre la Senami y la Cancillera, el presi-
dente Correa firm en diciembre de 2007 un decreto que le daba la po-
sibilidad a la joven institucin de intervenir directamente en los pases
de destino de la migracin ecuatoriana por intermedio de la apertura de
representaciones autnomas con relacin a la red consular.27 Estas re-
presentaciones, llamadas Casas ecuatorianas, eran consideradas por
los diplomticos como una hereja respecto a las convenciones inter-
nacionales, as como una intromisin directa en uno de los espacios
26 Las Casas de la Asamblea se encuentran en Madrid, Nueva York, Toronto y Miln.

27 Decreto 802 de 17/12/2007, publicado en el Registro Oficial n. 242, de 29/12/2007.
tradicionales de la accin exterior de la Cancillera. Para los actores de

la Senami, las Casas representaban, por el contrario, el medio que per-
mitira a la institucin producir una poltica integral y transnacional ca-
paz de adaptarse a las dinmicas fluctuantes del fenmeno migratorio.
Compuesta inicialmente por sucursales en Nueva York, Madrid, Miln
y Caracas, la Red de Casas se extendi rpidamente. Dos aos despus
de la apertura de la primera Casa en Nueva York en agosto del 2008, se
abrieron una decena ms en ciudades con concentraciones importantes
de migrantes ecuatorianos.28
A la vez tecnologa de vinculacin y espacio social en construccin,
las Casas ecuatorianas buscaban demarcarse de las misiones consulares
mediante una oferta distinta de servicios, como la apertura de ventani-
llas de asistencia social y orientacin jurdica, la realizacin de activida-
des de capacitacin y reconversin profesional, la difusin de programas
del Gobierno ecuatoriano para migrantes y acompaamiento en trmi-
tes para iniciar el retorno, as como otras actividades de tipo cultural y
poltico (por ejemplo, festivales de cultura ecuatoriana, conferencias y
debates sobre temas de actualidad poltica). Sin embargo, a pesar de su
autonoma material y presupuestaria, las Casas ecuatorianas eran en va-
rios aspectos dependientes de los consulados. A menudo, las autorida-
des locales de los pases de destino solamente reconocan a los represen-
tantes consulares como interlocutores legtimos del Estado ecuatoriano.
Adems, cuando los migrantes ecuatorianos reclamaban la intervencin
de la Senami en un pas en el que esta no tena presencia, sus agentes de-
ban apoyarse en la red consular, de mayor cobertura, y en la Direccin
de Asuntos Consulares del MRE para poder actuar, ocasionando cons-
tantes enredos burocrticos. En otro mbito, las principales Casas se
convirtieron en objetos de lucha entre representantes de organizaciones
de ecuatorianos y dirigentes migrantes del Movimiento PAIS, ya sea por
la designacin del representante de la Casa o el papel de las representa-
ciones en la promocin y defensa de la Revolucin Ciudadana. Otros, en
cambio, perciban a la Senami como una competencia, ya que sus ac-
tividades y servicios se asemejaran ms a los de una ONG que a los de
una entidad gubernamental.29 Con la desaparicin de la Secretara en
2013, la mayora de las Casas fueron cerradas mientras que unas pocas,
28 Adems de Nueva York, Madrid, Miln y Caracas, la Senami tuvo presencia en Barcelo-
na, Lorca, Roma, Gnova, Londres, Bruselas, Chicago, Mxico, D. F. y Santiago de Chile.
29 Entrevista con dirigente de la Asociacin hispano-ecuatoriana Rumiahui, de 17/8/2011.
como la de Nueva York y Chicago, fueron preservadas e integradas a la

misin consular. En ciertos casos, como en Miln y Londres, los consu-
lados abrieron Departamentos de Movilidad Humana con una oferta de
servicios similar a la de las antiguas Casas ecuatorianas.
El retorno, el taln de Aquiles de la poltica de atencin hacia los emigrantes
Desde el primer ao del Gobierno de Rafael Correa, el retorno se convir-
ti en un elemento central de la Poltica Migratoria Integral (PMI) que
gan una importante visibilidad, desde el plano de la accin pblica, a
partir del lanzamiento del Plan Bienvenidos a Casa diseado por la
Secretara del Migrante. La formulacin de este plan reflejaba hasta qu
punto la poltica de emigracin dependa de la participacin de varias
instituciones estatales, pero tambin de la necesidad de actuar en con-
formidad con el discurso poltico a pesar de las dudas que el tema del
retorno poda suscitar en el equipo dirigente de la Senami. Pieza clave en
las intervenciones de Correa en materia migratoria (Boccagni, 2011), el
retorno apareca como un tema sensible polticamente y difcil de poner
en marcha como lo indica uno de los miembros del gabinete de Lorena
Escudero, secretaria Nacional del Migrante entre septiembre de 2007 y
junio de 2011,30 quien particip en las reuniones de trabajo sobre el di-
seo de la poltica del retorno y su pertinencia:
Lorena (Escudero) deca: El retorno? Pensmoslo bien. Si los migrantes

deben volver o no, dnde van a regresar? Y de esas discusiones naci el
Plan Bienvenidos a Casa con el eslogan Estamos preparando la casa para
que regresen. La idea era que primero era necesario arreglar la casa y des-
pus veremos el retorno y mediante qu medio. Entonces, cuando debata-
mos estos temas, fue necesario decirle al Presidente que el derecho al retor-
no no era una prerrogativa en s.31
30 Despus de este primer perodo de gestin, Escudero regres a la Senami en diciembre

de 2012 hasta el momento de desaparicin de la institucin en junio de 2013. Aparte
de Escudero, la Senami tuvo tres otros secretarios nacionales: William Murillo (marzo-
agosto 2007), Betty Tola (junio-noviembre 2011) y Francisco Hag (noviembre 2011-di-
ciembre 2012). Con la excepcin de Hag, todos los secretarios nacionales eran origi-
narios de Azuay, provincia en la que el tema migratorio ha tenido una larga trayectoria.
Adems, Murillo y Hag fueron migrantes en los Estados Unidos antes de integrar el
primero por unos meses, el segundo hasta la actualidad la Revolucin Ciudadana.
31 Entrevista con un antiguo asesor de gabinete ministerial de la ministra Lorena Escude-
ro en la Senami, de 19/10/2012.
Como lo seala el entrevistado, el retorno o la nocin de un de-

recho al retorno deba ser manejado con precaucin y tratado a partir
de diferentes ngulos. Los responsables de la Senami parecan as cons-
cientes de las dificultades que provocara el acto de regresar al pas so-
bre todo en el caso de personas que se fueron, en gran parte, a finales de
los aos noventa en un momento en el que el Estado ecuatoriano no po-
da garantizar las condiciones necesarias para la reproduccin social de
importantes segmentos de su poblacin.
Para los actores, el trabajo de la Senami consista entonces en hacer
del retorno una va factible para los emigrantes. Bienvenidos a Casa in-
tegraba, por ejemplo, un componente para facilitar el retorno fsico al
Ecuador, ya sea mediante la exoneracin de tributos aduaneros para el
menaje de casa, vehculos o equipo de trabajo, de la acogida de per-
sonas en situacin de vulnerabilidad (migrantes ecuatorianos depor-
tados por las autoridades de los pases de trnsito o destino, y tambin
migrantes en situacin precaria que solicitaron una ayuda econmica
para regresar a Ecuador), o de la repatriacin de cadveres de ecuato-
rianos fallecidos en el exterior. Otro componente importante apunta-
ba a fomentar la reinsercin productiva de los migrantes retornados por
medio del programa Cucayo, que estableca un mecanismo selectivo
para la entrega de capital semilla no reembolsable a iniciativas de nego-
cios de migrantes con la condicin de que los retornados se comprome-
tan a invertir capital por su lado (Moncayo, Herrera, 2011). Bienvenidos
a Casa estaba tambin acompaado por otra iniciativa gubernamental
la Banca del Migrante pensada como un medio para facilitar el en-
vo y la canalizacin de remesas, promover la entrada de los migrantes
en el sistema de crdito ecuatoriano y financiar sus proyectos produc-
tivos. Ya sea en el caso del Cucayo o de la Banca del Migrante, los mi-
grantes eran concebidos como potenciales agentes de desarrollo econmico
teniendo a su disposicin un capital pecuniario y habilidades obtenidas
durante la experiencia migratoria que necesitaban solamente ser activa-
das y encaminadas.32
32 Un estudio reciente a partir de las experiencias de migrantes retornados desde Espaa y

reinstalados en la Comuna de Llano Grande, en la periferia de Quito, demuestra cmo
los procesos de retorno e integracin laboral y social estn ms relacionados con los ca-
pitales culturales y sociales conseguidos antes de la partida que aquellos adquiridos en
el periplo migratorio, lo cual rompe con uno de los principales supuestos sobre migra-
cin y retorno en los trabajos acadmicos y tambin, valdra aadir, en los planteamien-
tos de ciertas organizaciones internacionales especializadas en asuntos migratorios que
No obstante, desde su anuncio, estos dispositivos fueron objeto de

reclamos de la parte de organizaciones de migrantes para las cuales el
retorno estaba lejos de ser considerado como una prioridad, en espe-
cial, porque el pas de origen no presentaba las condiciones econmi-
cas adecuadas para incitar a los emigrantes a regresar. En este senti-
do, organizaciones emblemticas de la causa de los migrantes durante
los aos 2000, como la Asociacin Rumiahui o la Cmara Mundial
del Emigrante Ecuatoriano, exigan en cambio que la intervencin del
Estado ecuatoriano se focalice en la mejora de condiciones de vida de
los migrantes y en la facilitacin del reagrupamiento familiar en los pa-
ses de destino.33
Estos reclamos fueron avivndose a medida que la puesta en marcha
de los dispositivos para facilitar el retorno y la reinsercin productiva
no obtena los frutos esperados. Mientras que el proyecto de la Banca
del Migrante como instancia financiera autnoma nunca vio la luz del
da despus de varios desencuentros entre la Senami y las instituciones
del sector de la poltica econmica, Cucayo y Bienvenidos a Casa esta-
ban por su lado lejos de cumplir las expectativas difundidas sobre todo
en los medios de comunicacin. Si se toma en cuenta que la cifra de dos
a tres millones de migrantes ecuatorianos es constantemente empleada
por la prensa, los resultados parecen en efecto limitados. Entre el 2008
y 2012, 301 personas se beneficiaron del Cucayo y 2214 empleos fueron
creados en el marco de proyectos productivos financiados por este dis-
positivo por medio del cual la Senami entreg 3,7 millones de dlares
de capital semilla no reembolsable. Por su lado, los migrantes beneficia-
rios de la subvencin invirtieron 5,5 millones durante el mismo perodo
(Moncayo, 2014: 169).
Hacia finales de los aos 2000, la visibilidad del asunto del retorno
aument sin embargo considerablemente con la crisis econmica mun-
dial y especialmente con la recesin en Espaa, pas donde se instala-
ron cerca de medio milln de ecuatorianos desde la ola masiva de migra-
cin iniciada a finales de los aos noventa. En cada visita del presidente
Correa a ciudades espaolas a partir de 2009, los colectivos de migran-
tes lo interpelaban sobre la reaccin del Gobierno ecuatoriano frente a
la situacin generada por la crisis econmica. Enfrentados a una tasa
sostiene que la experiencia migratoria es una forma de capital con efectos positivos so-
bre la reinsercin laboral de los retornados (Herrera M., Prez M., 2015: 239).
33 Retorno: El Plan no atrae a emigrantes. La Hora, 10/2/2008; Plan de retorno no es
camisa de fuerza. El Mercurio, 10/4/2008.
de desempleo cercana al 25% (35% para la poblacin inmigrante), los

migrantes ecuatorianos deban hacer frente, de la misma manera que
numerosos hogares espaoles, a problemas en el pago de crditos hi-
potecarios adquiridos durante la expansin de la burbuja inmobilia-
ria espaola, as como a la aterradora posibilidad de perder su hogar
(Gonzlez, 2011). El problema se revel particularmente sensible para el
Gobierno ecuatoriano y sobre todo para la Senami, cuyos responsables
teman una ola masiva de retornos, la cual finalmente no sucedi. Segn
el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda en Ecuador realizado en el 2010,
63 888 migrantes regresaron a su pas en el transcurso de los ltimos cin-
co aos (Herrera Mosquera, Moncayo, Escobar Garca, 2011: 50).
El nmero de retornados y de beneficiarios del Cucayo fue presenta-
do como un fracaso por la prensa,34 por los colectivos de migrantes
y por ciertos fragmentos del Movimiento PAIS, en especial, los comits
en el exterior de la organizacin poltica.35 Despus de los dos primeros
mandatos presidenciales de Correa, la capacidad del Gobierno para eje-
cutar los compromisos de la Revolucin Ciudadana con los emigrantes
era cuestionada, provocando, ms all de la desaparicin de la Senami,
una reevaluacin de los dispositivos gubernamentales en materia de mi-
gracin. Desde entonces, si bien el Viceministerio de Movilidad Humana
baj el tono al tema del retorno y conserv solamente ciertos aspec-
tos del antiguo Plan Bienvenidos a Casa (como la eliminacin de tri-
butos aduaneros para el menaje de casa o la repatriacin de cadve-
res para familias en situacin de vulnerabilidad), desde otros polos
del campo burocrtico han surgido en los ltimos aos un sinnme-
ro de iniciativas. Dentro de estas, se puede mencionar el Plan Retorno
de Profesores del Ministerio de Educacin; el Plan Tierras y Retorno
Productivo en el mbito de la produccin agraria, impulsado por el
Ministerio de Agricultura; el programa Ecuador Saludable, Vuelvo Por
Ti, para el retorno de mdicos ecuatorianos; el programa de becas uni-
versitarias de la Secretara de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e
34 Pocas ideas recibe el Fondo Cucayo. El Comercio, 20/9/2009; Desilusin de emi-

grantes que volvieron. El Universo, 9/5/2010.
35 En vista de las elecciones generales de febrero del 2013 en la que se jugaba la reelec-
cin de Rafael Correa y la posicin preponderante de su partido en el campo poltico
ecuatoriano, PAIS hizo campaa en la Quinta regin proponiendo una reingeniera
de la Senami y una revisin de los instrumentos de intervencin de la poltica migrato-
ria ilegal (PMI), en especial, de los programas de retorno.
Innovacin, al cual pueden postular los ecuatorianos en el exterior36 o las

ayudas de la Vicepresidencia de la Repblica para el regreso de perso-
nas migrantes con discapacidades. El tema del retorno ha ido as produ-
cindose de manera dispersa y expandindose gradualmente dentro del
Estado ecuatoriano por medio de una pltora de instituciones en relati-
va interaccin, cuya accin ha permitido no solo nutrir la presencia esta-
tal extraterritorial, sino tambin mantener a flote el discurso poltico de
la Revolucin Ciudadana para la Quinta regin.
5. A modo de cierre
El anlisis de la accin del Estado puede difcilmente reducirse a la enun-
ciacin de una poltica e incluso la enunciacin de esta poltica revela
una serie de compromisos y de luchas poltico-burocrticas donde sur-
ge un amontonamiento de intereses y objetivos. Llena de propuestas in-
novadoras y de una retrica enfocada en la promocin y la defensa de
los derechos de los migrantes, la construccin de la poltica de acerca-
miento y atencin hacia los emigrantes se ha caracterizado sin embar-
go por sus vacilaciones y tambaleos. Redefiniciones frecuentes de obje-
tivos e instrumentos de intervencin (las Casas ecuatorianas), iniciativas
frustradas y programas fuertemente criticados al no producir los resul-
tados esperados (la Banca del Migrante, el Plan Bienvenidos a Casa) y
disputas interministeriales por su control son algunos de los elementos
que han afectado su devenir. Mientras que la reapropiacin y la refor-
mulacin de la migracin como problema pblico desde el ascenso de
Rafael Correa sugera un sitio prioritario en la agenda poltica y de po-
ltica pblica, la poltica migratoria concebida como una solucin para
acercarse a los emigrantes y reintegrarlos en su pas de origen fue per-
diendo progresivamente apoyos dentro y fuera del Gobierno, quedando
relegada a un segundo plano, en especial, durante el tercer mandato pre-
sidencial de Correa.
En cuanto a las cuentas pendientes, al momento de escribir este ca-
ptulo, la gestin del retorno y la concrecin de instrumentos de reinser-
cin productiva de los migrantes aparecen como los aspectos ms ur-
gentes para la accin pblica en materia de emigracin. A pesar de ir
36 Mediante estas becas, los beneficiarios deben, una vez culminado el programa de es-
tudios, regresar al Ecuador para trabajar ya sea en los sectores pblico y privado, o
iniciando su propio emprendimiento y, de esta manera, compensar la beca por el
doble del tiempo de financiamiento de los estudios.
acompaado de ciertas precauciones, el discurso difundido por el pre-

sidente Correa y los actores encargados de la promocin del retorno ge-
ner una burbuja de expectativas en la poblacin migrante que revent
al hacerse evidente la creciente distancia entre el componente discursi-
vo y la ejecucin de la poltica. En efecto, para quienes emprendieron el
viaje de vuelta al Ecuador, el retorno estuvo acompaado de las dificul-
tades personales, familiares y sociales propias a este tipo de situaciones,
a las cuales se aadieron las confusiones generadas por una oferta p-
blica dispersa, reflejo de un aparato institucional friccionado y a menu-
do poco coordinado.
Adems, la focalizacin en la administracin de la emigracin y del
retorno que ha caracterizado en gran parte la poltica migratoria desde
los inicios del Gobierno de Correa (y que ha sido tambin el objeto de
este captulo) no debe excluir otras piezas claves del cuadro migratorio
del Ecuador, como la inmigracin y el trnsito de migrantes. En los espa-
cios tanto internos como pblicos de discusin de la migracin, la falta
de coherencia entre el manejo de la emigracin y la gestin de la inmi-
gracin ha sido ampliamente criticada. Si bien existen avances impor-
tantes desde la Asamblea Constituyente con respecto al reconocimiento
de los derechos de la movilidad y del principio de ciudadana univer-
sal, el tortuoso proceso de fabricacin de la Ley de Movilidad Humana,
as como ciertos episodios en el manejo de grupos de inmigrantes en si-
tuacin administrativa irregular, revelan la perpetuacin de carencias en
la institucionalizacin de mecanismos de garanta y proteccin para el
ejercicio de derechos de los migrantes. Una ilustracin reciente de este
tipo de situaciones fue el operativo de expulsin colectiva en julio de
2016 de ms de una centena de inmigrantes cubanos en condicin irre-
gular, quienes fueron detenidos mientras acampaban en el parque de El
Arbolito de Quito tras varias semanas de movilizacin con el objetivo de
demandar facilidades para viajar a Estados Unidos va Mxico.
Desde otro andarivel, el caso de la poltica de acercamiento hacia
los emigrantes constituye una entrada pertinente para explorar una di-
mensin central de la empresa de reconstruccin de la presencia y auto-
ridad estatal iniciada bajo la Revolucin Ciudadana: las reconfiguracio-
nes burocrticas y las dinmicas de creacin, transformacin e incluso
destruccin de instituciones pblicas. Adems del apoyo poltico y la ar-
ticulacin con actores sociales, una buena parte del xito de las pol-
ticas pblicas depende tambin de configuraciones interinstitucionales
estables que permitan el asentamiento de procesos de divisin del tra-

bajo burocrtico entre los actores que pertenecen a los distintos espa-
cios de fabricacin de la accin pblica. En esta ocasin, las fragilidades
en la edificacin de la Senami y las rivalidades con ministerios potentes
y de larga trayectoria como la Cancillera y el Ministerio del Interior, que
reivindicaban adems su legitimidad para intervenir en cuestiones mi-
gratorias, redujeron no solo el margen de maniobra de la nueva insti-
tucin, sino tambin la posibilidad de mantener redes de coordinacin
y cooperacin interministerial, fundamentales tratndose de un tema
que requiere un enfoque intersectorial y una intervencin continua den-
tro y fuera de las fronteras. Lejos de haberse beneficiado de consensos
amplios, la construccin de la poltica migratoria la definicin de sus
objetivos, de su aparato institucional y de sus instrumentos de inter-
vencin se convirti sobre todo en un objeto de conflicto dentro del
Estado. La absorcin de la Secretara del Migrante por la Cancillera me-
diante la figura de un Viceministerio de Movilidad Humana presenta-
da como un esfuerzo de racionalizacin de la accin gubernamental y
su relocalizacin en Azogues (proceso iniciado con la exSenami) reintro-
dujo una serie de redefiniciones y reajustes, cuyos resultados de media-
no y largo plazo no son todava visibles.
En suma, aunque marcada de tensiones y de resultados limitados, la
fabricacin de una poltica de acercamiento hacia la poblacin ecuato-
riana en el exterior combinada con la presencia del presidente Correa
en el tema migratorio y la ampliacin de la participacin poltica de los
emigrantes ha contribuido a una transformacin del Estado ecuatoria-
no en su relacin con los emigrantes, al mismo tiempo que se ha produ-
cido una distensin de las fronteras del juego poltico. As, durante los
diez aos de Revolucin Ciudadana, la emergencia de relaciones ms ac-
tivas y ambivalentes a la vez entre la Quinta regin y el Estado ecuatoria-
no ha podido de cierta manera cubrir la ausencia parcial de los emi-
grantes en el pas de origen, quienes, siguiendo a Abdelamalek Sayad,
(continan en su condicin de) estar presentes a pesar de la ausencia
(Sayad, 1999: 184).
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SEGUNDA PARTE
Debates en torno al modelo de desarrollo
La Constitucin como proceso de
transformacin y espacio de disputa:
reflexiones sobre los sentidos del modelo de
desarrollo en la Constitucin de Montecristi
Marco Navas Alvear y Alexander Barahona Njer
1. Introduccin: la epistemologa intercultural como propuesta

del desarrollo en la Constitucin de la Repblica del Ecuador
El presente artculo aborda la complejidad del paradigma del desarrollo
en la Constitucin de la Repblica del Ecuador (CRE), develando des-
de sus orgenes la propuesta del modelo epistmico intercultural soste-
nido por los movimientos sociales como factor de emancipacin, para
luego, una vez constitucionalizado, analizar cmo el concepto de desa-
rrollo interacta con el principio del Buen Vivir y Sumak Kawsay en socie-
dades complejas y que aspiran a un dialogo intercultural; ello en rela-
cin con los diversos sentidos que adquiere el actual modelo de Estado
ecuatoriano.
La propuesta de desarrollo contenida en la Constitucin de
Montecristi es el resultado de un proceso histrico de reivindicacin de
derechos, saberes e identidades que deconstruyen, desde la epistemolo-
ga del conocimiento, el tradicional sentido otorgado al desarrollo, en-
tendido como un proyecto poltico Estatal, el cual imprime sus efec-
tos en los diversos campos de la realidad, as como la interpretacin de
los derechos. Dicha propuesta radica en una epistemologa intercultu-
ral (Walsh, 2015) fundamentada en el reconocimiento igualitario de la
pluralidad de conocimientos, historias y nombres de los colectivos invi-
sibilizados. Se trata de una forma de revertir el proceso de colonialidad
(Galeano, 1971: 32) que promueve una nica forma de desarrollo, el ca-
pitalista, por medio de la imposicin de paradigmas hegemnicos de li-
bre mercado, que potencializan el conocimiento desde una visin indi-
vidual humana.
135
136 Marco Navas Alvear y Alexander Barahona Njer
Por tanto, la propuesta epistmica busca revalorizar los conocimien-

tos ancestrales y mestizos para proponer alternativas al desarrollo hege-
mnico, en una suerte de ruptura del sistema geopoltico dominante en
donde el conocimiento se ha diseado en torno a un sistema de organi-
zacin del mercado y educacin que han soportado la ideologa de los
Estados modernos orientados a la violencia epistmica (Pulido, 2009:
175), con cnones de negacin y subordinacin de las diversidades.
En este contexto, los movimientos sociales, fundamentalmente ind-
genas, propusieron en la Asamblea Constituyente la idea de un Estado
plurinacional, un solo Estado con varios pueblos y nacionalidades, as
como con diversas opciones de desarrollo, en las cuales la inclusin de
los pueblos sea el eje central; lo cual implica entender la complejidad de
la Constitucin, como se ver ms adelante. Sumado a lo anterior, el re-
conocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos y el principio
del Sumak Kawsay revisten al pacto constituyente de enfoques intercultu-
rales que implican una nueva interpretacin del desarrollo, mirando al
entorno humano y natural como un sistema interconectado y propio. En
otras palabras, el pacto de Montecristi exige la implementacin progre-
siva de alternativas al desarrollo hegemnico y una nueva produccin del
conocimiento.
Por ello, nuestra Constitucin determina al Plan Nacional del
Desarrollo como el ncleo central de la poltica pblica diseada como
garanta constitucional de efectivizacin de los derechos; lo cual ha de
ser desarrollado en base a consensos comunitarios que permitan apli-
car polticas de territorio, y con este sustento, polticas nacionales inter-
culturales, con enfoque de diversidades y gnero. Esta idea de alternati-
vas al desarrollo desde lo plural permite poner en perspectiva el modelo
de desarrollo receta que ha transgredido la identidad indgena, afro-
descendiente, campesina y mestiza, impidiendo el fortalecimiento del
Estado rico en diversidad. Una forma de hacerlo ha sido la implemen-
tacin de la idea de pobreza, entendida como la ausencia de poder ad-
quisitivo, urbanismo, y educacin (occidental); esta definicin de pobre-
za se sustenta en el desarrollo capitalista-consumista-patriarcal, que se
impone al desarrollo solidario, comunitario y cultural, despojando as
a los pueblos de su historia, cosmovisin y cosmogona. De all la im-
portancia del cambio de la matriz productiva, una que no se concentre
en el extractivismo y en el aprovechamiento desmedido de recursos na-
turales, por lo que los desarrollos locales comunitarios juegan un papel
La Constitucin como proceso de transformacin... 137
importante en la produccin y sustento econmico, as como en la pla-

nificacin e implementacin de polticas pblicas.
Sin duda, la epistemologa intercultural plasmada en la Constitucin
propone nuevas formas de desarrollo, empero, su aplicacin implica de-
mocratizar la poltica pblica. Adems de aquello, el contraste del reco-
nocimiento de las formas de desarrollo complejiza la frmula a ser desa-
rrollada por el Gobierno central, ms an, cuando la economa nacional
es sensible y dependiente de una economa global cuyas fluctuaciones
pueden poner en riesgo la estabilidad econmica del Estado y con ello
la garanta de los derechos. Por tanto, si bien es necesario un cambio de
matriz productiva desde el Buen Vivir, este cambio ha de precautelar la
implementacin de mtodos de desarrollo sustentable en base a polti-
cas colectivas participativas que le den sostenibilidad.
El programa poltico de desarrollo de la Constitucin ecuatoriana se
suma a los intentos latinoamericanos de poner en duda el paradigma
hegemnico, lo que, a su vez, se ha ido aplazando por una crisis mundial
econmica y la caa de los precios de los principales productos exporta-
bles de pases que, a pesar de ser extractivistas, apostaron por un cam-
bio de matriz productiva; ello implic una crisis poltica que exigi cam-
bios en las directrices de desarrollo, consecuentemente, el panorama se
complejiz an ms.
Desde otra perspectiva, la de la interculturalidad, Buen Vivir y de-
sarrollo as como son elementos de emancipacin pueden convertirse
tambin en elementos utilitaristas cuyo objetivo es una nueva forma de
violencia epistmica, ya no desde la anulacin del otro, sino desde la fic-
cin. As, los elementos de lucha comunitarios pueden ser empleados
desde el poder para vaciarlos de contenido y desarticular las propuestas
alternativas de desarrollo, en un intento del sistema capital de proteger
su estabilidad.
Como se ha expuesto, las tensiones alrededor del concepto y mode-
los de desarrollo reflejan un complejo entramado social, contrapuesto
en los paradigmas econmicos y de derechos que se deben adoptar en
un Estado que le apuesta a la interculturalidad y la plurinacionalidad
bajo la idea del Buen Vivir en un mundo globalizado; de all que resul-
ta fundamental entender los preceptos constitucionales en su integrali-
dad a fin de defender el pacto constituyente en base a una idea clara de
las disputas de contenidos constitucionales y su implicacin en la reali-
dad social.
2. Constitucin y desarrollo
En las siguientes lneas abordaremos la interrogante acerca de cul es el
sentido (o sentidos) que se le puede dar al concepto constitucional de
desarrollo, a partir de una interpretacin sistemtica que ponga a la vis-
ta la complejidad de esta categora en contexto con las visiones plurales
de los pueblos y nacionalidades.
Ciertamente, existe un enunciado en el artculo 275, primer inciso,
que define el rgimen de desarrollo en trminos amplios como el con-
junto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos,
polticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realizacin
del Buen Vivir, del Sumak Kawsay. Los siguientes dos enunciados del ci-
tado artculo vinculan este amplio concepto a la planificacin, por una
parte, como medio para el desarrollo y, por otra, al Buen Vivir como una
suerte de meta ltima del proceso.
Se trata de una definicin enunciativa, que explicita los diversos cam-
pos que abarcara la nocin de desarrollo y que justamente por ello se
remite a otros elementos para entenderla. Esta definicin no est exenta
ya de una orientacin hacia la integralidad al no circunscribir el desarro-
llo al campo meramente econmico.
Lo primero a destacar es que hay que tomar en cuenta que no pue-
de interpretarse el concepto de desarrollo por este solo enunciado y que
para desentraar sus fundamentos y alcances no basta con someter al
enunciado del referido artculo 275 a los mtodos tradicionales de inter-
pretacin literal sobre trminos. Es importante comprender el contexto
en el cual este enunciado se incluye en el texto de la Carta Magna y cmo
tal inclusin ocurre en referencia al conjunto del diseo constitucional.
La definicin de desarrollo tiene una relacin muy estrecha con dos
elementos centrales de la Constitucin. Uno es el de Estado, definido en
el artculo 1, que marca el carcter de este como dispositivo central del
diseo constitucional; y otro es el de Buen Vivir, como premisa intercul-
tural Sumak Kawsay y meta mxima de la construccin social y, a la
vez, principio que vertebra y otorga sentido al texto, diseminndose en
varios de sus dispositivos, tanto de la as llamada parte dogmtica como
de la parte orgnica u organizativa.
Ciertamente el desarrollo es un concepto que ha sido muy discuti-
do y revisado a lo largo de al menos un siglo en el mundo occidental,
llegando a declarrsele como derecho humano en 1986 mediante reso-

lucin n. 41/128 de la Asamblea General de Naciones Unidas:
Declaracin sobre el derecho al desarrollo.- Artculo 1: El derecho al desa-

rrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano
y todos los pueblos estn facultados para participar en un desarrollo econ-
mico, social, cultural y poltico en el que puedan realizarse plenamente to-
dos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese de-
sarrollo y a disfrutar de l.
El derecho humano al desarrollo implica tambin la plena realizacin del de-
recho de los pueblos a la libre determinacin, que incluye, con sujecin a las
disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos hu-
manos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberana sobre to-
das sus riquezas y recursos naturales (ONU, 1986).
Lo anterior incentiv el surgimiento de una visin ms humana sobre

el desarrollo a partir de la cual parece ser que lo importante es lo que las
personas puedan hacer y ser ms que lo que pueda solamente tener
(Larrea, 2011: 27). El concepto de desarrollo presente en la Constitucin
parece nutrirse de esta visin, pero tambin construirse a partir de una
idea ms endgena, basada en el Buen Vivir. As, el concepto de desarro-
llo se remite, por una parte, a visiones nuevas como las de desarrollo hu-
mano, a escala humana y desarrollo sustentable (Walsh 2010; Villalba
2011), buscando centrarse en las personas y enfrentar especialmente las
profundas desigualdades presentes en el pas (Larrea, 2011: 14). Por
otra parte, el Buen Vivir es un principio que delinea una aspiracin inte-
gral y en s mismo tiene como el mismo concepto de desarrollo va-
rias fuentes de inspiracin (Senplades, 2009: 31-33, Villalba, 2011: 3-8).
Se acerca estrechamente a lo que los pueblos indgenas plantean como
vida plena, lo cual se recoge en la idea de Sumak Kawsay. Este trmi-
no le imprime al Buen Vivir una alta impronta de llegar a lo que Ana M.
Larrea destaca como un grado de armona total con la comunidad y
con el cosmos (2011: 28). Es de resaltar, en este sentido, que como re-
sultado de los aportes de diversos actores sociales, en particular el movi-
miento indgena, parte de los pensamientos sobre el Buen Vivir estn re-
flejados en la CRE en trminos de esta pretensin de armona y dualidad.
En definitiva, desde esta asociacin entre desarrollo y Buen Vivir en di-
logo intercultural se procura formular una relacin entre Estado, merca-
do, pueblos y naturaleza, donde el segundo factor (el mercado) deja de
ser el motor que impulsa el desarrollo y comparte una serie de interac-

ciones con los dems (Larrea, 2011: 31).
Este nuevo concepto constitucionalizado de desarrollo aunque su
texto concreto parezca descriptivo- buscara, en los sentidos anotados,
otras formas de enfrentar el tema de las prcticas de produccin social
(cambio de matriz productiva), a partir de decodificar y resignificar ideas
tradicionales, centrndose en lo humano-colectivo y en su relacin con
el entorno natural. Y es que, cuando las constituciones instituyen con-
ceptos, pretenden cerrar un orden de la vida y abrir otro. As es que insis-
timos en la importancia de leer el desarrollo desde una mirada relacio-
nal, desde el concepto de Estado, desde las lgicas que se pueden hallar
para ver qu Estado se quiere construir y de cmo el Buen Vivir en dilo-
go intercultural le otorga potencial al desarrollo.1
La conjuncin entre desarrollo y Buen Vivir se asienta en el supuesto
de una relacin que pretende ser armnica entre los sistemas econmi-
co, poltico y cultural, y entre las maneras en que a partir de ellos los se-
res producimos en interaccin con la naturaleza. Relacin que es multi-
focal e imbrica prcticas que convergen en varios tiempos. No hay punto
nico de partida o llegada sino varios procesos en accin, con diversas
comprensiones que se traslapan y convergen en determinados puntos.
Luego, el paradigma del desarrollo se complejiza ms si situamos la re-
ferida conjuncin en el marco del modelo de Estado, uno constitucio-
nal que enfatiza en derechos y justicia, que se define como laico, republi-
cano, con distintas formas de democracia, que es social, unitario pero
plurinacional y descentralizado. Como puede advertirse, se trata de una
serie de atributos que definen al Estado como un aparato multifocal y
heterogneo.
En consecuencia, el anlisis que se haga del concepto de desarrollo,
en el marco de este modelo estatal y de su conjuncin con los principios
de Buen Vivir e interculturalidad, tiene que responder al carcter com-
plejo del dispositivo que lo contiene, la Constitucin. Este texto propone
precisamente entender a la Carta Magna como un dispositivo complejo.
Y para explicar cmo esta comprensin nos ayudar de una mejor ma-
nera a examinar el modelo de desarrollo en la Carta ecuatoriana, vamos
1 En este sentido, como veremos ms adelante, la actual Constitucin instituye el Buen

Vivir tanto como aspiracin central y principio articulador como por medio de dere-
chos especficos y de una serie de directrices desarrolladas en el Rgimen del Buen Vivir
(CRE, Ttulo VII, 2008).
a continuacin a plantear algunas consideraciones acerca de lo que se-

ra una Constitucin desde una perspectiva de la complejidad para luego in-
terrogarnos sobre la problemtica de la interpretacin constitucional en
el marco de realidades complejas.
3. Complejidad y Constitucin
Las sociedades contemporneas expresan una suma de dinmicas con-
flictivas que hacen relacin no solo a cmo se distribuyen los recursos
sociales sino tambin a cmo se reconocen los sujetos diversos que las
componen. Ms especficamente, respecto de las sociedades latinoame-
ricanas, estas han sido descritas como particularmente complejas, por-
que en ellas se expresan formas singulares de diversidades. En tal sentido,
se ha calificado a nuestras sociedades en trminos de barrocas, abiga-
rradas, hbridas, para expresar sus formas particulares de complejidad.2
Reconocer la complejidad latinoamericana y en particular la compleji-
dad de Ecuador resulta especialmente importante al momento de anali-
zar los ms recientes procesos de transformacin poltica que en muchos
pases tuvieron como hito sobresaliente la promulgacin de innovado-
ras constituciones en el marco de procesos constituyentes participativos.
Si hablamos de una Constitucin en sociedades complejas consi-
deramos que vale ensayar apoyados por una teora crtica del dere-
cho (Franois Ost. y Michael van der Kerchove, 2001) una visin des-
de la complejidad de este dispositivo normativo, no solo de cmo esa
Constitucin es en su textura, sino sobre cmo opera y para esto hay
que ver de dnde viene histricamente. Desde una visin compleja ha-
br adems que ver la Constitucin no necesariamente como un pacto
pacfico, ni como un dispositivo jurdico completamente armnico. La
Constitucin tiene un origen epistemolgico complejo en un proceso di-
verso donde juegan varios actores y es punto de partida de otro. Es pues
necesario ver a la Constitucin en forma procedural, desde dos planos:
uno diacrnico y otro sincrnico.
Un plano diacrnico que se asocia con un elemento dinmico (Heller,
2012: 317) del fenmeno jurdico; es decir, cmo las normas advienen
en el contexto socio poltico, cmo se fabrican y cmo se proyectan en
2 Vase las tesis de autores como Bolvar Echeverra, sobre el ethos barroco de las mo-
dernidades latinoamericanas (2011: 193-219 y 265-279), Ren Zavaleta sobre el abi-
garramiento (2002) y sobre esta idea de la hibridacin tomada de los aportes, entre
otros, de Nstor Garca Canclini, vase Leonardo Avritzer (2002: 55-76).
el tiempo. Las ms recientes Constituciones andinas, por ejemplo, res-

ponden a procesos sociales con altos grados de participacin de movi-
mientos sociales, lo que les otorga una alta legitimidad y nivel de adhe-
sin (Rajland, 2011: 32, Noguera y Navas, 2016: 20-27). Sin embargo,
mayor participacin significa mayor presencia de aspectos complejos en
los textos constitucionales. Es pues necesario examinar la historia previa
a la Constitucin, es decir, el conjunto de procesos de los cuales proce-
de, quines la impulsan y cules ya dentro del escenario constituyen-
te son las formas de expresin de su voluntad.
Es preciso estudiar las dinmicas de construccin al interior de los
procesos constituyentes. Se producen en ellos pactos, pero tambin im-
posiciones en un marco complejo de negociaciones, como sin duda ha
sucedido en Ecuador. Hay que entender una Constitucin, entonces,
ms bien como el resultado de una correlacin de poderes, que desafa
a su vez un cierto orden hegemnico (Errejn, 2011: 9). Podramos decir
que las constituyentes son espacios donde se plasma la transformacin
de un determinado orden hegemnico y en el que se refleja una nueva ar-
ticulacin de los factores reales de poder en trminos de Lasalle (1984).
Los procesos constituyentes son histricos y polticos, son procesos si-
tuados en contextos sociales abigarrados, con vocacin transformadora.
Como procesos, los constituyentes forman parte del devenir poltico de
las sociedades; en ese sentido deben ser apreciados como momentos par-
ticulares y sobresalientes dentro de ese devenir, en los que se produce una
Constitucin. A la vez, una Constitucin, siendo producto de estos pro-
cesos, como hemos dicho anteriormente (Navas, 2015), una vez promul-
gada adquiere vida propia y se despliegan sobre la sociedad. Entonces,
puede hablarse de constituciones tambin como procesos donde una di-
versidad de actores participa y disputa sus sentidos. Desde este punto
de vista, las constituciones deben verse adems como campos de lucha
contrahegemnica.
Desde un segundo plano, sincrnico, que se corresponde con un ele-
mento esttico (Heller, 2012: 317), se aborda la Constitucin como un
dispositivo normativo donde se cristaliza una serie de valores, principios
y reglas, que expresan las voluntades e intereses de los actores en juego
en el proceso constituyente. Dispositivo que tiene una doble dimensin
normativa: una de tipo jurdico y otra de tipo poltico. La Constitucin
es jurdica porque intenta mediante ese medio (lo normativo) discipli-
nar y conducir la fuerza poltica, el poder, por medio del saber jurdico.
Lo poltico supone, por otro lado, un proyecto o visin societal. As, la

Constitucin expresa ideologa (intercultural) y es fuerza transformado-
ra que refleja la determinacin de cmo se quiere construir la sociedad y
se estructura el Estado en funcin de esa impronta. Justamente, un mo-
delo de desarrollo sera el elemento central que permite el despliegue de
la Constitucin mediante la intervencin del Estado y contiene las bases
del cambio estructural. Pero, insistimos, los sentidos que puede este mo-
delo tener no son necesariamente unvocos ni objeto de una interpreta-
cin pacfica.
La Constitucin ecuatoriana es una expresin de la complejidad pol-
tica, social y cultural de nuestro pas. Adviene frente a un contexto hist-
rico caracterizado, por una parte, por un trasfondo econmico inequita-
tivo y una sociedad castigada por una serie de formas de ajuste de corte
neoliberal; y, por otra, por una alta crisis poltica, de representacin se-
cuestrada por las elites, que era incapaz de reflejar la diversidad de voces
y demandas. A su vez, nuestra CRE expresa ntidamente un anhelo trans-
formacin de lo nacional, portado por los diversos actores populares.
As, al afirmar que la Constitucin debe ser vista como un proceso y
como un espacio de disputa, lo que planteamos es que se trata de un
dispositivo complejo. Y al aludir al asunto de la complejidad, lo que que-
remos cuestionar es una lectura formal de la Constitucin como un dis-
positivo del que emana un discurso prescriptivo unvoco que marcara
una sola direccin. Por el contrario, la Constitucin, como proceso, es
producto de una suma de voluntades y demandas amalgamadas. Ello se
refleja en la textura abierta de gran parte de sus normas y de ello se des-
prende la necesidad de una interpretacin que responda a tal compleji-
dad propia de la interculturalidad.
Un enfoque complejo tiene que ver con asumir que con frecuencia se
presentan estados de incertidumbre y situaciones de riesgo en las que
el derecho no opera con efectividad. Esto nos conecta, en lo referen-
te al Ecuador, con los alcances de instituciones como el Buen Vivir en
su relacin con el desarrollo en el marco del tipo de Estado que se bus-
ca construir.
Lo que en definitiva intentamos evidenciar es que por parte del in-
trprete no podra bastar una sola lgica, silogstica, si se quiere, que
explique una norma desde el formalismo. En particular, en lo constitu-
cional, no existe un solo marco o siquiera dos opuestos que enteramen-
te den cuenta de la Constitucin, sino que, dada esta complejidad, se
precisa de un cuerpo de instrumentos, o bien, en trminos constructivis-

tas, una caja de herramientas. Entre estos instrumentos pueden estar
aquellas tradicionales tcnicas de interpretacin que sirven para desen-
traar la lgica interna semntica de la norma, pero sin duda deben
incorporarse herramientas analticas provenientes de saberes como las
cosmovisiones indgenas y afrodescendientes, y disciplinas como la his-
toria, la economa o la poltica, que permitan contextualizar el fenme-
no jurdico.
Tales herramientas deben ser aplicadas a partir de miradas
constructivistas,3 ms dialgicas y relacionales; miradas que atrapen la
complejidad atendiendo a las relaciones entre las diversas instituciones
y posiciones jurdicas. Si se aspira a una convergencia hacia un cam-
bio estructural entonces se requiere lograr niveles de consenso en tor-
no a la interpretacin del tema desarrollo, pero no ocultando su com-
plejidad, sino asumindola y procesndola polticamente desde nueva
epistemologa.
4. Los sentidos del desarrollo en la Constitucin ecuatoriana

Hemos sealado en anteriores escritos la manera en la que en la
Constitucin ecuatoriana sobresalen tres grandes comprensiones,4 de las
cuales se desprenden tanto contenidos concretos como construcciones
de sentido que influencian fuertemente la manera en que se puede inter-
pretar determinadas instituciones. A estas comprensiones las hemos de-
nominado: garantista, participacionista y republicana.
A continuacin mostraremos brevemente cmo el concepto de de-
sarrollo, asociado al de Estado y Buen Vivir, se ve influenciado por estas
tres comprensiones. Consideramos que la interpretacin que podamos
hacer de estos conceptos, dependiendo de cada uno de los alcances, nos
arroja nfasis interesantes.
La compresin garantista se refleja en la definicin del Estado ecuatoria-
no en trminos de constitucional de derechos y justicia. Ese enunciado, como
hemos advertido antes:
3 Sobre la nocin de caja de herramientas y los enfoques constructivistas del derecho,

vase F. T. Gmez y Nstor Menares (2014: 199-220).
4 Estos argumentos desarrollados de forma ms amplia son presentados en Marco Na-
vas Alvear (2013: 184-208).
No debe ser entendido como una mera declaracin, sino como una norma
que al definir el Estado como constitucional de derechos est configuran-
do su principal finalidad y que justifica su organizacin y existencia en la pro-
teccin de los derechos. As, tanto la parte dogmtica como la orgnica de
la Constitucin deben ser interpretadas segn esta primordial finalidad (Sto-
rini y Navas, 2013: 41).
Desde esta comprensin se consagra el carcter supremo y directa-

mente vinculante de todas las normas constitucionales y en particular de
aquellas que componen el catlogo de derechos, sus principios de apli-
cacin5 y sus garantas.6 Se entiende que estas normas rigen el ordena-
miento estatal; de manera que la razn de ser de todas las instancias
pblicas sea respetar y garantizar los derechos. De all tambin la deno-
minacin de Estado de justicia, en la necesidad de garantizar la realiza-
cin de los derechos, en particular que sean justiciables ante los rga-
nos correspondientes.7
Cobran importancia cuatro normas que desde esta comprensin ga-
rantista vinculan derechos, desarrollo y Buen Vivir. Primero, la que esta-
blece como deber primordial del Estado (CRE, art. 3.1) el garantizar sin
discriminacin alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la
Constitucin y en los instrumentos internacionales, haciendo particu-
lar referencia a los derechos a la educacin, la salud, la alimentacin, la
5 La CRE divide los derechos en siete grupos (Ttulo II, captulos segundo al octavo): a)
derechos del Buen Vivir (reelaboracin de los DESC); b) derechos de las comunidades,
pueblos y nacionalidades; que se complementan con la definicin del Estado como
plurinacional e intercultural, del art. 1 de la CRE; c) derechos de los grupos de aten-
cin prioritaria; d) derechos de libertad (civiles); e) derechos de participacin (pol-
ticos); f) derechos de la naturaleza, bajo un innovador enfoque que redimensiona a
la naturaleza como sujeto de derechos en armona con el Buen Vivir; y g) derechos de
proteccin. Adems, entre los principios se destacan el de directa aplicacin de los de-
rechos por parte de jueces y funcionarios; los de igual jerarqua e interdependencia de
todos los derechos; los de aplicacin favorable; no restriccin por norma alguna, in-
alienabilidad, irrenunciabilidad, desarrollo progresivo mediante la legislacin y polti-
cas pblicas; y la clusula que deja abierto el reconocimiento de nuevos derechos (T-
tulo II, art. 11).
6 Estas pueden ser normativas, de polticas pblicas y jurisdiccionales, las cuales estn
claramente situadas en el centro de este diseo garantista (CRE, arts. 84 al 94).
7 Se instituye un sistema de justicia fuerte con la presencia de una Corte Constitucio-
nal con amplias competencias sobre el resto de instituciones (Ttulo IX, captulo se-
gundo); sistema que est adems conformado por judicaturas de primera y segunda
instancia que conocen varios procedimientos de garantas jurisdiccionales y medidas
cautelares.
seguridad social y el agua. Lo cual podramos interpretar como un refor-

zamiento desde esta lgica garantista de la obligacin estatal de cons-
truir condiciones materiales para el Buen Vivir. Esto concuerda en segun-
do lugar con lo previsto en el artculo 277.1 en cuanto a garantizar los
derechos de las personas, las colectividades y la naturaleza como deber
del Estado para la consecucin del Buen Vivir. En tercer trmino, de for-
ma complementaria, el artculo 275 inciso 3, precisa que el goce efecti-
vo de los derechos en el marco de la interculturalidad, el respeto a las
diversidades y la convivencia armnica con la naturaleza son condicio-
nes fundamentales para el logro del Buen Vivir. Finalmente, el artculo
276 fija entre los objetivos del rgimen de desarrollo: 1. Mejorar la ca-
lidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades
de la poblacin en el marco de los principios y derechos que establece la
Constitucin.
Ntese cmo la comprensin de los derechos en los cuatro preceptos
constitucionales citados se vinculan con el desarrollo y el Buen Vivir en las
dos dimensiones esbozadas ya, respecto de este ltimo. Por una parte,
aquella idea holstica (amplia, englobante, aunque difusa) que plantea la
necesidad de un ambiente de vida plena, de mximo ejercicio de los dere-
chos, de respeto a las diversidades, intercultural y en armona con la
naturaleza. Por otra parte, una idea ms concreta que alude a condicio-
nes materiales y mesurables de desarrollo relativas a la calidad y la es-
peranza de vida en mbitos indispensables como, por ejemplo, la salud
o la educacin. As, la definicin de los contenidos de los derechos supo-
ne un desafo fuerte.
Los contendidos de los distintos derechos materializan el lmite y
constituyen el vnculo entre quienes ejercen el poder y los ciudadanos.
La nocin de desarrollo bajo el garantismo estara alineada con la satis-
faccin de todos los derechos. A la vez, el principio de interculturalidad
influira en determinar cmo son sus contenidos y alcances. Se trata de
una mutua interaccin. El mayor desafo justamente radica en determi-
nar los contenidos de los derechos en funcin de la obligacin de respe-
tarlos y garantizarlos.
As, el dilogo intercultural se convierte en un ejercicio necesario en
la interpretacin de los derechos, el cual debe reinterpretar el conteni-
do hegemnico de los mismos, partiendo de una crtica filosfica de sus
fundamentos, para construir una interpretacin mestiza popular e inter-
cultural, sensible al Buen Vivir, pues es este el que determina un modelo
de desarrollo, que debido a la complejidad social ha de dinamizarse en

forma intercultural. De all que se puede afirmar que la Constitucin
promueve el modelo de desarrollo del Buen Vivir que en su construccin
materializa y aporta al contenido propio de los derechos.
Sin embargo, el Buen Vivir y el desarrollo no siempre pueden armoni-
zarse, llegando a producir colisiones de derechos ya que incluso el Buen
Vivir de unas personas puede verse cuestionado por las necesidades co-
lectivas de desarrollo. Esto refleja especialmente lo crtico que puede re-
sultar el determinar hasta dnde deben llegar las obligaciones de hacer
de parte del Estado para concretar el desarrollo. Una premisa del garan-
tismo radica en su alta confianza en el juez como el guardin por ex-
celencia de la Constitucin.8 Ciertamente el juez es la ltima instancia al
momento de determinar el cumplimiento de derechos, pero es necesa-
rio ampliar la mirada acerca de quienes participan en la interpretacin.
Si miramos la Constitucin como proceso, deberamos aceptar que
la tarea de interpretar no le corresponde en primera lnea al juez sino
a todos los participantes, comenzando por los productores de polti-
cas pblicas y los legisladores en interaccin dinmica con la sociedad,
en una suerte de papel complementario al de los interpretes judiciales.
Bajar la conflictividad en torno a derechos y el desarrollo, evitando llegar
al reclamo judicial, depende del dilogo poltico intercultural sobre los
derechos y aqu un complemento con la lgica participacionista. Aparte
de que existe siempre un problema de la efectividad de las garantas en
la justicia que hay que atender.
Una interpretacin enriquecida adems no puede alejarse de la reali-
dad econmica que le da viabilidad a los derechos. Hay que buscar con-
ciliaciones. De otro lado, el garantismo constitucional impreso en el tex-
to de la CRE, si bien tiende a leer al Buen Vivir a partir de los derechos, lo
hace desde una matriz occidental; as pues, debe incorporase, como se
ha dicho, un distinto mtodo de interpretacin y aplicacin de derechos,
uno que en su hermenutica enriquezca esta interpretacin. Se debe en-
tonces dialogar en clave intercultural, para lo cual se requiere de enfo-
ques culturalistas.
Una segunda comprensin acerca del carcter del Estado es aquella
que denominamos participacionista. Hay que recordar el citado artculo 1
8 Vase por ejemplo lo sostenido por Ramiro vila acerca del rol de los jueces y los de-
rechos (2016: 50-52).
de la Constitucin que en la parte que se refiere a la forma de gobernar el

Estado invoca el principio de soberana popular (inciso 2), lo cual supo-
ne que la autoridad y la legitimidad del poder residen en la voluntad po-
pular. El cambio sustantivo respecto del pasado radica en que de acuerdo
con la CRE, el poder no solo se ejerce mediante un sistema de represen-
tantes electos, sino que se instituye un sistema de poder hbrido, introdu-
ciendo numerosos derechos y mecanismos tanto de participacin como
de democracia directa y en menor medida comunitaria. Todo ello, ade-
ms, en el marco de un Estado que se define tambin como intercultural,
plurinacional y laico, caractersticas para cuya implementacin se requie-
re del desarrollo de formas de dilogo ciudadano y poltico.
Esta tendencia de dar un fuerte impulso a la participacin tanto en
la arena poltica propiamente, como en los espacios de relacin ciuda-
dana (que no dejan de tener un sentido poltico no partidista) a dife-
rencia del garantismo, apuesta vigorosamente por que sean las instan-
cias polticas ms que las judiciales las que mediante procedimientos
democrticos deliberativos procesen los grandes conflictos en torno a la
Constitucin y los derechos, que desde all se los defienda y desarrolle.9
La participacin, desde este enfoque, se torna un elemento muy signifi-
cativo, el cual se disemina a lo largo de la CRE mediante diversas medi-
das y modalidades.
En primer lugar, se reconoce a la participacin como principio articu-
lador de la accin estatal y la vida democrtica en los trminos ya referi-
dos del citado artculo 1. En segundo lugar, bajo la idea de que esa par-
ticipacin tiene que basarse en el reconocimiento fuerte de derechos, se
consagra un derecho muy amplio a construir el poder popular median-
te la participacin (art. 95), as como captulo especfico sobre derechos
de participacin (Ttulo II, cap. quinto, arts. 61 al 65 de la CRE).10 Tercero,
se instituye un nuevo esquema de organizacin del poder (Ttulo IV) con
varios niveles de operatividad e incluso formas prximas al autogobier-
no en particular en lo referente a niveles locales (sobresalen en tal senti-
do los artculos 100 y 238 de la CRE). Se establece, adems, una serie de
9 Vase en este sentido lo expuesto por Richard Bellamy (2010: 20-23).

10 En este captulo, a los tradicionales derechos polticos propios de la representacin,
como el de elegir y ser elegido, se incorpora una serie de novedosos derechos que pro-
tegen la participacin activa y continua de la comunidad poltica: entre otros, el de-
recho a participar en asuntos de inters pblico, a la consulta, a la iniciativa popular
normativa y a fiscalizar los actos del poder pblico.
mecanismos que potencian la participacin en diversas formas (Ttulo

IV, caps. cuarto y quinto, CRE), entre otras, los observatorios, las vee-
duras y la silla vaca. Finalmente, bajo la premisa de reconectar las ini-
ciativas participativas con los espacios de toma de decisiones, se ins-
taur una nueva institucionalidad mediante, por una parte, la Funcin
Electoral para tutelar los procesos electorales y, por otra, la Funcin de
Transparencia y Control Social, como instancia encargada de promo-
ver el ejercicio de los nuevos derechos y las formas de participacin, as
como el control de la gestin pblica y el combate a la corrupcin.11
La importancia de la participacin no necesariamente significa una
contradiccin en la labor de las distintas funciones estatales. Por ejem-
plo, respecto de la Justicia, es preciso recordar que existen algunas pers-
pectivas que, reconociendo la importancia del juez constitucional, de-
fienden lo que antes denominamos como un papel complementario de la
participacin en dos sentidos. Primero, se tratara de jueces que ejer-
ciendo un papel de controladores de la Constitucin lo que deben hacer
sobre todo es garantizar que el juego de los decisores polticos se pro-
duzca apegado a los procedimientos constitucionales, al tiempo de pro-
curar no invadir el mbito de estos.12 En el segundo sentido, como ha
propuesto Hberle, se tratara que los rganos de justicia constitucional
se abran a contemplar la variedad de interpretaciones provenientes de
todos los intrpretes ciudadanos en sus procesos deliberativos (2008).
Adems de lo que podramos denominar una vinculacin sistmi-
ca con el concepto de desarrollo, esta comprensin participacionista se
vincula explcitamente con este, a partir de tres normas. Entre los obje-
tivos del Rgimen de Desarrollo consta el de fomentar la participacin
y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y pro-
mocin de su representacin equitativa, en todas las fases de la gestin
del poder pblico (CRE, art. 276. 3). Luego, entre los deberes primor-
diales del Estado, definidos en el artculo 3, consta el de garantizar a
sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a
vivir en una sociedad democrtica y libre de corrupcin. Finalmente, en-
tre los deberes de personas y colectividades en la consecucin del Buen
Vivir establecidos en el artculo 278, consta el de Participar en todas las
11 Captulos quinto y sexto del Ttulo IV de la CRE, Participacin y Organizacin del Poder.
12 Referencias sobre este punto las encontramos en autoras como Marina Gascn (2008:
709-710) y Ana M. Alterio (2011: 32).
fases y espacios de la gestin pblica y de la planificacin del desarrollo

nacional y local, y en la ejecucin y control del cumplimiento de los pla-
nes de desarrollo en todos sus niveles.
De lo expuesto, resulta claro que la participacin es un ingredien-
te fundamental del desarrollo del Buen Vivir, cuyo objetivo es alcanzar
el despliegue de los derechos y mecanismos, as como la accin institu-
cional del Estado (en particular, de la nueva institucionalidad) e incluso
el deber de los ciudadanos, pues sin la intensa convergencia entre estos
actores (estatales y ciudadanos) no es posible alcanzar un nivel de par-
ticipacin que brinde una dinmica cualitativamente distinta al proceso
de desarrollo. Es la construccin de una relacin viva e histrica entre el
Estado y ese tejido social, y sus epistemologas en clave de participacin
efectiva, lo que redunda en la potenciacin de capacidades de los acto-
res del desarrollo.
La participacin asociada al desarrollo implica entonces no solo
acercar a la ciudadana al Estado, sino relativizar la separacin entre
Estado, ciudadana y mercado, democratizando las diversas formas de
economa, dentro de una nueva visin relacional ms compleja. De all
el desafo de cambiar, por un lado, las lgicas de accin de las burocra-
cias estatales para que se abran a mayores grados de incidencia de parte
de la sociedad, en la construccin de lo pblico y la gestin de lo comn.
Por otro lado, un desarrollo participativo implica una distinta constitu-
cin de los mercados. Adems, la participacin se asocia en particular
y de manera fuerte con la dimensin local. Es importante entones la re-
configuracin de los territorios propiciando el empoderamiento de las
comunidades en diversas dimensiones, en particular en lo relativo con
su participacin corresponsable en la gestin pblica y el estmulo a las
economas populares y solidarias.
El republicanismo (orientado al desarrollo) expresa una tercera com-
prensin muy influyente en nuestro esquema constitucional actual. Ella
enfatiza en el tipo de Estado que se disea en la Constitucin: un Estado
fuerte y autnomo a escala nacional y subnacional, adems de soberano
en lo exterior, capaz de impulsar un nuevo modelo de desarrollo.
Esta lgica se complementara con las dos ya descritas, apuntan-
do a que para transformar la realidad del Ecuador (entre ellas el mo-
delo de desarrollo hegemnico) no bastaba con un modelo en el que
se proclamen derechos y garantas, o mayor participacin, sino que re-
sultaba indispensable estructurar un Estado con amplias competencias
para implementar el proyecto poltico expresado en la misma carta y que

mantenga la unidad en la plurinacionalidad. Proyecto que adems, aso-
ciado estrechamente a una visin no fragmentaria de lo comn, requiere
precisamente de una forma estatal que se imponga por sobre prcticas
tradicionales corporativas y prebendsticas de gestin de lo pblico.13
Por estas razones es que consideramos que sera el carcter republicano
el que define mejor a esta tendencia.14
Lo que hemos descrito se expresa adems en numerosas institucio-
nes, principios y reglas constitucionales. En primer lugar, se articula un
modelo de desarrollo con fuerte acento social, atravesado por el enfo-
que intercultural, que busca ser integral y sostenible, y que se despliega
gracias a las posibilidades de intervencin estatal. Este modelo se sus-
tenta en la nocin de complementariedad entre Estado, naturaleza y so-
ciedad, lo cual se recogera finalmente en la Constitucin en el ya cita-
do artculo 275, bajo la categora de Buen Vivir-Sumak Kawsay; aunque al
tiempo parece reformular algunas premisas de la propuesta desarrollis-
ta promovida por la Cepal hace unas dcadas, mediante una fuerte pre-
sencia estatal en el proceso por medio de la regulacin de la economa.
Aqu tambin pueden apreciarse las dos vertientes de construccin
del Buen Vivir que hemos ya referido, expresadas tanto en las incorpora-
cin de visiones alternativas sobre desarrollo inscritas dentro de un pa-
radigma humanista occidental (Walsh, 2010: 15-16), como en aquella
concepcin de tipo holstico que procura recuperar los saberes, valores
e imaginarios de los pueblos originarios como valor simblico histri-
co (Villalba, 2011: 7).
As, el desarrollo del Buen Vivir, en el primer sentido, enfatizara en
elementos como el citado rol estatal, la corresponsabilidad ciudadana y
la creacin de condiciones materiales de vida. En ese marco se inscriben
13 Un ejemplo de esta construccin de sentido lo encontramos en las palabras del presi-

dente Correa al instalar la Asamblea Constituyente en noviembre de 2007, criticando
las visiones basadas en intereses particulares y formas de participacin de tipo secto-
rial: Nuestra visin no puede ser otra que una visin nacional e histrica. Ya no so-
mos ms los asamblestas de Manab, del Carchi o de Zamora, saraguros, montubios
o cofanes, trabajadores, profesionales o empresarios; somos un todo nacional (Co-
rrea, 2007 en Ospina, 2010: 3).
14 Otros autores como P. Andrade (2012: 43-44), presentan esto en trminos de presi-
dencialismo, o bien, segn J. Montaa, desarrollismo (2011: 12). Nosotros integra-
mos estos rasgos alrededor del republicanismo. Para una visin acerca del carcter repu-
blicano del proyecto poltico plasmado en la CRE, ver Ren Ramrez G. (2012: 29-33).
los preceptos contenidos en el artculo 3 de la CRE, numerales 5 y 6, que

hablan de que son fines primordiales del Estado: (5) el planificar el desa-
rrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable
y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder
al Buen Vivir; as como (6) promover el desarrollo equitativo y solidario
de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autono-
mas y descentralizacin. En el sentido segundo, el desarrollo del Buen
Vivir implica la consecucin de una vida plena en armona con la na-
turaleza (Larrea, 2011: 27-30). Ello supone el despliegue de una serie
de condiciones materiales; pero va ms all, implicando, por ejemplo,
condiciones de una comunicacin y participacin de tipo intercultural
(CRE, arts. 16 y 95).
Ambos registros conviven pues, en la Constitucin. Y si bien, en apa-
riencia la forma que enfatiza en las condiciones materiales del desarrollo
parece ser la ms visible y concreta, la ms potente en sentido transfor-
mador es la segunda, aquella que ofrece las posibilidades de construc-
cin de una ontologa distinta que entre en dilogo con la moderni-
dad actual y hasta la trascienda eventualmente.15
Ahora bien, respecto de las premisas del modelo constitucional de
desarrollo debemos mencionar algunos aspectos. En primer lugar, se es-
tablece la rectora estatal en cinco mbitos esenciales: a) planificacin
participativa; b) soberana alimentaria; c) soberana econmica que
abarca, entre otros, el sistema econmico que se declara como social y
solidario, las polticas econmica y fiscal, el endeudamiento pblico, el
presupuesto del Estado, el rgimen tributario, pero tambin las polti-
cas monetaria, crediticia, financiera y comercial; d) sectores estratgi-
cos sobre los que el Estado se reserva el derecho de administracin y re-
gulacin, servicios y empresas pblicas, y e) el trabajo, la propiedad, la
democratizacin de los factores productivos, los intercambios econmi-
cos, el comercio justo, el ahorro y la inversin (CRE, Ttulo VI). Mediante
esta rectora estatal se buscara alcanzar una mayor y ms amplia inclu-
sin en el proceso social y en particular en la produccin, potenciando
las capacidades de diversos actores, a la vez que redistribuir los bienes
comunes y dentro de estos, no solo aquellos de naturaleza preeminente-
mente econmica.
15 Esto en referencia a Dussel, quien hace mencin de este aspecto en trminos de una
transmodernidad (Dussel 2012, en Navas, 2014: 462).
Recordemos, en segundo lugar, que el modelo de desarrollo descri-

to armoniza con el Rgimen del Buen Vivir. As, adems de constar como
principio genrico articulador del esquema constitucional y como cap-
tulo relevante del catlogo de derechos, el Buen Vivir se despliega en la
Constitucin mediante un amplio sistema con directrices hacia el Estado
en mbitos especficos de concrecin. Este rgimen se ordena (Ttulo VII
de la CRE) en dos captulos: inclusin y equidad y, biodiversidad y recur-
sos naturales. En el primero, se establecen disposiciones relativas a edu-
cacin, salud, seguridad social, hbitat y vivienda, cultura, cultura fsica
y tiempo libre, comunicacin social, saberes, gestin de riesgos, pobla-
cin y movilidad humana, seguridad humana y transporte. El segundo
captulo establece puntos sobre biodiversidad y recursos naturales, re-
gula el manejo de la naturaleza y el ambiente, la biodiversidad, el patri-
monio natural y ecosistemas, el suelo, la bisfera, la ecologa urbana y
las energas alternativas.
En tercer lugar, hay que insistir en que, tanto las disposiciones que
definen el Rgimen del Desarrollo como las que materializan el Buen Vivir,
precisan para su implementacin el asegurar una autoridad estatal vigo-
rosa que represente el inters comn. Esto se expresa en dos mbitos.
Por una parte, mediante un extenso sistema de competencias a favor
de diversas instancias de gobiernos autnomos descentralizados (Ttulo
V, Organizacin territorial), las cuales hallan, sin embargo, su lmite en
una centralizacin competencial a favor del Gobierno central (CRE, arts.
260 y 261). Por otro lado, la autoridad estatal se consolida mediante un
Gobierno central que cuenta con competencias sobre todos los temas
atinentes a la relacin desarrollo-Buen Vivir, con una tendencia, adems,
a congregarlas en torno a la autoridad poltica del Ejecutivo. As, si bien
la responsabilidad del Estado central se desplaza hacia sus cinco funcio-
nes, sobre todo, en el diseo actual puede advertirse un papel relevante
del Ejecutivo.16 Aqu quedara fijado el lmite entre el Gobierno central y
una participacin que, si bien constituye un componente constitucional
muy relevante, no alcanza niveles decisorios.
16 Esto se evidencia al revisar tanto las atribuciones del presidente de la Repblica, como
las competencias del Gobierno central (arts. 147 y 261 de la CRE). Podemos destacar,
por ejemplo, a la planificacin, la cual si bien se consagra que debe ser participativa y
descentralizada, en relacin con la toma de decisiones finales, estas le corresponden al
Ejecutivo por intermedio de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (arts.
279 y 280, CRE).
En todo caso, la de desarrollo es una nocin semnticamente muy car-

gada, que ha exhibido histricamente una lgica de dominacin que se
asocia con la idea de progreso desde una visin occidental. Al sujeto su-
puestamente inferior se pretende acercarlo a condiciones superiores de
vida. Decodificar esta nocin en este sentido resulta una tarea compleja.
En el componente republicano de la Constitucin es donde el desarro-
llo encuentra su mayor concrecin y proyeccin. Es as que en la conjun-
cin entre el Rgimen de Desarrollo y el del Buen Vivir se contempla una
amplia gama de atribuciones estatales y obligaciones a la vez, para crear
esas condiciones de materialidad para todos, aunque esta comprensin
parece inclinarse ms por la visin humanista alternativa de tradicin
occidental que por la compleja visin originaria.
5. A manera de conclusin
Hemos procurado ensayar una lectura de la categora desarrollo en la
Constitucin desde una visin compleja. Tal visin aporta sin duda a
una lectura intercultural del concepto desarrollo, lo cual requiere vincu-
larlo al Buen Vivir y al modelo de Estado, adems de cruzar estas relacio-
nes con al menos las tres comprensiones propuestas.
La necesidad de una comprensin integral sobre los alcances cons-
titucionales del desarrollo del Buen Vivir no depende solo de un esfuer-
zo terico a partir de integrar acercamientos, sino fundamentalmente
de uno de dilogo epistmico. Esta tarea debe realizarse en el mbito
de la arena poltica. All es desde donde hay que encontrarle al concep-
to de desarrollo ese potencial emancipatorio. El desarrollo requiere sin
duda de condiciones materiales y se necesita de un Estado autnomo
y fuerte para promoverlas; no obstante, el concepto de desarrollo des-
de una lgica que hemos denominado como republicana debe y pue-
de ir ms all.
La apuesta del nuevo modelo de desarrollo orientado al Buen Vivir
consiste en dar un paso adelante a partir de la propia experiencia hist-
rica. Por tanto, debe procurarse, en corresponsabilidad con la sociedad,
ir construyendo un Estado ms sensible con la pluralidad, participante y
dialogante en trminos interculturales y, al tiempo, un modelo de desa-
rrollo cada vez ms armnico con la naturaleza.
Hay que recordar, finalmente, que el proyecto de desarrollo nacional
ha estado en el centro de matriz de la lucha poltica del pas en la ltima
dcada. Frente a quienes plantean ahora abjurar de la Constitucin17

y probablemente propender a una regresin de derechos y del rol del
Estado, se debe responder con una mayor apertura a mirar esta com-
plejidad en torno al texto constitucional y al desarrollo; y, en tal senti-
do, incorporar los aportes que el garantismo y la participacin pueden
hacer a la legitimidad de un proyecto poltico republicano y as dinami-
zar las transformaciones estructurales que ya se encuentran en marcha
en varios mbitos e incluir otros,18 hacia la construccin de un rgimen
de vida plena para todos.
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17 Desde posiciones conservadoras, varios actores polticos han propuesto una conver-
gencia en torno a un acuerdo nacional que recupere formas tradicionales de Esta-
do y de desarrollo que fueron consagradas por el constitucionalismo previo a 2008.
Pueden examinarse, entre otras, las posturas de E. Ayala (2015).
18 A pesar del desarrollo legislativo alcanzado, an se halla pendiente ir precisando me-
canismos y formas de desarrollo que permitan afianzar el Buen Vivir en mbitos como
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El fracaso de una utopa movilizadora:
la Iniciativa Yasun-ITT1
Matthieu Le Quang
1. Introduccin
La Iniciativa Yasun-ITT, poltica pblica propuesta por el Gobierno ecua-
toriano en abril del 2007 y abandonada en agosto del 2013 bajo presin
de los grupos petroleros y la falta de inters de los pases del norte, ha
representado durante todos estos aos una utopa movilizadora adems
de una poltica estrella del gobierno de la Revolucin Ciudadana a escala
internacional. Martin Buber dice que la imagen utpica es un cuadro de
lo que debe ser, lo que el autor de ella deseara que fuese real (2014:
19). En este sentido, la Iniciativa Yasun-ITT representaba esta utopa a
escala internacional, la utopa que Vctor Hugo calificaba como la ver-
dad de maana (Buber, 2014: 27).
La idea de esta poltica pblica lleg con el acceso de Alberto Acosta
al puesto de ministro de Energa y Minas. El ministro haca parte de los
sectores ecologistas, liderados por la ONG Accin ecolgica, que mili-
taban desde el principio de los aos 2000 en contra de la explotacin
del petrleo dentro del Parque Nacional Yasun. Despus de la acepta-
cin de este proyecto, por parte del presidente Rafael Correa, en junio
del 2007, y su presentacin en la Asamblea General de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU), en septiembre del 2007, este proyecto se
ha ido complejizando con la intervencin de intelectuales y acadmicos
nacionales e internacionales, hasta convertirse en poltica pblica des-
pus de la firma del fideicomiso con el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), en agosto del 2010.
1 Este artculo tiene como base el artculo La trajectoire politique de l'Initiative Yasu-
n-ITT en quateur: entre capitalisme vert et cosocialisme, Cahiers dHistoire. Revue
dhistoire critique, n. 130 (2016): 105-121.
159
El proyecto consista en dejar bajo tierra el 20% de las reservas de

petrleo del Ecuador que se encuentran en los campos ITT (Ishpingo-
Tambococha-Tiputini) ubicados en el Parque Nacional Yasun,2 regin
que posee una de las mayores reservas de biodiversidad natural y cultu-
ral del mundo y donde viven dos pueblos en aislamiento voluntario, los
Tagaeri y los Taromenane. A cambio de la no explotacin de 850 millo-
nes de barriles de petrleo, y partiendo del principio de responsabilidad
comn pero diferenciada en lo que concierne los daos ambientales
principio reconocido por la Organizacin de las Naciones Unidas, el
Gobierno ecuatoriano peda una contribucin financiera internacional
equivalente a la mitad de lo que hubiera podido ganar explotando es-
tas reservas, es decir 3 600 millones de dlares con los precios del pe-
trleo del 2007. Esta iniciativa hubiera beneficiado no solo al Ecuador,
sino tambin al mundo entero ya que hubiera evitado la emisin de alre-
dedor de 410 millones de toneladas de dixido de carbono e igualmen-
te la deforestacin de una parte de la Amazona. Con esta poltica pbli-
ca, Ecuador se convirti en un referente mundial en la preservacin de la
biodiversidad y la lucha contra el calentamiento climtico.3
A escala internacional, las negociaciones para luchar contra el ca-
lentamiento climtico se desarrollan en un contexto de crisis. En efecto,
la crisis financiera y econmica que estall en 2008 ha recordado que
la historia del capitalismo est marcada por mltiples crisis de diversa
magnitud. Desde luego, las crisis son esenciales para que el capitalismo
pueda reproducirse, transformarse y adaptarse a las nuevas condiciones
de su entorno y de hecho, la forma de salir de una crisis contiene en s
misma las races de la siguiente crisis (Harvey, 2014: 12). David Harvey
entiende por capitalismo cualquier sistema social en el que predominan
de forma hegemnica los procesos de circulacin y acumulacin del ca-
pital a la hora de proporcionar y configurar las bases materiales, sociales
e intelectuales para la vida en comn. (Harvey, 2014: 22).
No obstante, hay que precisar que es la civilizacin capitalista la que
ha entrado en crisis; es decir, una sed de acumular cada vez ms junto a
un productivismo y un consumismo infinitos sin tomar en cuenta los lmi-
tes fsicos de la Tierra, y entonces de los recursos naturales que nos ofrece
2 Una parte del campo Tiputini est ubicada fuera del Parque Nacional, pero en la zona
de amortiguamiento.
3 Para profundizar este tema, ver Le Quang, 2013.
El fracaso de una utopa movilizadora... 161
la naturaleza. Si los dirigentes de grandes pases capitalistas se concen-

tran en la crisis econmica y financiera, estas dos crisis hacen parte de un
conjunto de crisis ambiental, energtica, alimentaria, hidrulica, clim-
tica, cultural que se podra calificar como una ruptura civilizacional in-
tegral, en otras palabras, el agotamiento de un modelo de organizacin
de la sociedad que se expresa en los campos ideolgico, simblico y cul-
tural (ver Houtart y Daiber, 2012 y lvarez Cantalapiedra, 2011).
Entonces, el problema es mucho ms global que la crisis econmica,
financiera y ecolgica. Sin embargo, los gobiernos capitalistas, cual sea
su color poltico, insisten en la reactivacin de la economa mediante el
crecimiento para salir de la crisis actual, sin interrogarse sobre el hecho
de que esta mstica del crecimiento (Mda, 2013) podra ser una de las
causas fundamentales de la crisis de civilizacin en la cual nos encontra-
mos. La idea de crecimiento se desarrolla en paralelo a la expansin de la
mercantilizacin del mundo, de cada esfera de la vida, atacndose en los
ltimos treinta aos de neoliberalismo a los bienes comunes y pblicos.
Para responder a estos problemas, los gobiernos europeos propo-
nen como nica solucin un capitalismo verde poniendo en el centro de
las negociaciones sobre el calentamiento climtico a la economa ver-
de como fue el caso en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Sostenible, celebrada en Ro de Janeiro en junio del 2012; all
uno de los temas principales fue precisamente ese. Segn Clio Bermann
(2012), la economa verde busca sustituir los combustibles fsiles por
energas renovables y tecnologas con bajas emisiones de CO2, es decir,
descarbonizar la economa. As, el problema del calentamiento clim-
tico debera arreglarse con las nuevas tecnologas y la innovacin rem-
plazando energas contaminantes por energas renovables como si los
materiales de estas tecnologas no vinieran de recursos no renovables.4
Est claro que esta estrategia no cuestiona al sistema capitalista sino,
al contrario, se integra fcilmente en este: estos sectores generaran cre-
cimiento econmico y en ese caso acumulacin continua de capital
para las transnacionales que tienen los recursos financieros que les per-
mite invertir en la investigacin y en estas nuevas tecnologas.
No obstante, aunque la ideologa neoliberal dominante insiste en la
ausencia de alternativa y en el hecho de que el capitalismo es el nico
4 Para una mejor comprensin, ver la crtica al capitalismo verde y al tema de las tecno-
logas que hace Daniel Tanuro (2012).
sistema que conviene a nuestras sociedades, estas crisis nos obligan a re-
pensar y redefinir la relacin de las sociedades humanas con la naturale-
za (Larrre y Larrre, 1997) y a considerar una poltica ecolgica eman-
cipadora (Flipo, 2014). El tema ambiental no es neutro polticamente a
pesar de lo que quisieran hacer creer ciertas corrientes de pensamiento
ecologistas (ver Lipietz, 1992). Si los valores del sistema capitalista son
responsables de las crisis actuales, y sobre todo de la crisis climtica y
ambiental que amenaza el equilibrio del planeta, la solucin no puede
venir de la aplicacin de recetas capitalistas.
Una alternativa actualmente en discusin es la del ecosocialismo,5
teora poltica que busca asociar el socialismo con la ecologa poltica.
La crtica del sistema dominante, en particular la del modo de produc-
cin y de consumo capitalista, est acompaada por una toma en cuen-
ta de las amenazas de la aceleracin del calentamiento climtico sobre el
planeta, los ecosistemas y la sobrevivencia de la especie humana. Segn
Michael Lwy, el ecosocialismo es una corriente de pensamiento y de
accin ecolgica que hace suyos los principios fundamentales del mar-
xismo al tiempo que los despoja de sus escorias productivistas. Para los
ecosocialistas, la lgica del mercado y del beneficio al igual que la del
autoritarismo burocrtico del supuesto socialismo real es incompa-
tible con las necesidades de salvaguarda del entorno natural. (Lwy,
2012: 30).
Este artculo propone volver sobre una de las grandes contradiccio-
nes de la Iniciativa Yasun-ITT: su construccin conceptual fue confia-
da a ecologistas cercanos al ecosocialismo6 o a la economa ecolgica
(como Fander Falcon o Carlos Larrea) mientras que la conduccin de la
comisin encargada de las negociaciones internacionales fue atribuida a
5 En este artculo vamos a concentrarnos en el ecosocialismo a pesar de que, en otra

publicacin (Le Quang, Vercoutre, 2013), se hizo un dialogo intercultural entre esta
teora poltica y el Buen Vivir. Se present el Buen Vivir y el ecosocialismo como dos al-
ternativas al capitalismo que vienen de dos contextos socio-culturales diferentes. Aqu
preferimos analizar la Iniciativa Yasun-ITT desde la perspectiva del ecosocialismo ya
que esta teora est ms consolidada (a pesar de las diferencias entre autores, las que
no vamos a abordar aqu) mientras que consideramos que el Buen Vivir es todava un
concepto en construccin y en disputa poltica.
6 A pesar de que analizamos la Iniciativa Yasun-ITT desde la teora ecosocialista, debe-
mos precisar que el ecosocialismo, adems de no ser expresado como tal en la poltica
ecuatoriana, siempre ha sido minoritario dentro de la Revolucin Ciudadana. La ma-
yora de los actores del sector ecologista del gobierno vienen de la economa ecolgica.
actores (Roque Sevilla e Ivonne Baki) en estrecha adecuacin con el ca-

pitalismo verde. Esta contradiccin ideolgica, que pudimos comprobar
mediante la observacin participante,7 era una estrategia para adaptar-
se a la geopoltica de las negociaciones sobre el calentamiento climtico;
un discurso demasiado radical hubiera podido hacer huir los posibles
pases contribuidores. Las redes de estos actores igual no son las mis-
mas. Roque Sevilla o Ivonne Baki tienen una importante red de contac-
tos dentro de las ONG ambientalistas, actores internacionales que ha-
cen parte de las negociaciones internacionales o empresas que apuestan
en el capitalismo verde.
Volver sobre esta tensin nos permitir debatir acerca del modelo de
desarrollo a partir del estudio de caso de la Iniciativa Yasun-ITT. La for-
taleza (y la debilidad) de esta poltica es que poda adaptarse a los dife-
rentes actores sociopolticos nacionales e internacionales segn la mane-
ra con la cual estos la entendan. En este sentido, despus de recordar los
objetivos de la Iniciativa Yasun-ITT, en la primera parte de este artcu-
lo, veremos por qu el sentido revolucionario de la Iniciativa Yasun-ITT
pasaba por una articulacin entre urgencia ecolgica y justicia social,
y hubiera podido constituir una de las primeras polticas pblicas eco-
socialistas en el mundo. Finalmente, examinaremos cmo esta poltica
pblica cay en las manos del capitalismo verde cuando empezaron las
negociaciones internacionales, y eso con ms facilidad ya que algunos
actores gubernamentales ecuatorianos eran cercanos a esta ideologa.
2. Los objetivos de la Iniciativa Yasun-ITT

Los objetivos de la Iniciativa Yasun-ITT estaban contenidos en el fidei-
comiso, un fondo fiduciario gestionado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) que garantizaba al proyecto una le-
gitimidad y una legalidad internacionales necesarias al momento de
7 Entre 2009 y 2013 pudimos utilizar dos tipos de metodologa en nuestra investigacin
que nos permiti tener una posicin de actor y analista de la Iniciativa Yasun-ITT. La
primera tiene que ver con la participacin directa como actor de la Iniciativa Yasun-
ITT: la asistencia a reuniones para la definicin de la estrategia de difusin del proyec-
to, la divulgacin masiva por medio de conferencias, artculos de opinin, la difusin
estratgica con actores sociopolticos especficos y el tejido de redes internacionales
de apoyo. La segunda metodologa es la de la observacin participante tomando una
posicin de analista: asistencia a reuniones y encuentros como observante, entrevis-
tas con actores de la Iniciativa Yasun-ITT, etc. Claramente en algunos espacios se pu-
do utilizar las dos metodologas simultneamente.
negociar con otras entidades internacionales (Estados, organizaciones

internacionales, colectividades locales, empresas, etc.). Las negociacio-
nes alrededor del fideicomiso, iniciadas en el 2009, originaron una gra-
ve crisis poltica dentro del Gobierno. En efecto, en enero del 2010 casi
toda la comisin encargada de las negociaciones internacionales, enca-
bezada por Roque Sevilla y Yolanda Kakabadse, as como el Canciller
Fander Falcon, dimitieron despus de fuertes crticas del presidente
Correa. Las tensiones se concentraban en torno a la soberana nacio-
nal del Gobierno ecuatoriano: la bsqueda de una legitimidad y legali-
dad internacionales no poda convertirse en una forma de cooperacin
bilateral en la cual los contribuyentes podran imponer sus voluntades a
Ecuador y decidir dnde deba ser invertido el dinero.
Esta desconfianza hacia la cooperacin internacional puede explicar-
se por las condiciones histricas en las cuales esta se ha desarrollado, so-
bre todo con los organismos internacionales como el Banco Mundial o
el Fondo Monetario Internacional. En el primer fideicomiso, negociado
en el 2009 por el equipo de Roque Sevilla, el Gobierno estaba en mino-
ra lo que, segn el presidente Correa, pona en peligro la soberana na-
cional respecto a las decisiones que iban a ser tomadas. Segn esta vi-
sin, al ser esta iniciativa una poltica pblica propuesta por el Gobierno
ecuatoriano, las decisiones deban ser de acuerdo con la poltica guber-
namental y, particularmente, concordantes con el Plan Nacional para el
Buen Vivir.
Despus de esta crisis poltica, la ministra coordinadora de
Patrimonio, Mara Fernanda Espinosa, fue la encargada de las negocia-
ciones que triunfaron en agosto del 2010. La soberana nacional esta-
ba garantizada mediante el hecho de que tres de los seis miembros del
directorio del fideicomiso pertenecan al Estado ecuatoriano y, sobre
todo, con voto dirimente en caso de igualdad en una votacin. El PNUD
tena el derecho de voz pero no de voto. Estaba previsto que las contri-
buciones internacionales fueran principalmente destinadas a financiar el
desarrollo de fuentes renovables de energa hidrulica, geotrmica, e-
lica o solar, con el objetivo de apoyar al plan de transicin de la matriz
energtica a escala nacional y de reducir de manera progresiva el uso de
combustibles fsiles.
Esos diferentes proyectos de energa limpia hubieran generado intere-
ses dentro del fideicomiso para financiar cinco tipos de polticas: 1) evi-
tar la deforestacin y conservar de manera efectiva 44 reas protegidas
que representan al 20% del territorio ecuatoriano; 2) reforestar y rege-

nerar de manera natural un milln de hectreas de ecosistemas degra-
dados; 3) desarrollar una mayor eficiencia energtica; 4) iniciar el pago
de la deuda social del Estado ecuatoriano hacia las poblaciones de la
Amazona, invirtiendo en la educacin, salud, vivienda y la creacin de
empleos en actividades sostenibles; 5) invertir en ciencia y tecnologa
con el objetivo de cambiar a mediano/largo plazo el modelo de desarro-
llo y pasar de una economa primario-exportadora a una sociedad del
bioconocimiento fundada en los valores del Buen Vivir.
Esta poltica era ambiciosa sobre todo en estos objetivos de cambiar
la matriz energtica de un pas que, si bien explota y exporta su petr-
leo, es tambin un importador de sus derivados y queda dependiente de
estos por la generacin de electricidad. Pero tambin tena que partici-
par en el esfuerzo colectivo de cambiar el modelo de acumulacin basa-
do en el sector primario y los sectores de importacin que no crean nin-
guna riqueza y valor agregado, sino al contrario sirven de intermediarios
y especulan sobre los productos importados. Esta burguesa, califica-
da de perezosa por el gobierno de la Revolucin Ciudadana, participa
en la inercia econmica del Ecuador que tiene entonces muchas dificul-
tades para crear empleos para sacar la poblacin de la pobreza. Con la
Iniciativa Yasun-ITT, el Gobierno tena la ambicin de suscitar la crea-
cin de empleos en la regin ms pobre del pas en trminos de ingre-
sos, pero la ms rica en lo que concierne la biodiversidad natural y cul-
tural. Los otros objetivos eran ecolgicos: luchar contra la deforestacin
en un pas que tena la tasa de deforestacin ms elevada de la regin,
conservar zonas enteras del territorio e intentar remediar las devastacio-
nes ambientales pasadas.
Entonces, la Iniciativa Yasun-ITT era una poltica pblica que com-
binaba una visin global de la sociedad priorizando lo ecolgico y lo so-
cial en detrimento de lo econmico. Lo que podra corresponder a una
visin ecosocialista de la poltica.
3. La Iniciativa Yasun-ITT como poltica pblica ecosocialista

Vincent Gay y Michael Lwy afirman que el ecosocialismo es un proyec-
to de futuro, una utopa radical, un horizonte de lo posible, pero tam-
bin, e inseparablemente, una accin hic et nunc, aqu y ahora, alrededor
de objetivos y propuestas concretas e inmediatas. (Gay y Lwy, 2011:
15). Si bien la Iniciativa Yasun-ITT representaba una utopa radical,
tambin era parte de estas propuestas concretas e inmediatas y ha teni-

do una repercusin mundial que hizo del Ecuador un pas vanguardista
en la lucha contra el calentamiento climtico.
El ecosocialismo se basa en la crtica de los modos de produccin y
de consumo e igualmente en la crtica del concepto de progreso capita-
lista que atenta contra la naturaleza y amenaza a mediano plazo la so-
brevivencia de la especie humana. Jorge Riechmann (2006) habla de un
conflicto de fondo entre la forma de organizacin socioeconmica que
prevalece y las exigencias de proteccin ecolgica y social en el sentido
en que la carrera a los beneficios es ms importante que toda otra preo-
cupacin. Segn Riechmann, habra que buscar la causa fundamental
de la crisis ecolgica actual en la sumisin de la naturaleza a los impera-
tivos de valorizacin del capital (2006: 71). As, solo una transforma-
cin de esta organizacin socioeconmica, es decir el fin del capitalis-
mo, podra contrarrestar la destruccin ecolgica en curso.
Una primera afirmacin del ecosocialismo es que el capitalismo es in-
compatible con la ecologa y la proteccin de la naturaleza en la medida
que la expansin del capital, por medio del aumento de las ganancias,
supone necesariamente la produccin de objetos y de materiales, de ese
modo el consumo de recursos naturales que son finitos, como, por defi-
nicin, los no renovables: el petrleo y el gas. La promesa de justicia ba-
sada en el crecimiento y en la acumulacin infinita de capital ya no pue-
de resistir a los desastres sociales y ambientales actuales.
Este sistema capitalista socialmente desigual y destructor de recursos
naturales se ha expandido a partir de la segunda mitad del siglo xx, de-
jando de lado los pases del sur cuyo empobrecimiento va a la par con
la degradacin natural y la captacin de sus recursos naturales. El mejor
ejemplo de esta acumulacin por despojo (Harvey, 2004) es el acapa-
ramiento de las tierras por Estados o transnacionales en detrimento de
las poblaciones indgenas y campesinas.
Las necesidades fabricadas, sumadas a los altos niveles de consumo
pero tambin a la obsolescencia programada de los objetos y produc-
tos, desembocan en una produccin masiva de desechos slidos y lqui-
dos contaminantes, lo que genera graves consecuencias en la salud de
las poblaciones y en los ecosistemas. Un nuevo fenmeno aparece: la in-
fluencia cada vez ms importante de las sociedades humanas en la na-
turaleza y sus ciclos de reproduccin. Lo que hace decir a varios cient-
ficos que estaramos entrados en una nueva era geolgica: el evento
Antropoceno8 (Bonneuil, Fressoz, 2013); nueva era que remplazara la

interglaciar del Holoceno.
Esa nueva era, que empez en los aos 1750 en Inglaterra, se carac-
teriza por la capacidad de las actividades humanas de poder modificar
los ciclos de la naturaleza, por el productivismo y el cambio de fuentes
de energa, pasando del uso de energas renovables (agua, viento, made-
ra) al uso de energas fsiles no renovables (primero el carbn y luego, a
partir del siglo xx, el petrleo y el gas). La segunda mitad del siglo xx co-
rrespondera a la segunda fase del Antropoceno, que Agns Sina llama
la gran aceleracin:
La aceleracin de la erosin, la perturbacin del ciclo del carbono y de la

temperatura (cuyo aumento previsto en el siglo xxi no tiene equivalencia des-
de la era terciaria) se producen en un lapso de tiempo extremadamente cor-
to, o sea desde menos de doscientos aos. Caracterizan un nuevo tipo de in-
fluencia humana en la biosfera (Sina, 2013: 32).
El uso desproporcionado del petrleo durante este perodo es una de

las causas de este fenmeno. Este recurso natural, cuya explotacin es
fcil y barata, es emblemtica del siglo xx porque ha permitido el ascenso
de la industrializacin y la expansin del capitalismo durante la segunda
revolucin industrial. Facilit la globalizacin de las mercancas con me-
dios de transporte cada vez ms rpidos, amplios y de larga distancia.
Pero la produccin de petrleo habra llegado a su pico.9 Su explotacin
llevara a desastres ambientales10 y las consecuencias de su consumo,
8 Este neologismo fue inventado por el geoqumico Paul Crutzen al principio de los aos
2000. Ver tambin las contribuciones contenidas en el libro coordinado por Agns
Sina (2013). Elmar Altvater propone hablar tambin de capitaloceno, ya que los
cambios climticos son el resultado del sistema capitalista (2014: 47-49).
9 El pico petrolero es una teora que est basada, en gran parte, en el trabajo del gelo-
go norteamericano Marion King Hubbert, exdirector asociado de la divisin de inves-
tigacin y produccin de la compaa petrolera Shell. Segn su teora, la explotacin
de un recurso natural limitado sigue el contorno de una curva en forma de campana,
la curva de Gauss, llegando a su mximo cuando la mitad del recurso ha sido extrada
o explotada. Hubbert predijo de esta manera que la produccin de petrleo llegara a
su tope y despus caera tan rpido como creci.
10 Ver en Ecuador los desastres socioambientales ocasionados por la empresa Texaco,
comprada ms tarde por Chevron, y que desembocaron en una denuncia de comuni-
dades indgenas y entonces al juicio Chevron-Texaco. Al respecto, ver Aguinda, 2012.
particularmente la emisin de dixido de carbono en la atmsfera, tie-

nen efectos cada vez ms importantes en los ecosistemas.
El pico petrolero, sin duda, no es el nico problema de la crisis ener-
gtica. En efecto, estaramos cerca de llegar a lo que algunos llaman el
peak all, es decir, la disminucin de las reservas mundiales de todos los
metales: oro, plata, cobre, uranio, etc. Estos indicadores son signos pre-
cursores de la necesidad de reducir nuestro consumo de energa, agua y
objetos, ya que la produccin de nuevos objetos implica el uso de ma-
terias primas (renovables o no), ms energa y agua y la produccin de
nuevos desechos.
Con la Iniciativa Yasun-ITT, el Gobierno ecuatoriano desafi el sis-
tema capitalista neoliberal mediante la voluntad de dejar bajo tierra la
base de esta sociedad termo-industrial: el petrleo. Identific la depen-
dencia del sistema hacia este recurso petrolero, ya que uno de los argu-
mentos para no contribuir al fideicomiso era el de la posible reproducti-
bilidad de esta poltica en otros pases lo que estaba percibido como un
peligro para la estabilidad econmica del mundo. La Iniciativa Yasun-
ITT, como poltica ecosocialista, nos obliga a imaginar una sociedad
pospetrolera que ya no estara basada en la simple acumulacin de ri-
quezas, sino en la armona de los seres humanos con la naturaleza.
Contrariamente al sistema capitalista, la prioridad de esta poltica
pblica no era la obtencin de recursos financieros a corto plazo. Para
entender mejor esto, retomamos los conceptos marxistas de valor de uso
y valor de cambio, dos dimensiones propias a toda produccin humana,
movilizados por Bolvar Echeverra (2010, 1998, 1995) en su crtica a la
modernidad capitalista:
[e]n la base de la vida moderna acta de manera incansablemente repetida

un mecanismo que subordina sistemticamente la lgica del valor de uso,
el sentido espontneo de la vida concreta, del trabajo y el disfrute humanos,
de la produccin y el consumo de los bienes terrenales, a la lgica abs-
tracta del valor como sustancia ciega e indiferente a toda concrecin, y so-
lo necesitada de validarse con un margen de ganancia en calidad de valor
de cambio (Echeverra, 2011: 160).
Todo producto que se encuentra en el mercado tiene un valor de uso

y un valor de cambio. Sin embargo, los valores de uso son infinitamente
variados (incluso para el mismo artculo), mientras que el valor de cam-
bio (en condiciones normales) es uniforme y cualitativamente idntico
(un dlar es un dlar, e incluso cuando es un euro tiene un tipo de cam-

bio conocido con el dlar) (Harvey, 2014: 31). Entonces, en el sistema
capitalista, el valor de cambio da su valor a la mercanca y su valor de
uso. El valor de cambio no toma en cuenta los diferentes tipos de traba-
jo detrs de cada objeto; los diferentes trabajos se encuentran reducidos
a una medida a travs del tiempo, con la cual se le da tambin un valor
de cambio. Igual el valor (o los valores) de uso de un objeto solo sirve(n)
para aumentar su valor de cambio. Segn Bolvar Echeverra, el valor de
uso permite una visin cualitativa de la sociedad, mientras que el valor
de cambio tiene como nico objetivo la acumulacin de capital y, para
eso, va a controlar el valor de uso. Esta exigencia capitalista hace que el
valor de cambio tiene la obligacin de multiplicarse y, as, de valorizar-
se, mientras que el valor de uso se ve sacrificado. Un valor de cambio im-
portante puede impedir el acceso al valor de uso de un objeto, material o
bien comn, para todo un sector de la poblacin y as generar desigual-
dades sociales o reproducirlas.11
La Iniciativa Yasun-ITT hubiera podido ser un ejemplo de una prime-
ra aplicacin del ecosocialismo que cuestionaba la confrontacin entre el
corto plazo impuesto por el proceso de valorizacin del capital y el tiempo
ms largo de las condiciones de la sostenibilidad; es decir, el choque en-
tre los tiempos del capital y los de la naturaleza. El Ecuador, al elegir de-
jar el petrleo bajo tierra en vez de extraerlo, haba decidido proteger la in-
mensa biodiversidad de esta parte del Parque Nacional Yasun, en vez de
aprovechar, de manera casi inmediata, del capital econmico de su sub-
suelo. La iniciativa propona una visin no economicista de la naturaleza,
porque no pona un precio a la biodiversidad del Parque Yasun, sino ms
bien a la no emisin de CO2.
De esa manera, privilegiaba el valor de uso de la biodiversidad y de
los ciclos de vida de la naturaleza, en detrimento del valor de cambio del
petrleo. Segn Ren Ramrez, uno de los grandes aportes de la iniciati-
va era reconocer el valor de no hacer nada: se trata de evitar de producir
aunque se sabe que se puede hacerlo (Ramrez, 2012: 45). El hecho de
no hacer nada tiene un valor: reconocer el valor de la no acumulacin,
contrariamente a la lgica de acumulacin del capital.
11 Los mejores ejemplos son las entradas de la salud y la educacin en las esferas mercantiles.
4. La Iniciativa Yasun-ITT en el marco de las negociaciones

internacionales
Como acabamos de verlo, la Iniciativa Yasun-ITT es una poltica que
cuestiona la lgica capitalista de acumulacin de riquezas y de uso de re-
cursos naturales, particularmente dejando bajo tierra una parte de sus
reservas petroleras. Sin embargo, el problema para Ecuador es que, una
vez decidido su marco legal y sus objetivos, el Gobierno se vuelve depen-
diente de los otros pases, sobre todo de los pases ricos del norte para
obtener las contribuciones internacionales deseadas y necesarias para el
presupuesto del Estado ecuatoriano. La estrategia de Ecuador para obte-
ner estas contribuciones financieras va a adaptarse a este contexto inter-
nacional. Hay que tomar en cuenta que cuando la Iniciativa Yasun-ITT
entr en el marco de las negociaciones internacionales, dej de ser con-
trolada totalmente por el Gobierno ecuatoriano. El pas no se encuentra
en una posicin geopoltica que le permite cuestionar la geopoltica in-
ternacional y el marco de las negociaciones sobre el cambio climtico.
El Gobierno ecuatoriano eligi hacer de la Iniciativa Yasun-ITT una
de sus propuestas clave para luchar contra el cambio climtico y la pre-
sentaba, de ese modo, como un ejemplo en las negociaciones interna-
cionales contra el cambio climtico. Sus dos principales argumentos
eran la deuda ecolgica y la responsabilidad comn pero diferencia-
da de los Estados hacia el calentamiento climtico.
El Gobierno ecuatoriano retomaba el concepto reconocido por las
Naciones Unidas y el Protocolo de Kioto, de responsabilidad comn al
Ecuador y a la comunidad internacional: el Estado ecuatoriano se com-
prometa a dejar el petrleo bajo tierra y a conservar la biodiversidad a
cambio de contribuciones internacionales, sobre todo de los pases ms
ricos porque son los responsables de la mayor parte de las destrucciones
ambientales. Estos pases deben asumir su responsabilidad, en las pro-
porciones que les corresponden. Esta responsabilidad diferenciada sig-
nifica que los pases ricos, los ms industrializados, tienen una deuda
ecolgica histrica hacia los pases ms pobres.
La deuda ecolgica permite invertir el problema de la deuda y, sobre
todo, de quien debe a quien. Cuestiona las relaciones frente a la deuda,
por tanto las relaciones Norte-Sur: si las relaciones internacionales ac-
tuales, basadas en el colonialismo y el neocolonialismo, insisten en las
deudas econmicas y financieras de los pases del sur hacia los pases
del norte deudas por la mayora varias veces reembolsadas la deuda

ecolgica nos indica que son los pases del norte que tienen una deuda
hacia los pases del sur, particularmente en lo que concierne el cambio
climtico. La deuda ecolgica y la justicia social implican una lucha con-
tra la distribucin injusta de los impactos de los desastres ecolgicos
la exposicin a los riesgos no es igualmente repartida entre todos en el
planeta y tambin una mejor reparticin de los beneficios econmicos
generados por el modelo que supone este cambio climtico. Los pases
industrializados se han enriquecido a partir de los recursos naturales de
los pases de la periferia cuya poblacin pobre ha tenido que afrontar los
costos ecolgicos de tal explotacin.
La deuda climtica, elemento de la deuda ecolgica, puede descom-
ponerse en tres tipos de deuda: la deuda de emisin, es decir, la que de-
riva de la contaminacin por los gases invernaderos; la deuda de de-
sarrollo, que asume que los pases del sur tienen derecho a las mismas
oportunidades de desarrollo econmico que los pases del norte y deben
tener acceso a la ciencia y a las tecnologas para poder luchar contra el
calentamiento climtico; y la deuda de adaptacin, segn la cual los pa-
ses ms afectados por el cambio climtico (prdida de recursos hdricos,
aumento de las enfermedades, baja de la produccin agrcola, erosin
de los suelos, etc.) podran necesitar recursos para adaptarse a las nue-
vas condiciones climticas. A eso se podra aadir tambin la deuda li-
gada a la biopiratera que consiste en un robo de saberes tradicionales,
sobre todo en cuanto a las semillas y las plantas (Gay, Lwy, 2011: 11).
Para no reconocer esta deuda, los pases ricos argumentan que es impo-
sible cifrarla. Sin embargo, Genevive Azam afirma que:
[...] la deuda ecolgica de los pases industrializados no es una deuda finan-

ciera, que supondra adems una evaluacin econmica de los bienes am-
bientales, sino una deuda poltica que da la responsabilidad primaria a los
pases endeudados de cambiar de trayectoria. Las transferencias financieras
son necesarias para reducir las desigualdades entre sociedades, pero no pue-
den en ningn caso apagar la deuda ecolgica y desligar a los pases indus-
triales enfrente de ellos mismos y de los otros (Azam, 2010: 185).
Si el presidente Correa siempre posicion el argumento de la deuda

ecolgica en sus discursos internacionales sobre la Iniciativa Yasun-ITT, la
Comisin encargada de las negociaciones internacionales se adapt a me-
nudo a la lgica poltica de las negociaciones sobre el cambio climtico,
cuyo concepto central es el capitalismo verde o la economa verde.
En el sistema capitalista, el objetivo es que todos los espacios posi-

bles puedan entrar en la lgica del mercado. Eso concierne tambin la
naturaleza, por integracin sucesiva de algunos de sus componentes. El
fenmeno ha tomado amplio alcance con las decisiones tomadas en el
curso de las negociaciones internacionales de lucha contra el cambio cli-
mtico. En efecto, el nuevo concepto de las negociaciones desde la cum-
bre de Johannesburgo en 2012, la economa verde, es una respuesta ca-
pitalista a una crisis capitalista. Es una tentativa de renovar el concepto
de desarrollo sostenible que ha perdido su legitimidad despus de su
recuperacin y su uso como sinnimo de crecimiento econmico sos-
tenible. Un ejemplo de aplicacin de la economa verde es el hecho de
considerar la Amazona como un pozo que puede capturar los gases car-
bnicos, y no a partir de su importancia para la proteccin de la fauna
y la flora o tambin la reproduccin de los ciclos de vida de la natura-
leza. La lgica mercantil y el valor de cambio de los servicios ambien-
tales estn por encima del valor de uso de estos servicios. Entonces, la
Amazona es susceptible de entrar en el mecanismo REDD (que viene del
acrnimo ingls Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation)
o en el mercado de carbono, dos ejemplos de mecanismos de este capi-
talismo verde.
Aunque los Estados son centrales en estas negociaciones internacio-
nales, otros actores como los expertos, las ONG y las transnacionales,
son presentes. Estas ltimas han desplegado un potente lobby para pre-
venir la adopcin de medidas demasiado fuertes, que sea para la limi-
tacin de las emisiones de gases invernaderos o la discusin alrededor
de posibles impuestos. Cuando Ivonne Baki estaba a la cabeza de la
Iniciativa Yasun-ITT, haba elegido orientar la estrategia de la comisin
hacia el financiamiento de esta poltica pblica por las empresas o las
grandes ONG.
Si analizamos la tabla 1, a septiembre del 2013, el total de depsitos
efectuados realmente en el fideicomiso lleg a un poco ms de diez mi-
llones de dlares, lejos de los 100 millones de dlares que estaban previs-
tos luego de un ao de entrada en vigor del fideicomiso (es decir, agosto
del 2011). Frente a la dificultad de pasar de las promesas a las contribu-
ciones reales para algunos pases como Alemania,12 especialmente en un
12 Las vacilaciones de Alemania tuvieron un impacto importante, porque desde el prin-

cipio era el mejor apoyo de la Iniciativa Yasun-ITT. El 28 de octubre de 2009, el
contexto internacional de crisis econmica y financiera, se decidi am-

pliar los posibles contribuidores como los gobiernos descentralizados de
los pases del norte y a la sociedad en general. Pocos gobiernos pasaron
a la accin, y para quienes lo hicieron, la contribucin fue ms simblica
que otra cosa. De la cifra total, casi el 10% viene de empresas privadas
nacionales e internacionales que estn utilizando a la Iniciativa Yasun-
ITT con tintes ms cercanos al marketing o al greenwashing, como la multi-
nacional brasilea Odebrecht conocida por su contaminacin.
La posicin del exministro alemn Dirk Niebel, ms favorable a los
mecanismos REDD, es representativa de la posicin de los Estados en las
negociaciones internacionales. Hasta ahora, los Estados prefieren optar
por los mecanismos de mercado ms que por los impuestos u otras al-
ternativas no capitalistas. Uno de estos mecanismos es el mercado de
carbono. Una de las crticas hechas a este mecanismo, adems de su l-
gica neoliberal (Lohmann, 2012), apunta a la ausencia de sancin de
la responsabilidad de los contaminadores. Las sanciones legales estn
remplazadas por un precio a pagar y el respecto de la ley por mercados
de servicios ambientales. Este mercado tambin est bajo el control es-
tricto y bajo la gestin de los pases del norte, es decir, de los mayores
contaminadores.
nombramiento del ministro de Cooperacin Econmica y de Desarrollo, Dirk Niebel,

del Partido Liberal-Demcrata (FDP), cambi dramticamente la posicin de Berln.
Este ministro era importante en el organigrama de la coalicin gubernamental alema-
na, porque cristalizaba alianzas que daban al gobierno de Angela Merkel la mayora
en el Bundestag, la asamblea parlamentaria. Contra las opiniones de los partidos po-
lticos, incluido el suyo, y una gran parte de la sociedad civil, Dirk Niebel expres su re-
chazo a contribuir al proyecto ecuatoriano por temor a posibles rplicas en otros pa-
ses del sur, y porque no entraba en los mecanismos discutidos a escala internacional.
Esta nueva posicin envi a otros pases una seal negativa frente a la iniciativa. Sin
embargo, Alemania aport una cooperacin tcnica no reembolsable de 35 millones
de euros sobre tres aos para el Parque Nacional Yasun, pero esta no era una contri-
bucin al fideicomiso a fin de no reconocerlo.
Tabla 1
Depsitos efectuados (dlares) en el fideicomiso gestionado por el PNUD
Contribuidor Monto depositado

Gobierno de Italia 3 932 147
Gobierno de Espaa 1 400 400
Gobierno de Luxemburgo 1 332 700
Gobierno regional de Wallonia (Blgica) 1 220 465
Gobierno del Ecuador 642 123
Sector privado 366 571
Ryohin Keikaku Co., Ltd. (Japn) 200 140
Herdoiza Crespo Constr. (Ecuador) 200 000
Regin Rhone-Alpes (Francia) 195 314
Earth Day Network 160 184
Constructora N. Odebrecht 129 975
World of Kindness (Rusia) 100 019
Fundacin Avina 100 000
Gobierno de Chile 100 000
Gobierno de Colombia 100 000
Gobierno de Georgia 100 000
Gobierno de Turqua 100 000
Departamento de Meurthe-et-Moselle (Francia) 53 763
Everfresh 50 000
Hctor Delgado 50 000
SK Engineering & Construction 50 000
Total 10 583 801
Fuente: PNUD.13
En 2008, la antigua comisin encargada de la Iniciativa Yasun-ITT, en-

cabezada por Roque Sevilla, propona introducir al proyecto en los mer-
cados de carbono existente en Europa y pendiente de creacin en Estados
Unidos. El objetivo era adaptar los Certificados de Garanta Yasun (CGY)
al mercado de carbono, con la finalidad de convertir las 407 millones de
toneladas de CO2 en bonos de carbono. La idea era poder contar con
un sistema alternativo de financiamiento del proyecto en caso de que los
pases del norte decidiran no contribuir.
13 Ver la pgina web del fideicomiso: http://mptf.undp.org/factsheet/fund/3EYC0/es, recupe-

rado el 31/5/2016.
Los europeos rechazaron este mecanismo porque introducir los CGY

en el mercado hubiera significado pagar para evitar las emisiones cuan-
do, al contrario, el mercado funciona segn la lgica de pagar para con-
taminar. Para Roque Sevilla, partisano del capitalismo verde, este recha-
zo fue una gran decepcin pero las organizaciones altermundialistas y
ecologistas lo recibieron con alivio. En efecto, la lgica de la Iniciativa
Yasun-ITT no era la de la mercantilizacin de la naturaleza. En ningn
momento, el Gobierno ecuatoriano quiso poner un precio a la biodiver-
sidad del parque nacional, sino ms bien un precio al petrleo que ha-
ba decidido no explotar. De hecho, siempre fue claro indicando que la
biodiversidad no tiene precio, sino un valor que supera su simple valor
como mercanca.
Estos vaivenes de los representantes internacionales de la iniciativa
desarrollaron una cierta desconfianza en los sectores ecologistas y al-
termundialistas que hubieran podido representar una base sobre la cual
Ecuador hubiera podido apoyarse para despus presionar a los diferen-
tes gobiernos. As como, a concentrarse demasiado en obtener a toda
costa contribuciones, privilegiando a los sectores empresariales; se dej
de lado el trabajo con los movimientos sociales, las asociaciones, los
partidos polticos de izquierda de los pases del norte, un trabajo polti-
co susceptible de generar opinin pblica y as ampliar las bases socia-
les de apoyo en estos pases.
5. Conclusin
El 15 de agosto del 2013, mediante un anuncio televisado al pue-
blo ecuatoriano, el presidente Rafael Correa, quien haba lanzado la
Iniciativa Yasun-ITT en 2007 y la haba convertido poco a poco en una
poltica pblica, puso fin a este gran proyecto. Si retomamos los concep-
tos de Weber, segn el presidente, su decisin se bas en la tica de res-
ponsabilidad hacia el pueblo ecuatoriano por encima de la tica de con-
viccin: una gran parte de la poblacin ecuatoriana tiene necesidades
bsicas insatisfechas (educacin, salud, agua potable, alcantarillado, vi-
vienda, etc.) y para cubrir todo el territorio de servicios pblicos bsicos,
se necesitan importantes recursos financieros. Estos recursos hubieran
podido ser entregados por los pases ricos del norte que son los que ms
contaminan pero no quisieron contribuir al proyecto.
Una de las razones por las cuales estos Estados no quisieron apo-
yar la Iniciativa Yasun-ITT fue la posible reproductibilidad de esta idea
en otros pases lo que sera peligroso para la estabilidad del capitalismo

mundial, porque la expansin de este ltimo est basada en la explota-
cin del petrleo, y adems de un petrleo barato. Como los pases del
norte no dieron la compensacin pedida por el Gobierno ecuatoriano,
el presidente Correa decidi aprovechar los recursos que va a generar la
explotacin de estos campos ITT.
La decisin tomada por el presidente Correa gener una conflictivi-
dad sociopoltica, sobre todo con la aparicin del colectivo Yasunidos
cuya base social viene principalmente de la ONG Accin ecolgica y de
jvenes estudiantes de clase media urbana. La principal demanda de este
colectivo es que el pueblo ecuatoriano decida la explotacin o no de los
campos ITT mediante una consulta popular y no por una decisin de la
Asamblea Nacional.14 Sin embargo, no logr su objetivo de colectar el
nmero de firmas necesarias para llamar a esta consulta, principalmente
a causa de su mala organizacin, de la importante campaa de comuni-
cacin del Gobierno para defender su decisin y del dbil trabajo polti-
co de difusin de la Iniciativa Yasun-ITT dentro de la poblacin ecuato-
riana antes de la decisin del presidente Correa.
El fracaso de la Iniciativa Yasun-ITT deja el espacio a un contexto
poltico an ms complejo para las izquierdas y los movimientos socia-
les que tienen como objetivo poner en marcha los conceptos desarrolla-
dos en este artculo alrededor del ecosocialismo. Esta poltica pblica
hubiera podido ser una primera aplicacin de una poltica ecosocialis-
ta. Era un primer paso hacia la construccin de un modelo de civiliza-
cin que hubiera podido articular justicia social y urgencia climtica.
Representaba tambin una alternativa para cuestionar el modelo extrac-
tivista y tambin una opcin para construir una sociedad basada en la
nocin del Buen Vivir.
En efecto, el Gobierno ecuatoriano no ha logrado por el momento
cambiar su matriz productiva. La economa ecuatoriana, en particular
las exportaciones, dependen todava mucho de los ingresos del petrleo,
sobre todo de los flujos de dinero entrante; el equilibrio de la balanza
de pagos es fundamental en una economa dolarizada, sin moneda pro-
pia. En Ecuador existe una tensin, presente tambin en la Constitucin,
14 La Asamblea Nacional autoriz la explotacin de los campos ITT mediante la apro-

bacin, el 3 de octubre del 2013, de la Declaratoria de Inters Nacional de la Explota-
cin Petrolera de los Bloques 31 y 43 dentro del Parque Nacional Yasun. Ver el docu-
mento en goo.gl/Ok9TKV.
entre desarrollo econmico, extensin de los derechos sociales y protec-

cin de la naturaleza. Cmo se puede defender los derechos de la na-
turaleza y luchar contra su degradacin (una de las consecuencias de la
explotacin de recursos naturales) y, al mismo tiempo, buscar el bienes-
tar social de la poblacin y la erradicacin de la pobreza mediante el de-
sarrollo econmico?
El problema para Ecuador es que su modelo socioeconmico actual
todava est basado en la explotacin y la exportacin de sus recursos
naturales (79% de sus exportaciones en 2015).15 Es evidente que por el
momento es imposible parar la explotacin de los recursos naturales.
Entonces, la cuestin fundamental no es saber si se debe explotar o no
los recursos naturales, sino ms bien cmo conciliar las exigencias am-
bientales con el crecimiento econmico necesario para transformar el
pas y abastecer los servicios pblicos bsicos a toda la poblacin. En
este sentido no se trata de oponer el corto plazo y el largo plazo, sino
ms bien de pensarlos simultneamente.
Si el pas quiere cambiar de matriz productiva y apostar en los bene-
ficios entendidos como valor de uso de su biodiversidad para con-
vertirse en una sociedad del bioconocimiento, como lo prev el Plan
Nacional para el Buen Vivir, es fundamental cuestionarse sobre los lu-
gares en los cuales se debera hacer esta explotacin para no destruir la
biodiversidad. Por eso, no hay que oponer el presente y el futuro porque
el Ecuador necesita proteger su biodiversidad para conocerla.
La transicin hacia una sociedad ecosocialista debe hacerse a par-
tir de una planificacin socioecolgica dotada de estructuras de con-
trol democrtico, orientada hacia la descarbonizacin de la economa
y de los transportes, la reorientacin de la produccin energtica hacia
energas renovables, la socializacin de grandes medios de produccin
y su substitucin a mediano plazo por unidades de produccin ms pe-
queas y autnomas. Los grandes desafos actuales ocasionados por las
diferentes crisis no podrn ser resueltos sin revertir la lgica del sistema
productivista (capitalista) de la maximizacin de los beneficios econ-
micos y del crecimiento continuo. Debe dirigirse hacia la reorientacin
ecolgica de la economa y del aparato productivo, y al mismo tiem-
po reducir la produccin y el consumo de bienes y materiales de nues-
tras sociedades, lo que constituye un verdadero cambio civilizacional y
15 Segn las cifras del Banco Central del Ecuador, que se pueden consultar en www.bce.ec.
en particular un cambio cultural que pueda enfrentarse a la hegemona

cultural capitalista.
Este cambio impone una desmercantilizacin del mundo, es decir
que Se oriente a reducir la esfera del mercado promoviendo una estra-
tegia mltiple que contemple tambin otras formas de relacin social y
otras maneras de hacer frente a las necesidades humanas; que posibili-
te una mayor eficiencia social y ecolgica, y tambin una mayor satisfac-
cin personal. (Unceta, 2014: 139).
La Iniciativa Yasun-ITT ilustra la necesidad de no explotar los recur-
sos naturales en cualquier lugar, en particular en las reas protegidas y
las zonas de megabiodiversidad. Podra servir de modelo a las moviliza-
ciones sociales que se realizan por ejemplo en Europa contra la explota-
cin de gases de esquito. La prioridad no es la obtencin de recursos fi-
nancieros a corto plazo, sino conservar sus riquezas naturales para no
hipotecar el futuro. Es as que podremos pasar del uso de la biodiversi-
dad como una mercanca a una visin que, saliendo del capitalismo, la
considerara como un bien comn mundial.
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Extractivismo minero y estrategia de desarrollo:
entre el nacionalismo de los recursos y los
conflictos socioterritoriales
Andrea Carrin
1. Introduccin
El presidente Rafael Correa, electo democrticamente para el perodo
2007-2017, posicion a la minera como un recurso estratgico funda-
mental para el desarrollo nacional. En Ecuador, la planificacin y rec-
tora sobre los recursos naturales se transform en una estrategia pol-
tica y econmica: los ingresos derivados de la concesin, exploracin y
explotacin minerales permitiran financiar la inversin pblica y el gas-
to redistributivo, los cuales programticamente deban consolidar un
nuevo modelo de desarrollo. La estrategia de gobierno buscaba gene-
rar capacidades y mecanismos para diversificar la produccin nacional,
para aumentar la productividad, redistribuir la riqueza y promover la
insercin soberana en los mercados internacionales (Senplades, 2008).
El Estado ecuatoriano asumi un paradigma nacionalista que pro-
mueve la regulacin sectorial junto con la expansin capitalista de la mi-
nera. Las reformas legales e institucionales se orientaron a garantizar el
dominio pblico sobre los sectores estratgicos, limitar el rea de conce-
sin, crear una empresa nacional minera, promover la inversin externa
y desarrollar la infraestructura productiva de soporte para esta industria.
El impulso al sector deba, a su vez, considerar los pasivos y las externali-
dades ambientales para trabajar con las comunidades en programas de
desarrollo local, responsabilidad social y remediacin ambiental. Tras
una etapa de incertidumbre, las polticas demostraron una visin prag-
mtica que enfatiza en el sistema de gestin minero. La dinamizacin del
sector ve reflejado en el incremento de la balanza comercial minera y de
la recaudacin por concepto de regalas.
181
182 Andrea Carrin
Desde un punto de vista socioterritorial, se observa una expansin

geogrfica de las actividades extractivas hacia territorios habitados por
comunidades indgenas, zonas con presencia de actividades campesi-
nas y agrcolas, e inclusive ciudades intermedias. En concordancia con
el convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), los
pueblos y nacionalidades indgenas defienden su derecho a la consul-
ta previa sobre actividades en sus territorios y buscan limitar activida-
des extractivas en los pramos y ecosistemas frgiles. En paralelo, la di-
ficultad de acceso a informacin detallada de los proyectos, la falta de
mecanismos efectivos de consulta previa, la incertidumbre respecto de
los proyectos locales financiados con regalas anticipadas y los escasos
mecanismos de planeacin participativa han generado espacios de re-
sistencia a escala local. En definitiva, el nacionalismo estatal sobre los
recursos naturales se construye en oposicin a los conflictos socioam-
bientales e incluye el uso de los recursos pblicos para viabilizar los pro-
yectos a gran escala.
Este fenmeno es comn en Amrica Latina, el cual ha sido am-
pliamente estudiado como una nueva forma de extractivismo (Acosta,
2009; Bebbington y Humphreys Bebbington, 2011; Gudynas, 2009a;
Rosales, 2013; Svampa, 2013; Veltmeyer, 2013). Segn Svampa (2013:
34), el neoextractivismo es un patrn de acumulacin basado en la so-
breexplotacin de recursos naturales, en gran parte no renovables, as
como en la expansin de las fronteras hacia territorios antes considera-
dos como improductivos. Esta posicin es funcional a la globalizacin
y la insercin internacional subordinada de Amrica Latina, lo que gene-
ra una dependencia de mercados centrales debido a demandas crecien-
tes y especializadas que condicionan los precios de los commodities a es-
cala mundial. Sin embargo, la abundancia relativa de recursos en reas
que estuvieron previamente aisladas de la dinmica extractivista pro-
mueve la fragmentacin espacial mediante economas de enclave que
agudizan las tensiones territoriales, la resistencia a los proyectos extrac-
tivos y la desintegracin de las comunidades rurales e indgenas.
En ese contexto, los Estados incluso en aquellos Gobiernos denomi-
nados como progresistas o posneoliberales asumen un rol activo que
impulsa la expansin de los sectores extractivos con una visin naciona-
lista, como los pilares de las estrategias de desarrollo y de las propues-
tas para la superacin de la pobreza. Segn Haslam y Heidrich (2016),
el nacionalismo de los recursos en Amrica Latina responde a estrategias
Extractivismo minero y estrategia de desarrollo... 183
de intervencin poltica con tres objetivos complementarios: limitar las

operaciones del capital transnacional, reafirmar el dominio y el control
nacional de los recursos, y proteger el patrimonio nacional y la sobera-
na. A tal efecto, los pases de la regin han implementado, con diver-
sa intensidad, polticas que buscan maximizar los ingresos pblicos, ga-
rantizar el control estratgico sobre el sector y promover del desarrollo
endgeno.
Este artculo presenta el caso de la poltica minera en Ecuador, argu-
mentando que el nacionalismo de los recursos permite mejorar el clima
de negocios y las inversiones mineras de empresas transnacionales pero
no representa, en s misma, una alternativa de desarrollo. A tal efecto,
se presenta un contrapunto entre las polticas nacionales y los conflictos
socioterritoriales para evidenciar cmo la regulacin sectorial se cons-
truye en permanente tensin entre los actores en distintas escalas.
2. El nacionalismo de los recursos y el fomento a la minera

El Gobierno nacional fomenta la minera como un sector estratgico
capaz de dinamizar la economa local y nacional generando el benefi-
cio comn de la ciudadana (Ministerio de Minera, 2016). La propues-
ta incluye una promocin del Ecuador como un destino de las empre-
sas extractivas basado en el potencial minero, la estabilidad poltica del
Gobierno nacional y las ventajas competitivas para la inversin exter-
na. Estas ventajas se sustentan en reformas legales e institucionales que
transformaron el escenario en la ltima dcada, brindando seguridad
jurdica para la operacin de industrias de alto riesgo. Los bajos cos-
tes operativos, la disponibilidad de infraestructura y las oportunidades
de exploracin permitiran una proyeccin de inversin acumulada de
8 000 millones de dlares hasta 2023 (Ministerio de Minera, 2016). En
esta seccin se explican los contenidos y la transformacin del marco re-
gulatorio e institucional, remarcando cmo reformas de carcter nacio-
nalista permiten la expansin global del capital transnacional.
Reformas legales e institucionales
El Mandato Constitucional Minero n. 6, aprobado en abril de 2008,
constituye un hito en la regulacin del sector. La Asamblea Constituyente
reafirm el precepto de la propiedad inalienable e imprescriptible sobre
los recursos naturales mediante la revocatoria de concesiones otorgadas
durante la poca neoliberal. Efectivamente, la Ley de Minera de 1991
184 Andrea Carrin
haba flexibilizado las obligaciones de las empresas mineras bajo un es-

quema especulativo con escasa o nula recuperacin de regalas y paten-
tes. Segn Acosta (2008a), el mandato minero represent una incursin
en la poltica pblica para evitar la hemorragia de concesiones mine-
ras, regular el sector y generar informacin confiable respecto de reservas
probadas, probables y posibles. Los concesionarios mineros, nacionales
y transnacionales, deban demostrar el cumplimiento de las normas y re-
glamentos ambientales y sociales vigentes en el pas, pero tambin ge-
ner incertidumbre entre diversos actores. Las empresas transnacionales
impulsaron campaas destinadas a demostrar los beneficios de la mine-
ra a partir de programas de responsabilidad social y el cumplimiento de
estndares ambientales. Paralelamente, el presidente Correa inici una
campaa para tranquilizar a los inversores nacionales e internacionales
y a los mineros artesanales, enfatizando en que la minera continuara en
la medida en que garantice el respeto a los trabajadores, a las comuni-
dades, al Estado y al medioambiente.1
La Constitucin del Ecuador de 2008 ratific que los yacimientos mi-
nerales pertenecen al patrimonio inalienable, irrenunciable, imprescrip-
tible e inembargable del Estado. As mismo, estipul que la participacin
del Estado en los beneficios del aprovechamiento de los recursos mine-
rales, mediante el cobro de regalas u otras contribuciones no tributa-
rias y de participaciones empresariales, ser en un monto igual o supe-
rior a los de la empresa que los explota. Estos dos elementos constituyen
la base de una visin nacionalista en la cual los recursos naturales son
parte del patrimonio del Estado, tanto en su base material cuanto como
fuente de ingresos para el financiamiento de la economa domstica.
Por su parte, la Ley de Minera aprobada en enero de 2009 esta-
bleci la institucionalidad, los mecanismos y los procedimientos para
regular la actividad minera, aumentar la participacin del Estado en los
ingresos de la industria minera, y extender los beneficios mediante la re-
distribucin de recursos a los gobiernos y comunidades locales. Esta ley,
aprobada tras un intenso lobby por parte de empresas transnacionales,
1 El 8 de mayo de 2008, poco despus de la publicacin del Mandato Minero, el presi-

dente Rafael Correa pronunci un discurso a favor la minera responsable (recuperado
el 8/9/2016 de https://www.youtube.com/watch?v=Mr_rCgFusVk). Estos pronunciamien-
tos ocurren en un contexto de tensin interna dentro del bloque de Alianza Pas y sec-
tores que promovan una economa posextractivista (Bebbington y Humphreys Beb-
bington, 2011).
abre la posibilidad de actividades de gran escala (Moore y Vsquez,

2012). Para ello, se definen claramente las modalidades contractuales
y los procedimientos para el otorgamiento de concesiones, en especial
las etapas de exploracin, explotacin y comercializacin. A fin de rete-
ner los ingresos derivados de la minera, la ley y los reglamentos estipu-
lan que el concesionario debe pagar regalas no menores al 5% sobre la
venta de los minerales, impuesto a la renta, utilidades, impuesto sobre
los ingresos extraordinarios y el impuesto al valor agregado.2
Esas reformas buscaban descorporativizar el Estado y generar una
institucionalidad pblica capaz de regular el sector. Bajo estos precep-
tos se cre una estructura administrativa conformada por el Ministerio
Coordinador de Sectores Estratgicos, la Agencia de Regulacin y Control
Minero (Arcom), el Instituto Nacional de Investigacin Geolgico,
Minero Metalrgico (Inigemm); y la Empresa Nacional Minera (Enami
EP). El Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR) estu-
vo a cargo de la ejecucin de las polticas pblicas mineras hasta 2015,
cuando se cre el Ministerio de Minera. Programticamente, las medi-
das daban muestra de una visin que promova la autonoma del Estado
orientada a la gestin nacional sin interferencia del capital global de
una porcin sustantiva del excedente local proveniente de rentas de re-
cursos estratgicos (Senplades, 2013: 52).
Polticas pblicas
En materia de polticas pblicas, cabe destacar la importancia del Plan
Nacional para el Buen Vivir. Este instrumento define una estrategia de
desarrollo segn la cual es necesario transitar por una fase de genera-
cin de ingresos para la economa nacional en la cual se mantiene una
dependencia de la extraccin responsable y sustentable de recursos na-
turales no renovables, tales como hidrocarburos y eventualmente mine-
ra (Senplades, 2009: 97). La propuesta implica reinvertir los ingresos
2 Posteriormente se desarroll una amplia normativa conexa: Reglamento del Rgimen

Especial de Pequea Minera; Instructivo para Etapas de Exploracin y Explotacin Mi-
nera; Instructivo para el pago de utilidades al Estado por la actividad minera; Instruc-
tivo de Auditora de Regalas y Beneficios de la Actividad Minera Metlica y Reglamen-
to de Contabilidad para Minera Metlica a Gran Escala; entre otros. Cabe acotar que
los cambios institucionales se sustentan en la Constitucin y la Ley de Minera, pero
tambin en la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servi-
cios Pblicos por la Iniciativa Privada de 1993, un cono de la poca neoliberal que cri-
tica el propio gobierno de Correa.
186 Andrea Carrin
derivados de actividades extractivas en procesos de sustitucin selectiva

de importaciones, formacin de capacidades locales, mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin local, transferencia de tecnolo-
ga y de regulacin ambiental de su impacto en los territorios (Senplades,
2013: 424). Adicionalmente, la expansin de las fronteras extractivas
(petrleo, gas y minera) e inversiones a gran escala (carreteras, puer-
tos, presas y tuberas) requiere de la intervencin estatal para garantizar
condiciones de gobernabilidad y alianzas regionales a fin de generar eco-
nomas de escala. En definitiva, la apropiacin de los recursos naturales
contina siendo la base del crecimiento econmico y la estrategia nacio-
nal de desarrollo promueve una redistribucin secundaria por va de la in-
versin fiscal en infraestructura productiva y servicios pblicos.
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011-
2015 (MRNNR, 2011) determina lineamientos de poltica pblica acer-
ca de: la soberana en la administracin, regulacin, control y gestin
de los recursos naturales; el desarrollo de la actividad minera en el te-
rritorio nacional; la participacin en la operacin y desarrollo del sec-
tor; la promocin de una minera de calidad que genere encadenamien-
tos productivos; la promocin del desarrollo sustentable; el incentivo a
la produccin nacional; y el fortalecimiento institucional, educacin, in-
vestigacin e innovacin tecnolgica. Este instrumento destaca las opor-
tunidades para la minera e identifica los proyectos estratgicos de gran
escala: Fruta del Norte, Mirador y Panantza-San Carlos estn ubicados
cerca de territorios indgenas en la vertiente amaznica de la provincia
de Zamora, en tanto que Quimsacocha y Ro Blanco se localizan en los
pramos andinos de la provincia de Azuay (ver mapa 1).
La ampliacin y diversificacin de la frontera minera se sustenta en
la investigacin geolgica-minera-metalrgica, las tecnologas de anli-
sis espacial y el uso de sistemas de informacin geogrfica. As, el impul-
so al sector minero ha cobrado vitalidad tras la generacin de informa-
cin por parte del Instituto Nacional de Investigacin Geolgico Minero
Metalrgico (Inigemm) y la apertura del Catastro Minero, que integra
bases de datos alfanumricos y espaciales actualizados. En agosto de
2016 existan 1607 concesiones vigentes o en trmite registradas por la
Arcom, lo cual representa 731 523 hectreas mineras, es decir, el 2,85%
del territorio nacional (ver mapa 1).
Mapa 1
Distribucin geogrfica de las concesiones mineras y los proyectos
estratgicos mineros en territorio continental, 2016
STO. DGO.
TSCHILAS
ORELLANA
4 Concesiones mineras
5 Concesionado
En trmite
1
2 Proyectos estratgicos
1 Mirador
2 Fruta del Norte
3 Ro Blanco
4 Loma Larga
5 Panantza-San Carlos
Fuente: Ministerio de Minera, Agencia de Regulacin y Control Minero (2016).

Catastro minero. Recuperado el 30/9/2016 de http://geo.controlminero.gob.ec:1026/geo_visor/.
188 Andrea Carrin
El proceso de subasta y remate para el otorgamiento de concesio-

nes, iniciado en mayo de 2016, ampliar dicha superficie. La informa-
cin respecto del procedimiento administrativo y las etapas de la con-
vocatoria son de acceso pblico mediante la pgina web del Ministerio
de Minera pero no se explicita si se han realizado o no procesos de con-
sulta previa con las comunidades aledaas a las nuevas concesiones. Por
su parte, los funcionarios entrevistados destacan el tiempo transcurrido
desde el Mandato Minero para la regularizacin de las concesiones vi-
gentes, las limitaciones presupuestarias para la socializacin de este pro-
ceso, y argumentan que no existen impactos significativos en la etapa de
exploracin, un tema cuestionado por las organizaciones sociales.
En resumen, las polticas pblicas buscan reducir las barreras para
la circulacin del capital transnacional e incrementar la intensidad y la
extensin geogrfica de la exploracin y extraccin minera, propician-
do nuevas relaciones espaciales para la inversin, la produccin y la co-
mercializacin de estos recursos, una tendencia que fuera documenta-
do como una tendencia sectorial durante la poca neoliberal (Bridge,
2004). Para ello, el Gobierno implement instrumentos normativos, tri-
butarios y administrativos que buscan atraer la inversin extranjera.3 A
manera de ejemplo, Proecuador (2014) promociona incentivos que tie-
nen un impacto significativo en la economa de los proyectos mineros,
incluyendo la mejora de las normas de amortizacin de capital, diferi-
mientos de impuestos, exenciones de derechos de importacin de equi-
pos y reembolsos del IVA.4 Estas polticas han tenido eco en los inver-
sionistas extranjeros, quienes ahora reconocen la alta calidad de los
yacimientos, los bajos costos operativos, la disponibilidad de electrici-
dad barata y de buena infraestructura vial, elementos clave para el desa-
rrollo de proyectos mineros (Kean, 2016).
3 En 2013 se adopt la Ley Orgnica Reformatoria a la Ley de Minera, a la Ley Refor-

matoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador y a la Ley Orgnica de Rgimen Tri-
butario Interno, la cual propone cambios que incentivan la inversin.
4 De manera especfica existen incentivos tales como: reduccin de diez puntos de la tari-
fa del impuesto a la renta por reinversin en activos productivos; exoneracin del pago
del impuesto mnimo por 5 aos para las nuevas empresas que se constituyan en el pas;
exoneracin del pago del impuesto a la salida de divisas para capital e intereses por cr-
ditos del exterior y dividendos pagados por compaas establecidas en Ecuador a com-
paas en el exterior o personas no residentes en Ecuador (art. 18, Ley de Fomento Am-
biental); reduccin de aranceles en bienes de capital importados que no se produzcan
en el pas (Comex, Resolucin 82, art. 1) y mecanismos de facilitacin aduanera.
Clima de negocios
Tras una etapa de incertidumbre, las polticas implementadas mejora-
ron el clima de negocios en el sector y marcaron un nuevo ciclo de ex-
pansin de la minera en Ecuador. Segn estadsticas del Banco Central
del Ecuador, la explotacin de minas y canteras en el ao 2007 repre-
sent el 0,29% del PIB; para 2014 su aporte aument al 0,44% del PIB,
lo cual en valores absolutos implica un incremento de 130 829 miles de
dlares. La importancia macroeconmica de la minera es an marginal,
pero su contribucin neta ha aumentado sustantivamente. La balanza
comercial minera pas de 28 216 a 889 025 miles de dlares FOB, entre
2007 y 2014, lo cual representa un aumento de 96% respecto de la lnea
de base a inicios del gobierno (ver grfico 1). Para el ao 2016, se bus-
ca captar cerca de 600 millones de dlares, es decir, el 10% de las inver-
siones en exploracin que se destinan a Latinoamrica durante este ao
(Agencia EFE, 2016).5
Grfico 1
Balanza comercial minera (miles de dlares FOB)
1 200 000
1 000 000
Miles de dlares FOB
800 000
Supervit
600 000
400 000
200 000
Dficit
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Exportaciones Importaciones
Fuente: Banco Central del Ecuador. Compilacin de datos: Arcom, Estadstica Minera 2014, actualizado al
28/10/2015.
5 Segn Cepal (2015: 10), la cuota de los recursos naturales en la inversin extranjera
directa en la regin mantuvo un promedio de 22% entre 2009 y 2013, disminuyendo al
17% en 2014 debido a la tendencia de cada de los precios de materias primas en los
mercados internacionales.
190 Andrea Carrin
La dinamizacin de la actividad minera est asociada, principalmen-

te, a la ejecucin de los proyectos estratgicos nacionales, los cuales son
desarrollados por empresas transnacionales que tienen una composicin
accionaria de capitales provenientes de China y Canad (ver cuadro n.
1). Segn informacin publicada por la prensa, los proyectos estratgicos
alcanzaran su pico productivo en 2025, generando unos US$ 900 millo-
nes anuales en tributos (El Telgrafo, 2016). Adicionalmente, los nuevos
procesos de subastas competitivas bajo la modalidad Swiss Challenge
buscan generar ingresos mediante la concesin de reas mineras con ex-
tensiones variables entre 500 y 5000 hectreas.6
Cuadro 1
Proyectos estratgicos en Ecuador
Inversin
Proyecto, Inicio de
Empresa estimada Yacimientos Estado
provincia produccin
(millones)
Mirador, EcuaCorriente cobre, oro y

US$ 1500 Construccin 2018
Zamora S.A., China plata
Fruta del Lundin Gold, Evaluacin

US$ 850 oro y plata 2019
Norte, Zamora Canad econmica
Ro Blanco, Junefield,
US$ 78 oro y plata Construccin 2017
Azuay China
Loma Larga, INV Metals, Exploracin

US$ 244 oro y plata
Azuay Canad avanzada
Panantza-
San Carlos, Explorcobres, Exploracin
US$ 3000 cobre
Morona China avanzada
Santiago
Fuente: Ministerio de Minera (2016).
Este impulso al sector signific un incremento en la recaudacin

por concepto de regalas, patentes, derechos de trmites administrati-
vos, productos y servicios, utilidades mineras, entre otros.7 Los ingresos
6 Ver pgina web del Ministerio de Minera. Recuperado el 14/9/2016 de http://www.mi-

neria.gob.ec/procesos-de-subasta-y-remate/.
7 Segn la Ley de Minera, artculo 93, el concesionario minero deber pagar una rega-
la no menor al 5% sobre las ventas del mineral principal y los minerales secundarios
totales receptados por participacin minera estatal ascendieron de

US$ 4 429 187 en 2007 a US$ 34 950 846 en 2015, con dos picos de
recaudacin debido al cobro de setenta millones de dlares en regalas
anticipadas derivadas del contrato de explotacin minera del proyec-
to estratgico Mirador, suscrito en 2012 (Arcom, Estadstica Minera,
2016). Dicho contrato tambin establece que la empresa EcuaCorriente
S.A. deber transferir treinta millones adicionales en regalas anticipa-
das cuando se cumplan otros hitos del proyecto, como la interconexin
al Sistema Nacional Interconectado y la operacin del puerto, mediante
la cual se exportar el concentrado de cobre.
Grfico 2
Ingresos receptados por participacin minera estatal,
2000-2015 (miles de dlares)
70 000
60 000
Miles de dlares
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ao
Nota: Incluye regalas, patentes, derechos de trmites administrativos, productos y servicios, utilidades
mineras, entre otros.
Fuente: Arcom, Estadstica Minera (2016); actualizado al 31/8/2016.
En sntesis, la reforma legal e institucional del sector minero busca-

ba generar ingresos pblicos mediante la minera para financiar la es-
trategia de desarrollo de largo plazo. Esto implic limitar y controlar el
adems del correspondiente impuesto a la renta, del porcentaje de utilidades atribui-

das al Estado, del impuesto sobre los ingresos extraordinarios; y del impuesto al va-
lor agregado.
192 Andrea Carrin
sistema de concesiones, as como aumentar la participacin del Estado

en las regalas mineras al tiempo que se abran nuevos sectores para la
exploracin y explotacin de los recursos. Adicionalmente, existe un sub-
sidio indirecto a la industria minera por medio de inversin pblica en
infraestructura productiva y de conectividad con los territorios mineros,
lo cual constituye un elemento de la competitividad sistmica que bus-
ca atraer capitales externos. Estas medidas estuvieron acompaadas por
una apertura gradual y selectiva a la inversin extranjera, la cual empie-
za a concretarse al final del perodo de gobierno del presidente Correa.
As, lo que pudieran considerarse como reformas nacionalistas, estn
mediadas por el contexto internacional de expansin de capitales trans-
nacionales. El discurso soberano se ha transformado hacia una visin
pragmtica que enfatiza en la minera como un mecanismo de financia-
miento al desarrollo nacional.
3. Los conflictos socioterritoriales y la resistencia a la minera

de gran escala
El avance de las iniciativas de minera metlica de gran escala, principal-
mente de oro y cobre, han incrementado las zonas extractivas, as como
los conflictos por la defensa del territorio, el agua, el medioambiente y
los medios de vida. Esta no es una situacin exclusiva a Ecuador. A lo lar-
go de Amrica Latina, el aumento de la inversin extranjera directa en el
extraccin de minerales metlicos ha generado una amplia movilizacin
social contra la minera (Bebbington, 2007, 2011; Ocmal, 2015; OSAL,
2012).8 Por su parte, Cepal (2015, 13) reconoce que la minera tiene
una gran incidencia ambiental a la vez que genera pasivos ambienta-
les significativos, que han desencadenado conflictos con comunidades
locales en diversos lugares de la regin. Adems de motivos ambien-
tales, existen disputas por el uso del territorio que incluyen desplaza-
mientos y desalojos, desposesin por acumulacin, y tensiones entre ni-
veles de gobierno (Saade, 2013). Esto ocurre en un contexto en el cual
no existen instrumentos que permitan, de manera efectiva, garantizar la
8 Para revisar casos especficos ver las siguientes pginas web:

Observatorio de Conflictos Mineros de Amrica Latina, Ocmal, http://www.conflictosmi-
neros.net.
Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, http://www.olca.cl/oca/index.htm.
McGill Investigative Research on Canadian Mining in Latin America, MICLA, http://mi-
cla.ca/conflicts/.
consulta previa, los derechos humanos, o la generacin de alternativas

econmicas, particularmente para los pueblos y nacionalidades indge-
nas (Anaya, 2011). En esta seccin se reflexiona sobre la dimensin te-
rritorial de la movilizacin social resaltando el cambio de escala en la re-
gulacin minera.
Entre el desarrollismo y el ecologismo: una confrontacin nacional-local
La minera representa un campo de disputa poltica e ideolgica dentro
del gobierno de la Revolucin Ciudadana, que expresa la polarizacin
y politizacin de los debates respecto al modelo y las estrategias de de-
sarrollo. El 26 de julio de 2008, en el acto de presentacin de la nueva
Constitucin, Rafael Correa afirm que el peor peligro para el proyecto
poltico del Ecuador era la coalicin infantil de izquierdistas, ecologistas
e indigenistas, que haba promovido la inclusin de la Pachamama y los
derechos de la naturaleza dentro de la Constitucin (Ospina, 2008: 13).
El presidente responsabiliz de tal hecho a las contradicciones internas
y perspectivas minoritarias dentro del movimiento poltico. Por su parte,
Alberto Acosta, ex presidente de la Asamblea Nacional, sealaba que era
necesario analizar con responsabilidad y amplia participacin social la
conveniencia o no de abrir la puerta a la minera metlica a gran escala
y a cielo abierto (Acosta, 2008b). El propio Acosta enfatizaba que [n]
adie ni el presidente de la Repblica puede presentarse como el intr-
prete de la voluntad poltica colectiva en esta cuestin (ibid.). As, el de-
bate se polariz con acusaciones mutuas entre desarrollismo senil y el
ecologismo infantil (Martnez Alier, 2008; Gudynas, 2009b).
La idea de que los seres humanos pueden utilizar aquellos elementos
que permiten la reproduccin social es un elemento esencial del Buen
Vivir. La propia Constitucin, en el artculo 74, reconoce que las perso-
nas, comunidades, pueblos y nacionalidades tienen derecho a beneficiar-
se de las riquezas naturales y que la produccin, prestacin, uso y apro-
vechamiento de los servicios ambientales sern regulados por el Estado.
El aprovechamiento de los recursos naturales asume una visin positivis-
ta al sealar que esta debe realizarse en funcin de criterios de modo: ra-
cionalidad, sustentabilidad y sostenibilidad; tambin hace hincapi que
el inters general tendr prioridad sobre los intereses individuales.
Las tensiones se profundizaron en torno al carcter de los meca-
nismos de participacin de las comunidades afectadas por activida-
des extractivas que generan impactos socioambientales. Segn la Carta
194 Andrea Carrin
Magna, la participacin ciudadana es un derecho que se debe ejercer

mediante los mecanismos de la democracia representativa, directa y co-
munitaria. Los ciudadanos deben participar de manera protagnica en
la toma de decisiones, la planificacin y la gestin de los asuntos p-
blicos. Uno de los temas claves del debate entre el movimiento polti-
co gobernante y los movimientos sociales correspondi a la definicin
de derechos de participacin y consulta previa para actividades de pros-
peccin, explotacin y comercializacin de recursos no renovables que
se encuentren en las tierras de comunidades, pueblos y nacionalidades.
Por su parte, el presidente Correa remarc que las comunidades locales
no deben decidir el bienestar de toda la nacin; l ha apoyado la inclu-
sin de mecanismos de consulta ciudadana, sin resoluciones vinculantes
para la toma de decisiones. As, la disputa sobre el significado del con-
cepto de desarrollo confronta y separa el bien comn del Estado-nacin
del bien de grupos poblacionales en localidades especficas.
Concomitantemente, los criterios para la determinacin de las con-
cesiones mineras constituyen uno de los temas fundamentales para
la regulacin econmica y la economa poltica del sector. Ms an si
consideramos que la ubicacin de las mismas est en zonas ambiental-
mente sensibles y en territorios de pueblos y nacionalidades indgenas. La
Constitucin determina que el Gobierno nacional tiene competencias ex-
clusivas para administrar, regular, controlar y gestionar los sectores es-
tratgicos (arts. 216 y 313). Ello implica que el dominio del Estado so-
bre el subsuelo se ejerce con independencia del derecho de propiedad
sobre los terrenos superficiales. Este criterio se refuerza mediante la Ley
de Minera, la cual determina que la exploracin y explotacin de los re-
cursos naturales se enmarcan en lo propuesto por el Poder Ejecutivo me-
diante el Plan Nacional de Desarrollo en funcin de los intereses naciona-
les, bajo criterios de racionalidad y sostenibilidad ambiental. Sobre esta
base, la regulacin estatal de la minera (tanto formal como informal) in-
cluye medidas para garantizar la seguridad jurdica de las concesiones,
el licenciamiento ambiental de los proyectos, y el adecuado registro de
las inversiones, niveles de produccin y utilidades mineras. Estas polti-
cas implican un mayor control gubernamental pero son comparables a
las propiciadas durante la poca neoliberal en otros pases de la regin.
Por otra parte, algunos gobiernos locales venan desarrollando un rol
activo en el acompaamiento y en ejecucin de estrategias de resisten-
cia a la minera. A manera de ejemplo, en 1997 la Asamblea de Unidad
Cantonal declar a Cotacachi Cantn ecolgico y el alcalde Auki Tituaa

present una accin de Amparo Constitucional para revocar las con-
cesiones mineras en el sector de Junn.9 En 2008, la Constitucin del
Ecuador ratific las competencias de los gobiernos autnomos descen-
tralizados tenan competencias sobre la planificacin y el ordenamiento
territorial. Sin embargo, la visin estatista respecto de la extraccin de
recursos naturales limit las posibilidades de los actores locales para de-
finir el uso del suelo con relacin a los sectores estratgicos. Un tema a
remarcar es la escisin entre suelo y subsuelo, segn la cual los recursos
minerales son patrimonio del Estado y existe un derecho preferente para
la explotacin de los mismos. A fin de ratificar esta perspectiva, una de
las enmiendas constitucionales aprobadas en 2015 seala que los go-
biernos autnomos descentralizados solo podrn solicitar la convoca-
toria a consulta popular sobre temas de inters para su jurisdiccin que
sean de competencia del correspondiente nivel de gobierno, excluyendo
as a temas relativos a las concesiones mineras. Con estas disposiciones,
la planificacin y ejecucin de la poltica minera, as como la determina-
cin de las concesiones mineras quedan como potestad exclusiva de la
autoridad nacional.
Otro tema de debate atae la distribucin e inversin de las rega-
las mineras.10 Dichos ingresos se canalizan, principalmente, mediante
la empresa pblica Ecuador Estratgico para la realizacin de obras en
los sectores de salud, educacin, vialidad, saneamiento ambiental, desa-
rrollo social, apoyo productivo y telecomunicaciones; los proyectos im-
plementados no tienen un proceso previo de planificacin participati-
va con las comunidades y los gobiernos locales. Para ciertos activistas
(Corral, 2014: 146), en apariencia el Estado recupera la rectora en el de-
sarrollo social y comunitario mediante importantes inversiones, pero en
efecto asume el papel de agente vendedor del proyecto minero entre las
9 Los prefectos de las provincias de Azuay y Zamora Chinchipe, Pal Carrasco y Salva-
dor Quishpe, respectivamente, tambin han tenido un protagonismo en rechazo a la
minera industrial de gran escala.
10 La Ley de Minera, artculo 93, establece que 60% de las regalas sern destinadas pa-
ra proyectos de inversin social, prioritariamente para cubrir necesidades bsicas insa-
tisfechas y desarrollo territorial o productivo, por intermedio del Gobierno nacional o
de los gobiernos autnomos descentralizados (GAD). Las inversiones que realicen los
GAD debern ser canalizadas a travs del Banco del Estado para que se efecten los
desembolsos. Cuando el caso lo amerite, 50% de este porcentaje correspondera a las
instancias de gobierno de las comunidades indgenas o circunscripciones territoriales.
196 Andrea Carrin
comunidades marginales. De alguna manera, estas prcticas denotan

un colonialismo interno en tanto que los proyectos se socializan y se eje-
cutan, pero no se negocian con los pueblos y nacionalidades indgenas,
las comunidades locales, los movimientos sociales o los gobiernos aut-
nomos descentralizados.
Las resistencias al modelo extractivista
Las dinmicas, la escala y la intensidad de explotacin de recursos mi-
nerales han articulado y transformado los mecanismos de resistencia en
Amrica Latina (Bebbington y Bury, 2013; Haslam y Tanimoune, 2016).
En el caso de Ecuador, en el cual la minera industrial se encuentra an
en fase de prospeccin, exploracin avanzada y construccin, los movi-
mientos sociales y las comunidades se articulan a partir de variables vin-
culadas a temas ambientales, sociales e institucionales, reclamando la
cesacin de las actividades y la participacin en procesos de toma de
decisiones.
Desde una perspectiva ambiental, los yacimientos minerales se en-
cuentran en zonas con ecosistemas frgiles y de alta biodiversidad, en
reas donde la pluviosidad y el tectonismo generan vulnerabilidades
para las intervenciones extractivas, tal como lo indican una serie de re-
visiones crticas a los Estudios de Impacto Ambiental (Sacher y Acosta,
2012). Potencialmente, la mayor afectacin estara vinculada al mane-
jo de desechos txicos, la contaminacin del agua y el control del drena-
je cido de mina, considerando que los depsitos minerales contienen
compuestos sulfurosos y metales pesados. La extraccin masiva e inten-
siva de recursos minerales requiere de ingentes cantidades de agua y ge-
nera residuos txicos que provocan daos en el entorno inmediato de las
minas de gran escala. Con estas consideraciones, la minera a gran esca-
la no es, ni puede ser, sustentable en tanto genera impactos severos en
trminos sociales y ambientales.
Adems, se evidencian fallas institucionales en los mecanismos de re-
gulacin, particularmente en lo que respecta a los estudios de impacto
ambiental y la planificacin participativa del ordenamiento territorial.
La falta de series histricas y de informacin confiable limita el diseo
definitivo de proyectos (ibid.). Por otra parte, los estudios contienen un
lenguaje tcnico y especializado de difcil anlisis por la poblacin afec-
tada, con lo cual las empresas adquieren un rol protagnico en el ma-
nejo de la informacin y en la determinacin de decisiones respecto del
ordenamiento territorial en el rea de influencia de la mina (Vsconez y

Figueroa, 2010: 14). A ello se suma la dificultad de acceso a informa-
cin pblica sobre los proyectos en fase de exploracin, la falta de me-
canismos efectivos de consulta previa y los escasos mecanismos de pla-
neacin participativa.
Desde un punto de vista socioterritorial, lo que se observa es una ex-
pansin geogrfica de las actividades extractivas hacia territorios habi-
tados por comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, zonas con
presencia de actividades campesinas y agrcolas, e inclusive ciudades in-
termedias, aspecto que se vuelve an ms crtico con el proceso de su-
basta y remate iniciado en 2016. A manera de ejemplo, existen concesio-
nes mineras metlicas inscritas o en trmite cercanas a zonas pobladas,
como es el caso de la parroquia de Pacto en el Distrito Metropolitano
de Quito, Molleturo en el cantn Cuenca, o Guaranda en la provincia
de Bolvar. Adems, los proyectos estratgicos tales como Fruta del
Norte, Mirador y Panantza-San Carlos representan una expansin de
la frontera extractiva hacia territorios de pueblos y nacionalidades ind-
genas que habitan el sur de la Amazona ecuatoriana, un rea relativa-
mente aislada de los principales centros urbanos y sin actividades eco-
nmicas de alta intensidad. En estos casos, la presencia de compaas
industriales y agencias estatales representa una irrupcin en los medios
de vida ancestrales, la reduccin de los espacios de caza y pesca, as
como una intensificacin del contacto con empresarios, colonos y la
fuerza pblica. 11 Tambin existen proyectos, tales como Quimsacocha/
Loma Larga y Ro Blanco, que afectan de manera directa los pramos
que surten de agua de uso domstico para comunidades y a la ciudad
de Cuenca, as como a poblacin campesina e indgena que abastecen
el mercado interno. En el caso del proyecto Llurimagua, comunidad de
Junn, se genera una competencia con formas de produccin agrcola,
ganadera, forestal y ecoturstica en zonas con importantes esquemas de
organizacin social y democracia participativa (Lpez, 2011).
Las estrategias de movilizacin implican un reescalamiento y una ar-
ticulacin diferencial de las resistencias. Las tecnologas de la informa-
cin y la comunicacin permiten un mayor conocimiento y difusin de
11 A manera de ejemplo, en diciembre de 2016, la incursin de un grupo de indgenas

shuar en el campamento La Esperanza, en Morona Santiago, dej un polica muerto
y varios heridos. Este hecho deriv en la militarizacin de las instalaciones de la mine-
ra china EcuaCorriente S.A. y sucesivas movilizaciones de los pueblos en defensa de su
territorio, incrementando as la violencia del conflicto.
198 Andrea Carrin
los impactos nocivos de la megaminera a escala continental. Por otra

parte, los movimientos sociales, las organizaciones ambientalistas, la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie) y el
movimiento poltico Pachakutik han activado redes internacionales de
acadmicos y activistas para brindar apoyo legal y asesoramiento en la
materia (Burdon, 2010; Becker, 2011). En consonancia con convenios
internacionales suscritos por Ecuador, las demandas se expresan en un
lenguaje que promueve los derechos de los pueblos y nacionalidades y la
justicia ambiental.
Adicionalmente, las polticas pblicas de redistribucin fiscal y pres-
tacin de servicios sociales reconfiguraron las relaciones entre los territo-
rios rurales y el Estado. Las reformas institucionales buscaron restringir el
clientelismo de las empresas mineras y reorientar las prcticas de respon-
sabilidad social corporativa. El Estado ampli la cobertura servicios bsi-
cos universales y la provisin de equipamientos en zonas de influencia de
los proyectos mineros. Esta situacin involucra al gobierno central como
actor directo en la regulacin y mediacin de los conflictos socioterrito-
riales entre comunidades y empresas transnacionales. Sin embargo, la es-
tatizacin de la respuesta y la represin de la protesta se evidenci en el
uso desproporcionado de la fuerza pblica para viabilizar los proyectos
extractivos, la criminalizacin de la protesta y en la instrumentalizacin
de la justicia mediante una serie de procesos penales y acusaciones de te-
rrorismo y sabotaje a dirigentes locales, lderes polticos y defensores de
los derechos humanos (Chicaiza, 2010; Becker, 2013).
Finalmente, cabe remarcar la dimensin regional de la problemti-
ca minera. Segn Ortiz (2016), las marchas en contra del extractivismo
constituyen una medida de afirmacin identitaria y acoplamiento de di-
versas reivindicaciones locales. Si bien existe una racionalidad ambien-
tal, segn la cual los movimientos sociales se articulan por la defensa del
agua, tambin es importante denotar que existen particularidades en
cada uno de los territorios afectados por la minera. Adems, el extracti-
vismo no afecta de manera directa a las ciudades de Quito y Guayaquil,
as como tampoco a la costa centro-norte del pas. En este contexto, la
regin austral se transforma en el epicentro nacional de la resistencia a la
minera industrial.12 Sin embargo, la heterogeneidad de los convocantes
12 Tras la Ley de Minera de 2009 y sus reformas en 2013, las organizaciones sociales, cam-
pesinas e indgenas convocaron a marchas masivas para exigir la nulidad de las con-
cesiones mineras; provocaron el cierre de carreteras. Entre 2007 y 2016, se efectuaron
y de las propuestas denota la ausencia de un actor y un discurso capaz

de articular de manera cabal la oposicin a la minera o a la Revolucin
Ciudadana.13
4. Conclusiones
La incursin en la minera como estrategia de desarrollo no represen-
ta un cambio en el modelo de acumulacin, en tanto la economa nacio-
nal contina dependiendo de materias primas para el financiamiento del
gasto pblico y perpeta su dependencia de mercados internacionales.
Sin embargo, el neoextractivismo se fusiona con el nacionalismo de los
recursos para una mayor regulacin sectorial y una redistribucin de los
ingresos derivados de la exploracin y explotacin de minerales. Estas
polticas representan una ruptura respecto del perodo neoliberal, pero
tambin generan condiciones de certidumbre jurdica e institucional fa-
vorable a los capitales transnacionales, un tema particularmente nece-
sario en mercados de riesgo como Ecuador. En este contexto, las leyes
y la institucionalidad pblica ejercen un rol dual: garantizan el dominio
pblico sobre los recursos naturales pero tambin legitiman la despose-
sin; regulan las actividades mineras, pero generan formas de colonialis-
mo interno. Es decir, el nacionalismo de los recursos naturales se cons-
truye en oposicin a los conflictos socioterritoriales de resistencia a la
minera; los que discursivamente se presentan como procesos circunscri-
tos en los cuales grupos minoritarios atentan con la estabilidad del go-
bierno central y el bienestar de la poblacin en su conjunto.
movilizaciones tales como el Encuentro Continental de los pueblos del Abya-Yala por el Agua
y la Pachamama, realizado del 22 al 24 de junio de 2011 (Prez, 2012); la Marcha por el
agua, la vida y la dignidad de los pueblos que atraves ms de 700 kilmetros entre Zamora
y Quito, realizada entre el 8 y el 21 de marzo de 2012 (Ortiz, 2016); y la Marcha por la
vida, realizada entre el 2 y el 13 agosto de 2015, en la cual se criticaron las polticas ex-
tractivas y las enmiendas constitucionales, aprobadas en noviembre de ese mismo ao.
13 A manera de ejemplo, en 2016 el rechazo a las enmiendas constitucionales incluy una
alianza entre la Confederacin de Nacionalidades y Pueblos Indgenas del Ecuador
(Conaie) y el Frente Unitario de Trabajadores (FUT) que agrupa a Cedocut, Ceosl,
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Acuerdos ministeriales
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Sistema de Gestin Minero, Acuerdo Ministerial n. 20016-007, Quito,
31/3/2016.
TERCERA PARTE
Algunos casos de polticas pblicas
Deconstruyendo los paradigmas de la poltica
social: reflexiones desde el Ecuador reciente
Anala Minteguiaga y Valerie Carmel
1. Introduccin
El anlisis de la poltica social y sus efectos sobre la sociedad no se ago-
ta en la observacin de la accin o inaccin estatal, ni en el estudio
cuantitativo de sus resultados en la produccin de bienestar o en la re-
duccin de riesgos sociales. Para lograr un acercamiento a las dinmicas
de la poltica social (aquellas detrs de su formulacin y aquellas gene-
radas por su aplicacin) es imperativo asumir dos elementos fundamen-
tales que han tendido a ser invisibilizados:
1. Las polticas sociales, como toda accin poltica, tienen orienta-
ciones normativas y principios implcitos que las guan y desde
este lugar poseen la facultad de definir el mbito de lo posible,
para pensar y hacer, en trminos de bienestar (Grassi, 2001). Es-
tos elementos no responden a definiciones esencialistas o preda-
das sino que son resultado contingente del conflicto existente en-
tre distintos actores/grupos sociales, sus intereses y sus relaciones
de fuerza.
2. En este sentido, las polticas sociales tienen la capacidad de dibu-
jar y redibujar los contornos de lo social tanto en el plano material
como discursivo. Suponen modelos/concepciones de sociedad
ms o menos igualitarios o desiguales y definiciones sobre qui-
nes, y bajo qu estatus y derechos, integran dichas comunidades.
Examinar las transformaciones de la poltica social involucra enton-
ces una observacin cuidadosa de las condiciones que la posibilitan, de
las orientaciones y principios que las guan y de sus resultados. Desde
este lugar se realiza un anlisis de lo acontecido en Ecuador en las lti-
mas dcadas.
207
208 Anala Minteguiaga y Valerie Carmel
Para ello, el artculo presenta un debate directo con el influyente tra-

bajo de Rolando Franco (1996), titulado Los paradigmas de la polti-
ca social en Amrica Latina,1 en el que presenta una defensa del para-
digma denominado emergente, correspondiente al modelo de poltica
social que funcion durante la etapa neoliberal en nuestra regin2 (tabla
1) y que expres el trastrocamiento radical operado en las concepciones
sobre el bienestar y el papel de la poltica social en este.
Como han indicado varios autores, el neoliberalismo funcion como
una utopa o proyecto utpico (Bourdieu, 1999; Harvey, 2007). Por ello
sus defensores actuaron cual creyentes de una religin, incluso aunque
no asumieran este papel confesional. Como ha indicado Grassi, en los
primeros aos de la dcada del noventa, quienes se expresaban pblica-
mente, asumieron las ideas ligadas al liberalismo de mercado, as como
la globalizacin de la economa, con la pasin de una cruzada (2004:
229). Incluso algunos cientistas sociales cumplieron un papel funda-
mental en la realizacin de esta utopa porque la seguridad con la que
afirmaban sus diagnsticos y posiciones [] se sostena en la ciencia y
en la racionalidad formal de sus acciones, que ocultaba, para sus pro-
pios actores, su condicin de creencia (ibid.: 230). En el campo de la
poltica social los expertos cumplieron un papel fundamental, redefi-
niendo la manera de problematizar la cuestin social, principalmente la
pobreza y el desempleo, desapareciendo del debate la desigualdad, y ge-
nerando una nueva batera de intervenciones para darle tratamiento
a tales issues. All fue fundamental el trabajo operado desde un discur-
so cientfico-tcnico que particip en la individualizacin de los proble-
mas sociales, al punto de ser tratados como carencias y necesidades que
los sujetos no podran satisfacer debido a sus propias faltas o falencias
(ibid.: 9). Su expresin en indicadores o ndices estadsticos, cuya uni-
dad de anlisis eran los individuos o los hogares, contribuy a otorgar
carcter objetivo a tal interpretacin y, como dira Grassi, la problema-
tizacin misma y su objetivacin por medio de un discurso cientificista
1 Este texto fue publicado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(Cepal), organismo tcnico de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) encargado
de impulsar el desarrollo econmico y social de la regin.
2 Para tal respaldo, Franco realiza una incisiva crtica al paradigma que funcion entre
la fase de sustitucin de importaciones (segunda posguerra mundial) y la crisis de la
dcada de los ochenta denominado indistintamente por el autor como tradicional,
desarrollista o dominante.
Deconstruyendo los paradigmas de la poltica social... 209
result un hecho poltico cuyo vigor y eficacia radic en su enajenacin

como hecho poltico (ibid.).
El ejercicio que aqu se propone tiene un doble sentido. Por un lado,
busca cuestionar la caracterizacin del paradigma emergente como un
modelo pluralista, democrtico, descentralizado y basado en una uni-
versalidad de nuevo tipo.3 Es decir, pretende mostrar las formas que
asumi dicho modelo de poltica social y el impacto de su aplicacin so-
bre el bienestar. Esto se hace utilizando como ejemplo el Ecuador de las
dcadas de los ochenta, noventa y principios del 2000. Por el otro, bus-
ca utilizar las categoras explicativas presentadas por Franco para reali-
zar una comparacin entre el paradigma neoliberal y un nuevo mode-
lo an en construccin, que puede denominarse posneoliberal.4 Para
ello, se explora el ltimo ciclo de la poltica social en Ecuador (2007-
2015) con el fin de identificar las distancias que ha implicado frente al
esquema previo, los conflictos econmicos, polticos y sociales que via-
bilizaron dicho distanciamiento y las limitaciones que ha enfrentado. El
trabajo de investigacin realizado permite sostener que el alcance de las
transformaciones ms recientes entreabre nuevas posibilidades para re-
dibujar los contornos de lo social en el marco de un modelo de sociedad
ms igualitario e inclusivo.
3 Un modelo que tendi a mostrar la crisis de los esquemas previos como un asunto au-
toevidente, de lmites objetivos y que justific su emergencia como la (nica) sali-
da ante la realidad de los hechos. Sin ahondar en las implicancias de esta operacin
poltico-ideolgica es importante puntualizar, como hace Grassi (2004), que la rea-
lidad que pregon el proyecto poltico neoliberal no se basaba en una objetividad si-
no en la capacidad de la creencia y del pensamiento neoliberal para estructurarla.
4 Se usa este concepto entendido como camino de negacin del capitalismo en su fase
neoliberal, que mercantiliza todo, en que todo tiene precio, todo se compra, todo se
vende (Sader, 2008: 43, nfasis nuestro). En este sentido, un paradigma caracteriza-
do como posneoliberal no implica una ruptura total y completa con todos los elemen-
tos o componentes de la fase previa, sino un cuestionamiento al neoliberalismo como
proyecto poltico y modelo de sociedad, y a los principios que lo sustentan.
Tabla 1
Paradigmas de la poltica social5
Dominante Emergente
Monopolio estatal Pluralidad de subsectores
- Financia Estatal,
- Disea Privado (comercial),
Institucionalidad (I)
- Implementa Filantrpico (ONG), e
- Controla Informal (familia)
- Funciones unificadas Funciones separadas
Institucionalidad (II) Centralismo Descentralizacin
De proyectos
Burocrtica Asignacin competitiva
Estrategias macro Licitaciones
Lgica de toma de El Estado sabe Usuario propone
decisiones Asigna recursos va Capacidad de innovacin est
administrativa diseminada en toda la sociedad
Usuario sin eleccin y debe aprovecharse (Fondos de
inversin social)
Cofinanciacin
Lo que no cuesta, no vale.
Financiamiento (I)
Estatal Recuperacin de costos: el que
Fuentes de recursos
puede, debe pagar.
[riesgo: marginar pobres]
Universalismo de la
oferta
(alto costo, bajo
Universalidad de la satisfaccin
impacto)
Objetivo buscado Tratar desigualmente a quienes son
Oferta homognea
desiguales socialmente.
disponible favorece
a los informados y
organizados.
Fuente: Franco (1996).
El artculo inicia con unas precisiones tericas referentes a la polti-

ca social. No se trata de presentar un estado del arte, sino de revelar las
coordenadas desde donde se comprende dicho campo de estudio y, por
tanto, el lugar desde donde se interpreta y se construye la realidad so-
cial sobre la cual opera la poltica social. Luego, partiendo del supuesto
5 El cuadro excluye algunas categoras originalmente presentadas por Franco con el ob-
jeto de seleccionar las que a nuestro juicio asumen mayor peso en los resultados de su
caracterizacin. Entre las prescindidas estn: financiamiento (II) asignacin de recur-
sos, criterios de prioridad y expansin del sistema, poblacin objetivo, enfoque e indi-
cador utilizado.
de que toda transformacin contiene elementos del orden previo (con-

tinuidades) y elementos innovadores que desarticulan las lgicas de di-
cho orden (rupturas), en la segunda seccin se identifican los principios
que orientaron el diseo y ejecucin de las polticas sociales en el perio-
do neoliberal6, el contexto histrico-poltico que las viabiliz y que per-
miti que la reforma neoliberal hegemonice el campo poltico y acad-
mico, y algunos de sus resultados. Posteriormente, en la tercera parte se
presenta la que denominamos la contrarreforma posneoliberal en m-
bitos centrales de la poltica social, como son educacin, salud y pro-
teccin social, y sus impactos ms significativos tanto sobre las condi-
ciones materiales de la vida como sobre la construccin de ciudadana.
Finalmente, se realiza un balance de las rupturas y continuidades que
han operado en el campo de la poltica social durante la Revolucin
Ciudadana7 y sus implicaciones polticas.
2. Algunas precisiones sobre la poltica social

Adelantado et al. (1998) establecen una relacin bidireccional entre po-
ltica social y estructura social, sosteniendo que las polticas sociales
pueden explicarse a partir de la estructura social, y [] a su vez, produ-
cen determinados efectos sobre esta (123). As, la configuracin de
instituciones, reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desigua-
les a las personas en un momento y lugar determinados (Adelantado
et al., 1998: 127) define las condiciones sobre las cuales se hace polti-
ca social, pero tambin puede ser modificada por los efectos de dicha
6 Al caracterizar el perodo entre 1983 y 2006 como neoliberal no se busca afirmar la

aplicacin unvoca o completa de un modelo econmico o de las exigencias estable-
cidas en las cartas de intencin firmadas por Ecuador con el FMI. Como Pachano
(2007) ha demostrado, el modelo econmico en Ecuador se caracteriz por la coexis-
tencia de elementos propios del centralismo estatal con los de una economa abierta
(14). Los lmites a la implementacin de un modelo neoliberal estuvieron dados por
conductas rentistas, conflictividad poltico-social, demandas de corto plazo, la frag-
mentacin en el poder Legislativo y las brechas regionales entre grupos econmicos del
pas (Pachano, 2007: 19-22).
7 La Revolucin Ciudadana es un proyecto poltico que surge de diversos frentes de re-
sistencia a las polticas neoliberales aplicadas durante los noventa y la primera mitad
de los 2000 en Ecuador. El Gobierno de Rafael Correa Delgado (2007 - en curso) y su
movimiento poltico Alianza PAIS han abanderado el proyecto de la Revolucin Ciu-
dadana, en parte porque muchos de sus miembros participaron de dicho fenmeno
contestatario y han procesado varias de las demandas ciudadanas planteadas duran-
te el perodo neoliberal.
poltica. La estructura social o configuracin de instituciones, reglas y

recursos cuenta con tres dimensiones superpuestas: esferas de accin,
ejes de desigualdad (clase, gnero, etnia y edad) y actores colectivos.
Entre estas dimensiones interesa para este artculo las esferas de ac-
cin que la mayora de los autores (Esping-Andersen, 1993; Adelantado
et al., 1998; Barba, 2003; Martnez, 2007) sobre la temtica identifican,
a saber: mercantil, domstico-familiar, estatal y relacional-social-comu-
nitaria, cada una con sus propias lgicas de jerarquizacin o estratifi-
cacin (de produccin de desigualdades) y de provisin de bienestar.
El funcionamiento de cada esfera depende, en el primer caso, de la ca-
pacidad de comprar y vender en el mercado; en el segundo, de las re-
laciones de dependencia familiar (Adelantado et. al., 1998: 132); en el
tercero, de la capacidad de generar una segunda distribucin del exce-
dente paralela a la del mercado (ibid.: 133); y en la cuarta, de las ac-
ciones sociales supraindividuales que canalizan intereses y necesidades
(no solo materiales) de las personas, mediante distintos grupos sociales
distribuidos en asociaciones formales y en grupos comunitarios (infor-
males) (ibid.: 135).
En permanente relacin con estas esferas, la poltica social no corrige
inexorablemente los efectos producidos por el mercado ni, como indica
Esping-Andersen (1993), implica per se la reduccin de las desigualdades
sociales. Lo que s involucra son formas o modalidades de ordenamiento
de las relaciones sociales que podrn devenir en estructuras sociales ms
o menos regresivas o progresivas. Es decir, busca alterar los flujos de re-
cursos de bienestar entre los sectores (Adelantado et al., 1998: 145),
mas no estn definidos sus efectos sobre el bienestar de la poblacin.
La forma y las orientaciones que adopta la poltica social en deter-
minado momento histrico reflejan los intereses y las relaciones de fuer-
za de actores especficos que logran imponerse, sea mediante presiones
corporativas, movilizacin popular, ejercicio del poder estatal o de la ex-
perticia (ejemplo: organismos internacionales). Dicho proceso no est
exento de conflicto: la imposicin de un inters significa el desplaza-
miento de otro, o su cooptacin o subalternidad frente a intereses que
se vuelven dominantes. Por tanto, es en el campo de lo poltico como la
dimensin de antagonismo [democrtico] constitutiva de las sociedades
humanas (Mouffe, 2007: 16) donde se decide la orientacin de la po-
ltica social y se define el sentido y horizonte de la misma. Esto a su vez
incide en la configuracin de la poltica o [del] conjunto de prcticas e
instituciones mediante las cuales se crea un determinado orden, organi-

zando la coexistencia humana (Mouffe, 2007: 16).
En nuestras sociedades, la pugna presente entre el principio del libre
mercado y el principio de la proteccin social8 materializada por ac-
tores concretos en contienda produce un continuo de situaciones en-
tre el conflicto y el orden. As, la poltica social se vincula con el proble-
ma de la gobernabilidad democrtica y con la relacin existente entre la
disputa y cambio social. Por otro lado, funciona como nodo central en
la definicin de la cuestin social no solo por su capacidad de posicio-
nar (y desplazar) elementos discursivos o por ser resultado del conflicto,
sino tambin por sus resultados materiales. Danani (2004) sostiene que
las polticas sociales hacen sociedad [en el sentido] de que se orientan
(producen y moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproduc-
cin de la vida de distintos sectores y grupos sociales (11, nfasis nues-
tro). Dicha accin estatal determina tambin las distancias (desigualda-
des) entre distintos sectores sociales.
3. Reforma neoliberal: el Estado paradojal y la subordinacin

de lo social
El neoliberalismo es, ante todo, una teora de prcticas poltico-
econmicas que afirma que la mejor manera de promover el bienestar
del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las
capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de
un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada
fuertes, mercados libres y libertad de comercio (Harvey, 2007: 6).
La divisin ficticia entre el campo de lo poltico y el campo de lo econ-

mico no ha sido una produccin reciente de los avances cientficos de
la economa, sino una reedicin de la tradicin liberal. Hace ms de se-
tenta aos Karl Polanyi adverta que un mercado autoregulado deman-
da nada menos que la separacin institucional de la sociedad en una es-
fera econmica y una esfera poltica (1944: 74), y que su invencin haba
8 Concepto utilizado por Karl Polanyi (1944) para nominar el contramovimiento que
surgi como respuesta a la amenaza identificada en los intentos por desimbricar los
mercados de su sustento cultural y social durante el siglo xix. La mxima expresin de
dicho desimbricamiento para Polanyi se manifiesta en los procesos de desregulacin
de la tierra, el trabajo y el dinero que las volvieron mercancas ficticias, atentando
contra el tejido social y la capacidad de reproduccin de la vida. En el siguiente apar-
tado se desarrolla ms ampliamente esta idea.
permitido que la sociedad humana se [haya] convertido en un acceso-

rio del sistema econmico (ibid.). En otras palabras, implicara la sub-
ordinacin de la vida social (la cultura, la vida cotidiana, la familia y sus
condiciones materiales) a la reproduccin del capital. Frente a la sub-
ordinacin de la sociedad a las reglas de un mercado considerado au-
toregulado, emergen arreglos institucionales diseados para normar el
avance de la mercantilizacin. En tiempos de la posguerra, el interven-
cionismo estatal era interpretado por Polanyi como un contramovimien-
to que consista en regular las acciones del mercado en torno a los fac-
tores de la produccin, el trabajo y la tierra (1944: 137). Se trata del
principio de proteccin social que se resiste al principio de la economa
liberal y a su bsqueda por mercantilizar todos los elementos de la re-
produccin de la vida.9
Desde la perspectiva neoliberal el objetivo de salvaguardar ciertos es-
pacios y elementos de la vida mediante la accin colectiva institucionali-
zada en el Estado se convierte fcilmente en tirana fascista o comunista.
Este es el argumento central presentado por Friedrich Hayek en uno de
los textos fundantes de la ideologa neoliberal,10 Camino de servidumbre,
que sostiene que toda planificacin econmica (orientacin poltica de
la economa) deviene en totalitarismo. En Amrica Latina, la ideologa
neoliberal se instaur de la mano del neoconservadurismo militar chile-
no, para el cual la voluntad de los hombres de decidir sobre sus con-
diciones materiales de vida y de asumir colectivamente la responsabilidad
por la vida de todos es combatida en tanto socialismo (Lechner, 1982:
28, nfasis nuestro). El temor al colectivismo que ha devenido en senti-
do comn se sostiene sobre los siguientes tres postulados, identificados
por Lechner como el fundamento liberal del proyecto neoconservador:
9 Nancy Fraser (2012) presenta una crtica al modelo de Polanyi y propone un tercer
movimiento: el de la emancipacin. De acuerdo con Fraser, la idealizacin de la socie-
dad oculta el hecho de que las comunidades en donde los mercados han estado his-
tricamente imbricados tambin han sido lugares de opresin [, y encubre el hecho de
que] los procesos que desimbrican los mercados de protecciones opresivas tienen un
momento de emancipacin (ibid.: 103). Sin embargo, cuestionar la proteccin (igual-
dad en el bienestar frente a diversidad) presenta el peligro de mercantilizar la expresin
de las diversidades.
10 El neoliberalismo es asociado ampliamente con las polticas econmicas aplicadas pri-
mero por Margaret Thatcher en Inglaterra y luego por Ronald Reagan en EE. UU. Para
una revisin de la relacin entre Margaret Thatcher y Hayek, revisar El legado econ-
mico de Thatcher, publicado en diario El Mundo (4/9/2013): http://www.elmundo.es/el-
mundo/2013/04/08/economia/1365430449.html.
1) el ser humano es libre en tanto no depende de los dems, 2) la rela-

cin entre hombres libres se da en el mercado y la sociedad es el con-
junto de intercambios, y 3) en tanto el mercado es el espacio de la in-
tegracin libre de los hombres, la poltica no puede ser sino coaccin
(1982: 34). De esta forma la vida colectiva y la capacidad de la sociedad
de decidir sobre sus propias condiciones mediante la representacin ins-
titucionalizada en el Estado se torn sospechosa (Minteguiaga, 2013).
Una forma de determinar colectivamente las condiciones de vida y
de regular el avance de la mercantilizacin es la poltica social. Dicho
campo de accin estatal puede responder a la prevalencia del principio
del libre mercado sobre el principio de proteccin social, o viceversa.
Independientemente del discurso, la accin o inaccin estatal responde
a la correlacin de fuerzas en el campo poltico. En Ecuador, como en la
regin latinoamericana, el fortalecimiento del modelo neoliberal signifi-
c una reforma de la poltica social para compatibilizarla con las exigen-
cias del mercado, principalmente con la responsabilidad (lase ajuste)
fiscal, la estabilizacin econmica, el crecimiento y el pago de la deuda.
La reforma oper mediante los mecanismos de focalizacin y privatiza-
cin de la provisin de servicios sociales, legitimados por las deficiencias
(reales o construidas discursivamente) del modelo previo desarrollista
o de industrializacin por sustitucin de importaciones.11
En trminos de la produccin de bienestar, el modelo desarrollista
apunt hacia la universalidad mediante una gestin y provisin centra-
lizada que si bien permiti un importante proceso de modernizacin, lo
hizo con un sesgo sistemtico que excluy a trabajadores rurales e in-
formales (Filgueira, 1998).12 Esta exclusin sirvi como base para una
11 De acuerdo con Montfar (2011), los procesos de fortalecimiento de la intervencin

estatal en Ecuador iniciaron en 1944 luego del derrocamiento del Gobierno liberal de
Arroyo del Ro por parte de las Fuerzas Armadas en coalicin con partidos polticos y
organizaciones sociales. Posteriormente, durante el Gobierno militar (1972-1979) se
consolid el rol del Estado con un incremento en la inversin pblica posibilitado por
el boom petrolero y se impuls polticas claramente orientadas al modelo de industria-
lizacin por sustitucin de importaciones como incentivos y subsidios a industrias es-
tratgicas y proteccin frente a la competencia externa (ibid.: 40).
12 Ocampo sostiene que, en la mayora de los casos, la poltica social solo alcanzaba a
sectores de ingresos medios de la poblacin [] y segua marginando, por lo tanto,
a los sectores ms pobres, especialmente en materia de educacin media o de acce-
so a los sistemas ms avanzados de proteccin social. Adems, los sectores ms po-
bres se concentraban en las zonas rurales, donde el alcance de la poltica social fue
mucho ms limitado (2008: 39). Reconociendo el sesgo del modelo desarrollista que
defensa a ultranza de la focalizacin de la poltica social hacia secto-

res pobres que requeriran ayuda o asistencia estatal. La misin del
Estado de generar sistemas amplios de cobertura comenz a ser reem-
plazada por la de igualar el acceso a oportunidades y supuso instau-
rar otro principio de justicia distributiva: tratar desigualmente a quie-
nes son desiguales socialmente o dar ms a los que menos tienen
(Franco, 1996; Minteguiaga y Ramrez, 2007). Paralelamente, el discur-
so del ajuste posicion la necesidad de utilizar eficientemente los recur-
sos estatales, lo que se tradujo en una accin orientada fundamental-
mente a aliviar la carencia en casos extremos.
Sin embargo, como se presentar a lo largo de este texto, la eficien-
cia esperada del esquema neoliberal no se concret por razones polti-
cas (su motivacin ulterior era el ajuste, la minimizacin de la accin es-
tatal y del principio de proteccin social) y por razones metodolgicas
(los programas presentaban problemas en su diseo que los hacan in-
compatibles con sus objetivos).13 Ms que asegurar eficiencia, los prin-
cipios de la reforma neoliberal aseguraron la subordinacin de la pol-
tica social, la cual adquiri la calidad de necesidad (y apoliticidad) del
economicismo cientfico. Debido a dicha subordinacin, la descentra-
lizacin fue entendida como accin por fuera y al margen (en ocasiones
en contra) del Estado central, privilegiando al mercado y a la sociedad ci-
vil como orientadores y ejecutores de la poltica (Minteguiaga, 2009), la
focalizacin devino en disgregacin de polticas sectoriales que profun-
dizaron la ineficiencia en el uso de los recursos y las relaciones clientela-
res y la privatizacin gener restricciones al acceso y usufructo de bienes
y servicios esenciales.
En el contexto de una poltica social que se pretenda despolitizada,
es decir, que pretenda no responder a demandas (o presiones) sociales
sino a consideraciones tcnicas de carcter econmico, se revirtieron
precedi la reforma neoliberal, Ocampo defiende la inclusin de las clases medias en

tanto 1) genera presin para que se generalicen los beneficios, 2) provee una garan-
ta de calidad homognea, y 3) genera mayor integracin mediante el apoyo a los ni-
veles de tributacin necesarios para financiar el gasto pblico (Ocampo, 2008: 47).
13 Por ejemplo, en el caso del Bono Solidario (1998), en Ecuador se revel la existen-
cia de un error de inclusin del 19,5%, un error de exclusin de 24,2% y una cobertu-
ra del 41% de la poblacin objetivo (Parandekar, 1999 en Acosta y Ramrez, 2004:
71). Adicionalmente, la poblacin de las zonas rurales que enfrentan mayores niveles
de pobreza tuvieron problemas de acceso al programa debido a la ausencia de agen-
cias bancarias.
intentos previos por desmercantilizar servicios pblicos como la salud y

la educacin mediante la imposicin de pagos directos, aportes volunta-
rios, y la tercerizacin en su provisin (Minteguiaga, 2013).
La mayor evidencia de que las reorientaciones de la poltica social res-
pondan al principio de subordinacin a los intereses de los defensores
del libre mercado es la constatacin de que, al mismo tiempo que se mi-
naba la capacidad estatal para garantizar bienestar (as sea orientado a
las clases medias), se generaron acciones costosas para el Estado como
la sucretizacin de la deuda durante el Gobierno de Osvaldo Hurtado
(1982-1984), y el salvataje bancario de 1999. A pesar de estigmatizar la
poltica (en tanto forma racional de intervencin, regulacin y planifica-
cin econmica), los Gobiernos neoliberales de la regin se han servido
de ella para consolidar el poder de grupos econmicos como la banca,
importadores y agroexportadores, al mismo tiempo que han utilizado el
discurso de la inevitabilidad de las reglas del mercado para legitimar la
apropiacin privada de recursos pblicos.14 De esta manera, el discurso
de la responsabilidad fiscal que sostuvo el repliegue de la accin estatal
en el campo de lo social fue instrumental solo a eso: al repliegue estatal
en el campo de lo social.
En Ecuador la reforma neoliberal inici durante el Gobierno de
Osvaldo Hurtado, el primer mandatario en firmar una carta de intencin
del Fondo Monetario Internacional (FMI), herramienta de aplicacin de
los Programas de Ajuste Estructural (PAE). A grandes rasgos, tales pro-
gramas buscaron la reduccin del Estado y del gasto pblico, la privati-
zacin de industrias y servicios pblicos, la desregulacin de los merca-
dos financieros, la liberalizacin comercial, la apertura sin restricciones
a la inversin extranjera directa y la flexibilizacin laboral. A pesar de los
mltiples intentos por aplicar los programas de ajuste, algunos de estos
lineamientos entre ellos, los propsitos de privatizar sectores estratgi-
cos fueron imposibilitados por la oposicin tanto de sectores sociales
como empresariales del pas (Pachano, 2007). Sin embargo, los reitera-
dos intentos marcan un giro en la concepcin del rol del Estado. Si du-
rante el perodo militar en Ecuador (1972-1979) el Estado era conside-
rado garante del desarrollo econmico y social, durante el retorno a la
14 Varios casos demuestran que la no intervencin estatal se aplica selectivamente. Ms

recientemente se puede citar el caso del rescate financiero de 2008 en EE. UU. y que
signific una inversin de 700 mil millones de dlares.
democracia se busc desplazar al Estado y reemplazar su injerencia por

el laissez faire del mercado y su autoregulacin.
Institucionalidad: responsabilidad, descentralizacin y rectora
Franco (1996) caracteriz al paradigma emergente como descentrali-
zado y tendiente a la participacin de una pluralidad de subsectores que
incluyen a la familia y organizaciones privadas como ONG y fundacio-
nes. Esta caracterizacin es contrapuesta con el modelo entonces do-
minante (desarrollista), identificado con un monopolio estatal sobre la
poltica social y un excesivo centralismo. Para el autor, el problema del
modelo desarrollista era el agotamiento de esta concentracin de res-
ponsabilidades en el aparato estatal (5), mismo que sera resuelto me-
diante la separacin de funciones que pueden ser llevadas a cabo por
otros subsectores. No queda claro la forma en la que operara dicha
separacin de funciones aunque Franco identifica un tipo de separa-
cin por estratificacin econmica (el sector comercial provee servicios
a quienes pueden pagarlo). Sin embargo, el punto clave es que lo que
Franco (1996) denomin pluralidad de subsectores, en realidad se ma-
terializ como un rol subsidiario del Estado en la provisin de servicios y
en la garanta de derechos.
Por ejemplo, en Ecuador en 1994 se cre la Operacin Rescate
Infantil (ORI). El programa, a pesar de haberse diseado como poltica
de alcance nacional, solo logr una cobertura del 4%. Su bajo alcance
respondi a la falta de financiamiento y a la tercerizacin (privatizacin)
de varios elementos de su ejecucin. El programa inclua a actores pri-
vados (ONG y fundaciones encargadas de distribuir alimentos a la po-
blacin beneficiaria), actores comunitarios y familiares (especficamen-
te madres de familia que se encargaban del componente de desarrollo
infantil) y el actor estatal que se encargaba del financiamiento del pro-
grama. Por otro lado, para que las comunidades y organizaciones ob-
tengan recursos para los centros de cuidado infantil deban contar con
infraestructura y con miembros de la comunidad que mantengan su fun-
cionamiento. Se incentiv la participacin directa de las comunidades,
pero estos requerimientos limitaron su alcance excluyendo a las pobla-
ciones que carecan de recursos humanos e infraestructura en un con-
texto de profundas desigualdades territoriales. El Estado adquiri un rol
subsidiario que lo relegaba a otorgar financiamiento sin un rol ejecutor
o controlador.
Adems de la subsidiariedad presentada como pluralidad, la insti-

tucionalidad de la poltica social neoliberal tuvo como uno de sus pila-
res fundamentales un discurso de descentralizacin. Franco (1996) ex-
plica que el paradigma emergente tiende a privilegiar que las decisiones
se tomen en el mbito local, para lo cual promueve tanto la desconcen-
tracin como la descentralizacin (7). A pesar del discurso hegemni-
co sobre la importancia de una poltica social descentralizada, en el caso
ecuatoriano los procesos de descentralizacin fueron dinmicas de re-
traimiento estatal que compatibilizaban la forma estatal con las deman-
das de los PAE. El cambio en este sentido se orient ms hacia el ajuste
que hacia un proceso integral de distribucin de recursos y competen-
cias desde el Gobierno central a los Gobiernos locales.
A pesar de los males que lo aquejan, Borja sostiene que el centralis-
mo liberal ha sido histricamente progresista al proponer un proyec-
to de Estado cuya uniformidad es garanta de igualdad jurdica de los
ciudadanos y los territorios (1984: 5). La uniformidad como garan-
ta de igualdad es particularmente relevante en Estados nacionales con
profundas desigualdades territoriales (especialmente en sus capacida-
des administrativas y acceso a recursos), y con arreglos polticos don-
de persisten estructuras caudillistas y sociedades civiles dbiles que difi-
cultan la representacin y gestin de intereses colectivos. Sin tomar en
cuenta estas consideraciones que alertan a las condiciones previas ne-
cesarias para una descentralizacin que no ahonde desigualdades, Finot
(2001) sostiene que este proceso permitira (i) una mejor adecuacin
de la provisin de servicios pblicos a las diferencias territoriales, (ii)
la descongestin de la administracin pblica y (iii) una mayor parti-
cipacin ciudadana en los procesos de asignacin y control del gasto
(2001: 16).15 As, la descentralizacin sera conducente a la gobernabi-
lidad democrtica.
Este artculo no sostiene que la descentralizacin es contraria a una ac-
cin estatal eficiente y tendiente a mayor igualdad, sino que, al responder
a la preeminencia del mercado y a la subordinacin de lo social, los esque-
mas neoliberales de descentralizacin han producido acciones desorgani-
zadas, poco efectivas, escasamente participativas y tendientes a generar
mayores niveles de desigualdad. De acuerdo con Carrin (2007), la des-
centralizacin fue una de las frmulas del Consenso de Washington, cuyo
15 Este texto tambin fue publicado por la Cepal.

objetivo final era el desmantelamiento del Estado, mediante la privatiza-

cin, la transferencia de competencias al mercado, la entrega de preasigna-
ciones a los Gobiernos locales, la desregulacin y las autonomas como ex-
presiones de concentracin de recursos a nivel local (Pino y Salazar, 2014:
145). No es gratuito que una de las leyes que pretendi impulsar la des-
centralizacin en el pas haya sido la Ley de Modernizacin del Estado
(1993), que tambin impuls la privatizacin de empresas pblicas y la
concesin de la provisin de servicios pblicos.16
Un ejemplo de descentralizacin neoliberal en Ecuador ha sido el
proyecto de Fortalecimiento y Ampliacin de los Servicios Bsicos de
Salud (Fasbase), financiado por el Banco Mundial entre 1992 y 1999. El
proyecto tena el objetivo de expandir y mejorar gradualmente la cober-
tura de salud bsica, nutricin, y saneamiento de las poblaciones ms
pobres, con particular nfasis en nios y mujeres embarazadas, y for-
talecer la toma de decisin y administracin de las instituciones pbli-
cas (Banco Mundial, 2001). La iniciativa procur alinearse con la meta
de extender los servicios bsicos de salud a escala nacional, sin embar-
go, se prioriz la intervencin en 40 reas de Salud con los mayores
niveles de necesidades bsicas insatisfechas respondiendo a las reali-
dades de las restricciones fiscales y los altos niveles de endeudamiento
del pas (Banco Mundial, 2001: 16).17 No obstante, al mismo tiempo
que se adquira deuda para ampliacin de cobertura se mantenan los
esquemas de recuperacin de costos que restringan el acceso, demos-
trando una concepcin de la poltica social como paliativo a problemas
estructurales.
De acuerdo con un estudio realizado por el mismo banco, el Fasbase
logr organizar las instituciones de salud en reas de Salud (Banco
Mundial, 2001).18 En contraste con la opinin del Banco, una publica-
cin de la Organizacin Panamericana de Salud (OPS) reporta un im-
pacto limitado debido a que la debilidad poltica del Ministerio de Salud
Pblica (MSP) no le permiti asegurar los recursos econmicos para la
16 La ley viabiliz una mayor participacin del sector privado en la extraccin de petr-
leo, la reduccin y descentralizacin del sector pblico y la concesin de recursos p-
blicos a empresas privadas.
17 Es contradictorio que el Banco Mundial seale al endeudamiento como justificacin
para la reduccin del alcance del Fasbase cuando este proyecto aument 70 millones
de dlares al endeudamiento pblico.
18 Es importante sealar que el reporte del Banco Mundial no establece causalidad.
creacin de puestos de trabajo requeridos para la atencin bsica y atri-

buye la implementacin de una estructura de reas de Salud, en gran
medida, a la anterior experiencia del modelo de Safic (Salud Familiar
Integral Comunitario) (1988-1992) y a una interaccin armnica en-
tre el desarrollo de reas y el componente de desarrollo institucional
(Sacoto, 2007: 325). Inicialmente el proyecto Fasbase deba estar a car-
go del MSP, sin embargo, Vos indica que el mismo no fue integrado a la
actividad ministerial, siendo, incluso, visto en ocasiones como un minis-
terio paralelo (2000: 38).
Ms all del diseo de esta intervencin puntual, el problema se en-
cuentra en la forma que tom el Estado ecuatoriano mediante las refor-
mas neoliberales. Uno de los pilares del ajuste y la austeridad ha sido la
reduccin del tamao del Estado y de la cantidad de servidores pbli-
cos, en este caso afectando directamente a los pobres, quienes para-
djicamente son los beneficiarios de la poltica de salud focalizada. Por
otro lado, los logros alcanzados por el modelo Safic entre ellos el esta-
blecimiento de reas de Salud para la gestin descentralizada son atri-
buidos por la OPS a la permanencia de un solo ministro de Salud (el
doctor Plutarco Naranjo) durante todo un perodo de Gobierno y a la
conduccin y apoyo tcnico-administrativo de las autoridades de salud
del nivel central, de las provincias y de las jefaturas del rea (Sacoto,
2007: 320), entre otras. A diferencia de la lgica descentralizadora del
Banco Mundial, el proceso de descentralizacin de la OPS es compa-
tible con una forma de descentralizacin que no pretende defenderse
del Estado central creando un espacio propio desconectado del centro
(Borja, 1984: 25).
Un tercer elemento de la institucionalidad del paradigma neoliberal
ha sido la rectora ejercida por Unidades Ejecutoras. Esta dimensin no
es abordada por Franco pero es relevante por su impacto sobre la ejecu-
cin de la poltica social y sobre las relaciones del Estado y de la sociedad
con instituciones financieras. Los proyectos financiados por organismos
internacionales condicionaban los recursos a la creacin de Unidades
Ejecutoras a cargo del diseo y la implementacin de los programas so-
ciales que funcionaban de manera paralela a los ministerios sectoria-
les y con gran autonoma en la toma de decisiones. As, operaba una re-
duccin del rol de las instancias nacionales y su exclusin en el diseo
y ejecucin de proyectos con financiamiento externo. En el mbito edu-
cativo, entre 1984 y 1993 se ejecutaron en Ecuador dos emblemticos
proyectos con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo

(BID): el Proyecto de Atencin a la Marginalidad Escolar Rural (AMER)
y el Proyecto de Mejoramiento y Expansin de la Educacin Tcnica
(Promeet I y II). Ambos fueron desarrollados por Unidades Ejecutoras
yuxtapuestas al Ministerio de Educacin y mostraron resultados defi-
cientes. Entre sus problemas encontramos que el AMER produjo textos
escolares con trminos no solo desconocidos por los nios, sino irreco-
nocibles en el habla local e incluso nacional (Torres, 1995: 138), mien-
tras que el Promeet solo logr equipar 50 establecimientos educativos a
pesar de contar con ms de 80 millones de dlares de inversin (71 de
los cuales se sumaron a la deuda externa) (Minteguiaga, 2014).19
Lgica de toma de decisiones
El paso de un Estado desarrollista, preocupado por la cobertura y la
expansin de servicios,20 a un Estado cuya mayor preocupacin era la
estabilizacin econmica signific procesos de desarme de la ins-
titucionalidad pblica tanto por medio de recortes en el gasto social
como mediante la proliferacin de proyectos manejados por Unidades
Ejecutoras independientes, la privatizacin en la provisin de servicios
y ejecucin de programas sociales, y una descentralizacin orientada a
la reduccin del Estado y sus funciones. Estos esquemas profundizaron
las dificultades de cobertura y eficiencia, generando mayores niveles de
desigualdad territorial. Dicha reforma fue acompaada por el reempla-
zo de una lgica de toma de decisiones burocrtica caracterstica del de-
sarrollismo por una lgica de proyectos que se convirti en otro de
los pilares centrales del combate al excesivo centralismo que habra op-
tado por soluciones homogneas a realidades que son heterogneas
(Franco, 1996: 8).
Desde una lgica burocrtica el Estado formula estrategias y asig-
na recursos para su aplicacin de acuerdo con consideraciones propias,
mientras que desde una lgica de proyectos se busca asignar recursos
19 Los dos programas presentados no representan una lista exhaustiva de aquellos que
funcionaron bajo la rectora de Unidades Ejecutoras. Para una lista y anlisis ms
completo ver Minteguiaga (2014).
20 El modelo desarrollista, acompaado del boom petrolero de 1970, permiti la relativa
expansin de los sistemas pblicos de salud y educacin con la creacin de un sistema
nacional bajo rectora del MSP y reformas orientadas a la universalizacin de la escue-
la primaria (Minteguiaga, 2013).
pblicos contra la presentacin de proyectos confeccionados por los in-

teresados de acuerdo con su propia percepcin de cmo solucionar de-
terminados problemas sociales (Franco, 1996: 10). Si, como afirma
Franco, la lgica burocrtica negaba a los usuarios alternativas reales
para escoger (1996: 9) es importante plantearse la pregunta sobre la
capacidad del modelo de proyectos para permitir mayor participacin
y eleccin a la ciudadana.
Un caso de asignacin de recursos va presentacin de proyectos en
Ecuador fue el Fondo de Solidaridad, creado mediante ley en 1995 con
el fin de ejecutar los recursos resultantes de la privatizacin de empre-
sas pblicas (entre ellas empresas elctricas, petroleras y de telecomuni-
caciones), y de las concesiones de servicios pblicos derivadas de la Ley
de Modernizacin. El objetivo del Fondo era dar atencin a las polti-
cas de desarrollo humano exclusivamente, mediante el financiamiento
de programas21 por medio de convenios de financiamiento para pro-
yectos presentados por organismos del sector pblico, corporaciones y
fundaciones privadas sin fines de lucro.22 El financiamiento no se daba
en base a una planificacin nacional o local orientada a reducir los dfi-
cits en la atencin y cobertura nacional de los servicios pblicos, sino en
base a la presentacin de proyectos.
Este tipo de esquema de financiamiento mediante Fondos de Inversin
Social (FIS) fue impulsado por la Cepal como mecanismo para asegurar
que las privatizaciones conduzcan al desarrollo social (Devlin, 1993). Sin
embargo, uno de los grandes problemas de la aplicacin de los FIS en la
regin fueron sus procedimientos de adjudicacin de recursos que:
Obligan a los pobres y a los marginales a competir por los recursos disponi-
bles. En lugar de la solidaridad, los fondos promueven la fragmentacin. Los
ms pobres de entre los pobres quedan excluidos tambin de los recursos,
puesto que poseen poca experiencia en la presentacin de solicitudes, as co-
mo de administracin de recursos y rendicin de cuentas (Stahl, 1994: 58).
La posibilidad de que este tipo de esquema, caracterizado por Franco

(1996) como de asignacin competitiva donde el usuario propo-
ne, realmente responda a las necesidades existentes y reconocidas por
las poblaciones locales requiere por lo menos dos condiciones: 1) que
21 Artculo 2, Ley de creacin del Fondo de Solidaridad.

22 Artculo 3, Ley de creacin del Fondo de Solidaridad.
dentro del sector pblico, ya sea local o central, existan mecanismos

para la transmisin adecuada de proyectos, y 2) que existan las capaci-
dades tcnicas para elaborar dichos proyectos y concursar por los fon-
dos. Sin estas condiciones, la lgica de proyectos al igual que la plu-
ralidad de actores genera mayores niveles de desigualdad y formas de
privatizacin que delegan la provisin de servicios sociales a entes priva-
dos como fundaciones y ONG.
Aunque las instituciones del Estado central enfrentan un alto nivel de
burocratizacin, dichas instituciones tienen conocimiento prctico en
sus campos de accin y experiencias vinculadas a procesos previos de re-
forma y ampliacin de los sistemas de cobertura. El valor de dicho co-
nocimiento y experiencia fue obviado en la transicin de una lgica bu-
rocrtica a una lgica de proyectos. La relacin que traza Franco (1996)
entre el principio que el Estado sabe y usuarios que carecen de alter-
nativas reales para escoger (9) olvida que el conocimiento del que pue-
de disponer el Estado proviene de su capacidad logstica para centralizar
estadsticas, conducir encuestas a nivel nacional y obtener una visin pa-
normica de la situacin nacional. Adems, como lo demuestra el caso
ecuatoriano, la carencia de estrategias macro de ampliacin de cobertu-
ra o para la reduccin de brechas en acceso a servicios conduce a un de-
terioro en la realizacin de derechos fundamentales.23
Financiamiento
Sobre el financiamiento de la poltica social, Franco (1996) seala que
durante el modelo desarrollista esta habra sido estatista, provenien-
te bsicamente de fuentes fiscales que enfrentaran demandas crecientes
de fondos, mientras que el paradigma emergente, al considerar que el
Estado no es el nico actor de la poltica social, afirma que debe ser solo
uno entre varios aportantes de recursos (10). La solucin a la crecien-
te demanda de fondos no se encontrara en la ampliacin del base tribu-
taria sino en buscar la cofinanciacin y la contribucin de los beneficia-
rios bajo el criterio de que lo que no cuesta, no es valorizado por quien
lo recibe (ibid.). En la prctica, la cofinanciacin o la aplicacin de me-
canismos de recuperacin de costos en la provisin de servicios pbicos
tuvieron repercusiones negativas en el acceso, marginando a las pobla-
ciones ms empobrecidas. Franco consideraba dicha marginacin como
23 En la siguiente seccin hay cifras sobre los efectos de los mecanismos de recuperacin
de costos aplicados por el MSP sobre el acceso a la salud pblica.
un riesgo de la cofinanciacin; de haber realizado una revisin emprica

de su aplicacin en la regin24 hubiese podido advertir que los esquemas
de cofinanciacin funcionaron como mecanismos de privatizacin que
restringieron el acceso a los sectores ms empobrecidos.
En el caso ecuatoriano, meses antes de la ratificacin de la Ley de
Modernizacin del Estado (1993) se haban legalizado mecanismos de
autogestin y recuperacin de costos en el sector de la salud que restrin-
gieron el acceso a estos servicios.25 En 1995 el 35% de personas que es-
tuvieron enfermas, al punto de no asistir a su trabajo, no acudieron a
un servicio de salud por razones econmicas. En 1999, la cifra subi al
72% (Velasco, 2011: 326). Cabe sealar que adems de estos mecanis-
mos, la mercantilizacin de la salud se deriv del desfinanciamiento del
sistema pblico que obligaba a sus usuarios a asumir costos de medici-
nas y otros insumos mdicos. Sin embargo, el avance del principio del li-
bre mercado se enfrent con la resistencia de los movimientos indgenas,
sindicales y urbanos que rechazaron la restriccin en el acceso y otras
formas de privatizacin. Entre 1993 y 1994 se organizaron movilizacio-
nes en contra de la privatizacin del Seguro Social26 y la intencin de li-
quidar al Seguro Social Campesino, y en contra de la Ley de Desarrollo
Agrario27 (Carmel, 2014).
Fuentes de financiamiento
Adems de depender de la aplicacin de tarifas, las fuentes de financia-
miento para las polticas, programas y proyectos sociales durante el pe-
rodo neoliberal fueron altamente dependientes de organismos interna-
cionales de crdito como el Banco Mundial y el BID, entre otros. Este
24 En el texto de Franco se realizan referencias a casos puntuales en Chile sin otras refe-
rencias para efectos comparativos.
25 Velasco seala que otro aspecto del cambio operado fue el cobro directo en los servi-
cios: los hospitales debieron recuperar de la poblacin el 15% de sus presupuestos. Se
exoner del pago a los ms pobres y se propusieron paquetes restrictivos de atencin,
en los que no se consideraban enfermedades catastrficas o crnicas (2011: 326).
26 La resistencia frente a la privatizacin de la seguridad social gener una amplia coa-
licin de sectores e intereses sociales que convergieron en la Coordinadora de Movi-
mientos Sociales con el fin de derrotar la privatizacin en una consulta popular.
27 La ley hubiese permitido la venta de tierras comunales, la privatizacin del agua y la
subastacin de tierras del Estado. Las protestas lograron mantener la tierra comunal,
asegurar dos representantes de los sectores populares en la nueva agencia agraria y
mantener el agua como un bien pblico.
es uno de los fenmenos que ejemplifican con mayor claridad la con-

dicin paradjica del Estado neoliberal. Por un lado, el Estado minimi-
zaba su capacidad de accin e intervencin social mediante la canaliza-
cin de recursos al pago de la deuda o a preasignaciones de varios tipos
y el congelamiento del gasto pblico, mientras que por el otro se endeu-
daba con organismos internacionales para poder financiar programas y
proyectos sociales. Dichos prstamos venan atados a condicionalida-
des que afectaban la estructura del Estado. Por ejemplo, segn la inves-
tigacin realizada por la Comisin para la Auditoria Integral del Crdito
Pblico (CAIC) en 2008, el Artculo III del Convenio de Crdito para el
proyecto Fasbase condicion el prstamo a la privatizacin de la planta
de alimentos del MSP.28
Durante el perodo desarrollista, la expansin en los servicios y en
la cobertura de los sistemas pblicos fue posible debido al boom petrole-
ro que le otorg al Estado mayores recursos para inversin. Desde 1980
esta situacin se revirti a medida que el precio del petrleo disminuy.
As se pas de una fuente predominantemente estatal y petrolera a la de-
pendencia de organismos internacionales de crdito. Es importante es-
tablecer que esta decisin respondi a la falta de voluntad poltica para
resolver la crisis fiscal mediante otros mecanismos como la formulacin
de un sistema tributario progresivo que aplique presin sobre las lites
econmicas y empresariales que operaban en el pas.
Principio de orientacin de la poltica
En concordancia con el entramado ideolgico neoliberal que compren-
de a la libertad nicamente en su dimensin negativa (es decir, en su di-
mensin restrictiva frente al poder del Estado) y que define a la sociedad
como el conjunto de intercambios en el mercado, la focalizacin neoli-
beral enfatiz el acceso individual a bienes y servicios. As, se reemplaz
el horizonte poltico de la igualdad por la necesidad de igualacin me-
jor definido en este contexto como equidad. Como sealan Minteguiaga
y Ramrez, un primer problema con el concepto de equidad como gua
de la accin estatal es que en la sociedad de la equidad se parte de la
carencia y de la garanta del acceso individual (cobertura) de los ms
28 Seccin 3.02. del Convenio de Crdito: Ningn artculo alimenticio producido por
plantas de alimentos del MSP podr ser adquirido por el Proyecto a menos y hasta
tanto tales plantas hayan sido transferidas a propiedad y control mayoritarios del sec-
tor privado (citado en CAIC, 2008).
vulnerables a ciertos bienes o servicios considerados bsicos e indis-

pensables (2007: 108-109).29 La reforma neoliberal consolid el prin-
cipio de subsidiariedad del Estado, que estipula que este solo debe in-
tervenir para apoyar a los pobres extremos, quienes, por hambre y otras
carencias extremas que padecen, no estn en condiciones de aprovechar
las oportunidades existentes (Boltvinik, 2013: 61). De acuerdo con este
postulado, al Estado no le compete garantizar derechos sociales y eco-
nmicos, ni asegurar las condiciones conducentes a la generacin de ca-
pacidades humanas, sino igualar oportunidades.
Segn Franco (1996), las polticas universalistas son de alto costo y
bajo impacto (13), por lo que la universalizacin no debera plantearse
desde la oferta (desde los servicios y programas disponibles para todos
y todas) sino desde la satisfaccin de las necesidades de las personas,
lo que implica que para superar las diferencias, debe tratarse desigual-
mente a quienes son socioeconmicamente desiguales (13). Los estu-
dios de Ocampo (2008) y Korpi y Palme (1998) han demostrado que
las polticas universales muestran mayores niveles de eficiencia redistri-
butiva del gasto social. Para el caso de Amrica Latina, Ocampo sostie-
ne que los programas de asistencia social y aquellas reas de la poltica
social con coberturas universales o cuasiuniversales, como la educacin
y algunos servicios de salud (2008: 48), constituyen los gastos ms
redistributivos,30 mientras que en Europa, Walter Korpi y Joakim Palme
(1998) han demostrado que entre ms se focalizan los beneficios a las
poblaciones ms empobrecidas menos probable es reducir la pobreza y
la inequidad.
En el caso ecuatoriano, continuando con una accin estatal que por
un lado deteriora condiciones de vida y por otro busca aplacar los efec-
tos de dicho deterioro como si se tratase de una emergencia coyuntural,
el Gobierno de Jamil Mahuad (1998-2000) decret la eliminacin de los
subsidios al gas y la electricidad y generaliz la poltica de recuperacin
de costos en los servicios pblicos de salud. En 1999, el mismo Gobierno
29 No es un dato menor que durante la dcada de 1990 y buena parte del 2000 la propia
Cepal solo hace referencia en sus textos institucionales al concepto de equidad y re-
cin en el ao 2010 publica el documento La hora de la igualdad: brechas por cerrar,
caminos por abrir, donde marca una cambio significativo en la problematizacin de
la cuestin social.
30 El anlisis se basa en los datos de la publicacin anual de la Cepal Panorama Social
de Amrica Latina, de los aos 2006 y 2007.
busc solucionar la crisis financiera protegiendo a los bancos median-

te la declaracin de un feriado bancario31 para evitar retiros masivos y la
posterior dolarizacin de la economa; durante ese ao la inflacin au-
ment en un 60%, la devaluacin del sucre alcanz el 190% y el desem-
pleo lleg a 75%. As, el carcter compensatorio del Bono Solidario (pro-
grama de transferencias directas para la poblacin pobre) se dio en
un contexto de destruccin de los ahorros familiares y nulas oportunida-
des laborales. No sorprende entonces que entre las demandas expresa-
das en tres movilizaciones entre 1998 y 1999 se encuentre la de restaurar
los subsidios a la electricidad, combustibles y gas de uso domstico, as
como el rechazo al Bono Solidario (Zamosc, 2005).
Entre las implicaciones negativas de la focalizacin se encuentra la
divisin que realiza sobre la sociedad entre pobres necesitados de asis-
tencia e individuos autosuficientes, afectando la estructura de estratifi-
cacin social y la construccin de ciudadana. Filgueira (1998) puntua-
liza que la focalizacin puede llegar a estigmatizar a los beneficiarios de
la poltica minando la construccin de ciudadana social. Elemento ya
mencionado en el clsico texto de Esping-Andersen (1993), donde sos-
tiene que la poltica social que implica certificacin de condiciones de
vida como el BDH en Ecuador genera un resultado [...] de estigma
social y dualismo (92). Si la poltica social hace sociedad entonces
una poltica universal, al generar mayores espacios de encuentro inter-
clases/interestratatos/intergrupos en el uso de los bienes y servicios p-
blicos, robustece el sentido de lo pblico y de solidaridad fortaleciendo
as tambin la posibilidad de intercambio entre sectores desiguales y di-
versos de la sociedad y su convergencia en la defensa de bienes pblicos
o colectivos (Minteguiaga y Ramrez, 2007).
Desde perspectivas igualitaristas se ha tendido a formular una de-
finicin ms amplia de la problemtica social [que] se centrara en la
construccin de un lugar comn (ibid.: 109) donde la poltica social
tendra el rol de generar mayor integracin social. Estas perspectivas fue-
ron descartadas por consideraciones fiscales; sin embargo, durante el
periodo neoliberal no se intent una reestructuracin del sistema tri-
butario para asegurar su progresividad y viabilizar una robusta poltica
31 El feriado signific el congelamiento de todas las cuentas bancarias con un monto de

ms de 500 dlares y el descongelamiento solo ocurri una vez que el precio del dlar
pas de 4000 a 25 000 sucres.
social; esto hubiese atentado contra el correcto funcionamiento del libre

mercado y la no interferencia estatal.
La subordinacin de las necesidades sociales y de las responsabilida-
des estatales despus de todo es obligacin de los Estados garantizar
los derechos humanos, entre ellos, los derechos econmicos, sociales
y culturales (DESC) cre un Estado paradojal que emple una polti-
ca econmica minimizadora de su propia capacidad de accin e inter-
vencin social mientras se endeudaba para financiar proyectos sociales
orientados a contener en alguna medida el efecto de sus propias polti-
cas econmicas. Esta breve caracterizacin de la reforma neoliberal en el
mbito social en Ecuador y los lmites a su expansin sirve tambin para
contextualizar la emergencia de un nuevo modelo de poltica social y de
nuevos actores polticos que son resultado de la contienda precedente
en torno a lo pblico, al retraimiento del Estado o su funcionalidad a in-
tereses privados.
4. Transicin poltica: implicaciones para la poltica

y el bienestar social
[] el concepto de contrareforma [] permite caracterizar de
manera genrica a un conjunto de polticas mediantes las cuales
[] las gestiones gubernamentales han buscado y construido (o han
pretendido construir, al menos) legitimidad impulsando y apoyndose
en la diferenciacin con las polticas de la dcada de los noventa, con
las cuales han establecido una confrontacin explcita (Danani y
Beccaria, 2011: 105).
La pretendida escisin entre el campo poltico y el campo econmico, y la

incapacidad del Estado para funcionar como instancia mediadora, deri-
v en altos niveles de conflictividad social y en la prdida de legitimidad
de la clase poltica. El desgaste de los partidos polticos tradicionales tuvo
varias aristas, entre ellas, su incapacidad para consolidar una relacin de
representacin entre clase poltica y sociedad civil, el fracaso en la empre-
sa modernizadora que haba servido de justificacin para la aplicacin de
los programas de ajuste, el carcter fraccionado de las lites econmicas
nacionales y el evidente contubernio entre clase poltica y lites econmi-
cas. Esta situacin ocasion un largo ciclo de crisis poltica caracterizada
por sucesivos derrocamientos, ya sean populares u orquestados desde el
Poder Legislativo. La candidatura de Lucio Gutirrez en 2002, quien haba
participado en el derrocamiento de Jamil Mahuad, pretenda resolver esta

crisis articulando algunos actores de izquierda como Pachakutik (parti-
do de fuerte vnculo con la Conaie) y el Movimiento Popular Democrtico
(partido autodenominado como marxista-leninista) mediante un discur-
so antimperialista, antiyankee y con tintes redistributivos.
Una vez en la Presidencia, Gutirrez abandon su plataforma polti-
ca, se adhiri a las polticas de ajuste estructural del FMI y busc desa-
rrollar una slida relacin con su contraparte estadounidense (Ramrez,
2010). Mahuad, quien gestion el salvataje bancario de finales de los
noventa, enfrent movilizaciones populares pero no fue hasta 2005 que
ciudadanos sin consideraciones de clase social manifestaron su rechazo,
no solo a un Gobierno especfico sino al Congreso, las instituciones es-
tatales y el sistema de partidos (Carmel, 2014). La crisis de legitimidad
no estuvo restringida a la poltica formal. Como afirma Ramrez (2010),
el movimiento indgena se vio debilitado por la alianza entre Gutirrez
y Pachakutik. Frente a este vaco de poder se configur un dinmica de
conflictividad protagonizada por el desborde ciudadano y no por los ac-
tores tradicionales de la contienda poltica (ibid.). Durante las movili-
zaciones de abril de 2005 en Quito, un grupo heterogneo y mayorita-
riamente urbano y de clase media, posteriormente bautizado como los
forajidos,32 empez a tomar forma.
A pesar de que el carcter espontneo del ciclo de movilizacin de
los forajidos logr evitar la cooptacin por parte del establishment poltico,
tambin incidi en que la cada de Gutirrez no haya podido materiali-
zarse en un cambio radical, resolvindose por la va institucional, es decir,
con el ascenso al poder del vicepresidente. Las dinmicas organizativas
presentes durante la efervescencia de los forajidos (asambleas ciudada-
nas y la emergencia de nuevos partidos y organizaciones polticas com-
puestas por outsiders, entre otras) y las demandas que se gestaron antes y
durante las movilizaciones de 2005 construyeron el espacio poltico ne-
cesario para la viabilidad del triunfo de un nuevo candidato y movimien-
to poltico. Durante la presidencia de Alfredo Palacio (vicepresidente de
Gutirrez) se intent convocar a una Asamblea Constituyente, pero el in-
tento fue bloqueado por el Congreso (Ramrez, 2010), y por primera vez
32 Quienes participaron en los escraches y los cacerolazos fueron denominados por Gu-
tirrez como forajidos, nombre que fue apropiado por los manifestantes. Para un an-
lisis de las rebeliones de Quito y los repertorios utilizados por los forajidos lase La in-
surreccin de abril no fue solo una fiesta (Ramrez, 2005).
se eligi un ministro de Economa (Rafael Correa) abiertamente contra-

rio a los postulados del FMI. Correa se present en la esfera pblica como
Ministro de Economa opuesto a las polticas neoliberales, al pago de la
deuda a costa de la inversin social y a la firma del TLC con EE. UU.
En este contexto, Alianza PAIS (movimiento poltico del oficialismo)
fue creado para las elecciones presidenciales del 2006. Ramrez (2010)
define al nuevo movimiento como una fuerza heterclita amalgamada
bajo el horizonte de un antipartidismo extremo, la voluntad de superar
el neoliberalismo y el peso de un liderazgo poltico (36). La campaa de
Correa y su nuevo movimiento tuvieron como eje central la promesa de
convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, mientras que en tr-
minos de mercadeo poltico se bas en el rechazo generalizado a los par-
tidos tradicionales en el Congreso.
El da de su posesin, el 15 de enero de 2007, Correa convoc a una
consulta popular para la instalacin de una Asamblea Constituyente. Al
haber surgido como demanda social en la resistencia frente a las pol-
ticas de ajuste y a la clase poltica tradicional, los debates de la consti-
tuyente se dieron en el marco de una disputa por el modelo de desarro-
llo y del modelo econmico. El Buen Vivir, como principio orientador de
la accin estatal, emergi en la escena poltica durante estos debates
marcando claros contrastes con el modelo neoliberal. A pesar de postu-
ras acadmicas y polticas que buscan definir al Buen Vivir como una al-
ternativa al desarrollo desde los postulados posdesarrollistas (Acosta,
2012; Gudynas, 2012), aqu se entiende el Buen Vivir desde los deba-
tes constituyentes como un modelo de desarrollo alternativo que privi-
legia el bienestar por sobre el crecimiento econmico, construido desde
los aportes de las corrientes de desarrollo sustentable, el enfoque de ca-
pacidades de Amartya Sen y la revalorizacin de los saberes ancestrales
(Carmel, 2014).
Una de las rupturas de mayor relevancia implicada por el Buen Vivir
fue restablecer el vnculo entre lo econmico, lo poltico y lo social. El
Buen Vivir es definido como objetivo final del desarrollo nacional, y el
rgimen del Buen Vivir estipulado en la Constitucin de 2008 estable-
ce la creacin de un Sistema Nacional de Inclusin y Equidad que ar-
ticule a las instituciones, programas y servicios que aseguran la reali-
zacin de derechos. En esta nueva relacin entre esferas de la vida el
Estado adquiri (o recuper) el rol de garante de servicios pblicos y de
derechos, enfatizando la importancia de un Estado redistributivo que
privilegie la realizacin de los DESC. El concepto de contrarreforma es-

tablecido por Danani y Beccaria resulta interesante en este escenario en
tanto proceso mediante el cual se asoma una nueva matriz de interven-
cin social del Estado y entre cuyas caractersticas estn: que los bene-
ficios son enunciados como [alguna forma de] materializacin de dere-
chos sociales y no como derivacin o premio de algn mrito o decisin
individual (sea el xito o la compra de servicios); y que la intervencin
en campos tales como la educacin, la salud y la seguridad social depo-
sita una serie de atributos y misiones que defiende como legtimas com-
petencias estatales: la proteccin, la distribucin, la solidaridad y la in-
clusin social (2011: 147).33
A pesar de este nuevo marco poltico y legal, las transformaciones no
han sido ni completas ni radicales; han estado mediadas por la relacin
que mantienen con el modelo anterior as sea por medio del antagonismo.
En Ecuador se observa una poltica social caracterizada por programas
que tienen una estructura de capas geolgicas (Ocampo, 2008). Es de-
cir, que presentan innovaciones sobre programas anteriores que se man-
tienen aunque con modificaciones. Para identificar las transformaciones
producidas y los rezagos que se mantienen en materia de poltica social,
en esta seccin se analizar las formas en que se ha procurado reconec-
tar el campo poltico y el campo econmico y la accin estatal en el cam-
po de la salud, la educacin y la proteccin social. Dicho anlisis demos-
trar que tanto el desarme de la poltica neoliberal como la construccin
de una nueva forma de accin estatal no son procesos completos, totales
y cerrados; los cambios heredan estructuras y limitaciones y estn siem-
pre en disputa.
Se aplicarn las mismas categoras abordadas en la seccin anterior
para analizar cmo se ha redefinido la poltica social desde su institucio-
nalidad, sus lgicas de toma de decisiones, su financiamiento y princi-
pio orientador. El anlisis de la aplicacin del paradigma emergente en
el caso ecuatoriano revel que las caractersticas planteadas por Franco
(1996) no correspondan con las consecuencias efectivas que tuvieron so-
bre la forma que tom la poltica social. Adicionalmente, se insiste en que
no se trataba de un paradigma emergente sino del paradigma neoliberal
33 En el texto Danani y Beccaria identifican una caracterstica adicional que no ha sido in-
cluida aqu por ser acotada a la seguridad social, a saber: Sostiene como fundamen-
to de esos derechos en primer lugar al trabajo, pero acto seguido reclama el reconoci-
miento de la universalidad (cual sociedad del trabajo) (2011: 147).
hegemnico en Amrica Latina y en los organismos internacionales, por-

que el modelo de poltica social no puede estar desvinculado del conjun-
to de acciones en el campo econmico ni del modelo de sociedad que se
intentaba instaurar. La tabla 2 provee una sntesis tanto de las caracters-
ticas del paradigma neoliberal como del nuevo paradigma de poltica so-
cial que llamaremos posneoliberal, considerando que dicho proceso es,
como afirma Emir Sader, una solucin hbrida, pero que va de a poco ha-
ciendo avanzar la esfera pblica respecto a la esfera mercantil (2008: 29).
Tabla 2
Paradigmas de la poltica social (II)
Neoliberal Posneoliberal
Subsidiaridad Principalidad
El Estado financia sin rol ejecutor El Estado recupera centralidad en
Institucionalidad
o controlador. el financiamiento, planificacin,
(I)
Profundiza desigualdades diseo, implementacin y control
territoriales. de la poltica social.
Ajuste
Institucionalidad Descentralizacin compatible
Centralismo desconcentrado
(II) con el desmantelamiento del
Estado.
Estado Rector
Los ministerios recuperan
Institucionalidad Unidades Ejecutoras paralelas a rectora. Escasos programas
(III) la estructural ministerial. ejecutados por unidades de
gobierno no pertinentes a la
temtica.
Proyectismo
Lgica de toma Refuerza rol subsidiario del Burocrtico socializador
de decisiones Estado y la competencia entre Polticas sociales desde el Estado.
sectores empobrecidos.
Estatal con reductos de
mercantilizacin
Financiamiento Cofinanciamiento (privatizacin) Algunos servicios pblicos
no pueden competir con los
privados.
Estatal-solidario
Fuentes de Organismos internacionales de
Se incentiva la captacin de
financiamiento crdito
recursos tributarios.
Contina en pg. siguiente
Universalidad de la oferta
(igualdad) para sectores medios
y bajos.
Objetivo Focalizacin de la satisfaccin
buscado para sectores medios altos y
Focalizacin de la oferta
(Principio de altos (capacidad de compra en el
Equidad
orientacin de la mercado).
poltica) Regulacin de mercados en el
campo de servicios pblicos
fundamentales (salud, educacin
y seguridad social).
Fuente: Elaboracin propia (2016).
Institucionalidad: responsabilidad, descentralizacin y rectora

Un elemento fundamental de la transformacin estatal que ha viabiliza-
do la universalizacin de la provisin de servicios pblicos mediante la
expansin de la cobertura ha sido el fortalecimiento de la instituciona-
lidad de los ministerios en tanto entes rectores de la poltica. La polti-
ca de salud y educacin no responden a planes, proyectos o programas
ideados por tcnicos de organismos internacionales sino a la planifica-
cin ministerial basada en la identificacin de necesidades locales y na-
cionales. En este perodo se regresa a la principalidad del Estado en el
financiamiento, diseo, implementacin y evaluacin de la poltica (lo
que Franco llamaba monopolio estatal) y se desplazan actores priva-
dos como ONG y fundaciones, aunque la familia mantiene un rol impor-
tante en la provisin de bienestar.34 Al interpretar la salud y la educacin
como derechos, el Estado se ha convertido en el principal actor en su ga-
ranta, dejando a un lado su rol subsidiario.
Otro elemento del cambio institucional se relaciona con los niveles de
descentralizacin. Como se mencion anteriormente, durante el neoli-
beralismo la descentralizacin fue utilizada como discurso que encubra
el desmantelamiento del Estado. Esto se evidenci por la incapacidad
del Conam para generar un proceso concertado e integral de descentra-
lizacin [] producto de su composicin exclusivamente representativa
34 El rol de la familia en la provisin de bienestar es fomentado por el Estado mediante,

por ejemplo, la identificacin de las madres de familia como beneficiarias directas de
bono y responsables de asegurar chequeos mdicos y asistencia escolar. Similarmente,
el Bono Joaqun Gallegos Lara, destinado a personas con discapacidad severa, es en-
tregado al o a la cuidadora de la persona con discapacidad que usualmente son fami-
liares y, en su mayora, mujeres (Minteguiaga y Ubasart, 2014).
del Ejecutivo o su esfera o de la esfera del poder central, sin represen-

tacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (Pino y Salazar,
2014: 151). Una descentralizacin sin actores locales es inviable. As,
lo que llamaban descentralizacin deriv en el crecimiento errtico del
Poder Ejecutivo. Como sealan Madrid y Torres (2014):
Hasta el ao 2007 la estructura del Ejecutivo en los territorios careca de una

planificacin nacional [que] decant en la creacin arbitraria y coyuntural de
una institucionalidad paraministerial [] evidenciada por la presencia de 16
Organismos de Desarrollo Regional [], mismos que tenan un funcionamien-
to autnomo y estaban distribuidos aleatoriamente en el pas como unidades
ejecutoras (164).
El rol de dichos organismos era impulsar el desarrollo local asumien-

do proyectos de infraestructura y planificacin; sin embargo, carecan
de coordinacin con las organizaciones estatales sectoriales que tenan
presencia territorial (ibid.).
Por el contrario, el modelo de poltica social actual puede ser caracte-
rizado como un centralismo desconcentrado porque recentraliza com-
petencias y se recupera el rol rector de los ministerios, al mismo tiempo
que genera mecanismos de desconcentracin que distribuyen territorial-
mente el poder de las instituciones del Ejecutivo mediante la creacin
de unidades territoriales denominadas zonas, distritos y circuitos, que
son niveles de planificacin (Madrid y Torres, 2014: 162). De acuerdo
con la Senplades (2014), uno de los objetivos de la desconcentracin
es coordinar la gestin intersectorial a escala local (42) para asegu-
rar que las instituciones nacionales acten de forma articulada a esca-
la territorial. Por otro lado, la descentralizacin pasa de ser interpre-
tada como reduccin del tamao del Estado a un proceso obligatorio
de transferencia de competencias con los respectivos talentos huma-
nos y recursos financieros, materiales y tecnolgicos, desde el Gobierno
central hacia los Gobiernos autnomos descentralizados.35 De acuer-
do con el anlisis de Batallas, desde la normativa actual el fin ltimo de
la descentralizacin es precisamente acercar el Estado al ciudadano por
medio de los distintos Gobiernos locales (2013: 10), no minimizarlo.
A pesar de la normativa, la transferencia de competencias a los
Gobiernos locales presenta dificultades. El recelo del Gobierno central se
35 Artculo 105, Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin.

ha evidenciado con las ltimas enmiendas a la Constitucin de 2008, en-

tre las cuales se encuentra una que obliga a los GAD a pedir autorizacin
para la construccin de infraestructura en educacin y salud, a pesar de
que estas competencias constan en la Constitucin como competencias
concurrentes (ejercidas por Gobiernos locales y Gobierno central, simul-
tneamente). Este recelo no puede ser solo poltico (referente al rdi-
to que se puede obtener de la construccin de obras o provisin de ser-
vicios), responde tambin al hecho de que hasta ahora la produccin y
transferencia de capacidades tcnicas y recursos humanos a escala local
son deficientes. No obstante las contradicciones del proceso de descen-
tralizacin actual, el cambio de sentido sobre las formas de descentrali-
zacin y el impulso a una gestin desconcentrada desde el Ejecutivo ha
posibilitado una accin territorial estatal ms inclusiva.
El fortalecimiento de la rectora ministerial ha sido acompaado por
la eliminacin de las ms de 2756 Unidades Ejecutoras que existan has-
ta 2006 (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006), aunque se evidencian al-
gunas contradicciones. Por ejemplo, mientras el programa Bono Joaqun
Gallegos Lara (2010)36 fue reestructurado para que su gestin sea institu-
cionalizada mediante un traspaso de competencias de la Vicepresidencia
de la Repblica al Ministerio de Inclusin Econmica y Social (MIES) y al
MSP, el Plan Familia (2015) sigue una dinmica contraria y actualmente
no es administrado/ejecutado por los ministerios competentes sino que
funciona desde la Presidencia.
El Plan Familia desmont la Estrategia Nacional Intersectorial de
Planificacin Familiar y Prevencin del Embarazo en Adolescentes
(Enipla), ejecutada por el Ministerio Coordinador de Desarrollo
Social, el MSP y el MIES, con el apoyo del Consejo Nacional de Nios y
Adolescentes, la Comisin de Transicin hacia la Igualdad de Gnero y
los Gobiernos locales. La estrategia propuso un debate sobre sexualidad
sin tabes, foment el uso de mtodos anticonceptivos para evitar el
embarazo adolescente y facilit el acceso a consultas sobre salud sexual
y prevencin en el MSP. En 2015 la estrategia intersectorial fue reempla-
zada por un programa adscrito a la Presidencia que cambi el enfoque
de salud sexual y reproductiva por uno basado en la afectividad, la fami-
lia como ncleo de la sociedad y en una visin confesional catlica del
36 El bono es una transferencia directa de 240 dlares otorgado a los cuidadores de per-
sonas con discapacidad severa, personas con enfermedades catastrficas o raras y me-
nores de 14 aos con VIH-sida.
tema.37 En este sentido, se alej de una problematizacin como asun-

to de salud pblica. Ms all de la posible efectividad del nuevo progra-
ma, la eliminacin de la coordinacin intersectorial tuvo efectos nega-
tivos sobre la institucionalidad de los entes rectores y ejecutores de la
poltica social.
Lgica de toma de decisiones
La recuperacin de la principalidad estatal en la poltica social, la elimi-
nacin de Unidades Ejecutoras para la recuperacin de la rectora mi-
nisterial y el centralismo desconcentrado que caracteriza la accin pbli-
co-estatal en territorio ha desplazado el proyectismo propio del modelo
neoliberal. La planificacin estatal, tanto a escala central como en las
escalas locales se establece como una obligacin en la Constitucin de
2008.38 De esta planificacin articulada y coordinada entre escalas de go-
bierno surge el diseo de polticas, programas y proyectos desde el sector
pblico. As estamos nuevamente frente a una lgica burocrtica similar
a la del desarrollismo, aunque con la novedad de formas institucionali-
zadas de participacin ciudadana en el proceso de planificacin local y
nacional. Por ejemplo, el Consejo Nacional de Planificacin, a cargo de
aprobar el Plan Nacional de Desarrollo presentado por el presidente en
funciones,39 est compuesto por cuatro miembros de la sociedad civil.40
No obstante el elemento participativo, no se est frente a un mo-
delo burocrtico participativo, sino burocrtico socializador en tan-
to se han identificado serias limitaciones a la participacin autnoma
de la sociedad civil y de las organizaciones y movimiento sociales en la
toma de decisiones en el mbito gubernamental. Andrs Ortiz identi-
fica un proceso de reificacin de los principales escenarios de accin
de la sociedad civil (2014: 583) vinculado con la creacin de una ins-
titucionalidad para la regulacin de la participacin social especfi-
camente, se refiere a la creacin de una nueva funcin del Estado de
Transparencia y Control Social, del Consejo de Participacin Ciudadana
y Control Social y la Ley Orgnica de Participacin, y la captacin de
37 Entrevista a Mnica Hernndez, directora de Plan Familia Ecuador, realizada por dia-
rio El Comercio el 6/3/2015 (vase http://www.elcomercio.com/tendencias/entrevista-monica-
hernandez-plan-familia.html).
38 Ttulo V, captulo primero.
39 Artculo 38, seccin segunda, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
40 Artculo 23, seccin primera, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
dicha institucionalidad por figuras afines al partido de Gobierno (Ortiz,

2014). As, la capacidad de los ciudadanos que participan en estas insti-
tuciones para modificar los lineamientos de polticas determinados por
las varias instancias del Poder Ejecutivo sera mnima. Los mecanismos
de participacin ciudadana habran derivado en ejercicios de socializa-
cin (de dar a conocimiento) de decisiones ya tomadas.
Financiamiento
Desde 2007 varias polticas han procurado suprimir las barreras al ac-
ceso a salud y educacin, entre ellos la eliminacin de los cobros en sa-
lud y de aportes voluntarios en educacin, y otros costos relacionados
al acceso y usufructo (uniformes, textos y alimentacin escolar, etc.). El
cofinanciamiento de los servicios pblicos ha sido interpretado como
una forma de privatizacin incompatible con un nuevo marco constitu-
cional que afirma la obligacin del Estado de garantizar los derechos a
educacin y salud.41 La eliminacin de esquemas de cofinanciacin o re-
cuperacin de costos ha tenido efectos positivos sobre el acceso a bie-
nes pblicos y la reduccin de pobreza. Durante el perodo 2006-2014
la pobreza extrema y la pobreza por necesidades bsicas insatisfechas
han disminuido de 32,4% a 18,4%, y de 52% a 35,8%, respectivamen-
te (INEC & Banco Mundial, 2016),42 mientras que el coeficiente de Gini,
que mide la desigualdad en la distribucin del ingreso per cpita, se re-
dujo de 0,532 a 0,453.43 Paralelamente, un 11,1% adicional de la pobla-
cin ahora tiene acceso a agua por red pblica, se ha ampliado el acceso
a la educacin bsica, llegando a un porcentaje de inclusin de 21 pun-
tos y el nmero de consultas mdicas en el sistema pblico pas de 16,2
millones en 2006 a 42,5 millones en 2015 (MSP, 2016).
A pesar del financiamiento estatal, se mantienen reductos de mercan-
tilizacin. Los servicios de educacin y salud para sectores medios-altos
y altos son provistos en gran parte por el sector privado. El sistema p-
blico tiene dificultades para competir con un sector privado con ofertas
altamente diversificadas (educacin bilinge, bachillerato internacional,
41 Artculo 3, captulo primero, ttulo I, Constitucin 2008.

42 No se dispone de cifras actualizadas (al 2016) sobre pobreza y pobreza extrema por
NBI. Sin embargo, los niveles de pobreza y pobreza extrema por ingreso han aumen-
tado entre 2014 y marzo de 2016, de 22,5% a 25,4% y de 7,7% a 10%, respectivamen-
te (INEC, 2016). Dicho retroceso se debe a un desaceleramiento econmico a escala
mundial que ha afectado al pas junto con el declive en los precios del petrleo.
43 Cifras obtenidas de la base de datos DataBank del Banco Mundial (vase goo.gl/9EE6rz).
etc.) y con altos estndares de calidad. Minteguiaga y Ubasart sostie-

nen que la expansin en la cobertura de salud y educacin correspon-
dera a un primer peldao del proceso de desmercantilizacin, sealan-
do que no ha existido un proceso de desmercantilizacin en el segundo
peldao vinculado a la garanta de derechos: mejoras de la calidad que
hagan atractivos los servicios pblicos frente a los privados para ciertos
estratos socioeconmicos (2013: 34). El hecho de que ciertos sectores
prefieran y opten por servicios comprados en el mercado limita la posi-
bilidad de que una poltica universal genere espacios de encuentro, am-
ple lazos de solidaridad y fortalezca el mbito de lo comn, comparti-
do y pblico.44
Fuentes de financiamiento
Adems de lo declarativo, existen por lo menos dos cambios institucio-
nales45 orientados a revertir la subordinacin de lo social (y la escisin
entre poltica y economa) que caracteriz la reforma neoliberal. El pri-
mero es la eliminacin de la autonoma del Banco Central, condicin
defendida por el FMI como garanta de un mejor desempeo en el con-
trol de la inflacin y del control de precios, mediante la Constitucin de
2008. La autonoma del Banco Central deba garantizar el buen desarro-
llo de la economa nacional, sin embargo, dicha independencia prevena
que el dinero de varios fondos (petroleros, de ahorro y contingencia, de
emergencia social, etc.) pase al Presupuesto General del Estado y a la in-
versin pblica necesaria para resolver el estado crtico de los sistemas
de salud y educacin. El segundo es la serie de reformas tributarias orien-
tada a asegurar un mayor nivel de progresividad y eficiencia.
Si en 1998, cuando se eliminan los subsidios a los combustibles y
la electricidad y se crea el Bono Solidario, se reemplaz el impuesto a
la renta por un Impuesto a la Circulacin de Capitales (Almeida et al.,
2012: 135), la Constitucin de 2008 establece que se priorizarn los
44 En este sentido se vuelve necesario indagar si la preferencia se debe a la calidad, o si es-

tn en juego otras consideraciones relacionadas con el status y la voluntad de distin-
cin social y el inters por acumular mayores capitales sociales. Esta interrogante abre
otros caminos de indagacin para analizar el funcionamiento de los sistemas de estra-
tificacin social y para determinar los alcances de la incidencia que tiene la poltica so-
cial sobre las divisiones sociales y la generacin de nuevos sentidos comunes.
45 Se puede pensar tambin en la renegociacin de contratos petroleros y en la auditora
de la deuda externa.
impuestos directos y progresivos.46 A finales del 2007 se aprob la Ley

para la Equidad Tributaria del Ecuador que estableci el impuesto a la
salida de divisas y a los ingresos extraordinarios que rige para las empre-
sas; el Gobierno tambin increment la escala del impuesto a la renta
del 25% al 35% (Paz y Mio, 2015: 221). Como consecuencia de dichas
reformas y del fortalecimiento del Servicio de Rentas Internas (SRI) la re-
caudacin tributaria ha aumentado de 14,6 millones de dlares entre
2003 y 2006 a 51,5 millones de dlares entre 2012 y 2015.47
El aumento en ingresos permanentes para el Estado es de gran im-
portancia ya que, como sealan Almeida et al. (2012):
A partir de la Constitucin del 2008, se cambia el paradigma de las reglas

macrofiscales y se establece que con ingresos permanentes se financiar
gastos permanentes, es decir, que los gastos corrientes se financiarn exclu-
sivamente con los ingresos tributarios; por tanto, la inversin pblica se fi-
nanciar con ingresos no permanentes (petroleros o de financiamiento p-
blico) y esto garantizar la sostenibilidad fiscal (144).
Entre los gastos corrientes se encuentran los sueldos y salarios de los

servidores pblicos, la compra de bienes y servicios, las prestaciones de
la seguridad social, entre otros. Es decir, los impuestos sostienen directa-
mente el funcionamiento de servicios como salud y educacin mediante
el financiamiento de quienes permiten su operacin (mdicos, maestros,
personal administrativo, etc.) y los insumos bsicos para su funciona-
miento, mientras los recursos petroleros y la deuda pblica financian la
expansin de dichos servicios.
Las reformas tributarias progresivas han sido cruciales para la polti-
ca social, porque aseguran su financiamiento con fuentes estables y fi-
jan un principio de solidaridad bajo el cual quienes mayores recursos
tienen ms participan en el financiamiento de los bienes y servicios p-
blicos. Adicionalmente, el principio de solidaridad se observa en refor-
mas legales como la Ley para la Redistribucin del Gasto Social (2012),
que viabiliz el aumento del monto de la transferencia del BDH y la
Pensin Asistencial de $35 a 50 dlares mediante la captacin de parte
46 Artculo 300, seccin quinta, captulo IV, ttulo VI.

47 Cifras obtenidas de las publicaciones Estadsticas generales de recaudacin del SRI
(vase http://www.sri.gob.ec/web/guest/estadisticas-generales-de-recaudacion).
de las utilidades del sector bancario privado.48 Las reformas citadas han
dado mayor autonoma financiera a las polticas, programas y proyectos
del campo social. Dichas reformas han cumplido un rol importante en
la posibilidad de aplicar polticas de universalizacin que son clave para
avanzar hacia la desmercantilizacin o a la prestacin de servicios como
asunto de derechos que no depende de la mediacin mercantil (Esping-
Andersen, 1993). Sin duda, las polticas universales son ms costosas y,
como seala Ocampo (2008), requieren de un nuevo pacto fiscal que
eleve significativamente el ingreso pblico y convierta la poltica tributa-
ria en un instrumento progresivo (57).
Principio de orientacin de la poltica: camino a la universalizacin
Desde el sector educacin se han fortalecido los lineamientos del Plan
Decenal de Educacin aprobado en consulta popular en 2006. Entre las
acciones que viabilizaron el cumplimiento de los objetivos ah trazados
se identifica la entrega de textos escolares de forma gratuita desde 2007
(durante el primer ao se benefici a 1,3 millones de estudiantes y para
2012 se haba triplicado el nmero de beneficiarios) y la entrega de uni-
formes gratuitos por medio del programa Hilando el desarrollo, articu-
lado con la economa popular y solidaria. Adems de reducir los gastos
asociados al ingreso en el sistema de educacin pblica se fortaleci el
Programa de Alimentacin Escolar, que funciona como incentivo al in-
greso y permanencia al significar menos carga para el hogar en la provi-
sin de alimentos. Sin embargo, la gratuidad ha tenido algunos lmites,
aunque subsanables, en tanto el modelo centralizado no prev eventua-
lidades como la incapacidad de comunidades especficas para pagar o
autogestionar el transporte de los alumnos.
El conjunto de las polticas en educacin ha permitido un incremen-
to sustancial en la tasa de asistencia neta a la educacin bsica (tabla
3) y al bachillerato (tabla 4).49 Ms importante an, como se observa en
48 Despus de aprobada la ley se aument el valor mensual de la transferencia para el

BDH y la Pensin Asistencial mediante Decreto Ejecutivo n. 1395 (publicado en el
Registro Oficial n. 870 del 14/1/2013).
49 La tasa de asistencia neta se refiere al nmero de alumnos que asiste a un nivel de es-
tudio correspondiente a la edad normativa. No incluye a quienes por fuera del rango
etario hayan completado la educacin bsica o el bachillerato. Si tomamos otros indi-
cadores, la extensin de cobertura es ms optimista. El Observatorio Social del Ecua-
dor (2016) seala que en la franja de edad entre 5 y 14 aos el 98% se encuentra en el
sistema educativo.
las tablas, la orientacin de la poltica de expansin de cobertura ha lo-

grado reducir las brechas en acceso a este bien pblico entre los quin-
tiles I y V. En trminos de la posibilidad que tiene la poltica pblica y
social para generar sociedades ms igualitarias, es importante reconocer
que en Ecuador quienes han visto su situacin mejorar ms drsticamen-
te han sido justamente las personas econmicamente ms vulnerables, no
las clases medias ni altas. Esto tambin ha tenido un impacto sobre la re-
duccin del trabajo infantil del 15% en 2004 al 6% en 2015 (Observatorio
Social, 2016). Otro elemento a considerar para explicar el mayor impacto
en poblaciones del quintil I es la inversin en infraestructura educativa que
le ha permitido al Estado cubrir una mayor extensin territorial.
Tabla 3
Tasa de asistencia neta EGB por quintiles
I II III IV V
2006 65,70 76,73 83,17 91,12 92,75
2007 71,06 78,20 86,09 90,51 91,50
2008 74,69 80,53 85,75 88,25 90,78
2009 73,83 81,74 85,56 87,84 93,65
2010 76,46 84,07 89,56 94,87 92,30
2011 79,99 86,04 90,56 92,78 94,96
2012 82,89 87,16 29,99 98,36 94,55
2013 83,13 87,47 91,27 91,34 96,41
2014 83,20 88,87 88,09 95,02 94,22
2015 86,82 90,01 93,22 94,42 95,53
% inclusin 21,12 13,28 10,05 3,30 2,78
Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Educacin, recuperados de https://educacion.gob.ec/
indicadores/
Tabla 4
Tasa de asistencia neta Bachillerato por quintiles
I II III IV V
2006 32,42 43,38 49,36 64,44 81,68
2007 37,41 48,01 53,52 67,81 77,62
2008 41,60 50,63 58,45 64,93 8062
2009 42,39 54,20 59,20 66,09 80,17
2010 47,36 57,76 63,19 75,55 86,26
2011 51,35 59,59 68,15 73,28 87,60
2012 55,81 63,67 66,54 77,38 86,03
2013 58,34 63,60 68,49 74,92 85,24

2014 54,92 62,67 68,71 77,74 84,56
2015 58,93 66,61 71,60 78,44 86,46
% inclusin 26,51 23,23 22,24 14,00 4,78
Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Educacin, recuperados de https://
educacion.gob.ec/indicadores/.
Los incrementos en las tasas de asistencia, tanto en educacin ge-

neral como en bachillerato, no hubiesen sido posibles de no contar con
un alto nivel de ingreso y con la determinacin de invertir dichos recur-
sos econmicos en el fortalecimiento de los sistemas de provisin pbli-
ca. Entre 2006 y 2014, el presupuesto devengado para el sector de edu-
cacin como porcentaje del PIB aument de 2,3% a 4,8%, y en salud de
1,1% a 2,2%, duplicndose en ambos casos.50 Adems del presupues-
to necesario para infraestructura (escuelas, hospitales, unidades del mi-
lenio, subcentros de salud, etc.), la extensin en cobertura tiene como
correlato mayores niveles de inversin en talento humano (aumento de
salarios y partidas presupuestarias). Aunque el gasto social no es el indi-
cador principal en la evaluacin de la poltica social, ciertamente la asig-
nacin de mayor presupuesto otorga luces sobre las prioridades guber-
namentales y el esfuerzo que se encuentra detrs del aumento tanto en
el nmero de consultas del MSP de 16,2 millones en 2006 a 42,5 millo-
nes en 2015 (MSP, 2016) como de las tasas netas de asistencia demos-
trado anteriormente.
La posibilidad de avanzar hacia una poltica social de corte universal
tambin est estrechamente vinculada con las variaciones en los grados
de mercantilizacin que marcan sus campos de accin. Se trata, adems
de la ampliacin del acceso a servicios pblicos fundamentales, de la ca-
pacidad de regular los mercados existentes para asegurar que las reglas
que los rigen permitan mayores niveles de proteccin. En el caso de la sa-
lud, en octubre de 2016 se aprob la Ley de Medicina Prepagada,51 que
significa un gran paso para dos cuestiones esenciales: reducir los mr-
genes de mercantilizacin en la atencin sanitaria y aumentar las fuen-
tes de financiamiento para el sistema pblico solidario. Entre las protec-
ciones al usuario la ley prohbe a las compaas negarse a celebrar un
50 Cifras obtenidas del Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (vase goo.gl/CRna3U).
51 Ley orgnica que regula a las compaas que financien servicios de atencin integral de
salud prepagada y a las de seguro que oferten cobertura de seguros de asistencia m-
dica. Registro Oficial n. 863 del 17/10/2016.
contrato o renovarlo por razn de enfermedades preexistentes, condi-

cin o estado actual de salud, sexo, identidad de gnero o edad y modi-
ficar las condiciones de los contratos (vigente por al menos 5 aos) por
el hecho de que los asegurados cumplan determinada edad.52 Sobre la
segunda cuestin, en su disposicin general quinta, la ley establece que
las compaas de medicina prepagada debern reembolsar a las institu-
ciones de la Red Pblica Integral de Salud (IESS y MSP) los montos o
valores que por atenciones mdicas en sus unidades se hayan efectuado
a personas que tambin sean titulares o beneficiarios de seguro privado
de salud o medicina prepagada, hasta el monto de lo contratado. As se
elimina una forma de subsidio indirecto a las empresas de salud privada
mientras se fortalece la capacidad del sistema pblico.
Si bien la universalizacin en el acceso a servicios que garantizan la
realizacin de derechos tiende a la construccin de sociedades ms in-
tegradas, donde los bienes pblicos se configuran como espacios de en-
cuentro y reconocimiento entre ciudadanos, en el caso de bienes no esen-
ciales puede profundizar privilegios y desigualdades. Un ejemplo evidente
es el subsidio a la gasolina, que al no discriminar entre beneficiarios in-
vierte un mayor nivel de gasto social en quienes ms riqueza concentran.
En 2007, el 44% del gasto social fue destinado a subsidios (entre ellos el
subsidio al gas domstico, al disel y a la electricidad); este porcentaje se
compara con el 2% destinado a programas de vivienda y saneamiento, y
otro 2% para proyectos de alimentacin y cuidado infantil (Siise, 2008:
188). De acuerdo con el Banco Mundial (2008), el pas gasta ms en sub-
sidios al gas para los ricos que en transferencias monetarias para los po-
bres. Segn cifras del Ministerio de Finanzas (2016), en 2016 se destin
1888 millones de dlares en subsidios a los combustibles, monto que po-
dra financiar 18 aos del Programa de Alimentacin Escolar.
A pesar de la ineficiencia del programa de subsidios y del costo que
implica, durante los aos de Gobierno de la Revolucin Ciudadana no
se ha hecho el esfuerzo por focalizarlo, evidenciando el peso que con-
sideraciones polticas antitcnicas mantienen sobre el accionar estatal.
Esta situacin nos invita a pensar en formas alternativas de focalizacin
dirigidas no al ciudadano pobre o necesitado sino a quienes, en vir-
tud de su capacidad de acumulacin, puedan contribuir ms a las ar-
cas fiscales y a un sistema solidario de provisin del bienestar mediante
52 Artculo 33.
la eliminacin focalizada de subsidios o del incremento encauzado de

impuestos.
La exposicin del caso de la regresividad de los subsidios al combusti-
ble es una digresin que pretende demostrar que la dicotoma entre una
poltica focalizada que genera segmentacin social y una poltica univer-
sal que genera igualdad es ficticia. Los efectos sociales de cada forma de
poltica dependern de los sectores en los que se desarrollan y sobre los
que intervienen, si buscan garantizar derechos sociales o consumos no
indispensables, y de los niveles de desigualdades existentes. La poltica
universal en los sectores vinculados a derechos es necesaria pero as tam-
bin ser necesario complementarla con programas orientados a pobla-
ciones histricamente excluidas. Podemos pensar en el rol que ha tenido
el programa de Salud Intercultural como incentivo para que poblaciones
indgenas hagan uso de los sistemas de salud pblica. Es decir, la poltica
focalizada debe funcionar como complemento de polticas universales.
Uno de los casos emblemticos de la poltica focalizada en Ecuador
es el Bono de Desarrollo Humano. El BDH fue creado en 1998, con el
nombre de Bono Solidario, como una poltica compensatoria frente a
varias medidas econmicas que tuvieron impactos negativos en las con-
diciones de vida de la poblacin general, especficamente la eliminacin
de los subsidios a la electricidad, el gas y la gasolina para toda la pobla-
cin. Se trat de una poltica orientada a los extremadamente pobres
y a sus condiciones de carencia agravadas por las polticas de ajuste.
Durante el Gobierno actual se intent replantear el BDH como una
renta en reconocimiento del trabajo no remunerado del hogar; sin em-
bargo, el bono sigue funcionando como una asistencia propobre debi-
do a que beneficia nicamente a madres que pueden demostrar su esta-
tus de pobreza y por lo reducido del ingreso monetario que entrega. De
hecho, en el ao 2013 se modific la condicionalidad para incluir solo a
quienes se encuentran en extrema pobreza, reduciendo el nmero de be-
neficiarios en un 50%53 y profundizando el carcter asistencial del progra-
ma. Como hemos afirmado en otro trabajo, si bien se ampli el rango
de beneficiarios, se aument el monto del beneficio (de 15 a 50 dlares) y
se incorporaron elementos que mejoran las posibilidades de autovala
53 De acuerdo con cifras del Registro Interconectado de Programas Sociales (RIPS), en

2014 el BDH beneficiaba a 1 024 661 madres de familia, mientras en 2015 el nmero
de beneficiarios fue de 444 250 (vase http://www.rips.gob.ec/Rips/pages/consulta_territo-
rial/bdh/coberturaBdh.jsf).
(Minteguiaga, 2013: 148), como el Crdito de Desarrollo Humano, la

Beca de Desarrollo Humano y el programa de acompaamiento fami-
liar Plan Familia,54 el bono sigue siendo una poltica altamente focaliza-
da de transferencia monetaria reducida y mantiene su carcter puniti-
vo y estigmatizador al aplicarse solo a familias cuyo ingreso no supere
un monto mnimo de dlares mensuales y cuando ninguno de los cn-
yuges (si es que los hubiere) perciba salario mnimo, ni estn afiliados al
IESS (Minteguiaga y Ubasart, 2013: 46). Adicionalmente, debido a que
el monto de la transferencia no vara segn el nmero o edad de los hijos
en el ncleo familiar, el bono genera mayor segmentacin y desigualdad.
El carcter punitivo del BDH se ha relativizado desde 2015 median-
te la introduccin de la modalidad de afiliacin voluntaria al Sistema de
Seguridad Social para las y los trabajadores no remunerados del hogar.
Esta modalidad permite (e incentiva) que las mujeres que reciben el BDH
se afilien aportando desde 2 dlares mensuales.55 A pesar de que la in-
clusin de las amas de casa (integrando a las beneficiarias del BDH) se
orienta a la universalizacin del acceso al sistema de Seguridad Social, su
insercin no se ha efectuado desde los principios de universalidad. Este
conjunto poblacional tiene derecho a pensiones por vejez, incapacidad
permanente, total y absoluta, viudedad, orfandad y auxilio de funera-
les, pero carece de otros derechos que el resto de afiliados al IESS s tie-
nen, entre ellos, prstamos quirografarios e hipotecarios y atencin de
salud en las instalaciones del IESS. Al no asegurarles los mismos benefi-
cios y prestaciones, el Estado profundiza el carcter segmentado de un
sistema de Seguridad Social cuyos sujetos no son definidos en trminos
de ciudadana sino del tipo de insercin (o no) en el mercado laboral,
manteniendo una subordinacin a las relaciones mercantiles y produc-
tivas: quien menos gana (y menos aporta) menos recibe en pensin y en
prestaciones generales.56 Por estas consideraciones, tanto el BDH como
54 El Plan busca asegurar que los beneficiarios del BDH accedan a otros servicios pbli-
cos y programas sociales y asiste en la elaboracin de estrategias para que estas fami-
lias no recaigan en la pobreza.
55 El bajo monto de aporte personal ayuda a eliminar la barrera de ingreso que exista pa-
ra la modalidad de afiliacin voluntaria para trabajadores sin relacin de dependen-
cia, quienes deben aportar una base mnima de 64,42 dlares mensuales.
56 De hecho, el MCDS (2015) hace referencia al aporte que representa el trabajo no re-
munerado para el PIB nacional en la justificacin de la inclusin de este grupo.
la afiliacin a los y las trabajadoras no remuneradas del hogar57 consti-

tuyen polticas de carcter asistencial que se limitan a los ms necesi-
tados y que incluyen de una manera no igualitaria ni ciudadanizante.
De acuerdo con Ocampo (2008), los programas de asistencia so-
cial deben considerarse como subsidiarios de una poltica social bsica
de carcter universal y, por ese motivo, deben integrarse, en la medida
de lo posible, a dicha poltica (53). Para que la focalizacin sea efecti-
va debe funcionar como una herramienta de un enfoque universal. En el
caso del bono, la focalizacin ahora opera en un contexto de expansin
de la cobertura de servicios de educacin y salud y de esfuerzos por uni-
versalizar la seguridad social que ha incluido a las madres beneficiarias
del bono en sistemas solidarios de provisin de servicios y garanta de
derechos. As, el bono atiende a un subconjunto de la poblacin, ma-
dres pobres, que por una situacin de desigualdad estructural (menor
acceso a educacin bsica y superior, roles culturales que determinan su
pertenencia a la esfera privada del hogar, entre otras) encuentran mayo-
res obstculos para ingresar al mercado laboral formal.
En contraste con los marcados avances en salud y educacin, en
seguridad social nos encontramos con rupturas menos abruptas.
Histricamente, el sistema de seguridad social en Ecuador ha sido ca-
racterizado por bajos niveles de cobertura que privilegiaron a los tra-
bajadores formales y su consecuente regresividad. La Constitucin de
Montecristi declara al sistema de seguridad social como pblico y uni-
versal (Ttulo VII, seccin tercera, artculo 367). En este contexto, desde
2007 se ha producido un significativo aumento en la cobertura median-
te la progresiva incorporacin de nuevos sectores poblacionales: em-
pleadas domsticas en 2010, migrantes y trabajadores independientes
en 2014 y, ms recientemente, trabajadoras no remuneradas del hogar
en 2015. Esto ha permitido que entre 2007 y 2014 se incremente el n-
mero de afiliados activos en el Seguro General Obligatorio en un 105%,
ms de 1,5 millones de nuevos afiliados (IESS, 2014). Paralelamente, se
han ampliado los servicios de proteccin que provee el IESS; actualmen-
te el seguro de salud ofrece cobertura al cnyuge y a los hijos (de has-
ta 25 aos) del afiliado y desde 2016 se ofrece un seguro de desempleo.
57 Hasta septiembre de 2016, solo 172 00 ciudadanos se haban incorporado a esta mo-
dalidad de afiliacin (vase http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/economia/8/768-amos-
de-casa-se-afiliaron-al-iess).
La ruptura entonces ha sido por la expansin de la cobertura aun-

que se mantiene su carcter segmentado y todava quedan varios sec-
tores de la poblacin excluidos del sistema, marcando divisiones entre
los trabajadores asalariados del mercado formal y los trabajadores in-
formales desprovistos de seguridad social; ms de 50% de la poblacin
econmicamente activa no est afiliada a ningn sistema de seguridad
social.58 Tanto las inercias burocrticas como los intereses corporativos
han dificultado una reforma integral a la seguridad social que permita,
por un lado, la universalizacin del acceso a la seguridad social y una ar-
ticulacin entre el IESS, el Issfa, el Isspol y el Seguro Social Campesino
(Minteguiaga y Ubasart 2013), y, por otro, un mejor ordenamiento de
la salud pblica actualmente provista por el IESS y por el MSP sin coor-
dinacin sostenida.
A pesar de las dificultades, durante el 2015 se realiz una reforma al
funcionamiento del IESS mediante la Ley Orgnica de Justicia Laboral
y Reconocimiento del Trabajo No Remunerado en el Hogar.59 Adems
de la inclusin de las amas de casa en el sistema de pensiones de la se-
guridad social, la ley elimin el subsidio estatal del 40% a las pensio-
nes que constitua un subsidio regresivo al otorgar mayores beneficios a
quienes ms reciban, e identific nuevas fuentes de ingreso para el r-
gimen de prestaciones solidarias de la seguridad social mediante la im-
posicin de un lmite en las utilidades empresariales y la obligacin por
parte del empleador de depositar tanto los excedentes sobre las utilida-
des como las utilidades no cobradas en la cuenta de prestaciones solida-
rias.60 A diferencia de la Seguridad Social general, hasta el 2016 el Issfa
y el Isspol reciban un 60% de subsidio estatal para el financiamiento de
las pensiones. Dicha situacin fue revertida con la aprobacin de la Ley
de Fortalecimiento de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional,61 que reduce el aporte del patrono (el Estado) de 26%
58 A pesar de estas limitaciones es importante sealar que han existido intentos por esta-
blecer un piso de proteccin social que asegure recursos y servicios mnimos mediante la
expansin en los servicios pblicos, el BDH y las pensiones asistenciales a personas con
discapacidad y personas adultas mayores que no reciben pensiones de Seguridad Social.
59 Registro Oficial n. 483, de 20/4/2015.
60 Artculos 15 y 20, respectivamente.
61 Registro Oficial n. 867, de 21/10/2015.
a 9,15%; el aporte del afiliado tambin se reduce de 23% a 11,45%.62

Adicionalmente, se racionalizan las pensiones mediante la modificacin
del clculo de las mismas. Antes se tomaba en cuenta solo el ltimo in-
greso y ahora se calcula basado en un promedio de las mejores 60 remu-
neraciones.63 Por ltimo, la reforma al Issfa y el Isspol equipara el monto
mximo en las pensiones de dichos sistemas a aquellas del IESS,64 lo que
conlleva un sistema de seguridad social menos desigual.
Finalmente, contrario al sentido solidario de la poltica universal, la
provisin de salud por parte del IESS ahonda la segmentacin social en-
tre usuarios de la salud pblica. Quienes tienen acceso a los servicios de
salud del IESS reciben una mejor atencin, en muchos casos son aten-
didos en clnicas y centro de salud privados y no hacen uso de los servi-
cios provistos por el MSP. Paradjicamente se constituye un sistema de
estratificacin dentro del mismo sistema pblico que dificulta la pro-
duccin de espacios en comn. Tenemos as polticas con orientaciones
y sentidos universales que se encuentran con serios lmites en la prc-
tica, sea por la falta de recursos pblicos (consideraciones tcnicas) o
por la dificultad de enfrentarse a corporaciones poderosas que defien-
den sus privilegios (consideraciones polticas). La posibilidad de una po-
ltica universal que genere mayores niveles de cohesin social se encuen-
tra tambin con la herencia de programas difciles de desmontar y con
desigualdades sociales de distintos tipos (tnicos, de gnero, regiona-
les) que reclaman una accin estatal focalizada, tendiente a la discrimi-
nacin positiva.
5. Conclusiones: rupturas, continuidades e interrogantes

Rolando Franco cerraba su artculo de la dcada de los noventa con la
siguiente conclusin:
Tiende a ampliarse el consenso en torno a las limitaciones del paradigma

dominante, las que son ms conocidas por el largo perodo de vigencia que
el mismo ha tenido. En muchos casos el Estado se ha convertido ms en un
obstculo que en una ayuda al desarrollo y al mejoramiento de las condicio-
nes de vida de la poblacin. Estas debilidades de la accin estatal justifican
62 Artculo 40 (para FF. AA.) / Artculo 88 (para PP. NN.) y artculo 39 (para FF. AA.) /
Artculo 87 (para PP. NN.), respectivamente.
63 Artculo 13.
64 Artculos 64-65, 69, 78, 90, 93.
los esfuerzos para reinventar el gobierno e introducir modificaciones a la

institucionalidad estatal tradicional, a las funciones que debe desarrollar y a
la manera en que se las maneja. Todo ello conduce a realizar esfuerzos por
introducir criterios innovadores, que aqu han sido presentados como un
paradigma emergente (1996: 18).
Si bien no era recomendable en aquellos aos hablar directamente de

un paradigma neoliberal, en los hechos (como se ha demostrado en este
artculo) esto es lo que fue el denominado modelo emergente. Todos los
componentes descritos de la neoliberalizacin estaban all incorporados.
Luego de ms de dos dcadas de hegemona del paradigma neolibe-
ral de poltica social, bajo ciertas condiciones polticas y sociales (nue-
vas relaciones de fuerza) y econmicas, algunos pases de la regin la-
tinoamericana, entre ellos Ecuador, han logrado confrontar el proyecto
de sociedad neoliberal viabilizando alternativas. Esto pudo verse con cla-
ridad en el campo de las polticas sociales, desde donde se han opera-
do transformaciones importantes que recuperan su rol fundamental en
la proteccin social, la distribucin y la inclusin social en clave de dere-
chos. Se pueden observar esfuerzos por conformar un nuevo paradigma
que, sin negar su condicin tambin de proyecto utpico de sociedad,
busc marcar distancias respecto a los principios que regan una polti-
ca social privatizadora, produciendo distintos resultados para el bienes-
tar y la proteccin social.
Dichas distancias son atravesadas por una vuelta a la universaliza-
cin en los campos de la salud y la educacin pblica que ha sido fun-
damental para la garanta de derechos, por un cambio en la funcin de
focalizacin de programas y proyectos que pasan de ser medidas com-
pensatorias a medidas complementarias, y por un replanteamiento de
la descentralizacin que ha implicado el fortalecimiento de las insti-
tuciones del Estado en la llegada ms igualitaria a los territorios y sus
poblaciones.
Tambin se han podido apuntar ciertas continuidades como la exclu-
sin (aunque en menor medida) de una porcin an significativa de la
poblacin de los sistemas de seguridad social y el mantenimiento de cri-
terios asistencialistas y propobres en programas sociales. Por otro lado,
poco ha cambiado en el sentido comn prevalente en la sociedad ecua-
toriana: persiste todava una infravaloracin de lo pblico y el apoyo
a la liberalizacin del comercio internacional (postulado central de la
poltica econmica neoliberal).65 A pesar de esto, la poltica social recu-

per su rol en el modelo de desarrollo, dejando de ser nicamente ins-
trumental al aplacamiento del malestar y desestructuracin social gene-
rados por la poltica econmica.
El carcter de las polticas sociales (su definicin y principios) ha sido
transformado por un proceso poltico y de movilizacin social que cues-
tion profundamente la pretendida despolitizacin del campo de lo eco-
nmico. Dicho proceso logr reemplazar una poltica social subordina-
da a la intervencin econmica del ajuste (y a los intereses econmicos
vinculados a ella) por una con mayor margen de autonoma, que impli-
c ajustar la segunda a las necesidades sociales y a la garanta de dere-
chos. Las reformas tributarias operan justamente en este sentido. A pe-
sar de que el fortalecimiento de la capacidad estatal para intervenir en
la economa respondi en parte a una situacin internacional favorable
(altos precios de bienes primarios y el despunte de las economas emer-
gentes), los mayores recursos no alcanzan a explicar la reforma posneo-
liberal en el campo social. El ajuste neoliberal no respondi nicamente
a una condicin econmica de ingresos limitados, sino a una forma de
entender la poltica y los intentos por determinar las condiciones de vida
que la vuelve, por lo menos a nivel discursivo, atentatorias a la libertad
humana. Por esto, mayores recursos no son suficientes para explicar los
cambios producidos.
El rol que ha cumplido el giro ideolgico es evidente en la recupera-
cin del papel del Estado y en la poltica tributaria. La posibilidad de
transformar la esfera poltica en una esfera de mediacin ha posibili-
tado el paso de una institucionalidad dbil, sometida al ajuste, a una
institucionalidad dependiente de un Estado rector que centraliza y des-
concentra a la vez. La revalorizacin del rol del Estado tambin ha viabi-
lizado una nueva funcin para la planificacin estatal en la hechura de
poltica social, acompaada de la responsabilidad estatal en el finan-
ciamiento de las polticas, programas y proyectos de sector social que
ha desplazado en gran medida el fenmeno de privatizacin de los ser-
vicios pblicos. Durante el Gobierno de la Revolucin Ciudadana la po-
ltica social ha sido financiada en gran parte por la recaudacin tribu-
taria y su progresivo incremento, arreglo impensable durante el perodo
neoliberal en tanto aumentar impuestos se consideraba atentatorio al
65 De acuerdo con Latinobarmetro, en el ao 2014 solo el 17,6% de ecuatorianos manifes-

t un nivel de apoyo bajo y medio bajo, mientras 54% expres un apoyo alto y medio alto.
buen funcionamiento del libre mercado, al crecimiento y, por supuesto,

al desarrollo. Si bien los mayores niveles de recaudacin estn vincula-
dos con un mejor desempeo econmico general, sin polticas redistri-
butivas el pas tendra mayores niveles de crecimiento sin reduccin de
la desigualdad.
El horizonte de la transformacin econmica y poltica trazado por la
Constitucin de 2008 apuntaba a derrotar el sentido comn y las prc-
ticas neoliberales de forma absoluta. Sin embargo, en todo proceso de
cambio quedan elementos del orden previo, sea por inercias burocrti-
cas o por patrones culturales que no permiten un reemplazo total. Aqu
se ha identificado la focalizacin asistencial, la pervivencia de ciertas es-
tructuras de privilegios corporativos y la desarticulacin entre institucio-
nes como algunas de las herencias que se mantienen de la reforma so-
cial neoliberal. Tambin se han identificado elementos de ruptura, como
el principio de universalidad de la poltica que replantea la provisin de
servicios como una cuestin de derechos, el fortalecimiento institucional
de los entes rectores de la poltica, la recuperacin del Estado como ins-
tancia colectiva de mediacin y la tendencia a reducir la desigualdad me-
diante la accin estatal. Los impactos materiales de la poltica social en
los sectores aqu abordados (educacin, salud y proteccin social) han
significado mejores condiciones de vida y oportunidades para la pobla-
cin general y mayores posibilidades de construir una ciudadana alter-
nativa a aquella mediada por las relaciones mercantiles.
La recuperacin del principio de universalidad y el nuevo papel del
Estado como instancia poltica de mediacin entre las fuerzas del mer-
cado y la proteccin social viabilizan la emergencia de una ciudadana
basada en el ejercicio de derechos y en la exigibilidad de los mismos.
Durante el perodo neoliberal el espacio colectivo de deliberacin pol-
tica para definir las condiciones de reproduccin de la vida fue minimi-
zado por ser antitcnico y demaggico; no obstante, las fisuras se mul-
tiplicaron y los espacios sociales de resistencia surgieron para plantear
alternativas al modelo de predominio del mercado. El poder no es capaz
de reproducir mecnicamente las condiciones que lo benefician, el prin-
cipio de la mercantilizacin de la vida se encuentra con el principio de la
proteccin social, generando momentos de tensin y conflicto, momen-
tos de creacin y autoproduccin de la sociedad. Estos procesos tam-
bin se topan con lmites. En el caso ecuatoriano encontramos que, por
un lado, la calidad de los servicios pblicos y la necesidad de algunos
grupos de mantener las diferenciaciones de status reducen las potenciali-

dades de una inclusin extendida, por tanto, reducen tambin el espacio
de la solidaridad; por el otro lado, la excesiva atencin a infraestructura y
evolucin de indicadores ha dejado un saldo negativo en la reversin del
sentido comn neoliberal antiestatal y antipblico. La persistencia o no
de un sentido comn neoliberal ser crucial en la definicin de las lgicas
que operarn sobre la poltica social en los aos por venir.
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Soberana alimentaria, modernizacin
y neodesarrollismo: las contradicciones
de la poltica agraria en el Ecuador
Geovanna Lasso y Patrick Clark
Uno de los pilares del proyecto poltico de la Revolucin Ciudadana du-

rante la campaa presidencial de Rafael Correa en el ao 2006 fue el
compromiso de una revolucin agraria. En trminos concretos, esta re-
volucin favorecera la reactivacin del sector de la agricultura campe-
sina con ms inversin pblica y una propuesta de desarrollo rural ba-
sada en una visin campesinista. Esta visin fue institucionalizada en
la Constitucin de 2008 y en la Ley Orgnica de Soberana Alimentaria
(Lorsa), aprobada en 2010. Aunque durante el Gobierno de Correa ha
habido ms inversin pblica en el sector agrario y rural, la mayor par-
te de esta inversin y de las polticas y programas gubernamentales no
han favorecido al modelo campesinista conceptualizado en la Lorsa y la
Constitucin. Y aunque han sido implementadas algunas polticas mar-
ginales que reflejan esta visin campesinista, en vez de un Estado desa-
rrollista, que fomente la agricultura campesina, el nuevo modelo neode-
sarrollista de la Revolucin Ciudadana ha favorecido la expansin de la
agroindustria y agroexportacin y una visin modernizadora del campo.
En este modelo, la produccin campesina esta conceptualizada como
abastecedora de materia prima para la agroindustria nacional, donde
el uso de la semilla certificada de alto rendimiento, acompaada de fer-
tilizantes y herbicidas y plaguicidas, paquete conocido como el kit tec-
nolgico, constituiran la solucin al problema del agro. Este captu-
lo mostrar en qu medida las polticas y programas en este Gobierno
han fomentado la expansin de la agroindustria y los cambios de uso
del suelo que sta ha generado. Se plantea esto en un contexto en el
cual la capacidad de movilizacin social y poltica de las organizaciones
259
260 Geovanna Lasso y Patrick Clark
campesinas e indgenas ha disminuido y no han podido presionar al

Rgimen para implementar el modelo de la soberana alimentaria.
1. Introduccin
Ecuador sigue siendo una economa netamente agraria, con varios pro-
ductos agrcolas de exportacin que contribuyen significativamente en
el PIB no petrolero. Aunque la agroindustria y la agricultura convencio-
nal son los modelos dominantes en el pas, el paradigma agrario y de de-
sarrollo rural sigue siendo disputado. Se puede observar esta disputa en
las polticas pblicas del Gobierno de la Revolucin Ciudadana, donde
hay fuerzas sociales y programas pblicos que favorecen la agricultura
convencional y agroindustrial y otros, aunque minoritarios, una visin
alternativa campesinista1 (procampesino) del desarrollo rural y el agro.
Si bien la disputa entre estos dos modelos agrcolas y de desarrollo ru-
ral tiene un trayecto histrico de largo alcance, esta se ha hecho ms evi-
dente durante el perodo de la Revolucin Ciudadana, lapso en el cual se
han implementado polticas que reflejan aspectos de estas dos visiones.
En la primera campaa de Rafael Correa, en 2006, se construy su dis-
curso y proyecto poltico en base a los discursos antineoliberales de los
movimientos sociales del perodo neoliberal (Collins, 2014). El Gobierno
de la Revolucin Ciudadana, crtico de la realidad socioeconmica del
Ecuador, reconoce que la desigualdad y la exclusin que han prevalecido
histricamente en la sociedad son consecuencia de la estrategia agroex-
portadora (Ramrez, 2010). Por ello, propone romper con este legado
histrico, transformar la estructura productiva del pas y pasar de una
economa primario-exportadora a una economa del conocimiento, con-
virtiendo los recursos finitos en bienes infinitos como el conocimiento.
Propone tambin el trnsito a una economa solidaria (Senplades, 2013).
Desde la primera campaa electoral de Rafael Correa en 2006 el pro-
yecto poltico de la Revolucin Ciudadana se comprometi a implemen-
tar una revolucin agraria (Giunta, 2014: 1212), como uno de los pila-
res de su proyecto. Adems, Rafael Correa lleg a la Presidencia en 2006
1 Entendemos el termino campesinista aqu en el sentido del proyecto poltico de una

va campesina, promovido por La Va Campesina a escala internacional y su propues-
ta para la soberana alimentaria. Esta visin campesinista incluye programas o medi-
das que tienen el objetivo de fortalecer la agricultura campesina de una produccin
agrcola diversificada y de pequea escala que priorizan la produccin por el autocon-
sumo de los productores.
Soberana alimentaria, modernizacin y neodesarrollismo... 261
con el apoyo poltico y electoral de la Mesa Agraria,2 una coalicin de la

mayora de federaciones nacionales de organizaciones indgenas y cam-
pesinas del pas. La incorporacin de conceptos basados en el Buen Vivir
y en la soberana alimentaria en la Constitucin del 2008 fomentaban
la esperanza de que finalmente se cumplira la ansiada revolucin agra-
ria. Pese a la nueva Constitucin, los datos empricos y estudios recientes
dejan claro que la poltica del Gobierno de Correa en el sector producti-
vo ha estado claramente orientada al fomento del sector agroindustrial
y agroexportador, en el marco del llamado cambio de matriz productiva
(Clark, 2015; Carrin y Herrera, 2012; Martnez, 2014).
El objetivo de este captulo es analizar, desde una perspectiva histrica y
emprica, los impactos de la poltica agraria del Gobierno de Rafael Correa
que ha terminado siendo una poltica netamente de modernizacin agr-
cola y de produccin convencional. Analizamos cmo la propuesta del pa-
radigma campesinista de la soberana alimentaria y el Buen Vivir se ha ido
adaptando en el proceso del proyecto poltico de la Revolucin Ciudadana,
implementndose marginalmente y cmo, por el contrario, ciertas polti-
cas podran impactar negativamente a la soberana alimentaria.
Este captulo se desarrolla en dos partes. En la primera se plantea el
contexto histrico en el que se desarrolla el agro ecuatoriano, el surgimien-
to de la lucha campesina por posicionar una visin campesinista en el agro
y desarrollo rural, y el modelo alternativo de la soberana alimentaria. Se
analiza crticamente y en un contexto histrico y terico el rol del Estado
en la propuesta alternativa de la soberana alimentaria. Se analiza tambin
cmo los movimientos que han logrado institucionalizar la soberana ali-
mentaria/Buen Vivir en la Constitucin del 2008 se encuentran en un mo-
mento que Marc Becker llama de clausura y desmovilizacin durante el
Rgimen (2011). Este debilitamiento da como resultado una presin casi
nula de fuerzas sociales que tienen el peso para influenciar y demandar la
implementacin de este modelo alternativo.
La segunda seccin indaga sobre los impactos de la poltica pbli-
ca, enmarcada en el cambio de matriz productiva, que ha favorecido
2 La Coordinadora Nacional Agraria (CNA) fue conformada en 1994 para organizarse

contra las reformas neoliberales del Gobierno de Sixto Duran Balln y contaba con la
participacin de la Confederacin Nacional de Organizaciones Campesinas, Indge-
nas y Negras (Fenocin), la Federacin de Campesinos e Indgenas Libres del Ecuador
(Fenacle), la Confederacin Nacional del Seguro Social Campesino (Confeunassc), la
Coordinadora Nacional Campesina-Eloy Alfaro (CNC-EA) y la Confederacin Kichwa
del Ecuador (Ecuarunari) (Giunta, 2014: 1211).
la expansin de cultivos orientados a la agroindustria y la agroexpor-

tacin, en una lgica neodesarrollista y modernizadora del agro que si-
gue el mismo patrn de la agricultura capitalista que se extiende a esca-
la global. Para esto, primero se describen algunos aspectos del Programa
Nacional de Semillas para Agrocadenas Estratgicas (PNSAE). Se plan-
tea que si bien se ha incrementado el apoyo a los pequeos y media-
nos productores, este se ha dado principalmente por medio de su in-
corporacin a las cadenas productivas priorizadas para el cambio de
matriz productiva, bajo la lgica del encadenamiento productivo y en al-
gunos casos bajo la modalidad de agricultura bajo contrato. Mediante
datos empricos se demuestra cmo esta expansin ha ocasionado cam-
bios de uso del suelo que pondran en riesgo a la soberana alimentaria.
Para esto, se comparan el Mapa de deforestacin del 2008 elaborado
por el Ministerio del Ambiente (MAE) con el Mapa de cobertura y uso
del suelo del 2014 elaborado por el MAE y el Ministerio de Agricultura,
Ganadera, Acuacultura y Pesca (Magap). Tambin se presentan tenden-
cias histricas de la dependencia a las importaciones en los grandes gru-
pos de alimentos, para lo cual se utiliza la tasa de dependencia a las
importaciones propuesta por la FAO. Finalmente, se presentan algunas
iniciativas de poltica pblica que s reflejan una visin campesinista del
agro. Proponemos que una de las razones principales para que las ini-
ciativas campesinas no hayan logrado fortalecerse ms es por la duplica-
cin de esfuerzos y la falta de coordinacin entre diferentes agencias es-
tatales que fomenten estas iniciativas.
2. Historia: el agro ecuatoriano y el surgimiento

del movimiento por la soberana alimentaria
La historia rural y agraria de Ecuador est caracterizada por un modelo
de lo que se llama colonialismo interno (Kay, 1989) en las provincias
de la sierra, con el sistema de poder gamonal de las haciendas (Bretn,
2015). Aunque las demandas para la soberana alimentaria tienen sus
orgenes en la dcada de los noventa como discurso poltico, sus orge-
nes ms antiguos se pueden ubicar en las luchas indgenas y campesi-
nas en las primeras dcadas del siglo veinte (Becker, 2008; Clark, 1998;
Coronel, 2011) en la sierra ecuatoriana como una lucha clasista por la
tierra, con un discurso del sujeto poltico campesino (Pallares, 2002).
Los procesos de reforma agraria de 1964 y 1973 crearon una clase
ms grande de exhuasipungueros y campesinos colonos mestizos en la
costa y la amazona que accedan a terrenos mediante la reforma agra-

ria. Estos procesos no modificaron la tenencia de la tierra en muchas
reas del pas pero tuvieron impactos ms significativos en algunas pro-
vincias (Barsky, 1984). En 1954, antes de los procesos de reforma agra-
ria, el coeficiente de Gini para la igualdad de la distribucin de la tierra
fue de un 0,86. En 2001, despus de los procesos de 1964 y 1973, baj
solo a 0,80 (Martnez, 2014: 44) mostrando los impactos modestos de
la reforma agraria en Ecuador. Si bien es cierto que la reforma cre una
clase de pequeos productores campesinos libres, estos no tenan sufi-
ciente acceso a la tierra, al agua, al crdito y a mercados (Bretn, 2015).
En este mismo perodo, la agroindustria y agricultura para la exporta-
cin y produccin nacional tambin se fortalecieron. En la costa se ob-
serva la emergencia de un modelo de agricultura capitalista primario-ex-
portador desde el auge cacaotero (1850-1920), pasando por el banano
(1948-1965). La reforma agraria en la costa crea una clase de pequeos
productores campesinos independientes pero sin acceso a recursos econ-
micos, por lo que entran en un proceso cada vez mayor de subordinacin
como asalariados a la agroindustria (Korovkin, 2005; Martnez, 2014).
La consecuencia de estos procesos en el mbito rural ha sido el en-
raizamiento del modelo primario exportador y la consecuente profundi-
zacin de las inequidades, gracias a la consolidacin y fortalecimiento
de grupos de poder y el control poltico por parte de las lites (Larrea,
2006) y por la continuidad de los procesos de acaparamiento de los me-
dios de produccin y en particular de la fuerza de trabajo campesino.
La emergencia del discurso de la soberana alimentaria y Buen Vivir
como demandas de las organizaciones indgenas y campesinas tiene sus
orgenes en los aos noventa. En este momento, algunas ONG euro-
peas y nacionales apoyaban a las varias federaciones de organizaciones
campesinas e indgenas para formar la Mesa Agraria, con el fin de orga-
nizar una oposicin de la contrareforma agraria implementada por el
Gobierno de Sixto Duran Balln en 1994 (Giunta, 2014: 1209). Durante
este perodo se increment un poder de movilizacin social y luego po-
ltico electoral muy significativo de la Confederacin de Nacionalidades
Indgenas del Ecuador (Conaie) y las otras federaciones rurales, en tr-
minos polticos y electorales. Es en este lapso que la propuesta por un
modelo de desarrollo rural campesinista fue popularizado como una al-
ternativa al modelo agroindustrial del desarrollo rural.
3. Marco terico: el agro, el Estado, la soberana alimentaria

y el neodesarrollismo
En Ecuador, la visin del Estado desde el perodo de la reforma agra-
ria de los sesenta y setenta ha sido la modernizacin del campo y el fo-
mento de la agricultura convencional para los campesinos. El Estado
promova tecnologas de la revolucin verde y muchos campesinos fue-
ron incorporados en la produccin convencional a veces con consecuen-
cias negativas para los pequeos productores, quienes se convirtieron en
productores de commodities y perdan la capacidad de produccin por el
autoconsumo (Sherwood, 2009). En ese sentido, la cantidad de campe-
sinos e indgenas libres se increment pero no podan incorporarse en
trminos favorables en la economa nacional. La consolidacin de nue-
vas agroindustrias modernas, como el caso de invernaderos de flores en
la sierra, foment la proletarizacin y semiproletarizacin de los campe-
sinos como mano de obra en la agroindustria (Martnez, 1984).
Durante este mismo perodo algunos actores (movimientos socia-
les rurales, ONG) promovan otra visin, a la que denominamos cam-
pesinista en este trabajo. Anthony Bebbington denomina este enfoque
como una va campesina (1997: 120) para el desarrollo rural, basado
en una visin del campesino como agente de desarrollo rural, inmerso en
la produccin diversificada y agroecolgica. La emergencia del discurso
de la soberana alimentaria est relacionado con el surgimiento del po-
der e influencia del movimiento indgena que viene creciendo desde los
aos ochenta, la llamada dcada ganada en trminos de organizacin
social popular en el pas, incluyendo la consolidacin de la Conqiq en
1986 (Pallares, 2002; Ramn, 1992).
Esta va campesina oenegecista3 fue implementada en un contexto
de neoliberalismo y de un Estado dbil (North y Cameron, 2003). Una
demanda central de la Conaie, la Mesa Agraria y las otras fuerzas anti-
neoliberales fue el retorno del Estado en la regulacin de la economa y
en el desarrollo rural (Silva, 2009). La influencia de organizaciones cam-
pesinas y las ONG nacionales e internacionales que apoyaban a estas or-
ganizaciones fue crtica en el proceso constituyente de 2008 y viabiliz el
que las propuestas por una va campesina se vean reflejadas en la nueva
Constitucin (Chiriboga, 2014). Se logra as que el Estado tenga un rol
3 En esta etapa, los movimientos campesinos y sus demandas estaban apoyados y

viabilizados por organizaciones no gubernamentales (ONG). A esto se refiere la
va campesina oenegesista.
protagnico en la construccin y garanta de la soberana alimentaria

de la poblacin (Constitucin del Ecuador, 2008). El papel del Estado es
central debido a las profundas transformaciones estructurales en el sis-
tema alimentario y econmico que requiere la implementacin de otro
modelo agrario y de desarrollo rural.
La soberana alimentaria requiere de un Estado fuerte para garan-
tizar la regulacin econmica, la redistribucin de la tierra, la creacin
de polticas pblicas y programas, entre otras demandas (Torres, 2011;
Edelman, 2015). La Constitucin de 2008 plantea un modelo de desa-
rrollo que implica una relacin sinrgica entre sociedad, Estado, mer-
cado y naturaleza (2008), y en este sentido, una coconstruccin entre
Estado y sociedad.
En trminos tericos, el modelo de la Constitucin de 2008 est muy
afn a lo que varios especialistas de desarrollo rural y de soberana ali-
mentaria llaman el modelo de cambio Estado-sociedad o de coconstruc-
cin entre el Estado y la sociedad (Borras, 2001; Fox, 1993; McKay et al.,
2014; Wolford, 2010). Estas teoras describen la posibilidad de relacio-
nes sinrgicas entre organizaciones campesinas y el Estado, mediante la
inversin pblica, la aprobacin de un marco legal favorable, etc., para
la coconstruccin (Evans, 1996) de un modelo de desarrollo rural ba-
sado en una concepcin campesinista.
La Constitucin de 2008 conceptualiza una Estado fuerte capaz de pro-
mover y garantizar el Buen Vivir a la poblacin. El desafo es que histrica-
mente Ecuador ha sido caracterizado por tener un Estado dbil que no
tena mucha capacidad de transformar la sociedad; un problema que el
politlogo Joel Migdal llama sociedad fuerte, Estado dbil (1988). Los in-
tentos histricos de establecer un Estado desarrollista durante el perodo
cepalino no fueron muy exitosos (Conaghan, 1988; Larrea y North, 1997).
Aunque el Gobierno de Correa es posneoliberal y algunos estudios
recientes han enfatizado que en dicho Rgimen se ha fortalecido la ins-
titucionalidad estatal (Andrade 2015; Ramrez, 2015; Nicholls and
Andrade, 2016), esta no se ha utilizado para una coconstruccin con ac-
tores de la sociedad civil como las organizaciones campesinas, tal como
esta contemplado en la Constitucin. El Gobierno de Correa no ha de-
mostrado o logrado una capacidad de coconstruccin con las mismas
organizaciones campesinas (Clark, 2015) bajo una relacin caracteri-
zada por lo que Peter Evans llama la autonoma incrustada entre la
sociedad civil y el Estado (1995). Al contrario, el Rgimen fomenta la
agroindustria nacional mediante instituciones y polticas pblicas, como

parte del proyecto de cambio de matriz productiva y la poltica ha girado
en torno a un modelo de desarrollo rural modernizador y en una lgica
desarrollista que busca mantener la inclusin del Ecuador en el merca-
do de commodities. En esta situacin, el Gobierno ha implementado pro-
gramas para incorporar a los pequeos productores campesinos en las
cadenas de productos orientados a mercados nacionales y de exporta-
cin con tecnologas convencionales. Al mismo tiempo, han habido po-
lticas que s fomentan algunos de los aspectos inmersos en el concepto
de soberana alimentaria y de la visin campesinista, tanto a nivel escala
como local; sin embargo, permanecen marginales.
El porqu de esta asimetra tan marcada en la implementacin de
estos modelos opuestos tendra ms de una respuesta. Por un lado, la
influencia de un modelo agroalimentario capitalista global tendra sin
duda un peso contundente, que impactara en el mbito interno, favore-
ciendo un ambiente poltico y econmico propicio para su desarrollo, y
consolidando un sector convencido de que herramientas como el enca-
denamiento productivo y la modernizacin son la clave para mejorar la
calidad de vida del sector campesino, erradicar el hambre, dinamizar la
agricultura, entre otros.
Por otro lado, a la falta de apoyo poltico y econmico para los pro-
gramas y proyectos que fomentan el modelo de la soberana alimenta-
ria se suman otros factores, como la falta de coordinacin entre institu-
ciones y entre programas dentro de las mismas instituciones, entre otros
aspectos que sern analizados con mayor profundidad en la ltima sec-
cin. Permanece entonces en el Gobierno un sector, reducido y debilita-
do, que fomenta y promueve la aplicacin de polticas alternativas.
La presencia y disputa desigual entre estos dos sectores dentro del
Gobierno se puede evidenciar en varios instrumentos legales. Por ejem-
plo, al abordar la Estrategia de Cambio de Matriz Productiva4 (ECMP)
en su conjunto: los objetivos, el anlisis de las problemticas del sistema
econmico y productivo, las estrategias y priorizaciones que hace para
solventarlas, se evidencian las contradicciones entre un modelo de desa-
rrollo basado en las premisas del Buen Vivir y otro basado en un desarro-
llismo clsico (Gudynas y Acosta, 2011; Unceta, 2014; Recasens, 2014).
Estas contradicciones se evidencian tambin en la misma Constitucin y
en el Plan Nacional del Buen Vivir.
4 Planteada por la Vicepresidencia de la Repblica del Ecuador (2015).

El resultado de la implementacin de las polticas devela las disputas

ideolgicas entre los actores del Gobierno de la Revolucin Ciudadana y
cmo en el sector agrario no se lleg a dar un cambio en la correlacin
de fuerzas.
4. Relaciones entre movimientos sociales y Estado

durante la Revolucin Ciudadana
Aunque el Gobierno de la Revolucin Ciudadana ha eliminado muchos
consejos corporativistas (Ramrez 2015), al interior del Estado, en don-
de los movimientos sociales podran tener una voz, tambin se ha creado
nuevos espacios; sin embargo, no han tenido mucha influencia. La Ley de
Soberana Alimentaria publicada en 2010 y la creacin de la Conferencia
Plurinacional e Intercultural de Soberana Alimentaria (Copisa) encar-
gada de proponer participativamente los nuevos leyes que permitan ga-
rantizar el mandato constitucional para garantizar la soberana alimen-
taria marca un escenario propicio para su consecucin. En su primer
periodo la Copisa elabor nueve propuestas de leyes pero ninguna de
estas propuestas fue debatida por la Asamblea Nacional (Pea, 2015),
evidenciando una reducida voluntad poltica para implementar leyes que
fomenten la soberana alimentaria en el pas.
El proyecto de Alianza PAIS ha sido descrito como un proyecto po-
ltico en disputa entre los diferentes facciones adentro del Gobierno
(Andrade, 2015). Pablo Andrade lo describe como un conflicto entre
una izquierda movimientista, que tena vnculos con los movimientos
sociales antineoliberales, y otros sectores con una visin mas pragmtica
y vnculos a grupos empresariales nacionales al favor del ECMP. Esto ha
significado que aunque los movimientos tuvieron apertura durante los
primeros aos de Alianza PAIS y del Gobierno, no han tenido mucha in-
fluencia o peso adentro del Rgimen en comparacin con otros actores.
Es indudable que durante la ltima dcada estas organizaciones han
perdido su poder de convocatoria y ya no tienen el mismo perfil que du-
rante los aos noventa en la poltica nacional. La debilidad de las orga-
nizaciones campesinas y indgenas tienen tambin otras causas que ten-
dran que ver con su oenegizacin durante el perodo neoliberal (Bretn,
2008). Carmen Novo-Martnez (2014) sostiene que la Conaie nunca
se recuper de las fracturas que caus la participacin de Pachakutik
en el Gobierno de Gutirrez. Desde que la Conaie opt por no apo-
yar la candidatura de Correa en 2006, la relacin entre los lderes de la
Confederacin y el Gobierno ha sido conflictiva. La disminucin de la

fuerza poltica y capacidad de movilizacin de estos movimientos ha sig-
nificado una menor presin desde abajo para implementar un mode-
lo de desarrollo rural que refleje la visin campesinista de soberana ali-
mentaria/Buen Vivir.
Otra causa de la desmovilizacin de los movimientos sociales rurales
ha sido la incorporacin poltica de algunos lderes campesinos al inte-
rior del Rgimen y Alianza PAIS. El Gobierno de Correa ha contado con
el apoyo crtico de la mayora de las Federaciones campesinas, con la ex-
cepcin de la Conaie (Giunta, 2014). Adems, ha habido bastante in-
corporacin de los dirigentes campesinos como lderes polticos en AP o
funcionarios pblicos (Clark, 2015; Henderson, 2015).
Otra causa de desmovilizacin es el mismo ansiado retorno del
Estado y las polticas pblicas que el Gobierno ha implementado, polti-
cas que han brindado ciertos beneficios a pequeos productores y cier-
tas organizaciones campesinas, las cuales siguen apoyando al Rgimen
(Henderson, 2015). Como analizamos ms adelante, algunas polticas
para el cambio de matriz productiva han beneficiado a pequeos pro-
ductores, en especial, a aquellos vinculados con cadenas estratgicas,
teniendo el Estado en este sector un amplio e inamovible apoyo.
Al verse no cumplidas las propuestas de la soberana alimentaria y el
campesinado, se da una fragmentacin entre los sectores que apoyan la
Revolucin Ciudadana y aquellos que la critican y demandan el cumpli-
miento de la revolucin agraria prometida en campaa y estipulada en
los programas de Gobierno y en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Esta
fragmentacin, sin duda, tambin ha tenido un importante peso en la
falta de presin de este sector en el Gobierno.
4.1. Polticas pblicas, neodesarrollismo y modernizacin

Al quedar las polticas y la institucionalidad que abogan por el desarro-
llo de un modelo agrario basado en la soberana alimentaria limitadas
y debilitadas, el esquema que prevalece se ha posicionado mayoritaria-
mente y es aquel basado en una lgica neodesarrollista. En el sector del
agro, esta lgica se representa principalmente mediante tres modalida-
des: el fomento de commodities de alta demanda en el mercado interna-
cional, la apuesta por la modernizacin y el uso de tecnologa e innova-
cin desarrollada en pases primermundistas y la generacin de empleo y
beneficios econmicos por medio del encadenamiento de pequeos pro-

ductores a cadenas estratgicas.
Este modelo, que busca al mediano y largo plazo tanto una transfor-
macin del paradigma econmico, como pasar de una economa prima-
rio-exportadora a una generadora de valor agregado, innovacin y ofer-
tadora de servicios, no obstante, en el mbito rural en general y agrario
en particular no ha generado dicho trnsito. Ha centrado sus polticas
e institucionalidad a la promocin de los mismos productos agroindus-
triales y de exportacin y bajo el mismo modelo modernizador, que bus-
ca como fin ltimo el incremento de la productividad mediante las nue-
vas tecnologas que propone el mercado internacional.
Productos como el banano, la palma africana, el maz duro, el caf
y el cacao, producidos histricamente en Ecuador, se vienen fomen-
tando desde el inicio del actual Gobierno, como consta en el Plan de
Reactivacin Productiva en el Sector Agropecuario (PRPSA) 2007-2011,
y posteriormente en la ECMP (2015) (tabla 1). El Magap (2013) divide
a los productos priorizados en dos grandes grupos de acuerdo con la es-
trategia utilizada: para sustituir importaciones o para diversificar expor-
taciones. Estas estrategias se complementan con el incremento del va-
lor agregado mediante procesos de industrializacin, el incremento de la
productividad por medio del uso de semillas mejoradas y certificadas y la
intensidad en innovacin y tecnologa.
Tabla 1
Productos priorizados por el Magap para el cambio de matriz productiva
Expansin Renovacin/
Rubro priorizado propuesta rehabilitacin
(ha) (ha)
Caa de azcar* 67 000
Maz amarillo*
importaciones
Sustitucin de
Caf robusta 30 000

Soya 50 000
Canola 20 000
Caucho natural 18 000

Pino y eucalipto/tableros de fibra y de

partculas
importaciones y
Sustitucin de
exportaciones
Palma* No delimitado
Ganadera bovina, leche, derivados y
carne*
Pasta de tomate 500
Pulpa para papel 150 000
Caf arbiga 105 000
Balsa/teca 25 000
Chocho, quinua, amaranto* 29 000
Uvilla, mora tomate de rbol* 18 000
Exportacin
Cacao* 354 000
Arroz*
Maricultura (huayaipe, lisa, cobia, ostras),
merluza, jurel, Calamar gigante
Tilapia, atn, camarn
Papa bastn 13 928
Total 526 428
*Productos priorizados desde 2007 en el PRPSA.
Fuente: Magap (2007 y 2013). Elaboracin: Lasso (2016).
Como patrn se observa que la mayora de productos priorizados

para sustituir importaciones son los catalogados flex crops o cultivos flexi-
bles cultivos como la caa de azcar, palma africana, soya y maz que
pueden orientarse a la produccin de biocombustibles, alimento, forraje
y un sinnmero de nuevos productos industrializados cuya produccin
se ve influenciada por factores como la demanda y fluctuacin del mer-
cado (Borras, Kay, Gmez, Wilkinson, 2012). De acuerdo con Fradejas,
Liu, Salermo y Xu (2016), respecto al caso de la palma africana, los prin-
cipales drivers de la flexibilizacin de estos productos seran el impera-
tivo de la acumulacin, el paradigma de la economa verde y el nuevo
rgimen multipolar de alimentos y commodities agrcolas. Dentro de la
economa verde, discursos como emisiones cero y desperdicios para el
bienestar5 han gatillado una enorme variedad de usos de la biomasa de
estos productos, que contribuyen de manera contundente a esta flexibi-
lizacin (Fradejas, Liu, Salermo y Xu, 2016).
5 En ingls Zero emissions y waste to wealth.

Los mltiples usos que se estn derivando de estos productos los

convierte en commodities sumamente atractivos al capital financiero y,
por tanto, medios de acumulacin. Su expansin se enmarca, de acuer-
do con Borras, Kay, Gmez y Wilkinson (2012) en un proceso de recon-
figuracin del capital que implica no solo el acaparamiento de uno o
ms recursos productivos, sino de control, o Control grabbing: el control
de toda la cadena de produccin y comercializacin dado por la alianza
entre capital nacional e internacional y Estados.
El modelo que se propone para la produccin de estos cultivos es
el mismo esquema fracasado de modernizacin del agro que viene im-
plementndose desde los aos sesenta y cuyo fin ltimo es incrementar
la productividad, como herramienta para solventar el problema de la
pobreza. Bajo esta lgica, uno de los programas estrella del Magap ha
sido el Programa Nacional de Semillas para Agrocadenas Estratgicas6
(PNSAE).
El objetivo de este programa es incrementar la productividad en ca-
denas estratgicas y reducir costos de produccin, garantizando dispo-
nibilidad, acceso y uso tecnificado de semillas de alto rendimiento, bene-
ficiando a 136 000 pequeos y medianos productores (Magap, 2016).
Para esto, el PNSAE promociona el uso de la semilla certificada de alto
rendimiento, la cual viene acompaada de fertilizantes, herbicidas y pla-
guicidas, que permiten que esta semilla potencialice su utilidad. Este
combo es conocido como el kit tecnolgico. Con este fin tambin se
crea Ecuasem, la Asociacin Ecuatoriana de Semillas,7 conformada por
instituciones pblicas (Iniap, Agrocalidad y UNA) y privadas (Agripac,
Ecuaqumica, India/Pronaca, Interoc-Custer, Fram Agro, Syngenta,
Monsemillas y Semimor).
Ms del 90% de la inversin y esfuerzos del PNSAE se ha destinado
al maz y al arroz; sin embargo, otros productos y grupos de produc-
tos tambin han sido beneficiados por este o por proyectos anteriores.
Actualmente, el 64% del maz, 24% del arroz, 75% de la caa de azcar,
3% de la papa, 0,05% del frejol seco, 0,44% del maz suave y 18% de las
hortalizas8 se siembra con semilla certificada (Magap, 2016).
6 La primera etapa se orient principalmente al maz y al arroz, pero tambin abarc fre-
jol, papa y algodn.
7 Ingresar a www.ecuasem.org.
8 Si bien en este documento no se analizar las causas y circunstancias detrs de las dife-
rencias en estas cifras, vale la pena resaltar el bajo porcentaje de semilla certificada en
A partir de 2016, la Estrategia Hombro a Hombro, que emerge de

la Estrategia del Buen Vivir Rural del Magap, tambin invertir recursos
para la difusin de semilla certificada de quinua, amaranto, cebada, fre-
jol, haba, papa, arveja, chocho, trigo, algodn, maz suave, ctricos, uvi-
lla, fresa, naranjilla, mora, mango, aguacate, ctricos, tomate de rbol,
granadilla, tomate rin, hortalizas, cebolla, caducifolios y caa de az-
car. En el 2016, el presupuesto destinado a esta actividad es de 19,15
millones de dlares de los 54,33 millones de dlares del total del presu-
puesto para ese ao.
El PNSAE maneja un presupuesto de 211,2 millones de dlares a ser
ejecutados entre 2014 y 2017 (Magap, 2016). De este monto, la gran
mayora es destinado al subsidio que ofrece el Estado para la adquisi-
cin de los kit tecnolgicos. El costo total de los kit tecnolgicos vara
entre los 400 y 600 dlares por hectrea (costo que vara de acuerdo
con la casa comercial oferente). En el caso del maz, el subsidio ascien-
de a 214 dlares y para el arroz a 123 dlares, valores que son pagados
directamente a las casas comerciales que venden los kit tecnolgicos a
los productores en territorio (Magap, 2012). De acuerdo con la Empresa
Pblica Unidad de Almacenamiento, UNA, el kit de maz Tradicin
tiene un costo al productor de 207 dlares, mientras que el de maz de
Alto rendimiento cuesta 257 dlares y el de arroz 248 dlares.
Para el 2014, de los 27,7 millones de dlares invertidos en el rubro
maz, 23,8 millones (85,9%) fueron destinados al subsidio de los kit tec-
nolgicos. En el 2014 y 2015, para todos los rubros, el subsidio entrega-
do fue de 62,2 y 78,9 millones de dlares, respectivamente. Montos pa-
recidos son los que han invertido los productores que participan en este
programa, dado que el Estado est subsidiando alrededor del 50% de
los kit tecnolgicos. Por tanto, para 2014 y 2015, las casas comerciales
que ofertan los kit tecnolgicos han recibido aproximadamente 282,2
millones de dlares.
Se podra afirmar entonces que uno de los principales sectores bene-
ficiados por este programa es el de las casas comerciales: Ecuaqumica,
Agripac, Farmagro, Interoc, Pronaca/India y Del Monte, empresas repre-
sentantes de las transnacionales Monsanto, Dow AgroScience, Syngenta,
Dupont, las que acaparan el mercado de semillas y agroqumicos a es-
cala mundial.
los rubros papa, frejol seco, maz suave y hortalizas, y preguntarse qu factores han li-
mitado el acceso de la semilla certificada, es decir, el modelo capitalista de produccin,
en estos sectores.
Cabe preguntarse entonces cul ha sido el beneficio que han recibi-

do los pequeos y medianos productores involucrados en este progra-
ma. En el mbito de la productividad, de acuerdo con el Magap, al 2015
el maz pas de 3,5 a 5,71 Tm/ha (planificado: 5,8) y el arroz pas de
3,81 a 5,05 Tm/ha (planificado: 4,40).
Segn Yumbla (2014), los productores que pasaron de producir va-
rios productos (maz, frejol, higuerilla), a producir solo maz con el kit
tecnolgico, disminuyeron sus utilidades en 1320 dlares por hectrea.
Sostiene adems que produciendo solo maz, a un costo de 13 dlares
por quintal, obtendra un suelo mensual de 218 dlares. Es importante
realizar ms anlisis sobre este aspecto; sin embargo, estas cifras ya dan
una idea de que el uso del kit tecnolgico no estara ofreciendo un be-
neficio al productor.
Finalmente, otro aspecto a analizar del PNSAE es el modelo de agri-
cultura bajo contrato que fomenta. En Ecuador esta modalidad de alian-
za pblico-privada9 inicia en 1985, vinculando a los productores de maz
con Pronaca, pero se acenta en el 2010 con la creacin del Programa
de Negocios Rurales Inclusivos (Proneri) del Magap, que crea cadenas
agroalimentarias con Nestl, Pronaca, Floralp, Energypalma, Nintanga,
Agroparaiso, Triari y TransmarTanto (FAO, 2013).
El PNSAE ofrece asistencia tcnica y promueve la compra de la pro-
duccin por intermedio de las empresas o de la Unidad Nacional de
Almacenamiento (UNA); el mismo modelo es aplicado por las casas co-
merciales en territorio. Por ejemplo, la empresa Pronaca10 est vinculada
con la produccin de maz por medio de la Empresa India y su progra-
ma de integracin, al que han denominado la rueda del xito. Esta in-
cluye: a) crdito directo para todo productor integrado a India que cum-
pla con los siguientes requisitos: tener terrenos en un suelo y clima apto
para el cultivo, no tener deudas con entidades bancarias y contar con
buenas referencias en la zona; b) aprovisionamiento de semilla de alto
rendimiento de marcas Pionner (3041, 30F35, 0K73 4226) o India (S-
505); c) fertilizantes y plaguicidas de alta efectividad, d) asistencia tcni-
ca, y e) compra total de la produccin.
9 Revisar Len y Yumbla (2010) para mayor detalle del contexto histrico.
10 Pronaca controla el 60% del mercado y toda la cadena agroalimentaria: elaboracin
de balanceados, crianza y procesamiento de pollos, cerdos y huevos y su comercializa-
cin (Len y Yumbla, 2010: 47).
Uno de los principales candados y formas de presin que impone

este modelo al productor es el financiamiento otorgado por la empresa
ancla (en este caso Pronaca). Con el fin de pagar su deuda, el productor
siembra toda su parcela con maz, utilizando el kit tecnolgico y reem-
plazando otros cultivos que servan para el autoabastecimiento o para
diversificar sus mercados.
Muchos aspectos quedan por analizar de este modelo y que no pue-
den ser abordados en este documento. Sin embargo, cabe preguntarse,
qu impactos generar al mediano y largo plazo el fomento de un mo-
delo que genera cada vez una mayor dependencia del campesinado al
mercado?11 Hasta qu punto se est logrando la sustitucin de importa-
ciones cuando entre el 2008 y 2014 la importacin de semillas hbridas se
increment en un 300% y entre el 2000 y el 2013 las importaciones de fer-
tilizantes se incrementaron en un 55% (Senplades, 2014)? Cul es la ca-
pacidad de resiliencia12 de los productores cuando se fomenta la produc-
cin de monocultivos que vulneran ms al productor frente a la variacin
de precios en el mercado y a las afectaciones climticas y fitosanitarias?
En la siguiente seccin se evidencia la forma en la que la expansin de
estos cultivos y los dems promocionados por la ECMP han genera-
do un cambio en el uso del suelo que puede estar minando la soberana
alimentaria del Ecuador.
4.2. Cambios de uso del suelo entre 2008-2014

Segn Larrea (2006), la frontera agrcola se agot hacia 1980, por lo que
la expansin desde ese momento se ha dado de manera insustentable a
partir del reemplazo de ecosistemas naturales, como el de pramo en la
sierra, y utilizando suelos poco aptos para la produccin agrcola. Gran
parte de la actividad agropecuaria, principalmente de cultivos de la sie-
rra orientados al abastecimiento interno, se encuentra en suelos no ap-
tos para esta actividad. De acuerdo con el Mapa de zonificacin paisajs-
tica y capacidad de acogida (Instituto de Estudios Espaciales, IEE, 2015),
3,2 millones de hectreas tienen vocacin agrcola, de los cuales 1,3 mi-
llones son tierra con una fertilidad alta. Apenas el 8,5% de esta tierra con
11 En el caso del maz, el 88% de los productores utiliza semillas hbridas. En Palenque, el
95% de las semillas utilizadas es de tipo hbrido (Yumbla, 2014).
12 En este caso nos referimos a su concepcin bsica, es decir, a la capacidad de auto-
regenerarse o volver a su situacin actual luego de la influencia de un agente externo,
mas no a la concepcin enmarcada en ningn modelo.
alta fertilidad est ocupado por mosaico agropecuario; es decir, es tierra

orientada al abastecimiento interno, mientras que el 29,21% est ocupa-
do por cultivos anuales, incluyendo el maz duro, y el 61,2% por cultivos
permanentes, semipermanentes y pastizales13 (61,2%) (tabla 2).
Es en estas circunstancias donde se genera la expansin de cultivos
permanentes y semipermanentes (incluido el maz),14 destinados a la ex-
portacin o la industria. Entre el 2002 y el 2014, estos cultivos se han
expandido sobre 220 000 hectreas. Por el contrario, los cultivos transi-
torios, orientados al abastecimiento interno, disminuyeron 174 mil hec-
treas en el mismo perodo (Inec-Espac, 2014).
Segn el Magap, la expansin de los cultivos priorizados utilizara
estrategias como la reconversin de pastos y cultivos como el bana-
no, arroz, maz y papa (Magap, 2013). Sin embargo, la expansin se
ha dado mayoritariamente sobre suelos destinados al mosaico agrcola,
cultivos anuales y semipermanentes, y sobre bosque nativo, pramos, ve-
getacin arbustiva y herbcea (figura 1).
La expansin del maz es la que ha implicado la mayor parte de los
cambios de uso del suelo (42%), seguido de la palma (15%), cacao (15%)
y caf (11%): de las 952 914 ha15 reemplazadas desde 2008, el 82% co-
rresponde a suelo agropecuario, 10% a vegetacin arbustiva y herbcea,
7% a bosque nativo y 1% a pramo. El cultivo que ms bosque nativo ha
reemplazado es el maz, seguido de la palma, el caf y el cacao. Un pa-
trn prcticamente igual se observa en el reemplazo de vegetacin ar-
bustiva y herbcea. Es interesante ver que la expansin de las planta-
ciones forestales representa el 91% del pramo reemplazado, seguido
nuevamente del maz y de la quinua.
Del suelo agropecuario reemplazado, el 76% corresponde al mosaico
agrcola, seguido de cultivos anuales (13%) y semipermanentes (11%).
En el caso del mosaico agrcola, nuevamente es la expansin del maz, el
cacao, el caf y la palma (en ese orden), la que ha provocado el 90% de
su reemplazo.
13 Cultivos permanentes: palma africana, cacao, caf. Cultivos semipermanentes: bana-

no, caa de azcar, palmito.
14 Para el anlisis se ha incluido al maz duro en grano en la contabilizacin de los culti-
vos permanentes, debido a que casi en su totalidad es utilizado en la industria de ba-
lanceados para alimentacin animal y en este sentido es considerado ms un commodi-
ty que un alimento.
15 Se analizaron las categoras de uso del suelo de inters de este estudio.
Tabla 2
Localizacin de los tipos de cultivos segn la vocacin del suelo
y su nivel de fertilidad
Vocacin del suelo y Total uso Mosaico

Cultivo anual
fertilidad agropecuario agropecuario
Miless Miles
Categora % Miles ha % Miles ha %
ha ha
Agricultura 3,18 3,06 32,24 406,55 13,27 840,35 27,44
Alta 1,31 1,29 13,56 109,52 8,50 376,43 29,21
Media 1,54 1,46 15,41 233,96 15,98 379,96 25,96
Baja 0,34 0,31 3,27 63,08 20,32 83,96 27,05
Agroforestera 2,98 2,93 30,87 273,70 9,33 208,97 7,13
Alta 0,57 0,57 5,96 42,68 7,54 34,95 6,18
Media 1,10 1,06 11,19 108,52 10,21 121,56 11,44
Baja 1,32 1,30 13,72 122,51 9,40 52,46 4,02
Conservacin 9,86 0,08 0,85 4,11 5,11 7,88 9,79
Ganadera 0,60 0,51 5,35 15,23 3,00 23,40 4,60
Preservacin 4,60 0,16 1,70 1,22 0,76 0,13 0,08
Reforestacin con
1,30 1,20 12,65 168,96 14,07 98,43 8,19
especies comerciales
Reforestacin con
1,57 1,47 15,47 103,02 7,01 49,73 3,38
especies nativas
Regeneracin
0,10 0,08 0,88 17,34 20,77 0,00 0,00
natural
Total general 24,25 9,50 990,14 1228,88
Fuente: IEE (2015). Elaboracin: Lasso (2016).

Cultivo Cultivo Mosaico Plantacin

Pastizal
semipermanente permanente agroforestal forestal
Miles
Miles ha % Miles ha % Miles ha % Miles ha % %
ha
335,13 10,94 754,83 24,65 557,76 18,21 136,54 4,46 31,51 1,03
184,94 14,35 307,41 23,86 295,17 22,91 6,58 0,51 8,44 0,66
114,11 7,80 398,09 27,20 220,38 15,06 95,83 6,55 21,48 1,47
36,08 11,62 49,33 15,89 42,21 13,60 34,14 11,00 1,59 0,51
25,76 0,88 204,37 6,97 1227,67 41,86 982,33 33,50 9,85 0,34
12,57 2,22 48,91 8,64 349,52 61,76 77,28 13,66 0,00 0,00
9,52 0,90 84,77 7,97 529,61 49,82 207,21 19,49 1,81 0,17
3,67 0,28 70,69 5,42 348,55 26,73 697,83 53,53 8,03 0,62
10,34 12,84 0,12 0,15 6,17 7,66 50,70 62,96 1,20 1,50
0,12 0,02 1,08 0,21 413,31 81,34 51,16 10,07 3,81 0,75
0,00 0,00 0,00 0,00 38,00 23,59 120,99 75,09 0,77 0,48
1,94 0,16 116,94 9,73 379,37 31,58 391,11 32,56 44,51 3,71
2,63 0,18 17,67 1,20 676,31 46,03 615,51 41,89 4,36 0,30
6,17 7,39 8,34 10,00 48,74 58,39 2,88 3,45 0,00 0,00
382,10 2062,53 3347,33 2351,22 96,02

Mapa 1
Cambios de uso del suelo generados por la expansin de cultivos
priorizados 2008-2014
Cultivos prio
priorizados (2014) Uso del suelo
o reemplazados (2008)
(2008
8)
Brcol
Brcoli Maz Bosqu
Bosque nativo Pramo
Cacao Palma aafricana Cultivo anual Pastizal
Caf Quinua Perma entes
Permanentes y semipermanentes Plantaci forestal
Plantacin
Caa d
de azcarr Mosaic
Mosaico agropecuario Vegetaci arbustiva
Vegetacin
Fuente: MAE (2008); MAE y Magap (2014). Elaboracin: Lasso (2016).
Los territorios sobre los cuales se est dando este reemplazo de culti-
vos son en su mayora de la costa en donde la agroindustria se viene ex-
pandiendo desde los aos setenta y en el oriente, en donde se propagan
principalmente los cultivos de palma africana, caf y cacao.
El caso de la palma africana genera una preocupacin mayor a futu-
ro, dada la reciente firma del acuerdo interministerial para la ejecucin
del Plan de Mejora Competitiva de Palma Aceitera (PMC)16 (Corpei,17
16 Participan MAE, Magap, Ministerio de Comercio Exterior y de Industrias y Productivi-

dad, el gremio de productores de palma (Ancupa) y el gremio de exportadores de acei-
te de palma (Fedepal).
17 Corpei: agencia privada que sistematiz talleres de propuesta del PMC de la palma.
2014a). Entre los acuerdos estn el duplicar su produccin mediante

la expansin de cultivos e incremento de productividad,18 triplicar sus
exportaciones,19 diversificar los mercados y productos, modernizar la
comercializacin interna, fortalecer la asociatividad en la cadena, entre
otros puntos. Segn lo acordado, para facilitar la expansin de los cul-
tivos, el MAE y el Magap modificaron la zonificacin agroecolgica con
el fin de ampliar el rango de expansin de los cultivos. La nueva zonifi-
cacin nicamente excluye las reas protegidas y posee un carcter in-
formativo, pero no restrictivo (Corpei, 2014a). La nueva zonificacin re-
emplazara una serie de cultivos y vegetacin natural, de la cual el 34,2%
sera mosaico agropecuario y el 39,2% cultivos anuales (tabla 3).
Tabla 3
Usos del suelo que se encuentran dentro de la zonificacin
agroecolgica planificada para la expansin de palma africana
Zonificacin agroecolgica para la palma

Uso del suelo Total general
ptima Moderada Marginal
ha %
Mosaico
15 775 96 056 195 786 307 618 34,2
agropecuario
Cultivo anual 78 125 165 096 112 595 355 817 39,5
Cultivo
34 675 98 763 85 764 219 201 24,4
semipermanente
Bosque nativo 2 93 502 598 0,1
Vegetacin herbcea
943 4056 11 511 16 511 1,8
y arbustiva
Pramo 63 4 67 0,0
Total general 129 521 364 128 406 163 899 811 2
Fuente: Magap (2014); MAE y Magap (2014). Elaboracin: Lasso (2016).
Este acuerdo permite prever una expansin importante de este culti-

vo, la incorporacin de nuevos productores a la cadena, y una serie de
18 Utilizando semillas certificadas y variedades resistentes a la plaga de pudricin del co-

gollo (PC).
19 Mediante el acuerdo comercial con la Unin Europea e insercin a mercados (Corpei,
2014b).
conflictos sociales (Buitrn, 2001; Caas, 2009; Chipantasi y Alvarado,

2012; Hazlewood, 2010; Lasso, 2012; Roa, 2011; Tiaguaro, 2011)
y ambientales (Dauvergne y Neville, 2010; Fayle et al., 2010; Firdaus,
Gandaseca, Ahmed, Nik y Majid, 2010; Fitzherbert et al., 2008; Turner y
Foster, 2009), registrados en los procesos de expansin de este cultivo.
Por otro lado, el proceso de encadenamiento productivo descrito en la
seccin anterior est incentivando a que el campesinado consagrado a la
produccin de alimentos se dedique nicamente a la produccin de com-
modities. Al analizar la estratificacin por superficie y numero de Unidades
Productivas Agropecuarias (UPA) de estos productos de acuerdo con l-
timo Censo Agropecuario (INEC, 2001), se observa que hay un alto por-
centaje de pequeos y medianos productores; mientras que en el caso del
maz, caf y cacao es la mayora (tabla 4). En el caso del banano y la pal-
ma africana, si bien tambin hay un porcentaje importante de pequeos y
medianos productores20 (81,5% y 88,3%, respectivamente), la mayor can-
tidad de tierra se encuentra en los grandes productores (65,4% y 46,6%,
respectivamente).
A partir de esta informacin se puede suponer que el nmero de pe-
queos y medianos productores se ha incrementado en cada rubro des-
de el ao 2000, puesto que los programas que los manejan como el
Plan semilla en caso del maz, el Programa de reactivacin de caf y ca-
cao y los negocios rurales inclusivos estn orientados a este tipo de
productores.
Se observan entonces que tierra y campesinado, dos aspectos crticos
para hablar de soberana alimentaria, estn siendo destinados a la in-
dustria y a la exportacin. En el caso de la tierra, la reduccin del suelo
orientado al abastecimiento interno se ve agravada por la cada vez ma-
yor cantidad de hectreas que se encuentran afectadas por severos pro-
cesos de erosin o que se encuentran degradadas por el uso intensivo de
agroqumicos. Ambos aspectos podran estar vulnerando seriamente la
soberana alimentaria del pas.
20 Pequeos productores: 1-20 ha. Medianos productores: 20-100 ha por ser cultivos de
la costa.
Tabla 4
Estratificacin de tipos de productores en los cultivos priorizados
Rangos Maz duro Cacao Caf Banano Palma africana

de su-
perficie UPA Superficie UPA Superficie UPA Superficie UPA Superficie UPA Superficie
Ha % % % % % % % % % %
Ha miles
Ha miles
Ha miles
Ha miles
Ha miles
No. miles
No. miles
No. miles
No. miles
No. miles
Menos
4,5 5,5 1,6 0,7 2,8 4,8 1,1 0,5 4,0 7,1 1,6 1,0 1,2 4,0 0,3 0,1
de 1
1a5 23,3 28,4 29,3 12,2 14,5 24,8 22,0 9,0 15,1 26,4 19,5 12,8 5,1 17,7 5,3 3,0 0,1 3,8 0,3 0,2
5 a 10 14,5 17,8 33,9 14,1 11,4 19,5 35,4 14,6 8,8 15,5 20,2 13,3 4,5 15,6 9,5 5,3 0,2 6,7 1,1 0,8
10 a 20 14,0 17,1 46,3 19,3 9,9 17,0 43,8 18,0 7,6 13,3 23,1 15,2 5,1 17,8 16,5 9,1 0,4 12,4 3,3 2,2
20 a 50 15,6 19,0 65,2 27,1 12,1 20,7 69,8 28,7 12,8 22,5 47,1 31,0 6,9 24,0 32,6 18,1 1,3 37,3 21,1 14,4
50 a 100 6,4 7,9 29,3 12,2 5,5 9,4 37,7 15,5 6,7 11,7 29,0 19,1 3,8 13,2 32,1 17,8 0,8 21,4 24,8 16,9
100 a
2,5 3,0 16,4 6,8 1,6 2,7 16,1 6,6 1,6 2,8 7,4 4,8 1,5 5,4 32,1 17,8 0,4 11,9 27,7 19,0
200
Ms de
Deconstruyendo los paradigmas de la poltica social...
1,1 1,4 18,3 7,6 0,6 1,1 17,2 7,1 0,4 0,8 4,1 2,7 0,6 2,3 52,0 28,8 0,2 6,3 68,0 46,5
2000
Total 81,9 240,2 58,5 243,1 57,2 151,9 28,6 180,3 3,6 146,3
Fuente: INEC (2001). Elaboracin: Lasso (2016).

281
Nota: los valores remarcados son aquellos en donde se concentra el porcentaje de Unidades Productivas Agropecuarias (UPA) y en porcentaje de tierra. En el caso del
banano y la palma africana, no hay una correspondencia entre porcentaje de UPA y tierra, evidenciando procesos de acaparamiento.
Cabe preguntarse en este punto, qu est ocurriendo con la capa-

cidad de autoabastecimiento a escala nacional? Este tema se analiza a
continuacin.
5. Dependencia alimentaria
La Tasa de Dependencia a las Importaciones (TDI)21 propuesta por la
FAO (2001) permite determinar qu tan dependiente es un pas de las
importaciones para satisfacer sus requerimientos internos. Al analizar la
evolucin de este coeficiente entre el 2000 y el 2015, se puede observar
que Ecuador presenta valores bajos en la TDI en la mayora de grandes
grupos de alimentos (tabla 5). La baja dependencia a las importaciones
tambin la destaca Cadillo (2015). Sin embargo, se puede observar va-
lores elevados en cereales y legumbres, un valor intermedio en oleagino-
sas, y una tendencia al incremento de la TDI en las hortalizas y races y
tubrculos a lo largo del perodo estudiado (tabla 5).
Tabla 5
Evolucin de la Tasa de Dependencia de Importaciones 2000-2015
para los principales grupos de alimentos
Grupo Taza de dependencia a importaciones

alimenti-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
cio
Cereales 28,9 31,1 34,5 35,9 38,4 32,8 37,3 37,5 29,9 31,3 36,2 32,1 24,4 18,8 22,9 21,1
Races y
1,3 0,6 1,1 0,9 0,9 1,3 1,3 1,5 3,1 1,7 1,6 2,0 2,2 2,2 1,4 1,8
tubrculos
Azucareros 0,2 0,1 1,0 0,2 0,4 0,6 0,2 0,3 0,2 0,2 0,8 1,1 0,8 0,0 0,4 0,7
Legumbres 38,4 42,2 39,3 54,8 25,6 40,9 44,8 52,9 44,8 42,2 25,8 29,1 82,3 280,0 30,3 9,7
Oleaginosas 5,7 5,5 7,8 5,8 6,3 5,3 6,3 5,0 5,5 5,5 6,4 6,1 4,2 5,3 3,5 2,8
Hortalizas 1,7 2,1 2,3 2,7 1,8 1,8 2,1 2,3 2,5 2,3 20,8 -19910,4 133,7 -254,1 41,5 3,9
Frutas 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 0,4 0,7 0,3 0,0
Estimulantes 0,8 1,0 1,1 1,1 1,3 1,3 3,3 1,8 1,7 15,7 14,2 37,4 -4,6 -4,0 -2,1 -1,6
Animales
0,1 0,3 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,5 0,8 0,6 0,9 1,0 0,8 0,9 0,6 0,4
sacrificados
Animales
0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
vivos
Fuente: Magap (2015). Elaboracin: Lasso (2016).
21 La TDI se calcula bajo la siguiente frmula: (importaciones/(produccin+importaciones-

exportaciones))x100.
En el caso de los cereales, si bien hay una importante dependencia

externa, se ve una tendencia a la baja. Esto se debe, por un lado, a que
Ecuador depende en un 99,32% de las importaciones de trigo, y por otro
lado, al efecto de la poltica de sustitucin de importaciones de maz
amarillo duro, cuya importacin pasa del 30,63% en el 2000 a 1,97% en
2015 (Magap, 2015) (grfico 1). Sin embargo, como se mencion an-
teriormente, el maz duro est orientado a la industria de balanceados y
esta autosuficiencia se ha dado a costa del reemplazo de cultivos orien-
tados al autoabastecimiento.
Grfico 1
Evolucin de la produccin, exportacin
e importacin de maz 2000-2015
600,0 1,8
1,6
500,0
Millones de toneladas
1,4
(produccin)
400,0 1,2
Miles de toneladas
1,0
300,0
0,8
200,0 0,6
0,4
100,0
0,2
0,0 0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Exportacin Importacin Produccin

Otro rubro que presenta una alta dependencia de las importaciones

pero a la baja es el de las oleaginosas. En este grupo, la dependencia a
las importaciones se presenta en la soya, con un 76,45%. La tendencia
a la baja es influenciada por la creciente produccin y exportaciones de
palma africana (grfico 2). Nuevamente, la soya est orientada a la in-
dustria de balanceados y en el caso de la palma ms del 50% de su pro-
duccin se destina a la exportacin.
Grfico 2
Evolucin de la produccin, importaciones
y exportaciones de palma africana 2000-2015
300 4,5
4,0
250
3,5
Millones de toneladas
Miles de toneladas
200 3,0
(produccin)
2,5
150
2,0
100 1,5
1,0
50
0,5
0 0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
En las legumbres, el valor elevado en la TDI se da por el incremento en

las exportaciones de arveja tierna, que pasa de un promedio de 15,7 entre
2000 y 2005 a un promedio de 9409 ton entre 2006 y 2014 (grfico 3).
Grfico 3
Evolucin de la produccin, exportacin
e importacin de arveja tierna 2000-2015
14 000
12 000
10 000
Toneladas
8000
6000
4000
2000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Las hortalizas presentan una TDI que flucta entre 1,7 y 2,5, entre el
2000 y 2009; sin embargo, los valores se disparan entre 2010 y 2014, lo
que se debe a una fuerte baja en la produccin de cebolla y un conse-
cuente incremento de su importacin (grfico 4).
Grfico 4
Evolucin de la produccin, importacin
y exportacin de la cebolla 2000-2014
80 000
70 000
60 000
Toneladas
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
De los grupos analizados se observa entonces que hay una dismi-

nucin de la dependencia a las importaciones en rubros orientados a
la industria intermedia y a la exportacin, mientras que hay un incre-
mento en la dependencia a las importaciones en rubros que s estn des-
tinados al autoabastecimiento, como las hortalizas, legumbres, races y
tubrculos.
Ciertamente no se puede aseverar que existe una relacin directa en-
tre los cambios de uso del suelo y esta tendencia a la dependencia de las
importaciones. Sin embargo, se puede plantear como una posibilidad
lgica el que si tierra y mano de obra estn destinndose de manera as-
cendente a la exportacin y la industria, en el corto y mediano plazo esta
tendencia puede incrementarse.
6. Polticas pblicas campesinistas

Como se ha demostrado en el anlisis previo, la mayora de la poltica
pblica implementada durante el Gobierno de Correa ha sido destinada
a la agricultura convencional, a pesar de que la Constitucin del 2008
declara a la soberana alimentaria como un objetivo estratgico. Si bien
se ha implementado una serie de polticas proteccionistas de sustitucin
de importaciones y en este sentido ha sido una poltica posneoliberal, el
enfoque en la produccin para el autoconsumo y la garanta de la sobe-
rana alimentaria ha sido limitado.
En esta seccin analizamos la manera en la que la visin campesi-
nista tambin ha sido institucionalizada en diferentes programas del
Estado. Sin embargo, una de las mayores debilidades ha sido la duplica-
cin de esfuerzos y la existencia de pocos mecanismos de coordinacin
entre las agencias pblicas que comparten esta visin. Lo ocurrido con
el Programa de Alimentacin Escolar (PAE) y la compra pblica de ali-
mentos en general es un claro ejemplo de esto. Despus de una evalua-
cin realizada, el PAE, que estaba a cargo del Instituto de Provisin de
Alimentos y adscrito al Magap, se encontr que la compra de alimentos
estaba limitada a pocas grandes empresas y que el alimento ofertado te-
na altos contenidos de azcar y carbohidratos.
Este resultado facilita la decisin de que la alimentacin escolar pro-
venga mayormente de un abastecimiento local, primordialmente de pe-
queos y medianos productores, y que tenga mayor contenido de pro-
ductos frescos y leche, entre otros. Esta poltica acaba de ser revocada
por el presidente Correa, quien al ver un manejo ineficiente e insuficien-
te que estaba generando falencias en el programa, convoca a la empre-
sa privada a un concurso para que se haga cargo. Actualmente el PAE se
encuentra a cargo de la Corporacin La Favorita, corporacin que po-
see uno de los mayores niveles de ganancia y control del mercado de ali-
mentos en Ecuador. Este caso deja ver por un lado que la falta de apoyo
a la pequea y mediana produccin no le permiti tener una produccin
suficiente para la demanda del PAE y, por otro lado, la falta de articula-
cin con otras instituciones nacionales y locales.
Los ministerios y agencias estatales en donde la visin de la sobe-
rana alimentaria han tenido presencia son la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (Senplades), el Instituto de Economa Popular
y Solidaria (IEPS), la Coordinacin de Redes Comerciales Alternativas
del Magap y algunos gobiernos locales. Tambin existen actividades aus-

piciadas por ONG extranjeras y nacionales que han logrado articular
con agencias del Estado. En el caso de la Senplades, en el primer Plan
Nacional Buen Vivir (PNBV) 2009-2013, el enfoque campesinista y de
soberana alimentaria fue contundente. Sin embargo, la orientacin del
PNBV 2013-2017 reflejaba mas el enfoque modernizador del cambio de
matriz productiva. En el caso de la Estrategia Nacional para el Buen Vivir
Rural, planteada tambin por la Senplades, nunca fue implementada y
fue absorbida por el Plan Nacional de la Erradicacin de la Pobreza, es-
trategia que fue priorizada junto con la del Cambio de Matriz Productiva.
Una de las principales razones por las que la visin campesinista
no ha sido implementada con mayor fuerza es la faltan de una insti-
tucionalidad cuya misin sea, por ejemplo, la garanta de la soberana
alimentaria, que centralice y coordine los esfuerzos que ahora se en-
cuentran dispersos y debilitados. Una propuesta para resolver esta dis-
persin de esfuerzos ha sido la iniciativa de la Confederacin Nacional
de Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras (Fenocin) para crear
un Ministerio de la Soberana Alimentaria, propuesta que hasta la ac-
tualidad tiene eco y apoyo en diversas organizaciones campesinas. En
junio de 2013 la Fenocin present a la Asamblea Nacional la propues-
ta de que se cree e implemente el Ministerio de Soberana Alimentaria y
Agricultura Familiar Campesina, con el propsito de fortalecer a los pe-
queos y medianos productores del campo; cumplir la normativa cons-
titucional para garantizar los derechos de los pueblos del Ecuador; crear
una mesa de dilogo permanente y decisin intercultural, donde se in-
cluyan las organizaciones sociales para debatir, consensuar las leyes para
el pas, entre otros aspectos (Asamblea Nacional del Ecuador, 2013).
Esta iniciativa no fue ejecutada y en el contexto actual la probabilidad de
que se realice es prcticamente nula.
A pesar de esto, es preciso reconocer que hay algunos avances gra-
cias a la implementacin de polticas pblicas con un enfoque alternati-
vo. A escala nacional existen algunas iniciativas que apoyan directamen-
te la consecucin de la soberana alimentaria, acompaadas de algunas
otras iniciativas locales. Desde el Magap se cre el Viceministerio de
Desarrollo Rural, dentro del cual la Coordinacin de Redes Comerciales
es prcticamente la nica que opera con una visin campesinista. Una
de las iniciativas de Redes Comerciales es la promocin de los Sistemas
Participativos de Garanta (SPG), que es un modelo alternativo al de
certificacin agrcola a terceros privados para la produccin agrcola

sostenible y agroecolgico. Un estudio de la ONG Heifer Ecuador mues-
tra que los SPG y ferias agroecolgicas han crecido en los ltimos aos
(Heifer, 2015). Sin embargo, el nmero de productores que poseen SPG
es limitado y ms reducido an el nmero de productores que se encuen-
tran en un nivel ms avanzado en la transicin hacia la produccin agro-
ecolgica. Para la mayora de los pequeos productores en Ecuador,
producir con principios agroecolgicos implicara un perodo de transi-
cin en el que sera necesario apoyar con subsidios pblicos y ms asis-
tencia tcnica con un enfoque agroecolgico. Este apoyo est lejos de
ser implementado.
Mientras que muchas de las demandas para la soberana alimentaria
estn centradas en la produccin para el consumo nacional, el Gobierno
ha elaborado la Estrategia Ecuatoriana de Comercio Justo, la cual bene-
ficia a campesinos vinculados al comercio justo. La estrategia fue lanza-
da en 2014 por el Ministerio de Comercio Exterior y esta siendo imple-
mentada por un comit interinstitucional. La propuesta se elabor en
consulta con diversos actores del sector de Comercio Justo, sobre todo
las cooperativas de productores que representan a los campesinos que
producen cacao, banano, caf y otros productos. Al promover el co-
mercio justo, el Gobierno de Ecuador contina promoviendo un mode-
lo econmico basado en las exportaciones que proporciona divisas en el
contexto de una economa dolarizada (Clark, Reed y Decker, 2016). Sin
embargo, es preciso reconocer que esta constituye una estrategia que fa-
vorece proyectos comunitarios campesinos y que ha permitido mejorar
sus condiciones de vida, sin abandonar prcticas colectivas y solidarias.
Es en el mbito local en donde se ha podido fomentar ms el modelo
de desarrollo rural campesinista. Algunos gobiernos locales estn apo-
yando iniciativas de comercializacin directa de productos agroecolgi-
cos y de la agricultura familiar campesina, entre otros. Ejemplos de estos
esfuerzos son la ordenanza para fomentar la produccin de alimen-
tos agroecolgicos en la provincia de Pichincha. Hay otras iniciativas
de gobiernos provinciales, como la del gobierno provincial de Zamora-
Chinchipe, que promueve la produccin de caf orgnico, la Unidad de
Certificacin de Agricultura Limpia Tungurahua (Ucalt) y la Estrategia
de Produccin Limpia del gobierno provincial de Tungurahua (Clark and
Martnez, 2016). El gobierno provincial de Loja viene apoyando algunas
iniciativas de produccin y comercializacin de productos agroecolgi-

cos y orgnicos, al igual que el gobierno de Azuay.
Estas experiencias evidenciaran cmo algunos grupos que lograron
posicionar el discurso y las demandas campesinistas en la Constitucin
y la Lorsa han seguido influenciando en los espacios con apertura
a esta mirada alternativa del agro y el desarrollo rural. Es el caso del
Colectivo Agroecolgico del Ecuador y la Coordinadora Ecuatoriana de
Agroecologa, que han logrado posicionar algunas de sus demandas, las
que se ven traducidas, por ejemplo, en espacios de comercializacin al-
ternativos (Arce et al., 2015). Sin embargo, estos logros siguen siendo
parciales y marginales, quedando la mayora de las demandas del sector
campesino sin cumplirse, y sin muchas esperanzas de que se alcancen en
un futuro cercano.
7. Conclusiones
En este estudio hemos analizado el conflicto en el proyecto de la
Revolucin Ciudadana entre dos modelos de revolucin agraria. La vi-
sin campesinista del agro institucionalizado en la Constitucin del
2008 fue un proyecto que no ha sido compatible con el proyecto pos-
neoliberal y neodesarrollista de la Revolucin Ciudadana y su cambio de
matriz productiva. La falta de coherencia entre el discurso y el marco le-
gal que promueve un cambio de paradigma basado en el Buen Vivir y en
la soberana alimentaria, y la ejecucin de la poltica pblica en el sector
agro productivo basada en un modelo agroindustrial del sistema agro-
alimentario a escala global, deja ver la disputa ideolgica y poltica del
Gobierno de Rafael Correa. Sin embargo, muchos campesinos tambin
se han beneficiado al corto plazo con la mayor presencia del Estado en
el agro, aunque bajo los principios de la produccin convencional. Este
hecho ha permitido que partes del sector rural y algunos de los movi-
mientos sociales hayan seguido apoyando a la Revolucin Ciudadana.
Las polticas en el marco del cambio de matriz productiva han teni-
do un impacto contrario a los principios de la soberana alimentaria.
La diversificacin de exportaciones y sustitucin de importaciones son
los dos ejes principales bajo los cuales se han movido estas polticas, y
si bien un cambio de matriz productiva es una meta a largo plazo, en el
sector agroproductivo no se visualiza una estructura que permita la sali-
da de un patrn de acumulacin econmico-primario-exportador. Por el
contrario, las polticas promueven la ampliacin de recursos productivos
destinados a este fin, en el que incorporan con mayor fuerza a la mano

de obra campesina. Se puede prever que si continua el patrn de cambio
de uso del suelo expuesto en este trabajo, y una mayor incorporacin de
mano de obra campesina en las cadenas priorizadas, la tendencia a la
dependencia a las importaciones podra acentuarse.
Aunque el modelo de la soberana alimentaria logr posicionarse por
medio de un marco legal e institucional en el Gobierno de la Revolucin
Ciudadana, aquel era un momento en el que las organizaciones campe-
sinas y movimientos indgenas tenan mayor entrada en el proceso pol-
tico, particularmente en el proceso de la Asamblea Constituyente. Los ya
fragmentados movimientos campesinos e indgenas sufren otro resque-
brajamiento a partir de la inclusin de cierta dirigencia en el movimiento
Alianza PAIS y ocupando ciertos puestos en el Rgimen. Si bien a escala
nacional se cre la Copisa, esta no ha tenido un poder ms que consul-
tivo y local. Y aunque se han logrado implementar polticas orientadas al
campesinado y la agroecologa, estas permanecen marginales respecto a
las polticas de corte convencional que rigen la mayor parte del mbito
nacional y local. Quizs la creacin de la institucionalidad propuesta por
la Fenocin hubiera viabilizado la ejecucin de la agroecologa y un desa-
rrollo rural campesinista de una forma ms coordinada y efectiva, como
en el caso de Brasil, donde existe un Ministerio de la Agricultura Familiar
y Campesina (Clark, 2015: 201).
De este estudio surge una cantidad de preguntas que debern ser es-
tudiadas y analizadas al mediano y largo plazo. Por ejemplo, si bien hay
la probabilidad de que haya un incremento en la productividad de pro-
ductos de abastecimiento interno una vez que se promocionen las semi-
llas certificadas en estos rubros, qu tan sostenible ser este incremen-
to, sabiendo que el subsidio por parte del Estado es temporal y que el
modelo de monocultivo es ms vulnerable a plagas y a variaciones del
mercado y del clima? En qu medida y velocidad el fomento de esta ma-
yor dependencia al mercado y los encadenamientos productivos poten-
ciarn procesos de descampesinisacin? Por ltimo, cules sern las
consecuencias para la soberana alimentaria?
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Las polticas para la socializacin
de los conocimientos como lucha
para el Estado Social de Ecuador1
Francesco Maniglio, Vicente Barragn y Francisco Javier Moreno Glvez
1. Introduccin: el regreso al Estado

y el mito de la desregulacin
El planteamiento del movimiento del libre cambio se basa en un error terico

cuyo origen prctico no es difcil identificar: en la distincin entre sociedad po-
ltica y sociedad civil, que de distincin metodolgica es convertida en distin-
cin orgnica y presentada como tal. As se afirma que la actividad econmica
es propia de la sociedad civil y que el Estado no debe intervenir en su reglamen-
tacin. Pero como en la realidad efectiva sociedad civil y Estado se identifican,
hay que establecer que tambin el librecambismo es una reglamentacin de ca-
rcter estatal, introducida y mantenida por va legislativa y coactiva: es un he-
cho de voluntad consciente de sus propios fines y no la expresin espontnea,
automtica del hecho econmico (Gramsci, 1999, V-Q13: 41).
En las ltimas dos dcadas, en los pases de la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OECD), las polticas econ-
micas se hallan fuertemente vinculadas a las convicciones neoclsicas
de que el crecimiento econmico se determina gracias a un conjunto de
factores como el desarrollo tecnolgico e informacional, el aprendiza-
je, las capacidades y experiencia de los trabajadores, la cooperacin y
la conformacin de redes. Sin embargo, a pesar del mito neoliberal so-
bre la importancia de un Estado dbil, en realidad los gobiernos nacio-
nales guardan un poder estratgico en la organizacin sistmica de la
1 El presente trabajo fue patrocinado por el proyecto Prometeo de la Secretara de Edu-

cacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt) de la Repblica del Ecua-
dor. Se agradece a Senescyt por la constante colaboracin para el acceso a los datos
estadsticos. En particular, queremos agradecer por la atencin y la labor prestada pa-
ra este trabajo a Mara Francisca Bustamante Sage, Subsecretara de Formacin Aca-
dmica y Profesional, de la Senescyt.
299
300 Francesco Maniglio, Vicente Barragn y Javier Moreno Glvez
inteligencia colectiva, incluso mayor que en las economas industriales

fordistas, tanto en la proteccin de los derechos de propiedad intelec-
tual, para controlar o favorecer las monopolizaciones, como en la regu-
lacin de las agencias formativas, las universidades y los centros de in-
vestigacin. El mito de la desregulacin deja as paso a nuevas formas de
regulacin. Conscientes de esta dimensin de poder de los gobiernos na-
cionales, los expertos de la OECD, bajo los lemas de la Knowledge-based
economy y de la Knowledge-based society, han diseado numerosas estrate-
gias para superar las formas de gestin del Estado, impulsando la pri-
vatizacin constante de las agencias de formacin, control y medicin
econmico-social:
Governments will need more stress on upgrading human capital through

promoting access to a range of skills, and especially the capacity to learn; en-
hancing the knowledge distribution power of the economy through collabo-
rative networks and the diffusion of technology; and providing the enabling
conditions for organisational change at the firm level to maximize the bene-
fits of technology for productivity (OECD, 1996: 6).
Los planes de los economistas de la OECD, desde el informe La eco-

noma basada en el conocimiento (1996), responden al objetivo de estrechar
ms, si cabe, las dinmicas econmicas internacionales con los princi-
pios que se reflejan en las nuevas teoras del crecimiento:
Higher education has become the new star ship in the policy fleet for gover-
nments around the world. The public policy focus on higher education, in
part, reflects a growing consensus in macroeconomics of new growth or
endogenous growth theory [] (Peters, 2003: 153).
El sistema cientfico, los centros de investigacin pblicos y privados

y las instituciones de educacin superior se han transformado en los cen-
tros neurlgicos de la economa del conocimiento y la OECD que tra-
zan las lneas de desarrollo de una intelectualidad en la cual los cient-
ficos deben conciliar sus funciones tradicionales, tanto en la formacin
como en la produccin de conocimientos, con el papel de colaborado-
res de la industria en la transferencia de conocimientos y tecnologas.
Parece evidente que las polticas propuestas por la OECD, al subordinar
las instituciones formativas y las universidades a la esfera productiva, al
promover la funcin empresarial de intelectuales y cientficos, estn pro-
fundizando una particular la geografa de la acumulacin capitalista.
Las polticas para la socializacin de los conocimientos... 301
Grfico 1
Brecha relativa al gasto en I+D
como porcentaje del PIB (1997 y 2007)
Porcentaje 2007 1997
3,6 1,5
3,2
2,8
2,4 1,0
2,0
1,6
1,2 0,5
0,8
0,4
0,0 0,0
Paraguay
Costa Rica
Chile
Argentina
Uruguay
Bolivia
Panam
Colombia
Ecuador
El Salvador
Jamaica
Trin & Tob
Guatemala
Nicaragua
Per
Brasil
Mxico
Honduras
Finlandia
Japn
EE. UU.
OCDE
UE27
China
Irlanda
Espaa
Rusia
ALC
Corea
Fuentes: OECD - Indicadores Principales de Ciencia y Tecnologa (MSTI)- 2009 (BID, 2010).
Nota: Los datos disponibles ms cercanos a 1997 son: El Salvador y Guatemala, 1998; Honduras, 2000;
Jamaica y Paraguay, 2001; Brasil, 1996. Los datos disponibles ms recientes son: Bolivia, Jamaica y
Nicaragua, 2002; Chile, Honduras y Per, 2004; Mxico y Paraguay, 2005. Los datos sobre ALC fue-
ron obtenidos de la base de datos de la RICYT (estimaciones). Los datos para Corea excluyen I+D en
ciencias sociales y humanidades. Los datos para Estados Unidos excluyen los gastos de capital. Los
datos para Irlanda (de 1997), la OECD y la UE27 fueron obtenidos de la base de datos de la OECD
y estn basados en estimaciones de la Secretara o en proyecciones basadas en fuentes nacionales.
Una geografa de la explotacin del conocimiento sigue dibujndo-

se por medio de polticas de financiacin pblica, que invierte capitales
en la modernizacin del sector de la educacin superior. Los estudios de
la OECD, en efecto, demuestran que la financiacin en la educacin su-
perior arroja ms beneficios que los tipos de inters reales (Schleicher,
2006). Son exactamente estos beneficios los que mueven el inters
de Stiglitz, asesor del Banco Mundial y de la Casa Blanca, cuando en
Globalization and Its Discontents (2002) expone la frmula del equilibrio y
bienestar que conlleva la economa de la informacin:
The standard models that economists had used for generations argued
either that market worked perfectly some even denied the existence of ge-
nuine unemployment or that the only reason that unemployment existed
was that wages were too high, suggesting the obvious remedy of lower wa-
ges. Information economics, with its better analysis of labor, capital and
product markets, enabled the construction of macroeconomic models that
provided deeper insights into unemployment, models that explained the fluc-
tuations, the recessions and depressions, that had marked capitalism since
its beginnings (Stiglitz, 2002: XII).
Los beneficios financieros son la real contrapartida de una precisa or-

ganizacin del conocimiento que Stiglitz ya nos describa en el PNUD de
1999, bajo el ttulo Knowledge as a global public good (1999). En primer lu-
gar, se hace hincapi en esos deseos financieros que obligan a los pa-
ses que abrazan el sistema neoliberal a la rpida reestructuracin y ex-
pansin de sus sistemas universitarios.2 Es en este sentido que hay que
entender las palabras de Stiglitz cuando afirma que el Banco Mundial ha
pasado de ser un banco que financia proyectos de infraestructuras a lo
que l llama Knowledge Bank:
We now see economic development as less like the construction business

and more like education in the broad and comprehensive sense that covers,
knowledge, institutions, and culture (Stiglitz, 1999: 2).
En segundo lugar, se focaliza el rumbo poltico-econmico en la finan-

ciacin pblica de las universidades, centrado en el objetivo de formar
empresas competitivas de conocimiento con el gasto pblico. De este
modo, se abarata el coste del capital humano por las empresas, promo-
viendo as el nacimiento y la muerte continua de pequeas entidades em-
presariales (start ups) que buscan proporcionar innovaciones que se valo-
ricen en el mercado financiero. Por eso Stiglitz subraya, en tercer lugar, el
poder nico que los gobiernos gozan no solo a nivel de inversin en las
infraestructuras, en la medicin y control de la formacin, sino en el pro-
ceso de regulacin de los flujos de capitales/conocimientos. As, el co-
nocimiento, aunque conlleva un carcter no exclusivo debe de ser exclui-
do a ciertos usuarios. En esta demarcacin reside el poder poltico de los
gobiernos: operar para que los flujos de conocimiento, una vez integra-
dos materialmente o codificados, como en el aprendizaje o en procesos
y aplicaciones, se vuelvan costosos; las empresas, en efecto, piden la pro-
teccin jurdica de los conocimientos que utilizan para sacar beneficios,
justificndose con el hecho de que, de otro modo, no tendran ningn
incentivo para invertir. No obstante, los sistemas educativos nacionales
2 El crecimiento econmico de China reconfigura, de forma indita, la geografa del po-

der con EE. UU. y la UE. Lejos de presentarse como una periferia del Capitalismo Cog-
nitivo, China es uno de los nudos neurlgicos en esta divisin espacial de la produc-
cin capitalista. Lo demuestran las fuertes inversiones en formacin, la produccin
hi-tech, la movilidad del trabajo y los conflictos sociales de lo que se denomina el mila-
gro chino. Prandstraller (2006) avanza la hiptesis de que China est desarrollando un
capitalismo hipercognitivo, una forma de capitalismo que trasciende el de EE. UU.
gracias a un desarrollo de la ciencia y la tecnologa superior al de Occidente en la si-
tuacin actual (Do, 2010; Prandstraller, 2006; Roggero, 2010).
siguen siendo mayoritariamente parte del sector pblico, tanto por finan-
ciacin como por control,3 y las polticas de desarrollo de la sociedad del
conocimiento se continan delimitando dentro de una monocultura eco-
nmica, que se reduce al consenso en torno a la new growth o endogenous
growth theory, determinando una particular configuracin poltico-social
(divisin espacial del conocimiento y del trabajo).
Grfico 2
Gasto para la educacin en porcentual respecto al PIB (2011)
Private expenditure on educational institutions
Public expenditure on educational institutions
% of GDP
Primary, secondary and post-secondary non-tertiary education
5.5
5.0
4.5 OECD average (total expenditure)
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
United States
Canada
Estonia
Sweden
Slovenia
Finland
Portugal
New Zealand
Iceland
United Kingdom
Ireland
Belgium
Israel
Colombia
Korea
Australia
Switzerland
Chile
Austria
Poland
Luxembourg
Latvia
Japan
Slovak Republic
Russian Federation
Brazil
Netherlands
France
Spain
Czech Republic
Argentina
Mexico
Denmark
Germany
Italy
Norway
% of GDP Hungary
Tertiary education
5.5
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5 OECD average (total expenditure)
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
United States
Estonia
Canada
Sweden
Portugal
Argentina
New Zealand
Iceland
United Kingdom
Latvia
Ireland
Belgium
Israel
Colombia
Korea
Australia
Finland
Switzerland
France
Slovenia
Chile
Austria
Poland
Japan
Slovak Republic
Brazil
Netherlands
Spain
Czech Republic
Mexico
Denmark
Germany
Italy
Norway
Hungary
Fuente: OECD - Education at a Glance 2014: Indicators (OECD, 2014a).
3 En algunos pases como Australia, Japn y EE. UU., sin embargo, los recursos privados
son superiores, subrayando una mayor capacidad de diversificacin (Vallespn, 2009).
A pesar de la reciente ola de reformas en la educacin, la proclama-

cin del fin de la comprehensive era y del nacimiento de nuevas formas de
partenariado pblico-privado,4 la provisin estatal de la educacin for-
mal sigue siendo una forma dominante en la organizacin del conoci-
miento. Desde los aos noventa, la mayora de los gobiernos occiden-
tales estn promoviendo un proceso de privatizacin peculiar de los
sistemas educativos con el objetivo de eliminar las fronteras entre lo p-
blico y lo privado, la formacin y el trabajo. En la ltima dcada, con el
desarrollo de la economa del conocimiento y de la informacin, hemos
sido testigos de los efectos de la revolucin conservadora teorizada por
Hayek, experimentando el ataque y el cambio de orden en la provisin,
la financiacin y la regulacin estatal. Sin embargo, el Estado no se de-
bilita sino que parece asumir un papel an ms estratgico en tanto que
stakeholder de sus ciudadanos, porque las condiciones de la formacin
y de la reproduccin de fuerza-trabajo son directamente productivas.
Mazzucato (Mazzucato & Dosi, 2006) analiza propiamente la manera
en que el Estado sigue siendo el principal actor en el proceso de acumu-
lacin de conocimiento y por ende en el desarrollo de la industria con
alto valor agregado. De este modo, la disputa entre lo pblico-privado,
que se remonta al ataque a las polticas del Estado de Bienestar prota-
gonizada por Ronald Reagan y Margaret Thatcher en los aos setenta,
hay que leerla en trminos de lucha ideolgica para la reconquista, em-
pezando, en este punto, a circular gradualmente y ms intensamente en
los Estados Unidos y en Gran Bretaa una serie de teoras sobre el Estado
mnimo cuando realmente el Estado se fortaleca y devena un actor an
ms estratgico.
El desarrollo de la economa del conocimiento nos demuestra como
las participaciones en el mercado de acciones por parte de inversores
institucionales ha influido radicalmente en el gobierno de las empresas
en tanto que los stakeholders institucionales y el management expresan los
mismos intereses y objetivos. La economa del conocimiento ha experi-
mentado, de esta forma, un cambio en lnea con el de la economa fi-
nanciera: el riesgo se mueve cada vez ms hacia el sector pblico y el
4 Por ejemplo, la Private Finance Initiative (PFI) en el Reino Unido; la Ley Orgnica de
Universidades (LOU) o Ley Orgnica 6/2001, ley espaola promulgada el 21 de di-
ciembre de 2001 por el segundo gobierno de Jos Mara Aznar; la nueva reforma Gel-
mini en Italia, con la cual se reafirma la desestructuracin de la educacin pblica y la
plena convergencia con el sector privado (ley IT-133/2008).
sector privado recibe los beneficiosos intereses que residen en la explo-

tacin de la riqueza que se encuentra ms all de los muros de las em-
presas. Las universidades, en particular, como todo el sistema de for-
macin, forman parte de un sistema productivo en el cual el trabajo se
extiende a todos los tiempos sociales que participan en la produccin y
reproduccin econmica y social. La creciente demanda laboral de tra-
bajadores ms cualificados, la extensin de la movilidad internacional
y el control de los flujos migratorios, la flexibilizacin y la precarizacin
del trabajo asalariado, la privatizacin y ampliacin de los ciclos forma-
tivos, la extensin y ramificacin de la universidad a escala transnacional
son, pues, estrategias de control sobre nuestros modos de vida. En defi-
nitiva, es el control biopoltico (Foucault, 2007, 2008) que opera desde
la base de la transitividad de la economa del conocimiento hacia la so-
ciedad del conocimiento.
2. La economa social del conocimiento

como poltica de bienestar
Hoy en da el capital, al contrario de su anterior fase industrial, no ge-
nera valor transformando solo las condiciones materiales de existencia,
sino utilizando tambin las condiciones inmateriales, transformando y
modificando los pensamientos, las emociones, las identidades, crean-
do, en fin, nuevas formas de vivir y de ser (Moulier Boutang, 2002). En
este proceso, desde la forma de subsuncin hasta la de valorizacin del
capital, la competitividad depende, en efecto, siempre ms de la econo-
ma externa y no solo de la economa interna, o sea de la capacidad de
captar los surplus productivos provenientes de los recursos cognitivos de
un territorio (Negri & Vercellone, 2007: 54). Estas transformaciones, en
las formas de valorizacin del capital, parecen haber puesto de acuer-
do un poco a todos: neoliberales neoposmarxistas y movimentistas. El
consenso deviene del supuesto de que el aspecto principal de esta espe-
cfica configuracin histrico-global sera constituido por la lgica eco-
nmica, social y comunitaria, en la cual la creacin y difusin de los
conocimientos representan los procesos protagnicos. As se explica
la sucesin de teoras como la new growth theories, tecnology gap approach,
crecimiento endgeno5 que miran la nueva poca con la conviccin de ha-
bernos liberado de los lmites de la escasez, mediante las promesas de
5 Ver Hanushek, 2008; Machlup, 1970; Okawa & Rosovsky, 1973; Romer, 1994; Solow,
1999.
riqueza y abundancia infinita de la produccin inmaterial. Una centrali-

dad liberadora (la del conocimiento) remarcada tambin por los pos-
marxistas (Bialakowsky, 2014; Toscano, 2007; Vercellone, 2007; Virno,
2001). Han devenido actuales los Grndisse de Marx, sobre todo el pasa-
je epifnico: hacia la sociedad del general intellect.6
Bajo este consenso terico se explican tambin las propuestas pro-
gramticas centrales que el Gobierno de Ecuador adopta con el eslogan
liberador del pasaje de la economa de los recursos finitos a la de
los recursos infinitos.7 Son los esfuerzos estratgicos del Gobierno de
un Estado primario exportador (o primariamente extractivista) que se
traducen en la reestructuracin de la Secretara Nacional de Educacin
Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt). Estos esfuerzos se
han plasmado en nuevas polticas pblicas para:
Acceso: becas, crdito educativo, fortalecimiento de las universi-
dades y de los institutos tcnicos y tecnolgicos.
Medicin y control: evaluacin constante de alumnos, acredita-
cin de universidades (cualidad), mejora salarial de los docentes/
investigadores (estatus).
Financiacin pblica: inversin de casi 2% del PIB en educacin
superior.
Posicionamiento estratgico en la economa del conocimiento:
construccin de megaproyectos y agendas con el objetivo de la
valorizacin mxima y de transferencia de conocimientos y tecno-
logas (Yachay, Ikiam, Unae, Uniarte).
6 Enrique Dussel, el gran y no suficientemente conocido estudioso de Marx, afirma que

el nuevo siglo inaugura el segundo siglo de Marx. Y no hay duda devque este siglo
girara alrededor del concepto elaborado por Marx en el famoso fragmento sobre las
maquinas de los Grundrisse que denomino, en expresion inglesa, general intellect. Si en los ma-
nuscritos economicos de 1861-63 Marx basaba la critica de la economia politica en el estudio de
la sociedad industrial regida por el capital (primer siglo de Marx de 1883 a 1983 ); en la
teoria del general intellect fundamenta el advenimiento de la nueva sociedad regida por
el conocimiento (Nunes, 2007).
7 Es decir de ser un pas primario exportador y secundario importador a construir una
economa basada en el conocimiento y la creatividad del talento humano de sus ciu-
dadanos y ciudadanas. Los recursos naturales son finitos y perecibles. Las ideas, la in-
novacin, la creatividad y la cultura no tienen a priori ms lmites que los ticos
(Ramrez, 2013).
En efecto, las polticas econmicas que se impulsaron desde 2008

en materia de economa del conocimiento en Ecuador siguen siendo
prioritarias para la conformacin de la nueva sociedad ecuatoriana.
Recordamos, a este respecto, el nfasis del presidente de la Repblica
Rafael Correa con ocasin de la inauguracin del Campus Patrimonial
de la Universidad Yachay:
[...] guardemos en el corazn el recuerdo de este da como un hecho hist-

rico, porque aqu en Urcuqu, est naciendo la patria nueva, el Ecuador que
se proyecta hacia el futuro como un pas soberano que ha decidido funda-
mentar su desarrollo en la nica fuente inagotable de riqueza que es el talen-
to humano, el conocimiento (CM-VE/Yachay EP, 2014).
Sin embargo, como hemos adelantado en la introduccin de este tex-

to, este consenso ideolgico, en general, y estas polticas para la cogni-
tivizacin de la economa, en particular, definen unos procesos polti-
cos y econmicos particulares de transformacin del Estado y del tejido
social de Ecuador mediante el cual se puede leer la composicin del tra-
bajo y los nuevos procesos de jerarquizacin. El conjunto de reformas es-
tructurales para la construccin de la economa social de los conocimientos se
inserta, en efecto, en aquel proceso de posicionamiento y reposiciona-
miento del capitalismo de Ecuador en la divisin internacional del cono-
cimiento y del trabajo (Maniglio, 2016).
2.1. Diagnstico: dficit cognitivo de estado

en la geopoltica del conocimiento
En el Informe del Grupo Faro, titulado Ecuador: Del pas recursos al pas co-
nocimiento (Bellettini & Ordez, 2013), se reconoce como estratgica,
para la superacin de un sistema productivo mayormente extractivista,
la valorizacin de lo que se denomina los componentes inmateriales (cono-
cimientos, saberes, educacin, aprendizajes, innovacin, etc.) de nues-
tra sociedad. Sin embargo, este proceso de crecimiento de la regin se
diagnostica claramente en trminos de dficit de convergencia respecto a
Norteamrica y a los pases de Europa que pertenecen a la OECD y que
producen casi veinte veces ms productos de ciencia y tecnologa respec-
to a Amrica Latina:
Amrica Latina posee el 8.48% de la poblacin mundial, el 46% de la oferta

de agua y el 20% de la biodiversidad del planeta. Sin embargo, produce me-
nos del 2.95% del conocimiento cientfico, solo un 1% de sus universidades
se encuentran entre las 500 mejores del mundo y registra el 0.19% de las pa-
tentes globales. Mientras que en la OECD existen 3651 investigadores por
cada milln de habitantes, en Amrica Latina existen solo 495 (Bellettini &
Ordez, 2013).
En el caso de Ecuador la concepcin del conocimiento en trminos

de dficit de convergencia de desarrollo (antecmara de nuevas depen-
dencias) es an ms profunda. Pensemos el diagnstico: ninguna de las
universidades de Ecuador, por ejemplo, est en la lista de las 500 mejo-
res del mundo (Shin, Toutkoushian & Teichler, 2011), mientras que la in-
versin en investigacin y desarrollo ocupaba hasta hace poco tiempo el
penltimo lugar de la regin.8
Grfico 3
Gasto pblico total en educacin como porcentaje del PIB (2000-2012)
Amrica Latina El Caribe
14
12
10
0
CU
BO
BR
AR
MX
NI
CL
UY
CO
EC
PY
PN
SV
GT
PE
DO
CR
AW
BZ
JM
BB
VC
VG
LC
GY
BM
AG
BS
DM
KN
TT
Ao 2000 Ao 2012
Promedio de pases 2012 (4,90) Promedio de pases 2000 (4,38)
Fuente: Base de datos Unesco-UIS (Unesco, 2015: 17).
8 Roberto Beltrn Zambrano recuerda que en 2011 aproximadamente 70 universida-

des ofrecen una diversidad de titulaciones de pregrado y posgrado en Ecuador. Unas
pocas, ofertan posgrados de investigacin y un numero mucho ms reducido, progra-
mas de doctorado (PhD). A ello debemos sumar alrededor de 360 institutos tcnicos
y tecnolgicos con una oferta acadmica muy variada, en algunos casos sui gneris, y
que en muchos espacios intentan ser una especie de universidades. Las instituciones
de educacin superior son entonces alrededor de 430, para una poblacin estudiantil
sobre los trescientos mil estudiantes (Bellettini & Ordez, 2013: 65).
Sin embargo el panorama latinoamricano es diferente: la difusin

del conocimiento cientfico registra niveles de coautora que han crecido
exponencialmente en las ltimas dcadas:
Grfico 4
Comportamiento en el largo plazo del nmero anual de publicaciones
cientficas de corriente principal (1973-2008) listadas en el Science
Citation Index (SCI), Social Science Citation Index (SSCI) y en el Arts
and Humanities Citation Index (A&HCI) por millon de habitantes
Chile
Nmero de pub. en SCI, SSCI y A&HCI por milln de habitantes
Argentina
Uruguay
100
Brasil
Costa Rica
Mxico
Cuba
Panam
Jamaica
10
Venezuela
Colombia
Ecuador
Bolivia
Per
1 Guatemala
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Lemarchand (2010: 72).
Es precisamente este contexto de difusin del conocimiento regional

lo que ha marcado uno de los aspectos ms influyentes de estas polti-
cas de convergencia de desarrollo, en tanto que Ecuador se encontraba
en una posicin de subordinacin cientfico-tecnolgica respecto a pa-
ses como Brasil, Argentina y Chile.
Grfico 5
Distribucin georreferenciada de las publicaciones en el Science Citation
Index (SCI) para el ao 2008 por cada 100 000 habitantes
0,1 a 5,0 por cien mil hab.

20,1 o ms por cien mil hab. 1000 km
No hay datos disponibles
Fuente: Lemarchand (2010: 73).
De otro modo, si tomamos en consideracin los estudios sobre bra-

in migration, podemos subrayar cmo esta divisin del conocimiento se
sostiene con la movilidad de capital humano jerarquizado: en Amrica
Latina se experiment un crecimiento considerable relativo de migrantes

calificados. Mientras que en 1990 eran 1,9 millones, en 2007 fueron 4,9
millones de migrantes, aportando el 19% del total de migrantes califi-
cados del mundo (pases OECD) (Docquier, Lowell, Marfouk, & others,
2008). Jacques Ramrez sealaba en 2010 cmo en Ecuador aunque en
trminos generales sabemos que la poblacin migrante no recae dentro
de la categora de migracin calificada, el 19,42% tiene estudios univer-
sitarios, lo cual representa una poblacin considerable, pero de quienes
no tenemos mayor conocimiento (Ramrez, 2010: 239). Es precisamen-
te por la importancia del capital humano como factor estratgico de cre-
cimiento que, desde las estrategias del Plan Nacional para el Desarrollo
Buen Vivir (2009-2013), se plantea el objetivo concreto de poner margen
(controlar e intervenir sobre los flujos) a la fuga de cerebros y promo-
ver el regreso de los ecuatorianos/as altamente calificados (Senplades,
2009: 111). Aunque no contamos con un estudio sistemtico sobre la
tasa de retorno de los ecuatorianos especializados, si sabemos que des-
de 2010 Ecuador se ha vuelto un pas atractivo para el capital humano.
Tabla 1
Nmero de ttulos extranjeros segn nacionalidad
del titulado y nivel de formacin
NIVEL DE FORMACIN
Total Tcnico/ Cuarto
Tercer Nivel
Tecnolgico Nivel
Ecuatoriano 38 642 1326 12 889 24 427
Extranjero 38 877 1738 26 142 10 997
Total 77 519 3064 39 031 35 424
Fuente: Senescyt - Sniese (junio 2016).
En el 2015, Senescyt registr 23 415 ttulos extranjeros, lo que repre-

senta un incremento del 48,5% con relacin al 2014, ao en el que se re-
gistraron 16 163.
Grfico 6
Ttulos extranjeros por ao de registro
23 415
16 163
8179
6288
3686
631 1079 1146 1571 1241
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Senescyt Sniese (junio 2016).
La convergencia econmica a la que aqu se hace referencia pertenece al

planteamiento de las new growth theories, que consideran el capital humano
como factor estratgico de crecimiento, al converger el papel de la edu-
cacin en general, la composicin del gasto y la calidad de la educacin,
con la eficiencia de los mercados de capital y de la mano de obra (entre
otros factores de produccin).
Grfico 7
Proporcin de empresas que consideran como una barrera importante
la falta de una fuerza laboral adecuadamente formada
(% de empresas formales, Circa 2010)
%
40
35.9
35
30
25 22.3 21.5 20.9
20 17.4
14.8 13.6
15
10
5
0
Amrica Latina frica Asia-Este Media Asia-Sur OCDE Europa-Este y
y el Caribe Subsahariana y Pacfico mundial Asia-Central
Fuente: Banco Mundial. Encuestas de empresas, datos extrados en agosto 2014 (OECD, 2014b).
Se plantea que el capital intangible crece gracias a la creacin de

conocimiento (innovacin, I+D), al desarrollo del capital humano (por
ejemplo, inversin en formacin) y a las inversiones (como la formacin
de consultores externos o internos) en la innovacin organizativa.
En este sentido las polticas pblicas de Ecuador en materia de econo-
ma social del conocimiento apuntan a intervenir y analizar a nivel macro:
Los flujos comerciales del conocimiento a escalas nacional e in-
ternacional (I+D y concesin de licencias, la inversin extranjera
directa, los input intermedios provocados por el spillover tecnol-
gico, etc.).
Los flujos y las limitaciones internacionales del capital.
El movimiento internacional de personas.
Y a nivel econmico nacional:
La promocin de los flujos de conocimientos, capitales y perso-
nas, as como sus efectos sobre la estructura econmica.
Las consecuencias de restricciones comerciales y los impactos po-
sitivos o negativos que, a su vez, pueden tener en los flujos de
conocimiento.
En definitiva, se superan las concepciones de los modelos neoclsicos
de crecimiento, que establecen un papel limitado en la intervencin del
Estado respecto a las inversiones. El modelo que impulsa el Gobierno de
Ecuador niega este lmite tras el reconocimiento de la complementarie-
dad entre crecimiento, mejora de la innovacin y las formas particulares
de la acumulacin de capital.
2.2. Polticas: educacin, ciencia y tecnologa para el cambio social

En otros trminos, las polticas pblicas de Ecuador en materia de co-
nocimiento, ciencia y tecnologa siguen unos objetivos de crecimien-
to marcados por un dficit cognitivo estructural respecto al complicado
contexto econmico-poltico regional,9 con el objetivo de generar un
9 El escenario econmico-poltico de Amrica Latina parece estar caracterizado por la

competencia entre el rea de libre mercado de Per, Colombia y EE. UU. y la del Mer-
cosur, bajo la hegemona de Brasil. Hay que tener en consideracin tambin las fuer-
tes inversiones crediticias de China (el 67% de las inversiones de los bancos de crdito
de China en Amrica Latina estn absorbidos por Ecuador y Venezuela). Tambin hay
que considerar la estrategia en la disputa hegemnica puesta en marcha por Venezuela
reposicionamiento estratgico, en trminos de hegemona, en la divisin

regional del conocimiento. Dicho de otra forma, las polticas pblicas
enmarcadas en las reformas de la Educacin General Bsica y la reforma
del sistema de Ciencia y Tecnologa con la Ley Orgnica de Educacin
Superior (2010) definen la gran revolucin socioeconmica de esta dca-
da en Ecuador al impulsar una evolucin social y tecnolgica estratgica
de la matriz productiva del pas. De otro modo, el alcance es transversal
en toda la sociedad: Ecuador reconoci en su Constitucin el aprendi-
zaje a lo largo de la vida como un derecho. Con el referndum de 2006
sobre las polticas educativas se aprob el Plan Decenal de Educacin
(2006-2015) que se puede resumir en las siguientes metas:
Universalizacin de la Educacin Inicial (personas de 0 a 5 aos
de edad).
Universalizacin de la Educacin General Bsica (personas de 6
a 15 aos).
Incremento de la matrcula en el Bachillerato hasta alcanzar al
menos el 75% de la poblacin en edad correspondiente (personas
de 16 a 18 aos).
Erradicacin del analfabetismo y fortalecimiento de la educacin
continua para adultos.
Mejoramiento de la infraestructura fsica y el equipamiento de las
instituciones educativas.
mediante ALBA, Petrosur, Petroandina y Petrocaribe para posicionar los intereses del
bloque bolivariano (Benzi & Zapata, 2013). Finalmente, tambin hay que tomar en
cuenta que las diferencias en la evolucin econmica entre los pases de la regin se
podran acentuar, tanto por un impacto desigual del contexto exterior como por fac-
tores internos. En 2014 el crecimiento econmico de las principales economas de
Amrica Latina estara liderado por el Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, Cos-
ta Rica, Ecuador, Panam, Per y la Repblica Dominicana, que registraran expansio-
nes entre el 4% y el 7%. La evolucin de las dos principales economas de la regin sera
notablemente diferente; el crecimiento econmico en Mxico repuntara hasta el en-
torno del 2,5%, similar al de Chile, mientras que Brasil crecera menos del 1%. Por lti-
mo, se estima que Argentina y la Repblica Bolivariana de Venezuela registraran tasas
de crecimiento negativas. Estas diferencias en las tasas de crecimiento de los pases de
la regin se explican tanto por el diferente impacto del entorno internacional (en es-
pecial la diferente evolucin de los precios de materias primas), como por factores in-
ternos, relacionados con la gestin econmica, entre otros. El crecimiento econmico
de Amrica Latina podra ser an ms bajo, ante una desaceleracin ms profunda del
crecimiento en China y, en menor medida, por un endurecimiento ms rpido de las
condiciones financieras en Estados Unidos (OECD, 2014b: 3-4).
Mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin e imple-

mentacin de un sistema nacional de evaluacin y rendicin so-
cial de cuentas del sector.
Revalorizacin de la profesin docente y mejoramiento de la for-
macin inicial, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y
calidad de vida (Brunner, 2015; Schwartzman, 2015).
Estos objetivos se declinan en tres lneas mayores:
Polticas tendientes a la recuperacin de la rectora del Estado en
el sistema escolar.
Polticas tendientes a la universalizacin de la cobertura del servi-
cio educativo.
Polticas tendientes al mejoramiento de la calidad del servicio
educativo.
Bajo este esfuerzo gubernamental se explican los cambios radica-
les en lo que concierne a la Educacin General Bsica en Ecuador: en
2012 se alcanz la universalizacin de la educacin, con una tasa neta
del 95,4%, despus de haber sido del 91,2% en 2006. Por su parte, la
tasa neta de bachillerato pas del 47,9% a 62,1% en el mismo perodo
(Brunner, 2015). Por otro lado, la educacin superior en Ecuador est
experimentando un proceso de cambio radical.
Con la aprobacin de la Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES)
en el 2010 nos planteamos retos significativos en pro de la transforma-
cin de nuestra sociedad, de su estructura social, productiva y ambien-
tal, fortaleciendo nuestro talento humano, de manera que este responda
a las necesidades del desarrollo nacional y a la construccin de la ciuda-
dana (Ramrez, 2014).
Con relacin a la inversin pblica, Ecuador es el pas que ms in-
vierte en educacin superior de la regin con el 2% del PIB anual en
relacin al promedio OECD de 1,7% (Argentina 1,2%; Colombia 1,1%;
Brasil 1,0%; Chile 0,9%; Paraguay 0,8%; Per 0,4%). El capital humano,
siguiendo la lgica de desarrollo que hemos explicado anteriormente, se
divide en las siguientes categoras de inversin:
Grfico 8
Gasto promedio por estudiante segn categora (dlares)
7646
7292 7306
R^2 ajustado 0,41
3758
3161 3162 3337
2631 2884
2549 2667
2351
A B C D A B C D A B C D
2012 2013 2014

Fuente: Consejo de Educacin Superior (CES) (2014).
Con respecto a la calidad docente, se ha apostado por un proceso de

especializacin del cuerpo docente y por una redefinicin de la funcin
intelectual en la divisin del trabajo mediante la funcin salarial (el sala-
rio promedio ha crecido casi el doble respecto a 2008).
Grfico 9
Variacin del total: docente con ttulo de maestra
y PhD en universidades de Ecuador
15 000
10 000
5000
0
Maestra PhD
2008 2012
Fuente: Ceaaces (2015).
El informe presentado por Senescyt bajo el ttulo 35 logros de la revolu-

cin ciudadana en Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt,
2013) es elocuente al identificar el cambio radical que las polticas de
educacin superior estn impulsando en la regin. Entre estos cambios,
la democratizacin del acceso a la educacin superior ha sido funda-
mental y estratgica para la inclusin social.
Grfico 10
Tasa de no matrcula en educacin superior por motivos econmicos
45,3%
40,5% 38,9%
28,7%
27,1% 27,4%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Enemdu (2012).
Pensemos, por ejemplo, en como hay una substancial paridad de ac-

ceso a la Educacin Superior en relacin al gnero: en marzo del 2014
se registr que el 46,69% de nuevos ingresos fueron otorgados a muje-
res, mientras que el 53,31% fueron otorgados a hombres. Mientras que,
en marzo del 2015 el 51,82% fueron otorgados a mujeres y el 48,12% a
hombres.
Grfico 11
Acceso a la Educacin Superior Aceptacin de cupo por gnero
Febrero 2012 48,33% 51,67% 0,00%
Mayo 2012 53,89% 46,11% 0,00%

(Sierra)
Noviembre 2012 53,46% 46,54% 0,00%
(Sierra)
Abril 2013 53,27% 46,73% 0,00%
(Sierra)
Septiembre 2013 49,84% 50,14% 0,02%
(Sierra)
Marzo 2014 46,69% 53,31% 0,00%
(Sierra)
Septiembre 2014 49,97% 50,03% 0,00%
(Sierra)
Marzo 2015 51,82% 48,12% 0,06%
(Sierra)
Femenino Masculino S/R
Fuente: Balance de la Educacin Superior 2010-2015. Agenda 2020-2021.
Si en el ao 2006 la tasa bruta de matrcula de mujeres en Educacin

Superior era del 30,7%, en el ao 2014 esta fue del 37,4%. Los logros en
este campo son evidentes: en el ao 2012, solo 2 de cada 10 cargos de di-
reccin acadmica eran ocupados por mujeres. En el 2014, en cambio, 5 de
cada 10 cargos fueron ocupados por mujeres, logrando paridad de gnero.
Grfico 12
Porcentaje de cargos de direccin acadmica ocupados por mujeres
60% 53%
50% 50%
47%
50% 45% 45% 43%
40% 37% 36%
30% 24%
22%
19%
20%
10%
0%
Pblica Pblica-Post Particular Total
Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

Fuente: 35 logros de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt, 2015).
Las polticas de acceso igualitario de la poblacin a los estudios superio-

res han sido un xito para la revolucin ciudadana. Observamos, por ejem-
plo cmo la tasa bruta de matrcula en los quintiles ms pobres ha teni-
do un incremento que va del 4,9% en el ao 2006 al 10,6% en el ao 2014.
Grfico 13
Acceso a la Educacin Superior Tasa bruta de matrcula
a la educacin superior, por quintiles 2006-2014
100,0 88,5
78,4
80,0
60,0
42,9
37,3
40,0 33,3
28,8
23,6
14,3 17,4
20,0 10,6
6,7
4,9 2,7 6,3
0,0
Pas Q1+Q2 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
2006 2014
Fuente: 35 logros de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Senescyt, 2015).
En este contexto poltico, la adopcin de una ideologa posneolibe-

ral en el discurso del gobierno de Ecuador, sobre todo respecto al po-
sicionamiento poltico-econmico internacional, ha jugado un papel
fundamental en la consecucin de la democratizacin del acceso a la
Educacin Superior, en lnea con las polticas de equidad social que se
han venido implementando desde el 2008.
Grfico 14
Coeficiente de Gini de los ingresos 2003-2013
0,65
0,63
0,62
0,60
0,55
0,54
0,55 Nacional
0,51 0,55 0,52
0,50 0,51 Urbana
0,50 0,51 0,48 0,48 0,49 0,49
0,50 0,50 0,47 Rural
0,48 0,46 0,49 0,47 0,47
0,45 0,46
0,44
0,44
0,44 0,44
0,40
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2013 (Muoz Jaramillo, 2014).

La relacin entre acceso a la educacin, a la universidad y la disminu-

cin de la pobreza indica sobre todo el intento poltico de sustentar la
economa del conocimiento desde un punto de vista social (ver Cdigo de
Economa Social de los Conocimientos, la Creatividad y la Innovacin).
3. Colectivizacin frente a capitalizacin de los conocimientos

Por eso, estamos elaborando una nueva legislacin orientada a demo-
cratizar el conocimiento para que sea un bien accesible a todos y permi-
ta el desarrollo de la industria nacional (Ramrez, 2013).
Una forma de llevar a cabo esta accin transformadora fue, sin lu-
gar a dudas, la ampliacin del rango de legitimacin de los gestores del
Estado. Sin embargo, esta lgica de retorno a lo pblico, mediante las
polticas de democratizacin del conocimiento, no se aleja de la visin
de Amartya Sen, quien lanz los programas de lucha contra la pobreza
como forma legtima de accin en el campo de las polticas para el desa-
rrollo (Sen, 1999). En sus textos se describe la pobreza como una forma
de no acceso al mercado (educativo en este caso) y la lucha contra ella se
limita a crear las oportunidades de acceso, eliminando barreras, forta-
leciendo lo que l llama capabilidades de los individuos. Siguiendo a Roig
(2008: 85-88) dos consecuencias surgen de este planteamiento. En pri-
mer lugar, se naturaliza la pobreza negando sus orgenes, es decir, el he-
cho de que sea el fruto de una relacin incluyente, forma actualizada de
explotacin. La explotacin misma se transforma en algo natural, por el
carcter econmico de la sociedad en que vivimos, en contradiccin con
la concepcin propia a los sistemas de welfare, que s reconocen la deuda
del sector productivo hacia los sectores subalternos por la explotacin.
En segundo lugar, al individualizar y simplificar el campo conceptual en
torno a la pobreza, se eliminan las concepciones conflictivas que se arti-
culan alrededor del mismo desde los procesos de acumulacin.
En otras palabras, la ideologa del posneoliberalismo con la cual se
construye este nuevo horizonte social no pone en duda la valorizacin y
acumulacin capitalista como formas de reproduccin del mismo, sino
que intenta disputar un espacio financiero para las polticas de equidad
social (ampliando el presupuesto del Estado en la generacin de un wel-
fare) y consolidando la middle class urbana que se hace Estado. En efecto, la
inequidad econmica derivada del control privado y concentrado de los
medios de produccin sigue reproduciendo las inequidades en trminos
de remuneraciones por categoras de ocupacin.
Tabla 2
Ingreso promedio
2006 2015
Nivel educativo
Ingreso laboral
Ninguno/Primaria 151,4 325,9
Secundaria 257,0 477,2
Superior 528,6 945,5
Total 261,2 528,2
Fuente: INEC, empleo (2016).
En la reproduccin de las diferencias de niveles salariales se hace evi-

dente una alianza de clase (poltico-econmica) entre los patronos y los
empleados del gobierno, quienes guardan diferencias importantes res-
pecto al resto de los trabajadores (cerca de un 50%).
Grfico 15
Ingreso promedio del patrono en comparacin
a las otras categoras de ocupacin perodo 2007-2012
120%
Empleado de gobierno
Empleado privado
100%
Empleado tercerizado
80% Jornalero o pen
Patrono
60%
Cuenta propia
40% Trab. del hogar no remunerado
Trab. del hogar no del hogar

20% no remunerado
Ayudante no remunerado de
asalariado/jornalero
0% Empleado domstico
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: INEC-Enemdu (2007-2012).
En efecto la direccin del Estado no ha modificado los ejes de acu-

mulacin de los grupos econmicos, empresas nacionales y corpora-
ciones que concentran la riqueza y los medios de produccin (Carrin,
2014: 86-87). Y en este sentido es mejor ser claros: no existe un capi-
talismo productivo bueno de Estado, sino un capital que ha extendi-
do sus viejas formas de explotacin hacia otro nivel de la sociedad. En
el contexto de la Economa Social del Conocimiento, el Estado asume el
honor de dirigir (en trminos de governance) el pasaje de la produccin de
dinero por medio de mercanca (D-M-D) a la produccin de dinero por
medio de la mercanca del conocimiento [M(k)]: [D-M (k)- D], modifi-
cando esto s la forma de produccin y la regulacin salarial. Con las
Polticas para el Desarrollo (2013-2017), resumidas en el Plan Nacional
para el Buen Vivir, el papel de los inversores estatales hay que leerlo, de
esta forma, como en el papel de los stakeholder de sus ciudadanos.
La posibilidad de alcanzar una estructura productiva basada en el conoci-

miento tecnolgico depende, en gran parte, de la inversin en investigacin,
desarrollo e innovacin (I+D+i). Este proceso contribuye al incremento de la
productividad general de la industria y se orienta hacia la satisfaccin de las ne-
cesidades y el fomento de las capacidades de la poblacin (PNBV, 2013: 67).
La acumulacin del capital, en efecto, ya no es solo dependiente del

saber de los asalariados, sino que tiene que obtener una movilizacin y
una implicacin activa del conjunto de saberes y tiempos de vida de los
asalariados y no asalariados. Por eso, las polticas de educacin, cien-
cia, tecnologa e innovacin son transversales respecto a los programas
de inclusin social y econmica o de cohesin territorial, sobre todo des-
de la promulgacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin (Cootad, 2010). El cambio de matriz
productiva por medio del conocimiento es transversal a la sociedad en
su totalidad y marca una expansin en los procesos de valorizacin del
capital. Es el paso de la economa de los bienes finitos hacia una econo-
ma de los bienes finitos e infinitos. Todos!
Los objetivos de la intervencin pblica que se quieren llevar a cabo
bajo el aporte del Cdigo de Economa Social de los Conocimientos, la
Creatividad y la Innovacin (Cdigo-INGENIOS) de 2014 representan,
en este contexto histrico, las estrategias para la capitalizacin del co-
nocimiento, para la desterritorializacin de la informacin y la tecnolo-
gizacin de la educacin (Peters, 2003) del Gobierno de Ecuador. Estos
procesos de desarrollo no pueden ser considerados en trminos de

una utopa progresista, como el intento de construccin del general inte-
llect, porque sin que se cambien las coordenadas de la explotacin del
trabajo y de la acumulacin del capital, estas fantasmticas fuerzas de
la cooperacin social nunca sern revolucionarias.
Antes de todo porque las estrategias de desarrollo regional intervie-
nen en una divisin internacional del trabajo, que ya no se caracteriza
solo por las funciones y las calificaciones tayloristas, sino que se rede-
fine a la luz de la divisin espacial del conocimiento (Fumagalli 2004).
La geografa de la comunicacin y del conocimiento est en la base de
la nueva divisin internacional de los procesos de acumulacin; por eso
podemos definirla como la nueva geografa de la inclusin.
4. A modo de conclusin
Nos encontramos el escenario de una reorganizacin territorial que res-
ponde a una estructuracin jerrquica global organizada no en forma
de red, como se puede inferir de algunos discursos de la sociedad de la
informacin o del conocimiento, sino en forma de crculos concntricos
de dominacin e influencia determinada por el grado de integracin de
cada regin en la sociedad del conocimiento (Zallo, 2005: 30). La po-
sicin a ocupar por las diferentes regiones y pases en esta jerarquiza-
cin se plantea a partir de dos posibles itinerarios: el primero pasa por
un desarrollo activo de las especificidades cognitivas, culturales y co-
municacionales, y de la imbricacin de estas con un consolidado siste-
ma de investigacin, desarrollo e innovacin ligado al proceso de cam-
bio tecnolgico; el segundo consiste en la oferta de mejores condiciones
en los procesos productivos tradicionales para el capital (menores sala-
rios, menores resistencias sindicales, menores trabas a la degradacin
medioambiental, etc.).
El consenso en torno a la economa del conocimiento define de esta
forma un campo de coercin marcado por el proceso de incorporacin
a la sociedad del conocimiento, en el cual existe una profunda diferencia
entre las regiones centrales, viradas a mantener su posicin privilegiada
y su hegemona productiva heredadas del fordismo, y las regiones perif-
ricas, que creen haber encontrado una nueva va para su desarrollo. De
este modo, se nos muestra ntida la continuidad entre la jerarquizacin
territorial de la etapa fordista y el nuevo orden global aumentando la
distancia entre las regiones que ya tenan ventajas en el modelo fordista
o industrial, pues los recursos inmateriales no son ajenos a los recursos

e infraestructuras (Zallo, 2002: 285).
Se configura, en efecto, un mapa en el cual tenemos zonas que fun-
cionan como archipilagos tecnolgicos y financieros, y zonas, igual-
mente integradas en la estructura global, pero prescindibles y olvidadas
en ciertos momentos y fases del ciclo de acumulacin, y reintegrables
cuando, por sus especiales caractersticas (paisaje, fuerza de trabajo ba-
rata, recursos tursticos, fabricaciones rentables, argumentos comercia-
les, etc.), se hacen ms atractivas para las grandes estrategias econmi-
cas transnacionales (Alonso, 1999: 128).
Es en ese sentido que las disputas y los conflictos en torno al campo
de la economa social del conocimiento devienen estratgicos no solo
para la propiedad de los conocimientos (acumulacin de conocimien-
to/regulacin/patentes) y de los accesos (difusin/produccin de cono-
cimiento), sino sobretodo para aquel proceso hegemnico que la expan-
sin de esta matriz productiva conlleva, a nivel de reproduccin de clase,
en Ecuador. En la actualidad, seguir la lucha poltica para la revolucin
en Ecuador significa luchar por la colectivizacin de los conocimientos,
porque al no hacerlo el horror se banaliza y nos acostumbramos a re-
producir las injusticias de clase como si fueran algo tan natural que al fi-
nal nos las merecemos.
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suficiente. En Enrique Bustamante, coord. Comunicacin y cultura en la
era digital: industrias, mercados y diversidad en Espaa. Barcelona: Gedisa.
Este libro se termin de imprimir y
encuadernar en diciembre de 2016
en imprenta La Oficina
de Quito, Ecuador.
La Revolucin Ciudadana ha cambiado al Ecuador desde 2007 en
todas sus facetas: polticas, econmicas, sociales, culturales,
institucionales, etc. Reconocer las diferentes transformaciones
que han ocurrido no significa que no se deba debatir con seriedad
los importantes avances, las continuidades en ciertos sectores y
las deudas profundas de este proceso poltico. En esto, sin duda,
la academia tiene una responsabilidad, pues ha quedado en
evidencia la dificultad que tiene en tomar distancia de la
polarizacin poltica que ha impregnado la sociedad ecuatoriana.

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PENSAMIENTO RADICAL

Le Quang, Matthieu, editor

Coleccin editorial: Pensamiento Radical

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Direccin editorial: Miguel Romero Flores

Revolucin Ciudadana y populismo de Laclau:

Espectrologas del populismo en Ecuador:

Rediseando la presencia estatal extraterritorial:

El fracaso de una utopa movilizadora:

Extractivismo minero y estrategia de desarrollo:

Deconstruyendo los paradigmas de la poltica social:

Soberana alimentaria, modernizacin y neodesarrollismo:

Las polticas para la socializacin de los conocimientos

Mara Luciana Cadahia

Julio Pea y Lillo E.

de la llegada de la izquierda a los Gobiernos de la regin latinoamericana.

William Herrera Ros

Marco Navas Alvear

Alexander Barahona Njer

Geovanna Lasso Gonzlez

Francisco Javier Moreno Glvez

En noviembre de 2006 Rafael Correa gana las elecciones presidenciales de

Con ya cierta perspectiva temporal se empiezan a hacer visibles avan-

La Revolucin Ciudadana durante los diez aos analizados ha go-

vez genera materialidad y sentido comn hegemnico. Una obra que no

Gemma Ubasart Gonzlez

el peso demasiado importante de los impuestos, la ausencia de una re-

Esta segunda etapa se cierra con las elecciones presidenciales y le-

moneda y no poder recurrir a estrategias como la devaluacin para sol-

en Ecuador, estas no son exentes de dificultades tanto desde un plano

conceptos y las lgicas corren el riesgo de aparecer demasiado delgadas

volcarse repetidamente a las calles, contribuyendo a la cada de tres pre-

1 En este sentido, la creacin de la Coordinadora de Movimientos Sociales en el ao

contina injerencia de los Estados Unidos, el pedido de reconocimien-

Toda lucha es la lucha de determinados actores sociales que persiguen deter-

Cmo se forj en Ecuador una nueva voluntad colectiva? Preexistan,

demandas, es conocido como catacresis. Este tropo resulta fundamen-

este significante secundario incluso en la tradicin indigenista (Viola,

En los pases andinos la resistencia popular se expres crecientemente me-

Como veremos, sin embargo, ocupar el lugar del significante vaco es

2007: 142-143). En efecto, cualquier anlisis emprico de la Revolucin

Lo cierto es que mantener unidad y cohesin en el bloque de Gobierno en

variedad de expresiones de izquierda, donde cohabitaban posiciones ecolo-

Cierta ambigedad ideolgica de fondo es una caracterstica intrn-

ambiental como por la presunta escasez de atencin a las temticas in-

apoyo en el caso del improvisado y fallido golpe policial del 30 de sep-

4. Hacia una progresiva degeneracin del populismo

con las redes clientelares de la costa (Ortiz, 2016) y en la menguan-

La necesidad de un lder fuerte se encuentra solo a mitad de camino; el lder

Con base en ese razonamiento, tenemos, segn Laclau, un lideraz-

La descripcin calza muy bien con la Revolucin Ciudadana, en la

7 En el ao 2012, la directora de la encuestadora Perfiles de Opinin dio a conocer que

finalmente ganado, en el 2015 el oficialismo prefiri aprovechar la

8 Si bien la encuestadora en cuestin ha sido tradicionalmente adversa al Gobierno de

mejora de las condiciones de vida ha ido de la mano con la difusin de

La intolerancia demostrada hacia la stira y las irreverencias traicionan

la disolucin de la Fundacin Pachamama (vanse Gutirrez, 2014 y Auz, 2013) y la

de recursos tiende a resquebrajar la unidad entre sectores transversales

posibilidad siempre presente del antagonismo que impide la plena to-

requiere de una dimensin tica de responsabilidad infinita hacia el otro

En La Razn Populista (Laclau, 2007) entonces, el populismo se trans-

La adquisicin de una posicin preeminente [...] en un nmero de esferas

En este sentido, ms all de postular un discurso de derechos que