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La cosa decidida en el Derecho Administrativo Peruano

Luis Oscar Donayre Yshii - akmakm_1@hotmail.com

1. Introduccin
2. Cosa decidida
3. Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada
4. Conclusiones
5. Bibliografa

El mrito y la satisfaccin alcanzados por la redaccin de

las siguientes lneas van dedicados con mucho cario a mis
padres.

Introduccin
El presente Trabajo de Investigacin monogrfico la he formulado para colaborar modestamente con el
avance del Derecho. He escogido por libre iniciativa un tema relativo al Derecho Administrativo La cosa
decidida, y que con la debida aprobacin por parte del ilustre Jurado Evaluador, espero modestamente
haber colmado vuestras expectativas.
El procedimiento administrativo peruano atraviesa un momento particularmente interesante, ya que
podemos afirmar que nos encontramos en una etapa de cambios y reformas y fundamentalmente en la
etapa de la constitucionalizacin del Derecho Administrativo. Una de las crticas ms reiteradas, o un tema
que causa gran controversia es aquel que se refiere a la aplicacin del principio "del debido proceso" en
sede administrativa y si corresponde, o no, la revisin de actos administrativos firmes en instancia judicial.
Una cuestin lgica que garantice la seguridad jurdica y la necesidad de que el Poder Judicial y el Tribunal
Constitucional revise las decisiones de la administracin pblica, ha obligado a que se analice la
racionalidad de varios presupuestos tericos y tambin prcticos en la bsqueda de ciertos extremos que
constituyan un mbito ms "tranquilizador" y que permita la construccin de un procedimiento administrativo
tipo ms gil y garantista, como modelo de aplicacin en un procedimiento administrativo moderno.
La doctrina y la jurisprudencia hablaban de la casa decidida. Recogiendo esos valiosos aportes,
pretendo estudiar: a) qu funcin cumple este tpico jurdico en el Derecho Administrativo peruana, su
origen, naturaleza y efectos jurdicos; b) qu relacin guardan entre s el citado axioma jurdico y la cosa
juzgada como derecho fundamental y, a su vez, como carcter inalienable de algunas resoluciones
judiciales en conexin con el debido proceso aplicado tambin al procedimiento administrativo, y c) en qu
medida puede controlar el Tribunal Constitucional, invocndose ante l el derecho a la seguridad jurdica, a
la inamovilidad de las resoluciones o actos firmes.
Dentro de los temas especficos que tratar, el que mayor dificultad presenta, es el relativo al debido
proceso y que por didctica no me centrar en el estudio de algn caso concreto en particular, ya que ese
trabajo sera materia de otra investigacin.

Cosa decidida
a) Definicin.-
La cosa decidida es un concepto tradicional que hace referencia a aquel acto contra el cual no
procede recurso administrativo, vale decir, ha quedado firme.
Se tiene que los pronunciamientos emitidos en sede diferente a la jurisdiccional, es decir en
sede administrativa, constituyen cosa decidida, la cual se define como la resolucin emitida para
poner fin a una discrepancia en instancia diferente a la jurisdiccional como sucede en el
procedimiento trilateral; que tambin es comprendida como parte del debido proceso en sede
administrativa. Sin embargo, el Doctor Juan HURTADO POMA 1, nos habla adems del
pronunciamiento del Ministerio Pblico referida a la Disposicin de Archivo Fiscal, a la cual la

1
HURTADO POMA, Juan. El Ne Bis In dem en la Investigacin Fiscal. Ver Artculo Actos
Jurisdiccionales de los Fiscales Penales? Una tentativa de enfoque publicado en pginas web
del Ministerio Pblico, de Alerta Informativa, en revistas como Vista Fiscal del Distrito Judicial
de Lima Norte y publicado recientemente en el libro ENSAYOS JURDICOS CONTEMPORANEOS
2008 Editado por el profesor Pierre Foy Valencia de la PUC, Editorial ARA. Lima 2008, p. 153 al
170.

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denomina "Cosa Decidida Fiscal"2 para diferenciarla de su smil administrativa que es

susceptible de cuestionamiento a travs del proceso contencioso administrativo, a diferencia de
la primera.
b) Tratamiento Jurdico.-
El inciso dcimo tercero del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Estado, contempla,
dentro de los principios y derechos de la funcin jurisdiccional, la de la cosa juzgada, expresada
de la siguiente forma: "La prohibicin de revivir procesos fenecidos con resolucin ejecutoriada.
La amnista, el indulto, el sobreseimiento definitivo y la prescripcin producen los efectos de
cosa juzgada"3.
Esta garanta tambin se encuentra recogida en el inciso segundo del artculo 139 de nuestra
Carta Magna, pues en dicha norma se establece la imposibilidad de dejar sin efecto
resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, dicha institucin ha tomado tal
relevancia en la definicin de la seguridad jurdica de las naciones que inclusive ahora es
considerada por muchas legislaciones como un derecho fundamental que forma parte del
debido proceso.
La cosa decidida tambin va vinculada jurdicamente en forma muy estrecha al derecho
fundamental que la propia Constitucin establece: La pluralidad de instancia 4, contemplado en
su inciso sexto del artculo 139.
En ese orden general de ideas, para esclarecer ms aun el panorama sito el pronunciamiento
del supremo interprete de la Constitucin y de las leyes, al Tribunal Constitucional, pues ste
seala: El Tribunal Constitucional sostiene que la impugnacin extempornea del acto lesivo
en sede administrativa, no puede considerarse como agotamiento de la va previa, ste qued
en calidad de cosa decidida5 con lo cual despeja toda duda sobre la existencia de la cosa
decidida en nuestro derecho administrativo.
c) Efectos Jurdicos.-
Uno de los efectos de las resoluciones en materia penal al haber alcanzado la autoridad de
cosa juzgada es la prohibicin de que el mismo rgano jurisdiccional, por los mismos
fundamentos se pueda volver a juzgar a la misma persona, tal prohibicin debe cumplir con los
requisitos de la triple identidad antes referida (a) Las mismas partes, b) Los mismos hechos y c)
La misma accin.) que en el caso de la tercer presupuesto, nuestro Tribunal Constitucional ha
denominado "identidad de causa de persecucin" 6 haciendo clara alusin al aspecto procesal de
la garanta materia de comentario.
La cosa decidida tiene como principal efecto que los actos firmes adquieren la condicin de
inamovibles, pero esto solo en sede administrativa, ya que son pasibles de ser recurridos va
judicial, en la forma y plazos establecidos por ley mediante la accin contenciosa administrativa.
Con la aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en nuestro medio, ha sucedido un hecho de
controversia en cuanto al problema que de cotidianamente afrontan los Despachos Fiscales de
Investigacin, pues la legislacin no ha aclarado si la Disposicin de Archivo Fiscal 7 adquiere la
calidad de cosa juzgada o la de cosa decidida; para ello debemos hacer referencia al
pronunciamiento del Tribunal Constitucional emitido en el Expediente N 2725-2008-PHC/TC,
donde entre sus fundamentos jurdicos 15 a 19, establece que la resolucin de archivo fiscal no
es cosa juzgada, pero es semejante y con los mismos efectos, y no permite reabrir un caso
sobre el cual ya existe una "clausura definitiva", situacin que si se presentara nos
encontraramos ante una vulneracin del ne bis in idem procesal (no dos veces sobre lo
mismo).
A ello debemos agregar que tal pronunciamiento del mximo intrprete de la Constitucin,
diferencia claramente la posibilidad de reaperturar la investigacin, slo en el caso que el
2
Para mayor ilustracin se recomienda ver la Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N
2725-208-PHC/TC
3
ANYARIN INJANTE, Toribio. Nueva Constitucin Poltica del Per - 1993 Editorial Toribio
Anyarin Injante. Lima, 1996. Pg. 16.
4
ANYARIN INJANTE, Toribio. Nueva Constitucin Poltica del Per - 1993 Editorial Toribio
Anyarin Injante. Lima, 1996. Pg. 16.
5
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 934-97-AA/TC. Lima, puede ser
consultada en: VALLE-RIESTRA, Javier. Cdigo Procesal Constitucional Tomo I. Editorial
Ediciones Jurdicas. Lima, 2007. Pg. 344.
6
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 0012-2005-AI. 26/09/05, F.J. 32.
7
Generalmente denominada en los Despachos Fiscales como Disposicin de Archivo Definitivo.

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fundamento del archivo fiscal haya sido la insuficiencia de elementos probatorios, situacin que
al verse superada por la posterior aparicin de elementos de conviccin que se desconocan al
momento de la expedicin del archivo fiscal que asumi los efectos de cosa juzgada por
seguridad jurdica siendo cosa decidida, el camino se encuentra expedito para reaperturar la
investigacin; lo cual no sucede frente al supuesto en el cual se archiv por que los hechos no
constituyen delito.
Tal posibilidad es una exigencia de nuestra nuevo ordenamiento procesal penal y se encuentra
recogida en el inciso segundo del artculo 335 del Nuevo Cdigo Procesal Penal, donde se
establece la excepcin a reaperturar por otro fiscal una investigacin archivada por el Fiscal
Provincial o por el Fiscal Superior, cuando se trate de los mismos hechos, salvo que se aporten
nuevos elementos de conviccin, disponiendo un reexamen por parte del fiscal que previno.
Conforme a lo anteriormente expuesto, podemos concluir que:
La Disposicin de Archivo Fiscal no constituye Cosa Juzgada sino cosa decidida, pero
tiene los mismos efectos que la primera cuando su fundamento es el que los hechos
presentados al Ministerio Pblico no son delito o no se encuadran a algn tipo penal, a
diferencia de basarse en una insuficiencia probatoria.
Que el reaperturar una investigacin previamente cerrada por una Disposicin de
Archivo Fiscal, cuando concurren los presupuestos de la triple identidad y el
fundamento del archivo fue la atipicidad de los hechos, se vulnera la garanta del ne bis
in idem procesal.
Una investigacin fiscal puede ser reaperturada cuando se haya realizado una
deficiente investigacin fiscal y/o policial y sobre todo cuando surjan nuevos elementos
de conviccin de los cuales no se haya tenido conocimiento al momento de expedir la
Disposicin de Archivo Fiscal.

Diferencias entre la cosa decidida y la cosa juzgada

Para Marcial Rubio, a su vez, en buena cuenta, la potestad jurisdiccional puede ser definida
como aquella atribucin del poder del Estado que le permite resolver valida y definitoriamente
los conflictos que se presentan en la sociedad, aunque debe advertirse que el hecho que el
Poder Judicial tenga la potestad jurisdiccional no implica, sin embargo, que sea el nico rgano
del Estado que puede resolver conflictos8.
Lo anterior nos lleva a la nocin de cosa juzgada como exclusiva de los rganos
jurisdiccionales, la cual se sustenta en los siguientes tres pilares: la inimpugnabilidad, la
inmutabilidad y la coercibilidad de la sentencia. Por la primera se entiende la imposibilidad de
revisar internamente un fallo judicial que ha quedado firme. Por la segunda, la imposibilidad de
su ulterior modificacin por algn agente externo al poder judicial. Y la tercera alude a la
posibilidad del cumplimiento de la sentencia a partir de su exigibilidad y ejecucin 9.
Ahora debemos distinguir entre:
Acto que causa estado.
Acto firme.
Acto consentido.
Cosa decidida en sede administrativa.
Decir que una resolucin ha adquirido la calidad de cosa juzgada equivale a que no puede ser
modificada ni que el proceso sea reabierto. Una resolucin adquiere tal calidad cuando el
justiciable ha hecho valer todos los recursos impugnatorios que la ley le otorga en defensa de
sus pretensiones; o pudiendo hacerlo ante una resolucin emitida por una instancia intermedia
deja transcurrir el tiempo y no acciona ejercitando un derecho fundamental que la propia
Constitucin establece: La pluralidad de instancia. En este contexto se hace referencia en
primer trmino a la resolucin que ha quedado ejecutoriada y en segundo a la resolucin
consentida.

8
RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurdico: Introduccin al derecho. Octava edicin. Lima.
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 1999. Pg. 173.
9
HERRERA VAZQUEZ, Ricardo. Funcin jurisdiccional (material de lectura del programa de
formacin de aspirantes a la Academia de la Magistratura) Lima. Academia de la Magistratura.
2000. Pg. 47

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El concepto de causar estado proviene de la experiencia espaola antigua, en particular de la

Ley espaola de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1888 (Ley Santamara de
Paredes) Causar estado, implica, el agotamiento de los recursos que franqueaba la va
gubernativa, antes de acceder a la jurisdiccin de los rganos propios de la administracin
contenciosa. Es una expresin antigua y se mantiene por tradicin. No toda actuacin
administrativa debe causar estado, para poder ser impugnada jurisdiccionalmente, este
requisito es aplicable nicamente para la impugnacin jurisdiccional de actos administrativos.
Acto que causa estado, es aqul que agota o pone fin a la va administrativa porque fija de
manera definitiva la voluntad de la Administracin, constituye la manifestacin final de la accin
administrativa respecto de la cual no es posible la interposicin de otro recurso administrativo.
La diferencia entre la cosa juzgada con la cosa decidida o cosa juzgada administrativa o
acto definitivo estriba en que este concepto se refiere a la inmodificabilidad de una decisin en
sede administrativa, aunque tras ello aun cabe la posibilidad de atacar tal decisin ante los
rganos jurisdiccionales mediante la accin contenciosa-administrativa, por lo que la cosa
decidida no es en rigor inalterable.
De hecho, la doctrina distingue claramente entre la labor resolutoria de la administracin y la
que desarrollan los rganos dotados de jurisdiccin, sobre la base de elementos muy precisos:
En nuestra opinin las diferencia entre Administracin y Jurisdiccin se centran en tres
aspectos:
(i) La actuacin del derecho objetivo solo se realiza por la Jurisdiccin ante el
ejercicio de pretensiones y resistencias, lo que nos obliga a precisar los
conceptos de unas y otras.
(ii) La jurisdiccin acta el derecho objetivo en modo irrevocable y ello deba a
determinar lo que se entiende por cosa juzgada.
(iii) La Jurisdiccin opera siempre con desinters objetivo, lo que se explica
mediante la imparcialidad objetiva y la diferencia entre autotutela y
heterotutela10.

Conclusiones
El Procedimiento Administrativo General est constitucionalizado y por ende toda entidad
que este inmersa en la competencia de dicha ley debe aplicarla respetndolas dems
leyes vigentes y sobre todo en observancia a la Constitucin Poltica del Estado.
Al estar comprendido la cosa juzgada en la constitucin, nos dificulta la tarea de
diferenciarla con la cosa decidida, la cual solo se encuentra expresamente declarada en
la ley especial que es la ley 27444.
Existe la tendencia de suponer que tanto la cosa juzgada y la cosa decidida son
semejantes, pero luego del trabajo de investigacin realizado podemos constatar que se
trata de dos instituciones del derecho totalmente diferentes, solo se puede hablar de
cosa decidida en la instancia administrativa y de cosa juzgada en la va jurisdiccional, y
en ese sentido solo los actos de la administracin adquieren la calidad de cosa decidida
y solo las resoluciones de los rganos jurisdiccionales adquieren la calidad de cosa
juzgada.
La diferencia substancial entre la cosa decidida y la cosa juzgada se cie en sus efectos
jurdicos, ya que la cosa decidida otorga al acto administrativo la inmodificabilidad solo
en sede administrativa siendo pasible de su revisin va proceso contencioso
administrativo mediante la accin contenciosa administrativa a diferencia de la casa
juzgada que le da a las resoluciones judiciales el carcter de inimpugnabilidad,
inmutabilidad y coercibilidad.
No hay duda que la seguridad jurdica de pende en gran medida del respeto de la cosa
juzgada y sobre todo de la cosa decidida tanto en sede judicial como en sede
administrativa respectivamente.

10
MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Tomo I. Bogot; Temis, 1996. Pg.
122.

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Bibliografa
1. ANYARIN INJANTE, Toribio. Constitucin Poltica del Per. Edit. Toribio Anyarin Injante. Lima-
Per, 1996.
2. CHANAM ORBE, Ral. Diccionario de Derecho Constitucional. 2000. Editorial Praxis. Lima.
3. CHIRINOS SOTO, Enrique. La Nueva Constitucin al Alcance de Todos. AFA Editores
Importadores. Tercera Edicin. Lima 1984.
4. FLORES POLO, Pedro. Diccionario de Trminos Jurdicos Editorial Cientfica. Lima, 1984.
5. GARCIA RADA, Domingo y otros. La Nueva Constitucin y el Derecho Penal. Editorial Eddili.
Lima, 1980.
6. HERRERA VAZQUEZ, Ricardo. Funcin jurisdiccional (material de lectura del programa de
formacin de aspirantes a la Academia de la Magistratura) Lima. Academia de la Magistratura. 2000.
7. MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Tomo I. Bogot; Temis, 1996.
8. PATRON FAURA, Pedro. Nuevo Derecho Administrativo en el Per. Tercera edicin. Editorial Lex
Meritum. Lima, 1986.
9. RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurdico: Introduccin al derecho. Octava edicin. Lima.
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 1999.
10. VALLE-RIESTRA JAVIER. Cdigo Procesal Constitucional. Ediciones Jurdicas. Lima Per. 2007.
LEYES Y DECRETOS
11. CONSTITUCIN POLTICA DEL PERU ratificada por referndum del 31 de octubre de 1993.
12. CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL LEY N 28237 Promulgado 28 de mayo del 2004,
Publicado 31 de mayo del 2004 y Vigente desde el 30 de noviembre del 2004.
13. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY 27444 Publicado 10/04/2001 y
Vigente desde 11/04/2001.
INTERNET
1. www.google.com
2. www.diariocolatino.com
3. www.amag.edu.pe
4. http://es.wikipedia.org
5. http://www.monografias.com
6. www.elperuano.com.pe

Autor:
Dr. Luis Oscar Donayre Yshii
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ABOGADO litigante Asesor-consultor titulado por la Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica - Per:
Medalla de Oro Premio a la Excelencia Acadmica 2007 UNICA.
VII Premio a la Excelencia Acadmica en Derecho Jos Len Barandiarn Hart SUNARP.
Autor de la Tesis de extraordinaria calidad cientfica: La Corte Penal Internacional: Problemtica e
Impunidad de los Delitos Internacionales.

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