A formao de comunidades epistmicas e a construo do Observatrio da

Governana das guas no Brasil1

Fernanda MATOS2

Resumo

Este trabalho aborda o conceito de comunidade epistmica, formada por atores capazes de
influenciar as decises polticas. Utilizando este conceito descrevemos o processo de
construo do Observatrio da Governana das guas objetivando se estabelecer como um
interlocutor reconhecido, no apenas para monitorar, mas tambm para influenciar aes no
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos que foi formalizado como um
modelo institucional centrado em rgos colegiados, em mbito regional com gesto
participativa constitudo dos diferentes atores pertencentes a bacia hidrogrfica. Entretanto,
passados quase 18 anos de sua regulamentao, percebe-se diferentes graus de
implementao nos diversos estados da federao.

Palavras-chave: polticas pblicas, gesto participativa, recursos hdricos, bacia

hidrogrfica

Abstract

This paper discusses the concept of epistemic community, formed by actors able to influence
policy decisions. Using this concept describe the Observatory building process waters of
Governance aiming to establish itself as a recognized interlocutor, not only to monitor but
also to influence actions in the National Water Resources Management which was
formalized as an institutional model based on organs collegiate, at the regional level with
participatory management consists of different actors belonging to basin. However, after
almost 18 years of its regulation, we perceive different degrees of implementation in different
states.

1
Como citar este trabalho: MATOS, Fernanda. A formao de comunidades epistmicas e a construo do Observatrio da
Governana das guas no Brasil. Revista Espacios. Vol. 37 (N 34) Ao 2016. Pg. 11. Disponvel em:
http://www.revistaespacios.com/

2
Doutoranda em Administrao na Universidade Federal de Minas Gerais. Formada em Administrao, Mestre em Turismo e
Meio Ambiente pelo Centro Universitrio UNA/MG, tambm fiz MBA em Gesto Estratgica de Marketing. Professora e
Pesquisadora.

1
Keywords: public policy, participatory management, water resources, river basin

Este artculo discute el concepto de comunidad epistmica, formado por actores capaces de
influir en las decisiones de poltica. El uso de este concepto describir las aguas Observatorio
proceso fundamental para la gobernabilidad con el objetivo de consolidarse como un
interlocutor reconocido, no slo para controlar, sino tambin para influir en las acciones de lo
Sistema Nacional de Recursos Hdricos, que fue formalizado como un modelo institucional
basado en rganos colegial, a nivel regional con la gestin participativa se compone de
diferentes actores pertenecientes a la cuenca. Sin embargo, despus de casi 18 aos de su
regulacin, que percibimos diferentes grados de aplicacin en diferentes estados la
federacin.

Palabras clave: polticas pblicas, gestin participativa, los recursos hdricos, cuencas
hidrogrficas

Introduo

A participao das comunidades em assuntos que lhe dizem respeito uma parte essencial
do desenvolvimento humano como um todo. Historicamente, o ser humano tem conseguido
superar suas dificuldades em relao aos problemas enfrentados com aes decididas em
coletividade. Nesse sentido, podemos afirmar que a participao uma parte essencial no
desenvolvimento das sociedades humanas, o que pode justificar o esforo de se impulsionar
processos de participao social na lgica do desenvolvimento compreendido este como um
instrumento para promover a melhoria da qualidade de vida da sociedade. A participao
deve ser vista como fundamental para um aumento da incluso das comunidades na
tomada de decises polticas.

As mudanas ocorridas no ultimo sculo, como aumento da populao, da urbanizao,

produo de alimentos e das atividades industriais, dentre outras, levaram a uma maior
demanda pelo uso mltiplo da gua gerando competio e conflitos por esse recurso natural
limitado. A disponibilidade de recursos hdricos, em quantidade e qualidade suficientes, se
tornou objeto de preocupao da sociedade como um todo. Ao se considerar essas
alteraes e o aumento da demanda por gua, podem ocorrer situaes de tenso entre
atores sociais, polticos e econmicos, expressos muitas vezes atravs dos usos e
ocupao dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formas cooperativas de
soluo.

2
De acordo com estudos, comunidades epistmicas podem influenciar o curso das politicas
publicas, que se constitui como uma rede de peritos reconhecidos em um campo de
conhecimento especfico. Utilizando essa definio, objetivamos, neste trabalho, descrever o
processo de construo do Observatrio da Governana das guas do Brasil e sua
capacidade de se estabelecer como um interlocutor reconhecido, no apenas para
monitorar, mas tambm para influenciar aes no Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (Singreh). Considera-se que a participao efetiva da sociedade requer
seu envolvimento em todas as etapas do processo decisrio e no apenas nas fases iniciais
de sugesto, indicao ou proposio. Neste sentido, participar exercitar a democracia,
que pressupe o pluralismo de ideias e prticas, a convivncia de grupos de interesses
diversos que tem contradies quanto aos objetivos e aos meios de consegui-los.

Buscamos, assim, neste trabalho, alguns apontamentos que fossem ao encontro das
condies apresentadas por Salvador e Rami sobre a formao de comunidades
epistmicas, entretanto, a sequencia no qual sero apresentadas diferem das expostas por
eles no artigo tomado como base. A premissa deste ensaio que o Observatrio das guas
em construo um processo de governana com amplo envolvimento social, uma vez que
h participao de governos (nos trs nveis), empresas, comits de bacia, sociedade
organizada (ONGs), instituies de ensino e pesquisa, dentre outros. Para desenvolvimento
deste trabalho foram utilizados arquivos, documentos e relatrios que resgatam a histria de
construo desta iniciativa, bem como a observao participante e anotaes realizadas em
Oficinas de discusso para a construo do Observatrio, nos meses de Maio, Outubro e
Novembro, de 2015, nas cidades de So Paulo, Caldas Novas e Braslia, respectivamente,
perfazendo cerca de 40 horas de debates, dinmicas e planejamento.

Participao poltica e a formao de comunidades epistmicas

Nos anos de 1990, uma onda descentralizadora e de reformas governamentais abriu espao
para novas formas de participao da cidadania nas polticas pblicas e levantou questes
sobre como envolver os cidados no processo das instituies polticas e o relacionamento
entre as sociedades civil e poltica (Gaventa, 2004, p.7). No Brasil, esses anos foram de
intenso debate e de ajuste das legislaes nova Constituio do pas, no mbito estadual
ocorreram os debates em torno da elaborao das respectivas constituies, e no mbito
municipal ocorreram a discusso, votao e promulgao das leis orgnicas municipais,
verdadeiras constituies do poder local.

3
A ideia de participao poltica est ligada universalizao dos direitos, ampliao do
conceito de cidadania (alm da sua dimenso jurdica) e numa nova compreenso sobre o
papel e o carter do Estado. Na elaborao das polticas pblicas a definio das
prioridades se d a partir de um debate pblico pautado pela tica e respeitando os direitos
sociopolticos dos cidados. A partir dos anos de 1990, a participao passa a ser
concebida como interveno social, peridica e planejada, ao longo de todo o circuito de
formulao e implementao de uma poltica pblica (Gohn,2004,58).

Quando a Constituio Federal foi promulgada em 1988 o modelo de democracia que ela
configurou, consolidou a representao tradicional atravs da eleio de representantes,
com novas formas como a participao direta por meio de proposio de projetos de lei de
iniciativa popular, de direito de voz em audincias pblicas e de compartilhamento de
decises em conselhos gestores de fundos e de polticas pblicas setoriais (sade,
educao, assistncia social, meio ambiente, poltica urbana, previdncia). So avanos
que propiciaram a abertura de novos espaos e o aumento da participao do terceiro setor
(Organizaes Sociais) na execuo de polticas publicas, em especial a partir de meados
de 1990 (Moiss, 2008, p.97).

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no ano de 2001 (p. 13-14) divulgou

documento intitulado Reduo da pobreza e fortalecimento do capital social e a
participao: a ao recente do Banco Interamericano de Desenvolvimento, no qual aponta
inmeras vantagens da participao social, entre as quais se destacam :
1. A participao cidad incrementa a eficincia econmica, social e poltico-
institucional dos projetos de desenvolvimento. A participao cidad, devidamente
canalizada, gera investimentos, mobiliza recursos humanos e financeiros adicionais,
promove a equidade e contribui de maneira decisiva ao processo de fortalecimento da
cidadania e, portanto, do sistema democrtico. Os critrios de participao incorporados na
identificao e avaliao de projetos poderiam traduzir-se em um significativo incremento da
eficincia nas polticas pblicas. Outro ponto, a existncia de vantagem comparativa que
tem, para a prestao de muitos servios e para desenvolver a base produtiva, o
investimento no desenvolvimento das capacidades gerenciais dos governos locais e as
organizaes da sociedade civil.
2. No existe um modelo nico de participao que possa ser aplicado em todos os
casos pois depende das condies institucionais, polticas e tcnicas de cada pas, assim
como das caractersticas dos grupos sociais e comunidades e de suas necessidades e
objetivos especficos. Neste sentido importante reconhecer a heterogeneidade das

4
comunidades e dos espaos locais, e entender que a excluso de considerveis setores da
populao implica no no aproveitamento de um importante recurso.
3. Existem experincias concretas suficientes a partir das quais se formulam projetos
e programas de carter participativo de maior envergadura, o que daria evidncias para que
no haja temor da cooperao entre governos e cidados. Uma dinmica inicial conflitiva
pode, atravs do dilogo e do crescente conhecimento recproco, transformar-se em uma
dinmica de cooperao. O essencial que todos os envolvidos se fortaleam como atores
a partir de interesses gerais compartilhados. Os governos da regio deveriam considerar a
participao cidad como elemento central na formulao das polticas sociais, fomentando
a criao de organizaes sociais, redes e tecidos sociais que aumentem a capacidade dos
cidados para administrar seus prprios assuntos e para intervir na negociao com o setor
pblico. A existncia de espaos pblicos no estatais, longe de debilitar o Estado e seu
funcionamento, contribui para a legitimao do mesmo e para a eficcia de seu
desempenho.
4. A participao cidad, junto com a educao, constitui o caminho para a gerao
de mudanas profundas em nossas sociedades ao converter-se em um fator poderoso para
o fortalecimento do capital humano, a criao de capital social e a gerao de uma nova
cultura autenticamente democrtica e solidria

Gaventa e Barrett (2012), chamam a ateno para o fato de que a participao cidad
emerge de diversas formas e no apenas por induo do Estado. Mesmo a participao
originada por associaes ou movimentos independentes do Estado podem facilitar as
aes dos governos. Alm disso a funo principal da participao a de possibilitar a
conscientizao da relevncia cvica sobre os direitos que fortalecem a sua identidade que
constituem os pr-requisitos para que o individuo participe, mas tambm serve para moldar
cidados melhores, e incrementar o seu conhecimento sobre a poltica, confiana e a sua
cidadania.

Para Bourgon (2009) h um nmero crescente de questes de polticas pblicas que

requerem a participao ativa de muitos atores dentro e fora do governo, incluindo o setor
privado, sociedade civil, cidados e comunidades, o que demanda mais capacidade do
governo do que as funes tidas como tradicionais. Assim o governo, expandindo seu papel,
pode atuar como: i) um parceiro que usa os recursos e o poder do estado para incentivar as
contribuies de cidados e outros; ii) um colaborador responsvel e confivel em um
sistema que partilha a responsabilidade e recursos; iii) um facilitador que incentiva a criao
e a expanso de redes colaborativas e plataformas de cooperao; iv) um lder e um agente

5
proativo que co-cria e evolui com os outros atores transformando o contexto e as aes de
todos para melhorar a probabilidade de resultados das polticas.

No contexto brasileiro a evoluo da poltica ambiental, segundo Cmara (2013, p. 126),

um reflexo do desenvolvimento das polticas pblicas no contexto internacional, da adoo
dos princpios da descentralizao, da desestatizao, da participao social e da
institucionalizao de processos gerenciais integrados e dinmicos. Ainda segundo o autor,
o esforo de consolidar a descentralizao e constituir processos decisrios diversos - como
conselhos e comits para a gesto ambiental em diversos temas (como pesca, florestas,
unidades de conservao, bacias hidrogrficas, entre outros) - uma atitude que pode
fortalecer a democratizao do processo decisrio na formulao de polticas pblicas no
Brasil.

Salvador e Rami (2011) destacam que crescente o nmero de estudos que versam sobre
o papel desempenhado pelas comunidades epistmicas na definio de polticas pblicas,
bem como na promoo rejeio de inovaes e reformas na gesto pblica (Rami e
Salvador, 2012). Peter Haas evidencia a existncia de comunidades epistmicas, como
sendo uma rede de profissionais com reconhecida especializao em uma determinada
rea, ou seja, um campo de conhecimento especfico, e uma reivindicao de autoridade
como fonte de conhecimento relevante para a poltica no qual agem para canalizar ideias
aos decision-makers e tambm para fazer circular ideias entre os Estados (Haas, 1992, p.
03). Portanto, as aes dessa esto voltadas para a contribuio com o debate coletivo, a
recomendao de polticas e a identificao de postos-chave de negociao nesse mesmo
campo de conhecimento.

As comunidades epistmicas influenciam o curso das politicas publicas tal como os grupos
de interesses, mas diferenciam-se desses de duas maneiras, segundo Salvador e Rami
(2011): a) no representam qualquer grupo de interesse particular que possa ser afetada por
uma deciso poltica, no atuam na base de lobby, atuam para o interesse da sociedade
como um todo; b) e so compostas por pessoas formadoras de opinio que tem a
capacidade de gerar ideias slidas sustentadas no seu prestigio intelectual e expertise de
seus membros.

Uma comunidade epistmica formada por especialistas que compartilham valores comuns
e de informao e que esto trabalhando juntos para melhorar a compreenso cientfica e
pblica sobre um assunto. E o desenvolvimento de uma comunidade epistmica muitas
vezes seguida de perto pela formao de uma "coalizo de advocacia", uma confederao

6
de pesquisadores, ONGs, burocratas, jornalistas e lderes de opinio que procuram mover o
problema para uma agenda pblica (Speth; Haas, 2006, p. 91)

Entretanto, Salvador e Rami (2011) acreditam que insuficiente a participao de um

interlocutor reconhecido em um processo de poltica especfica para influenciar o resultado
na direo desejada. Eles destacam que para se tornar um ator poltico com a capacidade
de exercer influncia, uma comunidade epistmica deve satisfazer quatro aspectos para que
possa cumprir seu objetivo: i) o acesso a recursos; ii) o contexto social e poltico favorveis;
iii) o regime institucional existente; e iv) o grau de tecnicidade. Com base na perspectiva de
comunidade epistmica e nos aspectos apresentados por Salvador e Rami (2011),
analisaremos o processo de construo do Observatrio da Governana das guas do
Brasil, lanado no final do primeiro semestre deste ano, com objetivo de monitorar o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) institudo pela Lei 9433/97.

A Construo do Observatrio da Governana das guas

A gesto dos recursos hdricos no caso brasileiro tem sido norteada nos ltimos anos pela
Lei 9.433 de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), prevendo
a implantao de comits de bacias hidrogrficas em todo o territrio nacional. Seu objetivo
principal assegurar a disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos
respectivos usos, buscando a preveno e o desenvolvimento sustentvel pela utilizao
racional e integrada dos recursos hdricos. Alguns de seus princpios foram: o
reconhecimento da gua como bem pblico, finito e vulnervel, dotado de valor econmico e
a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento descentralizada e
participativa.

Os principais instrumentos de gesto dos recursos hdricos previstos na legislao so: i) os

planos de recursos hdricos que visam fundamentar e orientar o planejamento e o
gerenciamento dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; ii) enquadramento de corpos
dgua em classes associadas aos usos preponderantes; iii) o cadastro dos usurios dos
recursos hdricos e o acompanhamento da demanda; iv) outorga de direito de uso da gua;
v) cobrana pelo uso da gua que est baseada na quantidade retirada, consumida e na
utilizao dos cursos dgua como receptores e assimiladores de cargas poluidoras; iv) o
sistema de informao como instrumentos de gerenciamento. E, a partir deste instrumento
so definidos os usos atuais e os desejveis da gua. Em sequncia, o enquadramento

7
estabelece as metas de qualidade dos corpos dgua, de acordo com seus usos
preponderantes, e fornece subsdios para a outorga e a cobrana (Brasil, 1997).

A partir da edio das polticas estaduais (So Paulo/1991; Cear/1992; Minas Gerais/1994,
por exemplo) e a poltica nacional, baseadas em sistemas; os Poderes Pblicos, federal e
estaduais, compartilham com entes no-governamentais (usurios e associaes civis)
parte de sua competncia com rgos colegiados - comits de bacia hidrogrficas e
conselhos de recursos hdricos. Tais competncias se referem as decises relativas,
sobretudo, ao planejamento dos usos dos recursos hdricos das bacias hidrogrficas. Na
implementao da PNRH, os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municpios
promovero a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e
conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos
hdricos (Brasil, 1997).

Passadas quase duas dcadas da institucionalizao da Poltica Nacional de Recursos

Hdricos brasileira, percebe-se diferentes estgios de desenvolvimento e aplicabilidade da
referida lei no territrio nacional. Aguirre et. Al (2013), destaca que em muitas bacias
hidrogrficas do pas (estaduais e federais) os comits ainda no foram implantados. Alm
disso, mesmo no caso de comits ativos, ainda existem limitaes relacionadas
integrao, comunicao e retorno sociedade; investimento adequado dos recursos;
escassez de recursos financeiros onde ainda no h a cobrana pelo uso da gua;
resoluo de conflitos relacionados aos usos mltiplos da gua; dentre outros. Lima et. al
(2014) corroboram ao afirmarem que apesar da criao de mais de 200 instncias
colegiadas e na implementao de diversos instrumentos de gesto previstos, o Singreh
(Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos) ainda carece de consolidao
de sua governana para avanar no rumo a que se props.

Assim, a proposta de criao do Observatrio de Governana das guas tem como

direcionamento realizar o acompanhamento da gesto das guas por seus organismos de
bacias e rgos gestores para verificar os seus resultados e contribuir para que seja
assegurada gua em quantidade e qualidade para as atuais e futuras geraes. Ele
funcionar pela articulao em rede de diferentes instituies para produzir e disseminar
informaes sobre a gesto integrada e participativa dos recursos hdricos brasileiros, para
isso ir criar um termmetro para verificar como est o nvel de funcionamento do sistema,
a partir da construo de indicadores. Nesse sentido, o Observatrio criado sob a
coordenao do WWF com diversos parceiros, se estabelecem como uma rede de
especialistas para fiscalizar a capacidade dos governos de administrar os recursos hdricos

8
do pas e tambm para sugerir aes que permitam melhorar continuamente os resultados
(WWF, 2014), de forma conjunta, como destacado nas falas do moderador do encontro dos
Observadores do Singreh:

... nosso desafio no buscar que a resposta esteja no outro, o nosso

desafio encontrarmos as respostas de forma conjunta, numa somatria,
onde a resposta est neste processo dinmico de colaborao e co-
responsabilidade que o prprio Sistema de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, conquistados por ns, nos chama a participar... Vamos buscar
enfrentar o desafio de forma conjunta com a participao de todos neste
processo... ter a participao de atores de todos os segmentos, sabendo
trabalhar todas as tenses, o que pode nos proporcionar ter um resultado
mais qualificado, do ponto de vista da nossa gesto de recursos hdricos.
Temos que saber trabalhar com essa questo. (Matos, 2015c).

Utilizando-se das quatro condies para ao desenvolvidas por Salvador e Remi (2011),
mencionadas anteriormente ( acesso a recursos; o contexto social e poltico favorveis;
regime institucional existente; e o grau de tecnicidade), buscou-se explorar o processo de
construo do Observatrio das guas do Brasil e sua capacidade de se estabelecer como
um interlocutor reconhecido para influenciar aes no Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos (Singreh). Buscamos alguns apontamentos que fossem ao encontro
das caractersticas ou aspectos apresentados pelos autores citados, porm no sero
seguidas a sequencia expostas por eles no trabalho tomado como base.

Uma das dimenses propostas pelos autores dizem respeito a um contexto social e
poltico cujas condies possam ser favorveis ao surgimento ou consolidao de uma
comunidade epistmica, tais como situaes de incerteza, ou seja, ocasies em que so
necessrias interpretaes de realidade e processos de institucionalizao de novas
polticas, no qual contribuies de outros autores se fazem necessrias. Esta afirmao
pode ser considerada ao observarmos o histrico das aes do WWF, a implementao de
polticas e alguns outros pontos contextuais, que favoreceram a implementao do
observatrio, cabendo inicialmente descrever a conformao da poltica em observao.

Com a instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97), foi criada a
estrutura para a gesto destes recursos, com processos participativos e instrumentos
econmicos para promover o uso eficiente da gua. Em 2000, o Governo Federal instituiu a
Agncia Nacional de guas (ANA), responsvel, entre outras coisas, por implementar o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. O Sistema Nacional de
Recursos Hdricos (fig. 1) composto pelo: i) Conselho Nacional de Recursos Hdricos; ii) a

9
Agncia Nacional de guas (ANA); iii) os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do
Distrito Federal; iv) os Comits de Bacia Hidrogrfica (cerca de 230 no pas); v) os rgos
dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas
competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos (ex. IGAM); iv) as Agncias
de gua (Secretarias Executivas). No havendo uma Agncia de gua definitiva, suas
funes podem ser delegadas organizaes civis de recursos hdricos, a critrio do Comit
de Bacia, desde que aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Nesse
sentido, os Consrcios e as Associaes Intermunicipais de Bacia Hidrogrfica apesar de
no figurarem diretamente no Sistema Nacional de Recursos Hdricos podem receber
delegao para atuarem como Agncias.

Figura 1: O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

Fonte: MMA

Sobre a configurao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,

podemos destacar as falas de uma consultora tcnica, representando o Estado do Cear,
registrada em um dos encontros acompanhados que podem ilustrar algumas dificuldades
enfrentadas para a implementao da poltica de gesto das guas:

O que me espanta, agora falar um pouquinho da minha vivencia,

exatamente o tamanho do nosso desafio, e o que foi retratado um pouco nas
apresentaes. Ns temos um pas com uma diversidade enorme, seja nos
aspectos naturais, seja nos aspectos econmicos, institucionais, legais,

10
 culturais, e temos uma lei que nica para realidades distintas. E o que
vemos, o que eu presencio e outros colegas que tambm rodam o pas
provavelmente presenciam isso, que muitas vezes, os estados, os
sistemas, os comits, tentando encaixar aquela realidade, naquela legislao.
Que uma legislao nica para todo o pas e que muitas vezes no se
enquadra naquela realidade da regio ou estado. (Matos, 2015c).

Assim, podemos pensar em como discorrer sobre gesto das guas em bacias com rios e
audes intermitentes (se no h gua, gerenciar o que?), da mesma maneira que em
lugares que os transbordamentos dos rios so comuns (na nossa regio tem muita gua, e
de boa qualidade, ento as pessoas no se envolvem muito)?

A partir da edio das polticas pblicas para as guas, os Poderes Pblicos, federal e
estaduais, compartilham com entes no-governamentais (usurios e associaes civis)
parte de sua competncia com rgos colegiados - comits de bacia hidrografias e
conselhos de recursos hdricos. Decises relativas, sobretudo, ao planejamento dos usos
dos recursos hdricos das bacias hidrogrficas 3 . Passadas quase duas dcadas da
instituicionalizao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos brasileira, percebe-se
diferentes estgios de desenvolvimento e aplicabilidade da referida lei no territrio nacional,
apesar da existncia de mais de 230 comits, algumas regies e bacias ainda no criaram
suas instancias. Alm de questes como quantidade e qualidade, bem como problemas de
abastecimento. Outro ponto destacado por um representante do setor de governo do estado
de Tocantins:

Essa gesto federativa ela um pouco complexa, um sistema muito bonito

da gente v, a formatao empolgante, mas na hora da execuo ela deixa
alguma coisa desejar porque falta ainda essa experincia, na prtica de
como fazer a coisa compartilhada, de como se fazer as coisas de maneira
mais participativa com todos os setores. (Matos, 2015c).

Mais diretamente, relacionado ao contexto de formao do Observatrio das guas, cabe

realizar um breve relato. O WWF criou, em 2001, o Programa de Conservao e Gesto de
gua Doce (gua para a Vida), tendo como premissas a busca de alternativa para os
problemas relacionados gua no pas, ainda com estudos preliminares, e sem a
pretenso de propor medidas ou indicadores. E a partir da criao deste programa que o
WWF Brasil passa a buscar contribuir para o fortalecimento do Singreh a partir de reflexes

3
Bacia hidrogrfica definida como a rea geogrfica determinada pelos limites da bacia de captao do sistema de guas, incluindo guas
superficiais e subterrneas, desaguando num final comum.

11
sobre a sua implementao e proposies de estratgias para o seu fortalecimento. No
mesmo ano, o nvel dos reservatrios de gua do pas foi alvo de preocupao, mas tendo
maior impacto a crise energtica do perodo.

Em 2004 foi publicado o documento Observatrio das guas: a gua e o poder pblico no
Brasil. Este documento foi criado com o objetivo de apresentar os projetos que tramitavam
no poder pblico federal, bem como as diversas Polticas Pblicas, Projetos de Lei,
Diretrizes Oramentrias que tivessem interface e implicaes na conservao e gesto da
gua no Brasil.

Em 2005, foi realizada a primeira Oficina pelo WWF juntamente a Coordenao do Frum
Nacional de Comits de Bacia, ou seja, a primeira grande rodada de conversas com
especialistas. Deste encontro foram retirados apontamentos que acabou resultando no
documento Reflexo e Dicas Para acompanhar a implementao dos sistemas de gesto
de recursos hdricos no Brasil. Nesta Oficina, o ponto central de discusso foi: Como
verificar se o Sistema est cumprindo o seu papel diante de sua finalidade?. Outras
questes abordadas: Qual bacia pode afirmar que sua oferta de gua melhorou qualitativa
e quantitativamente depois da criao do seu comit? Como os Sistemas de Recursos
Hdricos tm conseguido atuar como instncias protagonistas e promotoras do
desenvolvimento econmico, da gerao de emprego e da melhoria da qualidade de vida da
populao, combinando esses elementos gesto dos recursos hdricos?.

Em 2012 foi firmada uma parceria com a Fundao Getlio Vargas para realizar um estudo
sobre a governana das guas, a partir de uma anlise comparada, os pesquisas foram
realizadas buscavam identificar em outros sistemas de polticas pblicas o que desse
sistema de governana poderia ser utilizado para o Sistema de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. Cabe destacar que nos diversos meios de comunicao, a crise hdrica, desde
2013, passou de temtica de notas espordicas ocupando espaos cada vez maiores e
mais frequentes medida que o problema foi se agravando, assumindo contornos polticos,
mobilizao social e repercusso internacional.

Como resultado, da pesquisa em parceria com a Fundao e apoio do HSBC, foi lanado
em 2014 a publicao Governana dos Recursos Hdricos: proposta de indicador para
acompanhar sua implementao. Posteriormente, foram realizados outros encontros e
oficinas tendo como objetivo avanar na construo do Observatrio das guas, a partir da
apresentao dos resultados dos estudos desenvolvidos; avaliar o que foi produzido;
analisar os prximos passos a serem implementados pelo (e para) o Observatrio.

12
Neste aspecto, as indagaes realizada no auge da crise parecem favorecer o debate
levantados anteriormente pelo WWF Brasil ao coordenar a construo do Observatrio das
guas, como foi apontado pelo moderador do encontro realizado em Caldas Novas, uma
oportunidade que se abre para ns, no sentido de colocar a gua numa agenda que seja
estratgica para a sociedade brasileira, e tambm para os tomadores de deciso. Ou seja,
a abre-se uma janela de oportunidade para debater a integrao da economia, do ambiente
e da sociedade. Ao chamara ateno para os problemas causados pela falta de gua:
essa crise da gua de So Paulo, por exemplo, [...], fechou l a hidrovia Tiet por seis
meses, representou a perda de mais de 5 mil empregos, e ainda teve que mobilizar 10 mil
caminhes para transportar o que a hidrovia fazia. Esse apontamentos nos remete a
premissa apontada por Salvador e Rami (2011), ao propor que o contexto social e poltico
podem ser favorveis ao surgimento ou consolidao de uma comunidade epistmica.

Para o WWF Brasil, os observatrios so:

instituies que possuem como atribuio principal o acompanhamento da

evoluo de um fenmeno, de um domnio ou de um tema estratgico, no
tempo e no espao, garantindo a disseminao de informaes a partir da
coleta de dados e informaes, tratados, analisados e disponibilizados
atravs de ferramentas de comunicao objetivando contribuir para o alcance
dos objetivos propostos pelo seu objeto de monitoramento. (WWF, 2015)

Morgado (2014, p.15) em anlise outros de trs trabalhos de pesquisas ressaltou que os
Observatrio transitam entre aes voltadas a informar, fiscalizar, monitorar incidir,
mobilizar, articular, debater, educar e participar. Dessa forma, se em um primeiro
momento, a ideia de Observatrio ou de Observar nos remete mais fortemente a
finalidades como gerao de informaes, de indicadores e de anlises e ao monitoramento
de um determinado aspecto da realidade, parte das iniciativas vai alm, atuando na
capacitao, mobilizao, articulao e incidncia no debate e nas polticas pblicas.
Segundo Beuttenmuller (2007, p.14), os primeiros observatrios no Brasil surgiram em
meados dos anos de 1990, e ao longo dos 20 anos subsequentes, o objetivo principal dos
observatrios tem sido produzir e disponibilizar informaes e anlises sobre as polticas
locais aos atores sociais e cidados.

Essa diversidade tambm foi ressaltada na Oficina de trabalho realizada em Novembro,

conforme fala de um dos moderadores:

13
 temos observatrios com diversos propsitos: observatrio fiscal, mais
focado no planejamento e anlise de propostas, como frum de discusso.
Enfim, ns ainda estamos no desafio de encontrar qual o melhor caminho,
para que possamos de fato chegar aos objetivos finais que queremos atingir.
(Matos, 2015c)

De um modo geral, os participantes afirmam que para o Observatrio deve-se pensar uma
estrutura independente dos rgos de governo, que seja crtica e que proponha aes
interligadas, ou seja deve dialogar com os rgos federais e estaduais para trabalhar
conjuntamente a produo de dados. O Observatrio tem como objetivos: contribuir para a
que gesto integrada dos recursos hdricos alcance os seus objetivos previstos na lei das
guas; influenciar na integrao da gesto dos recursos hdricos com as demais politicas
afins; garantir a temtica da gua na agenda estratgica e de discusso da sociedade.
Influenciar que as polticas pblicas relacionadas com a gesto de recursos hdricos
possuam planos e projetos com indicadores e metas claramente definidas e acompanhar a
transparncia e disponibilidade de informaes sobre recursos hdricos (Matos, 2015a).

Outra condio citada pelos autores Salvador e Rami (2011) para que um ator possa
exercer influncia, a necessidade de ter acesso a recursos, sejam eles organizacionais,
financeiros ou jurdicos que lhe permitam sustentar suas aes. Nesse sentido, os autores
afirmam, citando Houlihan (1999, p.317), mais do que ter a capacidade de descrever as
condies sociais ou problemas enfrentados, apenas os atores com mais recursos
substanciais so capazes de determinar se uma condio social constitui um problema
poltico. Sob esta perspectiva, ao analisar o Observatrio podemos identificar que o mesmo
busca se firmar como um agente capaz de dialogar e influir no Singreh, ao reunir atores que
que possam fortalecer a estrutura a partir, por exemplo, do assessoramento na tomada de
decises dos gestores e instncias deliberativas. Como destacado pelo moderador da
Oficina promovida no ms de outubro: o nosso processo poltico, ele no poltico
partidrio, mas poltico. E a gente precisa investir nessa educao poltica do nosso
processo, e principalmente, lembrar que algum educado para fazer a poltica, e no para
que a poltica se faa nela. (Matos, 2015b).

Tendo como proposta de constituio ser um observatrio independente e autnomo,

objetivando acompanhar e fortalecer o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. Poderamos analisar os recursos organizacionais desta rede, por exemplo,
atrelados imagem e credibilidade de seus membros. E o grfico a seguir, busca mostrar a
distribuio das organizaes no qual pertencem os 55 participantes da segunda Oficina
para a criao do observatrio das guas, realizado em maio de 2015, reunio esta que

14
antecedeu o lanamento do Observatrio, que ocorreu oficialmente em julho. A classificao
foi feita de acordo com a apresentao feita pelos membros no incio do encontro.

Representantes e Organizaes

Outros , 3%
Consultores, 3%

Membros do
governo, 14% Org. no
governamentais,
29%

Instituies de Organizaes de
ensino, 24% Bacia, 26%

Grfico 1: Participao no Observatrio de Governana das guas

Dos participantes da segunda oficina, 29% disseram representar organizaes no

governamentais, tais como o IDS Instituto de Democracia e Sustentabilidade; a Fundao
Avina, SOS Amaznia, ICLEI, alm do prprio WWF, e outros institutos e associaes
relacionadas proteo do meio ambiente e pesquisas na rea de desenvolvimento
sustentvel.

O segundo maior nmero de participantes (26%), fazem parte de organizaes de bacia

hidrogrfica, sendo que pouco mais de dois teros disseram fazer parte de Comits de
Bacia Hidrogrfica de diferentes estados do pas, e o demais representando Secretarias
Executivas, no necessariamente dos comits j contabilizados.

Em sequencia, com 24% dos participantes aparecem as Instituies de Ensino Superior e

Pesquisa, dentre elas: a USP com o maior nmero de participantes; seguido pela UFMS, e
com apenas um participante presente nesta oficina aparecem a UFJR; UFMG; UFS; UFSC;
FGV e UFABC. Nesta categoria foram considerados tantos os professores, quantos os
alunos que se identificaram como mestrandos e doutorando pesquisadores da temtica
ambiental. Dentre os classificados como membros do governo (14%), esto principalmente
os participantes de Secretarias Estaduais de Meio Ambiente; alm da Agncia Nacional das
guas, o Ministrio da Sade, e outros.

15
Apesar do nmero de atores que participaram das reunies, e que esto oficializando a
participao atravs do termo de adeso (atualmente so 43 organizaes), o Observatrio
ainda no possui configurao institucional, definio da natureza jurdica e infraestrutura
fsica. O aporte de recursos financeiros tambm, representa um desafio para o pleno
funcionamento do Observatrio, como evidenciado pelas falas de um representante de
empresas no nvel federal, e de uma consultora tcnica:

Eu fico pensando, numa questo de otimizar os esforos, obvio que a

gente precisa pensar em algum momento, mas a gente precisa pensar em
uma estrutura de financiamento deste tipo de atividades. Isso um tipo de
atividade que para atingir seus objetivos ela precisa ser sustentada, ela
precisa ser profissional.

Neste momento, ns no temos nenhum tusto de financiamento para esse

observatrio. bom que fique bastante claro isso, sendo que uma das
tarefas, para amanh dos grupos, ou seja de discutir, a quem ns poderamos
envolver, como poder captar, e o relatrio zero entrou como parte disso.... por
exemplo, ns vamos procurar um parceiro para solicitar este suporte
financeiro, institucional de logstica com o que na mo. A ideia de ter o
relatrio, tambm mostrar o que esse grupo capaz de produzir, em
benefcio desta questo de gesto e do prprio monitoramento. (Matos,
2015c).

Retornando proposta de Salvador e Rami (2011), a terceira condio a fora do regime

institucional pr-existente no que os atores desejam modificar. O objetivo do Observatrio
no destituir o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos, mas seu fortalecimento.
Para cumprir esse objetivo propem-se disponibilizao e transparncia das informaes
essenciais a gesto dos recursos hdricos, influenciar para que as polticas pblicas
relacionadas com o tema da gesto de recursos hdricos possuam planos e projetos com
indicadores e metas definidas. E a proposta inicial foi a tentativa de elaborar, com a
colaborao dos vrios parceiros um relatrio, o que foi chamando de relatrio zero. Ou
seja, a construo de um relatrio que apresentar um amplo panorama da gesto das
guas no Brasil e principalmente facilitar o acesso ao monitoramento e acompanhamento
da histria da gesto, pois os dados estaro em um nico local como referncia.

A constituio do Observatrio vai ao encontro premissa de que estudos dos processos de

governana da gua podem orientar a gesto de polticas pblicas mais eficazes de
interveno, ajudando a identificar onde so necessrias mudanas e quais aes so
necessrias para implement-las. Nesse sentido, esses estudos devem ser considerados
como subsdios para polticas pblicas, pois visam a anlise dos efeitos das aes pblicas,
sendo igualmente importante para as instituies, pois estas fundamentam sua legitimidade

16
no somente na legalidade de suas decises, mas tambm no que e como fazem, e nos
resultados de suas aes. Em outras palavras, processos de governanas mais eficazes
podem contribuir para assegurar a segurana hdrica para o crescimento e a
sustentabilidade, integrando a gesto dos recursos da gua em todos os setores, polticas e
instituies (Matos e Ckagnazaroff, 2015).

A ltima condio apontada por Salvador e Rami (2011) o grau de tecnicidade do

assunto em questo. Os autores complementam, citando Marier (2008, p.8) que afirma que
quando o tema poltico altamente tcnico os especialistas tendem a dominar o processo
tornando mais difcil para outros atores polticos o desempenho de um papel relevante.

O observatrio:

dever servir para assessorar a tomada de decises estratgicas pelos

gestores e instncias deliberativas e tambm apoiar o debate qualificado
sobre o tema a partir da disponibilizao de informaes que permitam
acompanhar a evoluo do sistema, sua implementao e resultados
alcanados, assim como os entraves e obstculos que se apresentam diante
disso.

Com base em repetidas trocas de ideias e reflexo conjunta, entre os diferentes grupos de
atores (membros do governo, organizaes de bacia, organizaes no governamentais,
instituies de ensino, dentre outros) que compem a comunidade epistmica criaram o seu
prprio corpo de especialistas.

Como destacado por Salvador e Rami (2011), a caracterizao de uma comunidade

epistmica inclui tambm as suas capacidades iniciais para a ao, isto , as condies que
lhe permitam influenciar as decises tomadas pelas autoridades pblicas. Para tanto, to
importante como a formao do grupo e o lanamento do Observatrio ser desenvolver
condies, tais como obter aportes financeiros que viabilize a manuteno de uma estrutura
fsica, administrativa e tecnolgica, para que os objetivos previstos em sua criao sejam
alcanados.

Consideraes finais

17
Utilizando-se das quatro condies para ao desenvolvidas por Salvador e Remi (2011)
para a formao de comunidades epistmicas que so acesso a recursos; o contexto social
e poltico favorveis; regime institucional existente; e o grau de tecnicidade, buscou-se
explorar o processo de construo do Observatrio das guas do Brasil e sua capacidade
de se estabelecer como um interlocutor reconhecido para influenciar aes no Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, institudo pela Lei 9433/97. Para
desenvolvimento deste trabalho foram utilizados arquivos, documentos e relatrios que
resgatam a histria de construo desta iniciativa, bem como a observao participante e
anotaes realizadas em Oficinas de discusso para a construo do Observatrio, nos
meses de Maio, Outubro e Novembro, de 2015. Partiu-se da premissa de que o
Observatrio da Governana das guas um processo de governana, formado por atores
capazes de influenciar as decises polticas. Buscamos alguns apontamentos que fossem
ao encontro das caractersticas ou aspectos apresentados pelos autores citados.

Referncias

Aguirre, S. M. V.; Prado, R. B.; Miln, P. M.; Ribbe, L. (2013): Avaliao da governana da
gua em bacias hidrogrficas do Rio de Janeiro como suporte ao gerenciamento dos
recursos hdricos. XX Simpsio Brasileiro de Recursos Hdricos: gua desenvolvimento
econmico e socioambiental: ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos, Bento
Gonalves, RS, Nov.

Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (2001). Reduccin de la pobreza y

fortalecimento del capital social y la participacin: la accin reciente del Banco Internacional
de Desarrollo. Gustava Yamada (org.).

Beuttenmuller, G. (2007). Observatrios locais de polticas pblicas no Brasil: seu papel na

produo, disseminao e transparncia das informaes / Gustavo Beuttenmuller - 2007.
205 f. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

Brasil (1997). Lei n. 9.433. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da
Constituio Federal e altera o art. 1 da Lei n. 8.001, de 13 de maro de 1990, que
modificou a Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

Bourgon, J. J (2009). Public purpose, government autority and collective power. XIV
Congreso International del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administratin
Pblica, Salvador, Brasil, 27-30 oct.

Cmara, J. B. D. (2013). Governana ambiental no Brasil: ecos do passado. Revista de

Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 21, n. 46, p. 125-146, jun.

Cornwall, A.; Gaventa, J. (2000) From Users and Choosers to Makers and
Shapers Repositioning Participation in Social Policy1. IDS Bulletin, 31: 5062.

18
Fundao Getlio Vargas (FGV) e WWF Brasil (2014). Relatrio reunio Observatrio das
guas. Disponvel em: www.wwf.org.br. Acesso em: 19 de maio de 2015.

Gaventa, J. (2004) Prefcio. In: Coelho, V. S. P.; Nobre, M. (Org.). Participao e

deliberao: teoria democrtica e experincias institucionais no Brasil contemporneo. So
Paulo: Editora 34. p.7-10.

Gaventa, J.; Barrett, G. (2012) Mapping the outcomes of citizen engagement. World
Development Vol. 40, No. 12, pp. 23992410.

Gohn, M. da G. Os conselhos municipais e a gesto urbana. In: Santos Jnior, O. A.;

Ribeiro, L. C. Q.; Azevedo, S. (Orgs). Governana democrtica e poder local: a
experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.p.57-94

Grube, D. (2013) In search of society? The limitations of citizen-centred governance. The

Political Quarterly, Vol. 84, No. 3, JulySeptember

Haas, P. (1992) Introduction: epistemic communities and international policy coordination.

International Organization, v. 46, n. 1, p. 01-35.

Houlihan, B. (1999). Anti-doping policy in sport: The politics of international policy

coordination. Public Admin- istration, 77(2), 311334.

Lima, A. J. R.; Abrucio, F. L.; Silva, F. C. B (2014). Governana dos recursos hdricos :
proposta de indicador para acompanhar sua implementao So Paulo : WWF - Brasil :
FGV.

Marier, P. (2008). Empowering epistemic communities: Specialised politicians, policy experts

and policy reform. West European Politics, 31(3), 513 533.

Matos, F. (2015a) Dirio de Campo, registros da Segunda Oficina de Construo do

Observatrio das guas, Maio.

Matos, F. (2015b) Dirio de Campo, registros da Oficina de Construo do Observatrio das

guas, realizada no XVII Encontro Nacional de Comits de Bacia, Caldas Novas, Outubro.

Matos, F. (2015c) Dirio de Campo, registros do Encontro dos Observadores do Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, realizado no XXI Simpsio Brasileiro de
Recursos Hdricos. Braslia, 25 e 26 de Novembro.

Matos, F.; Ckagnazaroff, I. B. (2015). Governana e gesto de recursos hdricos: proposta

de instrumento de avaliao de proposio de polticas. IN: Theodoro, H. D.; Matos, F.
[ORG.] Governana e Recursos Hdricos: Experincias Nacionais e Internacionais de
Gesto. Belo Horizonte: Ed. D'Plcido.

MMA Ministrio do Meio Ambiente. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hdricos. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/agua/recursos-hidricos/sistema-nacional-
de-gerenciamento-de-recursos-hidricos. Acesso em: 15 de jun. de 15.

Moiss, H. N. (2008) Formulao e implementao de polticas, programas e projetos

pblicos. In: Gesto de polticas pblicas. Curso de atualizao e capacitao sobre
formulao e gesto de polticas pblicas. Mdulo 3: Gesto de polticas pblicas. Escola de
Formao Poltica Miguel Arraes Fundao Joo Mangabeira: Braslia, DF. p.83-129.

19
Morgado, R. P. (2014). Observatrios de Meio Ambiente e Sustentabilidade: Novos
instrumentos de promoo da transparncia da participao social [monografia de
especializap]. Programa De Formao De Conselheiros Nacionais. Curso De
Especializao Em Democracia Participativa, Repblica E Movimentos Sociais da
Universidade Federal De Minas Gerais.

Ramio, C.; Salvador, M. (2012) Provisin de servicios pblicos en el contexto de la

administracin local de Espaa: El papel de los factores polticos institucionales y la
externalizacin de los gobiernos locales. Gest. polt. pblica, Mxico , v. 21, n. 2, p. 375-
405, enero.

Salvador, M.; Rami, C.. (2011) Institutionalizing participatory democracy and the
emergence of an epistemic community in Spanish local government. Journal of Urban
Affairs, v. 33, n. 5, p. 491-510.

Speth, J. G.; Haas, P. M. (2006) Global Environmental Governance. (Foundations of

contemporary environmental studies). Island press, Washington.

WWF Brasil (2014) WWF-Brasil coordena a criao de um "Observatrio das guas".

Disponvel em: http://www.wwf.org.br/ Acesso em: 24 de Jun de 2015.

WWF Brasil (2015). Observatrio das guas: Documento base. Junho.

WWF Brasil (2015). Relatrio da 2a Oficina para Criao do Observatrio das guas. Junho.

20