Caracterizacin del Marco Legal Actual

por Lic. Gabriel Gmez

Abstracto:

Dentro de este captulo, se efecta un anlisis focalizado en lo que ha sido la historia de las
leyes financieras del pas y cmo han evolucionado con el paso del tiempo de acuerdo con las
diferentes reformas. Finalmente, se incluye un listado de proyectos de Ley existentes y que
estn pendientes de aprobacin por parte del honorable Congreso de la Repblica, lo que
permite conocer cules son algunas de las reas que eventualmente necesitarn reformas
legislativas.

Historia de leyes financieras

La Superintendencia de Bancos, por s sola no sera capaz de realizar sus funciones, de no contar
con un marco jurdico y normativo suficiente, que le permita realizar con plena independencia la
vigilancia e inspeccin de las entidades que por ley se encuentran sujetas a su fiscalizacin, por
lo que en el presente anlisis, se incursiona sobre las leyes actualmente vigentes y aplicables, as
como los proyectos o ante-proyectos de ley que se encuentran en discusin por parte de los entes
correspondientes.

Proceso De Modernizacin Del Sistema Financiero Nacional: 1989-1999

La estructura bsica de la legislacin financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946 permiti

el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta aos de vigencia, unas veces a
pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos que se les introdujeron en diversas
ocasiones. Sin embargo, al concluir la dcada de los aos ochenta result evidente que tanto las
crisis econmicas regionales, como la liberalizacin de la banca y de los mercados financieros
internacionales, los avances en materia electrnica, de computacin y de las telecomunicaciones,
la internacionalizacin de los mercados de valores y de capitales, as como la mayor
interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepcin que de tales mercados
tuvieron los legisladores de los aos cuarenta.

Como reaccin a ese proceso de obsolescencia de la legislacin financiera, en 1993 la Junta

Monetaria aprob el Programa de Modernizacin del Sistema Financiero Nacional, mediante el
cual se propuso actualizar el marco regulatorio vigente, buscando reformas que favorecieran la
estabilidad macroeconmica y que propiciaran una mayor apertura del mercado financiero, as
como un mayor papel de las seales del mercado como asignadoras de los flujos financieros.
Todo ello mediante el impulso de modificaciones reglamentarias y legales, las cuales no
pretendan la derogacin completa de las leyes vigentes sino, ms bien, su adecuacin a los
nuevos tiempos.

De hecho, el programa haba dado inicio en 1989 con la adopcin, por parte de la Junta
Monetaria, de la liberalizacin de las tasas de inters para los intermediarios financieros
regulados y de la eliminacin del tipo de cambio de carcter regulado. Estas medidas estaban
contempladas como una posibilidad dentro de la Ley Orgnica del Banco de Guatemala, pero lo
estaban como situaciones de carcter excepcional respecto de la regla general.

El Programa de Modernizacin incluy una serie de medidas adoptadas tanto por la Junta
Monetaria como por el Congreso de la Repblica y los Ministerios de Estado. Fueron ms de
cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en los mbitos de la poltica
monetaria, del rgimen cambiario, de la poltica crediticia, de la liberalizacin y diversificacin
de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcionamiento de la
supervisin financiera. Por su parte, las disposiciones ms destacadas en el mbito legislativo
fueron:

o Acuerdo Legislativo No. 18-93, que reforma la Constitucin Poltica de la Repblica e

introduce la prohibicin de que el banco central financie al gobierno;
o Decreto 12-95, que reforma la Ley Orgnica del Banco de Guatemala para fortalecer la
capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos;
o Decreto 23-95, que reforma la Ley de Bancos;
o Decreto 24-95, que reforma o deroga algunos artculos de las leyes bancarias
concernientes a los requerimientos mnimos de capital;
o Decreto 29-95, que libera la contratacin de las tasas de inters;
o Decreto 44-95, que reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Prstamo para la Vivienda
Familiar;
o Decreto 34-96, que crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancas;
o Decreto 5-99 que crea la Ley para la Proteccin del Ahorro; y
o Decreto 26-99, que reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades
Financieras, fortaleciendo la normativa prudencial y la capacidad de supervisin de la
autoridad de vigilancia e inspeccin.

Programa De Fortale cimiento Del Sistema Financiero Nacional

Del proceso de reflexin y anlisis generado en torno a la implementacin del Programa de

Modernizacin a lo largo de la dcada de los noventa, result evidente que, para consolidar los
logros obtenidos y profundizar la modernizacin completa del marco regulatorio del sistema
financiero nacional, era necesario una reforma an ms profunda de la legislacin vigente, la
cual debera tener un carcter integral. Lo anterior implicaba reformar todo el conjunto de
normas y leyes que regan al sistema de banca central y a la intermediacin financiera.

El proceso de reforma integral no se limitara a una reforma puntual de algunos artculos de las
leyes existentes. Por el contrario, comprendera la sustitucin completa de las leyes del Banco
Central, monetaria, de bancos y otras. Al contrario del Programa de Modernizacin de la dcada
de los noventa, el cual pretenda una modernizacin o actualizacin parcial de la normativa
vigente para hacerla compatible con la evolucin de los mercados financieros, el nuevo proceso
de reforma integral habra de implicar un cambio en la concepcin del papel de la banca central
y en la orientacin de la regulacin financiera.

Los lineamientos de la reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando la Junta

Monetaria, en Resolucin JM-235-2000 emiti la Matriz del Programa de Fortalecimiento del
Sistema Financiero Nacional, la cual contena una serie de medidas clasificadas en tres grandes
reas de accin:

a) Bases para la reforma integral (programa de corto plazo). En este componente se

consider la elaboracin de un diagnstico de la situacin del sector financiero que
permitiera preparar las bases para las reformas legales estructurales.
b) Reforma integral a las leyes financieras, y
c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollara el
contenido de la reforma integral de las leyes financieras.

La primera de esas reas de accin fue crucial para orientar apropiadamente el diseo de la
reforma legal. Para ello se llev a cabo un diagnstico profundo de la situacin del sistema
financiero, en general, y del sistema de banca central, en particular. Este se formaliz en el
marco del Programa de Evaluacin del Sistema Financiero -PESF- ejecutado conjuntamente por
el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la segunda mitad del ao 2000. Uno de
los principales resultados del PESF fue un anlisis de las debilidades y fortalezas de la
legislacin financiera y la identificacin de los principales aspectos de las mismas que podan
ser objeto de reforma.

Como resultado de los lineamientos planteados por la Junta Monetaria y del diagnstico del
PESF, la preparacin de la reforma integral de las leyes financieras se centr en la elaboracin
de cuatro proyectos de ley fundamentales:

a) Ley Orgnica del Banco de Guatemala. Orientada a favorecer la estabilidad macroeconmica

que permita a los agentes econmicos la correcta toma de decisiones referentes al consumo, al
ahorro y a la inversin productiva. Tambin al sector financiero, para cumplir con su misin de
asignar eficientemente el crdito, para lo cual deba definir claramente el objetivo fundamental
del Banco Central, fortalecer su autonoma financiera, y exigirle transparencia y rendicin de
cuentas ante la sociedad.

b) Ley Monetaria. Esta deba complementar a la anterior, estableciendo las responsabilidades de

la emisin monetaria, la definicin de reservas internacionales y la determinacin de las especies
monetarias.

c) Ley de Bancos y Grupos Financieros. Orientada a propiciar la estabilidad del sistema

financiero, permitir una mayor eficacia en la canalizacin del ahorro, fortalecer el sistema de
pagos y aumentar la solidez y solvencia del sistema financiero. Para el efecto deba establecer un
marco general, gil y flexible para el funcionamiento de los grupos financieros, que permitiera la
supervisin consolidada, favoreciendo la administracin de riesgos y la salida gil y ordenada de
bancos con problemas.

Una primera versin de esta ley se haba aprobado mediante el Decreto 4-2002 en febrero de
2002. La versin final, revisada y compatibilizada con las otras leyes financieras, se aprob el
29 de abril de 2002, mediante Decreto Nmero 24-2002 del Congreso de la Repblica

d) Ley de Supervisin Financiera. Orientada a favorecer la solidez y solvencia del sistema

financiero, promover el ahorro al propiciar la confianza del pblico en el sistema bancario y
viabilizar la estabilidad del sistema financiero. Para ello se deba fortalecer a la Superintendencia
de Bancos, otorgndole independencia funcional, y dndole facultades para ejercer, con
efectividad, la vigilancia e inspeccin de las entidades financieras del sistema.

Las cuatro leyes fundamentales, cuya vigencia inici el 1 de junio de 2002, en conjuncin con la
Ley de Libre Negociacin de Divisas, que cobr vigencia en mayo de 2001, constituyen un
cuerpo integral y consistente de regulacin financiera que atiende la delegacin que el Estado,
por mandato constitucional, hace al sistema de banca central de ejercer vigilancia sobre todo lo
relativo a la circulacin de la moneda. En efecto, la Constitucin Poltica de la Repblica
establece en su artculo 132 que:

"Es potestad exclusiva del Estado, emitir y regular la moneda, as, como formular y realizar las
polticas que tiendan a crear y mantener condiciones cambiarias y crediticias favorables al
desarrollo ordenado de la economa nacional. Las actividades monetarias, bancarias y
financieras, estarn organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre
todo lo relativo a la circulacin de dinero y a la deuda pblica. Dirigir este sistema la Junta
Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad autnoma con patrimonio propio,
que se regir por su Ley Orgnica y la Ley Monetaria".

En tal sentido, es fcil inferir que las cuatro leyes financieras fundamentales se enfocan a regular
lo relativo a la circulacin del dinero; es decir, a la creacin de dinero primario por parte del
Banco Central, y a la creacin de dinero secundario por parte de los bancos del sistema.

Es de esperar que con este marco legal, y con su aplicacin conjunta por parte de las autoridades
monetarias, ser posible aplicar una poltica monetaria de primer orden, acorde con las mejores
prcticas internacionales. Todo ello para:

??Facilitar el control de la inflacin a fin de que se reduzca a niveles similares a los de pases
industrializados.
??Crear las condiciones para que las tasas de inters, en un mercado competitivo y con el
apoyo de la poltica fiscal, converjan a niveles internacionales favorables al crecimiento
econmico.
??Fortalecer el sistema bancario en su liquidez, solidez y solvencia.
??Evitar malas prcticas bancarias por parte de personas carentes de conocimientos bancarios
y de solvencia moral.
??Fortalecer la supervisin financiera, en congruencia con las mejores prcticas
internacionales, lo cual no slo permitir proteger el ahorro nacional, sino que redundar
en la atraccin de flujos financieros hacia el pas.

Como puede apreciarse, las leyes que cobraron vigencia el 1 de junio de 2002, constituyen una
reforma integral y armnica del sistema financiero nacional que permitira al pas fortalecer y
modernizar la supervisin bancaria, en congruencia con las mejores prcticas y estndares
internacionales, lo cual no slo proteger y fomentar el ahorro nacional sino que redundar en
la atraccin de flujos financieros al pas. Esto debe generar mayor estabilidad, solidez, solvencia
y liquidez del sistema financiero nacional.
Adems, Guatemala contara con una poltica monetaria de primer orden destinada a controlar la
inflacin y, de esta forma, coadyuvar a la creacin de un ambiente macroeconmico que redunde
en mayores y mejores tasas de crecimiento econmico, que sustenten el desarrollo econmico
integral de nuestra nacin.

El conjunto de leyes financieras configura una reforma radical (es decir, que va hasta las races
de todo lo relativo a los mecanismos de la circulacin del dinero y el crdito) como la que pocas
veces se produce en la historia de las naciones. Comparables, quiz, fueron los procesos de
reforma financiera ya mencionados, en 1926, durante el gobierno del General Jos Mara
Orellana, y en 1946, durante el gobierno del Doctor Juan Jos Arvalo. Durante el primero se
constituy el Quetzal como moneda nacional y se sentaron los cimientos para el funcionamiento
de un sistema bancario dirigido por el banco central. Durante el segundo, se fund el Banco de
Guatemala y se adecu el sistema monetario a los estndares que la comunidad internacional
adopt en la posguerra mundial. Ambas reformas del siglo pasado, al igual que la nueva reforma
que nos rige, requirieron de un laborioso proceso de diseo, discusin y aprobacin legal, cuyo
resultado fue, en ambos momentos de nuestra Historia, fundamental para mejorar el
funcionamiento de nuestra economa y, consecuentemente, el bienestar de todos los
guatemaltecos.

El nuevo orden financiero, con su libre mercado y su globalizacin, no puede ir a un ritmo de

convivencia, seguridad y certeza, sino es a travs de un ordenamiento jurdico que sea incluso
uniforme en los pases, a fin de que la globalizacin o transfronterizacin sea segura y confiable
a los capitales de los acreedores e inversionistas.

Respecto a la naturaleza e importancia de la reforma, la nueva arquitectura financiera

internacional ha propiciado un aumento considerable en la competencia de mercado y ha
incentivado a los intermediarios financieros a desarrollar nuevas estrategias que les faciliten la
explotacin de economas de escala y de alcance. Esto ha motivado el aparecimiento de nuevas
modalidades de intermediacin financiera; los bancos han estado expandiendo sus operaciones
en forma diversa, ya sea asumiendo el papel de banca universal o bien conformando
conglomerados financieros, todo lo cual requiere de una normativa que se adapte a esas
condiciones. En ese sentido, la nueva Ley de Bancos y Grupos Financieros da el sustento legal
requerido para que la banca nacional opere en forma eficiente y certera en un ambiente de
globalizacin.

Por otra parte, el nuevo ambiente de globalizacin ha generado un aumento, tanto en los flujos
de capitales, como en una gran variedad de innovaciones financieras, materializada en ms y
diversos productos financieros que, al tiempo que proveen a los bancos de mayores
oportunidades de negocios, tambin los expone a problemas como el riesgo moral, el riesgo
sistmico, la informacin asimtrica y crisis de contagio, los cuales deben ser prevenidos
oportunamente mediante mtodos adecuados de supervisin, lo que evidencia la importancia de
la nueva Ley de Supervisin Financiera, que constituye el marco jurdico necesario para
garantizar la estabilidad y eficiencia del quehacer financiero en el pas.

Para extraer el mximo beneficio posible de estos flujos de capital, se hace necesario que la
economa guatemalteca ofrezca una irrestricta convertibilidad monetaria, ya que esto facilita la
diversificacin de portafolio y reduce los costos de transaccin para todos los agentes
econmicos. Estas condiciones quedan garantizadas, tanto con la nueva Ley Monetaria, como
con la ya vigente Ley de Libre Negociacin de Divisas.

Estas consideraciones ilustran la importancia de contar con la nueva Ley Orgnica del Banco
de Guatemala. La parte medular de esta ley est diseada para fortalecer la autonoma del
banco central y le permitir utilizar en forma ms eficiente y eficaz sus instrumentos de control
monetario, lo que evitar que la poltica monetaria incurra en inconsistencias en su actuacin
que pongan en riesgo su credibilidad. Es importante recalcar que la nueva Ley Orgnica del
Banco de Guatemala fortalece su autonoma operativa, en concordancia con los preceptos
constitucionales, pues le confiere al banco central un adecuado grado de discrecionalidad, para
alcanzar su objetivo fundamental de propiciar la estabilidad en el nivel de precios, sin crear
distorsiones en otros sectores distintos al monetario.

Actualmente priva un sistema de autorregulacin, en donde las empresas bancarias son las que
determinan su xito en el libre mercado, conforme su grado de competitividad, por lo que a
diferencia de otras pocas la presencia de un rgano de supervisin con un marco regulatorio
moderno y eficiente resulta inevitable, por cuanto esas mismas empresas con el afn de tener el
mayor lucro, descuidan los mecanismos legales y de administracin y control de los recursos que
le han sido confiados.

A continuacin se enumeran las Iniciativas de ley relacionadas con aspectos de ndole bancario y
financiero, y que han sido presentadas al Congreso en los aos 2005 al 2007.

PROPUESTAS AL CONGRESO DE LA REPUBLICA FECHA

Ley de Acceso Directo al Crdito de la Micro, Pequea y Mediana

Empresa en Guatemala enero.2005

Ley de Intermediarios Financieros no Bancarios febrero 2005

Ley de Proteccin a las Cooperativas enero 2006

Ley de Fideicomisos del Estado julio 2006

Ley de la Actividad Aseguradora julio 2006

Ley del Sistema de Sociedades de Garanta Reciproca para la

Micro, Pequea y Mediana Empresa agosto 2006

Ley de Transformacin del Crdito Hipotecario Nacional septiembre 06

Ley de Disponibilidad de Cuentas Monetarias del Sistema Bancario octubre 2006

Ley Reguladora del Fideicomiso de Garanta noviembre

2006
Ley para el Fortalecimiento de las Instituciones Bancarias y Entidades
Integrantes de Grupos Financieros (Reforma al Decreto No. 19-2002
del Congreso de la Repblica) Ley de Bancos y Grupos Financieros enero 2007

Ley de Apoyo al Sistema Financiero Nacional enero 2007

Cabe comentar que recientemente, mediante Decreto No. 51-2007 del Congreso de la Repblica,
fue aprobada y publicada la Ley de Garantas Mobiliarias; la reforma al Decreto 9-98 del
Congreso de la Repblica, Ley de Inversin Extranjera, contenida en Decreto 34-2007; y las
reformas al Decreto 2-70 del Congreso de la Repblica, Cdigo de Comercio, contenida en
Decreto 72-2005.