El Estado y la Administración Pública

DERECHO ADMINISTRATIVO
UNIVERSIDAD CENTRAL CONSEJO DE

DE VENEZUELA LA FACULTAD
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y CI~IMINOLOGICAS
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DIRECTOR DE PUBLICACIONES
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ALLAN-RANDOLPH BREWER-CARIAS
Profesor de Derecho Administratioo en la ESC!le!a de Derecho
y de Fundamentos de ia Admintracin Pblica en la Escnela
de Ciencias Polticas y AdminiJudtjwlS
DERECHO
ADMINISTRATIVO
TOMO 1
Los Supuestos Fundamentales
del Derecho Administrativo
PUBLICACIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO

UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA
CARAC:\S
1975
PRESENTACION
Con este primer tomo de nuestro Derecho Administrativo, damos
inicio a la publicacin de tina obra que, por su magnitud, as como por
el nmero de aos que 110S tomar, slo confo en que podr concluir.
Despus de varios aos de docencia e investigacilt,! pdrece im'vilable
que los profesores de Derecho lleguemos a la publicacin de este tipo
de obra, aun (liando inconscientemente lo tratemos de eritar,
Por mi parte, antes que la reedicin de Las Instituciones Fundamen-
tales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana (Cara-
cas, 1964), cuyo valor ~si lo tiene-e- est en que aln siendo una tesis
doctoral, ha tenido la fortuna de seroir de Manfla} tanto en nuestra
Facultad como a 'nivel profesional, he preferido iniciar este tratado, atJn
cuando el esfuerzo sea mayor y a ms largo plazo.
El derecho edministreiioo en Venezuela, no ha sido afortunado en
u
contar con este po de obras. Solamente le ha escrito, con carcter de
tralado, el Tratado Elemental de Derecho Admnstranvo del Profesor
J. M. Hernndez Ron (2 ools., Caracas, 1943). De resto, slo con-
tamos con obras a nivel de Alanual o que trataH bttena parte de la
disciplina: la del Profesor Eloy Lares Martnez, Manual de Derecho
Administrativo (Caracas, 1~ edic. 1y63, 2'1 edic. 1970 'V 3'1 edic. 1975);
la del Profesor Toms Palanca, Derecho Administrativo Especial (Cara-
cas, ]959); la del Profesor Csar Tinaco Ritcber, Teora de la Adminis-
tracin y del Derecho Administrativo (Caracas, ]970), y nuestro citado
trabajo Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y
la Jurisprudencia Venezolana (Caracas, 1964). Con esta obra, por tanto,
se pretende comenzar a llenar el vaco existente.
Una de mis preocupaciones ftmdamenktles en la ctedra, y ello
siempre he tratado de transmitrselo a mis al"mnos, ha sido el que el
derecho adminiJtratiw rf/t ti,', determinado pa!, est ntimamente t'ncu-
lado a su bistoria, SIl sistema socio-econmico y sus instituciones polticas
y administrativas. por ello, mi tladieion.al rechazo a exponer un derecbo
administrativo neutro, etreo e intemporal como el que algunaJ treces
se ensea. Esta obra est condicionada, por tanto, por la realidad rene-
l. V. la lista de mis publicaciones al final de este volumen, pp. 427 Y ss.
6 DERECHO ADMINISTRATIVO
zolana, sin perjuicio de que Se utilicen los principios geJle,.ales que le

sean aplicables. De alli) mclssic, que este prnne torno est dedicado
al estudio de Los Supuestos Fnndrmrcntales del Dcrecl, Adm,'ilistr"tl/O,
los cuales, precisamente por darse "por supuesto"} no es frecuente que
se analicen sistemticamente? .
En este, y en los uolsimenes sucesiuos, al igual que en todos m1J
trabajos anteriores, he hecho uso constante de la jurisprudencia de nues-
tro Tribunal Supremo, Cada vez me convenzo ms de la fenomenal
labor de integracin del derecho administrativo hecha por nuestra Corte
Suprema, lo que exige, por tanto, tener fIn conocimiento preciso de sus
decisiones, Paralciamente a esta obra, por ello, he lcado la [mb/i-
cacton de otra en la cual se recopila y sistematiza toda la iurirprudencia
de la Corte desde 1930, y myo uso, estoy seguro, ser esencial para los
estudiosos de esta especialided,'
En los tomos sucesivos, ana/ar las diversas purtes de mrcstr
sistemtica del derecho administrativo, tal como se ha venido deptll'twdo
en los ltimos aos en mis cursos de la Famltad de Derecho de la
Universidad Central de Venezuela.' JI comprendern !OJ sigtentes (!.lpec~
tos: La Administracin Pblica y el Derecho Administretiro: El Orde-
namiento Jurd"o Administrniiro; La Relacin Jttrklco Adrninistrntir;
Los Medios, Consecuencias, Formas, Recursos y Control de la Actidad
AdminJtratilJa; La Organizacin Administratir; y el Rgimen Jttrdico-
Administrativo del Desarrollo Econmico, del Desarrollo Social. del
Desarrollo Fisico y de la Ordcnacion TerritMial, y de la Seguridf1d y
Defensa Nacional,
Al publica.' este tomo, indtdablemeJite, adquiero UN com pronsiso:
el de continuar la preparacin y !Jtlblicat'n de los uoltanenes sucesivos,
La ooluntad la tengo, lo que espero es segsir teniendo las fuerzaJ y la
tranquilidad necesarias,
Caurimare, septiembre de 1975,
2. V el planteamiento que hicimos en Allan-R Brewer-Carfas, Fa C'indcr ,l 'r; !I cid
Estado Democrtico } Social de Derecbo como sap uesto pdrcl d estudio del Dcrec!J
Admitlisl1'ath'o, Caracas, 1974. (Trabajo de ascenso, ccv, indito). Los cuatro
captulos de dicho estuJio forman los pargrafos 1, 2, 3 Y :; del presente volumen.
3. V. Allen-R. Brcwer Carfas, [eris pred.enci de la Corte Suprema 1930-74 y J::rt1:dioJ
de Dt:rccho Administresioo, Tomo 1, Caracas, 1975, 650 pp.
4, V. Allan-R. Brcwer-Carlas, El sistema y mtodo di' la enseiianza dd Derrcbo
Administraioo en Venezuela (indito), Caracas, 1966. V. adems. la Sistemtica
del Derecho Administrativo que se publica como apndice al presente volumen,
pp. 401 Y ss.
PRIMERA PARTE
LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCION GENERAL
Sin pretender iniciar este estudio con una definicin del derecho
administrativo, es indudable que puede convenirse en clue el mismo
regula una parte muy importante de la accin del Estado: aquella a
travs de la cual ste entra en contacto COn los particulares como gestor
del inters pblico. En otras palabras, puede admitirse que el dere.
cho administrativo regula a la Administracin Pblica como complejo
orgnico, el ejercicio de la funcin y actividad administrativas por los
rganos estatales, y las relaciones que se establecen entre la Adminis-
tracin Pblica y los administrados, COn motivo de las mismas. En
razn de ste, su objeto, estrechamente vinculado al ejercicio del Poder
Pblico, es <.:ue se 10 ubica dentro de las ramas del derecho pblico.
Sin embargo, adoptar como premisa o supuesto para el estudio de
esta rama jurdica un criterio meramente formal como el que podra
oginac un intento definitorio a p,iori de su codorno, en nuestro criterio,
no hara ms que provocar una peligrosa distorsin respecto a su real
contenido, pues no pasaramos de considerar la. sola superficie de los
problemas. Por ello, admitirnos como premisa de todo estudio general
sobre el derecho administrativo y por supuesto de esta obra, que ms
importante que su definicin, es la comprensin de su objeto,' y que slo
una vez situado ste, inmerso en una determinada realidad histrica,
poltica, econmica y social, es que una definicin podra tener realmente
sentido.
En efecto, aun parnendc de la apreciacin antes formulada sobre
el derecho administrativo, es indudable que se plantea una pregunta,
cuya respuesta es indispensable obtener: a cul Estado o a cul Adrni,
nisrracin Pblica nos referimcs P: y la bsqueda de la respuesta indu-
dablemente gue tiene que estar condicionada no slo pot aprecracrones
geogrfico-nacionales (espacio), sino por apreciaciones histricas (tiem-
po), pues ni el Estado y su Administracin Pblica tienen el mismo
sentido en todo el mundo, ni lo han tenido en la perspectiva histrico-
poltica, sobre todo en los ltimos siglos.
l. Cfr. H.W.R. Wade, AdmlliJlrti;e Lew, 3" ed., Oxford, 1971, p. 2.

En efecto, ante todo conviene insistir en que si bien el derecho

administrativo gira en torno a la Administracin Phlira, sta es, pOl
encima de todo, el instrumento de la accin poltica del Estado.' Por
tanto, el papel y actuacin de aqulla dependern de la configuracin
de ste. Por ello, en nuestro criterio, no puede estudiarse el derecho
administrativo y sus instituciones sin analizar previamente en cul Estado
C:S cIue acta la Administracin Pblica. En otras palabras, el contenido
del derecho administrativo variar enormemente si su objetivo, la Admi-
nistracin Pblica, es el instrumento de un Estado liberal tradicional,
como el que consolid la Revolucin Francesa en los Estados europeos
a finales del siglo XVIII y en el siglo XIX, y ellyas esquemas comenzaron
a importar nuestros pases del Nuevo Mundo a partir de 1811; o si es
el instrumento de un Estado intervencionista, como el denominado
Estado de Bienestar en la frmula britnica de hace algunas dcadas
(JVelf.1re Slale), o de un Estado socialista.
Asimismo, el contenido del derecho administrativo tambin variar
si la Administracin Pblica, a quien regula, es el instrumento de un
Estado autocrtico (o dictatorial) o de un Estado democrtico. Cada
forma de Estado, por tanto, segn sus fines (ms o menos intcrvencio-
nistas) o sus mtodos (ms o menos democrticos) condiciona el mbito
y forma de accin de la Administracin Pblica y, por tanto, el conteo
nido del derecho administrativo. En esta forma, es evidente: por ejem-
plo, que en un sistema poltico socialista, la actuacin del Estado es la
pieza fundamental de la vida social y econmica, ocupando el derecho
administrativo el primer lugar en mbito e importancia entre las ramas
del derecho. Lo contrario suceder en pases de fuerte institucionaliza-
cin liberal tradicional, donde el poco intervencionismo estatal dismi-
nuye la importancia de esa rarna del derecho, aumentando, al contrario,
la importancia del derecho privado.'
En esta forma, Fuelle decirse clue el derecho administrativo en los
pases de Amrica Latina, y particularrncute en Venezuela, slo comienza
a adquirir cierta irnoortancia despus del p!:imer tercio de este siglo)
con motivo del proceso acelerado de intervencin del Estado en la vida
2. Cfr. Manuel Prez Olea, "Administracin r Poltica" en Problemas Pr,jtims de la
V/JI !.OCd ', Tomo V, Madrid, 19G5, p. 12; Secismundo Royo-Villanova, "Ll Ad-
ministr.rcin y Ji Poll:CJ" en R/1J!, .r-.;9 11, Madrid, 1953, lJP. 33 Y ss.
3. Bl sentido del principio de la legalidad individualista (burguesa) y de la lcualidad
socialista, por supuesto tambin es diferente. Cfr. Jos Marta Boquera Oliver,
Derecho Administr.aiuo )' Socializacin, Madrid, 1965, pp. 26 Y ss.
NTRODUCClON (OENERAL 11
econmica y social, '1ue se acenta, en especial, ,1 partir de 1936." En

las ltimas dcadas, este proceso no slo produjo inicialmente una pro-
gresiv:2 puNicizacin de1 derecho privado, sino particularmente a partir
de la dcada de los sesenta una socializacin del propio derecho pblico
y en especial, del derecho administrativo; y ello porgue el interven~
nsmo estatal y .la consolidacin de esta rama del derecho, se ha reali-
zado en virtud de las exigencias del proceso de desarrollo econmico
y social.
Con Jo anterior slo queremos sealar, por ahora, que el derecho
administrativo y sus instituciones no deben estudiarse desee una pers-
pectiva puramente formal, como si existiese un derecho administrativo
universal, aplicado y aplicable por igual en todos los pases y en todos
los tiempos, sino que, al contrario, la ausencia de una perspe,~tiva realista
y pragmtica relativa a los fines del Estado y a sus mtodos polticos,
con frecuencia distorsionan enormemente su verdadera perspectiva. PO(
ello, ningn anlisis de las instituciones del derecho administrativo en
Venezuela puede hacerse, en nuestro criterio, sln tener en cuenta pri-
mordialmente que la esfera de accin del Estado Se ha ampliado COI1Sl
derablemente, no slo comparando su situacin entre el primero y el
ltimo tercio de este siglo, sino ms recientemente, entre los aos cin-
cuenta y el momento actual. Hoy 110 slo hay mayores y permanentes
vinculaciones y relaciones entre el Estado y los particulares, sino gue la
presencia de la Administracin Pblica es cotidiana y envolvente, muchas
veces en forma imperceptible." Todas las actividades particulares, en esta
4. V. A.-R. BrewerCaras, El SJ!~ma J' m'odo de la e,lSeJanzI! del D"fe,ho AdmiJJ-
trasiuo el! Vellezue!a, Caracas, 1966 (indito).
5. Utilizando el ejemplo de S. Webb que cita Jordana de Pozas, j' tr"sl~dAnd")),o al
caso venezolano, puede consialarse al analizar la vida cotidiana de un habitante
comn de unJ ciudad venezolana, que el miSl1lO SI': despiert" en uu" l'ivienda ,,0[1$
truida, mediando un procedimiento de expropiacin, por el Banco Obrero o cuyo
canon de arrendamiento ha regulado la Dire<:c(n de Inquilinato del Ministerio d~
Fomento; enciende la luz eli:trica sumiaistmds por una empresa privada mediando una
concesin de servicio pblico, o suministrada por un~ empr'i'Sil esraral (CADAFE) y
que produce otra empresa estatal (EDELCA); utiliza el agua suministrada por \J(l
instituto autnomo (INOS), se traslada de un lugar a otro de la ciudad en autobuses
de una empresa municipal (IMTC, p. ej.) o de un concesionario del servicio pblico
de transporte; seguramente trabaja en alguna dependencia de la Administracin Pblica
y podr circular por una ciudad vigada por la po1icfa municipal. Si posee automvil
adquirido a precio regulado por el Estado (Ministerio de Fomento), el mismo ha
sido registrado en una. oficina estatal (Ministerio de Comunicaciones), y lo condu,
dr sometido a la vigllarda de una polica especial (Poticfa de Trnsito) previa la
obtencin de una licencia de conducir de una oficina pblica (l\linisterio de Comu,
nicaciones}. Consume alill1entoS suministrados por abastos municipales o cuyo precio
ha sido regulado por la Superintendencia del Consumidor del Ministerio de FOmento.
forma, se van realizando no slo bajo la sombra' de la Administracin

Pblica,sino que van sintiendo su presencia, en forma relativamente
creciente; y en la constatacin de esta realidad, esencial para la confi-
guracin de! derecho administrativo, pasa a ocupar un segundo plano
toda consideracin de valor. Se puede estar o no de acuerdo con la
intervencin de! Estado -aun cuando consideramos que toda discusin
sobre ella es bizantina-e-, pero lo que no se puede ignorar es clue es un
hecho de enorme importancia para la vida social y econmica y para
la configuracin del derecho administrativo.'
Por tanto, partiendo de esta perspectiva realista y pragmtica, si
estimamos que la Administracin Pblica, como objeto del derecho
administrativo, es el instrumento por excelencia de la accin poltica
del Estado, al intentar estudiar las instituciones de aqul en Venezuela,
debemos tratar de determinar previamente, cul es e! tipo de Estado que
existe en nuestro pais -o pretendemos que existe- adentrados ya en el
ltimo cuarto del siglo xx. Es decir, si se trata, como en efecto lo es,
de un Estado de Derecho, debemos precisar cul es e! real significado
de este esquema formal. Responde a los mismos criterios de! Estado
Liberal-Burgus de Derecho del siglo pasado o estamos ms bien en
presencia de un Estado social de Derecho? Cul es el sentido que la
configuracin actual del Estado sea de carcter democrtico? En defi-
nitiva, hay que analizar previamente cul es la repercusin que com-
porta la apreciacin sobre la forma (democrtica o autocrtica) y el
contenido (social o liberal tradicional) del Estado en relacin a la pnra
forma de Estado de Derecho (continente). Se trata, en definitiva, de
estudiar los supuestos de! derecho administrativo -histricos, socio-
econmicos, polticos y administrativos-, los cuales muchas veces se
ignoran, precisamente porque inadvertidamente se dan por supuesto.
Sus hijos se educan en institutos oficiales en forma gratuita, y si su salud se deteriora,

utilizar los servicios de asistencia mdica estatal o la seguridad social y cuando
muera, como todos los humanos, ser enterrado en un cementerio municipal. El
mismo esquema, mutatis muta/dls, puede aplicarse a todas las actividades que los
particulares real izan. V. L. jordana de Pozas, "El problema de Jos fines de [a
actividad administrativa", RAP, NQ 4, Madrid 1951, pp. 11 a 28, en especial p. 17.
6. Refirindose a los pases altamente industrializados de occidente, en los cuajes la
parte ms grande de los medios de su actividad econmica est bajo la propiedad y
el control privado, Ralph Miliband ha sealado que "hoy ms que nunca antes, el
hombre vive bajo la sombra del Estado". V. Tbe Siete in Capitalt Soda)', Loodon,
1972, pp. 1 Y 7. Por supuesto que en las sociedades latinoamericanas, la sombra
sealada se convierte en presencia permanente.
7 Ello ha llevado a Karl Mannheim a insistir en que hoy "el Estado est en todas
partes". V. Preedom, POl{J(."r and Dvmocraiic Planning, London, 19(j8, p. 112.
INTRODUCClON CENERAL 13
En esta forma, en esta Primera Parte de este estudio sobre el

derecho administrativo en Venezuela analizaremos en cuatro captulos
los supuestos fundamentales del mismo. En el Captulo Primero se ana-
lizarn los supuestos histricos del derecho administrativo mediante el
estudio del Estado Moderno y de la configuracin del Estado en Vene-
zuela. En particular estudiaremos los elementos esenciales de la confi-
guracin del Estado Moderno ( 1), de su transformacin en Estado
de Derecho ( 2), Y de la estructuracin del Estado venezolano ( 3).
En el Captulo Segundo, se analizarn los supuestos socioeconmicos del
derecho administrativo que configuran al Estado actual como un Estado
Democrtico y Social de Derecho. En particular, estudiaremos el carcter
de economa mixta del sistema econmico venezolano y el significado,
dentro de l, de la explotacin petrolera ( 4), los fines del Estado
( 5), Y en general, el papel que le corresponde jugar en los pases
en vas de desarrollo ( 6). En el Captulo Tercero, se analizarn los
supuestos polticos del derecho administrativo, mediante el estudio del
rgimen constitucional y poltico venezolano. En particular, estudiare-
mos las caractersticas del ordenamiento constitucional ( 7), la forma
federal del Estado ( 8), la aplicacin del principio de la separacin
de poderes ( 9), el rgimen democrtico y el sistema poltico ( 10),
la forma de gobierno presidencial COn sujecin parlamentaria ( 11),
la consagracin de los derechos y garantas constitucionales ( 12), y
el control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos estatales
( 13). En fin, en el Captulo Cuarto se analizarn los supuestos admi.
nistrativos del derecho administrativo mediante la precisin del concepto
de la Administracin Pblica como complejo orgnico ( 14), la fun-
cin administrativa dentro de las funciones del Estado ( 15) Y la
actividad administrativa dentro de las actividades estatales ( 16).
CAPITULO PRIMERO
LOS SUPUESTOS HISTORICOS: EL ESTADO MODERNO

Y LA CONflGURACJON DEL ESTADO EN VENEZUElA
INTRODUCCION
Podemos partir del supuesto de gue el Estado en Venezuela. est

en proceso de configurarse constitucional y realmente, (0fl10 un Estado
Democrauco y Social de Derecho, pues no slo el rgimen de su gobier-
no es democrtico.' sino gue sus (ines conformadores de la vida <:cOIl-
nuca y social los realiza sometido a! derecho;" cuya violacin puede ser
controlada por los particulares." De los elementos gue deben configurar
al Estado Dernocrnco y Social de Derecho, y cuyo estudie ser el objeto
de esta Pnmeca Parte de estas Instituciones, debemos aqul destacar el
segundo (social), pues es consecuencia de los nuevos fines de agente
del desarrollo econmico y social que constitucionalmente se le asignan.
En este sentido, puede decirse <Jue. formalmente. el objeto rund~menb
del Estado en los pases latinoamericanos y en p.uticnlar en Venezuela,
es el logro de niveles de desarrollo econmico y social en el mbito
nacional v rf>O-IOIJ<ll que les permlt:l sobrevivir v p:lrtipJ.r en 1;1. revo-
lucin te~nol;gicl y
posindustrial, y dicho objetivo, indusive, 1l:l sido
plasmado claramente en los textos constituonales. Si se quiere, las
ltimas dcadas han marcado un claro proceso de ronstituc.oualizacin
del desarrollo como objeto de nuestras sociedades, y del papel del Estado
y sus instituciones, como instrumentos pao su lFro. Ei caso de In Cons-
titucin venezolana de 1961 es quizs uno de los ejemplos <aracters
tices de este proceso, al destacar entre sus diversos principies progrn.-
rnticos establecidos en su Prembulo y gue motivan el texto constitu-
cional, los de " . . proteger y enaltecer el trabajo, Jmp.1rJ[ la dignidad
humana, promover el bienestar general )' la seguridad social; lograr
la participacin equitativa de todos en el disfrute de la riqueza, segn
El articulo " de la Ccnsurccn eslable<:(! qut' -a gobterno de la Repblica de
Venezuela es y ser siempre demoo-tico, reprt'sentativ'O. responsable y alternativo"
lo (ua.1 implica que "la soberana re5~de. en el pueblo. quien la ejerce, rnediant~ ei
sufragIO, p.or 103 rganos de! poder publ1C'Y. (Art. 4'). De ah las normas relativas
~ la eteccia dt los rganM del poder pit.lia, en todos sus nivdes qUt' /J Cons-
tttucin consagra (Arts. 19,22.27, no, a 114 148 151 Y 183) y:l los derechos
y garantas conslitudo1lllles (Ttulo lB). ., .
2 "La COllStituci<1 y las leyes definen las atribuciones al Poder Piblico y a ellas
debe sujetarse S\l ejercicio", dice el :Ulc'tl,\co 117 de la Constitucin. '
;,. Artkll/S 206 y 215 de la Constitucin.
los principios de la justicia social, y fomentar el desarrollo de la econo-

ma al servicio del hombre; mantener la igualdad social y jurdica, sin
discriminaciones derivadas de razas, sexo, credo o condicin social;
(y) . .. sustentar el orden democrtico como nico e irrenunciable me-
dio de asegurar los derechos y dignidad de los ciudadanos ... ". Con
base en dichos principios, el mismo texto constitucional establece expre-
samente u.na larga gama de derechos sociales, responsabilizando al Es-
tado por e! efectivo logro de los mismos por los habitantes del pas,'
y consagra la necesidad de que el rgimen econmico de la Repblica
se fundamente en principios de justicia social que aseguren a todos una
existencia digna y provechosa para la colectividad, por lo cual se asigna
al Estado la funcin de promover e! desarrollo econmico y la diver-
sificacin de la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de rique-
zas, aumentar el nivel ele ingreso de la poblacin y fortalecer la sobe-
rana econmica del pas, ~ regulando adems, una larga gama de dere-
chos econmicos y de potestades estatales."
Ahora bien, esta configuracin constitucional del Estado como de-
mocrtico y social, lo cual influye considerablemente en la determina-
cin de los contornos del derecho administrativo, es el resultado no slo
de la larga evolucin del Estado Moderno, sino de la evolucin poltica
y constitucional del Estado en Venezuela. No siempre e! Estado ha esta-
do sometido al Derecho, no siempre sus mtodos han sido democrticos,
y no siempre sus fines han estado tan vinculados al desarrollo econ-
mico y social del pas. La misma conquista de! Estado por el Derecho,
que ha dado origen al derecho administrativo, puede considerarse como
relativamente reciente, y no est ni siquiera universalmente admitida,
por lo ,ue, como la advierte P. Weil, es imprescindible no olvidar las
lecciones de la historia.'
El Estado y el derecho administrativo son productos de la historia,
y como tal han de analizarse.' El derecho administrativo, en particular,
4. Proteccin de la familia, el matrimonio (Art. 73) Y la maternidad (Arto 74); protec-
cin al nio (Arto 74); derecho a la filiacin (Arts. 74 y 75); derecho a la protec-
cin de la salud (Art. 76); proteccin del campesino y de las comunidades Indgenas
(Art. 77); derecho a la educacin {Arts. 78 a 83); y derecho al trabajo, con todas
sus consecuencias (Arts. 84 a 93), y a la seguridad social (Art. 94),
5, Artculo 95 de la Constitucin.
6. Artculos 96 a 109 de la Constitucin.
7. V. Prosper Weil, El Derecho Administrativo, ed. espaola, Madrid, 1966, p. 17.
8. En este sentido, A. Passern d'Entrves ha sealado que la concepcin del Estado no
es otra (osa que el producto de periodos histricos particulares, por Jo que Jebe ser
LOS SUPUESTOS HISTORICOS 19
muestra en su evolucin, indudablemente, 1.1 evolucin de la historia

poltica de cualquier pals," por lo que resulta indispensable el estudio
de sus supuestos hisrr.cos. De all que en este primer Captulo, al
estudiar los supuestos histricos del derecho administrativo, antes de
analizar la conformacin histrica del Estado venezolano, debamos aso-
marnos a la evolucin del Estado Absoluto al Estado de Derecho y
del Estado Liberal-Burgus de Derecho al Estado Social de Derecho.
S10 as, y una vez hecho esto, es que podremos analizar los otros
sUpllestos de esta rama del derecho pblico, que tiene como centro de
su normativa a un Estado que progresivamente se va estructurando como
un Estado Democrtico y Social de Derecho.
juzgada y valorada como tal. V. Alexander Passerin d'Entreves, The Notion 01 II~e
SI4Ie. As IntrOduction t POlitiC4! Tbeory, Oxford, 1967, p. 205.
9. Con razn observa J. L. Villar Palas! que el derecho administrativo "en walqu;er
ies muestra en Su evolucin la historia poltica de ese pas", V. J. L VJlar Palas
Derecho Admintrativo. Introduccin y Tead:( de 1<lS Noy,,,,u Madtid, 1966, p. 5.'
1 DEL ESTADO ABSOLUTO Al. ESTADO DE DERECHO
Para comprender adecuadamente el sentido que tiene el sealar que

el Estado en Venezuela est en vas de coniiguserse como un Estado
Democrtico y Social de Derecho y, por tanto, a travs de ello, determinar
el mbito del derecho administrativo, estimamos indispensable precisar,
aun cuando someramente,' la evolucin que ha tenido el Estado Moderno
en sus dos formas clsicas: el Estado Absoluto y el Estado de Derecho
y este ltimo, bajo sus dos frmulas: el Estado lilx-ral-burgus de Dere-
cho y su correctivo, el Estado social de Derecho.
El Estado Modemo y fas teoras polticas

En efecto, en la historia del derecho poltico se considera como
Estado Moderno a la forma de organizacin poltica que surge en Euro-
pa despus del Renacimiento, luego de la transformacin del rgimen
feudal." En su configuracin inicial bajo la forma de Estado Absoluto,
coincidieron no slo la formulacin de diversas teoras polticas 3 pues-
tas a disposicin de los prncipes y soberanos, como consejos, sino diver-
sas circunstancias sociales y econmicas que lo hicieron posible.
En efecto, si bien el Estado Moderno surge con la disolucin
del rgimen feudal, sta fue posible por la transformacin de un sisre-
rna econmico fundamentalmente agrcola en una economa basada en el
comercio y el artesanado; por el resurgimiento de los Centros urbanos
como centros de intercambio econmico (renacimiento comercial) y de
renacimiento del espritu cientfico y humanstico; por el inicio de un
1. En este pargrafo y en el siguiente, seguimos lo que hemos expuesto en Allan R.

Brewer-Carias, Cambio Poltico y Refm'ma del Etsedo e'l Venezuele, Madrid, 1975,
Captulos 4 y 5.
2. En este sentido es que Alexander Passerin d'Entreves utiliza la expresin "Modera
State'", en The Noton oj the Sta/e. An lntrodaction lo Polilital Theory, Oxford,
1967'fP' tos Y 201. V. F. Garrido Falla, Tratado de Derecho Admin,'tTativo, Vol. 1,
Madri , 1970, p. 69.
3. Para una seleccin de los textos polticos que estn a la base de la formulacin del
Estado Moderno, V. Juan Carlos Rey (ed.), Las Forma; de Gobhrno en la HiJtor
del Pensamiento Poltico de /a AmSucdad a 1" apaci" del EH,ldo Libera! d"
Derecho), Caracas, 19155, pp. 135 Y ss.; Y David 'Thomson (1'<.'1,), Pofilic,,/ U(,,.
London, 1972.
22 DERECHO ADMIN1STRATIVO
proceso centralizador, origen de las Monarquas europeas continentales;

y por el debilitamiento del poder temporal de la iglesia y el papado,
como consecuencia de la Reforma.'
A la base de este proceso, las teoras polticas comenzaron a darle
forma a lo que posteriormente serian las Monarquas Absolutas. En
El Prncipe, Maqniavelo " propugna el proceso de concentracin del
poder poltico en el Soberano como unidad superior a la atomizacin
territorial del poder, propia del feudalismo, lo cual posiblemente se
facilitaba en Italia por la ausencia de poderosos intereses feudales que
se pudieran oponer a ella, pues el feudalismo no tuvo all mayor arrai-
go;' dando origen a la difusin de la idea de la "razn de Estado"
-aun cuando dicba frase no aparece en ninguna parte de su libro--
como base de una moral propia del Estado, distinta y diferente de la
moral de los hombres, la mal poda romperse en inters del mismo.'
Con la concentracin del poder en el Soberano, ha dicho G. H. Sabine,
se produce el nacimiento del Estado Moderno' y su consolidacin se
origina cuando ste tiene su principio o razn de su actuacin en la
frmula amoral -maquiavlica- de la razn de Estado, la cual desde
entonces) na ha cesado de tener opositores." A la concentracin del
poder, con su propia moral, Se agrega la concepcin de la soberana
absoluta y perpetua del Monarca, como "el ms alto, absoluto y per-
4. Es de observar que desaparecido el comercio y la economa dineraria en la Edad

Media, la economa era "natural", basada en el trabajo de la tierra, sin existencia
de mayor trfico de bienes en virtud de la multitud de aduanas privadas. Por otra
parte, la actividad comercia! estaba proscrita por la doctrina cristiana. Cfr. H Pirerme.
Hi.rtorit' EWJl(Jmira j' SOc1.1' di' /, D/;!J lHr((:(/, J\Exico. 19O, pp. 12 Y ~5.; S.
Prondizi. El p.r!lIa:o ModO'Jlo. Buenos Aires, 1960. pp. 2~.
~ . Hemo-, consulrado las 'ij.':uentt'~ ediciones: Niccolc lIf~_((hiavei. IJ Princibc (ed.
Vittorio de Capraris}, Bari, 1961, y The Prince {ed. George Bull) , London, 1970.
En general, V, Friederich Meinecke, Machim'elli.rm. Tbe Doctrine 01 Ridson d'Etat
afld its place in Modern History, London, 1957.
(j F. bs apcc.-incione-, sol-re- '-:'~'.0 en Fr:cd'rir::k 1\t. \'{l:tkio!-,5, "Statc. Th conccot" cu
lnternarional Bncvclopedia 01 tbe Social Sciences, Vol. 15, 1968, p. 151. V., tambin,
Ernst Cassirer, Tbe Myth 01 the State, Oxford, 1946, p. 122.
7. V. A. Passerin d'Bntrves, op, cit., p. 44.
8. V. la Introduccin de G. H. Sabine y Walter J. Shepard al libro de H. Krabbe, The
Modern Idea oi the State, London, 1922, p. XVIII Y XIX.
9. El p.rimero que re~cciona, contra la idea de la razn de Estado es Botero, quien en
su l~hro. con el mismo titulo publicado en 1589, trat de restaurar la tica y la
conciencia en. su. COrrecto lugar en la ciencia de la poltica, como participante que
era en el movrmrento de la contr~rreforma. V. Giovanni Botero, T he Reason o/ State,
London, 1956, con una Introduccin de D. P. Waley, p. IX. Asimismo, V. Giovanni
Botero, La Razn de Estado y otros eScritos. Caracas 1962, con un Estudio Preliminar
de M. Garcfa Pelayo, especialmente pp. 35 Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTORIeos 23
petuo poder sobre los ciudadanos de una Repblica"," segn la conocida

expresin de J. Bocino.
Todo este proceso de conformacin de una teora poltica de la
Monarqua Absoluta. puede decirse que concluye en 1651 con Th.
Hobbes, cuyo Estado -cel Leoiaiban- "es el Estado Moderno"." Sobre
l, el mismo Hobbes seala, al utilizar una expresin bblica del libro
de Job, que "no hay poder sobre la tierra <ue pueda comparrsele, pues
fue creado para no tener temor de nadie. Mira debajo de s cunto hay
de grande; como quien es el rey de todos los dems soberbios ani-
males"." Sin embargo, el Leviathan no es un monstruo como resulta
de las palabras de Dios al reprimir a Job,I3 sino que es la personifi-
cacin unitaria de una multitud de hombres B quien recibe su autoridad
por la gracia de Dos." Este es el legado del cristianismo a la conso-
lidacin del Poder del soberano absoluto, y a su legitimacin." En esta
forma, el Estado Moderno, en su primera fase, durante los siglos xvu y
xvnr, fue el Estado Absoluto y Se identific con las Monarquas Abso-
lutas, .C'n las cuales todo el poder estaba concentrado en una sola persona:
el Rey, quien lo ejerca en forma ilimitada. De ah el calificativo de
Estado Polica 17 tambin dado al Estado Absoluto. En esta forma, la
soberana le perteneca al Monarca a ttulo personal, fXlt lo gue el
10. Hemos consultado el facsmil de la primera edicin en ingls, I. llodin, '(he Six
Boota 01 a Comm07lwl1i1lth, l..ondon, 1606, edito por Kenneth Douglaa Me Rae,
Cambridge, Msss. 1962, Libro Primero, Cap. VIII, De la Soberana, p. S4
11. Es la expresin de A. Passern d'Entreves, ep. cit., p. 11.
12. V, aJ final det Cap. XXVIII, Segunda Parte, en Thomes Hobbes, Lef,ialhan, (ed.
Joho Plameoatz), London, 1962, p. 284. La cita bblica La tom Hobbes del Libro
de Job, de la Biblia, paragrafo 41, versculos 24 y 25.
B. La palabra "Leviathan" aparece en varias partes del Libyo de Job y, particularmente
en los versculos 20 del pargrafo 40, y 4 del pargrafo 41.
14. El problema de Hobbes fue construir la sociedad poltica de una coleccin de
individuos, y ello lo resolvi reduciendo la multitud a una sola persona artificial
-el Estado----. V. M. M, Goldscbmith, HoMes' Science 01 Paihics, New York, 1966,
p. 138. Por ,;,110, el mismo Hobbes seala expresament,;,; "A multi/"Je of me1l, are
m4de one puson, wben tbey are by one m4/1, or ene persen, uproi?nlt-d; JO ,bn il
be done with tbe conseet of every 0111$ 01 that mllltilude in particular. For it J tbe
unity of he ,el'>"esemeJ'. 1/(JI he unity of Ihe r(:p-cse1Jled Ih"'l lIuJa!, Ji"~ paso!! ene.
And ;1 i,r Ihe repu.renter th a! bea:rdk Ihe prJon. ,md bU! O1/e persou: dnd unity
cannol etherwise be ullderstood i1l multitudf!'. V. Th. Hobbes, t)P, dI., Cap. XVI,
P. 171. En esta forma, estando "el poder comn" en un soberano, este puede reducir
los "intereses" de todos, "por pluralidad de voces, en un solo inter~", IJem, Cap.
XVII, p. 176.
15. V. F. C. Hond, Th e Di/Jine Polilies 01 ThonMs Hobbes A1/ i1l!apraalioll of LI':"'-
han, Oxford, 1964, p, 139 Y es. '
16. V. A. Passerin d'Bnneves, op. cit., p. 189 Y ss.
17, 1'. remando Garrido Falla, op. cit. Vol, I. pp- 69 Y as.
poder lo ejerca en forma incontrolada, en virtud de su procedencia

divina." Un solo deber tenia el Monarca, y era asegurar el orden pblico
y la felicidad de los sbditos en inters del Estado, para Jo cual no slo
exista el recurso a la "razn del Estado", sino el ejercicio de las atri-
buciones propias y plenas de! absolutismo, en cuyo ejercicio el Monarca
era irresponsable." En todo caso, los sbditos no tenan derechos ante
e! Monarca y slo el deber de obediencia.
La base ctonornir del absolutzstno: el i\,lercantiiisnJo

Pero el Estado Absoluto, as configurado polticamente, tena su
base econmica que le dio vigencia y lo mantuvo: el Mercantilismo.
As como polticamente la Monarqua es contraria al rgimen feudal,
el Mercantilismo, corno poltica econmica, es contraria al sistema eco-
nmico medieval: y tan interrelacionada est la poltica econmica con
el rgimen poltico an que tanto el Absolutismo como. el Mercantilismo
se desarrollan y mueren entre los siglos xv y XVIII; es decir, configuran
el sistema poltico-econmico que se desarroll entre la Edad Media
y la poca del liberalismo, entre el Renacimiento y la Revolucin Fran-
cesa. entre el surgimiento del Estado Polica y el nacimiento del Estado
de Derecho.
El Mercantilismo, en efecto, debe considerarse como la doctrina y
prctica desarrollada por el Estado Absoluto en relacin a la naturaleza
y adecuada re!~ulacin de las relaciones econmicas internacionales. Con-
figur, en este sentido, una poltica econmica que tuvo al Estado "como
sujeto y objeto"," al poner gran nfasis en la importancia de mantener
18. El poder de! soberano no tenia freno y su inters, era la ley suprema. La nir a
limitacin del poder era la fuerza. V. A. Passerin d'Bntreves, op, cii., p. 202.
19. La irresponsabilidad del Monarca fue un principio bsico de las Monarquas Absolutas
y CI\le se ha expresado de acuerdo con la frase "Thc Crown can do no wrone" o 'Te
Roi ne peut mal faire". En Inglaterra. la posibilidad de exigir responsabilidad de la
Corona ante los Tribunales (ordinarios), slo existe desde la "Crown Proceeding Aet"
de 1947. Cfr. J. A. jolowicz, lntemational Bncyclopedia of Comperatioe Laso, Vol.
XI (Torta), Cap. 13 (Procedural Questions}, 13-41; H. W. :R. Wade, Administrative
lrno, Oxfnrd, 1971. p. 17. En Francia, el principio concluo a que en l.1 Revolucin
Francesa se ratificara la incompetencia absoluta de Jos jueces ordinarios de conocer
cualquier conflicto en el cual interviniera una autoridad pblica, de acuerdo a la ley
1()2- de agosto de 1970, lo que posteriormente dara origen a la jmisJicn
administratrca. V, J. Rivera, Drait Admillfratif, Pars. 197:., p. 12R.
20. De ah que R. M. Mac Iver haya sealado que el sistema econmico es inseparable
del sistema poltico. Para funcionar deben hacerlo juntos. En este sentido, ambos
consnruyen un ~oro sistema. V. Lcvimbm- (lIld tbe peotde, London, 1939, p. 10).
21. V. EH F. Hcckschcr, Mercantihstn, London, 19.55, Vol. 1, p. 20.
un exceso en las exportaciones de bienes y servicios sobre las impor-

taciones, como nico medio a travs del cual los paises que no tuviesen
minas de Oro y plata podan obtener un continuo flujo neto de metales
preciosos, lo cual se estimaba esencial para la riqueza de las naciones."
En este sentido, el Mercantilismo se configur coma un sistema econ-
mico estatista, en el cual la intervencin del Estado en la vida econmica
era muy acentuada, pues la riqueza de las naciones se configuraba como
la base del poder estatal." La regulacin estat.11 de las actividades eco-
nmicas conforme a este sistema econmico, tan acentuada, slo fue
posible por el poder del Estado Absoluto. De ah gue estn tan indiso-
lublemente vinculados el Absolutismo con el Mercantilismo, y si el prime.
ro se ha visto como el resultado de un proceso de concentracin del poder
en el Monarca, el segundo sirvi como agente unificador frente a la
desintegracin feuda l " al propugnar la eliminacin de las barreras loca.
les a la circulacin de bienes y al romeroo, 10 cual se ieclit por la
absorcin de las ciudades-estado por los nuevos estados-naciones." Como
economa de carcter estatal, basada en el enriquecimiento de las nacio-
nes mediante la acumulacin de riquezas, el Monarca dirige y regula
todos los esfuerzos para lograr esa finalidad. De ah tanto el control
que se ejerce sobre la riqueza mobiliaria y el atesoramiento de oro y
plata, como la expansin colonial poltico-martima, tan caracterstica
de la poca, como frmula para la obtencin de metales preciosos.
En esta forma, la actividad industrial y comercial pas a ser la
base de la poltil.."'<l econmica, abandonndose materialmente el inters
estatal en relacin a las actividades agrcolas; y aqulla no slo tuvo
sus repercusiones en la economa interna, sino en el comercio inter-
nacional. En efecto, estando a la base del sistema el logro de una "balan-
za comercial" favorable para los Estados, stos debieron desarrollar una
politica de promocin de exportaciones y restricciones a las importa-
ciones o adoptar medidas que operaran indirectamente en esta direc-
22. V. jacob Yiner, "Mercantilist Thouglit (&onomic tliought)". IIlUr>l'tfiolla! Encvdo-

pO'dia oi the Soci41 Sences, 1968. Yol. 4, pp. 435 Y 436. El Mercantilismo se ha
considerado en todo caso como el origen del Capitalismo. Cfr. Nicos Poulantzae,
Peder Poltico y C41$eS Sociales en el Estado Capitalina, Mxico, 1972. p. 203.
23. V. Eli F. Heckscher, op. cit. Vol. 1, p. 25.
24. Eli F. Heckscher, materialmente dedica todo el primer volumen de su obra al estudio
del Mercantilismo como agente unicador del sistema pcllrico.econmico del Estado
Absoluto, op. cit. Vo!. J, pp. 25 Y ss.
25. V. Jacob yiner, 10J:. cit., p. 439.
cin." En esta forma, el Estado asumi la organizacin )' control de la

industria y el comercio. En el campo industrial estableci subsidios a
las industrias de exportacin y a las industrias competitivas a las impor-
taciones, y asumi directamente la operacin de factoras de produccin
de bienes para la exportacin o sustitutivas de importaciones: concedi
monopolios y privilegios a empresas particulares para Ja produccin y
venta de determinados productos para operar en el comercio interna-
cional o para administrar colonias de ultramar; y en fin, asumi direc-
tamente la operacin de compaas dedicadas a actuar en el comercio
exterior." La economa mercantilista, en este sentido, ha sido calificada
como una economa proteccionista."
En el campo comercial interno, la poltica econmica mercantilista
provoc e! establecimiento de un sistema monetario basado en la circu-
lacin de los metales preciosos, cuyo mercado de cambios estaba contro-
lado. Por supuesto, toda esta poltica proteccionista favoreci la creacin
de los vastos mercados privilegiados y protegidos de las reas coloniales,
lo cual origin con frecuencia no slo conflictos internacionales, sino
la hegemona blica de unos pases sobre otros por el afn de exclu-
sivismo martimo y colonial para lograr el atesoramiento de riquezas.
El Mercantilismo, en definitiva, se configur como la economa de!
Estado Absoluto, basada en la unificacin, control y generalizacin del
comercio.. con una razn propia: la acumulacin de metales preciosos
como base para la riqueza de las naciones. La idea de la autonoma de!
Estado respecto de la instancia econmica y de la "razn de Estado"
tuvo aqu su ms concreta aplicacin."
Las teoras polticas a la base de] liberalismo

En el devenir histrico del Estado Moderno, frente al Estado Abso-
luto y al Mercantilismo, surge el Estado de Derecho y el Liberalismo;
y un hecho histrico marca la transicin de uno a otro sistema poltico.
26. El ideal mercantilista implcito --dice Viner- era "cero importacin y exportaciones
slo a cambio de metales preciosos". loe. cis., p. 436. En este sentido, para favorecer
la entrada de metales preciosos a la nacin e impedir Su salida, era necesario por
todos los medios procurar la reduccin de las importaciones y el aumento de las
exportaciones.
27. V. J. Viner, loe. cit., p. 440. De ah, por otra parte, la creacin de las compaas
coloniales tan difundidas en las colonias espaolas de Amrica del Sur.
28. V. Eli F. Heckscher, op, cit. Vol. rr, pp. 53 Y ss. Y en especial pp. 112 Y ss.
29. V. F. Heckscher, op. cit. Vol. JI, pp. 285 Y ss. N. Poulanraas, op. cit., p. 205.
LOS SUPUESTOS HISTRICOS 27
econmico: la Revolucin Francesa. Sin embargo, el cambio tambin

se produce luego de una preparacin terica de algunas dcadas.
En efecto, en la teora poltica, la posterior cada de la Monanua
Absoluta y la transformacin del Estado Absoluto en Estado de Derecho,
tiene su antecedente remoto en los escritos de J. Locke. Este, en su obra
Two Treaises ni Gorermnont." se configura como el primer idelogo
de la reaccin contra el absolutismo, al propugnar la limitacin del
poder poltico ilimitado del monarca, Para. ello, parte de la conside-
racin del estado natura! del hombre y del ccotraro original de la socie-
dad, origen de! Estado. Para Locke, la razn que lleva a los hombres
a realizar el contrato social es la preservacin de sus vidas, libertades
y posesiones, los tres bienes bsicos que califica en general como "pro.
piedad",:n y es esta "propiedad" Jo que confiere la personalidad pol-
tica a los hombres." Este contrato social, gue cambia el estado natural
del hombre, no podra dar lugar a la estructuracin de un gobierno que
colocara a los hombres en situacin peor a la ene tenan en aqul, por
lo que el gobierno absoluto no poda considerarse legtimo ni (amo un
gobierno civil. Si el Estado surge para proteger los derechos "naturales"
que no desaparecen con el contrato social, la desaparicin fctica de
stos por la actuacin de un Estado Absoluto justificaran la resistencia
3.1 poder abusivo."
Ahora bien, dentro de las medidas destinadas a racionalizar y lirnl.
tar el poder, Locke formula una distribucin de las funciones del Estado
alguna de las cuales califica de "poderes". En efecto, en el pargrafo
1.'1 de- sus Dos Trarados Locke afirma lo siguiente: "and JO whoever
30. Hemos consultado la edicin preparada por P. Lulett: ]ohn. Locke-, TW(l TI'NJiJ<!'J
of Gooernment {ed. Pete! Laslett), Cambridge, 1967.
31. Cfr,~. Passerin d'Entreves, op: cit., p. 204; V. P. Ladett, Introducrion, John Locke,
op. al., p. 10~. En es~e sentido, Locke seala Jo siguiente: "[or libN!Y is te be
free from restratnl tmd NolenN form oIhen whlch callnot be, where there is 'Jo tw:
Bul [re..dom s not, '1J we are told, a lib"rty for eVNy Man lo do what be wisb: Bul
a Jibert, ro diJpQu, <t!/d order, as he whbes bit person, aetion, possessoes, and bis
wbole Properly", op, cit., pargrafo 57, p. 324. Cfr. el parecido de la primera parte
de este texto con el de Momesquieu en Nota NQ 50 de este pargrafo 1.
32. V. peter Laslett, Introduction, John Locke, op, cit., pp- 101 Y 102.
33. El derecho a la revuelta, aun cuando no formulado roo precisin, Su'ge dd contexto
de la tesis de Locke. V. John locke, op. t. pp. 211 Y es. Por supuesto, la resistencia
abierta contra el Principe, no estaba admitida en la filosofa medieval, pues si ste
derivaba su autoridad directamente de Dios, toda resistencia se convertia en una
revuelta contra el inters de Dios y, por tanto, en pecado modal. Slo a partir de
Santo TOms, se admiti la desobediencia al tirano romo un acto legtimo. V. Erost
Cassirer, op, dI., pp. 104 Y 10'. La formulacifm p<>J[tica del principio, sin embargo
no se realiza sino como reaccin a la Monarqua Absoluta. '
has the legislatit'e or Supream Power of any Comrnon-uealtb, is bonnd

lo gOI'ern by eJlahlis,b'd standing Laws, promulgated alld kJl(Ju'll lo the
People and not by Extemtiorarv Decrees; by indifferent and IIprtght
udgeJ, who are lo decide Controiersies by those Lau:s; and to employ
the force of tbe COlllfllunity at bomc, only in the ExecutlOn oc such
Laws, 01" abroad to prel/ent 01' redress Foreign lnjttrieJ. twd secure tbe
Comnuuzity 1'0m lnroads cmd l nrnsions"," Es decir, distingue cuatro
funciones del Estado: la de legislar, la de juzgar, la de empicar la fuer
za en el orden interno en ejecucin de las leyes, y la de emplear la
fuerza en el orden externo en defensa de la comunidad. A la primera
de dichas funciones, la de hacer las leyes, la califica de poder le giJia-
tiuo, "al cual los dems poderes estn y deben estar subordinados";"
a la tercera de dichas funciones, la califica de poder ejautillO, compren-
diendo la "ejecucin de las leyes municipales de la sociedad dentro de
ella misma y por encima de sus partes"," y a la cuarta de las funciones
sealadas la califica de poder federativo, que comprende "el poder de
la guerra y de la paz, las ligas y alianzas de las transacciones (acuerdos)
con todas las personas o comunidades fuera del Estado"." De las fun-
ciones que distingue en todo Estado soberano, a la nica que no califica
de "poder" es a la funcin de juzgar, la cual, como seala Laslett, "no
era un poder separado pues era un atributo general del Estado";" Den-
tro de un esfuerzo para racionalizar las funciones del Estado, la novedad
de la tesis de Locke estaba en la distincin entre la facultad de legislar
y la de utilizar la fuerza en ejecucin de las leyes, no siendo necesario
individualizar el poder de juzgar, el cual, ms an en Inglaterra, era una
funcin tradicional del Estado." En todo caso, es importante destacar
que Locke se limita a racionalizar y sistematizar las funciones de todo
Estado Soberano, pero realmente no formula una "teora" de la divisin
34. V. john Lccke, op, cit., p. 371. (Subrayados en el original).
35, V. pargrafos 134, [.19 Y DO de Joho Lockc. op. cir., pp. 384 Y 385. r', 11'5 comen-
tarios de P. Laslett, en la Introduccin, p. 117.
36. Por leyes municipales debe aqu entenderse el derecho interno, en contraposicin al
derecho internacional. Cfr. E. Garda de Enterria, Revolucin Francesa V Admintra-
cin Contempornea, Madrid, 1972, p. 25, Nota. NI' 32. .
37. Jobo Locke, op, cit., p. 383. Sobre el calificativo de Federativo a este poder, el mismo
Locke seala que le da ese nombre "JI an)' one pleases. So tbe thing he understood,
1 am indiHef'ent as lo tbe Neme", p. 383.
')8. ro P. Lesjen, Introduction, JohoLockc, (p. cn., p. 118.
39. Algunos autores ingleses interpretan que segn Locke, el Poder Judicial estaba
incluido dentro del Poder Ejecutivo: V. Gcoffrcy Marshall, Cansiimrone Theorr.
Oxford, 1971, p. 102; Sir Ivor Icnnings, Tbe Law and the conststaion, Londou,
1972, p. 20. Otros autores consideran que la funcin de juzgar en Locke estaba
inmersa en el Poder Legislativo: V. E. Garca de Enterra, op, cit., p. 27.
LOS SUPUESTOS HISTORIeOS 29
del poder, y menos an de su separacin. Es ms, de la obra de Locke

no se deduce ninguna tesis gue propugnara gue el poder del Estado
tena que estar en manos distintas con el objeto de preservar la libertad
o garantizar los derechos individuales, pudiendo sus partes coincidir."
Quizs entonces, el aporte fundamental de Locke a la divisin del poder
haya sido su criterio de que el poder ejecutivo y el poder federativo
necesariamente deban estar en las mismas manos," as como su criterio
de la supremaca del Poder Legislativo sobre los otros, hasta el punto de
<.Jue tanto la funcin ejecutiva como Ia de juzgar deban realizarse en eje-
cucin y de acuerdo a las leyes adoptadas y publicadas debidamente."
La divi.11 del Poder EstatJ

En realidad, la teora de la divisin del poder gue tanta influencia
ha tenido en el constitucionalismc moderno, sobre todo por su COnver-
sin de "divisin del poder" en "separacin de los poderes" 4_' en la
Revolucin Francesa y en la Constitucin norteamericana, tuvo su for-
mulacin fundamental en la obra de Montesquieu. la libertad poltica,
segn Montesquieu, existe slo en aquellos Estados donde el Poder del
Estado no reside, con todas sus funciones, en la misma persona o en
el mismo cuerpo de magfstrudos." Por ello, en su De 'Esprit des Lois
insiste en que "c'est nne expeeience temelie que tout bomme qui a du
poavoir est port a en aimser; ii i-a jmqu' d ce q!iil iroeoe del limites . . .
Pour qU'012 ne pedsse abnser -du pouooir il taNl que, par la disposision
des cboses, le pout'o/r arrte le pOUl1or"." Del estudio comparado que
40. V. Peter Laslett, Introduction, John Locke, op, cir., pp. i1i Y 118. Sin embarSO,
como el mismo Laslett lo seala, Lccke admitia que los poderespodan"balancearse'>
si se los situaba en dstirltas manoS ("hall"'lCill.~ lhe Power of Goremmens. bl' p/acjllg
Ji'Jlera/ /'tU!" of its in Jiffererlt handf'), pp- 107 Y 356. '
41. V. Peter Laalett, Introduction, Jobn Locke, op. dI., p, 118.
42. Es de destacar que la Supremaca del Pode. Legislativo en LQCke es consecuencia de
la Supremaca del Parlamento sobre el Monarca lograda despus de la "Gloriosa
Revolucin" de 1689.
43. Debe destacarse que ni Locke ni Monresquieu hablaron de "separacin de poderes"
sino de distribucin o "divisin del Pod",.". El pode. del Monarca absoluto era UI){1
y nico, y el desidertum pata limitarlo ",ra c-li,,;dirlo. pero no separarlo. V. sobre
esto ~h. Einsenmann, :'L'Espirit des Lois el la sparation. des provoi~", Mldllges
Cerr de Malberg, Paris, 1933, pp- 163 Y ss. Cfr. E. GllrCla de Enterrfa, op, cit., p.
~Z; A. Passt'rn d'En!rZ."es, oi'. ril ... p. 119. V. tLl sentido COntrario, Franco Bassi "Il
prindpio delb separaaicne de poted'" en RiI'/JM T"i""""'r",, ,Ii D,,.i:o Pub&'lit"o,
Anno XV, N' L 19(,1, pp. 17 a In.
44. V. A. Passerin d'Bntreves, op. cit., p. 120.
45. Montesquieu, De !'EJpirit de Lois (ed. G. Truc), Pars, 1919, Vol. J, Libro XI,
Cap. IV. pp. 162 Y 163. Editado inicialmente en 1746.
realiza sobre el objeto de los diversos Estados de la poca," Montcsquicu

llega a la conclusin de 'Iue Inglaterra es el nico Estado que tena por
objeto directo la libertad poltica, por lo que en e! famoso Captulo VI
del Libro XI de su libro, se propone estudiar la "Constitucin de Ingla
terca", y de ese estudio deduce su teoriu de 1" divisin de! poder en tres
clases: "[a puissance lgiJlalize, la puiuance excutrice des cboscs qui
dpendent dtl droit des gem, el 1" ptliLrmue excutrice de celle; qlli
dpendent dtl droit ciril. Par la premire, le prince ou le nhlgisJr"t fail
des lois pour un temps o pour 10lljourS. Par la seconde, il fait 1" paix
OH la guerfe, enuoie ou reroit des mbassades. tclhht la s/irer, [nerreut
les inuasrons. PtII' la troisicme, iInmit les (rimes, 011 jtlge les diffrendJ
des partiCllliers. On aNJel!era cette dernire la ptliJJance de jugel' et
l'a;1Ire Jilllplement la PUiSJdJlC(! excutrice del FEtaf';17 En realidad,
antes que una divisin del poder, Montesquieu define, siguiendo a Locke,
diversas funciones o potestades (JZlissance) del Estado: la potestad de
hacer las leyes, la potestad de juzgar y la potestad ejecutora, englobando
en esta ltima, las que Locke calific de poder ejecutivo y federativo."
Ahora bien, lo novedoso de la divisin del poder en Montesquicu.
y lo que Jo distingue de la concepcin de Lockc, es, por una parte. la
proposicin de que para garantizar la libertad, las tres potestades no
deben estar en las mismas manos, y por la otra, que las mismas, en la
divisin de! poder, estn en plano de igualdad; de lo contrario, el poder
no podra frenar al poder. En efecto, en el mismo captulo VI del Libro
XI de Del Espritu de las Leyes, Montesquieu precisa su concepcin:
"Lorsque tlans la mme personne ou dans le mme corps de nJtlgistratul'C.
la puissance lf!,islatit1e es! runie ttla pui.crance excutrice, i/n) a poi:
de libert ... I! n'y a point encore de libert si la puissame de tlger
46. Montesquieu, op, cit. Vol. 1. libro XI, Captulo V, p. 163.

47. V. Montesquieu, op, cit. Vol. 1, pp. 163 Y 164.
48. La comparacin entre la concepcin de Locke y la de Montesquieu sera la siguiente:
Locke Af()!2!.(!Jq1ticu
Legislativo ,~ Puissance
Power Laislarivc
(Funcin _ ~ Puissancc
de juzgar) de jugcr
Bxecutive
Power ----. Puissancc
Federativo __ ~ --"" h ..cutrxc
Power
LOS SUPUESTOS HISTORICS 31
ri est pas spare de la pessence igslatt'e et de i' exaarice, .. Tosa

serait perdu si le mme bomtne, ou te mme corps des peincipeux, OH
de nobles, 011 .tu pa,pk. exercaiet ces trois poeooirs: ce/ui de [aire
des lois, celui d'excuter les rsobaions publiques, et ce/u; de jltger les
crimes 011 les diffrends des parculiers", .\. . .. Como consecuencia, y
sacrificando la libertad," "les prmces qu, ont ronlu se rendre despoti-
qJles ont-iis toujotlfs commenc par runil' en leer personne toutes les
magis/ratures'. 01
Por otra parte, como se dijo, en ).1 concepcin de Montesquieu no
hay proposicin alguna que otorgue superioridad de una de las potes-
tades pblicas sobre la otra. Ciertamente gue al definir la potestad legis-
lativa como la "voluntad genera! del Estado" y la potestad ejecutora
como la "ejecucin de esa voluntad general"," podra deducirse que
la segunda debe sujetarse, en su ejecucin, a lo dispuesto en la primera,
pero no en el sentido de subordinacin f- poltica. Al contrario, tan
iguales conceba las tres potestades que as podan frenarse unas a otras
como nica forma de cooperacin en beneficio del mantenimiento de la
libertad poltica. De ah gue concluya que"ces rois peassences dn'rain/
forme!' un repros ose fme inaaion. AIaJ comme, par le mosoemens
nccssaire des coses, eties sont con/rain/es d'aUer, elles seron [orces
d'oller de concelt"."4Es claro, en todo caso, qlle al igual gue Locke, la
concepcin de Montesquieu es una concepcin formulada para el abso-
lutismo, Ambos SOn tericos del absolutismo', por ello, la divisin del
49, Montesquieu, op. cit. Vol. 1, p. 164.
'0. La concepcin <le libertad en Montesquieu, tambin tiene la. misma. orientacin que
en Locke: "1/ e# .,,,,ps que dan! les dJmorMlk le Pepple p..m ilt .tire re qpi'i/ #/11;
mair /a l;bet'l polique ne comiste 1.0iI11 ti falre ce que /'011 veut. Dans un E/al
"JI_adire, dam une societ o iJ y a es toa, ia libl!T/J l1e peut consister q';a poul'oir
nire ;p 1/"''' fo doil POJ.i!J; #.J '!re point ront..,1m de Im"e re que J'on JU doit
pas lJoploir", Montesquleu, op. en, Vol. J, Jibro XI, Cap. 111, p. 162. V. en relacin
a la concepcin de Locke, lo sealado en nota N" , de este pa!,:'afo 1
51. V. Montesquieu, op. cit. Vol. l. p. 165. En esta forma la Declaracin Universal de
Jos Derecbos del Hombre y del Ciudadano de 1789, consagr expresamente en su
articulo XVI, que cualquier sociedad en J mal las li~.rtad~ 1lD estuvieran debida-
mente garantizadas y no estuviese determinada la separacin de los poderes, no hay
consntucin. V. el texto en G. De Rll<giero. J"hi' !(ixIO!")' (Ji Ih,.. EI""t'tcm Libnal:sm.
Bcsron, 1967, p. 68.
51 V. Montesquieu, o/,. cil .. VoL l, p. 166.
53 Por ello, H. K. Girvetz ha sealado que mal pudo Montesquleu lomar como modelo
de su teora la Constitucin de Inglaterra, y definir la igualdad de las potestades del
Esta?o, cuando etI. ese pas estab1l asegurada desde la Gloriosa Revolucin. la supre-
macia del Parlamento. V. Harry K. Glrvetz, Prom rFt'd/lb lo rFeJfm-<J. TIle Et"<J/N/i6'1i
uf Libet'aJism, Stanford, 1950, p. 94.
54. V. Montesquieu, "p. dt., Vol. l. p. 172.
32 DERECHO ADMINiSTRATIVO
poder del soberano es ms una doctrina legal que un postulado poltico.

Como ha dicho A. Passerin d'Entrcves, la teoria no responde a la pre-
gunta sobre quin ha de tener la soberana, sino cmo debe organi:zarse
el poder para lograrse ciertos objetivos."
La ley como expresin de la iolnntad general

Ahora bien, adems de los aportes de Locke y de Montesquieu,
en la teora poltica que va J. permitir la reaccin, en la prctica, contra
el Estado Absoluto, tieoe un puesto de gran importancia la concepcin
de Rousseau sobre la ley, lo cual va a provocar, posteriormente, e! sorne
tirniento del Estado a la ley que l mismo produce, es decir, va a origi.
nar el principio de la legalidad y la consolidacin del mismo Estado de
Derecho.
En efecto, y tal como el mismo Rousseau lo plantea, el pacto o
contrato social es la solucin dada al problema de encontrar una forma
de asociacin "<fui dfende et protge de toute la force commune la
personne et les biens de chaque associ, el l"lr laquelle cbacun, s'unissnnt
a tous n'obisse pourtant qu'a lui-mn:e et reste auss: libre qu'aupar-
l/,ml': en esa forma se realiza "el paso del estado natural al estado
civil"." Pero como el mismo Rousseau lo seala, "par le pacte socia!
nous avons donn i'exiuance el la lije au corps politique,' ji J'e'gil maln-
t enant de lui donner le mourenrent el latolont par la lgislati!!;/''-''
Las leyes en esta forma, y he aqu la novedad de su planteamiento, como
forma de manifestacin del Soberano, son las que dan movimiento y
voluntad al Estado, producto de! pacto social, en tanto en cuanto se trata
de "actos de la voluntad general que estatuyen sobre una materia gene-
ral". Rousseau entonces no slo construye la teora de la ley como" actos
de la voluntad general", a cuyas disposiciones deben someterse todas
las actuaciones del propio Estado y de los particulares, sino que establece
el principio de la generalidad de la ley, lo cual permitir la posterior
reaccin contra los privilegios." Por otra parte, en el campo de las
55. V. A. Passerin d'Bntrves, op, ct., p. 121.

56. V. jean-Iacques Rousseau. Dr. Comret Social (ed. Ronald Grimsley) , Oxford, .1972,
Libro J, Cap. IV, p. 1H Y Cap. VTU, p. 119. La primera edicin es de 17(i2.
57. V. J. J. Rousseau, op, cit, Libro IL Cap. V, p. 134
58. V. J. J. Rousseau, op, vn., Libro Il, Cap. V, p. 13. La definicin tan conocida JI..' las
leyes como "expresin de la voluntad general", corresponde al texto del artculo VI
de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
V. en G. De Ruggiero. op, cu., p. 67.
LOS SUPUESl'OS HISTORICOS 33
{unciones estatales, stas se reducen, en la concepcin de Rousseau, a

dos: hacer las leyes y ejecutarlas, a las que califica, siguiendo la termi-
nologa de Montesquieu, de potestad legislativa y potestad ejecutiva
(puissance) .',9 No se trata aqu, tampoco' de una doctrina de la sepa-
racin de poderes, sino conforme a la orientacin de Locke y de Mon-
tesquieu, de una doctrina de la divisin del poder, que es uno soja:
el del Soberano que resulta del pacto social o de la integracin de la
voluntad general."Q Segn Rousseau, las dos funciones del poder: la
expresin de la voluntad general mediante leyes y la ejecucin de stas,
no es bueno que estn en las mismas manos, por lo que siguiendo la
orientacin de Mcnresquieu, propugna su ejercido por rganos distin-
ros," aun cuando contrariamente a la tesis de ste, insiste en la necesaria
subordinacin que ha de tener quien ejecuta la ley en relacin a quien
la hace,';" con lo cual, en la orientacin de Locke, se asegurar la supre-
macla del legislador y de la ley. Esta supremaca, piedra angular del
Derecho Pblico, permitir la ereccin del Principio de la Legalidad y
la configuracin del Estado de Derecho."
Puede decirse, en trminos generales, que los escritos de Locke,
Montesquieu y Rousseau;" conforman todo el arsenal terico poltico
para la reaccin contra el Estado Absoluto y su sustitucin por el Estado
de Derecho, como garanta de la libertad. Esa reaccin, se va a producir,
en efecto, en la Revolucin Francesa, en base a la exaltacin del indi-
vidualismo y la libertad. En efecto, las teoras polticas analizadas, parten
del anlisis de la situacin natural del hombre y de la realizacin del
"QU'1lId T marche ven un obiea, ii pnmihement 'lile i' y vet.i/l~ a'ln'; ni lerond
lieu, que mes pieds m'y porten!. .. Le corps politique a les mimes mobi/es: on y
diJ!lngll1' dI' m[WI1 la ora d Id J-o/pnt; ul~ N/lI-f le IMm de pr<ffJdl?("~ Ji;JlalN",
'autre 10111 le nom de puiuancl' exclltiv', V. J. J. Rol,1sseau, op. cit., Libro IJI,
Cap. I, p. 153.
6G Cfl. la Introduccin d~ R. Grimsley, J- J. Rousseau, op, c/., p. 35.
61 "Lt 11'ell pas bon 'JIU ce!UJ 'Jkt fail le. loiJ les exuye", ). J- Rousseau, op, cijo
Libro nr. Cap. IV, p. 163. Cfr. Robert Derd~h;, "Les Rapports de l'Excutif et du
ugislatif chez J- J. Rousseau", en Anna/e; de Phi/oJOphie l'oJifique, Vol. " Rcusseau
ee la PbilSOphie Politique, Pars, 196:5, p. 1:56.
62. Roben Derath, loc. cil., pp. 157 Y55.
63 La concepcin de Rousseau en este campo tambin coincide con la de Montesquieu,
Roussean, en !fecto, se.9Lt que "j'appelJe dONe Repp/;/iqpt! (.:JIN EMt regi par du
lois", op. cit. Libro UI, Cap. VI. Montesqueu, por su parte, tambin establece como
base de la existencia del Estado el que haya leyes: "Dan! une EJat c'e!t-a-dire dan!
NIU! HJet ol il y a des lois , . .", op, dt. Libro Xj, Cap. 1JI, 162. p.' '
64. Para un anlisis de (as concepciones de estos tres autores V. J. M. Boquera Qliver
"Los orgenes de la distincin entre actividad poltica y adminstrarrva' en RAP'
N' 40, Madrid, 1963, pp. 39 Y ss. ' ,
pacto o contrato social que erige al Soberano, como mecanismo para la

proteccin de la libertad. He aqu la base para la posterior exaltacin
del individualismo y la consagracin poltica de los derechos no ya del
solo ciudadano de un Estado, sino del hombre, con la consecuente cons-
truccin del liberalismo politico y econmico. Por otra parte, el poder
del Estado, producto del pacto social, debe ser dividido y racionalizado,
para impedir que el Soberano abuse de l; por ello Se formula la siste-
matizacin de las funciones del Estado y la divisin del poder, lo que
dar pie para la adopcin de una frmula distinta y ms radical: la
"separacin de los poderes" _El poder del Soberano se actualiza mediante
la emanacin de leyes, las cuales no slo se consideran indispensables
para la existencia del propio Estado, sino como garanta de la libertad
civil y politica, teniendo la funcin legislativa una situacin de supe-
rioridad frente a las otras funciones de ejecucin. Por ltimo, a la ley,
como acto de la voluntad general, deben someterse todas las actuaciones
tanto del Soberano como de los particulares, lo cual configurar el
Principio de la Legalidad. A la base del Estado de Derecho y del Libe-
ralismo estn, por tanto, las nociones tericas de libertad, separacin
de poderes, supremaca de la ley y principio de la legalidad. Pero no
bastan teoras polticas para hacer una Revolucin: ellas habran de
estar acompaadas por unas realidades econmicas y sociales que per-
mitieron, a travs de la Revolucin Francesa, actualizar las teoras
polticas.
El liberalismo
En efecto, as como en el campo poltico la concepclOn del estado
natural del hombre y de la libertad fue configurando la base del libe-
ralismo poltico como reaccin frente al absolutismo, en el cual no
existan derechos de los individuos; as mismo, en el campo econmico,
la reaccin contra el Mercantilismo -soporte del absolutismo- se 'Va
a iniciar con una concepcin econmica que tambin va a partir de las
leyes naturales para su construccin. En efecto, la poltica mercantilista,
como se dijo, se puede caracterizar como un sistema netamente comer-
cial, en el cual la agricultura -base a su vez de la economa feudal
a la cual haba desplazado- constitua una actividad econmica mar-
ginal y sin importancia. Hacia mitades del siglo XVIII, en pases como
Francia, y como consecuencia de la poltica mercantilista, la agricultura
no slo no haba sido promovida o protegida, sino que pobre y mal lleva-
LOS SUPUESTOS HlSTORICOS 35
da haba sido objeto de sucesivos gravmenes. La importancia del comer-

cio interna y externo y la concesin de privilegios en relacin a dichas
actividades, provoc un considerable retraso en las actividades agrcolas,
las cuales se consideraban, sin embargo, como la principal industria del
pas." Ante esta realidad, durante un breve perodo de tiempo (1760-
1770), se desarroll una poltica econmica basada en los escritos de
Francois Quesnay y en las aplicaciones prcticas que pudo ejecutar
Turgot en el Gobierno, que, al contrario del Mercantilismo, minimizaba
la importancia del comercio exterior, y en su lugar, pona nfasis en
la importancia de la economa agrcola, y en la eliminacin de los
privilegios otorgados por el Estado, propios del Mercantilismo. Abogaba
en esta forma, por que la actividad econmica y poltica estuviese gober-
nada por las leyes implantadas en la naturaleza por la Providencia."
La Fisiocracia, en esta forma, sostena que de todas las actividades
econmicas, slo la produccin agrcola poda considerarse realmente
como produccin, pues era la nica que dejaba un producto neto, en
tanto que las otras actividades consistan slo en transformaciones de
riqueza existente;" en otras palabras, que s6lo la clase productiva que
cultivaba la tierra produca un producto neto, en tanto eue las otras
ceses (artesanos o comerciantes) slo recobraban sus gastos. En esta
forma, la Fisiocracia planteaba que la expansin de la economa y la
poblacin de un pas, dependa de la expansin de la inversin en la
agricultura y de los gastos de la clase productiva, y de la expansin
resultante del producto neto." En todo caso debe tenerse en cuenta que
la Fisiccracia, como poltica econmica, slo pudo ser aplicada muy
parcial y aisladamente entre 1760 y 1770, Yslo en Francia. Sin embargo,
su importancia terica fue fundamental, pues si bien no planteaba eue
el Estado no deba intervenir nunca en el campo econmico -r-como
despus plante el Iiberalismo-c-," s fue la primera reaccin contra la
economa estatista del Mercantilismo, que llevara a la formulacin de
la doctrina del liberalismo econmico.
Correspondi a Adam SOlith (1723-1790), iniciar la formulacin
de la teora del liberalismo econmico, la cual parta del principio del
65. V. Joseph J. Spengler, "Physiocratic Thought", Enrydopedi4 lnlerJIlltion41 of the
Social Science, 1968, Vol. IV, p. 443.
66. V. Josepb J. Spengler, loe. cit., p. 443.
67. V. Andr Piettre, Penle Economique el Tbiories Contempol'afn/11, Pars, 1966, p. 61.
68. V. joseph J. Spengler, loe. cil., p.444.
69. V. H. &ott Gordon, "Lalssez-Faire", Inlern4lion4 Enryclopedi4 of lhe Soc;41 Science,
1968, Vol. 8, p. 546.
funcionamiento armonioso de la economa conducida por los solos inte-

reses privados, por lo cual la intervencin del Estado en la economa
-propia de! Mercantilismo-s- deba ser reducida, lo cual llevara ms
adelante a la propugnacin liberal de su eliminacin. Smith, en este
sentido, parta del supuesto de que "la riqueza de las naciones" est
menos en la tierra que en e! trabajo del hombre, y el resultado de ste
es la constitucin del capital cuyo fin es hacer del trabajo una actividad
todava ms productiva. Por otra parte, si el inters privado es quien
mueve al hombre al trabajo y al ahorro, la garanta de que a pesar de
ello existir armona frente a los riesgos de contraposicin de intereses,
est en la organizacin espontnea de la vida econmica por la libre
concurrencia de ellos, dentro de un mercado con libre juego de los
precios." En esta forma, al Estado corresponda mantener las reglas del
libre juego del mercado, el cual no deba distorsionarse COn privilegios
o monopolios tan caractersticos del Mercantilismo. Las funciones del
Estado, por tanto, son reducidas por Smrh a las siguientes: en primer
lugar, la proteccin del grupo social frente a la violencia exterior; en
segundo lugar, la proteccin de los miembros individuales de la socie-
dad de las injurias u opresiones de sus conciudadanos; y en tercer lugar,
"la creacin y mantenimiento de ciertas obras pblicas y ciertas institu-
ciones pblicas, cuyo mantenimiento y ereccin nunca podran ser del
inters de los particulares porque el beneficio que podan dar nunca
podra compensar los gastos de un individuo o de nn grupo de per-
sanas". n De aqu el principio de la subsidiariedad de la accin del
Estado en relacin a la actuacin econmica de los particulares, tan
caracterstico del liberalismo econmico.
La Revolucin Francesa
La doctrina liberal en la poca prerrevolucionaria, tanto la de carc-
ter poltico (libertades pblicas) como la de carcter econmico, fue
e! ingrediente necesario para la configuracin de un movimiento social
que motorizara la Revolucin Francesa.
Conforme al esquema de la Monarqua Absoluta y del Mercanti-
lismo, el poder poltico estaba en manos del Monarca y la nobleza, y
del clero, donde se alojaban muchos beneficiarios de los privilegios y
70. V. Andr Piettre, op, cit., p. 65.
71. V. Adam Smith, The Weallh 01 Nations, libro V, Cap. 1, cit. por Harry K. Girvetz,
op, cit., pp. 43 Y SS., Y por E. Roll, A History 01 Economic Thought, London, 1954,
p. 147.
LOS SUPUESTOS HISTORlCOS 37
monopolios derivados del intervencionismo estatal mercantilista. Pero
el Mercantilismo era una poltica econmica basada en el comercio y
la industria, por lo que haba provocado la formacin de una gran clase
social de banqueros, comerciantes y artesanos, que no participaba del
poder poltico. Por ello, a la bsqueda del poder poltico por esta clase,
que era la burguesa, y a la elnninacin de los privilegios, es que se
dirigieron todos los esfuerzos revolucionarios en Francia. La primera
forma de su actuacin y luego de su triunfo, fue a travs de la formacin
del denominado Tercer Estado en los Estados Generales. El mismo Sreys
deca, al compararlo con los otros dos estados (la nobleza y el clero)
que el Tercer Estado O Estado Llano era la Nacin completa." Y esto
era cierto, tal como lo observa De Ruggiero, no en el sentido de que
no exista otra clase social distinta a la burguesa, sino en el sentido
de que la forma burguesa de actividad econmica, sentimientos lega-
listas y organizacin poltica, eran vlidas para todas las clases sociales,
ofrecindoles a todas oportunidades de accin." La burguesa, en esta
forma, buscaba al decir de Sieyes, "la modesta intencin de tener en
los Estados Generales una influencia igual a la de los privilegiados"
(nobleza y clero}," pero la realidad del poder econmico y de los senti-
mientos sociales contra Jos privilegios de la Monarqua Absoluta, con-
dujeron a gue la burguesa obtuviera el poder mediante la Revolucin
Francesa, con respaldo popular." La Revolucin Francesa, en esta forma,
ni ms ni menos fue una Revolucin de la burguesa, por la burguesa
y para la burguesa; TU y no por ello dej de ser una verdadera revo-
lucin. Situado el movimiento en su momento histrico, lejos de signi-
ficar una actitud reaccionaria o conservadora frente a las estructuras
sociales existentes, como lo apunta A. Passerin d'Entrves, fue un ins-
trumento de progreso, e inclusive de subversin de estas estructuras, de
72. Qtlest_ce que le Ters? Se pregunta 5ieyes en el propio ttulo y en ef Captulo 1 de

su obra; y la respuesta que daba era 'TOUT', "une naton compleue", V. &nmanuel
Sieys, Qtlest-ce que le tiefl EIat [ed. Roherto Zappeti), Geneve, 1970, p. 121 Y ss.
7J. V. Guido De Ruggiem, op, cit., p. 425.
74. V. Emmanuel Sieys, op. dt., p. 135.
75,' El pueblo -los no privilegiados-L, por supuesto que respald al Tercer Estado, es
decir, a la burguesa, pues no tena otra alternativa en el sentido de que no poda
apoyar ni a la hoble~a ni al clero, quienes representaban los privilegios. Cfr. G. De
Ruggfero, op, cit., p. 74.
76. "Fue llevada a cabo por elementos hurgueses que interpretaron las pasiones del
pueble COIl sus criterios de clase", tal como lo seala G. De Ruggiero, op, cit., pp.
75 a 77. La frmula clebre de A. Lincoln, "ThaJ goverrlment of tbe people, by Ihe
peop/e, fo, Ihe peope. shaff Itol perish f'om Ilu ea,lh", n() s6(0 es posterior, sino
que todava est por tener vigencia plena en el mundo contemporneo.
38 DERECHO ADMINI5TRATNO
los privilegios y de las discriminaciones que ellas conllevaban." A la

base de la revolucin estaba el clamor porque toda persona tuviese
igualdad en el goce de sus derechos; de ah la importancia de la Decla-
racin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1 789, calificada
como la "expresin ideolgica del triunfo de la burguesa"," cuyo
artculo final ira a definir y fijar a la propiedad como "un derecho
inviolable y sagrado"."
En general, la Revolucin Francesa fue, por tanto, una revolucin
poltica, social y econmica, sobre la cual se va a construir el Estado
de Derecho y el liberalismo. Desde el punto de vista poltico, al signi-
ficar el fin del Estado Absoluto, la organizacin poltica que se va a
construir va a tener poderes limitados. No slo porque el Estado se va
a encontrar separado en sus poderes, para realizar el adecuado balance
y contrapeso entre ellos, sino porque el poder legislativo y a travs de
l, la ley, va a tener la supremaca. Frente al poder personal y arbitrario
existente can anterioridad, el gobierno por y en virtud de las leyes va a
prevalecer," y de ah la sumisin del Estado al Derecho y al Principio
de la Legalidad. Pero la realidad social y econmica dentro de este
Estado de Derecho va a darle su matiz inicial al Estado Liberal-Burgus
de Derecho. En efecto, al ser un movimiento social motorizado por la
burguesa, sta se reserva el derecho -y el privilegio- de estar repre-
sentada en las Asambleas a quienes corresponde producir las leyes, y de
ejercer el derecho del sufragio. El sufragio universal, cuya justificacin
estaba en la tesis de Rousseau al propugnar el igualitarismo, no slo
no fue acogido en los aos posteriores a la Revolucin, sino que el
mismo Rousseau fue criticado." La funcin de elegir y ser electo se
reserv, al contrario, a los propietarios y a la burguesa, y en Francia
slo fue en 1875 cuando se estableci el sufragio popular." Este esquema
del Estado Liberal-Burgus de Derecho y de sufragio limitado fue el
77. V. A. Passerin d'Entreves, op, cis., pp. 205 Y 206. El mismo A. de Tocquevle la
califica, bajo esta perspectiva, como una revolucin social y poltica. V. Alexis de
Tocqueville, L'Anden Rgime (ed. G. W. Headlam), Oxford, 1965, pp- 28 Y ss.
78. La expresin es de Jos Luis Aranguren, Etiea y Poltica, Madrid, 1963, pp. 293 Y
297, cit. por Elias Diaz, Estado de Derecho y Sociedad Democrtica, Madrid, 1966,
p. 80.
79. En el artculo xvn se consagra el carcter inviolable y sagrado de la propiedad,
procediendo su extincin en los casos de necesidad pblica legalmente determinados,
mediando indemnizacin, V. el texto en G. De Ruggiero, op. cit., p. 68.
SO. V. E. Gerca de Enterria, op, cit., p. 10.
81. V. A. Passerin d'Bntrves, op, cis., p. 21S.
82. ct-. Harry K. Girvetz, op. cit., pp. 98 Y 99.
LOS SUPUESTOS HiSTORICOS 39
que las Constituciones de las recin nacidas Repblicas latinoamericanas

acogieron despus de 1811 y hasta bien entrado el siglo xx.
Las leyes que regularon y limitaron al Estado, fueron entonces leyes
formuladas por la burguesa, o como las ha calificado Garcia de Enterria:
"leyes de libertad", es decir, "leyes cuyo objeto es hacer posible el libre
desenvolvimiento de los miembros del grupo social"." Leyes, en cierta
forma, antiprivilegios, pero leyes que pronto adquieren toda su sig-
nificacin social, al asegurar los principios de! liberalismo econmico
y declarar los derechos universales, no slo del ciudadano de un Estado
en particular, sino del hombre, como derechos naeurales." Conforme a
este estatuto, en realidad, los propietarios y burgueses quedaron real y
efectivamente protegidos en sus derechos frente a cualCjuier intento de
regresin al Antiguo Rgimen; pero los no propietarios y el pueblo
quedaron insuficientemente protegidos, o s se quiere, no eran objeto
de proteccin. La ley, como se dijo, en definitiva es expresin de la
clase burguesa y la representacin que se establece en los cuerpos poli-
tices, est destinada, electoralmente, slo a la burguesa. No se trata
de un sistema poltico, el de la Revolucin Francesa, manejado por el
pueblo y para el pueblo sino, como se dijo, por la burguesa y para la
burguesa. Sin embargo, los principios de legalidad, libertad e jguaJdad
(fraternidad), de supresin de los privilegios y de la nobleza y de inte-
gracin de la iglesia a la nacin, como conquistas irreversibles frente al
absolutismo, hacen olvidar muchas veces la verdadera realidad social gue
estuvo en la base de la Revolucin Francesa y en el nacimiento del
Estado de Derecho.
83. V. E. Garela de Enterria, op, cit., pp. 16 Y ss. "Todu el fin del Estado se concreta,
pues, al Dececo, y en un Derecho cuyo objeto se reduce a asegurar la coexistencia
de las libertades de los sbditos", p. 19. "El Derecho es, pata esta vasta construccin
poltica, pura y simplemente garanta de la libertad", 1'. 20, "El Estado debe limitarse
a dictar leyes generales con ese contenido caracterstico de garanta y lfmte externo
de la libertad", p. 21. "El Estado ofrece, pues, un marco puramet1te fonmJ deatco
del cual la sociedad vive de su propio dinamismo espcntneo por la propia concu-
rrencia indefinida de las libertades de sus rmembros", p. 22.
84. El artculo IV de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 establece en este sentido que "la libe./ consine J pouvoi. fai.e /011' a q:
nI nuit pas a aul'e; ainJi l'exerdse des droils na/u,els de chaque homme n'a de bornes
<JIU cdle qu; <usuren! aH"' ,"emltra de la sociel la iouissanu de ces memes d.oits.
Les bornes 'u peuve1It erre dttrmines que par la loi", V. en G. De Ruggiero, op. cit.,
p.68.
2. DEL ESTADO lIBERAl-BURGUES DE DERECHO
AL ESTADO SOOAL DE DERECHO
De las ruinas del Estado Absoluto y en virtud de la Revolucin

Francesa, surge entonces el Estado de Derecho 1 como frmula poltica
que an prevalece en el mundo contemporneo. Sus caractersticas fun-
damentales se desarrollaron paralelamente al consnrucionalismo, es decir,
a la necesidad de dotar a los Estados de un texto fundamental, que limi-
tara el poder de los gobernantes y los sometiera al cumplimiento de su
texto y de las leyes; que consagrara expresamente las libertades y dere-
chos; que estableciera la separacin de los poderes del Estado; y que
previera la eleccin de los representantes. Este esquema se consider y
se considera en la actualidad como la garanta frente a la tirana." Pero
no slo las formas polticas configuran la realidad de las Constituciones,
sino que ellas no pueden comprenderse completamente sin el anlisis
interrelacionado de las realidades econmicas y sociales. Visto desde
este ngulo, el Estado de Derecho que nace con la Revolucin Francesa,
es un Estado Liberal-Burgus de Derecho y, por tanto, completamente
distinto al Estado de Derecho que despus se desarroll y que existe
en la actualidad en el mundo contemporneo.
El liberalismo econmico
En efecto, en la base del Estado de Derecho en su prim~ri~ confi-
guracin est, como doctrina econmica, el liberalismo econormco que
durante todo el siglo XIX va a constituirse ms que como un sistema
l. !in la terminologa francesa Etal de Droit; om la terminologa alemana RechtJtdlll;

y en la terminologa inglesa LeGai St4Je. (Cfr. la traduccin inglesa por G. H. Sabine
y Walter J. Shepard del libro de H. Krabbe, The Modern Idea oi tbe Slate, London,
1922, pp. 1, 8 Y ~3) o Estado sometido a la rule 01 La'IP. Segn G. De Ruggiero, la
traduccin inglesa de RechtstaaJ es The Sto1te according Jo rif,hts, que quh:s, refleja
ms el sentido de la nocin referida al Estado Liberal TradicionaL V. Guido De
Ruggiero, Tbe Hlory of EMOpean Libera/ism, Boseon, 1967, pp- 253 Y 366.
2. -rs-
En los inicios del constitudonaJismo norlellll1CEicl1no, Ml1dison :reiiaJaba que {(,ct-'-
mt-'laHon of all powerJ, legislatioe, execstve, and i1ldiar)', in the Jame handr,
Whe1kl!f' of one, 01 few, or many, and whether bl!f'editary, Jelf-appointed or e/eclive,
mfJ J1IU/)' be pronou'!ced tbe very de/inition of Tyr<111ny". (The Pedff,,!iU, N 47).
Cit. por Harry K. Guvetz, Prom wea/lh lo we/fare. The Evo/nlion oi Uberalism,
Stanford, 1950, p. 94.
42 DERECHO ADM[NISTRATIVO
econmico, como un dogma: Lalssez-jaire, lassez-paJer, le monde ua

de lu mme," Esta frmula va a ser, no ya la consagracin de la libertad
positiva de los particulares, sino de la libertad negativa en relacin a
la actuacin del Estado, es decir, de lmites impuestos y establecidos en
relacin a las actuaciones del Estado.' Esta concepcin adquiere su ms
alta expresin en relacin a las libertades econmicas que implicaron
el dogma de la no intervencin del Estado, salvo para proteger las
mismas libertades econmicas. Como reaccin frente al Mercantilismo,
el liberalismo econmico se configura como un sistema econmico no
estatista,que exige al Estado "dejar hacer y dejar pasar": en el eampo
de la produccin, por ejemplo, el dejar hacer implic la abolicin de
los monopolios y corporaciones restrictivas a la libertad de trabajo y
de industria; en el campo del comercio, por ejemplo, el dejar pasar,
exigi el establecimiento de la libre circulacin de bienes y servicios, la
supresin de los impuestos internos y al consumo, la libertad de comer-
cio, de la banca y del financiamiento, y la abolicin de los privilegios
comerciales, inclusive de las compaias coloniales. El Estado no deba
actuar en la vida econmica, que se desenvolvera por s misma, y slo
deba limitarse a mantener las condiciones necesarias para este desen-
volvimiento, es decir, el orden pblico y la libre concurrencia. El Estado
no slo era un Estado Abstencionista, sino un Estado Gendarme:' sus
funciones se limitaban a preservar el orden pblico (tranquilidad y
seguridad pblica); a garanti?ar la libertad de contratos, y la protec-
cin de la libertad de concurrencia; y a promover los cambios ccon-
3. El origen de la expresin parece estar en lo que un comerciante francs respondi a

Colberr, ante la pregunta de ste en relacin a qu quera aqul que el Estado
hiciera para asistido: "Laissez-nous aire". V. H. Seott Gordon, "Laissez-faire",
lnternationa/ Enc)'c!o/}edia 01 tbe Social Science, 1968, VoL 8, p. 546.
4. V. A. Passerin d'Entreves, The Notion 01 tbe Sta/e. An lntroduction 10 Polisical
Tbeors, Oxford, 1967, pp. 206 Y 207. Las expresiones del marqus d'Argenson (l751)
"Pour governer mieux, il faut gooemer moins", y de Bentham, "Gooernment Be
quid', reflejan claramente este Estado negativo. Cit. por J. M. Keynes, The (:nd 01
Laissex-iaire, London, 1926, pp. 19 Y 21.
5. El Estado era abstencionista en el sentido de que no deba "interferir" en la vida
econmica y su intervencin deba ser slo como el gendarme que restablece el
orden natural de las cosas y facilita su desenvolvimiento. El concepto de Estado
Gendarme, por tanto, es enteramente distinto al del Estado Polica, caracrertstico del
absolutismo. Cfr. F. Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. I,
Madrid, 1970, p. 75, Nota NQ 27. La expresin equivalente del Estado Gendarme de
la poca del laissez-inire, es todava ms expresiva en ingls: 1fThe night watchman
state", Cfr. Asa Briggs, "The Welfare Stare in Historical Perspcctive" en Arcbioe
Beropeen de Sociologie, NQ 11, 1961, p. 222; Y en S. P. Aiyar (ed.), Perspeaioes
on tbe Welfare Sta/e, Bombay, 1966, p. 4.
micos. Esas "intervenciones" slo eran para proteger las libertades y

en particular la libertad econmica. Se cumpla as la tesis de Smith."
En cierto sentido, entonces, no puede decirse gue el Estado liberal del
siglo pasado no interviniera en la vida econmica; al contrario, inter-
vena f con isecuencie, pero para mantener un esguema de libre concu-
rrencia y competencia gue el dogma liberal exiga. El Estado, aqu tam-
bin, cumpla un papel esencial en relacin a la vida econmica.' En
todo caso, el dogma liberal le da el calificativo de Estado Liberal de
Derecho a la forma gue surge con la Revolucin Francesa.
Pero adems de ser un Estado liberal, era tambin un Estado bur-
gus, en el sentido de que, como hemos sealado, representaba los inte-
reses de la burguesa, los cuales si bien se consolidan con la Revolucin
Francesa, se apropian completamente del Estado en 1830, con el esta-
blecimiento de la denominada Monarqua burguesa, a travs de la cual,
como seala De Ruggiero, al fin la burguesa tuvo un gobierno propo.'
De ah el calificativo de Estado Liberal-Burgus de Derecho a la primera
forma de Estado de Derecho desarrollada en Europa continental, al
calor de la Revolucin Francesa, y cuyos esquemas y sistemas impor-
taron las repblicas latinoamericanas a partir de 1811 y que se consolida
a partir de 1830, despus de finalizadas las guerras de Independencia.
6. V. Harry K. Girvetz, op. cit., pp. 68 Y ss. La tesis de A. Smith, sobre el Estado
negativo y su poacn antimercantilista la destaca A. Skinnet, en la Introduccin a
A. Smith, The J/7ealth 01 Nations, London, 1970, Vol. 1, pp. 77 Y 78.
7. Morton Fried, en este sentido, puntualiza que todava circula un mito del siglo XIX
que ha extendido la fantasla de que puede existir un Estado que no tiene ningn
papel que juear en relacin a la economa. Dicho Estado no ha existido hasta ahora,
y hay al\)p1la base terica para pensar que es imposible que exista. El llamado gobierno
del laiHezlaire no tuvo ninguna duda en aplicar toda su fuerza a las perturbariones
del mercado para mantener el STatus. El uso de sus l>ooeres pata mantener un orden
social especfico es uno de los aspectos primarios del Estado. V. "State, Tbe
Institution", en InternatfolM! Encyc!opedia 01 the Social Sci<?/1ce, 1968, Vol. 15,
p. 147. En este sentido, Marcos Kaplan seala, al analizar la actividad del listado
Jfberal clsico, que "'el mismo cree J' mantiene las estrucwms de loa economa ele
~ ...rcedo. Hace respetar la propiedad Individual y la libertad contractual. Favorece .a
CIertos grupos y a un sistema de distbucin desigual de la riqueza J' del poder,
en detrimento de grupos y estratos subordinados o dominados. Prohbe las coaliciones
de trabajadores. Utiliza el pago de impuestos directos como criterio para el ejercicio
de .los derech()s polticos". V. "Estado. dependencia externa y desarrollo en Amrica
Latina", en Euudi01 Internaci'!naJeJ, Santiago de Chile, N" 2, 1965, p. 197. Cfr.
NlCOS Poulaatzas, Poder Pol!ll'o y Clases Socfes en el Estado Capilalisra, Mxico,
1972, pp. 'S Y ss.
S. J/. G. De Rugsiero, op, cit., p. 177. A pesar de la restauracin de la Monarqua
a. la.. ca~da del Imperio a comienzos del siglo XIX, la verdadera clase gobernante
srguro SIendo la burguesa, dt., p. 1'8.
Los correctivos al Estado liberal

Ahora bien, el esquema liberal-burgus de! Estado, tal como lo
hemos delineado, si bien se construy en las dcadas que siguieron a
la Revolucin Francesa, muy pronto dej de ser una realidad politica,"
aun cuando su formulacin formal continu y se propag fundamen-
talmente hacia Amrica Latina. Los efectos del liberalismo econmico
y en particular los de la Revolucin industrial," pronto se hicieron sentir
y las presiones y revueltas sociales 110 slo tuvieron repercusiones impor-
tantes de tipo revolucionario, como los movimientos de Pars en J 848,
sino que provocaron la formacin de todo el ideario socialista y marxista
que condujo, durante la segunda mitad del siglo XIX, a la rranforrnacin
de aque! Estado Liberal-Burgus de Derecho hacia un Estado de Servicios
Sociales, y en las primeras dcadas de este siglo, a la conformacin de
nuevos tipos de Estado: e! Estado de Bienestar (Weljare State) en los
pases occidentales altamente industrializados, y e! Estado Socialista, con
un esquema propio de legalidad socialista.
En efecto, diversos correctivos se fueron formulando al Estado
Liberal-Burgus de Derecho, o Estado liberal tradicional, con motivo
de la irrupcin de la cuestin social y del posterior reconocimiento de
los derechos sociales, as como con motivo del establecimieoto del sufra-
gio universal en las democracias occidentales; todo lo cual, progresiva-
mente, produjo 5\1 transformacin despus de la Segunda Guerra Mun-
dial, en un Estado Benefactor de Derecho.n Los correctivos, en este
sentido, no slo se introdujeron en su sistema poltico-jurdico sino en
su contenido econmico y social.
En e! campo estrictamente jurdico, si bien la esencia del Estado
de Derecho, desde su nacimiento y frente al Estado Absoluto, ha sido
la sumisin del Estado y de su Administracin a la legalidad, la garanta
de tal sumisin no ha sido siempre definitiva. En sus inicios, la sepa-
9. Mauricc Broce, en este sentido, ha sealado que "el perfecto Estado laiJf<:;faire
de hecho nunca existi". V. The Coming 01 the lf7eljare State, London, p. 13.
Por su parte Gerhard Cclm tambin ha sealado que "Iaissez-iaire, hay que estar
seguro, nunca lleg a tener realidad poltica". V. "Is economic planning compatible
witb democrecy?", en .M.1X Ascoli snd Fritz Lehmann (ed.), Politica ami Ecanomic
Democmcy, New York, 1937, p. 23,
10. V. sobre esta jean-Pierre Rioux, La Revobuion indestrielle 1780-1880, Pars, 1971.
As como la Revolucin Francesa es obra de la burguesa, la Revolucin industrial
mmhin lo es, pp. 206 Y ss.
1], En la frmula inglesa esta forma equivaldra a! W oliere Sial!!; y en la frmula
alemana al lIV oh/faurJJJJaal. V. Blias Daz, Ruado de Derecho J Sociedad Demo-
n'lica, Madrid, 1966, pp. 65 y ss.
LOS SUPU~STOS HISTORICOS 45
racin de los poderes en Francia plante en tal forma la no injerencia

de un poder en otro, que el poder judicial no pudo ser la garanta de
los particulares para la sumisin de la Administracin a la legalidad."
La evolucin de la jurisdiccin administrativa en Francia, como juris-
diccin separada del orden judicial, correspondi entonces a la sepa-
racin extrema de los poderes: si se trataba de juzgar a la Administra-
cin o a los administradores, fue necesario construir a travs de un largo
proceso, una jurisdiccin propia, distinta y separada del Poder Judicial.
En todo caso, la evolucin durante todo el siglo pasado y el presente
ha mostrado una creciente tendencia de sumisin del Estado a la lega-
lidad, y de la previsin de controles jurisdiccionales para ello, sea me-
diante jurisdicciones separadas del Poder Judicial, sea mediante la utili-
zacin de los rganos del Poder judicial;" sumisin y control que ha
provocado, entre otros efectos, el propio nacimiento del derecho aclmi-
nistrativo como rama autnoma de las ciencias jurdicas, fundamental-
mente a partir de finales del siglo pasado, En todo caso, la lucha por
la sumisin de la Administracin Pblica a la legalidad, conquista irre-
versible del Estado de Derecho, est todava por materializarse comple-
tamente en Amrica Latina. Bajo la influencia del Derecho francs, casi
todos Jos- paises Janoamericanos han admitido, recientemente en este
siglo, el control de la Administracin a travs de jurisdicciones conren-
cioso-administrativas, generalmente integradas al Poder Judicial, y en
general, la sumisin de todos los actos del Estado, adems, al control de
la constitucionalidad, desconocido en Francia y en la mayora de los
pases europeos. En este sentido, quizs una de las caractersticas de los
pases latinoamericanos, es la existencia de alguna forma de control de
la constitucionalidad de las leyes y dems actos del poder pblico,
llegndose a la consagracin absoluta de la accin popular, como en el
caso de Venezuela, o del recurso de amparo, como en el caso de Mxico,
Otro de los correctivos a la frmula original del Estado de Derecho,
se ha producido en la reformulacin del principio de la separacin de
12. La Ley de 16-24 de agosto de 1790 estableci expresamente que "Les fonoionn
judiciairn SO/I/ et demeureJ"ont loujours sp<lre! def fonctions adminislrativef.
Les juge! ne PYrtOnt Pet!, a peine de forjaiture troebler de quelqtle manFhe que u
soil les opralo>lS de! corps adminis/fati/s, ni dter della'" es x der adminiflrat''UrJ
pour raison Je leer [oncom", La ley del 16 Pructidor del ao 111, rarific Dos-
teriorrnenre que "Dfenrl?$ itrative! sons faite! r/tlX tribunl1Yx de connaitre des aes
d'adminiJtralion, de quelque espece qtlih soieru, eux peines de droit", V. jeen
Rivera, Droit Administratil, Pars, 1973, p. 129.
13. V. las referencias compacativas a los diversos sistemas de justicia administrativa en
Jess Gonzfez Prez, Derecbo Procesei Administ'ativo, Tomo Primero, Madrid, 1964,
pp. 191 Y ss.
los poderes, y la vuelta a su concepcin inicial de divisin del poder.

En efecto, hemos sealado que a pesar de que el sistema inicial formu-
lado por Montesquieu, de peso y contrapeso de las potestades de! Estado,
exiga como necesario que los mismos andarn de concierto, el esquema
adoptado por la Revolucin Francesa no admita la idea de la colabo-
racin entre ellos. Esto quizs poda justificarse por la preocupacin
de limitar e! poder y el temor de la vuelta al Antiguo Rgimen, al abso-
lutismo; pero en la actualidad, frente a las exigencias crecientes que
plantea la Sociedad al Estado en cuanto a su intervencin con formadora
de la vida econmica y social, es evidente que un esquema de conflicto
permanente de poderes no es adecuado para la toma de decisiones que
las sociedades contemporneas exigen. De ah Jas tendencias progresivas
de establecer una mayor cooperacin entre Jos poderes del Estado."
Por otra parte, frente a la primaca tradicional del Parlamento que la
Constitucin inglesa reconoci desde el siglo XVII y que la Revolucin
Francesa pJasm al establecer la superioridad de la Ley, tambin han
surgido correctivos y tendencias que conllevan a la consagracin, en el
mundo contemporneo, de la primaca deJ Ejecutivo." En ste, la bs-
queda de un Ejecutivo fuerte, planificador y conformador de la vida
econmica y social, condicionante de la Administracin Pblica contem-
pornea, es quizs otra de Jas caractersticas del Estado de Derecho
actual; pero no de un Ejecutivo incontrolado, por supuesto, sino aun
cuando con mayor libertad de accin, con mayor control debido a su
sumisin a la legalidad. De ah, todas las formas de Jegislacin dele-
gada que conoce el derecho actual y la ampliacin de la potestad regla-
mentaria frente a una reduccin del mbito de la ley, como la que result
de la Constitucin francesa en 1958.
Tambin en el campo estrictamente poltico, importantes correc-
tivos se introdujeron a la frmula original del Estado de Derecho, y
que cambiaron progresivamente Ja base de la representacin popular.
En el esquema vigente a comienzos del siglo pasado, y que perdur en
muchos pases hasta bien avanzado el presente siglo, la eleccin de los
14. Es de destacar que la Constitucin de Venezuela de 1961 expresamente establece que:

"Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los
rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los
fines del Estado" (Art. 118).
15. V. por ejemplo, P. M. Gaudemet, Le Pouvoir Bxciaoe dans les PaJI Orridemaex,
Paris, 1968, p. 110. Asimismo, vase W. J. Ganshof Van der Meersch, La Primaut
de l'Executi], {Rapport gnral au VII Congrs Ineernational de droit compar, avec
la collaboration de Lue-A, Sommerhausen}, Bruxeiles, 1966 {policopiado}, 157 pp.
LOS SUPUESTOS HIS'fORJCOS 47
gobernantes no se realiz, como se dijo, mediante sufragio universal,
sino a travs de un sufragio restringido en el cual slo eran electores
los propietarios, terratenientes o los contribuyentes -esquema que reco-
gen las Constituciones latinoamericanas durante la primera mitad del
siglo XIX-o La introduccin, al contrario, del sufragio universal, directo
y secreto desde la segunda mitad del siglo pasado, ha originado el pro
ceso de igualitarismo que propugnaba Rousseau, contra el que reaccio-
naron los revolucionarios franceses.
La administracin liberal y sus fran.r!ormaciones

En el ngulo administrativo, tambin surgen desde el inicio de la
implantacin del Estado de Derecho, algunos correctivos a la frmula
liberal gue minimizaba la actuacin del Estado y que tericamente habra
conducido a la reduccin del aparato administrativo del Estado. En
efecto, tal corno 10 observa E. Garcia de Enterria, la frmula liberal-
burguesa del abstenclonalisrno estatal, no poda alojar en la estructura
del Estado de Derecho, "a una Administracin como la que el Estado
absoluto haba erigido en su postrera fase y como la que hoy estamos
habituados a conocer"." La concepcin liberal del Estado, como guardin
de la bercad de los administrados, no poda tericamente haber dado
lugar a una administracin que actuaba por s sola y a un derecho admi-
nistrativo que no tena por objeto la libertad de los individuos, sino
la regulacin mediante normas exorbitantes del derecho comn, de la
Administracin del Estado. Sin embargo, la poderosa administracin
centralizada Clue leg el Antiguo Rgimen a la Revolucin 11 no iba
a ser desmantelada sino que. al contrario, fue fortalecida -y la fuerza
imperial evidentemente que jug en ello el papel fundamental-, siendo
el precio de esta "disidencia" Con la ortodoxia revolucionaria, el some-
timiento a la actuacin de esa Administracin al Derecho. Como 10
dice E. Garcia de Enterria, "el Derecho Administrativo, en conclusin,
se nos aparece como el precio de una disidencia. Como el arbitrio con
que la Revolucin contrarresta el apartamiento sustancial que de su
16. v. E. Garcla de Enterria, Revolucin Francesa y AdminiJlfl:Jdn Contempornea,

Madrid, 1972, p. 31. "La idea de la Administracin, como su accesorfa, J~ del
Derecho Administrativo, quedan as al margen de la concepcin poltica que va a
actuar la Revolucin, op, cit., p. 34.
17. V. Alexs de TocqueviJle, VAnden Rgime [ed. G. W. Headlam), Oxford, 1965,
p_ 41, donde afirma que la centralizacin administrativa es realmente una institucil:I
del antiguo Rgimen -la sola parte de su constitucin que sobrevivi-- y no la
obra de la Revolucin o del Imperio, como se apreciaba en su poca.
doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios"." Pero en todo

caso, un derecho a cuyo sometimiento por la Administracin Pblica,
no poda ser controlado por otro poder distinto al propio Poder Ejecu-
tivo; de ah la propia jurisdiccin administrativa que se inicia con la
creacin del Consejo de Estado en Francia, por Napolen. Esto provoc,
indudablemente, el an mayor fortalecimiento del aparato administra-
tivo del Estado, cuya tambin autonomia y separacin frente al Poder
Legislativo, va a originar la posibilidad de que el Ejecutivo cree su
propio derecho objetivo mediante los reglamentos." Esta administracin
poderosa y centralizada va a ser en todo caso, el instrumento de la Revo-
lucin para la implementacin de sus postulados: la eliminacin de
los privilegios y prerrogativas en manos de particulares mediante su
transferencia al Estado, nica forma de garantizar la igualdad propug-
nada por los postulados constitucionales."
Ahora bien, esta Administracin poderosa y centralizada que se for-
talece con la Revolucin Francesa, si bien en sus inicios, como garanta
de la igualdad y la libertad econmica y bajo el dogma del liberalismo,
va a prescindir de toda interferencia en la vida econmica, tan pronto
comienza a cambiar el basamento econmico y social del Estado Liberal-
Burgus de Derecho, ser el instrumento ya establecido, para que el
Estado inicie su proceso de intervencin en 1a vida econmica y social
al declinar el laissez-jaire. Antes de ello, sin embargo, y dentro de la
pura ortodoxia liheral, al corresponder al Estado la tarea de establecer
las condiciones necesarias para el ejercicio ptimo de la libertad econ-
mica y mantener la situacin de competencia, as como el promover
actividades, en forma subsidiaria, cuando su realizacin por los particu-
lares no fuera rentable, el instrumento para ello va a ser esa Adminis-
tracin. Surgen as en Enropa las Administraciones de "fomento", cuya
funcin particular va a ser "la transformacin positiva de las condi-
ciones fcticas y morales que hacen posible la vida en sociedad, persi-
gniendo el bienestar o la felicidad terrena" (sanidad, educacin, cami-
nos, industrias, canales, colonizacin, comunicaciones) ,21 Y que darn
origen en Espaa a un Ministerio de Fomento, cuyo nombre e institucin
18. V. E. Garda de Bnterrfa, op. cit., p. 40.
19. En este sentido, E. Garete de Enterria seala que "La autonoma del Ejecutivo lleva,
pues, a [a idea de un poder reglamentario general inherente al mismo, idea rigurosa-
mente contraria al principio de la divisin de los poderes", op, cit., p. 55.
20. V. las referencias a Tocquevitle, quien describe este proceso, y los interesantes
comentarios }' conclusiones de E. Garete de Enterria, op cis., pp. 56 Y ss.
21. V. E. Garca de Enterria, op, cit'l p. 88.
LOS SUPUESTOS HrsroRICOS 49
se extienden por todos los pases latinoamericanos." Pero quizs el
elemento de mayor importancia en la transformacin sucesiva del apa-
rato administrativo del Estado, y la configuracin posterior del derecho
administrativo, se produce en el campo econmico y social.
Ea efecto, puede decirse que el principio de la libertad concebida
negativamente frente al Estado, y que lo configura como un Estado
no interventor (Estado Abstencionista), base del Estado Liberal, y que
en el campo econmico es reflejo del dogma del leissez-jsire, va a cam-
biar radicalmente a partir del momento en que se comienzan a admitir
los derechos sociales como derechos de la persona humana, superndose
el monopolio de las libertades que ejercan los derechos econmicos y
polticos. Con razn se ha dicho, por tanto, que la quiebra del libera-
lismo clsico se inicia al consagrarse en los sistemas jurdicos de Jos
Estados occidentales, los derechos sociales: la promocin de stos reque-
ra y requiere, en l campo econmico, no la abstencin sino la inter-
vencin del Bsrado." Un sistema econmico besado en la consagracin
de la propiedad privada y su santidad y en los beneficios de la absoluta
libertad en la vida econmica, evidentemente que no poda conciliarse
con el nacimiento de los derechos sociales, para cuya promocin y pro-
teccin, precisamente, haba que comenzar por cuestionar la propia
propiedad y la libertad econmica, y moldearlas conforme a los nuevos
principios de inters social o de justicia social, en cuyo nombre aquellos
derechos podan, inclusive, ser extinguidos. De ah las instituciones ya
tan clsicas, de la expropiacin por causa de utilidad social de los
servicios pblicos. En todo caso, la irrupcin de la cuestin social en
todo el panorama del liberalismo econmico, ha planteado el conflicto
entre individualismo y socialismo, y en el camino entre esos dos extre-
mas, se encuentran la mayora de las sociedades contemporneas. El
mismo dogma de la subsidiariedad del Estado en el campo de las acti-
vidades econmicas ya no es hoy la piedra angular de su actuacin, y el
remedio frente a la desigualdad provocada por el liberalismo econmico
o, si Se quiere, por el sistema econmico que basa toda actividad en este
campo en la propiedad privada de los medios de produccin (capita-
lismo), ha sido la progresiva apropiacin de dichos medios por el Estado,
como uno de los mecanismos p1lra redistribuir la riqueza y super:u la
injusticia social. As. corno la igualdad propugnada por la Revolucin
22. F.o Veoezuell, el Ministerio de Fomento creado en 1863, an existe en 1975.

23. V, A. Passern d'Etllrkves, op, cit,. p. 207.
Francesa, como 10 sealaba Tocqueville, provoc la transferencia de los

privilegios y prerrogativas contra los cuales se luchaba, al Estado, para,
mediante esta concentracin fuera de las manos de particulares, asegurar
la igualdad de todos," asimismo, en el mundo contemporneo est
planteada la concentracin de las actividades econmicas en manos de!
Estado o su estrecha regulacin y control por ste, como mecanismo
para asegurar la justicia social y la redistribucin de la riqueza." Dc un
capitalismo liberal, si se quiere, se ha ido marchando hacia un capita-
lismo de Estado, cuyas formas ms completas en la actualidad son las
de los pases socialistas, en los cuales, a pesar del dogma marxista, e!
Estado no ha sido eliminado, ni 10 ser."
La cuestin social y el Estado de Derecho

Pero an antes de la intervencin activa de! Estado en la economa
por la apropiacin progresiva de ste de los medios de produccin,
sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, la presin de las
injusticias sociales derivadas de la Revolucin industrial, comenzaron a
cambiar la faz de aquel Estado neutral de comienzos del siglo XIX.
El Estado, durante todo e! siglo pasado, comenz a configurarse como
un Estado de servicios y particularmente de servicios sociales," lo cual
condujo a la posterior formacin de! Estado de Bienestar (W elfare
Slale) , particularmente en Inglaterra. En este pas, a partir del mismo
momento de la aprobacin de la Ley de los Pobres en 1834, como
consecuencia de la situacin de pobreza urbana derivada del desarrollo
industrial bajo e! dogma liberal, se inicia un largo proceso en el cual
la administracin social va a jugar un papel de primera importancia;
proceso que se consolida en 1948 con e! establecimiento de! National
l leelib Seruice:" El Velfare State, cn este sentido, fue la respuesta
prctica de Inglaterra a los problemas prcticos provocados por el des-
21. V. las referencias a Tocqueville en E. Garcla de Enterria, op, ca., pp. 62. y ss.
25. En este sentido, W. A. Robson ha sealado que no slo debe haber una libertad
frente al Estado, sino tambin una libertad que se logra a travs del Estado en la
forma de oportunidades de propio desenvolvimiento dado a todos los individuos.
V. \'Villiam A. Robson, The W"elfare Sta/e (L. T. Hobhouse Memorial Trust
Lectures NI' 26), London, 1957, p. 12, recopilado en 1962 en Hobbouse Memorial
Lec/mes, 1951-1960, London, 1962, pp. 26-12.
26. Cfr. Gunnar MyrdaJ, Beyond the Welfare Stete, London 1961, p. 5.
27. Cfr. K. Mannheim. Freedom, Power and Democrasic Planning, London, 1968, p. 112.
28. V. Maurcc Bruce (ed), Tbe Rise 01 the Welftlre St.ue, English Social Polcy
76011971, London, 1973, 1Jp. 1 Y 7 Y ss.: Y 50 Y SS. Richard M. 'I'itmuss, EJSdYS
011 "Tb lP'ellare Sta/e", London, 1969, pp. 1% Y ss.
LOS SUPUESTOS HISTOftICOS 51
arrollo industrial y el advenimiento de la sociedad de masas;" y como

respuesta pragmtica al fin, no fue consecuencia de un proceso plani-
ficado, sino la consecuencia de un largo proceso de acumulacin de
remedios sociales a problemas especficos, que alcanz tal magnitud,
gue transform la concepcin total de la responsabilidad gubernamen-
tal. 30 Pero antes de la consolidacin del Estado de Bienestar en la
posguerra, a la cual hay 'lue hacer coincidir el proceso de nacionaliza-
ciones de sectores claves de la economa llevados a cabo particularmente
en Francia e Inglaterra,"! la intervencin estatal en la vida econmica
y social todava se consideraba como subsidiaria a la actividad de los
particulares. El mismo Keynes, a cuyas concepciones se atribuye la for-
macin de la economa de bienestar," en su famoso panfleto Tbe End
01 Laissez-iaire, en realidad no planteaba el fin del liberalismo, sino,
como dice Roll, la sola modificacin de la "Agenda" del Estado aa al
retomar mucho de la poltica mercantilista sepultada por el Iiberalismo."
En dicha publicacin, Keynes sealaba que uThe tnost important Agenda
oi tbe State relate not to ibose actioties iobicb pri1!ate ndt!iduals are
aIread), fulfilling, bul lo tbose unetions which [all osaside tbe spbere
of tbe inditlidual, lo tbose decisions which are made by no ene if the
Sta' don not makc thcm. T/7e important tbing lor government is not
to do things which individuals are doing already, and to do them a little
bettee or a lit/le WOfse,. bUi lo do tbose Ihings which al present are 110/
doue at all".3~ Pero a pesar de la tesis de la subsidiariedad 'lue todava
29. V. Maurice Bruce, T/'" Comi'lg 01 Ihe Tr'elfare State. cil., p. 30. V., adems,
D. L. Hobman, The Felfare S/ate, 1953. Entre IJS carecterfsticas del Ir/errare S/aI/?
en Inglaterra estn las sieuientes medidas de carcter social: garant" de in,cresQ
mnimo (sabrios, seguro~social, :lSistencia); protecci6n socia! (seguro sodnl)~
especial proteccin a los nios (S'lJario familiar, asstencia); s~r.vicios de salud
y de educacin; y servicios de hienestar (vivienda, abastos. nutrICIn, etc).
30 V. Maurice Broce, Tbe Coming 01 Ihe Wella,e Sta/e, ciJ., p. 13. Cf. Gunnar Myr da1,
op. cis., p. 45, WJiam A. Robson" s"'ab que la concepcin del We!aN State
conlleva una. r:ldical transformacin de la sociedad liberal-capitali"ta del siglo XIX
en relacin al mbito de las polticas del Estado y al carcter de su accin. V.
A. Robson, "p. cil.. p. }. .
31 V. en general, William A. Robson, Ntl/iona!i:::ed lndunry and PI/Me OWller>h,t,
London, 1960; ["duta Nacionalizada y Propicdad Pblica (ed. espaol:l), l\bdnd
1964; y la obra colectiva Le.f Nationa!iS4tions en Fr"n{B el a l'(!rtlllga, pcris, 1951'.
Cfr. los comentarios sobre [os ,vusos gobiernos reiorrouces eurOI~$ en R. MiJih?nd,
El Es/ado (It la Sodedad Opitalista, Mxico, 1971, pp. 94 Y ss.
Cfr. R. Srinivasall, "Tbe W~lfare State in Britain and in USA", en S. P. Aiyar
(",d.), Perspntiver 011- Ihe Wdfare Stale" cit.. p. 91; V., en general, M. J. Farrel
(ed.), ReaJi"gs m lWellare Eco!.'Omcs, London, 1973.
33. V. Re Roll, A History of Economic T/,ollg/'I, London, 1954. p. 482.
34. V. bs referencias ;l la posicin de J. M. Keynes y el Mercantilismo en Eli F.
Hecks-her, Meua"uilism, london, 1955, V/. 11, pp, 340 Y ss.
33. V. john M. keytles, op. l., pp. 46 Y 47.
se evidencia de esta posicin original de Keynes, el fin de! laissez-jail'e,

evidentemente que estaba llegando definitivamente; y ello lo van a
confirmar los acontecimientos de la posguerra y las nacionalizaciones.
En la actualidad, por tanto, despus de! reconocimiento progresivo
y e! otorgamiento formal de la primaca de los derechos sociales de los
ciudadanos, e! Estado se ha ido configurando progresivamente en e!
ente conformador de la realidad econmica y social, y de all la deno-
minacin de Estado Benefactor de Derecho, en sustitucin de la de
Estado Liberal-Burgus de Derecho de comienzos de! siglo XIX. Ambos
tienen la forma jurdica de Estado de Derecho (sumisin a la ley), pero
el derecho en ellos juega un papel esencialmente diferente: en e! segun-
do, el derecho establece slo libertades y garantiza su ejercicio; e! pr-
mero, limita esas libertades tradcionales, para garantizar e! bienestar
y la justicia social, y e! supremo responsable de ello, no San los particu-
lares en el libre juego de! mercado y de la economia, sino e! Estado,
con todos sus poderes. Ciertamente, el Estado contemporneo se ha ido
convirtiendo en un nuevo Leuiatban 36 con un nuevo Mercantilismo
como poltica econmica," en el cual la riqueza de las naciones no es
ya la acumulacin de metales preciosos, sino e! bienestar social de los
hombres; por tanto, con una nueva razn de Estado: el desarrollo econ-
mico y social de la sociedad;" y con una nueva tcnica: la planificacin."
La tramjormacin de la democracia
Pero este nuevo Leuiatban exige, por supuesto, para que no se
convierta en un Estado totalitario o fascista, que la democracia como
rgimen poltico, que surgi con el liberalismo, tambin Se transforme.
No se trata de que con el fin del laissez-jaire se produce e! fin de la
democracia, como todava hay quien pueda pensar por la peligrosa
3G. As lo expresa R. M. Maclver, Leoiarban and tbe peoIJ!e, London, 1939, p. 5.

37. La apreciacin surge de la influencia de la poltica mercantilista en la doctrina de
J. M. Keynes ; ct-. Eli F. Heckscher, op, cit., Vol. 11, pp. 3'10 Y ss.
38. Tal como S. P. Airar Jo indica, se trata de la utilizacin de Ia maquinaria del
Estado para el mantenimiento del pleno empleo, la provisin de servicios mdicos
y sociales y la redistribucin de la riqueza a travs de polticas fiscales y de otro
orden en la bsqueda de un mayor igualitarsmo. V. S. P. Airar, Introduccin,
en el libro que edit, Perspectioes on sbe Jf7elfare Siete, cit., pp. XV y XVI.
39. Es cierto, como lo seala Lowi, que los gobiernos liberales no pueden planificar.
La planificacin requiere del uso de la autoridad y de la ley. V. Theodorc J. Lowi,
The end of Liberolism. Ldeology, Poliey, and tbe crisis of Pablic Ataborisy, New
York, 1969, p. 101.
LOS SUPUESTOS lilSTORICOS 53
identificacin que interesadamente se hizo de la democracia con la idea
de liberalismo," sino que, al contrario, el fin dellasez-faire es la pieza
esencial que faltaba para hacer posible una real democracia econmica
y social, sin perderse la demacrada poltica; y precisamente es el Estado
la nica entidad capaz de garantizar y hacer posible esa democracia eco-
nmica y social, mediante su operacin por los mismos beneficiarios de
sta, a travs de la democracia politica.
En efecto, a pesar de la identificacin que con frecuencia se ha
formulado entre democracia y liberalismo, lo cierto es que aqulla no
surgi con ste, pues como hemos visto, las modalidades de su ejercicio
poltico en la eleccin de representantes, se efectu inicialmente me-
diante mecanismos de sufragio restringido. Slo fue entonces, a partir
de la segunda mitad del siglo pasado, paraJelamente a los primeros
movimientos sociales, cuando se inicia el "proceso de "democratizacin"
de la democracia poltica, al permitirse el acceso a los procesos electo-
rales de todos los ciudadanos sin distingos de carcter econmico. Sin
embargo, la experiencia de las ltimas dcadas ha demostrado lo insu-
ficiente de dicha democratizacin, as como cun largo todava es el
camino que queda por correr, sobre todo por la corrupcin de muchas
democracias contemporneas por el surgimiento de los grupos de inte-
reses particulares, como parte importante de la filosofa liberal." Por
otra parte, Jos sistemas polticos establecidos para operar el sufragio
universal, en muchos casos tambin han conspirado contra la propia
democracia. Esto ha sucedido en Amrica Latina, por ejemplo, con los
sistemas electorales minoritarios que todos nuestros pases han utilizado.
con la sola excepcin de Mxico, y que han conducido en la realidad
a situaciones alejadas de la democracia, por la imposibilidad de gue, de
su aplicacin, surjan gobiernos mayoritarios, y, al contrario, han surgido
gobiernos minoritarios originados por la atomizacin progresiva del
poder poltico, producindose el consecuencia! descrdito de las propias
instituciones democrticas. En este sentido, en la bsqueda de una efec-
tiva democratizacin de los procesos polticos y electorales, a travs de
40. Debido a [a frecuente confu$i6n eotre liberalismo y democracia (democracia jiberal),
el problema de si con el fin del laiHez/ai,." se produce tambin el fin de la
democracia, no ha cesado de preocupar. Cfr. Gerhard Colm, "Is Economic Planning
Compatible with Democracy?", lor. cit., pp. 34 Y ss. R. M. Maclver, op, cil"
p. 166.
41. V. sobre esto Thecdore J- Lowi, op. cit., pp- 287 Y ss. Cfr., adems, los interesantes
anlisis del papel que han jUhaJo t.1 el E5Udo de Bienestar Jos grupos econ,
micos dominantes, en R. Mihband, op. dt" pp. 50 Y ss.
54 DERECHO ADMINISRATIVO
efectivos mecanismos mayoritarios y de real participacin popular, est

uno de los instrumentos para la futura consolidacin en Amrica Latina
del Estado de Bienestar como un efectivo Estado Democrtico y Social
de Derecho, es decir, est la clave de que el nuevo Leciatban tendr
siempre su "razn de Estado" en el logro del bienestar y de la justicia
social. Pero no basta can la democratizacin de Jos procesos polticos,
sino qne tambin se exige, a travs de ellos, la democratizacin de los
derechos econmicos y sociales, y la democratizacin del mismo derecho.
En efecto, si bien en Amrica Latina es clara la evolucin consti-
tucional que consagra los derechos sociales y limita los derechos eco-
nmicos por razones de inters social, es claro tambin que los benefi-
cios de ese proceso todava no han llegado realmente a toda la poblacin
y, al contrario, la explosin demogrfica y el proceso de urbanizacin
y marginalizacin, muestran un avance relativamente pequeo en el
proceso educativo," en el control de las enfermedades, en la asistencia
y proteccin social, y en la reduccin relativa del desempleo. Al Estado
formalmente estructurado como Estado Benefactor o Estado Social, es
necesario convertirlo efectivamente en el instrumento para la democra-
tizacin de la economa, de manera que Jos beneficios de ella, se distri-
buyan a toda la poblacin, fundamentalmente en servicios sociales. Este
es el" reto que tienen planteados los pases en vas de desarrollo del
mundo actual, y en particular los pases latinoamericanos; y este reto,
es el que le da un sentido y significado completamente distinto a las
tcnicas econmicas y administrativas que puedan utilizarse para asu-
mirlo, como, por ejemplo, la planificacin, cuando se compara su apli-
cacin en los pases altamente industrializados o en los paises en vas
de desarrollo: en aqullos es una tcnica aplicada con posterioridad al
desarrollo, logrado en situaciones de injusticia social y sin real democra-
cia, tal como se caracteriz el proceso durante el siglo pasado, en dichos
pases; al contrario, en los pases subdesarrollados, la planificacin es
previa al desarrollo, y como tcnica, busca crear las condiciones para
hacerlo viable."
Pero no slo se exige un proceso de democratizacin poltica, eco-
nmica y social para que el Estado Democrtico y Social de Derecho
adquiera real significacin, sino que, inclusive, el mismo derecho al cual
ha de someterse el Estado, ha sido objeto de un proceso de democra-
tizacin y debe serlo con mayor fuerza en el futuro. Fl derecho admi-
.{2. Cjr. Gunnar Myrdal, op cit., pp- 88 Y ss.

nistrativo, en esta forma, adquiere por tanto una nueva perspectiva: se

trata de una rama del derecho pblico cuyo objeto es la regulacin de
la organizacin, funcionamiento y actividad de un Estado cuyo papel
est muy lejos de corresponder a una abstencin y, al contrario, es esen-
cialmente interventor y conformador de la vida econmica y social. El
contenido del derecho administrativo, por tanto, vara totalmente ante
esta perspectiva, y adquiere en este sentido su verdadera caracterizacin:
es un instrumento de la accin poltica del Estado, pero un instrumento
que regula y limita su actuacin, al proteger y garantizar los derechos
de los particulares, especialmente los de orden social." Estos, como
consecuencia de la proteccin, tienen la posibilidad de controlar la sumi-
sin al derecho de las actuaciones de la Administracin, en 10 que est
la esencia jurdica del Estado de Derecho. Pero inclusive, en este campo
estrictamente jurdico, est planteada la necesidad de que se produzca
un proceso de democratizacin del propio derecho o del ejercicio de los
controles jurisdiccionales de la accin del Estado, pues en la realidad
y sobre todo en los pases latinoamericanos, muchos los ignoran, muy
pocos los ejercen, y en los pocos casos en que se producen, la efectividad
de los mismos es relativa, debido a la lentitud de los procesos. Los
recursos jurisdiccionales, por otra parte, a pesar de su relativa efertivi-
dad, todava siguen siendo ejercidos por minoras generalmente de cec-
ter econmico. Por ello, frente al reto de la consolidacin de un Estado
Democrtico y Social de Derecho, en el esquema formal del Estado de
Bienestar de Derecho debe incorporarse un proceso de democratizacin
del control judicial de la Administracin, de manera que la sumisin de
ella a la legalidad sea efectiva y pueda exigirse su responsabilidad por
todas las actuaciones que lesionen ilegtimamente los derechos econ-
micos y sociales.
Ahora bien, analizada la evolucin del Estado Moderno, y su tran-
sicin de Estado Absoluto al Estado de Derecho, hajo sus dos formas
clsicas: Estado Liberal-Burgus de Derecho J' Estado Social de Derecho,
y ante las exigencias de un nuevo Estado Democrtico y Social de Dere-
cho, estimamos que, como paso subsiguiente, debemos situar el Estado
venezolano dentro del proceso del Estado Moderno, realizando un rpido
anlisis de su evolucin poltica y constitucional, para luego precisar
los fines que en la actualidad tiene.
43. En este sentido, como lo seala Gladden, si el futuro de la Administracin Pblica
depende del futuro del Estado. ello tambin puede aplicarse al Derecho Admjnis.
trativo. V. E. N. Gladden, A His!r)' of P"blir Admininnuion; Vol. II, London,
1972, p. 392.
EVOLUCION DEL ESTADO DE DERECHO
Estado Social
Bstedo Liberal-Burgus de Derecho Estado Democrtico
de Derecho (Welfare Sta/e) y Social de Derecho
- Sometimiento del -c-Sornetimiento del -s-Democratizacin

Aspecto Estado a la lega- Estado a la lega- del Derecho
jurdico { lidad burguesa lidad social (Democracia
jurdica)
-c-Preerninencia del -Preeminencia del -Democratizacin

Parlamento Ejecutivo poltica (Demo.
cracia poltica)
Aspecto -c-Rcstriccin del -Ampliacin y -c-Participacin
Poltico universalizacin popular
sufragio a la
burguesa del sufragio
-c-Atomiaacin del -Atomizacin -c-Concenrracin del

poder del poder poder
- G aran ta de los -i-Consagracin de -c-Democratizacin

Aspecto derechos de la los derechos de los derechos
Social burguesa sociales sociales (Demo-
{
cracia social)
-Abstencionismo -c-Intervencionismo -Democratizacin

del Estado del Estado (Estado de la economa
conformador de la ( Democracia
Aspecto vida econmica y econmica)
Econmico social)
-c-Liberalisrno -Economa de -c-Capitalismo de

econmico Bienestar Estado y
Socialismo
3. LA CONFORMACION HlSrORICA DEL ESTADO VENEZOLANO
La conformacin histrico-poltica de Amrica Latina se ha reali-

zado a travs de un largo perodo de ms de siglo y meda; perodo que
separa en la actualidad a nuestros pases de la ruptura poltica con
Espaa y durante el cual una accidentada vida poltica, econmica y
social nos ha caracterizado. Por tanto, los pases latinoamericanos y en
particular Venezuela,' a pesar de que puedan considerarse dentro del
grupo de los pases subdesarrollados o en vas de desarrollo del mundo
actual, no pueden ser clasificados dentro de la misma categora de las
naciones nuevas de Asia o frica, cuyo proceso de construccin nacional
e institucional, consecuencia de la reciente descolonizacin, se ha comen-
zado a producir en las ltimas dcadas." La independencia de los pases
latinoamericanos de la metrpoli espaola se sell en forma definitiva
a principios del siglo XIX y las primeras constituciones polticas latino-
americanas datan de 1811, es decir, de muy pocos afias despus de la
independencia de Norte Amrica de fa metrpoli inglesa.
Lo lndependencitt
En esta forma, la historia poltica de Venezuela 8 como nacin
independiente, as como en general la historia poltica de toda Amrica
Latina, puede decirse que comienza el 19 de abril de 1810, cuando el
1. En este pargtafo u~imos Jo que hemos expuesto en Allan_R. Brewer-Cecies,
Cambio PoJ1tico y Refo,ma del Estado en Venez/da, Madrid, 1975, Capitulas 6 y 7.
2. ct-. AllaaR. Brewer-Carfas, LoI Problemar Conrtituona/n de la [1Ifeg,,,.ll Eco_
nmica LaJinoamt?1icana, Caracas, 1968, pp. 23 Y 24.
.5. Una vez ms aqu, el. caso de Venezuela es resaItante y contradictorio: fue el
primer pas latinoamericano en proclamar su independencia politka en 181() y sus
lderes polticos y militares lo fueron tambin de gran parte de la Amrica Latina,
correspondiendo a Simn Bolvar, por ejemplo, el titulo de Libertador no slo de
su tierra natal, Venezuela, sino de Colombia, Ecuador, Per l' Bolivia; y, sin embargo,
ha sido uno de los pases latinoamericanos ms dependientes econmicamente de
la polltica norteamericana por ser un pes monoproductor y monoe;portador de
petrleo; fue el primer pals de Amrica Latina en proclamar la democracia COmo
base de su rgimen polltico en 1811 pero ha sido el pais que menos ha disfrutado
de la democracia en toda su historia polltlca hasta 1958; fue el primer pas de
Amrica Latina en tener Constitucin Poltica en 1811, pero ha sido el pa1$ de
Amdca Latina que =s Constituciones ha tenido en toda su historia politiea, siendo
la de 1961, actualmente vigente, dejando a salvo la de 1830, la que ms aos de
duracin ha tenido.
Cabildo O Ayuntamiento de Caracas, al transformarse en una "Suprema

Junta Conservadora de los Derechos de Fernando VII en las Provincias
de Venezuela", desconociendo la autoridad de la Regencia espaola y
reconociendo la autoridad del Rey, asume automticamente el gobierno
de la Provincia.' Lo que aparentemente constituy en sus inicios una
reaccin local, de una de las colonias de Espaa, contra las acciones
napolenicas en la metrpoli espaola, pronto constituy realmente la
primera manifestacin de independencia de Espaa en las provincias
coloniales americanas, lo cual das despus (27 de abril) se comunicara
a todos los Ayuntamieutos de Amrica, invitndolos "a la grande obra
de la confederacin americana-espaola".'
El movimiento revolucionario iniciado en Caracas en 1810, induda-
blemente que sigui los mismos moldes de la Revolucin Francesa y
tuvo adems la inspiracin de la Revolucin norteamericana. En esta
forma, as como la Revolucin Francesa fue una revolucin de la bur-
guesa, asimismo, la revolucin de independencia en Venezuela y en el
resto de la Amrica Latina, fue una revolucin de la nobleza u oligar-
qua criolla, la cual al igual que el tercer estado en Francia, constitua
la nica fuerza activa nacional." Inicialmente entonces, la revolucin
de independencia en Venezuela fue el instrumento de la aristocracia
colonial, es decir, de los blancos o mantuanos, para reaccionar contra la
autoridad espaola y asumir el gobierno de las tierras que haban sido
descubiertas, conquistadas, colonizadas y cultivadas por sus antepasados.'
No se trat, por tanto, inicialmente, como revolucin poltica, de una
revolucin popular, pues los pardos a pesar de constituir la mayora
4. V. el acta del Ayuntamiento de Caracas del 19 de abril de 1810, en Jos Gil Fortou!
Historia Constitucional de Venezuela, Tomo Primero, Obras Completes, Vol. 1:
Caracas, 1953, pp. 204 Y ss.; asimismo en Pablo Ruggeri Parra, Historia Poltica
)' Constitucional de Venezuela, Tomo 1, Caracas, 1949, Pp. 7'5 Y ss.
5. V. Jos Gil Portoul, op, cs., Tomo Primero, p. 209.
6. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cit., Tomo Primero, p. 200; Pablo Ruggeri Parra, op, cit.,
Tomo 1, p. 31.
7. En este sentido, por ejemplo, L. VallenilIa Lena es categrico al considerar que "en
todo el proceso justificativo de la Revolucin (de independencia) no debe verse
sino la pugna de los nobles contra las autoridades espaolas, la lucha de los pro-
pietarios territoriales contra el monopolio comercial, la brega por la dominacin
absoluta entablada de mucho tiempo atrs por aquella clase social poderosa y absor-
bente, que con razn se crea duea exclusiva de esta tierra descubierta, conquistada
colonizada y cultivada por sus antepasados. En todas estas causas se fundaba no
slo el predominio y la influencia de que gozaba la nobleza criolla, sino el legtimo
derecho al gobierno propio, sin la necesidad de apelar a principios exticos tan en
pugna con sus exclusivismos y prejuicios de casta". V. Laureano Vallenilla Lanz,
Cesarismo Democrtico, Estudios sobre las bases sodolgicas de la Constitucin
ei ectio de Venezuela, Caracas, 1952. pp. 54 Y 55.
LOS SUPUEsTos HISTORICOS 59
de la poblacin, apenas comenzaban a ser admitidos en los niveles civiles

y sociales, como consecuencia de la Cdula de "Gracias al Sacar" en
vigencia a partir de 1795 y <:jue, con toda Ja protesta de Jos blancos,
les permita a aquellos adquirir, mediante el pago de una cantidad de
dinero, los derechos reservados hasta entonces a los blancos notables."
Por ello, teniendo en cuenta la situacin social preindepenclentista,
indudablemente que puede calificarse como un hecho "inslito", como
Lo hace Gil Fortoul, el que en el Ayuntamiento de Caracas transformado
en "Junta Suprema", se le hubiera dado representacin no slo a estra-
tos sociales extraos al Cabildo como los representantes del clero y los
denominados del pueblo, sino a un representante de los pardos. ~
Ahora bien, el reconocimiento inicial de la autoridad del Rey fue
transformndose progresivamente en una voluntad decidida de dar una
nueva forma poltica y autnoma a las Provincias de Venezuela. Para
ello, la Junta Suprema convoc a elecciones de un "Cuerpo Conservador
de Jos Derechos de Fernando VII", el cual pronto haba de funcionar
como Congreso Constituyente. En estas elecciones, las primeras de nues-
tra historia poltica, en las cuales participaron siete de las nueve pro-
vincias que configuraban la Capitana General de Veoezuela," siguiendo
la orientacin filosfica del igualitarismo de 1.1 Revolucin Francesa,
8. Cfr. Federico Brito Flgueroa, Historia Econmica y Social de Venezuel4. Una estruc-
tura para IU estudio, Tomo I, Caracas, 1966. p. 167; y, L. Vallenilla Lana, op. cit.,
pp. 31 Y ss. En este sentido, debe destacarse que en la situacin social prende-
pendentista, haba claras manifestaciones de luchas de clase entre los blancos
mantuanos que constituan el 20 por dento de la poblacin y los pardos y negros
(61%), que luego van a aflorar en la rebelin de 1814. Cfr. F. Brito Fi;(ueroa,
"p. cit., Tomo 1, pp- 160 Y 173. Cfr. Ramn Dfaz Sncher, "Evolucin social de
Venezuela (hasta 1960)", 1'11 M. Picn Salas y otros, Venezuela Independiente 1810-
1960, Careces, 1962, p. 13.
9. V. Jos Gil Fortoul, op. rit., Tomo Primera, ?p. 203, 208 Y 254. Es de tener en
cuenta, corno sellla A. Grisanti, que "El Cabildo estaba representado por las Oli-
garquas provincianas, extremadamente celosas de sus prerrogativas polticas, admi,
nistrativas y sociales, y "lue detentaban el Poder por el predominio de contadas
familjas nobles o ennoblecidas, acaparadoras de los Olrg<ls edilkios ... ". V. Angel
Grisant( Prlogo a Toma de Razn. 1810 ~ r812. Caracas, 1955. El cambio de
actitud del Cabildo Caraqueo, por tanto, indudablemente que se debe a la influencia
que sus miembros ilustrados reciban del igualitarismo de la Revolucin Francesa:
Cfr. L. Vallenilla Lam, Cesarismo DemoN.itico, cit., P. 36, Este autor insiste en
relacin a eSto de la manera siguiente: "Es en nombre de la Enciclopedia, en nomo
bre de la filosofa racionalista, en nombre del optimismo Inrmanfraric de Condorcet
y de ROlsseau cmo los revolucionarios de 1810 y los constituyentes de 1811, sur-
gidos en su totalidad de las altas dases sociales, decretan la igualdad poltica y civil
de todos l09 hombees limes", op. cit" p. 75.
10. Participaron las provincias de Caracas, Bacinas, Cuman, Barcelona, J\frida Trujilio
y Margarita. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cir. Tomo Primero, p. 223. '
se consagr el sufragio universal para todos los hombres libres." En

esta forma configuraron las nicas elecciones relativamente universales
que se desarrollaron en Venezuela durante todo el siglo XIX y en el
presente siglo, hasta 1946, pues ya en la primera Constitucin de Vene-
zuela de 1811, el sufragio se restringe por razones econmicas, reser-
vndose por tanto a la nobleza criolla o a la alta burguesa asimilada."
La eleccin fue indirecta y en dos grados, y los diputados electos en
segundo grado formaron la "Junta General de Diputacin de las Pro-
vincias de Venezuela"," la cual declin sus poderes en un Congreso
Nacional en el cual se constituyeron los representantes. El Congreso,
soberano conforme a la ms pura ortodoxia revolucionaria de fines del
siglo XVIII, eligi un Ejecutivo formado por tres de sus miembros, quie-
nes se turnaban semanalmente en el ejercicio de sus funciones, y pronto
consolid el carcter separatista del movimiento, creando autoridades
judiciales, nombrando comisiones para redactar los cdigos legislativos
bsicos y proclamando derechos del pueblo." El 5 de julio de 1811 el
Congreso aprob la declaracin de independencia, pasando a denomi-
narse la nueva nacin, como Confederacin Americana de Venezuela."
En los meses siguientes a esa fecha, el Congreso, bajo la inspiracin
de la Constitucin norteamericana y la Declaracin francesa ele los
derechos del hombre," redact la primera Constitucin de Venezuela
y de todos los pases latinoamericanos, la cual Se aprob el 21 de
diciembre de 1811."'
11. El Reglamento general de Elecciones de 10 de junio de 1810 reconoci el derecho

del sufragio con las siguientes excepciones: "Las mujeres, los menores de 25 aos,
a menos que estuviesen casados y velados, los dementes, los sordomudos, los que
tuviesen una causa criminal abierta, los fallidos, los deudores a caudales pblicos
los extranjeros, los transentes, los vagos pblicos y notorios. los que hubiesen
sufrido pena corporal aflictiva o infamatoria y todos Jos que tuviesen casa abierta
o poblada, esto es, que viviesen en la de otro vecino particular a su salario y expen-
sas o en actual servicio suyo a menos que segn la opinin comn del vecindario
fuesen propietarios por lo menos de dos mil pesos en bienes, muebles o races libres".
V. en Jos Gil Porroul, op. cit., Tomo Primero, p. 223.
12. V. Nota N 18 de este Pargrafo.
13. V. Jos Gil Fortoul, op, cis., Tomo Primero, p. 224.
14. V. Luis Marias Otero, Las Constituciones de Venezuela, Madrid, 1965, pp. 5 Y 6.
15. V. el Acta de la Declaracin de Independencia del de julio de 1811, en P. Rugeeri

Parra, op, cit., apndice Tomo 1, pp. 79 Y ss. Asimismo. en Francisco Gonzlez
Guinn, Historia Contempornea de Venezuela, Caracas, 1954, Tomo 1, pp. 26 Y ss.
16. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cis., Tomo Primero, pp. 254 Y 267.
17. V. el texto de la Constitucin de 1811, en P. Ruggeri Parra, op, cit., Tomo 1,
pp. 86 Y ss., Y 105 comentarios a la misma de J. Gil Fortoul, op cit., Tomo Primero,
pl>. 2.57 Y ss. El texto puede verse en La Constitucin Federal de Venezuela de
1811 y Documentos aiines (Bst. Preliminar de C. Parra Prez}, Caracas, 1959,
La Cotituci6n de 1811 y las bases del consiimcionaiismo

Esta primera Constitucin de Venezuela, mediante la cual nacro
la Primera Repblica, aun cuando no tuvo una vigencia real superior
a un ao debido a las guerras de independencia, indudablemente que
va a condicionar la evolucin de las instituciones polticas y constitu-
cionales venezolanas hasta nuestros das. En efecto, ante todo debe
sealarse que en la base de este texto, como se dijo, est la ortodoxia
revolucionaria francesa condicionada por el control deJ poder pclftico
por la burguesa, el igualitarismo civil, la supremaca de la ley, la
separacin de los poderes, y la nocin de soberana; y la influencia
de la Constitucin norteamericana con la idea federal.
En esta forma, la Constitucin de 1811, apartndose sustancial-
mente del iguaitarismc polfnco que rein durante el primer ao de
independencia del pas, va a restringir el sufragio al consagrar requi-
sitos de orden econmico para poder participar en las elecciones;" reser-
vndose entonces el control poltico del naciente Estado a la aristocracia
criolla y a la naciente burguesa parda. Esta restriccin al sufragio, por
otra parte, slo va a eliminarse parcialmente a partir de 1857, bien
entrada ya la crisis social que provocar la Guerra Federal. En esta forma,
la Constitucin de 1811 evidentemente que afianz el poder de la olio
garqua criolla, el cual slo va a ser quebrantado a los pocos aos con
la rebelin popular de 1814 y, postenormenre, en Ias guerras federales.
A pesar de ello, los constituyentes del ao 1811 consagraron expresa-
1>1'. lB Y ss.; Y en Luis Marias Otero, op. cit., pp. In y SS., al cual nos refe,
riremos en las notas siguientes.
18. En este sentido, t:iXltr.uiameDte sJ ullivetsalis/110 que a.acteJ:iz la eJ<XCifl de los
constituyentes de tat t, stos en el texto de la Constitucin de ese ao, consagraron
el derecho de sufragio a "todo hombre libre" peco restringindolo a "si a esta
olidad aade la de ser ciudadano venezolano, residente en la. Parroquia o Pueblo
donde sufraga; si fuere mayor de veintin aos, siendo soltero, o menor siendo
osado, y velado, y si poseyere un caudal libre del valor de seiscientos pesos en las
Capit81es de Provincias siendo soltero, y de cuatrocientos siendo casado, aunque
pertenezcan a la mujer, o de cuatrocientos en las dems poblaciones en el primer
caso, 'f doscientos en el segundo; o si tuviere grado u aprobacin pblica en una
ciencia o arte liberal o mecnica; o si fuere propietario o arrendador de tierras para
sementeras 1} ganado con tal que sus productos seao Jos Mi;:maos fx1cs los respec-
tivos casos de soltero o casado" (Art. 20). V. en Luis Marias Otero, op. ct.,
pp. 131 Y 132. Cfr. R. Daz Snchea, loe. cit. p. 197, Y C. Pana prez, Est. Preli-
minar a la ConsJitu(in Ffderal de Venezuela de 1811 ... , dt., p. 32. Es de destacar.
por otra parte, que las restricciones al sufragio tambin se establecieron en el sufra
gio pasivo, pues para ser representante se requera gozar de "una propiedad de
cualquier clase" (Art. 15) Y para ser Senador. Rozar de "una propiedad de seis
mil pesos" (Art. 49), loe; t., pp. na y 135. Cfr. J. Gil Fortoui, op. ciJ., Tomo
Primero, p 2~9
mente el igualitarismo civil que va a caracterizar a Venezuela hasta

nuestros das y que provocar sucesivas revoluciones sociales, al esta-
blecer la igualdad^'* como uno de los "derechos del hombre en socie-
dad"/" derivados del "pacto social"." En particular, esta igualacin
social conllevaba la eliminacin de los ttulos ^" y la restitucin de todos
los derechos "naturales y civiles" a los pardos,^^ y con ello, el elemento
que va a permitir a stos incorporarse a las luchas contra la oligarqua
criolla. Por otra parte, y a pesar de que el texto constitucional declara
abolido el comercio de esclavos,"'' la esclavitud como tal no fue abolida
y se mantuvo hasta 1854, a pesar de las exigencias del Libertador
en 1 8 1 9 . ' '
19. "La igualdad consiste en que la Ley sea una misma para todos los ciudadanos, sea
que castigue o que proteja. Ella no reconoce distincin de nacimiento ni herencia
de poderes" (Art. 1 5 4 ) , loe. cit., p. 150.
20. Los derechos del hombre en sociedad, de acuerdo al texto constitucional, eran la
libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad (Arts. 151 y ss., loe. cit., p. 1 5 1 ) ,
lo cual form "el cimiento revolucionario burgus sobre el cual se asentarn en el
futuro los cnones constitucionales de Venezuela". V. R. Daz Snchez, loe. cit.,
p. 193.
21. "Despus de constituidos los hombres en sociedad han renunciado a aquella libertad
ilimitada y licenciosa a que fcilmente los conducan sus pasiones, propia slo del
estado salvaje. El establecimiento de la sociedad presupone la renuncia de esos
derechos funestos, la adquisicin de otros ms dulces y pacficos, y la sujecin a
ciertos deberes mutuos". "El pacto social asegura a cada individuo el goce y posesin
de sus bienes, sin lesin del derecho que los dems tengan a los suyos" (Arts. I 4 l y
1 4 2 ) , loe. cit., p. 149. La influencia de Rousseau no poda ser ms clara en el texto
constitucional de 1 8 1 1 .
22. "Quedan extinguidos todos los ttulos concedidos por el anterior gobierno y ni el
Congreso, ni las Legislaciones Provinciales podrn conceder otro alguno de nobleza,
honores o distinciones hereditarias..." (Art. 2 0 4 ) , loe. cit., p. 157. Por otra parte,
la Constitucin de 1811 expresamente sealaba que: "Nadie tendr en la Confede-
racin de Venezuela otro ttulo ni tratamiento pblico que el de ciudadano, nica
denominacin de todos los hombres libres que componen la N a c i n . . . " (Art. 2 2 6 ) ,
loe. cit., p. 160, expresin que ha perdurado en toda nuestra historia constitucional
y que se consagra en la vigente Constitucin de 1 9 6 1 , cuyo artculo 61 dispone:
"No se dar otro tratamiento oficial sino el de ciudadano y usted, salvo las frmulas
diplomticas. No se reconocern ttulos nobiliarios ni distinciones hereditarias".
23. "Del mismo modo, quedan revocadas y anuladas en todas sus partes las leyes anti-
guas que imponan degradacin civil a una parte de la poblacin libre de Venezuela
conocida hasta ahora bajo la denominacin de Pardos; stos quedan en posesin de
su estimacin natural y civil y restituidos a los imprescindibles derechos que les
corresponden como a los dems ciudadanos" (Art. 2 0 3 ) , loe. cit., p. 157.
24. "El comercio inicuo de negros prohibido por decreto de la Junta Suprema de Caracas
en 14 de agosto de 1810, queda solemne y constitucionalmente abolido en todo el
territorio de la Unin, sin que puedan de modo alguno introducirse esclavos de
ninguna especie por va de especulacin mercantil" (Art. 2 0 2 ) , loe. cit., p. 157.
25. Cjr. C. Parra Prez, Est. Preliminar, loe. cit., p. 32. En su discurso de Angostura
del 1819, Simn Bolvar imploraba al Congreso "la confirmacin de la libertad
absoluta de los esclavos, como implorara por mi vida y la vida de la Repblica",
considerando a la esclavitud como "la hija de las tinieblas". V el Discurso de
Angostura, J. Gil Fortoul, op. cit., Apndice, Tomo Segundo, pp. 491 y 512.
Las SUPUESTOS HlSTORICOS 63
En el orden jurdico-poltico, la Constitucin de 1811 no slo con-

sagraba expresamente la divisin del Poder Supremo en tres: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, conforme a la ms pura frmula revolucionaria
francesa," sino que se consagraba la supremaca de la Ley como "la
expresin libre de la voluntad general" conforme al texto de fa Decla.
ran de 1789,2~ y la soberana, que residiendo en los habitantes del
pas, se ejerca por los representantes." Todo este mecanismo de sepa.
racin de poderes y de hegemona del Poder Legislativo, configurar
en los primeros aos de la vida republicana de Venezuela, todo un
sistema de contrapeso de poderes para evitar la formacin de un podet
fuerte, que no slo originar la cada de la Primera Repblica," sino
gue, condicionando la vida republicana en las dcadas posteriores, por
ejemplo, permitir la reaccin del Congreso de Colombia contra el
Libertador en 1827 al suspenderle sus facultades extraordinarias;" pro
26. En el Preliminar d~ la Constitucin se seala expresamente que "El ejercicio de esta

autoridad confiada a la Confederacin no podr jams hallarse reunido en sus diversas
funciones. El Poder Supremo debe estar dividido en Legislativo, Ejerutivo y Judicial,
y confiado a distintos Cuerpos independientes entre s, y eD sus resplXt;vas acul
tades ...... Adems, el artculo 139 insista en que "los tres Departamentos esen-
ciales del Gobierno, a saber: el legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, es preciso
que se conserven tan separados e indep~nflj'nt...s el uno del ouo ~uanto lo exija
la naturaleza de un ~bierno Ilbre o que es roaveaienre con la caden<:l de coacria
que liga toda fbdca de la Constitucin en un modo indisoluble de Amistad y
Unin", loe. cit., pp. 127, 128 Y 155.
27. "La Ley es la: expresin libre de la voluntad general o de la mayoria de los ciuda.
danos, indicada por el rgano <le sus representantes legalmente constituidos. El/a se
funda sobre la justicia y la utilidad comn, y ha de proteger la libertad pblica e
individualidad contra toda opresin o violencia". "Los actos ejercidos contra ~ual.
quier persona fuera de los casos y contra las formas que la Ley detennina son ini
cuos, y si por ellos se usurpa la aut<:Jridad constitucional o la libertad del pueblo
sern tirnicoa" (Arts. 149 y 150), l<>r. cit., p. 150.
28. "Una sociedad de hombres reunidos bajo unas mismas Leyes, costumbres y Gobernos
forma una soberana". "La soberana de un pas, o supremo poder de teg1ar o dirigir
equitativamente los intereses de la comunidad reside, pues, esencial y ori:inalmente,
en la masa general de sus habitantes y se ejercita por medio de apoderados o repre-
sentantes de stos. nombrados y establecidos conforme a la Constitucin". "Ningn
individuo, ninguna (amilia, ninguna porcin o reunin de ciudadanos, ninguna coro
poracin particular, ningn pueblo, ciudad o partido puede atribuirse la soberana
de la sociedad, que es imprescriptible, inalienable e indivisible en su esencia y on.
gen, ni persona alguna podr ejercer Cualquiera funcin pblica del Gobierno, si no
lo ha obtenido por la Constitucin" (Arts. 143, 144 Y 145), loco cit., pp. 149 Y 150.
29, l!1 "obstruccionismo suicida" {Mijares ) de "la maldita Cmara de Caracas" (Espejo)
ante las exi;:encias de Francisco de Miranda, se tiene como una de las causas de la
cada de la Primera R.epblica. Cf,. C. Parra Prea, Historia de la P,imera Rep.
Mica de V ..rteZUe!a, Cerecaa, 1959, Tomo H, pp. 473 Y ss.; Au;usto Mijares, "La
Evolucin Poltica de Veneaue!a (1810'1960)", en M. Picn Salas y OtrOS, Veruzefa
Independiente, cit., p. 31. De ah el calificativo de la "Patria Boba" que se le da
a la Primera Repblica. Cf,. R. Dlez Snchez, loe. cit., pp. 199 Y ss.
3. Cf" Augusto Mijares, loe. tit., pp. 56 Y 65.
64 DERECliO ADMINISTRATIVO
vacar la renuncia del primer Presidente civil de Venezuela, doctor Jos

Mara Vargas," y llevar al Presidente Monagas a reaccionar contra el
Congreso en 1848, en lo que se ha llamado "el da del fusilamiento
del Congreso"." Contra esta debilidad del Poder Ejecutivo constitucio-
nalmente consagrada, el cual adems era tripartito," el primero que
va a reaccionar va a ser el Libertador, al estimar que el Gobierno cons-
tituido conforme al texto de 1811, no se identificaba "al carcter de
las circunstancias, de los tiempos y de los hombres que lo rodean"."
Por ello, en su discurso de Angostura en 1819 va a reaccionar violenta-
mente contra la frmula de gobierno prevista en el texto de 1811, en
particular contra la primaca del Congreso" y el carcter tripartito del
Ejecutivo," y propondr al Congreso la adopcin de una frmula de
31. Cfr. J. Gil Portoul, op. ct., Tomo Segundo, pp. 220 Y ss.; Augusto Miiares, loe. ct.,
p.90
32. V. los comentarios sobre Jos sucesos de 24 de enero de 1848, en J. Gil Fortoul,
op. cis., Tomo Segundo, pp. 291 Y ss.
33. "El Poder Ejecutivo Constitucional de la Confederacin residir en la Ciudad Federal
depositado en tres individuos elegidos popularmente ... " (Art. 72), loe. ca., p. 139.
34. Esto 10 sealaba en el Manifiesto de Cartagena de 1812. V. en J. Gil Fortoul,
op, cis., Tomo Primero, pp. 329 Y 330. Adems, en su Discurso de Angostura, al
criticar la adopcin de las instituciones norteamericanas por los constituyentes de
1811, indicaba: "No serta muy difcil aplicar a Espaa el Cdigo de libertad pol-
tica, civil y religiosa de Inglaterra? Pues an es ms dificil adoptar en Venezuela
las Leyes de Norte Amrica. zNo dice el Espritu de la! Leyes que stas deben ser
propias para el pueblo que se hacen? Que es una gran casualidad que las de una
nacin puedan convenir a otra? Que las leyes deben ser relativas a lo fsico del
pas, al clima, a la calidad del terreno, a su situacin, a su extensin, al gnero de
vida de los pueblos? Referirse al grado de libertad que la Constitucin puede
sufrir, a la religin de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su
nmero, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? j He aqu el Cdip;o que
debamos consultar, y no el de Washington!". V. en J. Gil Fortoul, op, cis., Tomo
Segundo, Apndice, p. 495.
35. Deca en su Discurso de Angostura 10 siguiente: "Aqu el Congreso ha ligado las
manos y hasta la cabeza a los magistrados. Este Cuerpo deliberante ha asumido una
parte de las funciones ejecutivas, contra la mxima de jUoJlleJqllieu, que dice que
un cuerpo representativo no debe tomar ninguna resolucin activa; debe hacer leyes,
y ver si se ejecutan las que hace. Nada es tan contrario a la armona de los poderes,
como su mezcla. Nada es tan peligroso con respecto al pueblo, como la debilidad
del Ejecutivo; y si en un reino (Inglaterra) se ha juzgado necesario concederle
tantas facultades, en una repblica son stas infinitamente ms indispensables". V. en
J. Gil Fortoul, op, cis., Tomo Segundo, Apndice, pp. 504 y 505.
36. En su Discurso de Angostura, sealaba, adems: "La Constitucin Venezolana, sin
embargo, de haber tomado sus bases de la ms perfecta, si se atiende a la correccin
de los principios y a los efectos benficos de su administracin, difiri esencial-
mente de la Americana en un punto cardinal y sin duda el ms importante. El Con-
greso de Venezuela, como el Americano, participa de algunas de las atribuciones del
Poder Ejecutivo. Nosotros adems, subdividimos este Poder, hacindolo cometido a
un cuerpo colectivo sujeto por consiguiente a los inconvenientes de hacer peridica
la existencia del gobierno, de suspenderla y disolverla siempre que se separan sus
miembros. Nuestro Triunvirato carece, por decirlo as, de unidad, de continuacin
LOS SUPUESTOS HISTORlCOS 65
gobierno con un Ejecutivo fuerte," lo cual, sin embargo, no fue acogido

por la Constitucin de 1819, ni por las constituciones posteriores, salvo
las que se hicieron a la medida de los caudillos y dictadores.
La idea federal r la disgregacin poltica regional caudt1ista

Pero el texto de la Constitucin de 1811, adems de las influen-
cias del liberalismo poltico de la Revolucin Francesa, recibi la directa
influencia de la Constitucin norteamericana en la configuracin del
Estado como un Estado Federal, fomentada dicha recepcin por la
situacin de autonoma local que tenan los Cabildos y Ayuntamientos
de las Provincias que luego conformaron Venezuela." A partir de ese
momento, el fantasma de la idea federal va a acompaar toda nuestra
y de responsabilidad individual; est privado de accin momentnea, de vida conri-
nua, de uniformidad real, de responsabilidlld iem'le<1illtll; l' un .:obiemo que no posee
cuanto constituye su moralidad, debe llamarse nulo". V. en }. Gil Fortcui, op, or.,
Tomo Segundo, Apndice, pp. 495 Y 496.
37. En su Discurso de Angostura, al comparar la situacin poltica de Inglaterra, el
Libertador seiialaba: "Por exorbitante que parezca la Autoridad del Poder Ejecutivo
de Inglaterra, quizs no es excesiva en la Repblica de Venezuela.. Fijemos nues-
tra atencin sobre esta diferencia, y hallaremos que el equilibrio de les poderes debe
distribuirse de dos modos. En las repblicas el Eje<:utivo debe ser el ms fuerte,
porque lodo coospin conlta l. en tanto que en las monarquas el ms fuerte debe
ser el Legislativo, porque todo Conspira en favor del Monarca."... "Si oc se ponen
al alcance del Ejecutivo todos los medios que una justa atribucin le seala, cae
inevitablemente en la nulidad o en su propio abuso. quiero decir, en la muerte del
gobierno, cuyos herederos SoIln la anarqua, la usurpacin y [a tirana"... "Que se
fortifique, pues, todo el sistema de gobierno, y que el equilibrio se establezca de
modo que no se pierda, y de mudo que no sea su propia delicadeza una causa de
decadencia. Por lo mismo que ninguna forma de g<)bierno es tan dbil como la
democracia, su estructura debe ser de la mayor solidez, y sus instituciones consultarse
para la estabilidad. Si no es as contemos con una sociedad discola, tumultuaria y
anrquica, y no con un establecimiento social donde tengan su imperio la felicidad,
la paz y la justicia"... "Separando con lmites bien sealados la jurisdiccin ejecu-
tiva de la jurisdiccin legislativa, no me he propuesto dividir, sino enlaza! con los
vnculos de la armona que nace de la independencia, estas PQtestades supremas, cuyo
choque prolongado jams ha dejado de aterrar a uno de los contendientes. Cuando
deseo atribuir al Eje<:utivo UI.la suma de FawJtades superiores a la que antes Rozaba,
no he deseado autorlzar a un dspota para que tiranice la Repblica, sino impedir
que el despotismo deliberante sea la causa inmediata de un crculo de vicisitudes
despticas en que alternativamente la anarqua sea reenrplazada por la oligarqua y
por la. moaccracia". V. en J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, Apndice. pp.
504, 505, 506 Y 510. Todas estas ideas las tiene en cuenta Bolvar, cuando formula
su proyecto de Constitucin para Bolivia en 1826, al resumir en su Discurso a los
Legisladores el pape] del Presidente de J" Repblica asi: "Viene a ser en tluestnl
Constitucin como el sol que, firme en su centro, da vida al universo". V. en J(J~
Gil Fortoul, op, dI., Tomo Segundo, Apndice, p. 59}.
38. En relacin a la imitacin de la idea federal de los Estados Unidos 'Por los Consti-
tuyentes de 1811, E. Wolf la caffica de "imitacin artificia!"'. Tratado de Deraho
Conitil1l(ionrd Venezolano, Caracas, 1945, Tomo 1, p. 58, Y P. Ruggeri Parra, de
"traslado" de 1:l.~ instituciones norteamericanas, op. cn., Tomo 1, p. 44. Debe desta-
historia poltica y condicionar nuestras instituciones desde Su mismo

nacimiento. En efecto, de acuerdo con el texto de la "Constitucin
Federal para los Estados de Venezuela" de 1811, como se llam, las
provincias de Margarita, Curnan, Barinas, Barcelona, l\frida, Trujillo
y Caracas formularon un "Pacto Federativo", partiendo del supuesto
de que cada Provincia era soberana, por lo que toda autoridad no dele-
gada a la autoridad general, quedaba conservada por aquellas." Con
la Federacin de 1811, a cuya frmula se opusieron en el mismo mo-
mento de su concepcin Bolvar y Miranda," se inicia en Venezuela un
largo proceso de desarticulacin institucional del pas, que slo va a ser
controlado por tos caudillos que lo gobernaron durante el siglo pasado
y eliminado en el primer tercio de este siglo, con el fin de la Federacin
caodillista. En efecto, el establecimiento de la frmula feeleral de 1811
tuvo indudablemente su causa profunda en el temor de nuestros pri-
meros republicanos, siguiendo la ortodoxia liberal, por el establecimiento
ele una autoridad fuerte y central H y, ms an, el temor de los repre-
sentantes de las diversas Provincias de Venezuela en relacin a la hege-
mona natural de Caracas, 10 que provoc inclusive que la "Ciudad
Federal" que se estableca en la Constitucin, Se ubicara en la ciudad
carse, en todo caso, que si bien hubo, indudablemente, influencia de la Constitucin

norteamericana en la configuracin federal de la Constitucin de 1811, (01'10 10
reconoci el propio Libertador (V. Notas Nos. 34 y 36 de este pargrafo 3), la
adopcin de la forma federal fue bsicamente una consecuencia de la autonoma
local de [os Cabildos o Ayuntamientos coloniales, segn el esquema heredado de
Espaa y arraigado en Latinoamrica en el momento de la independencia. Haba,
segn 10 seala Vallenilla Lanz. una tendencia "hacia la disgregacin anrquica,
bautizada desde 1810 con el nombre de Federacin o Confederacin", V. 1. Valle-
nilla Lana, Disgregecion e lniegmcin. Enseyo sobre la forme/ci" de la Naciona-
lidad Venezolana, Caracas, 1953, p. LIB. La federacin. de acuerdo con este autor,
fue en Amrica Latina "la expresin ms evidente de la herencia espaola y de la
descentralizacin a que estaban habituados estos pueblos", idem. p. LIV; por tanto,
"el movimiento disgregativa, que en 1810 tuvo el mismo carcter de Federacin
de Ciudades, se transform por circunstancias particulares, en Federacin Caudillcsra
hasta el reconocimiento de la autoridad del Libertador", ibdem, p. LXX. En tela-
cin a la influencia de la Constitucin de Cdiz en la obra de nuestros primeros
constituyentes, V. J. :0.1. Casal Montbrun, La Constuucin de 1961 y la Evolucin
Constitucional de Venezuela, Tomo JI, Forma de Estado, Caracas, 1972, Vol. 1,
pp. 23 Y ss. V., adems, los comentarios de Humherto J. de La Rache, "P[ Fede-
ralismo en Venezuela" en Los Sistema.f Federales en Amrica Latina, UNA~f, 1972,
pp. 557 Y ss.
39. V. el Preliminar de la Constitucin de 1811, loe. cit., p. 128.
40. Cfr. Jos Gil Fortoul, op, cii., Tomo Primero. p. 255,
11. Tal como Se seal, la reaccin contra la Monarqua absol uta que condicion todo
el movimiento revolucionario en Francia, y que origin la bsqueda politicu del
debilitamiento del poder (p. ej. el sistema de frenos y contrapesos), Se reflej 61
EE.L'U. en la frmula federal, que importaron luego las Provincias latinoamericanas.
Cfr. 10 indicado en los pargrafos 1 y 2.
LOS SUPUESTOS }USTORICOS 67
de Valencia." El caudillismo poltico regional venezolano, que tanta

influencia tuvo en toda nuestra historia, encontr entonces consagracin
formal en el primer texto constitucional, que garantizaba el poder de
la aristocracia regional sobre sus regiones frenando la hegemona de la
capital tradicional. En vano secn los esfuerzos del Libertador para
erradicar la idea federal de nuestras instituciones polticas, expuestos
fuodemeorelmenre en el Manifiesto de Cartagena y en el Discurso de
Angostura;" sus ideas originales y su esfuerzo por desarrollar institu-
ciones polticas propias en Venezuela y Amrica Latina, como vas de
transicin entre la sociedad colonial y la Repblica independiente, Jamen-
rablemente no van a ser seguidas, y en la segunda Constitucin de
Venezuela, de 1819, y en las siguientes aun cuando momentneamente
el calificativo federal desaparece, se va a seguir bajo una forma centra-
lista el mismo esquema poltico de fondo de autonoma regional y
Iocalista y, por tanto, de fomento a la autoridad de los caudillos
militares. u
42. V. Art. n de la Constitucin de ISI1. Cfr. J. Gil FOrtout op. cit., p. 257,
43. Entre las causas que debiJitaron al ;:ohierno de [a Primera Repblica y que prevo,
carcn su cada en 1tl12, Balivar seal en Su Manifiesto de Cartagena a "su forma
federativa", agregando que ('1 sistema federal bien que sea el ms perfecto y ms
capaz de prop.crcionar la feJjcidad hu.mana en. sociedJd, es, no {)bstanle, el ms
opuesto a los mtereses de nuesuos naCIentes Estados". V. las referencias en }. Gil
Fortoul, op. cit., Tomo Primero, p. ,28. Cir. P, Rugger Parra, op. ,r.! Tomo 1,
p_ .51 En su Discurso de Angostura an es ms duro el Libertador al criticar la
frmula federal venezolana: "Cuanto ms admiro b. excelencia de la Constil\1cin
Federal de VeneZuela. tanto ms me [)ersuado de la imposibilidad de su aplicacin
en nuestro Estado" Al sistema federal lo califica corno "dbil y complicado" para
el cual "no estamos preparados". Pero la parte de ms inters de su Discurso en
relacin a esta materia, es aquella en la cual desenmascara la realidad de la frmula
federal: el "empeo inconsiderado de aquellos provinciales".. ante el cual "cedieron
nuestros legisladores". Fue la pesin del regionalismo y caudillismo local lo que
origin el pacto federal y cl comienzo del fin de la Rep(,bica. Bolvar dice: El
pnmee Congreso en su constitucin Federal ms consult el espritu de las provino
cias, que la idea slida de formar una Repblica indivisible y central. Aqu Cedieron
nuestros Legisladores al empeo inconsiderado de aquellos provinciales seducidos POI
el deslumbrenre brillo de la felicidad del pueblo americano, pensando que las ben-
diciones de que goza son debidas exclusivamente a la forma de gobierne, y no al
carcter y costumbres de los ciudadanos". Por ltimo, insista en lo siguiente: '"Ya
disfruta el pueblo de Venezuela de 10i derechos que legtima y fcilmente puede
gozar: moderemos ahora el mpetu de las pretensiones excesivas que quizs le susci-
tara la forma de un -l\obierno incompetente para l: abandonemos las formas fede.
rafes que no nos convienen, abandonemos el triunvirato del Poder Eecutivo, y con-
centrndolo en un presidente. ccnfimosle la autoridad suficiente para que logre
mantenerse luchando contra los inconvenientes anexos a nuestra reciente situacin,
al estadc de ::ueITa "lue sufrimos, y a la especie de los enemigos externos ji doms-
ticos contra quienes tenemos largo tiempo que combatir. Que el Poder Legislativo
se desprenda de las atribuciones que corresponden al Ejecutivo", V. el texto en
J, GiJ Forroul, op. rit., Tomo Segundo, pp. 494, 495. 496, 506 Y 507.
44. Es de observar que Boliv<lr, previendo la sep.1rocin definitiva de VenezuelJ de la
Ahora bien, si es cierto que la Constitucin de 1811, como se dijo,

tuvo un lapso real de duracin de un ao por la cada de la Primera
Repblica en manos de los espaoles, el regionalismo caudillsta perdur
an estando la Repblica en guerra. En los aos posteriores a 1812,
deshechas las instituciones republicanas, slo la autoridad de Bolvar
es capaz de dar coherencia a las actividades de los caudillos militares
regionales, quienes inclusive en alguna oportunidad, al tratar de des-
conocer la autoridad del Libertador y de reinstaurar formalmente la
Repblica Federal, como sucedi con el denominado Congreso de Cariaco
de 1817, debieron ser reprimidos con la pena capital." De manera que
si bien la autoridad nacional no se rega por la Constitucin de 1811,
pues de hecho la guerra la haba puesto en manos de Bolvar, la auto-
ridad regional local, al contrario, era muy celosa, no del texto de la
Constitucin del ao 11, sino del espritu regionalista y, por ende, caudi-
llista local de su contenido."
Por otra parte, otro elemento que perdur del espritu de la Cons-
titucin de 1811 fue el evidente igualitarismo que estableci en relacin
a los diversos estratos sociales de la Repblica. Este espritu igualita-
rista, no slo fue 10 que permiti a los espaoles fomentar la subleva-
cin de los negros esclavos de Barlovento el ao 1812," sino que abri
el camino para la rebelin popular de 1814 comandada por J. T. Boves,
a la sazn bajo las filas realistas." En efecto, quizs una de las carac-
tersticas fundamentales de las guerras de independencia en Venezuela,
es que stas no slo fueron guerras civiles entre los criollos patriticos
Gran Colombia y la designacin de Pez como el Primer Presidente de la Repblica,
segn ste lo narra, le aconsej a Pez "una y mil veces que al verificar la sepa-
racin me opusiera con todo mi influjo a la adopcin del sistema federal, que en
su opinin era sinnimo de desorden y disolucin, recomendndome mucho la cons-
titucin boliviana. Encargbame tambin que al verificarse la separacin partiramos
la deuda, la tierra y el ejrcito; que entonces l vendra a establecerse en Venezuela;
pero que si se adoptaba el sistema federal, no se quedara ni de mirn", J. A. Pez,
Autobiografa, Tomo 1, Nueva York, 1870, p. 375. Sobre el carcter centralista
de la Constitucin de 1819 en cuanto a la eliminacin del rgano deliberante de
las Provincias, V. J. M. Casal Monrbrun, op. ct., Vol. 1, p. 34.
45. Cfr. Augusto Miiares, loe. cit., p. 49, 55 Y 56.
46. El origen del caudillismo, como forma de mando, lo sita Mijares en los aos 1813
a 1819, y a la base del mismo, la idea federal estampada en la Constitucin de 1811.
V. A. Mijares, loco cis., pp. 34 Y 36.
47. Cfr. Francisco Javier Yenes, Relacin Documentada de los Principales Sucesos Ocu-
rridos en Venezuela desde que se dee/ar Estado Independiente hasta el ao de 1821,
Caracas, 1943, Tomo 1, p. 51.
48. Para una relacin detallada de esta rebelin, V. Juan Uslar Pietri, Hi.rtoria de la
Rebelin Popular de 1814. Contribucin a/ estudio de la Historia de Venezuela,
Pars, 1954.
LOS SUPtJESTOS HlSTORrCOS 69
y los espaoles colonialistas, sino que realmente llegaron a configurarse
como autnticas guerras sociales y econmicas," con agudas y profundas
caractersticas de "lucha social de amos contra esclavos, terratenientes
contra la poblacin rural enfeudada, y de lucha tnica definida por Ias
pugnas igualmente violentas de negros, mulatos y zambos contra blan-
cos". so La independencia en Venezuela, que originalmente se concibi
por la aristocracia y nobleza criolla, como una revolucin poltica, inme-
diatamente despus de la cada de la Primera Repblica, desencaden
una. guerra que, aparte de sus aspectos polticos de lucha entre inde-
pendentistas y realistas, provoc una verdadera revolucin social." En
el centro de la rebelin popular estuvo J. T. Boves, el cual, si bien
luchando del lado realista, moviliz socialmente las clases desposedas,
los esclavos y los pardos, contra los ricos, los amos y los blancos o
mantuanos," producindose en todos los rincones del pas una aniqui-
lacin fsica de stos." El origen del mestizaje venezolano habla comen-
49. V. Lo Vellerulla Lanz, CeSP1'fJmo . , fit., p. zoo. Este autor seala que la revo-
lucin que nos emancip de Espaa, emancip al mismo tiempo las clases populares
de la sumisin a que estaban sometidas bajo el antlj;uo rgimen ... ; "en Venezuela
la guerra revolvi hasta el fondo de nuestras ms bajas clases populares; y sobre
las misll1as y la desaparicin de las aristocracias municipales, sur,lli el igualitarismo".
V. en D'gJ'IJJ:#i,5,~. _, dI., pp. LXXV y LXXVI.
50. V. F. Brito Figueroa, op. cit., Tomo I pp. 269 Y no. R. Daz Snchez, califica a
la guerra de independencia como de "sesgo clasista', loro ct., p. 195.
51. En este sentido, L. Yallenille Lana smala acertadamente, al comparar la situacin
de las guerras de independencia en Venezuela con las de otros pases latinoameri,
canos, lo siguiente: "Cuando en otros pases de Hispano_Amica la revolucin de
Independencia se redujo casi a un cambio de autoridades y el Gobierno supremo
pas sin hondas modificaciones de las manos de los agentes de Espaa a las de la
aristoWlCia crjolla habitU,1aa a la supremada social, municipal y econmica, consn,
tuyndose en oligarquias que an perduran como en Chile y Colombilf, en Venezuela
los primeros movimientos revolucionarios comienzan tambin encabezados por las
clases elevadas; pero al cabo de catorce aos de cruentsima lucha Y por causas
tnicas l7 mesolgfcas que particuJaJiuo nuestra evolucin. diferencindola de la de
casi todos los otros pueblos del Continente, se observa con absoluta clAridad, que
\lOa verdadera. revolucin oocial se haba realiudo en el organismO de la antigua
Capitana General", Cesarismo, .. , ca., p. 200.
52. Por ello Boves lue calilkado por )uatl Vicente Gonzlez, como "el primer caudillo
de la democracia venezolana'. V. J. V. GonzMez. BJog,.pfa Jk 1{>J1 PJ/ix Rib.,:/J,
Madrid, 1917, p. 139; calificativo que J. Uslar Pietri, estima como acertado, en
op. dt., p. 89. F. Brito Fgueroa, califica a goves, COmO un "verdadero caudillo
popular", ofr. ,it" Tomo 1, p. 196. Un magnIfico cuadro no slo psicolgico sino
social de la poca en que vivi Boves, puede apreciarse en F. Herrera Luque, Bovt!s,
El Urogallo, Caracas, 1972.
53. La guerra y la rebelin de 1814 condujeron a una "destruccin sistemtica de la
raza blanca" (V. J. UsJar Pierri, op. tit., p. 104), lo que llev a Mo-rillo, el general
espaol que fue enviado a Venezuela a imponer el arden inclusive- rn las f;Jlls
realistas, a escribir en 1815, muerto Bove., que "la mortandad y la desolacin que
una guerra tan cruel ha ocasionado, va disminuyendo de un modo conocido la raza
de los blancos, y casi no- se ven sino kffiles de color, enemigos de aquellos, quienes
zado y, COn l, una diferente estructura social gue coloca al pais en

condiciones excepcionales comparadas con la de otros paises latino-
americanos." Pero la quiebra de la autoridad social de la aristocracia
criolla, provocada por estas guerras, afianz indudablemente el poder
de los caudillos regionales y militares quienes se convertiran por muchos
aos en "la nica fuerza de conservacin social"." Se comprende, por
tanto, la lucha de! Libertador contra la frmula federal de gobierno,
la cnal, en 1819, afianzara e! poder de los caudillos regionales, cons-
pirando contra la coherencia institucional de la Repblica.
En efecto, la Constitucin de 1819 gue sucede a la de 1811, y aun
cuando tuvo la influencia de las ideas de Bolvar expresadas en e!
Congreso de Angostura, no se cie completamente a las mismas." La
pertinaz oposicin de! Libertador a la concepcin federal y al imperio
de! caudillismo local y regional, provocaron gue el texto constitucional
de 1819 organizara una Repblica "unitaria y centralista"," la cual,
sin embargo, no tuvo mayor vigencia, pues la guerra continu. Dos
aos despus se dict la Ley Fundamental de la Unin de los Pueblos
de Colombia y la Constitucin de 1821, no ya de Venezuela, sino de
la Repblica de Colombia, por e! Congreso general de los pueblos de
Nueva Granada (Colombia y Ecuador) y de Venezuela, reunido en
Ccuta." Esta Constitucin, siguiendo la orientacin centralista de la
ya han intentado acabar con todos", llegando a calificar la guerra de independencia,

como "una guerra de negros contra blancos". V. las citas en ]. Uslar Pietri, op, ca.,
p. 200. Cfr. en F. Brito Pigucroa, op, cit., Tomo 1, p. 271.
54. Venezuela, en este sentido, es uno de los pases con mayor porcentaje de poblacin
mixta (mestiza y mulata), que supera el 70 por ciento, contra un 8 por ciento de
poblacin negra y un 1,5 por ciento de amerindios. Cfr. Nota N<) 25 del Capitulo 2.
55. V. L. Vallenilla Lanz, Cesarismo . . , cit., p. 119. De esta apreciacin es que este
autor desarrolla su concepcin del "Gendarme Necesario", la cual si bien pudo tenor
base de sustentacin aplicada a la situacin poltico-social de los primeros aos de
la Repblica, la utiliz para justificar la dictadura de J. V. Gmca.
56. Cfr. P. Rucgcr Parra, op, cit., Torno J, p. 53.
57. "La Repblica de Venezuela es una e indivisible", Ttulo JI, Seccin Primera, Art. 1<:>
de la Constitucin de 1819, en Luis Marifias Otero, op. cis., p. 182; constituyendo
las diez Provincias (Barcelona, Barinas, Caracas, Coro, Cuman, Guayana, Mara-
caibc, Margarita, Mrida y Trujillo ) divisiones territoriales de la Repblica Ohm,
Art. 2<:, bajo la autoridad de un gobernador sujeto inmediatamente al Presidente
de la Repblica. Ttulo IX, Seccin Primera, Art. 1<:>, loe. cit., p. lR2. Para un
anlisis de la labor del Congreso de Angostura, V: Jos Rodrguez Jturbe (ed.) ,
Actas del Congreso de Aneosmra, Caracas. 1969.
58. Ya en diciembre de 1819, meses despus de haberse aprobado la Constitucin de
ese ao, el Congreso de Venezuela haba aprobado la Ley Fundamental de la Rep-
blica de Colombia, la cual condujo a la reunin de las provincias de la Nueva
Granada y Venezuela en una sola nacin, regulada por la Constitucin de 1821.
V. el texto de sta en Luis Maras Otero, op. cis., pp. 195 Y ss.
anterior, dividi la Repblica en Departamentos y Provincias, (;9 pero

descart los principios del Ejecutivo fuerte que propugnaba Bolvar,
debilitando an ms su posicin en relacin a la gue consagraba el
texto de 1819. 6 0 La ausencia de Bolvar del ejercicio de la Presidencia
de esta vasta Repblica de Colombia, por encontrarse comandando los
ejrcitos en el Sur, y el desarrollado carcter localista r regional de
Ias autoridades de Jos Departamentos creados en la nueva Repblica,
particularmente los de Venezuela," provocaron el desconocimiento pau-
latino de la unidad de la Gran Colombia y de la autoridad del Gobierno
de Bogot, donde Se haba situado desde 1821 la capital provisional.
El caudillismo militar y regional gue tanto se desarroll con motivo
de las guerras de independencia, y la enarquia personalista cue implic,
indudablemente gue provocaran la destruccin de la Gran Colombia,
y varios hechos pueden destacarse en este proceso. En primer lugar el
Gobierno de Bogot, ejercido por el Vicepresidente Soublette en ausen-
cia de Bolvar, no tuvo nunca poder real sobre los jefes militares en
guerra de Venezuela y, particularmente, sobre el general Pez." En
segundo lugar, la reaccin Iocalista de la Municipalidad de Cereas
COntra el rgimen constitucional de 1821, <:jUe inclusive condujo a que
dicha Municipalidad se nega.se a jurar fidelidad completa el texto ccns-
titucional," institucionaliz la tendencia separatista de los venezolanos
de la Gran Colombia." En tercer lugar, los conflictos entre las auron-
59. V. Art. 6~ de la Ley Fundamental y Art. 150 de la Constitucin, loe, ch., pp. 196
Y 216. En 1821 a Venezuela se le sealaron tres Departamentos: Orinoco, formado
por las Provincias de Guayena, Cuman, Barcelona y Margaria; el Departamentu de
Venezuela, con las Provincias de Caracas y Ba-ioas: y el Zulia, con las de Coro,
TrujilJo, Mrida y Maracaibo. En 1824 se cre un nuevo Departamento en' Venezuela,
el de Apure, y en 1826, se cre el de Ma!uIn. Cf . los datos en Augusto Mijares
10(. cir., p. 67. '
60. Cfr. P. Ruggeri Parra, op. rit., Torno J, pp. 511, 62 y 64; Jos Gil Fortoul, 01'. tit.,
Tomo r, p. 622.
6t. El historiador R. M. Baralt resume as los sentimientos de Venezuela, respecto de
la Constitucin de Ccuta de 11121~ "No fue recibida en Venezuela la Constitucin
de Ccuta ni incondicionalmente ni con xrandes muestras de alegria. Destruida la
soberana del pais, dividido ste en departamentos minados de leyes propias y colo.
cado el centro del ,i:.oblerllO en la. distante Bogot, no podan los venezolanos vivir
contentos bajo aquel pacto de unIn, por ms que la guerra lo hiciese necesario".
co. por Augusto }.Jjjares, loe. cs., p. 69.
62. El mismo Vicepresidente reconoca que no tenia nln;:n poder sobre los jefes mili.
tares venezolanos (Pez y Mario) y que slo Bolvar poda controlarlos. V. la
carta dirigida pOr Soublette al LibertJdor en noviembre de 1821 en las A1emorias
de O'Leary, Tomo VUI, p. 26, cit. por Augusto Mijares, loe, cit., p. 70.
63. Cfr. Augusto Mijates, loe. cit., p. 68; Jos A. Pez, op. cit., Tomo 1, p. 292.
64. Cfr. Jos Antonio Pez, op. cit., Tomo 1, pp. 292 Y ss.: en panicular, p. 371: Jos
GiJ Fortoul, op, ril., Tomo primero, pp. 470 y ss. y 585.
dades civiles y militares en Venezuela, que condujeron en 1826 a la

separacin temporal de Pez de la Comandancia General de las tropas,
y que posteriormente, en los sucesos denominados de La Casia/a, con-
dujeron a que se reconociera su jefatura militar en contra de las deci-
siones del gobierno de Bogot;"' y por ltimo, despus de 1826, el
inicio del predominio absoluto del general Pez en Venezuela, con la
anuencia del Libertador para evitar una nueva guerra civil, y su renuncia
a hacerse "jefe de facciones" de carcter caudillesco."
Por otra parte, debe destacarse que los caudillos militares y regio-
nales venezolanos, se haban constituido en los herederos directos del
poder econmico de la aristocracia criolla aniquilada, y en los aos
posteriores a 1830, en los principales aliados de sta. Tal como lo des-
taca Vallenilla Lanz, "el latifundio colonial pas sin modificacin alguna
a las manos de Pez, Monagas y otros caudillos, quienes habiendo entra-
do a la guerra sin bienes algunos de fortuna, eran a poco de constituida
Venezuela, los ms ricos propietarios del pas"." A ello contribuyeron
los Tribunales de Secuestros y las leyes de Reparto de los bienes confis-
cados en las guerras de independencia a los extranjeros y a los criollos,
por ambos bandos (realistas y patriotas) entre 1817 y 1824, Y que
repartidos entre los guerreros fueron paulatinamente adquiridos a pre-
cios irrisorios por los caudillos militares." En esta forma, "el latifundio
colonial se integr como elemento fundamental de la estructura econ-
mica de la Repblica en la forma de posesin de la tierra (monopolio
individual o familiar, monocultivo, tcnicas rudimentarias) y en las rela-
ciones de produccin basadas en la esclavitud y en la servidumbre de
65. Cfr. Augusto Mijares, loe. cit., pp. 75 Y ss.; Jos Gil Fortoul, op, cit., Tomo Primero,
pp. 587 Y ss. El mismo general Pez consider la poca de los aos posteriores al
ao 1826, como dolorosa y "la ms funesta" de su vida. V. J. A. Pea. o". cir.,
Tomo 1, pp. 286 Y 292 Y ss. V. los documentos relativos a los sucesos del ao 1826,
en pp. 313 a 363.
66. Cfr. Jos Gil Fortoul, op, ct., Tomo Primero, p. 616. Bolvar escriba, en efecto:
"Ms vale estar con l que conmigo, porgue yo tengo enemigos y Pez goza de
opinin popular". "La Repblica se va a dividir en partidos; en cualquier parte que
me halle me buscarn por caudillo del que se levante all; y ni mi dignidad ni mi
puesto me permiten hacerme jefe de facciones". V. las citas en Augusto Mijares,
loe. it., pp. 78 Y 80. Cfr. J. A. Pez, op, cis., Tomo 1, p. 375.
67. V. L. Vallenilla Lanz, Cesarismo ... , cit., p. 107. Cfr. John Duncan Powell Poliiical
mobilizetion of the Venezuela Peasant, Cambridge (Mass.), 1971, p. 16. 'En 1840
el diario El V mezo/ano, deca que Pez, quien era Presidente en ese momento era
"el ms rico propietario del pas, el de ms pinges y seguras rentas". Cit: por
F. Gonzlez Guinn, op, cis., Tomo 111, p. 156.
68. Cfr. L. Vallenilla Lana, Cesarismo ... , cit, pp. 104 Y ss.; F. Brito Pigueroa, op, cit.,
Tom~ 1, pp. 192 Y ss.; P. Ruggeri Parra, op. cit., Tomo 1, p. 48; Jos Gil Portoul,
op. CIt., Tomo Segundo, p. 187.
LOS SUPUESTOS HlSTO.RICOS 73
la poblacin rural, jurdicamente libre". 69 !'or ello, los caudillos. mil~tares
y regionales, de origen popular, postenormente como propretanos y
terratenientes, se convirtieron paulatinamente en conservadores, y de la
alianza entre la olgarqua local y aqullos, no s610 se producir la
separacin definitiva de Venezuela de la Gran Colombia/o sino. que
se constituir. la Repblica de Venezuela, autnoma, con un gobierno
netamente oligrquico y conservador."
La Repblica oligrquica y conservadora

En efecto, el predominio de Pez en Venezuela a partir de 1826,
y separado de hecho el pas de la Gran Colombia bajo la autoridad
de un gobierno fctico dirigido por aqul desde 1829, condujeron inexo-
rablemente a que en 1830 el Congreso de Valencia aprobara. la. consti.
tucin formal de la Repblica de Venezuela, mediante la Constitucin
de ese ao."
Las discusiones que precedieron a la Constitucin de 1830 tambin
estuvieran signadas por la ya secular discusin sobre la estructura federal
o centralista del nuevo Estado venezolano, habindose optado en de-
nitiva por una frmula "centro-federal o mixta", como la denomin el
Congreso aplicndola al gobierno que se formaba," segn la cual, el
Estado era unitario, pero las Provincias gozaban de amplia autonoma
e inclusive contaban con una Asamblea o Diputacin. Estas intervenan
en la designacin de los gobernadores de Provincia, los cuales, aun
cuando dependan del Poder Ejecutivo, significaban el "equilibrio" entre
centralismo y federacin que los constituyentes buscaron." El sistema
69. V. F. Brito Figueroa. OIJ. cit., Tomo 1, pp. 220.

70. Cfr. ]. Gil Fortoul, oIJ dt., Tomo Primero, pp. 612 Y 614.
71. De ahl el calificativo de "Oligarqua Conservadora" que J. Gil Fortoul da al gobier-
no de Venezuela despus de 18}0. V.]. Gil Forroul, op. ril., Tomo Segund9,
pp. 7 Y ss. Y 186.
72. V. Jos comentarios de Pe~ sobre las causas que movieron a Venezuela a separarse
de la Unin Colombiana, en op. tit., Tomo n, pp. 1 Y ss. Debe sealarse, que la
eleccin de diputados que formaron el Congrew de Valencia se hi~o en base a un
Decreto expedido por el General Pez., que estableci el sufragio restringido por
mzones econmicas. CIJ'_ F. Gonzle-2 Guino. cp_ ril., Torno n, p. u.
n. V. en r Gil Fortoul, op. rit., Tomo Segundo, pp- 19 Y 20. Cf,. P. Ruggeri Parra,
01" cit., Tomo Il, p. 17.
74. Articulos ],6 y siguientes de la Constituci6n de ]830 f particularmente los artculos
]64,4 y 170, en Luis Marias Otero, 01'. r;t., pp. 246 Y se. V. los COntetltarios sobre
esta Constitucin en). Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, pp. 17 Y ss.; F. Gon.
:zlez Gunn, 01'. riJ., Tomo JI, pp. 13' Y ss.; y P. Ruggeli Pura, 01" dI., Tomo 11,
pp. 17 Y ss.
electoral que estableci, por otra parte, reservaba a la oligarqua eco-

nmica el control de todas las asambleas y autoridades, siguiendo la
orientacin de los textos constitucionales anteriores, lo cual confirmaba
el carcter oligrquico del gobierno."
El texto de 1830 ha sido el que ms aos de vigencia ha tenido
en el pais (27 aos), lo cual bajo la autoridad directa o indirecta de
los caudillos militares (Pcz y Monagas) representantes ahora de la
oligarqua, contribuy a un notable auge de las actividades econmicas,
por supuesto, bajo el signo del ms puro liberalismo econmico que
exportaban los tericos europeos. Basta recordar, por ejemplo, la famosa
Ley del 10 de abril de 1834 que legalizaba la usura estableciendo una
supuesta libertad de contratos, para comprender la preponderancia de
los capitalistas usurarios en la sociedad e instituciones polticas de la
poca, y las reacciones que contra la misma surgieron, inclusive de parte
de "conservadores" como Ferrnin Toro."
Pez gobern al pas como Presidente en un primer perodo, entre
1831 y 1835, Y en el momento de elegirse su sucesor, afianzada la oli-
garqua econmica, sali electo Presidente el doctor Jos Mara Vargas,
candidato de sta." Los conflictos entre "partidos" militaristas y civiles
75. Cfr. las apreciaciones de 1. ValleniUa Lanz, Cesarismo .. " cit., p. 193, Y de P.
Ruggeri Parra, op, ct., Tomo JI, p. 17. "Bueno o malo este rgimen -dice Gil
Fortoul, al referirse a la olignrquia conservadora (183041848), su existencia depen,
da por necesidad de la limitacin del sufragio a la clase rica o ilustrada". V. op,
cii., Tomo Segundo, p. 311-
76. El texto de la Ley de 10 de abril de 183<1 fue el siguiente: "Art. 1. Puede pactarse
libremente que para bacer efectivo el pago de cualquier acrccncia se rematen los
bienes del deudor por la cantidad que se ofrezca por ellos el da y hora sealados
para la subasta. Art. 2. En todos los dems contratos, as como el inters que en
ellos se estipule, cualquiera que sea, tambin se ejecutar estrictamente la voluntad
de los contratantes. Art. 3. Para el remate de que habla el artculo 1" se observarn
las formalidades prescritas por las leyes del procedimiento ejecutivo. Art. 4. En los
remates que se celebren en virtud de 10 dispuesto en el artculo 11' de esta ley, cesa
el privilegio de retracto, y ninguna corporacin ni persona podr reclamar lesin ni
restriccin ni integrum. Art. 5. El acreedor o acreedores pueden ser licitadores en
la subasta. Art. 6. El rematador, por el acto del remate y posesin subsecuente, se
hace dueo de la propiedad rematada. Art. 7. Se derogan todas las dems leves que
se opongan a las disposiciones de la presente. Cfr. el texto en J. Gil Fortoul, op. cit.,
Tomo Segundo, p. 68; F. Brito Figueroa, ot: cit., Tomo 1, pp. 238 Y 239. V. Fermin
Toro, Reflexiones sobre la Ley de 10 de abril de 1834, Caracas, 19,{1.
77. Gil Fortoul, refiere que de Jos candidatos a la Presidencia en 1831 (Mario, Sou-
blette, Urbaneia, Salom y G6mez), Vargas era quien "juntaba los votos" de los
propietarios y agricultores, del comercio, y "de cuantos en suma queran ya substraer
la Repblica de toda tutela personal... para sobreponer definitivamente el Poder
Civil a las agitaciones armadas". V. J. Gil Portoui, op. cit., Tomo Segundo, p. 189.
Cfr. e Parra Prez, Mario y las Guerras Civiles, Tomo 1 (La Revolucin de las
Reformas), Madrid, 1958, quien seala a Vargas como candidato de "los oligarcas",
p. 206.
LOS SUPUESTOS .fIISTORlCOS
y particularmente los originados por la denominada "Revolucin de

Reformas". si bien afianzaron el poder persona! de Pez, originaron
conflictos entre el Presidente Vargas y el Congreso que obligaron al
primero a renunciar al ao de iniciar su gobierno, terminando el perodo
constitucional en 1839, con gobiernos ejercidos por los Vicepresidentes."
En 1838 Pez fue electo de nuevo Presidente, y en 1843 asumi la
Presidencia el general Soublette hasta 1847, tambin electo COn el apoyo
de las oligarquas econmicas."
Liberales y conservadores
En esta poca, la influencia de las doctrinas sociales europeas, la
libertad irresrricta de la prensa y el deseo de llevar "hombres nuevos"
a la poltica y al gobierno, provocaron el surgimiento de una corriente
poltica que se llam a s misma como "liberal" y que calific al gobier-
no y a la oligarqua, como conservadora, inicindose entonces la pola-
rizacin de la vida poltica venezolana entre liberales y conservadores.
En todo caso, la bandera liberal asumi la lucha social que Se haba
iniciado desde las guerras de la independencia y, por tanto, cont rpi-
damente con gran apoyo popular," promovido demaggicamente por
78. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Sesundo, pp. 185 a 225; Augusto Mijares, loe.
dt., p. 90. LoS incidentes entre Vargas y el ConRreso, puede decirse que se iniciaron
el mismo ao 1835, Cir. F. GonzJez Guinn, op, cit., Tomo JI, p. 34.5.
79. Gil Fortoul seala, en este sentido, que entre los candidatos presidenciales en 1842
(Santos Michelena y Diego Bautista Utbaneja), el general Soublerte era considerado
como garanta para el porvenir, por "los propietarios, agricultores y capjtalistos, que
en el rgimen oligrquico constituan o determinaban COn su influio las mayoras
electorales". V. ]. Gil Fortoul, op, cil., Tomo Segundo, p. 244. Cfr. F. Gonz!ez
Guinn, op. cis., Tomo III, pp. 251 Y ss.
80. "S Jos liberales merecen su nombre -c-dice Gil Fortoul-,-, es porque, cuando sus
adversarios tendan, por timidez o por sistema, a mantener. el statu qua constitucional,
y a esperar al progreso de la iniciativa privada, ellos instintivamente queran avan.
zar, aunque a menudo sin saber cmo; presentan que la escuela {bera! clsica de
no intervencin del Gobierno, cuyos verdaderos representantes fueron jos ron serva-
<lores (en poltica abundan los eptetos absurdos), presertan que esta escuela haba
de modificar, precisamente con la intervencin del gobierno, para acelerar la evolu_
cin de un pueblo nuevo e inculto; compra>dan, por ltimo, que existiendo en todo
otganismo social tendencias progresistas '! tendencias reaccionarias, 105 gobiemos
benfic()Sson los que saben descubrir aqulls y encauzarlas, paralizandc las olr~s",
ot. cil., Tomo Segundo, p- 31B. Cf~, F. Gonzlez Guinn, op. cit., Torne IU,
pp. 147 Y ss. V. la magnIfica coleccin publicada por la Presidencia de la Repblica,
El P'1u"miento PoliJico Venezolallo del Siglo XIX, Caracas, 11 tomos. L VaJlenilla
Lana, al criticar la afirmacin de que el movimiento liberal haya sido obra exclusiva
d~ Antonio Leocadio Guzmn, seala expresamente que "la aparicin del Partido
LIberal 110 es otra cosa que la continuacin de la lucha social empeada desde la
Independencia, la manifestacin principalmente, de ese gran desequilibrio entre las
razas pobladoras de nuestros territorios, cuva ntima fusin no se ba verificado sino
76 DERECHO ADMtN~TRATIVO
agitadores polticos de la talla de Antonio Leocadio Guzmn. Esta

corriente de pensamiento politico, en todo caso, contrastaba con la ms
ortodoxa actitud liberal clsica del gobierno y sus gobernantes, parti-
cularmente de Soublette." Puede decirse que lleg a conmocionar social-
mente la Venezuela del ao 1846, y Guzmn, quien a pesar del sistema
electoral oligrquico" aspiraba a la eleccin presidencial, indirecta-
mente promovi sin embargo revueltas polticas y sociales como reaccin
a las acciones del Gobierno contra las Municipalidades y la prensa, por
las cuales se le conden a muerte." Entre tanto, Jos Tadeo Monagas
era elegido Presidente en 1846, con el apoyo de Pez y Soublette y de
los conservadores, pero tan pronto se posesion de la Presidencia con-
mut la pena de muerte de Guzmn, quien al poco tiempo sera su
Ministro y luego su Vicepresidente (1849-1853), y form gobierno con
los liberales, pasando los conservadores y el Congreso que lo haba
elegido, a la oposicin." Esta promovi una acusacin poltica contra
el Presidente Monagas, y como secuela de su discusin, se produjo una
reaccin popular contra el Congreso, provocada por el Partido Liberal,
por los medios violentos de las revoluciones, porque no de otro modo han podido
romperse las vallas que los poderosos prejuicios de clase han opuesto a la evolucin
igualitaria", cit. por J. Gil Pcrtoul, op. cit., Tomo Segundo, p. 232, nota al pie de
pgina. Cfr. L. Val1enilla Lanz, Disgregarin .. ", cit., pp. XLV Y ss.
81. Gil Fortoul califica a Soublette corno "discpulo efectivamente de la escuela liberal
inglesa de non intervention"... "convencido de que los pueblos no necesitan para
su desarrollo normal la vigilancia continua, y menos la tutela del Gobierno", V. Jos
Gil Fortoul, op, cit., Tomo Segundo, pp. 245 Y 257. Cfr. Augusto Mijares, loco ca.;
p. 96; F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo 111, p. 374. Se comprende por qu tena
entonces el apoyo poltico de la oligarqua econmica.
82. V. sobre la situacin poltica del ao 1846, F. Gonzlez Guinn, op, cii., Toma IV,
pp. 77 Y ss. Y R. Daz Snchez, Guzmn, Elipse de una ambicin de Poder. Caracas
1953, pp. 293 Y ss. Y 302 Y ss. "El sistema electoral vigente favoreca a los conser-
vedores y liberales moderados. Recurdese que la Constitucin no acordaba el
derecho de sufragio sino a los propietarios, rentistas y empleados (sistema que el
mismo Guzmn aceptaba sin reservas); por consiguiente, quien de hecho deter-
minaba la mayora, como en todo rgimen oligrquico era la clase social ms rica
o instruida, y sta clase desconfiaba, en general, de Jos guzrnancsras, a quienes
se les atribuan propsitos no menos radicales que la inmediata emancipacin de
los esclavos, sin compensacin a sus dueos, y aun el reparto autoritario de tierras".
V. J. Gil Fortoul, ot: cis., Tomo Segundo, p. 267.
83. Seala Gil Fortoul, que a Guzmn se le juzg como promotor de una revolucin
social y poltica a cuyo fin excitaba las pasiones populares con promesas atentatorias
de las leyes existentes, cuales el reparto de la tierra y la libertad de los esclavos.
V. J. Gil Fortoul, op. cir., Tomo Segundo, p. 279. V. las referencias a las acciones
del gobierno contra las Municipalidades y la Prensa, en F. Gonzlez Guinn, op, cs.,
Tomo IV, pp. 146 Y ss.; Y Jos comentarios sobre el juicio a Guzmn, dem, pp.
216 Y ss. Y R. Daz Snchez, Guzmn, cit. pp. 323 Y ss.
84. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IV, pp. 205 Y ss., 210, 302, 310 Y SS., 343
y SS., 3)6, 361 y SS., Y Tomo V, p. 22.
organismo en el cual se situaba la representacin del rgimen conser-

vador. Como resultado de los acontecimientos del 24 de enero de 1846,
el Congreso perdi sus prerrogativas y abandon su actitud oposicio-
nisra;" parte de los conservadores, bajo la direccin militar de Pez, se
lanzaron a la guerra civil, pero pronto haban de ser vencidos; y Pez,
luego de varios aos encarcelado, fue expulsado del pas en 1850.
Bajo la orientacin liberal, el Congreso sometido al Presidente
Monagas y al Vicepresidente Guzmn, aprob algunas leyes de Impor-
tancia como las de modificacin, en 1848, de la Ley de libertad de
los contratos de 1834, estableciendo al contrario y en base al principio
de igualdad, limitaciones al cobro de intereses contractuales y a la auto-
noma de la voluntad; y la abolicin de la pena de muerte en 1849.su
En 18'50 se verificaron nuevas elecciones y contra las pretensiones pre-
sidenciales del Vicepresidente Guzmn y del Partido Liberal, el Presi-
dente Monagas impuso la candidatura de su hermano Jos Gregario
Monagas, quien inici su perodo en 18'51. La reaccin del Partido
Liberal y de parte del Conservador no se hizo esperar y contra lo que
se comenz a denominar la dinasta de los Monagas, se desataron movi-
mientos armados en 1853 y 18'54, sin ningn xito. Guzmn, en todo
caso, se haba alejado de la Repblica en una misin diplomtica en
el Per."
En el orden social y econmico, el gobierno de Jos Gregario
Monagas no realiz mayores cambios, y slo se recuerda su labor, por
la aprobacin en 1854 de la Ley de abolicin de la esclavitud, promo-
vida por los propios propietarios 88 y como medida para promover la
8'. Con este acomecimlento, denominedo el "da del fusilamiento del Congreso" (el,.
Augusto Mijares, loe. cit., p. 10'), se produ(C, segn Gil Fortoul, el fe de la
oligarqua conservadora y el inicie de la oligarqula liberal, op. cit., Tomo segundo,
p. )09, Y Tomo Tercero, pp, 9 Y ss. v. 105 <:omentatios sobre los amntecjmiento~
del 24 de eoero, eo J. A. Pez. op. cit., Tomo 11, p. 451; C. Parra Prea, Marino .. "
cit., Vol. III (El ~4 de enero}, Madrid, 1960, pp. ~3 Y ss.; f. Gonzlez Guion,
op. ciJ., Tomo IV, pp. 411 Y ss.
86. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit, Tomo Tercero, pp. 26 Y 38; f. Gonzlez Guinn, op.
cit., Tomo IV, pp. 480 Y ss.
87. Cf,. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, pp. 42 Y ss.; F. Gonzlez Guinn, op, cit.,
Tomo v, pp. 136 Y ss., 29' y ss., y 369 y ss.
88. En 1845 ya se haba presentado un proyecto de Ley al Congreso paca contratar un
emprstito en el extranjero para emancipar completamente a 105 esclavos, indemni-
zando a sus dueos, el cual no se aprob por la situacin electoral de 1846. el'.
J05 Gil Fortoul, op. sit., Tomo Segundo, p. 311. F. Bcito Pigueroa seala, en este
sentido, que los terratenientes auspiciaron la ley, (uandQ sintieron que el mantem-
miento de los esclavos les significaba una (uga muy onerosa a la situacin de la
agricultura en la poca, lo que se confirma por el h(!(ho de que por una parte reci,
78 DERECHO ADMINlSTRATNO
reeleccin de Jos Tadeo Monagas, al concluir el perodo presidencial

de su hermano. En 1855, en efecto, Jos Tadeo Monagas reasume la
Presidencia de la Repblica, consolidndose la autocracia corno furma
de gobierno, lo que lleva inclusive, a que en el ao siguiente, en 1856,
se haya aprobado por el Congreso un Decreto sobre reformas de la
Constitucin que eluda los procedimientos propios de la Constitucin
rgida que estableca el texto de 1830."
Las Constituciones de 1857 y 1858

Institucionalmente, los acontecimientos de los aos 1856 y sigUlen-
tes, y particularmente la Constitucin de 1857, la cual no tuvo sino un
ao escaso de duracin, van a ser de enorme importancia para eJ des-
arrollo histrico-poltico de la Repblica, por varios hechos: ante todo,
con la reforma constitucional promovida por Monagas en 1857 Fara
reelegirse antes de finalizar su perodo," Se inicia la larga historia de
reformas constitucionales circunstanciales que caracteriza nuestra evo-
lucin constitucional desde 1857 hasta la fecha." Corno la eleccin del
Presidente se atribua en la reforma citada al Congreso con antcrio-
ridad, en 1856 y mediante la reforma de la Ley de divisin territorial
de la Repblica, se aumentaron a veinte las Provincias que la Consti-
tucin de 1830 fijaba en once, decisin que la Constitucin Federal de
1864 ratificara posteriormente." Con esta medida quedaron cesantes
bieron una indemnizacin por la emancipacin, y no perdieron de hecho los servicios

del esclavo libre, pero sin las cargas que la esclavitud impona. V. 1'. TIrito Figucrca,
01" cis., Tomo J, pp. 249 Y ss. Cfr. las disposiciones sobre la oblieacin impuesta
al Estado de indemnizar a los antiguos dueos de esclavos y el modo de hacerlo, as
como el impuesto especial creado con este objeto, en P. Ruggeri Parra, op, cis.,
Tomo 11, p. 38; F. Brito Figueroa, op. dr., Tomo 1, p. 251; ]. Gil Fortoul, 1/, cit,
Torno Tercero, pp. 51 y 52; F. Gonzlez Guinn, oti. cit., Tomo V, p. 354.
89. Cfr. Luis Marias Otero, 0/1, cit., p. 38; ]. Gil Fortoul, op, et., Tomo Tercero,
p. 76; F. Gonzlez Guinn, op, cit., Tomo VI, pp. 34 y 41.
90. La reforma constitucional de 1857 estableca en el artculo 10) de las Disposiciones
Transitorias que "el Congreso en Cmaras reunidas y por las dos terceras partcs xlc
sus miembros presentes, proceder a nombrar por esta vez el Presidente y Viccpresi-
dente de la Repblica para el primer perodo constitucional. Entre tanto los actuales
continuarn en sus destinos hasta que sean reemplazados por los que se nombren".
V. en Ulises Picn Rivas, Indico Constitucional de Venezuela, Caracas, 1911. p. 343.
C/" los comentarios sobre la reforma, en F. Gonzlez Guinn, op, cit., Torno VI,
pp. 63, 78 Y 82.
91. La Constitucin de 1961, la segunda de mayor vigencia en nuestra historia constitu-
cional, fue enmendada en 1973, tambin por razones. circunstanciales electorales.
V, Nota N9 81 del Capitulo 7.
92. V. Nota N9 120 de este pargrafo 3, la Ley se diet el 28 de abril de 1856. Cfr.
F, Gonzlez Guinn, op. cit. Torno VI, p. 37,
los gobernadores interinos y se eligieron nuevos congresantes, todos afec-
tos al rsmen de Monagas." En esta forma se inici tambin una larga
historia de modificaciones poltico-territoriales de la Repblica, al antojo
de gobernantes, cue caracteriz las divisiones rerriroriales, sobre todo
a partir de 1881, y que perdur durante todo el resto del siglo pasado
y buena parte del presente. Por otra parte, la reforma Constitucional
de 1857 reaccion contra los poderes de las Provincias que el compro
miso centro-federal de la Constitucin de 1830 les haba dado; y ello
de dos maneras: por una parte, eliminando la competencia de las Dipu-
taciones Provinciales para intervenir en la eleccin de los gobernadores,
lo que en 1857 se atribuye slo a la competencia del Presidente de la
Repblica;" y en segundo lugar, mediante eJ establecimiento de un
nuevo poder, el "Poder Municipal", al cual se le concedi auronomia.P"
y al cual tericamente se le trasladaron las competencias de las Dipu-
taciones Provinciales que en el texto de 1857 desaparecen." En esta
forma, se estructura el Poder Municipal autnomo, pero inofensivo
hacia el poder central, lo cual va a perdurar hasta nuestros das, y se
elimina completamente el elemento federal que hasta la fecha exista,
lo cual originar, ante el conflicto centralismo-federacin, la Guerra
Federal. En efecto, la reforma constitucional de 1857 se ha visto como
una reaccin del poder central contra el federalismo caudilfista regio-
na1 9 1 y, por tanto, como una reaccin contra los caudillos locales, que
dominaban la vida poltica del pas, desintegrada en feudos provinciales.
Monagas mismo era un caudillo regional que haba dominado siempre
en el Oriente del pas, y su reaccin contra su mismo poder real, pravo-
93. Cfr. Jos Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, p. 78; f. Gonzlez Gun/m <?p cit.,
Tomo VI, PP. 43 Y es ' .
94. Artculo 88 de la Constitucin de 1857, en U. Picn Rivas, op. ca., p. 88.
9>. Artculos 85 a 87 de 1a. Qms.titucin de 1857, los. dt., p. 338.
96. En el mensaje del Presidente Monagas, dirigido al Congreso el 21 de enero de 1857
sobre la reforma <:onstitucional, seal 10 siguiente: "La actual Constitucin de la
Repblica (1830), estableciendo un sistema complicado de gobierno que participa
del. rgimen centralista al mismo tiempo que de! rgimen fed.erat fi a las Dipu-
raciones Provinciales toda la parte legislativa del poder municipal y a los ,l(oherna_
dores la parte ejecutiva de ese mismo poder ... Pero lo peor de esta equivocada
combinacin consiste en que, aun cuando hubiera sido verdaderamente independiente
el poder municipal, la Constitucin lo centraliza tambin en las Diputaciones y
gobernadores contra su peculiar naturaleza, deieodo sin accin propia a las ciudades
y parroquias a quienes deba ~neficiar inmediatamente ... Se estableci de este modo
un poder, que se ha credo federal, con los elementos del poder municipal, a expen-
sas de los pueblos que no han gozado del beneficio de ninguno". Cfr. en J. Gil
ForlOuJ, 01>. dt., Tomo Tercero. pp. 79 Y SO,
97. Gil Fortoul, califica a este perodo de nuestra historia constitucional como />1 "Reac-
cin centralista", op, dt., Tomo Tercero, PP. 75 Y ss.
cara evidentemente su cada, en la cual se aliaron conservadores y

liberales. Estos, en efecto, en el mismo momento en que se produce
la reforma constitucional y la reeleccin de Monagas, estaban prepa-
rando los mecanismos para hacer efectiva una reaccin contra el perso-
nalismo y la autocracia de Monagas, y como jefe de la misma, denorni-
nada la Revolucin de Marzo, se design al general ]ulin Castro,"
gobernador del Estado Carabobo, y uno de los caudillos regionales del
centro. En pocos das, y por primera vez en la historia poltica del pas,
una "revolucin" haba triunfado," y con este triunfo se inicia en nues-
tra historia una larga y sucesiva lista de "revoluciones" triunfantes
contra gobiernos, hasta 1958.
En todo caso, la alianza conservadora-liberal en torno a Castro, va
a durar muy poco, y como causa del conflicto estn las medidas a adop-
tarse contra el depuesto Presidente Monagas, con motivo de las cuales,
por primera vez en nuestra historia poltica, se manifest agudamente
la intervencin de las potencias imperialistas europeas, y en particular,
de Inglaterra y Francia, cuyas representaciones le haban dado asilo.
Un "protocolo" firmado con las legaciones europeas que haban dado
asilo a Monagas, por un ministro liberal sin consentimiento de los
ministros conservadores, provoca la renuncia del primero, y la conse-
cuente alianza del Partido Liberal con las potencias extranjeras contra
el gobierno de Castro,'?" cuyas Armas haban bloqueado el puerto de
La Guaira para garantizar la salida de Monagas del pas. Entre tanto,
al organizarse el gobierno de ]ulin Castro en Caracas, se convocaron
elecciones para constituir una Convencin Nacional que deba instalarse
en Valencia en julio de 1858, habindose realizado las elecciones por
sufrago universal y directo ro por primera vez en la Repblica desde
las elecciones efectuadas para constituir el Congreso de 1811, habin-
dose eliminado las restricciones de carcter econmico que se estable-
98. Cfr. F. Brito Figueroa, op. cis., Tomo J, p. 318; J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo
Tercero, pp- 88 Y 93; Augusto Mijares, loe, cit., p. IU; F. Gonzlez Guinn, op, cis.,
Tomo VI, pp. 89, 98, 123 Y 131 Y ss.
99. En los seis aos que siguen al plan de Monagas en 1857, al contrario con lo suce-
dido con los intentos revolucionarios de los aos anteriores, triunfa la Revolucin
de Marzo contra Monagas (1858); los batallones de Casas derrocan a Castro (1858),
los de Bchezura a Gual y proclaman la dictadura con Pez (1861); y finalmente
la Federacin derroca al gobierno dictatorial de Pez en 1863; y como dice J. Gil
Fortoul, "seguirn triunfando otras revoluciones", op, cit., Tomo Tercero, p. 90.
100. Cfr.]. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 105 Y 107; F. Gonzlez Guinn,
op, cit., Tomo VI, pp. 165 Y ss.
101. V. el texto del Decreto, en J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, p. 114. Cfr.
Augusto Mijares, loco cit., p. 112; F. Gonalez Guinn, op, cit., Tomo VI, p. 181.
rieron desde la propJa Constitucin de 1811 La conformacin de la

Convencin fue, sin embargo, fundamentalmente conservadora y sus
discusiones estuvieron signadas de nuevo por la forma federal o centra-
lista del Estado.':"
La Constitucin de 1858, en todo caso, adopt un esquema federal,
aun cuando sin utilizar el nombre de "federacin";':" estableciendo
adems del Poder Nacional, un "Pode, Municipal", no slo a nivel
de Cantones, sino a nivel de Provincias,]~4 previndose la existencia en
stas de gobernadores, como agentes de! Poder Nacional, pero elegidos
por votacin universal, directa y secreta.':" La Constitucin de 1858, a
pesar de la composicin conservadora de la Convencin de Vulencia,
tuvo una marcada tendencia liberal, pues no slo consagr constitucio-
nalmente por primera vez en Venezuela el voto universal, directo y
secreto, ]~C sino que se ampliaron considerablemente, en base a los prin-
cipios liberales, los derechos individuales.':" Sin embargo, las trabas al
poder central perduraron, debilitndose no slo frente a las Provincias,
sino en su misma conformacin.t'"
102. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Tercero, pp. 114, 118 Y 120; Augusto Mijares,
loc. J., p. 113; F. G<Jl1zlez Guin';'a, o(J. d s,, Tomo VI, pp, (8" 2'8 Y ~~., Y
287 Y ss.
10,. Este hecho Jevar a Antonio I.eocadio Guzmn a declarar cnicamente en 1867 Jo
siguiente: "No s de dnde han sacado que el pueblo de Venezuela le tenga amor
a la Fffieracin, cuando no sebe lo que esta palabra significa: esa idea sali de mi
y de otros que nos dijimos: supuesto que toda revolucin uecesrca una band~ra, ya
que la Convencin de Valencia no quiso bautizar la Consnturin con el nombre de
federal, invoquemos nosotros esa idea; porque si los contrarios hubieran dicho
Federacin nosotros hubiramos dicho Centralismo". Cfr. en J. Gil Fortoul, op. ril.,
Tomo Tercero. pp. 1% Y B7; Augusto Miiares, loe. ciJ., pp. 113 Y 114; Ramn
Dlaz Snchez, /o~. cit., pp. 249 Y 2'0. Vallecilla Lanz califica de "oportunista'" y
"falsa" las expresiones de Guzmn, pues "no slo en Venezuela, sino en casi toda
la Amrica Espaola, se habl de federacin y de confederacin mucho antes de
habla= abiertamente de independencia ... ", Disgregan ... , cis., p. LVI.
104. "El Poder Municipal se ejercer por una Legislatura y un Gobernador en las Pro-
vindas; por un Concejo y un Jefe Municipal en los Cantones, y por los dems
funciona:rios y corporaciones que establezca la Legislatura provincial". Art. 122,
Constitucin de 1858, en Luis Marias Otero, op, ot., p. 295.
105. Artculos 135 y 137, Constitucin de 18'8, loco cit., p. 297.
106. "Son ciudadanos y, por lo tanto, tienen el derecho de elegir para el ejercido de Jos
poderes pblicos: 1. Todos los venezolanos mayores de 21 aos; 2. Los que sin
tener esa edad, sean o hayan sido casados" (Are. 11). "Los derechos de ciudildaJX\s
se suspenden: 19 Por enajenacin mental; 2' Por condenacin a pena corporal en
virtud de sentencia ejecutoriada mientras se cumple dicha pena; 3~ Por interdiccin
judicial" (Art. 12). V. Constitucln de 1858, oc. cil., p. 280.
107. Cfr. Jos Gil Fortoul, 01>. cit., Tomo Tercero. p. 125, Y AU,lust(l .Mijares, loe. J.,
p.113.
108. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 126 Y 127.
Las Guerras Federales

Pero antes de aprobarse la Constitucin de 1858, los preparativos
e inicio de la guerra que se convertira. en la Guerra Federal ya estaban
consumados 10~ y a la cabeza de la reaccin contra el gobierno estaban
Antonio Leocadio Guzmn y el general Juan Crisstomo Falcn, cuyo
partido, el liberal, se opona al del gobierno que se denomin Partido
Constitucional.'?" La bandera de la Federacin enarbolada por el Partido
Liberal, dar lugar a la ",ruerra larga", de carcter social, que se inici
a comienzos de 1859 al pronunciarse la ciudad de Coro por la Fede-
racin, con el general Zamora a la cabeza de los revolucionarios. Esta
Guerra Federal, como guerra civil. evidentemente gue produjo profun-
das consecuencias en nuestra historia poltico-social, que deben desta-
carse: por una parte, desde d punto de vista poltico, condujo al triunfo
del regionalismo y caudillismos locales frente al poder central, siendo
la federacin, la forma poltica reafirrnadora del poder de los caudillos
regionales y de la desintegracin poltico-feudal de la Repblica."" Por
109. V. Jos S. Rodrguez, Contribucin al Estudio de la Guerra Federal en V cnezeele,
Tamo J, Caracas, 1960. pp. 202 Y ss. Cfr. F. Gonzlcz Guinn, op. cit., Torno VI,
pp. 187, 192 Y 301 Y ss.
110. El Partido Constitucional del Gobierno, se denomin por sus adversarios como Godo,
Oligarca, Conservador, Central, Centralista y Colorado; y el partido de la revolucin,
se denomin Liberal, Federalista o Federal ("febeca!") y Amarillo. Los colores, en
virtud de las banderas de combate. Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., p. 135. Sobre la
denominacin de los partidos histricos, V. R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco.
El Autcrata Civilizador o Parbola de los Partidos Polticos Tradicionales en la
Historia de Venezuela, Caracas, 1911, Tomo 11, pp. 377 y ss.
11]. De acuerdo con la expresin de L. Vallcnilla Lana, el rgimen federal que- se con-
sagr formalmente en 1864, fue la sancin constitucional del feudalismo caudillesco
o federacin caudillesca, Disgreg.rcion ... , cit., p. LXX. Cfr. la cita tambin en
\V"lf, (jp. eh, Tumo J. p. 88. J. 1\1. Hcmndea Ron, 10 califica como "federa-
lismo de componenda". V. su prlogo al Tomo 11 de Pablo Ruggeri Parra, op. cii.,
p. 10. Por otra parte, Ramn J, Velsquez la califica de "alianza de intereses
feudales" y confirma as la relacin entre la federacin }' el latifundismo-feudal en
Venezuela: "Cada uno de los Estados de la alianza federal es en realidad un gran
feudo, subdividido o repartido en verdaderas encomiendas polticas entre los tenien-
tes o aliados de los grandes seores provinciales quienes de esta manera garantizan
al que est en Caracas la seguridad de la paz o de los contingentes humanos nece-
sarios para hacer la guerra". "El poder de Guzmn Blanco, primero, y ms tarde
de Joaqun Crespo, no se basa en la existencia de un poderoso ejrcito nacional,
de unas finanzas ordenadas o de un verdadero aparato administrativo, sino en el
cumplimiento de un pacto que une, para el disfrute del poder, a los seores terra-
tenientes y guerreros esparcidos en las vastas, poco desarrolladas y bastante aisladas
provincias que forman la Repblica. Es una alianza entre iguales, dentro de 10 cual
cada. seor goza de sus privilegios y domina sobre una realidad semi brbara cuya per-
manencia defiende, evitando roda posibilidad de cambio o reforma". V. R. J. Vels-
quez, La Cada del Liberalismo Amarillo, Tiempo )' Drama de Antonio Paredes,
Caracas, 1973, pp. VII Y VIII. Augusto Mijares, seala que cuando se practic
la federacin "fue en forma anrquica, para convertir cada regin de la Repblica
otra parte, y desde el punto de vista social, a pesar de sus promotores,

la Guerra Federal desencaden en el pas una segunda revolucin social,
continuacin de la gue se haba producido en las guerras de indepen-
dencia, pero todava ms anrquica que aquella,':" pues provoc la des-
aparicin fsica de gran parte de la ohgarqufa, es decir, de las clases
privilegiadas y los blancos, a manos de los resentimientos populares,
conduciendo a una igualacin social, afianzada posteriormente en el
mestizaje,'!"
en feudo de los caudillos triunfantes", toe. cit., 1:>. 125. l Nucete Sardi, seala qu~
la Federacin '<iesfeudaliz, aun cuando (re nuevos Caudillismos poirico-milica,
res" "Hubo una federacin de caudillos", en "El Manuscrito de un Coronel
Federar' (Prlogo), en Emilio Navarro, La Revotucon Federal 18)9 a 1863,
Camas, 1963, pp. X Y XI. En Otro lugar, el mismo Valleailla Lanz insiste en Que
"lo qut! nuestros tercos del federalismo consideraban ingenuamente como una nove-
dad, no tenda a otro resultado sino al de cubrir con un ropaje republicano las
formas disgregativas y rudimentarias de [a colonia, dndole el nombre pomposo de
Estados o Entidades Federales a las ciudades, Cabildos o Distriws Capitulares, que
eran entonces lo que casi son todava (1829): pequeas ciudades con extensas l'
desiertas jursdiccicnes teuitoriales", en Disg'egan ... , cit., p. LVII. Dmillgo
Albeno Rangel, tambin seala dentro de la misma orientacin que d sistema federal,
como el feudal, reposar en "1.>.0 tcito pacto de vasaJIaje"... ".EI Presidente de la
Repblica actuar COmo un {(primus int",r paJ,"Cs de la numerosa familia de caudillos
que se apropian de las distintas regiones del pas", en Lo! AI/dilloJ en et P"da,
Caracas, 1964, P. 71
112. 1. Gil Forroul, al calificarla de revolucin Social seala que "el trmino de Fede-
racin se transforma radicalmente en el cerebro de la gente inclllta, hasta perder Su
significaci6n puramente poltica de autonoma local, para convenirse en bandera de
todo gnero de reivindicaciones democrticas, y en tendencia a una definitiva igua-
lacin de todas las r1ases sociales", op, cit., Tomo Terceto, p. 137. L. Vallenilia
Lanz, al referirse a [as masas populares que soportaron la federscin, seala !<)
siguiente: "Las masas populares que haban sido realistas COn Boves y patriotas con
Pez durante la guerra. de Independencia, fueron despus Iibecajes con Guzmn y
Zamora en el 46 y federales con el mismo Zamol1l, ron Falcn y con Sotillo en
el W", Cesarismo. ,cil., p. 194.
Z13. En esta "revofucin social ms ampa y 'profunda que la misma revolucin, antes
poltica que social, de ia Independencia" ... "desaparece la oligarqua. se resuelven
definitivamente todas las castas y se realiza de herho la igualdad democrtica", dem,
p. 53. V., adems, ibdem, pp. 161 Y ss. Agrega Gil Fortou Io siguiente; Durante
los cuatro o cinco azos que siguieron al de la emancipacin, no se nota ningn
cambio social ni politim debido a la influencia de los nuevos ciudadanos (esclavos
libres). Muchos continan viviendo como peones y colonos en las haciendas de sus
antiguos seores; otros se dispersan por ciudades y campos, todos van a confundirse
poco a poco con [a masa de mestizos que forman [a mayora d" la poblacin vene
aoana. En la vida pblica 1\0 empiezan a intervenir algunos sino por consecuencia
de las guerras federales ..... , ofr. cit., p. 132. POl su parte, L ValleniUa Lana. seala
claramente que "nuestras contiendas civiles posteriores a la Independencia, no han
,ido corno las de otros paises de Hispano Amrica, choques de dos oligarqufas que
se disputan el predominio politico. Verdllderas revolucion~ sociales, stas han sido
corno las etapas de esta evolucin que al cabo de un siglo ha dado por resultado
el triunfo del igualtarismo", Cesedsmo ... , cit., p. 20!. F. Britl) Egueroa, tambin
considera a las guerras federales, como una guerra social, afr. cit. Tomo 1, pp. 289,
295 Y 317 y ss
Sin embargo, es de destacar que las guerras federales, a pesar de

su carcter social y de la rebelin que provocaron en las poblaciones
rurales contra los dueos de la riqueza territorial, no transformaron la
estructura latifundista, pues la propiedad de la tierra pas de los cau-
dillos militares conservadores a los caudillos militares federales.'>' De
ah que en la segunda mitad del siglo XIX se afiance el latifundismo en
Venezuela, como base de la estructura social y econmica del pas, hasta
el advenimiento de la explotacin petrolera, defraudndose las bases
revolucionarias de carcter social de la Guerra Federal.
Las consecuencias de la Guerra Federal, en todo caso, no han
cesado de ser fuente de opiniones divergentes,'" y quizs lo que en su
momento revelaron fue la gran debilidad de las instituciones de la Rep-
blica que condujeron a la anarqua. No hay que olvidar ,]ue el Presidente
Castro fue depuesto en 1859 y que el Presidente Tovar, elegido ese
mismo ao, renuncia en 1861 y ese ao se dejan de respetar las formas
legales en relacin al ejercicio del poder: t iu Pez, quien haba regresado
de su exilio, asume de hecho el poder y se declara la Dictadura, pero
ello no impidi que en 1863 los ejrcitos federales hubieran dominado
el pas. El convenio de Coche de mayo de 1863, firmado por los repre-
sentantes de Pcz (Pedro Jos Rojas) y del general Falcn (Antonio
Guzmn Blanco),'" puso fin a la dictadura y a las guerras federales,
y la Asamblea reunida ese ao en La Victoria conforme a lo previsto en
el Convenio, nombr Presidente Provisional de la Repblica al general
114. V. F. Brito Figueroa, op. dt., Tomo JI, p. 295. R. Dlaa Snchea, considera que con
las guerras federales, "tojo el esquema social queda modificado. Ya no habr ms
castas en Venezuela. Subsistirn, ciertamente, las clases, pero definidas no conforme
al patrn estamental de otros tiempos sino por la posicin econmica", loe. cit.,
p.253.
115. V. las apreciaciones de A. Mijares, loco ca., pp. 122 Y ss.; Pablo Ruggeri Parra, por
ejemplo, sostiene que el sentimiento igualitario no se debi ni a la guerra ni a la
Constitucin Federal, sino al resultado de un proceso que data de los orgenes de
la nacionalidad. A su juicio, "la guerra federal fue una calamidad nacional sin
resultado alguno favorable para el pas", op, cit., Tomo II, p. 63. V. las diversas
opiniones citadas por F. Brito Figueroa, op, cis., Tomo 1, pp. 327 Y ss.
116. la fecha del 29 de agosto de 18(1 -dice Gil Fortoul- marca la agona del rgimen
establecido desde 1830. Hasta entonces, todos los partidos, inclusive el partido reac-
cionario de Moriegas, haban procurado justificar sus propsitos, y aun sus errores,
con preceptos de leyes vigentes o con nuevos aetas legislativos. En cambio, la dicta-
dura se implanta a mano violenta. op, cit., Tomo Tercero, p. 192. Cfr. F. Gonzlce
Guinn, op. cis., Tomo VII, pp. 337 Y ss.
117. V_ el texto del Convenio de Coche y su antecedente, en Jos S. Rodrguez, op, dI.,
Tomo Segundo, pp. 336 Y ss.; J. Regino Pacheno, Biof!.rafa del Mariscal Juan C.
Falcn, Caracas, 1960, pp. 178 Y 179; en F. Gonzlez Guinn, op, cis., Tomo VIII,
pp. 123 Y ss., Y J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Tercero, pp. 214 Y ss.
LOS SUPUESTOS l-IISTORICOS 85
J. C. Falcn, y Vicepresidente a Antonio Guzmn Blanco, habiendo

salido Pez al exilio. La labor de reconstruccin del poder poltico se
inici de inmediato y Falcn dict varios decretos que establecieron las
bases para la reconstitucin de la Repblica bajo la forma federal, el
establecimiento de la vigencia de las leyes civiles y penales dictadas
antes de 1858, derogando as el primer Cdigo Civil de la Repblica
dictado el ao anterior de 1863, y las garantas constitucionales, entre
las cuales se consagr el sufragio sin otra restriccin que la minoridad. m
Se practicaron elecciones, y la Asamblea Constituyente instalada en
diciembre de 1863, ratific al general Falcn como Presidente de la
Repblica, y aprob la Constitucin de 1864,119 por la cual Se estableci
formalmente la condicin federal del Estado Venezolano.'?"
La alianza caudillista-federal-regional
Con la Constitucin de 1864 se inicia, por tanto, una nueva eta-
pa en la conformacin constitucional del Estado en Venezuela, pues
desintegra la Repblica m en entidades federales - feudales autno-
118. V. en relacin al Cdigo Civil de 1863 y su derogatoria: F. Gonzlez Guinn,

op. cit., Tomo VIII, pp. 92 Y 162. V. el tt:xtu del Decreto de Garantas del 16 de
agosto de 1863, en P. Ruggeri Parra, op- cit., Tomo JI, pp- 54 Y ss.; J. Gabaldn
Mrquez (ed.), Docume'ltos polticos y Actos Eiecsaioos )' Legislativos de la Rel'O_
lucin Federal, Caracas, 1959, pp. 163 Y ss.; J. Regmo Pachano, op. cit., pp. 185
Y ss.; F. Gonzlea Guinn, op, cit., Tomo VIII, pp. 168 Y ss.
119. V. el texto de [a Constitucin de 1864, en Luis Marias Otero, op. cit., pp. 303
Y ss. En relacin a esta Constitucin dice Ruggeri Parra que con ella "no se hubieu
podido gobernar el pais, ni siquiera en das de paz. Sus violaciones son coetneas a
su sancin, y no se la obedeci ni en la forma, ni en el fondo, en los diez aos que
estuvo vigente", op. cit., Tomo JI, p. 62. El sistema federal, segn Gil FOJ:"/:uJ, fue
"volado infinitas veces por el Partido Federal"', op. cit'l Tomo Tercero, p. B6,
V. los comentarios a la Constitucin, en F. Gona.lee Guinn, op. cit., Tomo VIII,
pp. 267 Y ss.
no. De acuerdo con el artculo 1" de la Constitucin, "Las Provincias de Apure, Aragua,
Barcelona, Barinas. Barquisimeto, Cal":lbobo, Caracas, Cojedes, Coro, Cuman, Gurico,
Guayana, Maracaibo, Matudn, Mrida, Margarita, Portuguesa, Tchira, Trlljillo y
Yatacuy, se dedaran Estados independientes y se unen pata formal:" una Nacin libr..
y soberana, con el nombre de Estados Unidos de Venezuela"', siendo los lmites de
nda Estado (Art. 2') los establecidos en la Ley de 28 de abril de 1856 dictada
en ..J ltimo gobierno de Monaeas para l,l;sar su reeleccin (V, Nota N 92 de este
panigfafo 3), loco cit., p. 303. La denominacin de la Repblica va a perdurar hasta
que la Constitucin de 1953 la cambie por el <le Repblica de Venezuela.
121. "Los Estados que forman la Unin Venezolana reconocen recprocamente sus auto.
nomas, se dedatan iguales en entidad poltica y conservan en toda su plenitud la
soberana no delegada expresJme~te en ~s!a Constuucin", Art. 12, loe, cit., p. 304.
Hasta tal punto se opera la desfntegracin formal, que desaparece la norma consu.
tucional que los textos anteriores consagraban l>' segtl la Cual la Repblica: deba
organizarse mediante un gobierno "republicano, popular, representativo, responsable
y alternativo" (p. ej., Art. 6, Constitucin de 18~0, loe. cit., p. 224); Y al contrario,
86 DERECHO ADMINISTRATIV
mas ':" con gobierno propio elegido por sufragio directo y secreto 'ce con-
finndose el Poder Nacional a un Distrito Federal, como territorio
neutro. '" La vida poltica nacional en las dcadas posteriores y hasta
comienzos del siglo xx, se va a centrar en la existencia de esta alianza de
caudillos regionales formalizada por la Constitucin federal uo y 'Iue ser
la garanta de supervivencia de las autoridades nacionales (federales);
alianza y situacin (llle concluir a comienzos del siglo xx, al iniciarse
la integracin poltica del pas mediante la fuerza y creacin de un
Ejrcito Nacional bajo las rdeues de Gmez, que le permitir despus
gobernar dictatorialmente hasta 1935."" Las luchas de las guerras fede-
rales, que segn Alvarado fue ms por la democracia que por la federa-
cin, que era "asunto de forma" ,117 sin embargo, consolid el sistema
federal y los poderes de los caudillos regionales, en perjuicio de la
democracia. Por otra parte, si bien se ratific en el texto de la Consti-
tucin de 1864 el voto popular, universal y secreto, que ya haba consa-
grado el texto de 1858,'" el ejercicio del mismo se hizo nugatorio, pues
entre el 80 Y el 90 por ciento de la poblacin era analfabeta y la ley
exiga saber leer y escribir para el ejercicio del sufragio, por lo que la
participacin en el proceso poltico qued limitada a una minora privi-
lepiada, identificada con la nueva oligarqua de la riqueza comercial
y Cterrateniente.''' Las aspiraciones populares, en todo caso, quedaron
ahora son los Bsrados de la Unin quienes deben organizarse "conforme a los prin-
cipios de Gobierno Popular, Electivo, Federal Representativo, Alternativo y Respon-
sable", Art. 23, 1, Constitucin de 1864, [oc. cit., p. 305.
122. Hasta tal punto que, por ejemplo. el Gobierno Nacional no poda "situar en un
Estado fuerza ni jefes militares con mando, aunque sea del mismo Estado, ni de
otro, sin el permiso del Gobierno del Estado en que Se deba situar la fuerza",
Art. 100 de la Constitucin de 1861, loco cit., p. 319.
123. Arts. 13, 22, loe. cir., p. 306.
124. Arts. 1:", 3; 43, 2; 72. 20 Y 84, loe. cit., pp. 305. 311, 315 }' 317. V. en general
A. R. Brewer-Carfes, El Rgimen de Gobierno Municipal en el Distrito Federal Vene-
zolano. Caracas, 1965; A. R. Brcwer-Carfas, "Caracas", en D. Rowar, The Gooem-
mens in the Pederel Cephels, Torontc, 1973, pp. 113 Y ss.
J 2). v. Jos comentarios en Nota N~ 111 de este pargrafo ).
126. Cfr. Ramn J. Velsquez, op. cis., pp. XIII Y ss.
127 V. Lisandro Aivarado, HiJtorit: de la Rcoolecin Federal, cit. rO! R. Dlaz Snchez,
loe, cit., p. 254.
128. El artculo 14,11 de la Constitucin de 1864 earantizaha a 105 venezolanos "la
libertad de sufragio para las elecciones populares, sin ms restricciones que la menor
edad de dieciocho aos", loco cit., p. 307. V. Notas 101 y 107 de este pargrafo 3.
129. Cfr. F. Brito Figueroa, op, cis., Tomo I, p. 332 Y Augusto Mijarcs, loco cis., p. 123.
Con razn, por tanto, Gil Fortoul seala en relacin a la burla de las promesas
sociales de las guerras federales, que "los evangelistas del rgimen federativo, tan
convencidos como sus adversarios de In necesidad o conveniencia o ventaja -para
cllos- de una oligarqua territorial o militar o intelectual, hiciesen despus en el
defraudadas, y las mismas ofertas y recompensas a las tropas federales

no se cumplieron por el gobierno de F~lcn.l.>o Las ~e~cciones de l~~
mismos liberales y federales a escala regional no se hicieren esperar,
y desde 1864 estalla de lluevo la guerra civil comandando el propio
Presidente falcn las fuerzas gubernamentales, ocupando sucesivamente
Guzmn Blanco la Presidencia interina/o' que alterna con las funciones
de negoCIador de sucesivos emprstitos en el exterJor. I '"
El Gobierno de Falcn, en todo caso, cae en desprestigio y en 1868
la llamada Revolucin Azul, encabezada por el viejo Jos Tadeo Mona-
gas, tom el poder;'>' ste se hace elegir Presidente, pero muere a finales
de dicho ao, y el Congreso designa a su hijo Jos Rupeno Monagas
para que cumpliera el perodo constitucional. Los conservadores lograron
que se excluyera a los liberales del poder, repitindose as el esellema
de 1858: UJ Los liberales se unieron de nuevo y se lanzaron en una nueva
revolucin armada contra el ahora gobierno oligarca de Mon::!gas, la
cual triunf en abril de 1870 teniendo al frente a Antonio Guzmn
Blanco.1 3 G
Se inicia entonces C011 la Revolucin de Abril, el predominio en la
vida poltica venezolana de Antonio Guzmn Blanco, gue vn a durar
dieciocho aos (1870-1888). Con el respaldo liberal, Guzmn Blanco
inici la reconstruccin de la Repblica, gravemente quebrantada como
resultado de las guerras federales, caracterizndose los aos de su gobier-
no por el signo del liberalismo y secularismo. En efecto, a los dos
Gobierno manto les fUe posible por retroceder la Federacin a su esencia de leuda
poltica, bautizando con ella la Constitucin para no contradecir el proI'rama de su
partido, pero d~poj'nqolo del concepto de igualacin de clases que durante Jos
aos de lucha armada predomin en el pueblo", op. cit., Tomo 'Tercero, pp. 136 Y 137.
130. "s interesante destacar 1M referencias a este asped:o que hace un testigo de las cuerras
federales y crtico <le! gobierno de Falcn, Emilio Navarro, op. ct., pp. 152'y 155,
131. V. Jos S, Rodrguez, op. cit., Tomo Segundo, pp. 344 y ss. J. Re:;ino Puchario,
01'. cit., pp. 195 Y ss.; L Level de Goda, Hiuori Contempord"e~ de VCllCZtll?!4
Poltica y Milita, (1858-1886), Barcelona. 1893, Tomo 1, pp. XVIII y ss.
132. Cfr. F. Gcnzlez Guinn, 01'. cit., Tomo VIII, pp- 318 Y ss.; J. R. Pnchano, ot. cr,
p. 195.
133 Sobre e! emprstito de la Federacin y sus (rtkas, V. R. A. Rondn j\Hrqe~.
Guzm:ll Blallco op. rit., Torno JI, pp. 135 Y ss., Y 146 Y ss.
134. Cfr. Manuel Briceo, Los llnstres 1) la EJ!"fa de lo! Gu:cmallN Caracas p. 97
F. Gonzlez Guinan, op. t., Tomo IX, pp. 9, 37, 123 Y ss., Y '136; L. L,vel d~
Goda, 01'. l., Tomo 1, p. XlX. El nDmbre ",lZUJ" de b revolucin se deriva de
la bandera de guerra.
135. Cfr. L. Leve! de Goda, op. cit., Tomo 1, p. XX~ Aut;:\1sto Mijares, loco cit., p. 125;
F. Gon2!ez Guinn, op. cit., Tomo IX, pp. In y 212.
136. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IX, Pp. 233, 245 Y 328 Y ss.
meses de estar en el poder y an antes de que el Congreso de Valencia

lo nombrara Presidente Provisional," dict el clebre Decreto sobre
Instruccin Pblica, gratuita y obligatoria, de 27 de junio de 1870, cum-
pliendo as la exigencia que la Constitucin de 1864 ya contena.!"
Por otra parte, durante los primeros aos de su gobierno se agudizaron
los conflictos con la Iglesia Catlica, llegando a expulsar rdenes y a
disolver los conventos y seminarios.':" Estos conflictos tuvieron gran
influencia en la redaccin de la Legislacin Civil (ratificada en el
Cdigo Civil de 1873), que estableci el matrimonio civil y el Registro
Civil en sustitucin de las instituciones eclesisticas y parroquiales;':"
y en el carcter generalmente laicista y positivista de los estudios supe-
rieres.':" Guzmn Blanco fue elegido Presidente en 1873, recibiendo
su Mensaje, en el Congreso, su padre Antonio Leocadio Guzmn, quien
ocupaba la presidencia de este organismo,':" y gobern hasta 1877 en
un primer perodo que se ha denominado el septenio. Le sucede en la
Presidencia el general Francisco Linares Alcntara, elegido por el Con-
greso bajo la influencia de Guzmn Blanco,':" lo cual se haca evidente
por la exigencia que la Constitucin dictada en 1874 haca del voto
pblico." Con esta exigencia del voto pblico se cambi radicalmente
el sentido igualitario que la Constitucin federal de 1864 estableca, y
137. Cfr. Augusto Mijares, loe. ct., p. 126; F. Gonzlez Guinn, op. cit., Torno IX,
p. 352.
138. Cfr. R. Daz Sccbez, loco cit., pp. 25B Y 262. V., adems, R. Daz Sncbez, Guzmn,
cit. p. 553. La Coostucu de I86' csrableclc en Su artculo 14, 12 como garanta
de los venezolanos "La libertad de la enxefianza que ser protegida en toda su
extensin. El Pode, Pblico queda obligado a establecer gratuitamente la educacin
primaria y de artes y oficios", loe, cit., p. 307.
L:'9. Cfr. R. A. Rondn Mrquca, 01'. /.. Tomo II, pp. 154 Y ss.; Ramn Diaz Snchez,
Gllzm<!', cit. p. 519; F. Gonz.ilez Guinn, op'. cit., Tomo X, pp. 2'51 Y ss. Estos
aconteomemos disminuyeron la influencia que tena la Iglesia en relacin al poder
temporal, produciendo que en Jos aos sucesivos sta no haya tenido en Venezuela
la influencia que tuvo y todava tiene en otros pases latinoamericanos. Cfr. Jos
Rodrguez [turbe, f,~lc;J y Estado en Venezxel, Caracas, 1968. pp. r-io y ss.
140. Previamente al Cdigo Civil se haba dictado una Ley sobre el Matrimonio Civil y
un Decreto sobre el Registro Civil. Cfr. Ramn Daz Snchez, loco cit., p. 260;
f. Gonzlez Ouinn, op. ca., Torno X, 'PP. 126 Y ss.; R. A. Rondn Mrquez,
op. cit., Tomo a, pp- 1'53 Y ss.
141. Cfr. Ramn Diaz Snchez, loe, cit., pp. 263 Y ss.
142, Cfr. F. Gonzlez Guinn, op, cit., Tomo X, p. 145.
113. Cfr. Augusto Mijeros, loco cis., p. 126; F. Gonzlez Guinn, op, cit.. Torno XI,
pp. 224 Y ss.
144. EL artculo 63 de la Consrirucin de 1874 estableci que "la eleccin de Presidente
se har por los ciudadanos de todos los Estados en votacin directa y pblica, de
manera que cada Estado tenga un voto, que ser el de la mayora relativa de sus
electores", correspondiendo al Congreso realizar el escrutinio y declarar la eleccin
se abri clara y burdamente la posibilidad de la influencia directa del
gobernante en la eleccin de su sucesor. Linares Alcntara, a pesar de
haber sido elegido por la presin de Guzmn Blanco, se separ de su
tutelaje y antes del vencimiento de su perodo, reducido por el texto
de 1874 .1 dos aos,':" lo sorprendi la muerte, sin haber podido refor-
mar la Constitucin para ampliarlo a cuatro aos.':"
Una nueva revolucin de orientacin guzmancista depuso al Encar-
gado de la Presidencia a la muerte de Linares, y llam de nuevo a
Guzmn Blanco, que se encontraba en Pars, a quien un Congreso de
Plenipotenciarios de nuevo eligi, en 1879, Presidente Provisional. Desde
1880 a 1882 gobern como Presidente y en 1881 hizo modificar la
Constitucin, a la cual se denomin la Constitucin Suiza,14T por la
creacin en ella de un Consejo Federal compuesto por miembros de las
Cmaras Legislativas,':" a quien se le atribua la facultad de nombrar
el Presidente de Ja Repblica. H u Guzmn Blanco fue elegido para un
segundo perodo (1882-1884) en la Presidencia y al fin del mismo,
habiendo completado cinco nuevos aos en ejercicio directo del poder/SO
hizo elegir al general Joaqun Crespo como Presidente. Retorna a Francia
y el trmino de la presidencia de Joaqun Crespo, ste prepara de nuevo
la Aclamacin para Guzmn Blanco, quien reasume la Presidencia en
(Arts. 64 Y 65). Adems, en el artculo 13,23 se exiga 9ue en las elecciones

populares el sufragio deba ser "directo, pblico, escrito y fumado por el sufra-
p,nte. .. a presencia de la Junta que presda la votacin", V. en Luis M:arias
Otero, op, rit., pp. ~28 Y 336_
145. Cfr. Augusto Miiares, loe. cis., p. 127; R. J. Velsquez, op. dt., p. 19. El artculo 69
d~ la Constitucin de 1874 estahl~a el lapso de dos aos; en cambio, el texto de
1864 estabiecfa un perfodo constitucional del ~sidente de cuatro aiios (Art. 68),
loe, dt., pp. 49, 314 Y 337.
146_ Cfr. Augusto Mijares, loe. cit., p. 127; F. Gonzlez Guinn, ap. cit., Tomo XI,
1'. 426.
147. Cfr. Augusto Mijares, loe. cit.; p. 127; R. J. Velsquez, op, cit., pp. 29 Y ss.
148. El Consejo Federal se compona "de un Senador y de un Diputado por cada una de
las Entidades polticas, y de un Diputado por el Distrito Federal que se eJeghJn
por el Congreso cada dos aos ... ", Art. 61 de la Constitucin de 1881, en Luis
Marias Otero, loe. ciJ., p. 359. Debe destacarse, adems, que eo otra de las inno-
Vl/dOlleS de la Constitucin de 1881, los Estados Federales quedaron reducidos a
nueve grandes entidl/des politirns, -entre el.18S una con el. nombre de Guzmn BJan<:o
(Art. 19), loe. ciJ., p. 348.
149. "El Consejo Federal elige de sus miembros el Presidente de los Estados Unidos de
Venezuela .v." (Art. 6~), quien duraba dos aos en Sus funciones (Art. 63), loe.
cit., p. ,59.
150. Se denomin este segundo periodo, como el quinquenio. Cfr. Augusto Mares,
loe. cil., p. )26; R. Daa Snchez, loe. cit., p. 258; P. Gonz.lea Guinn, 01'. ciJ.,
Tomo Xlll, p. 7.
1886. '" Al ao siguiente regresa a Europa y al final del perodo eJue

concluye un Encargado. hace elegir al doctor Juan Pablo Rojas Pal
como Presidente para eJ perodo 1888-1890.''''
Durante todo el perodo de predominio de Guzmn Blanco, sin
embargo, no quedaron eliminadas las insurrecciones caudillistas regio-
nales,"" lo cual confirma la apreciacin de que el poder central se ejerca
y duraba en virtud del pacto tcito de respeto a las reparticiones feudales
que configuraban la Repblica." Por otra parte, y si bien durante esos
aos la Repblica progres notablemente en el campo intelectual y de
las obras pblicas.':" en el campo de la corrupcin poltica alcanz tam-
bin niveles notables.':" En el orden econmico y social, a pesar de sus
orgenes "federales", eJ gobierno de Guzmn Blanco fue aristocratizante
y signado por el liberalismo econmico en su propio apogeo en Europa, ",'
con lo cual, a pesar de la interrupcin de las guerras federales, la Rep-
blica sigui bsicamente la orientacin del segundo tercio del mismo
siglo, pero con una diferencia sustancial: el poder econmico se habia
desplazado hacia el latifundio."
151. Cfr. Augusto Mijares, loe. cit. pp. 127 Y 129; R. Dlaz Snchez, loe. ct, p. 258;
F. Gonelcz Guinn. op, cis., Tomo XIII, pp 85 Y SS., 99, 269 Y 495.
152. El doctor Rojas Pal fue el primer civil que ocup la Presidencia en ms de cin-
cuenta aos. El anterior haba sido el doctor Vargas. Cfr. Luis Marias Otero,
loe. cis., p. 52; Augusto Mijarcs, loe. cit., p. 127; F. Gonzlez Guinn op, cit,
Tomo XIII, p. 498; Tomo XIV, pp. 101 Y ]] 3 y ss. '
153. Cr. p.ej., F. Gonalez Guinn, op, cit., Tomos X y XI; Augusto Mijares, loe. cir.,
pp. 127 Y ss.
154. Cfr. Ramn J. Velsquez, op, cit., p. VIII. Domingo A. Rangel, en este sentido,
seala que el sistema desde 1860 reposaba "en el equilibrio inestable que prnpor-
cioneba un caudillo nacional ... " al rgimen de los "hombres de presa. instaurado
por la Revolucin Federal", op, cis., pp. 71 Y ss.
155. Cir. Augusto Mijares, loe. cit., pp. 141 Y ss.
156. Guzmn Blanco no slo se hizo rodear de una orga de lisonjas a su persona y de
aduladores (Cfr. Augusto Miiares, loe. cit., p. 133), que dio origen a la clebre
denominacin de la Adoracin Perpetua para ese grupo o corte cct-; p. ej., Pedro
Emilio Coll, "La Adoracin Perpetua", en Antologa de Costumbristas Venezolanos
del Siglo XIX, Caracas, 1964 [Biblioteca Popular Venezolana, N" 951, pp. %6
y ss}, sino que el enriquecimiento ilcito se proclam }' hasta se pretendi defender
pblicamente. Cfr. Augusto Mijeres, loco cis., pp. 134 }' ss.; R. A. Rondn Mrquez ,
op. cis., Torno If pp. 104 Y ss.
157. Cfr. R. Daz Snchez, loco cir., p. 256.
158. En este sentido, seala con acierto Domingo A. Rangel que "la burguesa mercantil
fue desplazada del poder en ]864. El triunfo de la Revolucin Federal significar
la irrupcin del latifundio. reencauchado de (mdillos, sobre el escenario nacional.
Los intereses del agro empiezan a predominar sobre los del comercio capitalino.
La desintegracin del Estado nacional que entroniza la Guerra Federal no es ms
si la juzgamos en su justa perspectiva, que la hegemona de la gran propiedad
feudal. regionalista y desparramada, sobre el orden integrador y centra!ist:l del
comercio. Cuando Guzmn Blanco amenaza destruir ,1 los conservadores h'L~ta como
LOS SUPUESTOS HlSTORICOS 91
En 1890, el Consejo Federal eligi para un nuevo perodo (1890-

1892) al candidato de Rojas Pal, doctor Raimundo Andueza Palacio,
quien a travs de la reforma constitucional de 1891, al modificarse las
normas relativas a la reforma de la Constitucin.':" pretendi ampliar
su perodo constitucional. Como reaccin contra [as pretensiones de
Andueza, una nueva guerra civil provoc el triunfo de la Revolucin
Legalista dirigida por el general Joaqun Crespo, quien en 1892 asumi
el poder, hacindose elegir Presidente Provisional en 1893 por una
Asamblea Constituyente.'?' Una nueva reforma constitucional produjo
el texto de 1893 con el cual se modific de nuevo la divisin poltico-
territorial de la Repblica eliminando el nombre de Guzmn Blanco
de ella;'?' se elimin el Consejo Federal que se haba establecido en
la Constitucin de 1881 ;lG2 Y se elev el perodo constitucional del
Presidenre a cuatro aos.'?" El general Crespo fue electo Presidente para
el perodo 1894-1898, y al final de su perodo muri en combate frente
a una rebelin del general Jos Manuel Hernndez.v" Su sucesor, elegido
por su influencia, general Ignacio Andrade, slo gobern pocos meses
de su perodo (1898-1902), pues al ejercer la atribucin de designar
Presidentes provisionales de las Secciones an no organizadas como
Estados de la Federacin,':" provoc el levantamiento en armas del
ncleo social evidentemente se diri%, a [os comerciantes hostiles a su gobierno.
No puede haberle formulado tal ultimtum histrico a los latifundistas que ya lo
eran Sus propios conmiftrcnes, los caudillos del Partido Liberal", op. cir.. .p. 91.
159. En el articulo 118 se estableci que la Constitucin poda reformarse cuando lo
acordaren las dos terceras partes de [os miembros de la Legislatura Nacional, sorne,
tindola posteriormente a la aprobacin de la Legislatura de los Estados; V. en Luis
Marias Otero, op. cit., pp. 53 Y 391. Con esta reforma se haca mucho ms flexible
la Constitucin. al eliminarse fa iniciativa exclusiva que tenan las Legislaturas
Estatales para las reformas (Art. H8 de [a Constitucin de 1881), tor. cit., P %7.
160. Cfr. Auguto Mirares, loc. cit., p. 145; R. A. Rondn Mrquez, o/>. cil., Tomo JI,
pp. 316 Y 320 Y ss. V., adems, R. A. Rondn Mrquez, Cretpo y 1.1 Ret'O!ucin
V'galilla, Caracas, 1973.
161. Art. 19 de la Constitucin de 1893, en Luis Marias Otero, op. ct., pp. 54 Y 395.
Cfr. Ramn J. VelSquez, op, cit., p. 88.
162. Los iutculos 79 y siguientes de la Constitucin de 1893, sin embarac, establecieron
un Consejo de Gobierno con faCUJUldrs y composicin distintas; V. ('O Luis Marjas
Otero, op. cit., pp. 411 Y ss.
163. Att. 71, loe. cit., p. 409.
164. V. los comentarios sobre el "Mocho" Herndndea y la muerte de Crespo, en Ramn
J. Velsquez, op, cil., p. 179; R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco. cil.,
Tomo JI, pp. 323 Y ss. Asimismo, R. A. Rondn Mrquea, Crespo... , l., pp-
183 Y ss.
165. La Constitucin de 1893, en cierta forma, regresa a la conformacin federal de la
Repblica prevista en la Constitucin de 1864. Como la Constitucin de 1881 haba
creado nueve gramres E.>bdos de Jos vejnte anterjores, paS<llndo ml.l<:"Ms de (-stos a
formar 5w:iones de ellos, la Consrucin de 169') haba previsto la recomtimcn
general Cipriano Castro en e! Tchira, quien a la cabeza de la Revolu-

cin denominada Liberal Restauradora, tom a Caracas en 1899."" Una
vez ms, la accin de! poder central contra su soporte caudillista regional,
iba a provocar la cada del gobierno.
La integraci poltica y la dictadufa petrolera

El fin del siglo XIX y los comienzos del siglo actual tuvieron una
importancia decisiva en la historia poltica venezolana, pues material-
mente, con la entrada de! general Cipriano Castro en Caracas, al frente
de la Revolucin Liberal Restauradora, se va a iniciar un giro completo
en e! panorama institucional y poltico del pais, que conducir a la
conclusin del predominio naonal de Jos caudillos regionales del
Centro; '" a la eliminacin del propio caudillismo regional y con l, de
los partidos polticos tradicionales (Liberal y Conservador) y de la
forma federal del Estado;':" a Ja extincin de las guerras civiles que
slo e! caudillismo regional poda provocar,'?" y a la integracin poltica
nacional mediante el establecimiento de un Ejrcito Nacional como sopor-
te del poder central!" En esta tarea, la dictadura de Juan Vicente
Gmez, desde 1908 a 1935, sin duda, fue decisiva.
de dichas secciones en Estados (Art. 4"). El Congreso, por acuerdo del 22 de abril
de 1899, autoriz al Presidente Andrade para nombrar los Presidentes provisionales
de las secciones. Cfr. Luis Marias Otero, op. cit., p. 59; Ramn J. Velsquez,
op. cis., pp. 184 Y ss.; R. A. Rondn Mrquez, Guzmn Blanco ... , cit., Tomo II,
p. 328.
166. Cfr. Ramn J. Velsquez, cp. ctt., pp 206 Y ss., y 242 Y ss.; Dcmicgo A Rangcl,
op, cis., pp. 69 Y SS.; Augusto MIJ<l.reS, loe. eit" p. 114, R A Rondn Mrquez,
Cuzmn Blanco ... , cit., Tomo 11, pp. 328 }' ss.; Jos Rafael Pocaterra, Memorias
de un Venezolano de la Decadencia, Caracas, 1937, Tomo 1, pp. 19 Y ss.
167. Hasta entonces, los caudillos regionales del centro haban sido el eje del gobierno
central: Bolvar, Pez, Monagas, Castro, Guzmn Blanco, Crespo. A partir de 1R99
el predominio en el poder central se desplazar hacia los caudillos andinos. Cfr.
R. Daz Snchez, loe. cis., p. 279.
168. La eliminacin de los ltimos vestigios de la federacin se consuma constitucional.
mente a partir de la Constitucin de 1925. V. Nota 190. Cfr. sobre la extincin
del federalismo caudillista a comienzos de este siglo: Domingo A. Rangel, op, cit..
p. 74; R. Daz Snchea, loe. cis., p. 288. Sin embargo, el inicio del fin de los
caudillos regionales se produce con el triunf.o de Castro y Grnez en las guerras
civiles de 1901 a 1903. Cfr. R. J. Velsquez, op, cis., pp. 265 Y ss.
169. La guerra de la Revolucin Libertadora en 1901 ser la ltima de las guerras civiles
venezi?lanas. Cfr. Luis Marias Otero, 01"" cit., p. 59; R. A. Rondn Mrquez,
otr. at., Tomo Il, pp. 361 y ss.
170. En este sentido, R. J. Velsquez seala que la base de sustentacin del rgimen
liberal desde 1870 lo constituy el binomio Partido-Ejrcito que desapareci a partir
de 1903. "Hasta los das del gobierno del general Ignacio Andrade (1898), el
llamado ejrcito nacional que se alojaba en los cuarteles, mal atendido y peor
Durante el gobierno de Castro, que se inicia, como se indic, en

1899, algunos hechos de gran importancia se van a producir. En primer
lugar, en los primeros aos de este siglo y del gobierno de Castro, los
resultados de una polfnca de emprstitos desarrollada a todo lo largo del
siglo XIX, van a evidenciarse: el pas haba sido progresivamente hipo-
tecado y los prestamistas 10 recJamahan.';t La reaccin de stos se con-
cretiz, a escala internacional, con la reclamacin armada de las deudas
y el bloqueo de los puertos venezolanos por Inglaterra, Alemania e
Italia, tctica normal de las manifestaciones imperialistas de esa poca.
Castro no sucumbi ante las amenazas y apel a la precaria fuerza inter-
na y a la represin contra los extranjeros m como forma de contrarrestar
las acciones de la "planta insolente del extranjero".173 Por otra parte,
otra fuerza imperialista que reclamaba exclusividad en relacin a la
intervencin en Amrica Latina, los Estados Unidos, invocaran de nuevo
la Doctrina Monroe, }' reaccionara contra las pretensiones europeas,
con lo cual el conflicto entr en la etapa de negociaciones.':" Como
resultado de esta situacin, las pretensiones de Estados Unidos queda-
ron ciaras y reconocidas en relacin a Amrica Latina; y respecto de
Venezuela, cobraron en especie la mediacin en el conflicto, pues se
iniciaba el proceso que conducira a .la explotacin incontrolada de las
riquezas del subsuelo por los monopolios norteamericanosv" La media-
cin norteamericana, por otra parte, no se haba realizado por simpata
al gobierno de Castro, contra el cual ya haban reaccionado al intervenir
dotado, no tuvo ninguna signj[jcacin como ieaoc <k pode< nacional. La verdadera
fuerza para la defensa del gobierno estaba constituida por los ejrcitos particulares
que los jefes locales reclutaban en los momentos de peligro .. ."'. A partir de Castro
y la organizacin de un Ejrcito Nacional, se reemplaur "el binomio Partido:
Ejrcito de los Liberales amarillos por un trpode, ]efe-EjrcitoAdministradn que
perdurar como forma de organizacin del poder hasta octubre de 1945', op: ,-t.
pp. XI Y XII, Cfr. D. H. Levine, Con/lit a"d PolJicaJ Chd"g' i" V'n'ZtlI?J:
Pr\ceton, 1973, p. 12.
171. Cfr. Domingo A. Rangel, ofr. cit., p. 92; R. J. Velsquez, 01'. cit., pp. 124 Y ss.
172. Cfr, Domingo A. Rangel, op. ciJ., p. 143.
173. La clebre Proclama de Castro de 9 de diciembre de 1902, comenzaba as: "vene,
zolancs: [La planta insolente del Extranjero ha profanado el sagrado suelo de la
Patria! Un hecho inslito en la historia de las Naciones cultas, sin precedentes sin
posible justificacin, hecho brbaro, porque atenta contra los ms rudill1ent~ios
principios del Derecho de Gentes; hecho innoble, porque es fruto del contubernio
inmoral y cobarde de. la fuerza y la alevosa, es el hecho que acaban de realizar
en la cda de La GuaIra, hace pocos momentos, las Escuadras alemana e inglesa. .
Fotocopiado en El Nacional, Caracas, 9 de diciembre de 1972.
174. Cfr. Augusto Mijaree, loe. t., p. 147; R. J. Ve!squez, op. t., pp. 309 Y ss. V., en
;ooeral, L!.lis M. DrrJ.go, lA R4fbJica Argfl1/if1(l y d '''1"0 de Venez"ela, Buenos
Ai~, 1903.
175. V. Domingo A. Rangel, ob, cit., pp. 146 Y ss.
e! capital norteamericano en la denominada Revolucin Libertadora

que el general Matos comand contra el gobierno en 1901, aglutinando
los descontentos de los caudillos centrales contra la intromisin de Jos
Andes en los negocios de! poder. rte Los triunfos de Castro contra la
inrervencin extranjera, aliada en el campo nacional con los caudillos
centrales, sin embargo, no fueron capitalizados en la institucionalizacin
interna'" y slo ser necesario que Castro se aleje del pas en 1908
para que el Vicepresidente, general Juan Vicente Grnez, tome el poder
para no dejarlo hasta su muerte en 1935, j' ejercerlo bajo el signo del
terror y la tortura.
Pero dentro de los hechos de importancia que se suscitaron durante
el gobierno de Castro, en segundo lugar deben destacarse los triunfos
militares del Vicepresidente Gmcz entre 1901 j' 1903, en los cuales
vence a todos los caudillos regionales, y que contribuirn a formar el
Ejrcito Nacionai con el cual posteriormente gobernar al pas.17~ Por
ltimo, debe indicarse que durante el perodo de gobierno de Castro,
ste hizo reformar Jos veces la Constitucin: en 1901, cuyo texto aurnen-
t los poderes del Presidente de la Repblica, eliminando el Consejo
de Gobierno que e! texto anterior (1893) estableca, y aumentando a
seis aos el perodo constitucional;li"9 y en 1904, mediante cuya reforma,
Castro hizo extender su perodo constitucional, que finalizaba en 190R,
hasta 1911. 1 8 0
176. La participacin en la Revolucin Libertadora de la empresa explotadora del asfalto

en Venezuela, la N. Y. m'id Benndez Ca., est fuera de toda duda, Jo que provoc
que el mismo Castro decretara la intervencin estatal de dirha empresa. Cfr. R Beran-
court, Venezuela, Poltica J' Petrleo, Mxico, 1956, pp. 14 Y ss.: Domingo A. Rangel.
op, cis., pp. 119 Y ss. Y 148 Y ss.: R. Diaz Snchez. loe. ca., p. 303. V. el libro
de V. Q. E. Thorber, Origen del Capital Norteamericano en Venezuela. La Epoca
del Asjalto f1884-19D7), cit. por R. Dtaa Snchea, loco cis., p. 302; Cir. R. A.
Rondn Mrquez, op, 01., 'fama JI, pp. ',52 Y SS.; R. J. Velsquez cita, adems,
como soportes de esta Revolucin, al Cable francs, la empresa naviera norteame-
ricana Orinoco y el grupo alemn del Gran Ferrocarril de Venezuela, op. ci!.. p. XII.
177. Cfr. Domingo A. Rangel, op. cit., p. 151.
17R. Cfr. R. J. Velsquce, op, cit. 'P. XIII; Domingo A. Rangel, op. cit., pp. 153 Y ss.
A los caudillos que no vencen, se los "archive" posteriormente en el Consejo de
Gobierno que cre la Constitucin de 1909. Cfr. R. A. Rondn Mrquez, otr. cit.,
Tomo JI, p. :172; J. R. Pocaterra, op, cit., Tomo I, pp. 174 Y ss. V. los artculos
88 y ss. de la Constitucin de 1909, en Luis Marias Otero, op, cit, p. 502.
179. Arts. 70 y 72 de la Constirucin de 1901. La eleccin del Presidente se atribuy
por este texto a los Concejos Municipales, Art. 82: y el Presidente no poda ser
reelegido, Art. 73; V. en Luis Marias Otero, loe. cit., pp. 438 y 439.
180. Artculo 146 de la Constitucin de 1901, y articulo 132 de la Constitucin de 1904;
en Iuis Marias Otero, ot. cis.. pp. i51 Y 478.
En realidad, como se dijo, "la evolucin dentro de la. misma

causa" 1$1 ya estaba fomentada y Juan Vicente Gmez se consolida en
el poder desde 1905. Durante su periodo dicta.torial, la. Constinrcin
se reformar siete veces,':" y se amoldar sucesivamente a los intereses
y conveniencias del dictador. Con la reforma de 1909, se establece la
eleccin del Presidente por el Congreso, lo cual va a permanecer en
vigencia hasta 1946, ,$$ se fija su perodo en cuatro aos contados a
partir de 1910 y se otorgan amplsimos poderes al Presidente Provisio-
nal, con lo cual se formaliza la dictadura.'>' En 1914, se dicta un Esta-
tuto Constitucional Provisorio que crea por primera vez a nivel consti-
tucional el cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito Nacional, del cual
no se separar Gmez hasta su muerte ,~c, y que le permitir gobernar
al pas aun sin ejercer la Presidencia de la Repblrca."" r se dicta luego
la Constitucin de 1914, que ampliar el perodo constitucional a siete
aos y que eliminad la prohibicin de reeleccin del Presidente de la
Repblica.':" lo que le permiti ser electo para un segundo perodo
(1915-1922).
En 1922 se reforma nuevamente fa Constitucin, establecindose
dos Vicepresidencias, que ocuparn su hermano y su hijo.t'" En 1925,
con la nueva reforma constitucional se permite al Presidente de la Rep-
blica ausentarse de la capital de 1J. Repblica sin dejar encargado de la
Presidencia;':" se consagra la posibilidad de que el Presidente de la
Repblica nombre los presidentes de Estado; se prohbe a los Estados
tener fuerzas armadas propias, con lo que se extinguen formalmente
181. Cfr. Ramn J. Velsquz, op. ri/., p. Xll1; R. A. Rondn Mrq"ez, op. ca., Tomo Il,
pp. 366 Y ss. V. sobre tos porlTIenOrS del golpe de estado de ). V. Gmc7 n
C. Castro. F. Domingo A. Ran;el, Gmcz:. el .,mo dd poder, CaraCas 197,. pp.
157 Y ss.
182. En 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 Y 1931.
183. Artculo 75 de la Constitucin de 1909, en Luis M<lrias Otero, op, cfr., p. 198.
184. Artculo 150 y 156. loro (jr., p. 511-
185. Artculo 43 del Estatuto Comlitm:ional Provisorio de 1914, en Luis Marias Otero.
0p. cit., p. 526. Sobre la importancia de este cargo de la dictadura de Gmez.
V. su propio criterio en su mensaje al Congreso en 1929. en Jwge Lu,iani, LA
Di(radflra P"I"perfltl de G'mez y 1US Adl'erSt/rios, Caracas, 1936. pp. 59 Y (,0;
R. Betancourt, op, cit., p. 71.
186. Durante la dictadura de Gmez ejercieron la Presidencia hombres de su ccnfinnza
como V. Mrquez Busnllos y J. B. Prez.
187. Art. 84 de la O>nstitucin de 1909 y artculo 128 de la Constitucin d 1914,.
o~. cs., pp. 501 Y 604.
188. Ocuparon las Vicepresidencias Juan erisstorno G6mez, hermano dd dictador, y
Jose Vicente Gmez. su hijo. El primero fue asesinado en 1923 y el segundo aban-
don Venezuela antes de terminar Sil petiodo, y f3JI("i"; en Suiza en 1930.
lfl9. Arr. 79,6 de la Constitucin de 1922, op. cit., P. 594.
96 DERECHO ADMINISTRATNO
los ltimos vestigros del sistema federal ;"" y se elimina la necesidad

de aprobacin legislativa de las roncesiones de explotacin de hidro-
carburos, que los textos anteriores exigan/ 9 1 con lo cual se pone en
evidencia la presin de las empresas petroleras y la complacencia del
rgimen. En 1928, se eliminaron los Vicepresidentes establecidos en el
texto de 1922,'"' y se consagra expresamente en el texto constitucional
la prohibicin de "la propaganda del comunismo" como reaccin evi-
dente a los movimientos estudiantiles de febrero de ese ao.'?" En 1929,
se restablece el cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito como orga-
nismo autnomo, en virtud de que Gmez haba manifestado no ser
candidato a reeleccin al fin de su tercer perodo constitucional (1922-
1929) ;HH Y en 1931, al renunciar el Presidente Juan Bautista Prez, se
reforma de nuevo la Constitucin para regularizar la eleccin de Gmez
nuevamente, e integrar de nuevo el poder civil al militar.':"
Pero aparte de las vicisitudes constitucionales que caracterizan la
dictadura de Gmez, quizs el aspecto de mayor importancia que se
desarrolla a su amparo y en su sombra, es la dominacin progresiva
de las empresas y consorcios extranjeros de la explotacin petrolera en
momentos en que la penetracin imperialista en Latinoamrica adquiri
proporciones desmesuradas. La dictadura de Gmcz, en este sentido, ha
sido calificada como "una dictadura petrolera";'?" pues al amparo de
un rgimen corrupto poltica y administrativamente hablando, las em-
presas norteamericanas y del grupo angloholands m tomaron posesin
190. Artculos 15, R Y 17,2 de la Constitucin de 1925, en Luis Marias Otero, loe. cit.,
pp. 613 Y 615.
191. El texto de la Constitucin de 1922 otorgaba al Congreso la facultad de "aprobar
o negar .. , los ttulos y concesiones de minas y las enajenaciones de tierras bal-
das ... " (Art. 58, 10, a); en cambio, en la Constitucin de 1925 se consagra el
principio contrario: "No estn sujetos a la aprobacin del Congreso las concesiones
mineras ni los ttulos de tierras baldas .. ." (Art. 78,6); loe. cis., pp. 591 Y 627.
192. V. Nota 188 de este 'Pargrafo 3.
193. Art. 32,6 de la Constitucin de 1928, en Luis Marias Otero, op, cit., p. 655. La
nica fuente de oposicin poltica al gobierno de Gmez estuvo concentrada en Jos
grupos estudiantiles. Cfr. D. H. Levinc, op, cit., p. 22. -
191. Artculos 128 y 129 de la Constitucin de 1929, en Luis Marias Otero, op, cit.,
p. 712. Para el perodo constitucional 1929-1936 se eligi Presidente a Juan Bautista
Pree, quien renunci en 193L
195. Art. 128 de la Constitucin de 1931, en Luis Marias Otero, op, ct., pp. 82 Y 748.
196. V. F. Brito Figueroa, Venezuela, Siglo XX, La Habana, 1967, pp. 31 y 33l, 40
Y 197. Cfr. tambin en F. Brito Figueroa, Historia Econmica J Social de Vene-
zuela ... ) cit., Tomo Il, pp. 359 Y ss.
197. No hay qU~ olvidar, en este sentido, que despus de la cada del dictador Porfirio
Daz en Mxico en 1911, los capitales norteamericanos invertidos en una industria
petrolera que la Constitucin mexicana comenzaba a mextcanzar en 1917, vuelan
LOS SUPUESroS HISTORlCOS 97
y se repartieron a su antojo el suelo y subsuelo nacional, para lo cual
tuvieron la colaboracin de muchos burcratas y amigos del dictador,
quienes enriquecidos por su inrermediacin, pasaron a formar buena
parte de la oligarqua econmica del pas. m Esta poltica de entrega
al extranjero de la riqueza petrolera venezolana.t" en esta forma, no
slo sent6 las bases de la dependencia econmica del pas en las dcadas
posteriores.t" sino que produjo otras repercusiones internas en relacin
a la economa agrcola: no slo se produce la concentracin de Ja pro-
piedad rural por motivos petroleros, convirtindose los latifundios cau-
dillescos y miJitares del sjglo XIX en propiedades de los allegados al
dictador y de las empresas petroleras y sus intermediarios.t" sino que
hacia Venezuela, pues alli encuentran el dictador complaciente que haban perdido
en Mxico. Cfr. Rmulo Betancourt, op. it., pp. 37 Y ss, En esta forma. la como
placencla de la dktadura de Gmez con los intereses norteamericanos, uajo como
consecuencia que no se hiciera sentir en Venezuela, las meniiestecioncs inten'eno-
nistas de carcter mj(jtar de la "poltica del dlar" de las primeras dcadas de este
siglo, que, sin embargo, se produjeron en Mxico, Guatemala, Honduras, COsta Rica,
Panam, Colombia, CtJba, Santo Domingo y Puerto Rico. cuando en alguna forma
estuvo en peligro el capital flvado norteamericano invertido. V. un interesante
recuento de todas estas intervenciones en C1aude Julen, I:Empifli' Amerkain, Par~,
1972, Primera Parle, pp. 65 Y ss.
198. La influencia y penetracin de las empresas fue de tal nacurateza, que no slo se
hacen a su medida las leyes de hidrocarburos de principios de los afios veinte (Cfr.
Rmulo Betancourt, op. dt., pp. 46 Y se.}, sino que hacen otorgar Iegalmenre el
poder exp~opiatorio a las empresas concesionarias (V. las referencias al sentido de
este absurdo jurdico en A. R. Brewer-Catas, Comentarios al Proyecto dI! Reforma
de la Ley de Exportarin por Causa dI! Utilidad P,bJica y Social, Caracas, 1971);
e inclusive influyen en la Reforma Constitucional de 1925 para excluir de la a'pro
bacn del Congreso el oroegamienro de concesiones de hidrocarburos (V. Nota
N' 191 de este pargrafo 3). Cfr. las referencias a la colaboracin de la o[i:arqua
econJ!lica y de los aiJligo.s del dictador en la labor de las empre~s petroleras, en
F. Brito FlgUeroa, Rtf/arta... , ar., Tomo 11, pp. 367 Y ss.; Domingo A. RaD,l;:el,
LOf "ndinos ... , op. dt., p. 222 Y s;. (las citas sucesivas de D. A. Ranl'el se refieren
a este libro); Eduardo Arcila Farlas, "Evolucin de la Economa en Venezuela",
en Mariano Picn Salas r otros, 01'. dr., p. 363.
199. A lo que debe agregarse la entrega de la explotacin del hierro durante otra dicta-
dura, la de Prea Jimnez, en la dcada de los cincuenta.
200. Si se medita sobre la dependencia frgil de nuestra economa hasta aijos recientes,
no slo de la poltica de otro pas, sino de [os Wllsorcios petroleros y del hierro
norteamericanOS, es evidente que se puede llegar a la conclusin de que nuestro
<ksarroJlo ecocmko de las ltimas dcadas, no slo es un desarrollo ficticio sino
un desarrollo ajeno, prestado a un altsimo inters y por unos prestamistas inesC!u-
pulosos aliados a ciertas capas de la oligarqua finandera criolla, quienes nunca han
pensado en los intereses nacionales, y el deterioro y dependen-la que esta situacin
ha significado para el pas, sino en sus propios intereses cortoplads/ils de enrique.
cimlenro personal, y paca quienes el reparto, entrega y dependencia de nuestra
economa es signo de progreso.
201. Cfr. F. Brito Pigueroa, Venezuela Siglo XX, cit., Pp. JO Y ss.; Jobo DllnC.lln Pcwe,
op. t., pp. 21 Y ss. Y 45.
se produce el empobrecimiento progresivo del campo por el abandono

de la explotacin agrcola.'"
L.1 evolucin posterior a 1936

Muerto Gmez en 1935, a partir del ao 1936, se produce indu-
PlU.tLU Uf,,; \t!,:)lLl. PVUUI..U ,:)lUU ldUIUICU UC;:)Ut:' cr PUlllU U(;: vrcca ::'ULl.! y
econmico en virtud de los efectos de la explotacin petrolera. En efecto,
no slo resurge paulatinamente el ejercicio de los derechos polticos y
las libertades pblicas, inexistentes cuando Gmez, ao sino que se reinicia
la marcha del pas en el campo demogrfico, social y cultural, parali-
zada durante ms de un cuarto de siglo.'" Grnez, ciertamente fue el
"Gendarme Necesario", segn la tesis de Vallenilla Lanz,'? es decir,
integr politicamente a un pas disgregado en feudos caudillistas regio-
nales zoe y, por ello, concluy el sistema federal en Venezuela; pero
202. Venezuela, a principios del siglo xx y durante el siglo XIX, haba basado su econo.
ma de exportacin en el caf. A partir de 1926 abandona materialmente esa posi-
cin y el petrleo pasa a OCupar el primer lugar como producto de exportacin por
sobre el caf, quedando ste en tercer lugar, una vez que se inici la explotacin
del hierro en la dcada de los cincuenta. Cierto es que la caracrertstica del pas
exportador de materias primas no ha cambiado desde el siglo pasado en Venezuela;
sin embargo, el cambio ha sido radical si se piensa que ahora dependemos de un
producto que se gasta y no se renueva, lo cual, como ha dicho Uslar Pietri, "si DO
Se transforma la economia venezolana como consecuencia de los beneficios del petr-
leo, las consecuencias que se producirn sern catastrficas" (V. De una ti otra
Venezuela, Caracas, 1944); y si se tiene en cuenta que ahora dependemos ms de
los consorcios extranjeros, quienes se benefician desproporcionadamente de la explo-
tacin petrolera, sin que esos beneficios reingresen al pas que los produce. Sobre
la posicin de Gmez en relacin a la produccin de caf, V. Domingo A. Rangel,
op, cit., pp. 265 Y ss., Y sobre la decadencia agrcola en general, idem, pp. 283 Y ss.
203. Cfr. Domingo A. Rangel, op, cis., pp. 294 Y ss.
204. La apreciacin de la parlisis en los campos del desarrollo industrial, de la educacin,
de la salubridad, puede verse en R. J. VeJsquez, op. cis., pp. xx y ss., quien
califica con razn a Venezuela en esa poca como una "nacin secuestrada", p. XX;
Y en Domingo A. Rangel, op. cir., pp. 278 Y ss.
205. V. L Vallenilla Lana, Cesarismo Democrtico. Estudios sobre las bases sociolgicas
de la Constitucin efectiva de Venezuela, cit., pp. 119 Y ss.
206. Cfr. D. H. Levine, op. cii., pp. 14, 15 Y 19. V. Laureano Vallenilla Lana, Dsgre-
gacin e Integracin. EnJayo sobre la formacin de la Nacionalizacin Venezolana,
cit., p. un. Al comentar los extremos a que lleg la represin y el terror durante
la dictadura de Grnea, R. Diaz Snchez seala que "ste fue el precio que Venezuela
pag por la extirpacin del primitivo feudalismo de las regiones, fuente perenne
de guerras internas y fbrica de caudillos rapaces e incultos". Cfr. R. Daz Snchez
loe. cii., p. 288. Por otra parte, debe destacarse que a la eliminacin del caudi-
llisrno regional contribuy la concentracin de la riqueza latifundista en las manos
de Gmea y sus allegados. Cfr. F. Brito Pigueroa, Historie ... , cit., Tomo 1I.
pp. 482 Y ss.
paralelamente, paraliz al pas por treinta aos, precisamente en la
poca en que se hubiera podido construir la etapa del despegue en el
desarrollo econmico de Venezuela. utilizando adecuadamente la riqueza
petrolera. Por ello, la Venezuela eue despert en 1936 era una Venezuela
atrasada, ignorante de 10 que suceda en el mundo, y abiertamente saquea-
da por Jos inversionistas extranjeros. El cambio operado desde 1936. por
ello, fue ciertamente revolucionario.t"
A la muerte de Gmea asumi el poder su Ministro de Guerra,
general Eleazar Lpez Ccntreras, y a los pocos meses se dict la Cons-
titucin de 1936. Tanto el gobierno de Lpez Contreras como la Consti-
tucin de 1936, indudablemente que conformaron un rgimen de tran-
sicin de la dictadura a la democracia.'?" el cual ni fue continuacin
de la sombra y dictadura de Gmez ni 10 cambi radicalmente: sent
las bases de este cambio, y ello es suficiente histricamente para como
prender su papel.
En efecto. por la Constitucin de 1936, elaborada por el mismo
Congreso que exista antes de la muerte de Gmez, se reconocen por
primera vez en un texto constitucional los derechos de carcter social,
Jos cuales van a dar origen a la primera Ley del Trabajo promulgada
meses despus, y se limita el derecho de propiedad.'?" En el mbito
poltico, se regularon y reconocieron los derechos polticos, los cuales
comenzaron a ejercerse, aun cuando el texto constitucional ratificaba
la consideracin de las "docmcas comunistas y anarquistas" como "con-
trarias a la independencia, a la forma poltica y a la paz social de la
Nacin", .lo cual no ser eliminado sino en 1945.210 El sistema de sufra-
gio, asimismo, permaneci inmodificado en cuanto al carcter indirecto,
pues la eleccin del Presidente se continuaba realizando por el Congreso,
el cual eligi a Lpez Contreras para un perodo de cinco aos (1936-
1941) , prohibindose la reeleccin,m El rgimen de Lpez Contreras,
207. Cfr. Augusto Mijares, loe, t., pp. lH Y ss.
208. Al morir Gmee, corno seala Domingo A. Ranael, nadie haba pensado qu hacer
politicamer(e hablando pa,ra tranSformar el rgimen, ofr. cit., p. 252. V. sobre el
rgimen de transicin, E. L6pez Contreras, Proceso Poltico Social (19281936),
Caracas, 1955.
~09. Arts. 32, 2 Y 32, 8 de la Constituci6n de 1936, en Luis Marias Otero, op. cit.,
pp. 763, 765 Y 766.
2O. V. artculo 32, 6 en kc. cit., p. 765. Domingo A. Rangel seala que la desorien-
tacin y confusin de los movimientos polticos en 1936 fue tal, que se a.J;otafOn
en pura demagogia y gestos de anarqua (ap. cii., p. 252), que slo recuerdan la
demagogia guzmancista liberal de los alios posteriores a 1840.
211. Arts. 95, 96 Y 132, loe. ei)., pp. 719 Y 788.
a pesar de sus restricciones, fue testigo del nacimiento de los movimien-

tos obreros y de masas, as como de los movimientos polticos, antece-
dentes de los actuales partidos polticos, en cuya formacin los antiguos
estudiantes del ao 1928 jugaran un gran papel.'''
En 1941, el Congreso elige como Presidente al candidato de Lpez
Contreras, el general Medina Angarita, euyo gobierno abre el camino
a una burguesa liberal reformadora,":" que promulga en 1942 dos ins-
trumentos legales de grandsima importancia, adems de sentar las bases
legislativas de casi todo nuestro sistema jurdico actual: la Ley de Hidro-
carburos, que uniforrniza el rgimen de las concesiones, previendo la
reversin, y que consolida las posibilidades para un control del Estado
en la industria; y la Ley de Impuesto sobre la Renta, base del sistema
tributario venezolano. Al final del gobierno del Presidente Medina,
durante el cual se inici una poltica de intervencionismo estatal y de
fomento a la produccin nacional> se dict una nueva Constitucin, en
la cual se incorporaron disposiciones que reflejaban la situacin econ-
mica de emergencia provocada por la guerra mundial, otorgndose am-
plios poderes al Estado.f'" de control de la economa nacional; se amplia-
ron los poderes del Gobierno Central, aun cuando se conservaba de
nombre la forma federal del Estado;'" y se liberalizaron los derechos
polticos al eliminarse la prohibicin que desde el texto constitucional
de 1928 se estableca respecto del comunismo.'?"
La Constitucin de 1945, sin embargo, no tuvo una vigencia supe-
rior a cinco meses, pues el 18 de octubre del mismo ao, un golpe
militar lleva al poder a una Junta de Gobierno que presidira Rmulo
Betancourt, jefe del principal partido de oposicin, Accin Democrtica.
Apareca tambin en la escena poltica, como actor militar del gol pe,
el general Marcos Prez Jimnez, quien despus sera, a su vez, dictador
212. Cfr. R. A. Rondn Mrquez, op. cis., Tomo I1, p. 374. Sobre la generacin de 1928,
V. Domingo A. Rangel, op. ctt., pp. 233 Y ss.; Joaqun Gabaldn Mrquez, Ale1Jloria
)' Cuento de le Generacin del 28, Caracas, 1958; y Mara de Lourdes Acedo de
Sucre y Carmen Margarita Nones Mcndoza, La generacin venezolana de 1928.
Estudio de una Ni/e poltica, Caracas, 1967. ._.
213. C]r. F. Brito Figueroa, Historia ... , cit., Tomo I1, pp. 508 Y ss., 629 y ss. Sobre
el apoyo del partido comunista al gobierno de Medina, V. D. H. Levine, o p. ct.,
p. 29.
214. V. Art. 32,9 de la Constitucin de 1915. en Luis Marias Otero, op, ctt., p. 804.
215. Arts. 15 y 78, loco cii., pp. 795 Y ss Y 813 Y ss.
216. V. Nota N" 193 de este pargrafo 3. Cfr. D. H. Lcvine, op, cs., p. 27., quien
califica a Medina como el iniciador del proceso de liberalizacin poltica y de
libertad de organizacin en Venezuela.
LOS SUPUESTQS HISTORICOS 101
por casi una dcada (1950-1958). Las consecuencias de esta alianza

militar con un partido populista comienzan ahora a evaluarse: en ella
algunos sitan el nacimiento de la democracia en Venezuela.''" y otros
sitan el comienzo del neocolonialismo econmico en el pas. Z18 En todo
caso, como proceso 9-ue parece era nevitable.?" signific la ruptura de
Un proceso poltico de transicin, entroniz la demagogia y el secta-
rismo en el poder, y se derrumb al poco tiempo, por la incapacidad
de sus dirigentes de asumir una revolucin.s" dando origen a un rgi-
men militar que gobernara por diez aos hasta 1958. En efecto, la
Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rmulo Betancourt,
al derogar la Constitucin de 1945, dict en marzo de 1946 un Estatuto
para la eleccin de representantes a la Asamblea Nacional Constituyente
as corno un Decreto de Garantlas ciudedanes,"" y mediante la instau-
racin del sufragio directo y realmente universal, con la participacin
por primera vez de la mujer, se realizaron elecciones para la Asamblea
Constituyente, la cual aprueba la Constitucin de 1947. Este texto, en
la historia constitucional del pas, indudablemente que tiene un carcter
revolucionario, no slo en cuanto a tcnica y expresin, sino en cuanto
aJ contenido, pues desarrolla ampliamente los derechos sociales, limita
los derechos econmicos, y establece el derecho al sufragio universal,
directo y secreto, con 10 cual se inicia la democracia representativa en
Veneauela.t" En cuanto a la forma del Estado, el texto de 1947, que
luego servir de modelo al de 1961, establece una correlacin y balance
entre los Poderes Nacionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) en forma
tradicional ZZ3 y conserva, a pesar del centralismo inmanente de su texto,
217. Cfr. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 327. V. Robert J. Alexander Tb e Venezudan
Democrasc Revolufion. A profHe o/ the Regime o/ R6mu/o Befa/ICourt, New
Jersey, 1964.
218. F. Brito Figueroa, por ejemplo, seala que las actividades de una burguesa indus-
trial nacional, auspiciadora de una poltica de intervencin del Estado en la econo-
ma con sentido nacionalista, que actu entre 1940 y 1945, por el golpe militar de
1945, cambi radicalmente bajo la orientacin del nuevo gobierno, transformado
despus en una dictadura neoliberal. V. F. Brito Figueroa, HiJtoria ... , cit., Tomo
1I, p. 631; Cfr. Domingo A. Rangel, op, cis., p. 324.
219. V. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 317.
220. Cfr. Domingo A. Rangel, op. rit., p. 318 Y sa.
221. V. el Decreto N 217 de 15 de marzo de 1946, en Luis Marias Otero, op. rit.,
pp. 833 Y ss.
222. V. artculos 44, 47 Y ss., 65 y ss. y 79 Y ss, de la Constitucin de 1947, en Luis
Marias Otero, op. cit., pp. 845 Y ss.
22}. V. artculos 84 y ss. y 137 Y ss., loro cis., pp. 852 Y ss. Y 860 Y ss.
vestigios del regunen federal.f" Conforme a la nueva Constitucin, se

realizaron elecciones en 1947, resultando electo Presidente e! escritor
Rmulo Gallegos, candidato de! partido en el poder, por una mayora
abrumadora de votos.
En todo caso, muy poco pudo realizar en el poder e! partido Accin
Democrtica, que no fuera, en materia econmica y petrolera, la conso-
lidacin de las medidas adoptadas en el gobierno de Medina, y el esta-
blecimiento de la frmula del 50/50 en la participacin fiscal en los
beneficios de la industria petrolera,'?' pues a los pocos meses de la
eleccin de Gallegos, los mismos militares que haban dado el golpe
en 1945, desplazaron del poder a Accin Democrtica en noviembre
de 1948. La Junta Militar de Gobierno derog la Constitucin de 1947
y puso en vigencia la de 1945 que los militares mismos impidieron
aplicar, la cual estuvo en vigor hasta 1953. Durante esos aos, se suce-
dieron persecuciones polticas inusitadas contra todos los partidos pol-
ticos, especialmente Accin Democrtica, se asesin al presidente de la
Junta, comandante Carlos Delgado Chalbaud, y se consolid en el poder
el despus general Prez Jimnez, quien asumi la Presidencia "Consti-
tucional" en 1953, despus de realizarse unas elecciones fraudulentas
(1952) y hacerse dictar una Constitucin a la medida. El texto constitu-
cional de 1953, tuvo como modelo el de 1945, pero result mucho
ms conservador, poltico, social y econmicamente, y mucho ms
centralista.'?"
La dictadura de Prez Jimnez, una de las ms sangrientas y des-
nacionalizadoras de las que ha conocido e! pas, concluy en 1958, cuando
un movimiento militar, con respaldo popular, asumi el poder. Una
Junta de Gobierno presidida por civiles y con el franco apoyo de la
oligarqua econmica y de todos los partidos polticos promovi elec-
ciones en 1958, resultando electo Rrnulo Betancourt como Presidente
de la Repblica para el perodo 1959-1964, bajo cuyo gobierno, una
224. En la Disposicin Transitoria r se remita a la realizacin de un plebiscito, la
decisin sobre la eleccin de los gobernadores de Estado por voto universal, directo
o secreto, e s610 su designacin por el Ejecutivo Nacional, loe. cit., p. 889. Esta
falta de visin poltica en superar la vieja consigna federal, es reconocida por 105
propios jefes del gobierno en esa poca. Cfr. Rrnulo Betancourt, op, cit., pp.
218 Y 219.
22'5. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
226. La Federacin, en la Constitucin de 1953, slo es un recuerdo histrico, pues
inclusive dicho texto elimina definitivamente la denominacin del Estado, como
Estados Unidos de Venezuela, y lo sustituye por el de Repblica de Venezuela.
V. el texto en Lus Marias Otero, op. cit., pp. 899 Y ss.
Asamblea Constituyente sancion la Constitucin de 1961, hoy en vgen-

cia. El modelo de este texto fue el de 1947, pero resultando con mlti-
ples mejoras.t'" Desde 1958, en todo caso, el pas ha vivido bajo un
rgimen poltico democrtico-representativo, habindose sucedido en la
Presidencia. por primera vez en la historia poltica del pas, varios
Presidentes por la va del sufragio universal, directo y secreto?"
227. En particular, sobre la Constitucin de 1961, V. La Constitucin de 1961 y /4

elJolurin ronstitucional de Venauela, Ediciones del Congreso de la Repblica,
Caracas, 1972-19'H, 2 Tomos (4 volmenes).
228. Ello ha llevado a que,. en 1973, se .h:aya estimado .a la democracia venezolana co::mo
una de las pocas efectivas y compctlflvas de AmrJGl Latina. V. Dallld H. LevIOe,
op. cit., p. 3. Cfr. D. E. Bl.an!;:, Polhirs in Vene2Jula, 1973, p. 272. Desde 1959
se han sucedido en la Presidencia de la Repblica: R. Betancourt (1959.1964),
R. Leoni (1964-1969), R. Caldera (1969-1974) JI C. A. Prez (1974.1979).
CAPITULO SEGUNDO
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS: HACIA

LA CONFIGURAOON DEL ESTADO DEMOCRATICO
y SOOAL DE DERECHO
INTRODUCCION
La conformacin del Estado en Venezuela, tal como se ha sealado,

es el resultado de una lenta evolucin que marca la transformacin del
mismo, de un Estado Liberal-Burgus hacia un Estado Democrtico y
Social de Derecho. En efecto, tal como se aprecia de lo expuesto en
el Captulo anterior, en el momento en que se produjo la independencia
de Venezuela, el nuevo Estado import como modelo para su configu-
racin, el recin nacido y revolucionario (para su poca) Estado Liberal-
Burgus de Derecho. Como tal, durante la primera etapa de su confor-
macin, que podemos situar entre 1830 y 1848, el Estado en Venezuela,
en el mbito econmico y social era un Estado tpicamente abstencionista
y ortodoxamente liberal, que no slo no intervena en la vida econmica
y social, sino que consideraba que la mayor libertad otorgada a los
particulares y garantizada por el Estado, asegurara su bienestar. El ms
claro exponente de esta actitud de laissez-faire del Estado en esa poca,
fue la aprobacin de la Ley del 10 de abril de 1834 sobre la libertad
de contratos,' mediante la cual se legaliz la usura al no limitarse los
intereses que podan ser estipulados en los prstamos de cantidades de
dinero,' con lo cual se respaldaba desde el Estado, la naciente economa
mercantilista y comercial.3 La actividad econmica fundamental de la
1. V. el texto de dicha Ley en la Nota N 76 del pargrafo 3.

2. Esta Ley, que rige hasta 1848, provoc una lucha de mucha importancia, entre dos
escuelas enemigas, tal como lo resea Gil Fortoul: "La una, que al declararse parti-
daria del principio segn el cual la voluntad de las partes es soberana en los con-
tratos, sostena y predicaba el concepto clsico del liberalismo, y la otra, que acon-
sejaba la intervencin previa del legislador, para evitar los abusos de la misma
libertad o proteger los errores individuales contra las falsas previsiones de los propios
individuos. En lo que aparece un contraste sugestivo, pues los oligarcas llamados
conservadores o godos defienden aqu, con el dejar-hacer, la antigua (entonces
actual) y errnea concepci6n del liberalismo, a la vez que los oligarcas llamados
liberales luchan por la no menos errnea (y entonces conservadora) concepcin del
Estado-providencia. Y para que el contraste fuera ms evidente, a los breves aos
de sancionada la Ley, se alz contra ella, en un folleto que tuvo inmensa resonancia,
la voz ms elocuente del partido conservador: la de Fermn Toro". V. Historia Consii-
tecionel de Venezuela, Obras Completas, Caracas, 1953, Tomo Segundo, pp. 68 Y 69.
3. A la Ley de 10 de abril de 1834 debe agregarse la Ley de ~ de mayo de 1841, que
dejaba a los bienes de~ deudor a la merced de los acreedores, asegurndole el bene-
fICIO de espera slo SI todos los acreedores se 10 otorgaban. Cfr. }. Gil Fortoul,
op. cit., Tomo Segundo, p. 70; F. Gonalea Guinn, Historia Contempornea de
108 DERECHO ADMINISTRATND
Repblica era en todo caso, la agricultura, por lo que e! Estado la favo-

reca directamente al exonerarla de impuestos, particularmente los de
exportacin, que constituan la fuente principal de rentas pblicas!
Por otra parte, en e! ltimo orden promotor, al aumentar las transac-
ciones mercantiles, e! Estado auspici y autoriz la fundacin de un
Banco Nacional en 1841, en cuyo capital particip rninoritariamente,"
y con e! objeto de establecer la infraestructura que permitiera la circu-
lacin de bienes, en 1834 se inicia la poltica de cnnstruccin de caminos:
A partir de 1848 y hasta 1863, se abre una segunda etapa del Estado
Liberal-Burgus, pues de! abstencionismo absoluto pas al liberalismo
regulador de ciertas actividades econmicas,' lo cual se manifiesta, por
ejemplo, en 1848, con la reforma de la Ley sobre libertad de contratos
de 1834, con la cual se estableci un lmite legal y convencional a los
intereses y al valor de remate de los bienes del deudor; y en 1849, con
la reforma de la Ley de 1841 establecindose e! beneficio de espera para
el remate de los bienes de! deudor, como beneficio legal.'
En e! perodo que se abre en 1863 con motivo de la instauracin
de! gobierno federal, y que va a perdurar hasta 1935, el Estado Liberal-
Burgus abstencionista y regulador de las actividades econmicas y socia-
les de las dcadas anteriores va a convertirse en un Estado liberal de
fomento, consolidando sus funciones de promocin de la vida econmica
y social. La primera medida que originar esta nueva etapa va a ser
Venezuela, Caracas, 1954, Tomo III, p. 196. La situacin anterior, segn una Ley
de 1838 y la Legislacin espaola, es que se poda dar el beneficio de espera al
deudor, cuando la mayora de 105 acreedores se lo acordare. A partir de 1819. sin
embargo, el beneficio de espera se convierte en un beneficio legal no renunciable.
Cfr. J. Gil Fortoul, op, cit., Tomo Segundo, p. 70.
4. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Torno Segundo, pp. 74 Y ss.
:;. El Estado suscribi una quinta parte del capital social, los particulares fundadores
al menos la mitad, y el resto del capital fue destinado a ser suscrito por las Provin-
cias. Cfr. J. Gil Fortoul, op. cit., Tomo Segundo, p. 80. La participacin del Estado
en dicho Banco fue muy criticada, pues se consideraba que se haban distrado fondos
pblicos pata auxiliar una institucin bancaria que habla podido ser establecida con
slo capitales privados, dem, p. 251.
6. Ibdem, pp. 84 Y 258 y ss.
7. En este sentido, Gil Fortoul seala que "la oligarqua liberal sigue un mtodo dis,
tinto del que emple su antecesora. Cuando los conservadores aspiraban a que la
voluntad del individuo fuese soberana en los contratos, y el progreso resultase de
la evolucin social espontnea, independiente de la accin del Estado (confundin-
dose en esto los conservadores venezolanos con los liberales clsicos de otros pases)
la Oligarqua Liberal, en cambio, crey necesaria la intervencin del Estado pat~
acelerar el progreso y remediar males sociales aunque as limitase o censurase la
libertad individual", op, cis., lomo Segundo, p. 27.
8. C1r. J. Gil Fortoul, op, cit., pp- 26, 32 Y ss.: Gonzlcz Guinn, op, cit., Tomo IV,
p. 483, y Tomo V, p. 43. V. Nota N 64 del pargrafo 3.
LOS SUPUESTOS SOCOEGONOMICOS 109
1.1. cresaon en 1863 de un nuevo Ministerio, el Ministerio de Fomento,"

siguiendo la misma denominacin y funciones de su homlogo creado
en Espaa en 1832.1 0 A partir de este momento, no slo el Estado Liberal-
r- " ",. ,.
~ . __ _... L .,
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cin y fomento de los servicios pblicos, en particular, el telgrafo y

los ferrocarriles a partir de 1863;" en la promocin y fomento de Bancos
comerciales a partir de 1865 Con la creacin del Banco de Londres y
Venezuela, vinculado a la construccin del Ferrocarril Central de Vene-
zuela." y en el fomento y promocin de la construccin de caminos y
carreteras." Este ltimo aspecto de la consrnrc...in y de las obras pbli-
cas, es quizs uno de los 'lue ms caracteriz la administracin liberal
de fomento durante los aos del gobierno de Guzmn Blanco a partir
de 1870, y que a la vez 10 distingui como un gobierno constructor,
muchos de cuyos vestigios todava existen en Venezuela." En el campo
social, por otra parte, la caracterstica central de este Estado liberal de
{omento result de la promulgacin en 1870 del Decreto de instruccin
9. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. ct., Tomo VIII, p. 145; R. A. Rondn Mrquez,
Guzmn Blanco El AU!()(raJa Civilizador o Parbola de los Partidos Polticos
Tradicionales de Venezuela, Caracas, 1944, TO/1lo 1, pp. 171 Y ss.
10. Cfr. Lau-eano Lpez Rod, La AdmilliJtraei6n Pblira y /aJ TMnsjoNllltriorln Soo-
eron6mi('M, Madrid, 1963, p. 48.
11. Cfr. en relacin a los telgrafos y a los ferrocarriles las referencias que hace F.
GonzJez Guinn, op- cit., Tomo VIII, pp. 186 Y ss., 203, 233, 239, 246 Y ss., 34Z
y SS., 346, 376, 394, 422 Y 436.
12. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. rit., Tomo VIII, pp. 342 Y ss., y 351 Y se. Debe
sealarse, por su importancia, que en 1870 se constituy, por Decreto de 9 de
dkiembre, la denominada "Compaa de Crdito, en funcin de las necesidades del
gobierno en relacin a las Obras Pblicas. Esta empresa, administrada por las pnn.
cipales casas comerciales de Caracas, tena por objeto proporcionarle al gobierco
anticipos sobre las rentas pblicas y facilitarle todas las operaciones fiscales. En
1876, dicha em,eresa se transforma en el Banco de Caracas. Cfr. Eduardo Arcila
Pertas, "E\'OluCln de la Economa de Venezuela", en M. Picn Salas y otros,
Venezuela Independiente 1818-1960, Caracas, 1960, p. 393; F. Gonzlez Guinn,
op, ct., Tomo XI, pp. 70 Y ss.
13. Es de destacar, por ejemplo, la constitucin de las denominadas Juntas de Fomento,
para la construccin de Carreteras. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo VIII,
pp. 419 Y ss.
14. Es interesante se.ala~ cmo en la Historia de F. Gonzlez Guinn, particularmente
los Tomos X y slgul;ntes, relativos a los gobiernos de Guzmn Blanco, el elemento
constante en Jos suceslYos captulos, lo constituye la construccin de obras. V. op. cif.,
Tomos X y XI, particularmente. Por ello la creacin de un Ministerio de Obras
Pblicas result in.dispensable para asumir toda aquella labor, Jo cual se produjo en
la poca guzmancrsta, en 1874; Cfr. R. A. Rondn Mrquea, op, cit., Tomo I
pp. ISS'y ss. V. Ed~r?0 ArcHa FarllS, CI!1!feflario da Mifthferio de Obras Pb/;raJ:
lnfluerlad de este Ml1ltJferio en el Desarrollo, MOP, Caracas, 1974.
primaria obligatoria y gratuita, dndosele a partir de ese momento un

extraordinario impulso a la educacin."
Este Estado liberal de fomento va a configurarse a travs de las
ltimas dcadas de! siglo pasado y las primeras del presente hasta 1936,
cuando comienza a transformarse en un Estado prestador de servicios
pblicos y sociales, tal como lo consolida la Constitucin de 1961."
En efecto, a partir de 1936 e! Estado comienza a asumir directamente
la prestacin de servicios pblicos que generalmente, can anterioridad,
se explotaban por empresas privadas concesionarias, generalmente de
capital extranjero. As, por ejemplo, en 1936 se organiza e! Ministerio
de Comunicaciones para la prestacin de! servicio pblico de telecomu-
nicaciones, y en 1937 se crea una empresa estatal para la prestacin
de! servicio pblico de transporte areo, la Lnea Aeropostal Venezolana;
y en 1940 se crea e! Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,"
con lo cual se consolida e! carcter de prestador de servicios sociales
del Estado. A partir de 1958, al establecerse el Sistema Nacional de
Coordinacin y Planificacin y crearse la Oficina Central de Coordina-
cin y Planificacin (Cordiplan ),18 el Estado prestador de servicios
pblicos pasa a ser un Estado planificador con una intervencin ms
directa y progresiva en la vida econmica y social, que lo convierte
tambin, en un Estado empresario. En efecto, desde 1959 no slo se
inicia la formulacin de planes quinquenales de desarrollo econmico
y social, sino que el Estado define una ms clara asuncin de activi-
dades econmicas, crendose un poderoso sector pblico empresarial,
que llevar al Estado a asumir, por ejemplo, empresas siderrgicas,
de hidrocarburos, petroqumicas, mineras, hidroelctricas y de distribu-
cin de electricidad.
La evolucin del Estado de Derecho en Venezuela, por tanto,
durante toda nuestra historia independiente, puede resumirse al desta-
carse las diversas funciones y fines que ha ido asumiendo; funciones
de poltica y orden interior, propios del Estado liberal abstencionista;
15. Cfr. F. Gonzlez Guinn, op. cit., Tomo IX, pp. 352 y ss. y 377 y ss.
16. Tal como se analizar ms adelante, a partir de 1936, no slo se crean los Ministe-
rios de Comunicaciones, Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cra, Trabajo
Mirias e Hidrocarburos, sino que el Estado asume directamente la prestacin de
algunos servicios pblicos, actividades comerciales y servicios sociales, creando empre-
sas pblicas o instituciones autnomas.
17. V. la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1940.
18. V. Decreto N9 492 de 30 de diciembre de 1958 en Gaceta Oficial N9 25.850 de
30 de diciembre de 1958. ' ,
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS 111
funciones de regulacin de la vida econmica y social, propias de!

Estado liberal regulador; funciones de fomento y promocin, propias
del Estado liberal de fomento; funciones de prestador de servicios
pblicos, propias de la transicin de! Estado liberal al Estado social;
funciones sociales, tpicas del Estado social; y las funciones planifica-
doras, interventoras de la vida econmica y social, y empresariales,
propias de! denominado Estado Democrtico y Social de Derecho.
Ahora bien, todo este proceso muestra en la actividad, a un Estado
con alto grado de intervencin en la vida econmica y social, condi-
cionada por tres factores fundamentales que sern objeto de anlisis
en este Captulo Segundo; en primer lugar, e! carcter de economa
mixta de! sistema econmico del pas y e! papel que e! petrleo y su
explotacin han jugado en la vida de! pas; en segundo lugar, la ampli-
tud de los fines que la Constitucin impone al Estado; y en tercer lugar,
e! papel que la institucin estatal debe jugar en los pases en vas de
desarrollo.
4. EL ESTADa DENTRO DE UN SISTEMA DE ECONOMIA MIXTA
El proceso de intervencin del Estado en la economa ha sido

posible en Venezuela, debido a la existencia de un sistema econmico
de economa mixta, que otorga al Estado potestades propias y directas
para actuar en el proceso econmico.
En efecto, dentro de los regmenes poltico-econmicos contem-
porneos y entre os sistemas capitalista y socialista, se ha venido confi-
gurando un estadio intermedio denominado de economa mixta, en el
cual el papel del Estado corno empresario o regulador de la vida eco-
nmica se ha convertido en lo suficientemente importante para poner
en duda todos los calificativos de capitalistas O de libre empresa comu-
nes a todos los pases no socialistas, pero no tan absolutamente impor-
tante como para justificar el calificativo de socialista a Jos pases gue
estn en ese estadio intermedio.' Venezuela, indudablemente, puede
ubicarse dentro de estos sistemas de economa mixta.
FJ sistem econmico venezolano

En efecto, los fundamentos del sistema econmico venezolano estn
determinados con precisin en el texto constitucional, en el captulo
dedicado a los derechos econmicos, en los siguientes trminos:
Art. 95. El rgimen econmico de la Repblica se fundamentar en

los prlOClplOs de justicia social que aseguren a todos una existencia digna
y provechosa para la colectividad.
EJ Estado promover el desarrollo economrco y la diversificacin de
la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza" aumen~ar . el
nivel de ingresos de la poblacin y fortalecer la soberana economrca
del pas.
Art. 96. Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa
de su preferencia, sin ms limitaciones '1ue las previstas en esta Constitucin
y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras
de inters social.
1. Cfr W. Priedmann, The Sfafe td fhe ,.ple 01 Law in a Mixted Etonomy, London,
1971, p. 2.
La ley dictar normas para impedir la usura, la indebida elevacin

de los precios y, en general, las maniobras abusivas encaminadas a obstruir
o restringir la libertad econmica.
Art. 97. No se permitirn monopolios. Slo podrn otorgarse, en
conformidad con la Ley, concesiones con carcter de exclusividad, y por
tiempo limitado, para el establecimiento y la explotacin de obras y servicios
de inters pblico.
El Estado podr reservarse determinadas industrias, explotaciones o
servicios de inters pblico por razones de conveniencia nacional, y pIO~
pender J....l.:,J
" la-U\.:ttITIl
L..<.l.
ne'CIn AP,"'[O'll
uarav .o "'1'as ;nA.,,",";o
Ao a
(un ,d ente mdustrtas h',;ro "Oso",y cm-
promovIUas ho:"
gidas por el Estado.
Art. 98. El Estado proteger la iniciativa privada, sin perjuicio de
la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la
produccin, y regular la circulacin, distribucin y consumo de la riqueza,
a fin de impulsar el desarrollo econmico del pas.
Tal como puede deducirse claramente de los cuatro artculos trans-

critos de la Constitucin, e! sistema venezolano no se encuentra ubicado
totalmente ni dentro de las llamadas "economas de mercado", donde
la libre competencia es la regla y las intervenciones (reguladoras O
activas) del Estado son la excepcin; ni dentro de las denominadas
"economas socialistas", donde la propiedad de los medios de produc-
cin se ha esta tizado o socializado totalmente. El sistema econmico
venezolano, constitucional y realmente, es un sistema de economa mixta
que si bien protege "la iniciativa privada",' permite al Estado una gran
e ilimitada intervencin, no slo de carcter regulador, sino activa, como
Estado Empresario. Por tanto, puede decirse que en el sistema econ-
mico venezolano e! "sector privado" de la economa no es la regla, y el
sector pblico la excepcin. Es decir, e! sector pblico y la intervencin
de! Estado en la vida econmica no es subsidiaria respecto al sector
privado en aquellas reas en que ste no podra cumplir satisfactoria-
mente con las exigencias del proceso econmico. Sino que, al contrario,
se consagra constitucionalmente un sistema de economa mixta en el
cual el Estado puede tener W1a amplisima participacin sometida mate-
rialmente a muy pocos lmites: el mbito del sector pblico respecto
del sector privado, por tanto, depender de la poltica econmica y
social concreta del gobierno.
2. No necesariamente la del gran industrial o productor, pues podra ser la del artesano
o pequeo o mediano industrial
Tal como lo ha precisado la Corte Suprema: "Las actividades del

sector pblico pueden aumentar en la misma medida en que disminuyen
las del sector privado, o viceversa, de acuerdo con el uso que hagan
las autoridades competentes de los poderes que les confiere el consti-
tuyente en las citadas disposiciones".
"Yen razn de ello, es posible que un servicio pase del sector
pblico al sector privado, para que sea explotado como actividad COmer-
cial o industrial con fines de lucro, o que el Estado reasuma la respon
sabilidad de prestar el servicio directamente o por medio de un rgano
contratado por l, entre otros motivos por razones de conveniencia
nacional, segn dice el constituyente en las disposiciones antes citadas".'
La importancia fundamental de la frmula constitucional vene-
zolana est, quizs, en que significa un abandono total a la vieja frmula
liberal -todava novedosa para algunos neoliberales- del principio
de la subsidiariedad del Estado en relacin a la iniciativa privada. Segn
este principio, los entes pblicos nicamente deben intervenir para suplir
la inexistencia o defectuosa actuacin de la iniciativa privada, o en otras
palabras, debe haber "abstencin de toda intervencin all donde e! libre
juego de la iniciativa privada es ms gue suficiente para satisfacer
adecuadamente las necesidades pblicas".' Al contrario, en e! rgimen
venezolano, la intervencin estatal ni es subsidiaria de la iniciativa
privada ni tiene lmites, y ella estar directamente condicionada por
la consecucin de los fines que tiene el Estado.'
En todo caso, la consagracin del carcter mixto del sistema econ-
mico venezolano y la amplia habilitacin constitucional dada al Estado
para intervenir en la vida econmica, se ha hecho partiendo de una
consideracin que es hasta cierto punto uno de los fines de la sociedad
y del Estado: la bsqueda de! desarrollo econmico y social del pas.
El objetivo fundamental de promover, impulsar y fomentar el desarrollo
econmico y social 6 no slo orienta la normativa constitucional,' sino
que forma parte de la regulacin del texto fundamental en los articulos
3. V. sentencia de la eS] en SPA de 5-10-70 en G.O. NQ 1.447, extraordinario, de

15-12-70, p. 11. V. adems en AlJan-R Brewer-Carfas, ]Nrlsprudena de la Corte
S/~pl'ema 193.0-1?74 y Eludios de Derecho Adminisiranro. Tomo I, (El ordena-
nuento constitucional y fuucionai del Estado)' Caracas 1975, pp. 133 Y ss.
4. V. J. Gonzlea Prez, El Administrado, Madrid, 1966, pp. 55 Y 58.
.5. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
6. V. lo indicado en el pargrafo siguiente.
7. Tal como se indica en el Prembulo de la Constitucin.
116 DERECHO ADMiNISTRATIVO
transcritos anteriormente. Por ello, la intervencin del Estado en la

economa y e! carcter no subsidiario de la misma, no pueden consi-
derarse como un componente ms de! sistema econmico al igual qne
cualquier otro aspecto de! sector privado, sino que cualquier enfoque
que se haga del sector pblico, ha de tener en cuenta la finalidad de
sn mbito y actuacin dentro de! sistema econmico: propugnar e! desa-
rrollo econmico y social. En esta forma, por tanto, e! sector pblico
no tiene ni puede tener dentro del sistema econmico venezolano, el
mismo tratamiento qne e! sector privado. Si e! Estado ha decidido asumir
y desarrollar directamente la industria petrolera y petroqumica, la indus-
tria siderrgica, la industria del gas natural, la comercializacin de los
productos derivados de! petrleo, para slo hacer referencia a aquellas
actividades que no constituyen un servicio pblico en sentido estricto,
ello no lo ha hecho con e! solo criterio especulativo o de obtencin de
un beneficio econmico," como sera el principal criterio de las activi-
dades desarrolladas por e! sector privado, sino bsicamente como meca-
nismos para asegurar la soberana econmica del pas, promover su
desarrollo econmico y social, y elevar e! nivel de vida de la poblacin
a travs de mecanismos de redistribucin de la riqueza.
Ahora bien, conforme a la habilitacin constitucional que tiene el
Estado de intervenir en la vida econmica y social, el Estado en Vene-
zuela, para el cumplimiento de sus fines, ha venido adoptando varias
funciones. En primer lugar, las de! Estado regulador, cuando la inter-
vencin se limita a regular legalmente y controlar las actividades priva-
das, por ejemplo, en leyes como las de Proteccin al Consumidor, de
Bancos y otros Institutos de Crdito, o de Empresas de Seguros y Rease-

guros. Fn segundo lugar, las de! Estado promotor de fomento, cuando
la intervencin del Estado se orienta a estimular las iniciativas privadas
en ciertas reas de la economa, por ejemplo, en leyes como las de!
Mercado de Capitales, que busca estimular y canalizar la participacin
8. Tal como lo ha precisado la Corte Suprema: ..... no son idnticos los motivos que
determinan la accin estadal y la de los particulares en los campos que, respectiva.
mente, le sean asignados: la satisfaccin de las necesidades colectivas constituye uno
de los fines del Estado y no la ocasin o el medio de obtener una ganancia, ni aun
en el caso de que los usuarios estn obligados a pagar una retribucin para el servicio
que se les preste. En cambio, es la especulacin entendida en el sentido de obtener
un beneficio licito en el ejercicio de una actividad lucrativa, lo que impulsa gene-
ralmente a los particulares a encargarse de la gestin de servicios de utilidad pblica.
Por tanto, lo que es para los particulares un simple negocio, puede significar para
el Estado, en la generalidad de los casos, el cumplimiento de un deber insoslayable".
V. sentencia de la CS] en SPA de 5-10-70 en G.O. N" 1.447, extraordinario, de
11-12-70, p. 11.
del ahorro privado en empresas. En tercer lugar, las del Estado prestador
de servicios, cuando la intervencin del Estado se convierte en directa
y activa, por la asuncin, por el mismo, generalmente can carcter de
monopolio, de ciertas actividades con carcter de servicio pblico. Tal
es el caso, por ejemplo, de los servicios de correos reservados al Estado.
En cuarto lugar, las del Estado empresario, cuando la intervencin del
Estado tambin es activa y directa, pero en actividades industriales y
comerciales que no tienen el carcter de servicios pblicos. Tal es el
caso de las industrias que el Estado se ha reservado o de las actividades
industriales o comerciales que ejerce a travs de sus Empresas, en con.
curreecia con el sector privado; y en quinto lugar, las del Estado plani-
ficador, cuando la intervencin del Estado tiene por objeto ordenar la
totalidad de la economa hacia la consecucin de objetivos de desarrollo
en un plazo determinado de tiempo, mediante tcnicas de planificacin
del desarrollo econmico y social.
La influencia del petrleo

Ahora bien, plantearse la situacin y potestad interventora del
Estado en un sistema de economa mixta como el de Venezuela, exige
hacer una referencia a una de las causas fundamentales de la transfor-
macin de Venezuela en las ltimas dcadas y quizs uno de los motivos
que han provocado la institucionalizacin del sistema de economa mixta:
el petrleo y su explotacin y control. Es dato, en este sentido, gue
as como no pueden comprenderse bien 10s ra.sgos fund"lmentales de
la transformacin del pas sin la referencia a las vicisitudes del auge
petrolero," en la misma forma, no podra calibrarse adecuadamente el
papel gue el Estado juega en la economa venezolana, sin una referencia
al proceso de control, venezolanizacin y nacionalizacin paulatina de
la industria petrolera.
En efecto, la historia poltico-econmica de Venezuela a partir de
los aos treinta, realmente es la historia de la lucha entre los intereses
del pas y los de las empresas petroleras extranjeras y, por tanto, la
historia de la progresiva intervencin y control del Estado sobre dicha
industria. Con motivo de los resultados econmicos de la explotacin
petrolera, se ha tenido conciencia de <ue el problema econmico actual
de Venezuela, a diferencia del de otros pases latinoamericanos, real-
mente no es iniciar un crecimiento econmico, sino mantener ese crec-
9. V. D. E. Blank, Poli#u in Venezuela, 1973, pp. 31 Y ss. Y 273.
miento a una tasa elevada," pero logrando, paralelamente, por una

parte, la disminucin de la dependencia econmica mediante la obtencin
de una mayor participacin en los beneficios, en la diversificacin y en
la operacin de la industria petrolera; y por la otra, la reduccin de la
dependencia de la exportacin Je un solo producto, mediante la diver-
sificacin de la produccin, y el control y venezolanizacin de las inver-
siones extranjeras; todo ello (desarrollo econmico), para la realizacin
del desarrollo social y la ordenacin del territorio.
En cuanto a la mayor participacin en Jos beneficios de la industria
petrolera, y despus de finalizar la dictadura de Gmez, las ltimas
dcadas fueron testigos de la realizacin de esfuerzos crecientes en tal
sentido. En efecto, es necesario tener en cuenta que habiendo sido el
petrleo y el subsuelo propiedad del Estado y la explotacin de hidro-
carburos realizada bsicamente a travs de concesiones, los beneficios de
la industria fundamentalmente revirtieron al pas a travs de tres renglo-
nes de gastos: en primer lugar, los gastos destinados a cubrir los costos
corrientes, tales como compras de materiales y pago de sueldos y salarios;
en segundo lugar, los gastos destinados a cubrir los impuestos a la
industria; y en tercer lugar, los gastos destinados a nuevas inversiones
y al pago de las concesiones.u Entre estos renglones, es evidente que
el segundo ha constituido la fuente ms importante a travs de las cuales
ha fluido el dinero a la economa nacional, y en este campo puede
observarse una creciente participacin del Estado en los beneficios de
la industria, lo cual convirti a Venezuela en la nacin pionera en
esta lucha entre los pases exportadores de petrleo." En efecto, a
partir de la aprobacin de la Ley ele Hielrocarburos de 1943" Se inicia
un proceso de ampliacin de los poderes del gobierno en relacin a la
10. La verdadera tasa de crecimiento de Venezuela en el perodo de la posguerra ha sido
de las ms elevadas del mundo. Su PTB pOI' cabeza es ms de seis veces el de Asia
y Africa y cerca de tres veces el de la Amrica Latina. Cr. M. F. Hassan, Creci-
miento Econmico )' Problemas de Empleo en Venezuela, Caracas, 1973, p. 7.
11. Cfr. M. F. Hassan, op, cit., pp. 15 Y ss. Por supuesto que el rengln que ms ha
contribuido al crecimiento econmico de Venezuela ha sido el segundo. Cfr. Armando
Crdova y Hctor Silva Michelena, Aspectos Tericos del Subdesarrollo, Caracas,
1967, p. 140.
12. No hay que olvidar que Venezuela fue la promotora de la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP) en 1960. Cfr. Eduardo Acosta Hermoso, An.disis
hJtrico de la OPEP, Mrida, 1969; Mustaf el Saved, IlOrgenisarion des pays
exporJ4teurs de ptrole, Pars, 1967, y Luis Vallenilla, Auge, Declinacin )' Porvenir
del Petrleo Venezolano, Caracas, 1973.
13. V._ las referencias a. las vicisitudes de dicha ley, en Isaias Medina Angarita, Ceetra
Atior de Democracia, Caracas, 1963. pp. 77 Y ss.; Y Luis Vallenilla, op, cit., pp.
150 Y ss.
industria, que antes eran casi inexistentes. En 1945, la Junta Revolu-

cionaria de Gobierno que presida Rmulo Betancourt, mediante el
Decreto N' 112 del 31 de diciembre, estableci un impuesto extra-
ordinario y adicional para gravar el exceso de utilidades de las empresas
petroleras, y en 1946 la Asamblea Nacional Constituyente, elev el
impuesto complementario previsto en la Ley de Impuesto sobre la Renta
de 1942. A pesar de que la tesis del gobierno en este campo era que
"en ningn caso las empresas petroleras llegarn a recibir una parti-
cipacin en las ganancias anuales, superior a las entradas que percibiera
el Estado", en realidad, la denominada frmula del 50/50 en la distri-
bucin de los beneficios de la industria entre el gobierno y las empresas
petroleras, slo fue posteriormente establecida en forma expresa en la
modificacin de la Ley de Impuesto sobre la Renta aprobada por el
Congreso en 1948, doce dias antes del golpe militar que derroc al
Presidente Gallegos. H
Ahora bien, precisamente en este ao 1948, se produce un impor-
tante cambio en la situacin de la demanda energtica mundial, pues
los Estados Unidos, en relacin a sus requerimientos energticos, pas
a convertirse en pais importador de petrleo y, por tanto, pas a depen-
der progresivamente de fuentes energticas de otros pases." Se com-
prende, por tanto, la poltica norteamericana evidenciada en esa misma
poca por controlar y asegurar las fuentes productoras de petrleo para
cubrir las exigencias de un consumo interno, lo cual resulta claro de la
poltica seguida en el Medio Oriente y en Venezuela. Cualquier mani-
festacin nacionalista de estos pases que pudiera comprometer los sumi-
nistros de petrleo, fue entonces extinguida, y basta sealar como
ejemplo, para darse cuenta de ello, el bloqueo a los intentos naciona-
listas de Mossadegh, en Irn," y la complacencia norteamericana respecto
14. V. las referencias en R. Betancourr, Venezuela, Poltica y Petrleo, Mxico, 1956,

pp. 243 Y 246; Y en Luis Vallenilla, op. cis., pp- 166 Y ss. Y 205 Y ss. Es de destacar
que esta medida que elev la participacin del Estado en los beneficios de la industria
petrolera al so por ciento, ha sido considerada como el inicio de la larga lucha,
an no concluida, de los pases productores y exportadores de petrleo en el mundo,
y que posteriormente en la dcada de los cincuenta comenz a ser imitada por los
'Pases rabes. Cir. jeeo-jecques Berreby, "Les Conflicts Ptroliers Conternporains" I
Reoee Fran(aise de Science Politiqee, Vol. XXII, NQ 6, 1972, pp. 1.193 Y ss.; Dcnis
Bauchard, Le [eu Mondial des Ptroliers, Paris, 1970, p. 63.
15. C/,.. Taki Rifai, "La Crisc Ptrolire (1970-1971)", Reoee Prenmise de Science
Politique, Vol. XXII, NQ 6, 1972, pp. 1.214, 1.216 Y 1.220.
16. Cft'. jean-jacques Berreby, loe. cit., p. 1.194. Es de destacar a modo de ejemplo que
en 1973, el Presidente Nixon se refiri claramente a Jo sucedido en 1951 en Irn
y a la actitud norteamericana, al amenazar nuevamente a los pases rabes, l' par-
al golpe militar de 1948 en Venezuela. La benevolencia de la dictadura

militar de Prez jimnez, no slo estaba asegurada, sino que Se manifest
generosamente en 1956 y 1957 con el otorgamiento de nuevas conce-
siones a las empresas petroleras, en una extensin considerable en
relacin a todas las existentes para ese momento."
La participacin estatal en la industria petrolera

Ahora bien, en el proceso de obtencin de una mayor participacin
en los beneficios de la industria petrolera iniciada entre 1943 y 1948
e interrumpida por diez aos (1948-1958), una nueva Reforma de la
Ley de Impuesto sobre la Renta, decretada en 1958 por la Junta de
Gobierno en el poder a la cada de la dictadura de Prez Jimnez, elev
la participacin del gobierno al 60 por ciento aproximadamente de los
beneficios de la industria petrolera y de la industria del hierro." Poste-
riormente, en 1970, en el gobierno del Presidente Caldera, al promulgar
una nueva reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta, 'ltle elimin
los antiguos impuestos a la industria, se estableci un impuesto nico del
60 por ciento sobre los beneficios de las empresas petroleras y mineras,
lo cual elev la participacin total del Estado en 1972 hasta alrededor del
87 por ciento de los beneficios de las empresas petroleras. Ln 1974 en una
reforma de la misma Ley, el Presidente C. A. Prez elev el impuesto
nico que gravaba el enriquecimiento neto anual de las empresas petro-
Jeras al 63 y medio por ciento, y en 1975, otra reforma lo elev al 72 por
ciento, con lo que el Estado en dicho ao tena una participacin en
las utilidades del negocio petrolero prxima al 98 por ciento." Parale-
ticula rmente a Libia y a Arabia Saudita, en relacin a cualquier decisin que pudiera
comprometer el suministro de petrleo a Estados Unidos: "Oil u/itbont a 11larket
-dijo Nixoo- as MI". Mossadegh leemed manv, many years ego, doesn's do 4
country mucb .r;ood. Tbe h11lHitable reselt (de las presiones rabes) is that Ih'} ioill
lose their market, and otber sources u.ill be deoeloped", V. el texto en Times (Euro-
pean Ediuon) , September 17, 1973, p. 18. Sobre: la nacionalizacin petrolera en
Irn V. G. Neven, "La Nationalisation de I'Industric Ptroliere en Ir.in" en H.
Puget {ed.}, LeJ Nationalrsenons en France ot a l'l!.trdnger, Vol. 11, Pars 1958,
pp. 301 y ss.
17. M. F. Hassnn, op, cis., p. 23, seala que la extensin de estas concesiones fue cas
igual a la otorgada con anterioridad, la cual evidentemente no es exacto. Cfr. Luis
Vallenilla, op. ct., p. 219.
18. V. la Ley de Impuesto sobre la Renta dictada por Decreto-ley de 19 de diciembre
de 1958, G.O. NQ 577, extraordinario, de la misma fecha. V. las referencias a dicha
reforma, en Luis VallenHla, op. cit., pp. 257 Y ss.
19. V. las reformas parciales de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 18 de diciembre
de 1970, del I" de octubre de 1974 y del 25 de enero de 1975 (':1 GO. N 1.48,
Extr. de 18170, I\;Q 1.702 Exrr. de 31-10-74. y N~ 1.710 Extr. J(' 25-]-75. El aro
tculo 58 de la Ley qued redactado as: "El enriquecimiento global neto anual de
LOS SUPUESTOS SQCIOECONOMICOS 121
lamente a estas medidas impositivas, el Estado adopt en la misma

reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1970, medidas de
enorme importancia tendientes a contrarrestar, a los efectos fiscales,
el deterioro de los precios de exportacin del petrleo, ao provocado por
la poltica de Estados Unidos sobre sus propios precios de produccin.
toda persona o (OJnunidad, determinado de acuerdo con las normas establecidas en el
Titulo III de la presente Ley (empresas mineras o de hidrocarburos) se gravar con
una tasa del setenta y dos por dento (72%) ", En cuanto al porcentaje ffscaf de
participacin en los beneficios de la industria, Cir. Rafael Caldera, Habla d PreJ.
de./te, Vol. IV:, Caracas. 1973, pp. 564 Y ~69. En 1973.se esrableda este beneficio
en el 89 por ciento. Cfr, Cordipfan, Notas para la evaluaon de la Obra de Gobierno
(19691973), Caracas, 1973, p. 16. Por su parte, l\1. E. Hassan, op, c., p. 24
establece este porcentaje en el 75 por ciento. La referencia al porcentaje en 197~
V, en Opinin del Contrato' Gmerai de la R.eplibJica sobre el articulado dd Proy.eeto
de Ley Or.~Jnica que reSeTV4 al Estado la Jl/dlU/ria y el ComercIO de los Hidro.
carburos, CGR, Caracas 1975, p. 3, publicado tambin en Revista de COl/trol Pcal,
N" 77, Caracas 197~, p. 24.
El si,ll"uiente Cutldro d~j MiDisterio de Minas e Hidrocarburos (V. Petrleo 1
os-os datos estatiJlicor, 1972, Caracas, 1973, p. 152) muestra. en millou<f'! de bol;.
vares, la participacin fiscal en los beneficios de la industria petrolera, as! como los
beneficios obtenidos por las empresas:
1962 1966 1968 1969 1970 1972
Ingreso Total: 7.703 10.419 11.119 10.906 11.384 13.566
Utilidad Neta (dedu-
cidos impuestos) 1.694 2.638 2.653 2.264 1.739 1.266
Utilidad Neta como
Porcentaje del
Ingreso Total 21,9% 24.0% 23,8% 20,7% 16,2% 9,3%
Participacin Fiscal 3.22~ 4.836 5.513 '.526 6.200 8.411
Participacin Fiscal
en relacin a la
Utldad Neta 66/34 66/34 68/32 71/29 18/22 87/1.3
En 1972. el porcentaje de beneficio neto, deducidos los impuestos de las empresas
petroleras, lleg6 al 14,4 por ciento l' el ingreso fiscal (impuestos) como porrentaje de
dicho beneficio alcanz ef 89 por ciento, tal como 1'0 seala A. Casas Gonzlez, Vene.
zu<'la. El hombre: romo objeto fllndamental del desaN"Cllo, Caracas, 1973, p. 16. En
todo caso, es de destacar que el promedio mundial de beneficio neto en la industria
petl:olera se ubica desde 1949 PDr debajo del 1~ POr ciento l' en los comienzos de la
dcada de los setenta entre el 10 Y el 12 por dentD (Cf,. Dens Baudmrd, ()f'. cis.,
p. 40), gor lo que s610 es en los primeros aos de esta dcada que en Venezuela
los benefICIoS de la industria petrolera se estn acercando al promedio mundial. V. en
rela6n 11 la rentJbi/iqad del capitd extranjero invertido en Venezuela en relacin
con el promedio mundial y latinoamericano, J. A. Mayobre, Lar Inversiones Extran-
;eras el1 Venezuela, Caracas, 1971, p. 34.
20. Conforme al articulo 41 de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 18 de diciembre
de 1970, "El Ejecutivo Nacional fijacl pw perodos sucesivos hastB de tres aos
cada llno, los valores de los art[culos o mercancas exportados en el puerto vene-
zolano de embarque. Cuando el moneo n:sultante de la aplicacin de los valores
fijados por el EjecutiVQ Nacional exceda de los ingresos por ventas de exportacin
declarados por el contribuyente, se efectuar un pago complememario de impuesto
sobre la diferencia". V. en Gareta Oficial N 1.448, extraordinario, de 18 de diciem-
bre de 1910. V. los comentarios de Luis ValJenilla, op. sit., pp. 502 Y ss.
lo que en definitiva incida sobre la determinacin, en Venezuela, de la

base imponible y sobre el ingreso fiscal por concepto petrolero." En
esta forma, desde 1971 el Ejecutivo Nacional fij unilateralmente los
valores de exportacin del petrleo, con lo que las empresas petroleras
debieron pagar un impuesto adicional sobre la diferencia entre los
ingresos por ventas de exportacin por ellas declaradas a efectos fiscales,
y los valores fijados por el Ejecutivo Nacional."
Las medidas adoptadas a partir de los aos sesenta, sin embargo,
no se redujeron a la obtencin de una mayor participacin en los bene-
ficios de la industria petrolera, sino a lograr una mayor participacin
en la industria. En este sentido, la poltica conservacionista del petrleo
que condujo al no otorgamiento de nuevas concesiones durante el
gobierno del partido Accin Democrtica en los aos 1945-1948," y aun
cuando, como se dijo, se suspendi durante el gobierno de Prez ]imnez,
se continu a partir de 1958. Como complemento de esta poltica, en
1960 se cre la Corporacin Venezolana del Petrleo como empresa
estatal," la cual puede decirse que fue slo a partir de la reforma de la
Ley de Hidrocarburos de 1967," reguladora de la figura de los contratos
21. Cfr. Taki Rifar, loe. cit., pp. 1.216 Y ss. En este sentido, C. julien seala que entre
1965 y 1970, el precio del barril del petrleo importado por Estados Unidos desde
Venezuela disminua de 2,47 a 2,30 dlares. V. L'Empire Americain, Pars, 1962.
p. 6. Es de destacar, por ello, que en la reforma a la Ley de Impuesto sobre la
Renta de 1966 se iniciaron los esfuerzos por la determinacin justa de los precios de
exportacin del petrleo a los efectos fiscales, pero mediante la figura de los "conve-
nios de precios" celebrados entre el gobierno y las empresas petroleras, posteriormente
abandonada. V. el artculo 41 de la ley en Gaceta Oficial N9 1.069, extraordinario,
de diciembre de 1966.
22. En base a la facultad atribuida al Ejecutivo Nacional, los Ministerios de Minas e
Hidrocarburos y de Hacienda establecen los valores de exportacin de los crudos y
de los derivados de Hidrocarburos. Cfr. el Informe anexo a Rafael Caldera, IV
MenJaje del Presidente al Congreso, cit., p. 183. En esta forma, por ejemplo, en
enero de 1973 se estableci un valor promedio de exportacin del petrleo de 3,14
dlares por barril, y en julio de 1973 se elev a 3,75 dlares por barril. (Cfr. la
informacin en El Nacional, Caracas, 28 de julio de 1973). Posteriormente, en
noviembre de 1973, luego de la crisis producida por la cuarta guerra en el Medio
Oriente, se elev el valor promedio de exportacin a 7,24 dlares por barril, y en
noviembre del mismo ao se elev a 7,74 dlares por barril. Para enero de 1974
dicho valor promedio se estableci en 14,08 dlares por barril (Cfr. El Nacional
Caracas, 29 de diciembre de 1973). '
23. V. R. Betancourr, op. cis., pp. 253 Y ss.
24. V. el Decreto-Ley N9 260 de la Corporacin Venezolana del Petrleo de 19 de abril
de 1960, en Gaceta Oicial N9 26.234 de abril de 1960. V. las referencias a la
denominada "Era de Prez Alfonzo", en Luis VaHenilla, op, cit., pp. 255 Y ss.
2~), V. las referencias a dicha ley, en Luis Vallenil1a, op. cit., pp. 332 y ss.
LOS SUPUESTOS 50CIOECONOMICOS 123
de servrcro como sustitutiva de las concesiones, que inici una partiCI-

pacin operativa en las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos. as
Por otra parte, es de destacar que las concesiones de explotacin de
hidrocarburos otorgadas con anterioridad a la Ley de 1943, conforme a
sus disposiciones deban comenzar a revertir al Estado, sin compensacin,
en 1983, pues la duracin de las mismas se fij en cuarenta aos a partir
de dicha fecha." Para garantizar que dicha reversin se producira en
forma tal que asegurara al Estado la posibilidad de la continuacin
de la explotacin, en 1971 se dict la Ley sobre bienes afectos a rever-
sin en las concesiones de hidrocarburos," la cual aument el control
del Estado sobre las operaciones de todos los bienes de las empresas
afectos a las concesiones.
Debe sealarse, adems, que las medidas nacionalistas en el campo
de los hidrocarburos y sus derivados, tendientes a lograr una mayor
participacin directa del Estado en las actividades petroleras y sus deri-
vados, tambin se manifestaron en la dcada de los sesenta, con la
creacin del Instituto Venezolano de Petroqurnica," cuyas actividades
comenzaron a desarrollarse promisoriamente en los primeros aos de la
dcada de los setenta." En todo caso, es de destacar que estas medidas
adquirieron importancia considerable en el gobierno del Presidente
Rafael Caldera, al aprobarse, en 1972, la Ley que reserva al Estado
la industria del gas natural" y, en 1973, la Ley que reserva al Estado
la explotacin del mercado interno de los productos derivados del
26. En 1973 el promedio diario de produccin de petrleo de la CVP (100.000 barriles

diarios) quintuplicaba el correspondiente a 1968. Cf". Ccrdiplan, Nota! para la
evaluacin de la Obra de Gobierno (1969~1973), cit., p. 19. En 1972, las utilidades
netas de dicha empresa fueron de 56 millones de bolvares, y en 1973 se estimaban
en 80 millones de bolvares. Cfr. El Nacional, Caracas, 8 de septiembre de 1973,
p. C.4.
27. V. Art. 29 de la Ley de Hidrocarburos de 1943. Cr. los comentarios de Luis Valle.
nilla, op, cis., p. 156.
28. La Ley fue aprobada en 30 de julio de 1971. V, Gaceta Oficial NQ 29.577 del 6
de agosto de 1971-
29. El IVP fue creado por Decreto-Ley NQ 367 de 29 de junio de 1956. V. en Gaceta
Oficial N'" 25.091 de 30 de junio de 1956.
30. Desde la fun?acin del IyP hasta. 1968 la inversin en la industria petroqumica
fue de 577 millones de bolvares, mientras que de 1969 a 1972 fue de 1.350 millones
de bolvares. Cir. Cordiplan, Notas para la evaluacin de la Obra de Gobierno
(1969-1973), cis., p. 28.
31. V. la Ley en Gaceta Oficial N'" 29.594 de 26 de agosto de 1971.
petrleo," que permitieron a la Corporacin Venezolana del Petrleo

la explotacin monopolstica del gas natural y la comercializacin, tam-
bin monopolstica, de la gasolina y dems derivados del petrleo."
Sin embargo, fue en 1975 cuando mediante Ley del 29 de agosto H
Ll Estado se reserv por razones de conveniencia nacional, "todo lo rela-
tivo a la exploracin del territorio nacional en busca de petrleo, asfalto
y dems hidrocarburos; a la explotacin de yacimientos de los mismos, a
la manufactura o refinacin, transporte por vas especiales y almacena-
miento; al comercio interior y exterior de las sustancias explotadas y
refinadas, y a las obras que su manejo requiera"." En esta forma, de
acuerdo a lo previsto en el artculo 97 de la Constitucin, se estableci
un monopolio de derecho a favor de la Nacin sobre la industria petro-
lera, que deba manejarse por medio de entes de propiedad de la Re-
pblica." La consecuencia de la Ley de Reserva fue la extincin de las
concesiones de hidrocarburos y la obligacin impuesta a las empresas
privadas que operaban la industria de transferir al Estado la propiedad
d las mismas, para lo cual se establecieron normas especiales relativas
al procedimiento expropiatorio." La Ley no estableci normas particula-
res relativas a la organizacin de la Administracin Petrolera Nacional,
habilitando al Poder Ejecutivo para organizarla de acuerdo a las siguien-
tes bases: creacin de las empresas que juzgue necesario para el des-
arrollo regular y eficiente de las actividades reservadas, con las formas
jurdicas que considerara conveniente; y atribucin a una de las empresas
las funciones de coordinacin, supervisin y control de las actividades
de las dems, pudiendo asignarle la propiedad de las acciones de cuales-
quiera de esas empresas." En esta forma, despus de ms de cincuenta
aos de explotacin petrolera mediante el sistema de concesiones, a
partir de 1975 el Estado venezolano comenz la difcil tarea de dejar su
posicin de rentista y asumir la de empresario en una industria por dems
compleja.
32. V. la Ley en Gaceta Oficial NQ 1.591, extraordinario, de 22 de junio de 1973.
33. La participacin de las ventas de la CVP en el mercado interno de hidrocarburos
haba pasado del 19 por ciento en 1968 al 35 por ciento en 1973. Cfr. Cordiplan,
Nota! para la eualuacin de la Obra de Gobierno (1969-1973), cit., p. 20.
.)L Gaceta Oficial 1';'1 1.769 Extr de 29 de agosto de 1975.
35. Articulo 1.
36. Articulo 5.
37. Artculos 13 y ss.
38. Artculo 6.
LOS SUPUESTOS sOaOECONOMICOS 125
El papel del Estado

Ahora bien, tanto el aumento del Estado en la participacin en
los beneficios de la industria petrolera como en la operacin de deter-
minados aspectos de la misma, han convertido al Estado, por gracia de
nuestra riqueza petrolera, en el principal agente del desarrollo econ-
mico y social." Sin embargo, el Estado, testigo casi mudo y beneficiario
del asombroso crecimiento econmico experimentado por el pas desde
1936, a lo largo de las ltimas dcadas no ha logrado conducir al pas,
como poda haberlo hecho, hacia niveles de desarrollo econmico que
hubieran disminuido la dependencia de nuestra economa exportadora
del petrleo, mediante la diversificacin de la produccin; y, por otra
parte, no control ni orient la participacin de la inversin extranjera
en el proceso de sustitucin de importaciones que se desarroll particu-
larmente en la dcada de los sesenta. A las industrias bsicas, en las
cuales puede racionalmente fundamentarse una diversificacin de la
produccin para la exportacin (p. ej., petroqumiea, siderrgica), si
bien se inici su desarrollo en la dcada de los sesenta, no se le dio
todo el impulso que se requera, sino, al contrario, y muy tardamente,
se arm todo un sistema proteccionista oficial para desarrollar una
industria ensambtsdcrs .1rt.if.,icial de capital mayoritariamente extranjero,
que en lugar de disminuir la dependencia econmica, la aument. En
efecto, la poltica de sustitucin de importaciones y de industrializacin
que se desarroll en Venezuela en la dcada de los sesenta, mediante
una proteccin excesiva frente a la competencia exterior, desarroll
dentro de un mercado cerrado una serie de industrias tradicionales
(alimentos, textiles, vestuario, muebles, bebidas, calzado, etc.) que si
bien produjeron bienes que dejaron de importarse, no significaron en
modo alguno disminucin del valor de las importaciones, las cuales, al
contrario, se duplicaron en diez aos." Por otra parte, la industriali-
zacin efectuada, bsicamente tampoco perteneci al pas, debido a la
penetracin incontrolada del capital extranjero, lo que convirti a las
}9. Debe sealarse, por ejemplo, que desde 1974 el ingreso pblico derivado de [os
beneficios de la industcia petrolera, es superior al ~() por dento del total del mismo.
En 1970, por ejemplo. de los 10.2~2 millones de bolvares que configuraron el
ingreso total del Estado, :5.708 millones de bolvares provinieron del petrleo, lo
que equivale a un 56,68 por dento. Cj,. en M. F. Hassan, ofl. cit., p. 18.
40. El total de las impottadones aument entre 1960 y 1969 de }.~H millones de boli-
vares. a 6.749 millones de bolvares, correspondiendo la mitad de las mismas a pro-
ductos provenientes de los Estados Unidos. V. Banco Central de Venezuela, IlIfo,me
Econmico coctespondicnte al ao 1969, Anexo Estadistica, Cuadro A-X-19, t. por
F. Brito Figueroa, Venezuela ConJempo'nea, Paji Colonial?, Caracas, 1972, p. 61.
"industrias nacionales", en realidad, en prolongacin de las empresas

extranjeras, particularmente de las norteamericanas, con la consecuente
transferencia de capitales al exterior. H En e! campo econmico, pnr
tanto, e! reto que tiene planteado Venezuela, adems de! control y rna-
yor participacin del negocio petrolero, est en el desarrollo de una
industria con capacidad competitiva en e! mercado internacional y par-
ticularmente en e! rea latinoamericana;" en e! desarrollo de la indus-
trializacin en e! campo de bienes intermedios cuya importacin an
es muy elevada, y en la venezolanizacin progresiva de la industria,
establecindose, adems, los correctivos necesarios para que un mayor
porcentaje de sus beneficios se reinviertan en el pas. Por otra parte,
es necesario recordar que e! mismo modelo de crecimiento petrolero
venezolano y el impulso reciente a la sustitucin de importaciones e
industrializacin, condujeron a un abandono completo de las activi-
dades agrcolas y ganaderas, a pesar de los progresos comparativos que
pueden apreciarse en algunos rubros." Lo cierto, en todo caso, es que
Venezuela ha continuado importando rubros importantes y se prepara para
hacerlo en otros. H Adems, hay que recordar que por e! mismo aban-
dono de! campo y a pesar de la industrializacin realizada, contrasta
con el crecimiento econmico el aumento de desempleo que ha sido
siempre creciente en los ltimos aos, as como los inadmisibles niveles
del ingreso en una sociedad con un crecimiento econmico tan abun-
dante." Adems, la migracin rural a las ciudades ha provocado un
41. Esto ha llevado a F. Brito Pizueroa a hablar de que lo que se ha realizado ha sido
una falsa industrializacin, o una industrializacin dependiente para la importacin
dependiente. V. F. Brito Figueroa, op. cit., p. 55.
42. Particularmente en el Grupo Andino de integracin econmica scbregional estable-
cido por el Acuerdo de Cartagcna de 1968, y al cual Venezuela se adhiri (,'0
1973. V. IV Mensaje del Presidente Caldera al Congreso, cis., pp. IV Y ss. V., ade-
ms, la ley aprobatoria del Acuerdo de Cnrtagena y de las decisiones ms impor-
tantes de la Comisin del Acuerdo, en Gaceta Oficial NV 1.620, extraordinario, de
}9 de noviembre de 1973.
43. Cfr. Cordiplan, Notes para la eraluacin de la Obra de Gobierno (1969-1973). dI.,
pp. 21 Y ss.
44. Cfr. Jos Antonio Mavobre, "El Reto Econmico", edicin anivcrsaria de El }"'{(lC/onal,
3 de agosto de 1973, p. 1III-22.
45. V. Notas Nos. 19 y 20 de este pargrafo 4. Segn M. F. Hassan, el desempleo
aument del 6 por ciento en 1950 al 15 por ciento en 1962, descendi al 11 por
ciento en 1964 y alcanz a un 9 por ciento en 1970, op. cis., p. R9. Las cifras de
que se dispone en este campo no son uniformes. Por ejemplo, el Director General
de Estadstica y Censos Nacionales, en agosto de 1973 sealaba que en 1961 fa
poblacin econmicamente activa era de 2.351.291 personas y el 13,3 por ciento de
esa poblacin se encontraba desempleada; en cambio, en 1971, la poblacin activa
alcanz la cifra de 3.010.148 personas de las cuales el 6,2 por ciento estaba desem-
pleada. V. El Nacional, Caracas, 16 de agosto de 1973, p. C-16.
creciente proceso de marginalizacin urbana o de ruralizacin de las

ciudades, con todas sus consecuencias sociales, provocando que las zonas
de miseria en el Area Metropolitana de Caracas, correspondan a ms de
un tercio de la poblacin de la misma."
Realmente, Venezuela no ha sabido aprovechar al mximo los
beneficios que se han derivado de los recursos petroleros, y si an nues-
tro crecimiento econmico no ha logrado transformarse en desarrollo
econmico, menos an se han logrado las metas y exigencias del desa-
rrollo social. A pesar, por tanto, de las excepcionales condiciones de
Venezuela, estamos en la misma angustiosa situacin econmica y social
de muchos otros pases latinoamericanos, que se agudiza y empeora
cada vez ms. Por ello, el problema del desarrollo en nuestros pases,
no puede plantearse como un posible medio entre muchos para superar
la etapa de deficiente industrializacin y de desnivel en los ingresos
en que se encuentran la mayora de ellos. El desarrollo, como instru-
mento revolucionario para eliminar la pobreza y elevar el nivel de vida
de la poblacin, no puede dejar de realizarse."
En esa tarea de desarrollo, en el caso particular de Venezuela,
debido a su especfica estructura econmico-petrolera, que configura al
Estado en el principal receptor y distribuidor de la riqueza, su papel
como agente y promotor de aqul, resulta ms que evidente. El Estado
contemporneo en Venezuela se presenta, por tanto, corno un Estado
regulador, de fomento, prestador de servicios pblicos y sociales, plani-
ficador y empresario, que indudablemente lo configuran como un Estado
Democrtico y Social de Derecho.
46. Las zonas de margtoalided urbana se han expandido geogrfica)' demcgrficarnente.

Por ejemplo, en 1958, en el Area Metropolitana de Caracas, la zona de miseria urbana
estaba representada 'por 49.746 viviendas habitadas por 263.746 personas; y en 1970
la misma zona estaba formada por 130.000 viviendas habitadas por 730.000 personas:
lo cual representaba el 33 por dento de la poblacin total del Area Metropolitana.
V. Federico Brito Figueroa, op. cit., p. 94. En una informacin de prensa elabo-
rada sobre la base de la Encuesta robre el Estudio Real de la Vivienda en Venezuela
se seal que en 1973 la poblacin del Area Metropolitana de ('..aracas era d~
2.61?484 habitantes, correspondiendo un 44 por ciento a poblacin marginal. V. El
Nacional, Caracas, 10 de agosto de 1973, p. D-s.
47. Cfr. Alan-R. Brewer-Carias, Una Revolucin para el Desarrollo, Caracas, ] 970, p. 15.
5. LOS FINES DEL ESTADO CONTEMPORANEO
Partiendo del carcter mixto del sistema econmico venezolano,
as como de las exigencias que el proceso de desarrollo econmico y
social plantea al Estado en los pases latinoamericanos," en el ltimo
tercio del siglo XX pueden identificarse cuatro fines fundamentales
del Estado," en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus acti-
vidades: en primer lugar, los fines de pollnca general y orden pblico;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar,
los fines de desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines de desarrollo
fsico y ordenacin territorial." De esta sola enumeracin general se
evidencia cul es la magnitud del papel del Estado, cuyo mbito inten-
taremos precisar a continuacin, partiendo del anlisis de la normativa
constizncional que lo ordena.
Los fines de poltica y administracin general
En efecto, el primer grupo de fines del Estado Democrtico y
Social de Derecho, est relacionado con los fines tradicionales del Estado,
identificados con la poltica y administracin general: los fines de
poltica, orden pblico, defensa y seguridad pblica. Sin embargo, al
contrario de lo que pudo ser la regla en el Estado Absoluto, estos fines
no son maximizados y su consecucin buscada con prescindencia de la
garanta de Jos derechos individuales, sino que el criterio democrtico
y de respeto a la dignidad humana, ha cambiado totalmente la esencia
de Jos mismos. Asimismo, a diferencia de lo gue pudo ser la regia en
el Estado Liberal-Burgus, estos fines no Son los nicos o fundamentales
fines de un Estado abstencionista y pasivo respecto de la realidad econ-
mica y social, sino que, al contrario, ahora mayor importancia han adqui-
rido Jos otros fines del Estado, base de la configuracin sucesiva del
Estado Social de Derecho y del Estado Democrtico}' Social de Derecho!
l. r". lo expuesto en el pargrafo siguiente.
2. Seguimos en este pargrafo lo que hemos expuesto en Allan-R. BreweCara~, CIlI,bio
Poltico J' Reforma del Estndo en VQ1l(!:.uela, Madrid. 1975. Capitulo 13.
3. Cfr. CAP, Info,me ~obre la Reforma de la AdminisITa6n Pb/ica Nacional, Caracas.
IS'72, Vol. 1, pp. 250 Y ss. V, el! genera:. Luis Jordana de Pozas. "El Problema
de los fi-"es de la ;uividad aclmi;listnltiva. en RAP. N) .t, Madrid. 1951. pp. 11 a
28; J. G~S(0n Heffl,ndez. ,. Los Fine.> de la Admini:;tI'a(in'. en RAP, N 11,
Madrid, 1953. PI). 33 a 43.
4. V. lo indkaclo en el pargrafo Z.
En todo caso, y a pesar de que no se trate de los fines esenciales

~~~.~~ ~s.t::~~ ~eJ?::0:r.~~!;:.':LS.?~:0L d7Elc:~12?" !~?,J~n~: ~~ P~l\~~3
institucional dentro del marco del Derecho. En este sentido. cuatro
sectores fundamentales de actividad pblica estn identificados con estos
fines: el sector de poltiea interior, el sector de poltica exterior, el sector
de defensa y el sector justicia. En efecto, y ello identifica al sector de
poltica interior, el Estado no slo requiere la realizacin de actividades
y acciones que garanticen y le permitan su normal funcionamiento
poltico como instrumento de la sociedad, as como el establecimiento
de regulaciones adecuadas que hagan posibles las relaciones entre sus
poderes, sino de la previsin de medios y garantas que definan las
situaciones jurdico-polticas de los ciudadanos y les permitan su defensa
conforme al derecho, todo ello dentro de un ordenamiento que tienda
a garantizar Su funcionamiento democrtico. En esta forma, este sector
de poltica interior, abarca todas aquellas actividades y mcdios del
Estado tendientes a la organizacin de la Repblica conforme al orde-
namiento constitucional, como un Estado Federal:" y al mantenimiento
del gobierno como democrtico, representativo, responsable y alterna-
tivo." Asimismo, abarca las acciones de organizacin de la Repblica,
en el mbito nacional, de acuerdo al principio de la divisin y colabo-
racin entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial;' en el mbito
estadal, conforme a la autonoma que los Estados tienen reconocida
en la Constitucin;" V en el mbito local, mediante la estructuracin
de municipios." Por 'otra parte, el sector de politica interior, abarca
todas las actividades tendientes a la determinacin de la situacin jur-
dico-poltica de los habitantes del pas: y en particular, actividades como
5. Arts. 2, 5, 6 Y 9 y ss. de la Constitucin de 1961; particularmente Arts. 11 y 12.

Los artculos citados en las notas que siguen corresponden al texto constitucional
de 1961.
6. Arts. 3 y 4.
7. Arts. 117 y 118. En esta forma, se ubican en este sector, actividades tales romo la
tramitacin de la convocatoria del Congreso a las sesiones extraordinarias (relaciones
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo) (Art. 190,9); la tramitacin ante
la Corte Suprema de Justicia de las colisiones que ocurran entre los ordenamientos
jurfdicos de l?s Estados, Municipios y l~ Repblica y de, [as controversias que puedan
surgir entre esta y los Estados o MUnICIPlOS (ordenacin federal de la Repblica)
(Arts. 215,5 y 215,8); Y las relaciones de la Repblica con los Estados federados
y con los Municipios (Arts. 136,6, 190,17 Y 190,18).
8. Arts. 9 y ss. y 16 Y ss.
9. Arts. 2S y ss.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMlCOS 131
, J ~o -~ .- ,.---~>-
nalidad 11 y de su situacin civil (registro civil); y a determinar la

situacin de los extranjeros y garantizar el ejercicio de sus derechos."
Por ltimo, el sector poltica interior abarca todas las actividades del
Estado tendientes al resguardo de la seguridad del mismo y al mante-
nimiento del orden pbljco en todo eJ rerrirono nacional l 8 con eJ debido
respeto y garanta de los derechos individuales," 10 cual conlleva medi-
das, por ejemplo, de identificacin de todos los habitantes del pas;t5
de establecimiento de una polica nacional coordinada con las policas
estadales y municipales;" e inclusive, de declaratoria del estado de
emergencia y la suspensin o restriccin de garantas constitucionales. l .
Dentro del mismo campo de los fines de poltica general y orden
pblico, adems del sector de poltica interior, puede indentificarse el
sector de poltica exterior, donde se ubican todas las actividades con-
cernientes a la actuacin internacional de la Repblica 18 y en particular,
"las tendientes a formular las relaciones exteriores de la Repblica y al
establecimiento de relaciones diplomticas y consulares con otros Estados
u organismos internacionales." ElJo conlleva, por supuesto, medidas
tales como la celebracin y ratificacin de tratados, convenios o acuerdos
internacionales," la determinacin y designacin de las misiones diplo-
mticas en el exterior," la adopcin de las medidas necesarias en caso
de emergencia internacional," y la demarcacin y delimitacin de las
fronteras."
Adems de los sectores de poltica interior y exterior, dentro de
los fines de poltica general y orden pblico, tambin puede identifi-
carse el sector defensa. En efecto, se encuadran dentro de este sector
todas las actividades tendientes al mantenimiento de la soberana nacio-
10. Arts. 110 y ss.

11. Arts. 35 y ss.
12. Arts. 45 y 1%,4.
13. Arts. 43, 136,2 Y 136,5.
1.4. Arts. 58 y ss.
15. Arl. 1.36,5.
1<5. Arts. 17, " .30 r U.j.
17. Arts. 190,6 Y 240 Yss.
18. Art. 136, 1.
19. Art. 190, 5.
20. Arts. 128, 129 Y 190,5.
21. Art. 190,6.
22. Arts. 190,7 Y 240 Y es-
23-. AJ"ts. 7 l' 8.
nal " de manera 'lile la Repblica sea siempre e irrevocablemente, corno

lo especifica la Constitucin, libre e independiente de toda dominacin
o proteccin de potencia extranjera." Por ello, en el sector defensa se
pueden identificar las medidas necesarias para la defensa de la Rep-
blica, la integridad del territorio y de Su soberana, en raso de emer-
gencia internacional;" la organizacin y el rgnell de las fuerzas
Armadas Nacionales 'oc bajo la suprema autoridad jerrquica del Presi-
dente de la Repblica como su Comandante en Jefe," y su funciona-
miento, al servicio de la Repblica y en ningn caso al de una persona
o parcialidad poltica, como institucin apoltica, obediente y no deli-
berante, organi7.ada por el Estado para asegurar la defensa nacional, la
estabilidad de las instituciones democrticas y el respeto a la Constitucin
y las leyes, cuyo acatamiento debe estar siempre por encima de cualquier
otra obligacin." En esta forma, al sector defensa corresponden todas
las actividades vinculadas a la defensa terrestre, area, naval y de coope-
racin; a la participacin ciudadana en su contingente ::(1 mediante el
servicio militar obligatorio;" a Ja fabricacin, comercio, posesin y uso
de las armas de ,guerra ,;:; y a la cooperacin de las Fuerzas Armadas
Nacionales en el mantenimiento de la seguridad y orden pblico en el
territorio nacional.
Por ltimo, dentro de los fines de poltica general y orden pblico,
adems de los sectores de poltica interior, poltica exterior y defensa,
se puede identificar el sector jtlJlicia cIue como elemento de contrapeso
y de garanta del Estado de Derecho, abarca todas aquellas actividades
que permiten a los ciudadanos el alnparo y control jurisdiccional de
sus derechos e intereses, sea frente al propio Estado O ante otros par-
ticulares." Se encuadran en este sector, todas las actividades del Estado
relacionadas con el Poder Judicial," as como la Jegislacin y seguridad
jurdica, la prevencin y represin del delito y las relac.ones C01.1 los
cultos establecidos en el pas. En efecto, dentro de este sector se ubican
24. Art. 7.
25. Art. l.
26. Art. 190,7.
27. Art. 136,11.
28. Art. 190,3.
29. Art. 132.
30. Art.190,1.
:H. Art. 53.
32. Art. 133.
33. Arts. 46, 17, 49, 50 Y 133.
31. Arts. c19, 68 y 69.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS 1)3
en primer lugar todas las actividades tendientes a una conecta adrni.

nistracin ,de justicia y al establecimiento de tribunales ~;1 de manera
que los jueces puedan realizar sus funciones en forma autnoma e inde-
pendiente de los dems rganos del Poder Pblico." Por otra parte,
el sector abarca las actividades relacionadas con la Iegislacin " y la
seguridad jurdica, en especial la relativa al trfico de bienes, mediante
el establecimiento de un sistema de registros." Dentro del marco de
la seguridad jurdica, Se integran adems dentro del sector justicia, todas
las actividades del Ministerio Pblico, a quien corresponde vebr por
la exacta observancia de la Constitucin y las leyes," por el respeto
de 10s derechos y garantas constitucionales y por la celeridad y buena
marcha de la administracin de justicia; y ejercer J: accin pena] en
Jos casos en que no sea necesaria instancia de parte." Por otra parte,
las actividades del Estado tendientes a la prevencin y represin del
delito, con la debida proteccin y garanta de la libertad y seguridad
personales," tambin se ubican en el sector justicia, as como todas
aquellas actividades relacionadas con la concesin de indultos o los
decretos de amnista. i~ Por ltimo, tambin se integran dentro de este
sector, las actividades del Estado tendientes a ejercer la suprema inspec-
cin de los cultos de manera que no sean contrarios al orden pblico
y a las buenas costumbres, y su ejercicio no pueda invocarse para eludir
el cumplimiento de las leyes o para impedir a otro el ejercicio de sus
derechos," como regulacin de uno de los derechos individuales,
Los [ores de desarrollo econmico

El segundo grupo de fines que pueden identificarse en el Estado
Democrtico y Social de Derecho, ~on los de desarrollo econmico,
comn en la mayora de los pases latinoamericanos. En efecto, en
Venezuela, la Constitucin establece como fin fundamental del Estado
en el orden econmico, el promover "el desarrollo econmico y la divcr-
35. Arts. 136, 23 Y 204.

36. Arts. 205, 210, 211 Y 217.
37. Art. 136,24.
38. Art, 136,24.
39. Arts. 218 y ss.
40. Art. 220.
4l. Art. so.
42. Arts. 139 y 190,21.
43. Arts. 65 y 1.30.
sificacin de la produccin, con el fin de crear nuevas fuentes de riqueza,

aumentar e! nive! de ingresos de la poblacin y fortalecer la soberana.
econmica de! pas", de manera que el rgimen econmico de la Rep-
blica se fundamente "en principios de justicia social que aseguren a
todos una existencia digna y provechosa para la colectividad"." De esta
declaracin constitucional surge claramente la base para calificar al
Estado en Venezuela, como un Estado Democrtico y Social de Derecho,
definitivamente intervencionista y conformador del orden econmico.
Muy lejos, por tanto, est e! Estado contemporneo en nuestro pas,
de! Estado liberal traclicional que se limitaba a mantener el orden
pblico y a asegurar e! respeto de los derechos y garantas individuales,
sin tomar injerencia ni parte en el orden econmico, o de! Estado liberal
de fomento o prestador de servicios pblicos. Sin embargo, el carcter
de agente del proceso de desarrollo que la Constitucin asigna al Estado,
con todas las facultades que le atribuye "para dictar medidas para plani-
ficar, racionalizar y fomentar la produccin, y para regular la circulacin,
<l,istribucin y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo
econmico del pas"," no son de tal naturaleza que impliquen la apro-
piacin por e! Estado de todos los medios de produccin. Ello no es
necesario y, al contrario, la Constitucin declara que "el Estado prote-
ger la iniciativa privada"," sin perjuicio de que pueda "reservarse deter-
minadas industrias, explotaciones o servicios de inters pblico por razo-
nes de conveniencia nacional" y que deba propender "a la creacin y
desarrollo de una industria bsica pesada bajo su control", o que pueda
expropiar, promover o dirigir las industrias que estime convenientes."
En esta forma, si bien se garantiza constitucionalmente la libertad eco-
nmica, al declararse que "todos pueden dedicarse libremente a la acti-
vidad lucrativa de su preferencia"," ella no est, en absoluto. exenta
de limitaciones reguladoras, aparte de las limitaciones que se deriven
de la interveucin activa de! Estado antes indicadas. En efecto, la libertad
econmica, conforme a la Constitucin, est sometida a las limitaciones
previstas en la Constitucin y las leyes "por razones de seguridad, de
sanidad u otras de inters social". Por ello, la misma Constitucin prev
que "la Ley dictar normas para impedir la usura, la indebida elevacin
44. Art. 95.

45. Art. 98.
46. Art. 98.
47. Arrs. 97 y ioi.
48. Art. 96.
LOS SUPUESTOS SOCIOECQNOMICOS
13'
de los precios, y en general, las maniobras abusivas encaminadas a

obstruir o restringir la libertad econmica", 4~ y prohbe los monopolios."
En esta forma, la base constitucional de los fines de desarrollo econ-
mico del Estado en Venezuela, como Estado Democrtico y Social de
Derecho, permite identificar una serie de actividades pblicas, agrupa-
P.~~'~"L~~ Jl~~~.si~u~:n~e..~_:~5!?!e.~~_:::~0: finanzas, se~to~. ~e d~,sarrollo
comprende la formulacin de la poltica econmica y financiera del pas
y la intervencin del Estado en los asuntos monetarios, crediticios y
financieros. En esta forma, se ubican en este sector todas las actividades
del Estado de intervencin y control de las actividades crediticias, ban-
carias y rnonerarias," las medidas tendientes a regular la participacin
de los capitales extranjeros en el desarrollo econmico nacional 5~ y, en
general, las gue adopte en el mbito econmico y financiero cuando
as lo reguiera el inters pblico." El sector de desarrollo industrial,
por su parte, comprende todas las actividades ya sealadas gue el Estado
tiene en el campo de la produccin y, en particular, sus acciones ten-
dientes a la regulacin de las actividades de carcter industrial, con la
debida proteccin del consurnidor " y a la normacin de la participacin
de capitales extranjeros;" a la promocin y fomento de las actividades
industriales;" a" la proteccin de las actividades industriales, en par.
cular, en relacin a las invenciones, denominaciones, marcas y lemas;"
al financiamiento y auxilie crediticio de las actividades industriales;"
y a fa produccin industrial por parte del Estado y de sus empresas."
Adems de los sectores de finanzas y de desarrollo industrial, los fines
de desarrollo econmico abarcan el sector comercio, en el cual se
ubican todas las actividades del Estado en relacin a la regulacin,
promocin, proteccin y control del comercio interior y exterior. En
particular, las medidas tendientes a regular la circulacin, distrjbucin
49. Art. 96-

'0. Art. 97.
51. Acts. 30, 136,7 Y 136.24.
'2. Alt. 107.
53. Art. 190,8.
54. Arts. 96 Y 109.
55. Art. 107.
56. Arts. 95 y 98.
57, Art. 100.
58. Arts. 95 y 98.
59. Art.97.
y consumo de bienes," lo gue abarca el rgimen de pesas y medidas,"

y de marcas y lemas:" a impedir la indebida elevacin de los precios,
la usura y las maniobras abusivas encaminadas a obstruir O restringir
la libertad econmica;" y a regular el comercio exterior, en particular,
mediante el rgimen de aduanas." Asimismo, en el mbito del sector
comercio se integra el programa ele integracin econmica en el .imbiro
de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del
Grupo Subrejrional Andino de integracin econmica (Acuerdo de Carta-
gena), en virtud de la exigencia constitucional de gue "la Repblica
favorecer la integracin econmica latinoamericana" para lo cual debe
procurar "coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo
econmico y aumentar el bienestar y seguridad comunes" .1)5 En el mismo
mbito de los fines de desarrollo econmico, el sector tttr/"J7,lo com-
prende todas las actividades del Estado en relacin con el desarrollo,
coordinacin y control de la actividad turstica."
Ahora bien, en virtud de la importancia gue para Venezuela tienen
las actividades de extraccin y produccin minera y petrolera, dentro
de los fines de desarrollo econmico, ocupa un luga.r de primera impor-
tancia el sector de IJitlrocarbtiroJ }' nneri, 91.1e comprende todas las
actividades del Estado tendientes al desarrollo y control de los recursos
naturales no renovables y de las industrias minera y petrolera. En par-
ticular integran este sector las actividades del Fstado tendientes a esta-
blecer el rgimen y a ad~jnistrar las minas e hidrocarburos, salinas y
astrales de perlas del pas;" a autorizar concesiones para la explotacin
de actividades conexas con dichos recursos, si su explotacin no hubiera
sido reservada al Estado conforme a la Constitucin, las cuajes no podran
ser otornadas ni por tiemr-o indefinido es ni con carcter de excll1sividad/"~
y las CHales implicarian, por imperativo constitucional, que las tierras
adquiridas con destino a la exploracin o explotacin de las mismas,
pasaran en plena propiedad ; la nacin, sin indemnizacin alguna, al
60. Arts. 3D y 98.
61. Art. 1%,12.
62. Art. 100.
63. Art. 96.
64. Art. B6,9.
65. Art. 108.
66. Arts. 30 y 136, 24.
67. Art. 136,10.
68. Art. 136,10.
69. Art. 97.
LOS SUPUrSTOS SOClOECONOMICOS 137
extinguirse por cualquier causa." Por ltimo, dentro de los fines de

desarrollo econmico del Estado en Venezuela, se identifican las acti-
vidades pblicas integradas en el sector de desarrollo agropecuario, J'
eue comprende todas aquellas acciones que tienen por objeto la regu.
lacin, financiamiento, dotacin de tierras, asistencia tcnica y mercadeo
agcopecuario. 7J En particular, las medidas tendientes a la conservacin
y fomento de la produccin agrcola, ganadera, pesquera y forestal;"
a la eliminacin del rgimen latifundista, que se considera contrario
al inters social, 10 que exige la adopcin de medidas conducentes a
su eliminacin y el establecimiento de normas encaminadas a dotar de
tierra a los campesinos y trabajadores rurales que carezcan de ella, as
corno a proveerles de los medios necesarios para hacerla producir;"
y a la comercializncon de los productos agrcolas!'
Los fine de deJarro!!o socia!

El tercer grupo de fines del Estado en Venezuela, est configurado
por aquellos tendientes al desarrollo social, y eue hacen del Estado un
ente conformador y no slo regulador del orden social. En efecto, no
slo b Constitun insiste en su PreJmblllo que la misma S~ dicta para
"proteger y enaltecer el trabajo, amparar la dignidad humana, promover
el bienestar general y [a seguridad social; lograr la participacin equi-
tativa de todos en el disfrute de la riqueza, segn los principios de la
justicia social, y fomentar el desarrollo de la economa al servicio del
hombre", sino t1ue al regular los derecnos econmicos y establecer los
fines del Estado en este mbito, postula que "el rgimen econmico
de la Repblica se fundamentar en prjncip!os de justicia socia! que
aseguren a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad",
debiendo las medidas de desarrollo econmico que se adopten buscar"
entre otros objetivos, el aumento del nivel de ingresos de la poblacin."
y es precisamente este nfasis en 10 social y en la redistribucin de
la riqueza, lo que hace que constitucionalmente nuestro Estado sea un
Estado Democrtico y Social de Derecho en el cual no slo debe ser
70. Art. 103.

71. Art. 136,24.
72. Art. 136,18.
73. Art. 105.
74. Arts. 96 y 98.
7'). An. 9:l.
tina realidad la democracia poltica, sino la econmica y social. Las

actividades pblicas tendientes a la consecucin de estos fines, pueden
identificarse en los siguientes sectores: sector de promocin y proteccin
social; sector de desarrollo cultural; sector de asuntos laborales; sector
de previsin y seguridad social; sector educacin y sector salud.
En el sector proteccin y promocin .rocial se encuadran todas las
actividades pbltcas tendientes a la consecucin de estos fines, pueden
como las de proteccin y bienestar social que corresponden al Estado,
y que en ningn caso excluyen las obligaciones que en virtud de la soli-
daridad social, incumben a los particulares segn su capacidad." En
particular, se encuadran en este sector las actividades de bienestar social,"
las cuales, entre otras funciones, exigen al Estado proteger las asocia-
ciones, corporaciones, sociedades y comunidades que tengan por objeto
el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convi-
vencia social;" las actividades de asistencia social destinada a quienes
carezcan de medios econmicos y no estn en condiciones de procurr-
selos, mientras sean incorporados al sistema de seguridad social;" las
actividades de promocin social y desarrollo de la comunidad, por lo
que el Estado debe fomentar la organizacin de cooperativas y dems
instituciones destinadas a mejorar la economa popular" y, en particular,
propender a mejorar las condiciones de vida de la poblacin campesina; s i
las actividades de proteccin de h, familia como clula fundamental
de la sociedad" y de la maternidad, sea cual fuere el estado civil de
la madre;" las actividades de proteccin y promocin del nio y de los
menores de manera que la infancia y la juventud estn al abrigo del
abandono, la explotacin y el abuso; " y los actividades de proteccin
de las comunidades indgenas." El sector desarrollo cu/rural comprende
todas las actividades tendientes al fomento de la cultura en sus diversas
manifestaciones y a la proteccin y conservacin de las obras, objetos
y monumentos que forman el patrimonio histrico y artstico del pas."
76. Art. 57.

77. Art. 57.
78. Art. 72.
79. Arts. 30, 57 Y 94.
80. Art. 72.'
81. Art. 77.
82. Art. 73.
83. Arts. 74 y 93.
84. Arts. 75 y 93.
85. Art. 77.
86. Arts. 3D }' 83.
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMICOS 139'
El sector de asuntos laborales comprende las actividades tendientes a

hacer efectivo el deber de trabajar que tiene toda persona apta para
realizarlo, as como a dar vigencia al derecho al trabajo y a la libertad
de trabajo que consagra la Constitucin 81 y, en particular, aquellas
tendientes a procurar el pleno empleo, es decir, que toda persona apta
pueda obtener colocacin gue le proporcione una subsistencia digna y
decorosa." Adems, se encuadran deneco del sector de asuntos laborales,
todas [as actividades del Estado tendientes a proteger al trabajo y a
mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los traba-
jadores," mediante Ja limitacin de Ia duracin mxima de la jornada
de trabajo y su progresiva disminucin," el disfrute del descanso semanal
remunerado y de vacaciones pagadas," la mejor utilizacin del tiempo
Iibre," la estabilidad en el trabajo," la obtencin de un salario justo,"
y la recompensa de su antigedad en el servicio y amparo en caso de
cesanta," as como las actividades tendientes a favorecer el desarrollo
de las relaciones colectivas de trabajo," y de las asociaciones sindicales,"
y a regular el ejercicio del derecho de huelga. 9 8
Por otra parte, tambin dentro de los fines de desarrollo social,
se puede identificar el sector de Jeguridad y previsin social, que com-
prende todas las actividades conducentes a desarrollar en forma. pro-
gresiva un sistema de seguridad social tendiente a proteger a todos los
habitantes de la Repblica contra infortunios del trabajo, enfermedad,
invalidez, vejez, muerte, desempleo y cualesquiera otros riesgos que pue-
dan ser objeto de previsin social, as como contra las cargas derivadas
de la vida familiar." Asimismo, dentro de los fines de desarrollo social,
tienen particularisima importancia las actividades del Estado compren.
didas en el sector educacin, tendientes a hacer efectivo el derecho a
la educacin y el deber de educarse,':" las cuales tampoco excluyen las
87. Arts. 54 y 84.

88. .....rt. 84.
89. Art. 85.
90. Art. 86.
91. Arl. 86.
92. .Art. 86.
9}. Art. 881
94. Art. 87.
95. fut. 88.
%. fut. 90.
97. Art. 91.
98. Art. 92.
99. Att. .94.
100. Arts. '5, 78 Y 136, 16.
que en virtud de la solidaridad social incumbe a los particulares segn

SI.1 capacidad y cuyo cumplimiento puede establecerse legislativamente.""
En iodo caso, dentro del sector educacin se encuadran todas las Jet!"
vidades pblicas tendientes a la creacin y sostenimiento de escuelas,
instituciones y servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso
de todos a la educacin y a la cultura, sin ms limitaciones que las
derivadas de la vocacin y de las aptitudes, debiendo ser gratuita la
educacin impartida en los institutos oficiales en todos sus ciclos;':" a la
re,gulacin de las perSOllJS a cuyo cargo puede estar la educacin ;10;:
y a la regulacin de la posibilidad de toda persona natural o jurdica
de dedicarse libremente a las ciencias o a las artes y, previa demos-
tracin de su capacidad, fundar ctedras y establecimientos educativos
bajo la suprema inspeccin y vigilancia del Estado.':" Esto implica que
la educacin, aun cuando gratuita cuando es impartida por el EstaJo,
no es un monopolio de ste, por lo que se garantiza la libertad ele ense-
fianza, teniendo el Estado la obligacin de estimular y proteger la edu-
cacin privada que se imparta conforme a los principios contenidos en
la Constitucin y las leyes,':" es decir, conforme a los fines del Estado,
por lo que est proscrita toda enseanza clasista. En este sentido, la edu-
cacin, COmo un [;11 del Estado en Venezuela, tiene como objetivo el pleno
desarrollo de la personalidad, la formacin de ciudadanos aptos para
la vida y para el ejercicio de la democracia, el fomento de la cultura
y e! desarrollo del cspfritn de solidaridad humana,'?" por lo que se
incluyen dentro de! sector educacin todas las actividades del Estado
tendientes a organizar y orientar el sistema educativo hacia dichas fina-
lidades.':" Por ltimo, dentro de los fines de desarrollo social del Estado
en Venezuela, se incluyen todas las actividades que se encuadran dentro
de! sector salud, es decir, todas las actividades pblicas tendientes a hacer
efectivo el derecho de todos a la proteccin de la salud "" y, en par-
ticular. las acciones del Estado destinadas a velar r-or el mantenimiento
de la salud pblica y proveer los medios de prevencin y asistencia a
101. Art. 57.

102. Arts. 78 y 136,16.
103. Art. g r .
104. Art. 79.
lOS. Art. 79.
106. Art. 80.
107. Art. 80.
lOS. Arts. 30 y 76.
quienes Carezcan de ellos; 109 as como las actividades pblicas tendientes

a la coordinacin de los servicios destinados a la defensa de la. salud
pblica, los cuales pueden ser nacionalizados de acuerdo con el inters
coiecnvo.':"
Los fi!les de desarrollo fsico y ordenacin territorial

Pero aparte de los fines de poltica general y orden pblico, de
desarrollo econmico y de desarrollo social, el Estado en Venezuela ti.ene
importantes fines de desarrollo fsico y ordenacin territorial, sin cuya
consecucin los otros fines del Estado no podran alcanzarse adecuada-
mente. En efecto, los fines de desarrollo fsico y ordenacin territorial
orientan las actividades del Estado al establecimiento de una adecuada
infraestructura fsica y ambiental gue permita y facilite los objetivos
de desarrollo econmico y social, y al equipamiento y ordenacin del
rerrirono, de manera gue los beneficios del desarrollo se extienden a
todas las regiones del pas. En este sentido, es posible distinguir los
sigtentes sectores de actividad pblica dentro de estos fines del Estado:
<'1 sector desarrollo urbano y vivienda, el sector transporte, el sector
comunicaciones y el sector de recursos naturales renovables. El sector
deserrolio urbano y vivienda comprende todas las actividades del Estado
que se adopten como consecuencia del proceso de urbanizacin ague
ha estado sometido el pas e11 las ltimas dcadas y, en particular, ague-
llas relativas al desarrollo y ordenacin territorial y urbana,'!' al rgimen
y uso del suelo, y a la coordinacin y unificacin de normas y proce-
dimientos para obras de urbanismo. 1 le Asimismo, se identifican con este
sector, las actividades de construccin y fomento de viviendas popu-
lares 11:J y de regulacin de alquileres de inmuebles urbanos.':" En el
sector tramparte, se encuadran todas las actividades del Estado de regu-
lacin, prestacin, control y construccin de los medios y de Jos servicios
de transporte terrestre, martimo y ereo;'" y las relativas a la circu-
Jacin terrestre (trnsito), a la construccin de obras pblicas viales IlO
109. N'. 76.

no. Art. 136. 17.
111. Art. 30.
112. Art. 136,14.
" 113. Arts. 136, 1S Y 136, 19.
114. Art. 96.
115. Arts. 104 y 136,20.
116. Arts. 30 y 136, 25,
y a la apertura y conservacin de vas de comunicacin (vialidad}.':"

El sector comunicaciones integra, por otra parte, a las actividades de
regulacin, prestacin y control de los servicios de telecomunicaciones
y correos'" y, en especial, las actividades de regulacin y control de
los medios de comunicacin social, particularmente la radiodifusin y
la televisin; y la regulacin, prestacin y control de los servicios de
telfonos, telgrafos y correos. Por ltimo, dentro de los fines de desa-
rrollo fsico y ordenacin territorial, puede distinguirse tambin el sector
de re["HOS naturales renovables, en el cual Se integran todas las accio-
nes del Estado tendientes a garantizar el desarrollo, proteccin, conser-
vacin y racional aprovechamiento de los recursos naturales renovables,
de manera que la explotacin de los mismos est dirigida primordial-
mente al beneficio colectivo de los venezolanos, y que abarcan los recur-
sos hidrulicos, forestales y los suelos. U" Se encuadran tambin en este
sector, en general, todas las acciones estatales tendientes a proteger el
medio ambiente.
La previsin constitucional de los recursos del Estado

Ahora bien, una visin de los fines del Estado contemporneo en
Venezuela realizada en una sola perspectiva constitucional, como la
que hemos hecho anteriormente, quedara incompleta si no especific-
ramos tambin las previsiones del texto fundamental destinadas a proveer
al Estado de los recursos necesarios para la consecucin de sus fines,
as como aquellas destinadas a regular los mecanismos del Estado para
la formulacin de las polticas de desarrollo. En efecto, en cuanto a los
recursos utilizados para la consecucin de sus fines, el Estado opera
bsicamente con recursos financieros, humanos y mareriales, A los efec-
tos de la obtencin de los recursos [inancieros, la Constitucin establece
las normas bsicas del sistema tributario, no el mal debe procurar la justa
distribucin de las cargas segn la capacidad econmica de los contri-
buyentes, atendiendo al principio de la progresividad, la proteccin de
la economa nacional y la elevacin del nivel de vida del pueblo."
t t7 . Arts. 30 Y H6, 21.

rrs. Art. 136,22.
119. Arts. 106, 136,10 Y 136,18.
120. ABan-R. Brewer-Carlas, "La Hacienda Pblica Venezolana. Bases Constitucionales
para su estudio", en Reflista del Mini.rterio de [tcsticia, NI' 49, Caracas, 1964,
pp. 64 a 124.
121. Art. 223.
En esta forma, la Constitucin regula la obtencin de recursos finan.

cieros ordinarios mediante un sistema impositivo en tres niveles (nacio-
nal, estadal y municipal) ,'"2 regulando particularmente su lega1jdad,t~;
y su carcter patrimonial.v- Se prev, adems, expresamente, la posi-
bilidad para el Estado de la obtencin de recursos financieros extra-
ordinarios, mediante la utilizacin del crdito pblico. W La utilizacin
de los recursos financieros del Estado para el cumplimiento de sus fines,
se ordena mediante el sistema presupuestario,':" a travs del Presupuesto,
COmo autorizacin anual del Congreso de los gastos del Estado 1"_ o a
travs de autorizaciones particulares materializadas mediante los Crditos
Adicionales al Presupuesto.t'"
En relacin a los recursos humanos utilizados por el Estado para accio-
nar sus rganos, la Constitucin distingue tres categoras bsicas de fun-
cionarios a su servicio: funcionarios designados por eleccin popular,
funcionarios designados con intervencin del Poder Legislativo y funcio-
narios designados por las diversas aurorid..d es ejecutivas y administrativas.
En cuanto a la primera categora, son funcionarios del Estado electos por
votacin popular, en la fama Ejecutiva, el Presidente de la Repblica;I29
en la rama legislativa, los Senadores y Diputados al Congreso Nacional
y los Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados;':" y en el
mbito municipal, los miembros de los Concejos Municipales.':" Por
otra parte, la Constitucin exige la intervencin del Poder Legislativo
en la designacin de otros funcionarios: las Cmaras Legislativas, en
sesin conjunta, eligen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,m
al Fiscal General de la Repblica 133 y al Contratar General de la Rep-
blica;':" el Senado autoriza el nombramiento por el Presidente de la
122. Arts. 18, 29, 3. 31, 34, 136,8, 229 Y 233.

123. Arts. 224 y 226.
124. do. 235.
125. Arts. 17,4,190,13 Y 23l.
126. Art. 227.
1.27. Arts. 228 y 229.
128. ArlS. 190,14 Y 227.
129. Arts. 182 y ss.; la eleccin de Gobernadores, aun cuando permitida por la Coessi-:
racin, no ha sido regulada legalmente (Art. 22).
130. arn. 19, 148 Y ss., Y 151 Y ss.
ISI. dm. 25 y 29
132. Art. 214.
133. Art. 219.
134. Art. 238.
144 D:ERECHO ADMINISTRATIVO
Repblica del Procurador General de la Repblica u~, y de los jefes de

misiones diplomticas permanentes;"" y el Poder Legislativo debe inter-
venir en la designacin de los miembros del Consejo de la Judicatura."
Aparte de estos supuestos, la Constitucin 110 exige ni reguia orn
supuesto en el que el Poder Legislativo deba intervenir para la desig.
nacin de un funcionario pblico y, al contrario. atribuye al Presidente
de la Repblica la facultad de "nombrar y remover, de conformidad
C011 la Ley, los funcionarios y empleados nacionales cuya designacin
no est atribuida a otra autorrdad.':" Los funcionarios pblicos, en todo
caso estn al servicio del Estado, y no de parcialidad poltica alguna,
y gozan de los derechos y obligaciones derivados de la carrera .idmi-
nisrrativa.!"
En cuanto a los l'UlIf50S materiales del Estado p:.ua el cumplimiento
de sus fines, la Constitucin prev su dominio y soberana sobre los
bienes del subsuelo situados en el territorio nacional tm y sobre el mar
territorial, la zona martima contigua y la plataforma continentaJ/ l l
y le reserva su explotacin, pudiendo sta realizarse por p'-lrticulares,
solamente mediante concesiones no exclusivas y temporales. 1 !:! Regula,
adems, los bienes inmuebles del dominio privado del Estado, denomina-
335. Arts. 150,7 190,16 }' 201.
136. Arts. 150,7 Y 190,16.
137. Art. 217.
l3B. Arta. 190,2, 190,18, 190,19 Y 19~ Y ss, La disposicin evidentemente que es muy
rgida, pues implica que salvo las excepciones constitucionales, todos los funcionarios
pblicos nacionales son nombrados por el Presidente de la Repblica o por dele.
gacin. Que-dara, sin embargo, excluido de la intervencin del Presidente, por inter-
premcin del texto constitucional, los funcionarios pbl jeos dependientes de los
Poderes Legislativo y Judicial, en base al principio de la divisin de los Poderes
(Arts. 158, ords. 3, 4, 5 Y 6; 204, 205 Y 217) Y de aquellos organismos que gozan
de autonoma o independencia [unt ionnl en el ejercicio de sus funciones: la Fiscala
General de la Repblica (Arts. 218 y ss.) ; la Contralora General de la Repblica
(Art. 2:'16); el Consejo Supremo Electoral (Art. 113) y los Institutos Autnomos
(Art. 230). En consecuencia, cualquier otra restriccin de orden icgcl de /;1 atrio
bucin constitucional del Presidente de la Repblica para designar los funcionarios
pblicos nacionales es inconstitucional. como, por ejemplo, la designacin de uno
de los miembros del Directorio de la Oficina Central de Personal, que se al ribuve
directamente al Congreso. v,? Ley de Carrera Administrativa, Art. 8, y {os comen-
tarios al respecto en AItan-R. Brewcr-Carias, Ill Estatuto dd Funcionario Pblico
en la Ley de Carrera Adminl.,lral!r'{/, Caracas, 1971, p. 182. V. lo indicado en el
Captulo 12.
139. Ans. 122 y 123.
140. Arts. 103 y 136, 10.
141. Art. 7.
142. Arts.97. 103, 126 Y 136,10.
LOS SUI>UESTOS SOCIOEOONOMlCOS 145
dos tierras baldas 143 cuando pertenecen a la Repblica, y ejidos cuando

pertenecen a los municipios:':" y establece disposiciones para la cons-
truccin de obras,11~ y para la adqu.isicin de bienes y servicios poc va
contractual,':" de expropiacin forzosa 1H o de reversin;H3 o para la
afectacin de obras y servicios de inters pblico al servicio del pblico.l<9
Ahora bien, la determinacin en el texto constiturional de una serie
de fines del Estado, identificados con el proceso de desarrollo econmico
y social, y la precisin de los recursos necesarios para la consecucin
de esos fines, alcanza coherencia con la previsin, en su mismo texto,
de una serie de mecanismos tendientes a la formulacin de polticas de
desarrollo, a la administracin de los recursos del Estado y al control
de la actividad de la Administracin Pblica. En efecto, la aplicacin
de los recursos para la consecucin de fines exige, en primer lugar, la
definicin de polticas coherentes que guen el proceso administrativo;
de ah el sistema de planificacin como tcnica poltico-administrativa
de ordenacin de las actividades del Bstado,'> para cuya formulacin
se exige un adecuado sistema de informacin estadstica. 'o, La admin
trecin de los recursos del Estado para la consecucin de sus fines,
conforme a tcnicas ordenadoras de planificacin y presupuesto, se atri-
buye en esta forma a la administracin pblica, organizada bajo la
oireccin del Presidente de la Repblica y sus rganos inmediatos, Jos
Ministros H2 en forma centralizada en Ministerios y otros servicios 1<,3
o en forma descentralizada, en institutos autnomos o empresas del
Estado.v' Las actividades administrativas en todo caso, no slo acarrean
responsabilidad para quienes las ejecuran.?" sino 9ue estn sometidas
a un control jurisdiccional de la legalidad,156 al control fiscal de la
Contralorfa General de la Repblica 1M y al control del Congreso.':"
143. Att. 136, 10.

144 Atts. 31,1 Y 32.
145, Art. 1;6,15.
146. Atts. 124, 126, 127 Y 190,15.
147. Arts. 101 y IOl.
148. An. 103.
149. Art. 104.
150. Arts.98 y 191.
151. Art. 136,13.
152. Arts. 190,8. 190,12 Y 193 Y ss.
lB. AItS. 190,11 Y 193,
154. Art. 230.
155. Arts. 47, 121, 150.8, 196 Y 220,5.
156. Arts. 46, 119, 204 Y SS., 206 Y 215.
157. Arts. 234 y ss.
158. Art:;. 126, 139, 153,2, 160, 2W y 236.
6. EL PAPFL DEL ESTADO EN EL pROCESO DE DESARROLLO
EN AMERICA LATINA
De cualquie~ anlisi.s 'lile se baga de Ia situacin actual del proceso

de desarrollo latinoamericano y de algunos de los cambios que el mismo
exigir en las estructuras econmicas y sociales, surge con absoluta
evidencia que es absolutamente inimaginable la incorporacin de nues-
tros pases a un proceso autnomo e independiente de desarrollo }' [a
realizacin consecuente, en ellos, de la serie de cambios y transforma-
ciones que se exigen en las estructuras tradicionales, sin Una neta, opor-
luna y enrgica intervencin del Estado. En otras palabras, as COmo es
inimaginable el proceso de desarrollo sin un cambio ordenado de las
estructuras -y de ah la planificacin, para asegurar el menor costo
y lapso posible en esa empresa-, es evidente que tambin es inimagi-
nable el desarrollo sin la participacin activa del Estado,' como actor
y agente en el proceso, y no como espectador. En efecto, un cambio
de estructuras afecta directamente a quienes usufrucran de las injusticias
del subdesarrollo, por lo que es cierto que utilizarn y utilizan todos
los medios a su alcance para rechazarlas o para hacerlas inoperantes.
De ah que sea necesario el fortalecimiento y Ia intervencin del Estado
a fin de que mediante el poder pblico, las reformas y transformaciones
lleguen a hacerse realidad.
Poder econmico y poder politico

Ello, sin embargo, no es tarea fcil, pues en Amrica Latina, a lo
largo de todo el proceso de formacin y consolidacin de los Estados
nacionales, 10 normal es que quienes han detentado el poder econmico
han controlado tambin el poder poltico. Las instituciones polticas
liberales, por otra parte, fueron estructuradas para farilftar y permitir
esa participacin, y en ese sentido fueron y han sido efectivas. En todo
caso, e histricamente ello es irrefutable, el Estado en Amrica Latina,
y particularmente en Venezuela, ha sido utilizado como instrumento
de las clases econmicas dominantes. En Venezuela, no hay duda de
1. En este par&gr~fo seguimos bsicamente Jo expuesto en AJlan-R. Brewer-Carias,
C"mbio Po!it,o 1 Re!orma del Ertlldo en VenezlleJ,,; Madrid, 1975, CapltuJo ;,.
que stas lo utilizaron instrumentalmente durante todo el siglo pasado

y la mayor parte del presente, y slo es ahora, en los ltimos recientes
aos, cuando comienzn a dar ciertos sntomas de autonoma, los cuales,
precisamente, son los que se hace necesario desarrollar institucional-
mente para convertirlo en instrumento de desarrollo al servicio de las
mayoras nacionales.
En efecto, parece fuera de toda discusin la apreciacin de que
buena parte de la intervencin del Estado que normalmente se hu reali-
zado en Amrica Latina en las ltimas dcadas, en general, no ha sido
realmente para el cambio, sino para preservar el Jtatu ({UO, y si algn
tipo de acciones estatales pueden identificarse como de tipo social, inclu-
sive con algunos sacrificios para las clases econmicas dominantes, ello
se permiti precisamente pOf<Jue, a pesar de ello, no ponan en peligro
su control sobre el poder poltico.' Sin embargo, esto no significa que
en las dcadas pasadas no se hayan realizado esfuerzos en materia de
desarrollo. En efecto, nuestros pases han intentado llevar adelante, desde
hace algunos aos, una poltica de desarrollo, pero en muchos casos
dicha poltica, no slo ha carecido de objetivos bien establecidos, sino
que se ha iniciado por fuerza e influencia de presiones mundiales extra-
as a ellos, y por la posesin de una serie de recursos bsicos y estra-
tgicos.' Por ello, puede decirse que hay consenso en Amrica Latina,
en relacin a considerar que Jos progresos econmicos y sociales en las
ltimas dcadas en la regin, no han sido el resultado de la formulacin
consciente de una poltica de desarrollo que haya sido seguida por los
diversos paises,' sino ms bien consecuencia de un accidente histrico
2. En esta forma, la injerencia del Estado en el proceso econmico ha sido admitida

porque se ha orientado a mantener el estado actual de cosas, pero no para cam-
biarlo. Cfr. Ral Prebish, Chango and Deoelopmoni, Latin American gresu t/sk,
New York, 1971, p. 213. Por otra parte, con razn se ha sealado que muchas de
las reformas "sociales" que se ha permitido al Estado realizar, se han llevado a cabo
sin llegar nunca a amenazar el poder poltico de las clases econmicas dominantes.
V. Nicos Poulanrzas, Poder poltico y clases sociales en el Estado ca/litalisla, Mxico,
1972, p. 245.
3. En todo caso, el desarrollo de esa poltica ha sido la intencin de algunos dirigentes
latinoamericanos y la preocupacin constante de algunas oficinas tcnicas que operan
en la zona, como la CEPAL Esa intencin y preocupacin, han tenido sus reflejos,
los cuales han contribuido en parte a la realizacin de las transformaciones operadas
en nuestras naciones en los ltimos aos. La 'Poltica de industrializacin a travs
de la sustitucin de importaciones ya sealadas, es el ms claro ejemplo de ello.
4. Por ejemplo, V. C. Furtado, "Political Obstacles to Economic Growth in Braail",
en Claudio Veliz [ed.}, Obstacles /0 Cbeage in La/in American, Oxford, 1%5,
p. 145.
LOS SUPUESTOS SOCIOEOONOMICQS 149
o de circunstancias externas ~ a la regin, como consecuencia funda-

mental de la crisis mundial. Por supuesto que en dicho proceso la bur-
guesa empresarial y el proteccionismo del Estado -e-principalmente
esto ltimo-e, jugaron un papel fundamental. Ello se evidencia, inclu-
sive, en los pases como Venezuela que se incorporaron al proceso de
Industrializacin a partir de la dcada de los cincuenta, y 'lue ni siquiera
supieron extraer las consecuencias y conocer las experiencias del proceso
en los dems pases. En todo caso, el proceso de industrializacin y
~u5titucin de importaciones tuvo el apoyo decidido de los empresarios,
porqut": all vieron una fuente excepcional de ganancias protegidas y
aseguradas por (a accin estatal, y de las burocracias oficiales, porque
vieron en el proceso, 00 slo la solucin mgica de los problemas ecor-
micos y sociales, sino en algunos lamentables casos, un medio para favo-
recer a sus sostenedores y para mantener clientelas polticas. El proceso,
sin embargo, no podr continuar jugando el mismo dinmico papel que
tuvo en las dcadas pasadas desde el punto de vista econmico, salvo
que se produzcan esenciales cambios estructurales y se redefina el papeJ
del sector pblico en el proceso de desarrollo.
El Estado como geate y actor en el protejo de desarrollo

Ahora bien, la intervencin del Estado, necesaria e indispensable,
para el proceso de desarrollo a la 'lue queremos hacer referencia, es
aquella esencial en nuestros pases para provocar, dirigir, orientar y
planificar los cambios en las estructuras econmicas y sociales exigidos
por dicho proceso, para lo cual el Estado ha comenzado a dar signos de
autonoma en relacin a las clases econmicas dominantes. En la consoli-
dacin de dicha autonoma y en la conversin del Estado en instrumento
de desarrollo social para la mayora de la poblacin, es que ahora todos
los esfuerzos deben dirigirse. En este sentido, la problemtica del Estado,
entonces, debe enfocarse a la luz de nuevos criterios adecuados a la
realidad actual latinoamericana frente a.l desarrollo nacional: el Estado,
en este sentido, debe convertirse en el agente de las reformas sociales,
econmicas y polticas exigidas por el desarrollo. Su funcin debe ser,
entonces, absolutamente activa, a travs de la planificacin, pero COa
5. La expresin la utilizan Claudio Veliz, "Introduccin" a C. Veliz (ed.}, op, ch.,
p. 5; Anibal Pinto, "Political Aspects of Eronomk Development in Latin Amerca",
en C1audio V"'iz (ed.) , ap. cit., pp. 10 Y 12; Jacqus Chonchol, "Land renure and
developmnt in Latin American", en Claudo Veliz (ed.), ap. rit., pp. 78 Y 79;
O. Sunkel, "Chan,g and Frustratlon in ehife'", en Claudio Veriz (ed.), ap. cit.,
pp. 129 Y 130.
un profundo respeto a la dignidad humana. Desarrollo, cambio de estruc-

turas, Estado y planificacin son entonces los cuatro elementos funda-
mentales en el planteamiento poltico de Amrica Latina.' Pero para
que el Estado acte como agente principal del desarrollo -no como
un agente secundario o de menor cuanta-, debe comenzarse por dotr-
sele de instituciones que le permitan actuar como tal; y slo as, podr
formular las polticas de desarrollo de manera que la planificacin sea
factible. Slo a travs de su fortalecimiento, las reformas que el desa-
rrollo implica podrn ser ejecutadas. La transformacin o cambio de
estructuras que el desarrollo conlleva, por tanto, abarca tambin las
instituciones polticas y administrativas, ya que con las actuales, no
podr aqul impulsarse definitivamente.
Ahora bien, este fenmeno, particularmente claro en Venezuela,
de los inicios de autonornizacin del Estado, cuya intervencin comienza
a dejar de ser de slo proteccionismo y fomento a la iniciativa privada,
y a estar orientada hacia el cambio econmico y social, es lo que ha
provocado el resurgimiento de las viejas consignas liberales de "libre
empresa", "libre competencia" y "empresa privada" que antes no se
oan. La intervencin del Estado mediante la creacin de incipientes
r protegidas actividades industriales 'lue se produjo en los inicios de la
industrializacin, nunca fue discutida, pues fundamentalmente benefici
a los grupos empresariales; en cambio, la intervencin del Estado ten-
diente a provocar un desarrollo social y econmico de la colectividad,
y no solamente de los grupos empresariales, es decir, a poner en vigencia
una real democracia social y econmica, por supuesto ha producido la
reaccin de stos.
Abara bien, en relacin al papel del Estado durante el perodo del
proceso de industrializacin. debe tambin destacarse' que la realizacin
y desenvolvimiento de una verdadera poltica de desarrollo econmico,
6. Cfr. Al1an-R. Brewer.Cartas Una Rerolurion para el Desarrollo, Caracas, 1970,
p. 25. Esta ha sido, por otra parte, In opinin generalizada en Amrica Latina en
la dcada de los sesenta, y para darse cuenta de ella, basta citar a R. Prebish: "Si se
quiere transformar fundamentalmente la estructura econmica y social, la planifi-
cacin es indispensable. Todo esto implica y requiere una clara inecrvcncin del
Estado. . El Estado tiene que intervenir". V. "Planificacin y Democracia", en
Mensaje, N" 115, Santiago de Chile, 1968, Pp- 683, 685 Y 689. En todo caso, es
interesante destacar cmo del anlisis comparativo de los indicadores polticos y
sociales del mundo, B. M. Russett y otros autores llegan a la conclusin de que
"una economa moderna no puede Operar sin una sustancia! actividad econmica de!
Estado". V. Bruce M. Russctt y otros, Tf/orld llandbook (JI Political and Social
lndicators, Yale, 1965, pp. 308 Y 309.
7. Cfr. Alfan-R. Brewer-Ceras, Una RetJolJlciI2 para d Desarrollo, cit., pp. 26 Y ss.
LOS SUPUESTOS SOCOECONOMiCOS 151
con objetivos claramente establecidos, en muchos casos no fue posible

debido a su manipulacin mediante instrumentos e instituciones pol-
ticas, administrativas y jurdicas que pertenecen casi completamente al
siglo pasado, cuando la economa de nuestros pases giraba en torno a
la "hacienda" como unidad bsica, inclusive sociopcltica. Sin entrar
a considerar si esos instrumentos, en lugar de contribuir al desenvol-
vimiento armnico poltico-econmico de nuestros pases a partir del
siglo pasado, no hicieron otra cosa que arraigar fuertemente la estructura
feudal en Amrica Latina, lo que s resulta ahora Cama notara es gue
no son apropiados para permitir la realizacin de los imperativos del
desarrollo y de la tecnologa moderna." En Venezuela, a comienzos de
la dcada de los setenta, la conduccin del pas a travs de esas institu-
ciones poifrrcas, administrativas y jurdicas, ha producido Un resultado
evidente: el descrdito de esos mecanismos e instituciones como conse-
cuencia de una ausencia de decisin poltica y de mando; es decir, como
consecuencia de una vida poltica vegetativa -c-existencia del Estado y
nada ms-c-, sin precisin clara de polticas econmicas y sociales, es
decir, de una poltica de desarrollo nacional; o Jo gue es peor ---como
en el caso del reto del desarrollo-o si alguna vez se defini o se pre~
tendi definir y planificar polticas, esas nunca fueron realizadas por
ausencia de mecanismos reales y efectivos de decisin. En este sentido,
puede decirse que una de las caracterfstcas resaltantes del Estado vene-
zolano en los ltimos aos ha sido precisamente esa: la ausencia de
decisiones polticas y, por tanto, de mando; y como ha dicho Philip
Selzaick, "si falta el mando cuando es necesario, la institucin comienza
a ir a la deriva, expuesta a las presiones que encuentra en su camine
o influida por tendencias oportunistas de poco aliento"."
8. Lamentablemente, gran parte de los dirigentes latinoamericanos fueron formados en

esos esquemas, y mediante esas instituciones, ya superadas p<)r las nuevas proble-
mticas de nuestros pases, y ello ha contribuido an ms radkalmente a las fallas
polticas actuales. Si nuestra generacin ha podido apreciar por si sola el cambio de
orden econmico y sccie! que se ha producid<> = nuestros paises en los ltimos
quince aos, y ha comprendido que los problemas sociales de hoy no pueden ser
resueltos ni suficiente ni adecuadamente ni siquiera con los instrumentoS e institu-
ciones de la dcada del cincuenta, resulta verdaderamente incomprensible que muchos
de esos dirigentes todava sigan pretendiendo dirigirlos con mtodos, mecanismos
e instituciones decimonnicos, que fueron los qU<' e11o.~ conocieron y a travs de Jos
cuales se formaron y en algunos casos, por fuerza de aspectos polticos internos,
afioraron. Cfr. Allan_R. Brewer-Caras, Ulla RnJOJuci61l Pdl'd el DnarrolJo, dt., p. 26.
9. V. Philip Selznick, El mnmlo en /4 adminiuradn (Una Interpretacin Sociolgica),
Madrid, 1962, p. 38.
Ahora bien, esa ausencia de decisin poltica tiene su origen, cierta-

mente, en diversos factores que se entrecruzan y complementan y que
surgen de la contradiccin de las realidades actuales con las insttuciones
superadas, que por complicadas y muchas veces intiles, no slo carecen
de funcionalidad sino que estorban. Esta apreciacin, por otra parte,
tiene validez universal, por ejemplo, frente a la estructura de la admi-
nistracin, aun cuando surge COn mayor evidencia en los pases sub-
desarrollados." Por ello, al pretenderse conducir un Estado contempo-
rneo subdesarrollado, donde se exigen, coma sealamos, decisiones pol-
ticas giles, definidas y muchas veces audaces, mediante mecanismos
institucionales que no se corresponden con la realidad econmica y social,
se produce, entonces, esa ausencia de decisin. La estructura del Estado
y de la administracin, as como el sistema jurdico, entonces, son tan
apropiados para los problemas del liberalismo o para la poca de la
escritura a mano y de los clculos a tinta, que cuando se pretende tomar
una decisin, e! proceso de su formacin est tan diluido y es tan com-
plicado, que al final del mismo na resulta decisin alguna, y es que,
en esa forma, no puede haberla.
Pero la crisis institucional de Estado en estos pases, adems de
producir como consecuencia una ausencia de decisin poltica y de man-
do, produce a la vez una enorme debilidad de! poder pblico frente a
las inevitables y muchas veces necesarias presiones de los grupos de
intereses de la comunidad, particularmente de los grupos econmicos.
Ciertamente que esas presiones son muchas veces un efectivo mecanismo
de control colectivo frente a posibles abusos del Estado. Sin embargo,
se tornan nocivas cuando surgen indiscriminadamente ante cualquier
actuacin estatal que por ellas, en definitiva, se detiene." En este sen-
tido, puede decirse que una poltica de desarrollo econmico, con todas
las reformas estructurales que implica, cuenta y contar con innumera-
bles enemigos que la analizar, no bajo el ngulo del beneficio colec-
tivo que puede aportar a la comunidad, sino bajo el ngulo del bene-
10. Basta recordar aqu las palabras de Edouard Bonnefous, Ministro de la Reforma
Administrativa en la IV Repblica francesa, cuando constataba que "en la era del
tomo, los servidos pblicos han mantenido las grandes lneas de la organizacin
napolenica y utilizan an procedimientos de los tiempos de la diligencia", y con-
dula afirmando que con esa estructura, realmente "es un milagro que la adminis-
tracin contine asegurando la marcha de los servicios pblicos", La Reforma Admi-
nistratit/a. Madrid, 1960, p. 12.
11. Cfr. Altan-R. Brewer-Carias, Una Re/..'olucin para d Desarrollo) ct., pp. 27 Y 28.
LOS SUPUESTOS SOCIOECNOMICOS 153
ficio que puede o no aportarle a sus intereses particulares." Frente a

la inaccin del Estado ante presiones de los grupos econmicos, muchas
veces hay que llegar a la conclusin de que o hay una ausencia de
preparacin o imaginacin en los cuadros administrativos, o las insti-
tuciones polticas son tan dbiles que no resisten la ms mnima presin,
cuando, al contrario, deben estar preparadas para resistir presiones que
siempre surgirn cuando se busca un inters colectivo, lo cual por esen-
cia implica el sacrificio de intereses privados. En este sentido, entonces,
1';0 puede seguirse admitiendo una Administracin que lo (mico que hace,
materialmente, es no hacer nada, por no quererle hacer nada a nadie;
un sistema jurdico que slo protege y regula a grupos dominantes de
carcter econmco y que ignora a los sectores medos y marginales,
los cuales, quirase o no, son los mayoritarios; y un sistema poltico que
permite, por sus deficiencias, el enquistamierito de los grupos de presin
en los cuerpos representativos, y en el cual no hay real participacin
y representacin, y el cual, en general, no se llega a aplicar, por el
secular tutelajc militar tan caracterstico de Amrica Latina. En otras
12. Baste citar aqu un solo ejemplo, relativo a [a integracin econmica latinoamericana
entendida sta como factor de desarrollo. Sobre ella, Bela Balassa, Unn de lo~ tericos
de la integtacin econmica, ha sealado con precisin que "en pases con costos
de produccin relativamente altos -es el caso de Venezuela-e-, los usuarios vern
coo agrado la integracin, pensando en el efecto de reduccin de precios; en
cambio -y es lo que ha sucedido en nuestra pas-, lo objetarn los productores
que aperan con altos costos". Concluye Balassa su apreciacin al sealar que "la
experiencia SUBiere que los intereses de los productores tienen mayor influencia
sobre las decisiones gubernamentales: de aqul que esas presiones probablemente
tenp:C1 un efecto en la integracin", V. Teora de ia integracin Eco>lmica, Mxico,
1957, p. 16. Esto tuvo su ms reciente aplicacin prctica en la actuacin venezo,
lana frente al Acuerdo de inregtacin subregional del Grupo Andino. durante los
ltimos aos de la dcada de los sesenta y comienzos de la de los setenta, hasta
que al fin Venezuela se adhiri al mismo en 1973. (El Consenso de Lima mediante
el cual Concluyeron las negociaciones 'Para la adhesin de Venezuela al Grupo
Andino se suscribi el 13 de febreto de 1973, V. la Ley aprobatoria del Pacto Andino
en Gaceta Ofial N" 1.620, extraordinario, de l de diciembre de 1<)73). Pero lo
ms grave en esa actuacin, ciertamente, no fue el que las presiones de los sectores
econmicos (V. [a coleccin de documentos y las intervenciones del FOfO Nacional
JeMe Venezuela y la lo/tegracin Lalinoameric4'/:t, Caracas, 9 al 14 de agosto de
1971, Caracas, 1972, y [a investigacin de Andrs Stambculi, "La actuacin de
Fedecmaras y la CTV ante el ingreso de Venezuela al Pacto Andino", en Politda,
N? 2, Instituto de Estudios Polticos, UCV, Caracas, 1973, pp. 325 Y ss.) influyeron
en Ja no adhesin inicia! de Venezuela al Acuerdo de Cartagena, sino que aparen.
temente pusieron en evidencia el hecho de que la administracin no haba estudiado
y tabulado todas las consecuencias que el referido Acuerdo traa pra nUe5r,1 eCODe-
m(a que, artificial y todo, era [a eeonom(a del peis. Y sin haber estudiado esas
repel(Usiones, se aprestaba originalmente a firmar el referido Acuerdo en 1968. Fue
slo despus de creado el IlIStituto de Comercio Exterior en 1970 (V. Ley del
Instituto de COmercio Exterior en GMela Oficial Nq 29.294 de 11 de agosto de
1972), cuando (Conocidas y estudiadas los repercusiones de la adhesin de Venezuela
al Acuerdo, sta se produjo en 1973.
1 'le! llERI:CHO ADMINISTRATIVO
palabras, no puede seguir funcionando adecuadamente en Amrica Latina

un aparato institucional que en definitiva ni garantiza la democracia
poltica, ni mucho menos la democracia social y econmica, si se quiere
alcanzar rpidamente niveles importantes de desarrollo econmico y
social en forma constante. Por ello, la importancia de la cuestin insti-
tucional en la problemtica del desarrollo latinoamericano.
La bsqueda de UII modelo poiiii, liara el desarrollo

Sin embargo, la labor de pensar o crear instituciones tendientes
a consolidar y fortalecer la autonoma y el papel del Estado en un
rroceso de desarrollo en Amrica Latina, y p,lfticularmente en Venezuela,
plantea indudablemente, la necesidad de buscar la identificacin de un
r-squema poltico-institucional para ese desarrollo autnomo, nacional y
l.itinoarnericano, no tutelado ni dependiente. Para la precisin de esa
opcin, quizs tendran qtIe tenerse presente al menos tres premisas
fundamentales: en primer lugar, que con las instituciones tradicionales
actualmente existentes en Amrica Latina, no se podr avanzar decidi-
damente en ese proceso de desarrollo, " menos que sufran una funda-
mental tranformacin; en segundo lugar. que las frmulas o modelos
poltico-institucionales adecuados para un proceso de desarrollo en los
pases latinoamericanos deben elaborarse para cada pas, de acuerdo con
su particular realidad, por lo gue deben descartarse las frmulas o vas
universales o regionales, particularmente cuando se considera a un pas
como Venezuela, con una situacin nica yexcepc.:ional en el continente;
y en tercer lugar, que para precisar un esquema pol itico-institurional
de desarrollo autnomo en cualquiera de nuestros pases, aparte de las
consideraciones especficas de espacio y tiempo, no pueden adoptarse
ni importarse los modelos que surgen de la experiencia histrica de
otros pases hoy altamente industrializados." Esto implica, particular-
mente, que en nuestros pases, para el enfoque que es necesario hacer
del papel del Estado en el proceso de desarrollo, deben superarse por
anticuadas y engaosas, las perspectivas tradicionales y dogmticas sobre
la institucin estatal gue por largos aos se nos han querido imponer
13. Sobre estas premisas, puede decirse que en general hay consenso entre los estudiosos
del desarrollo latinoamericano. Es el sentido, por ejemplo, de los trabajos en el libro
editado por Claudia Veliz (ed.}, Obstaces lo Cbange in Latm American, cit., tal
como el mismo Veliz lo destaca al introducir los diferentes ensayos. p. 1. Fn par-
ticular. V. los trabajos de A. Pinto, "Political Aspects of Economic Developmenr
in Latin Americe", y O. Sunkcl, "Change and Fructration in Chile", en pp. 20,
21 Y 134.
LOS SUPUESTOS SOCIOrCONOMJCOS 155
a los latinoamericanos. Es decir, en nuestro criterio, debe superarse la

concepcin marxista determinista que entiende al Estado, en sociedades
de formacin capitalista como las latinoamericanas, como un simple ins-
trumento, directa o indirectamente ele las clases econmicas dominantes.
sin posibilidad de autonomizarse de las mismas; as como tambin deben
superarse las concepciones liberales que conciben al Estado como un
ente abstencionista y cuya nica intervencin se justifica cuando se
realiza en beneficio de las clases econmicas dominantes." En efecto,
puede decirse que la ciencia poltica latinoamericana en los inicios del
ltimo tercio del siglo xx ya ha superado [a dicotoma tradicional pro-
veniente de Europa o Norteamrica entre el marxismo oficializado y
dogmtico y las corrientes neoliberales, como nicas frmulas para deter-
minar las alternativas vlidas para el desarrollo 1" y que, superada la
polarizacin a que ha sido sometida durante las ltimas dcadas, desde
los ltimos aos de la dcada de los sesenta, se han venido sentando
las bases para la determinacin de una va poltico-institucional de
desarrollo, no slo autnoma en cuanto a gue es latinoamericana y con
caractersticas propias en cada pas, sino particularmente democrtica,
pragmtica y realista en cuanto cue es derivada del anlisis de nuestra
realidad econmica y social, de nuestra situacin de dependencia, lG y
de los retos que se nOS plantean para las dcadas fumras." En esta
alternativa autnoma de desarrollo se destaca, ciertamente, el papel
fundamental del Estado}' de las instituciones polticas, administrativas
y jurdicas en el proceso de desarrollo y la incapacidad de las institu-
14. Cfr., por ejernp!o. Helio Ja,guaribe, "Dependencia y Autonoma en Amrica Latina"
en Cuadernol de la Sociedad Venezolana de Planificacin, Nos. 70-71, Caracas, d.ie:
1969, p. 4. (Este trabajo fue publicado tambin en H. ]ag-uaribe y otros, La depen_
dO'neta po!tico.aonmica de A.mrica Lana, Mxico, 1971, pp. 1 Y ss}: Ismael
Bustos: "El Estado y las reformas revolucionarias", en MI'ma;I', N 123, Santiago
de ChIle, octubre, 1963, p. 619; Oswsldo Sunkel. "Poltica Nacional de Desarrollo
y Dependencia Externa" (Segunda Parte), en Comercio Exterior, TOrno XVIII.
N" 4, Mxico, abril. 1968, p. 333; Y Claudio Veliz "Introducticn" en C1audio
Veliz (ed.] , op. a., p. 8. "
D. V. ,tlOr ej('mlo, el anlisis en tal sentido de Marcos Kaplan, La Ciencia Poli/ira
tmoame'm:ma en la Ent,Jlcijada, Santiago de Chile, 1970, pp. 26 Y ss.
16. Cir.. por ejemplo, T. Dos Santos, "The Crisis of Develcpmem Theory and the
Problem of Dependence in Latn America", en Henry Bernsten (00.), Umi<ffd~"e.
!opmo1/ a"d d~l'<:/opment. The Th.ird World Toda}", 197>" pp. 72 Y ss.: Fernando
Henrtque CardoZ<), EJtado J Souedad m Amrica Lat;lIa, Buenos Aire3, 1972.
pp. 133 Y ss.
17. Por eiempfo, es de destacar los esfuerzos por la elaboracin de un "modelo ~\Jt.
nomo de desarrollo e integracin de Amrica Latina", desarrollados por Helio
jaguaribe. ~ "Depe~~encia y Autonon;ia en Amrica Latina", toe. cit., pp. 4 Y ss,
y en sus libros POh/f1111 and 8conomlc D<:t'<:/opment, Harvard, 1968, y Po!itifal
Developmea, New York, 1973.
DERECHO ADMJNISTRATIVO
ciones tradicionales para acometerlo; o en otras palabras, el papel esen-

cialmente estratgico de la accin estatal en el fnturo desarrollo de
Amrica Latina,
La frlllula neoliberal
Ahora bien, partiendo de esta premisa, en nuestro criterio, una
conclusin podra obtenerse de inmediato: Amrica Latina no se capaz
de avanzar decididamente en el proceso de desarrollo econmico )' social
que tiene planteado y, por tanto, de transformacin de sus estructuras
econmicas )' sociales, mediante un modelo poltico-institucional de cre-
cimiento econmico puramente capitalista, o neoliberal. El desarrollo y
las transformaciones estructurales 'lue es indispensable realizar en el
futuro, no sern posibles en nuestros pases, tal como anteriormente
se ha insistido, si la conduccin del proceso de desarrollo se deja slo
en manos de la economa privada, pues el solo crecimiento econmico
espontneo, de carcter privado y sin participacin activa del Estado,
como agente, no garanti7.a el desarrollo econmico )' social y la conse-
cuente redistribucin de la riqueza, Sin embargo, y ello tambin es
cierto, el rechazo de un esquema pnltico-institucional para el desarrollo
en Amrica Latina, no debe surgir de posiciones predeterminadas en
forma dogmtica, sino del anlisis pragmtico y realista de nuestras
distintas sociedades," teniendo en cuenta las particulares condiciones
de cada una de ellas en un momento determinado. Por ello, y en vista
de las caractersticas actuales del proceso de desarrollo latinoamericano
y de sus exigencias futuras, una frmula puramente capitalista neoliberal
o "desarrollista", la cual se basa en la capacidad de la iniciativa privada
-con la reforma de algunas estructuras arcaicas y deficientes-o para
desarrollar los ingentes recursos naturales que existen en nuestros
pases," siguiendo los pasos 'lue continuaron en su desarrollo los pases
occidentales hoy altamente industrializados -experiencia 'lue hoyes
irrepetiblc-e-, y que provocara consecuencial )' automticamente un
desarrollo social, es inaplicable. Y ello no slo pmque las posibilidades
del proceso de industrializacin a travs de la sustitucin de importa-
18. Los modelos para el desarrollo. como bien lo ha indicado H. ]a,guaribt'. no son
buenos o malos en s mismos: ellos son, simplemente, ms o menos adecuados para
promover el desarrollo nacional de una determinada sociedad en un tiempo par-
ncular, en vista de las condiciones estructurales de esa sociedad en dicho tiempo.
JI". Helio )aguaribe, Politicel and Bconomic Deoeopment, cit.. p. 91.
19. V. la apreciacin crtica sobre esta alternativa, en Carlos Acede Mendoza. Amrica
L/Jifia! Marginalidrld y Desarrollo, CaraGIS, 1972, pp. 23 Y ss. -
cienes -base hoy de buena parte de la iniciativa privada en Amrica

Lanna-.-, estn agotndose, al disminuirse el ritmo de crecumento
inicial, sino porque esa frmula es incapaz de disminuir la dependencia
-al contrario, la aumenta- de la regin, imposibilitando, adems, la
integracin a la vida econmica, social y poltica, de las cada vez mayores
masas marginales. En otras palabras, un rgimen de real democracia
econmica y social no podr ser garantizado en nuestros pases, mediante
una frmula neoliberal de crecimiento, tal como en la actualidad no
est realmente garantizado. En efecto, la agudizacin de las contradic-
ciones entre las expectativas crecientes de las masas marginadas y las
posibilidades de una frmula puramente capitalista neoliberal, provo-
carn una creciente insatisfaccin de las necesidades elementales de la
sociedad, <ue conducirn, como tantas veces hn sucedido en Amrica
Latina, a la irrupcin de autocracias militares de corte fascista. El desa-
rrollo autnomo que Amrica Latina tiene planteado, a] contrario, por
exigir una mayor participacin de (as masas marginales en la vida eco-
nmica, social y poltica, requiere de un esquema poltico-institucional
que admita y garantice realmente la democracia econmica, social y
poltica y que, por tanto, garantice tambin esa participacin. En este
campo, sin embargo, si bien y hasta cierto punto pueden formularse
generalizaciones sobre ciertas situaciones y alternativas para Amrica
Latina, es necesario tener en cuenta, ante todo, que cada pas tiene sus
propias condiciones nacionales econmicas y sociales, en un espacio y
tiempo determinado, y son esas condiciones las que pueden orientar en
la bsqueda y opcin de una frmula de desarrollo determinado, por
lo que bajo todo punto de vista sera errado importar o trasplantar
experiencias polticas de Europa a Amrica Latina, as como tambin
pretender el trasplante de experiencias de unos pases latinoamericanos
a otros, o aplicar a un pas especfico una opcin seguida por otro pas
en un momento histrico determinado."
En esta forma, y si bien la frmula capitalista liberal fue la apli-
cada en Amrica Latina durante el siglo pasado y la primera mitad del
actual, consideramos que ese modelo no podr seguir aplicndose en
20_ En este sentido, consideramos que la experiencia del Brasil actual, no slo es inapli-
cable a los dems pJ.ses Jatin08fflCtlOUKlS en vista de bs premisas anteriores, sino
que su repeticin no es deseable. Asimismo, y sta es quizs una de las caracterls,
ricas de los procesos polticos de Amrica Latina, no slo la experiencia revohuionaria
de Cuba es irrepetible, sino que las mismas experiencias polticas de Chile (1970
1973) o Pet son tambin Inrransptantabfes. Cfr. Helio jaguanbe, Political D'I'<"
lopment, cit., pp. 459 y ss.; Fernando Henrique Cardozo, op. riJ., pp. 57 Y ss.
158 DERECHO ADMJ~lSTRATIVO
el futuro -c-inclusive cuando se realiza por la fuerza. militar de corte

fascista-e- so riesgo de ir contra. el devenir histrico e ignorar que el
mundo avanza cada vez ms, cientfica y tecnolgicamente, en forma
mrnhin cada vez mis estratificada. El rechazo de una frmula capi-
talista neoliberal, como posibilidad de un desarrollo autnomo e inte-
grado de Amrica Latina en este ltimo tercio del siglo xx, y el reco-
nocimiento, guste o no guste, del papel del Estado como agente y factor
estratgico del desarrollo, exige la bsqueda de un esquema distinto
basado en la creciente autonoma e intervencin del Estado y en la
delimitacin con secuencial del papel de la iniciativa privada o, si se
quiere, de la apropiacin privada de los medios de produccin, de
acuerdo a la situacin de cada pas.
El modelo JocialiJta rel'o!uo;nal'io

En la bsqueda de este esquema, por supuesto, se plantea en primer
Jugar la formulacin de un modelo socialista revolucionario de desa-
rrollo, que implica la estatizacin y socializacin total de los medios
de produccin y la maximizacin del papel del Estado en el orden
econmico y social, tal como ha sucedido en Cuba, y en cierta forma,
como se ensay parcialmente en Chile durante la experiencia del Gobierno
de Unidad Popular del Presidente Allende hasta 1973, Ahora bien, en
el primer caso de la experiencia cubana, la nica frmula poltico-
institucional de carcter socialista revolucionaria que se ha consolidado
en Amrica Latina, la situacin latinoamericana ha enseado tlue no
es transplantable can independencia de la consideracin del momento
histrico, Ja situacin del pas y la correlacin de las grande>; potencias
mundiales. Por ello, la revolucin armada como frmula de llegar a
la va cubana, no slo fracas en toda Amrica Latina, como sus actores
ahora lo reconocen," sino que considerarnos una insensatez el gue pueda
proponerse como modelo universal para el desarrollo autnomo de
nuestros pases o como nica estrategiJ. vlida para el mismo." Ante
21. V. las referencias documentales al caso venezolano, en Richard Gott, Rural GU'nill<'lJ
in Latinoamerice, 1973, pp. 213 Y ss.
22. No consideramos correcta, entonces, la afirmacin de A. Gundcr Frank de que la
nica y verdadera estrategia del desarrollo en Amrica Latina es la revolucin arma-
da para la construccin del socialismo, y ello porque no slo ambos elementos no
van necesaria e indisolublemente unidos -a pesar del fracaso de la experiencia
chilena en 1973-, sino porqu~ la posibilidad misma de esa estrategia est condi-
cionada por la particular situacin de cada pas. V. Andr Gunder Frank, Lampen-
burgusia: Lumpendesarrollo, Mxico, 1971, p. 154. Un interesante recuento del
fracaso de los movimientos guerrilleros en Amrica Latina, y particularmente en
Venezuela, 'Puede verse en Richard Gott, op. cit.. pp. 153 Y ss.
LOS SUPUESTOS SOClOECONOMICOS 159
todo es conveniente tener en cuenta 9ue una frmula de esta naturaleza,

indudablemente que requiere de una situacin o de condiciones prerrevo-
lucionarias que surgen, entre otros factores, por un alto grado de frustra-
cin econmica, social y poltica derivada Je una relativamente alta
insatisfaccin de necesidades econmicas )' sociales o de participacin
poltica, ocurrida despus de un perodo relativamente prolongado de
desarrollo econmico y social." No slo los movimientos guerrilleros
de la dcada de los sesenta fracasaron en crear esas condiciones pre
rrevoiucionarias, sino que la soja situacin de marginalidad de una alta
proporcin de la poblacin en los pases de Amrica Latina no conduce
automticamente a una insurreccin popular revolucionaria y al estable-
cimiento de un modelo de socialismo revolucionario, sino que se hace
indispensable que en un momento histrico determinado, la satisfaccin
de las necesidades y expectativas crecientes de la colectividad, provocada
entre otros factores por los medios de comunicacin dirigidos a un
consumo inalcanzable, no se pueda realizar en los mismos niveles rela-
tivamente normales <'lue existan con anterioridad a ese momento hist
rico; y es precisamente ese estado relativamente alto de frustracin en
la satisfaccin de necesidades econmicas y sociales o en la participacin
poltica, GIra e)(pectativa se tendra en forma creciente, el que pudra
23. En este sentido, es interesante destacar el cuadro de J. c. Davies, sobre las cond-
cones revolucionarias producidas cuando surge un intolerable "gap" entre lo que
el pueblo quiere (necesidades) y lo que obtiene o espera obtener (satisfaccin). en
su trabajo, "Toward a Theory of Revolution', en America" Sooloj{ical Review,
February 1962, Vol. 27, N 1, p. 5. Dicho cuadro es el siguiente'
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v. por otra parte, en igual sentido, Roben E. Dowse, "The Military and PoJitical Deve-
lopment", en C. Leys (ed.), PoliJiCJ and Change ;/1 Devdoping COJint>-ieJ, Cam-
br,dge, 1963, pp. 218 Y 219.
contribuir a la configuracin de una situacin pre.rrevolucionaria.~-I En

todo caso, las revoluciones no se ImprovIsan, III se Importan 111 se trans-
plantan, y el fracaso y la frustracin poltica producida por la ilusin
de derramar la revolucin cubana en Amrica Latina mediante la difu-
sin de las guerrillas, es una experiencia muy reciente para poder ser
olvidada." En esta forma, consideramos que la opcin por un modelo
de desarrollo socialista revolucionario, no puede ser una opcin dogm-
tica, como 110 lo puede ser la opcin por ninguna frmula de desarrollo:
debe, al contrario, partir de una realidad determinada econmica y social
de un pas en un momento histrico concreto. Por ello, la aplicacin
de una frmula de esta naturaleza en un momento histrico inadecuado,
antes de contribuir al desarrollo nacional y autnomo de un pas, lo
24. Al analizar la situacin de marginalidad creciente de Amrica Latina, sobre rojo
en las reas urbanas, quizs habra que estar consciente de que estando compuesta
por migrantcs rurales, en su mayora de primera generacin marginal, pues las reas
urbanas marginales se han formado en proporciones alarmantes en los ltimos veinte
aos, esa primera generacin marginal, en trminos relativ-os, no ha tenido una
situacin de frustracin como la anotada, porque, en todo caso -y esto es lo trgico
de la marginalidad urbana en Amrica Latina-, su situacin en los barrios o favelas
es relativamente mejor y en ningn caso peor a la que tenan en las reas rurales.
La posibilidad de gozar. as sea rnarginalmente, de los beneficios urbanos y citadinos,
es en muchos casos suficiente para sofocar todo llamado a la insurreccin, debido
al efecto de comparacin. En los casos de reas marginales de primera generacin,
como son la mayora de los barrios de Caracas, por ejemplo y por dio, la votacin
en elecciones populares ha sido paradjicamente ms conservadora que en otras reas
urbanas, cuando tericamente podra esperarse, en dichas zonas, una votacin al
menos ms progresista. (V, por ejemplo, las referencias similares respecto de las
elecciones chilenas de 19(i1 y peruanas de 1963, en S. Huntington, Political Order
in Changing Societiu, Yale, 1968, pp. 279 a 281). Los "fenmenos" electorales en
las elecciones venezolanas desde 1958 hasta 19fi8, evidenciados sobre todo en la
votacin urbana, en este sentido, confirman la ausencia de la brecha de frustracin
entre las expectativas y la satisfaccin de necesidades que requiere una situacin
revolucionaria. Pero si bien esto es cierto cuando se analiza la marginalidad -c-cccn-
mica, social y poltica- de primera generacin, ello es absolutamente distinto en
las reas marginales de segunda generacin, que ahora estn comenzando a tomar
conciencia de su situacin: el hombre nacido o levantado en la miseria marginal
urbana, que no conoci la situacin de olvido y relegacin rural que tuvieron sus
predecesores, no tiene punto de comparacin entre Ia marginaldad rural y la urbana.
Al contrario, en la margmalidad urbana de segunda generacin, la comparacin
ser entre los beneficios del consumo y civilizacin urbanos inalcanzables y la situa-
cin de miseria de las barriadas, y en esta situacin, a producirse en las prximas
dcadas, si no se adoptan medidas audaces de carcter social. las condiciones de
frustracin derivadas de la brecha entre [as expectativas y la satisfaccin, provocarn
situaciones indudablemente de carcter prerrevolucionarias. (V., por ejemplo, la
apreciacin coincidente de Talton Ray, The Polisics of tbr Barrios oi Venezuela,
Berkeley, 1969, pp. 168, 174, 175 Y 177),
25. En este sentido, la experiencia revolucionaria de Cuba, tal como all sucedi, tambin
es irrepetible en el resto de Amrica Latina; sobre todo por la condicin sine qua
non de la revolucin cubana de la no Intervencin de los Estados Unidos. En todo
caso, si en el futuro se producen en nuestros pases condiciones prerrevolucionarias,
stas sern distintas.
LOS SUPUESTOS SOClOECONOMICQS 161
que puede provocar es una mayor frustracin en todos los niveles, que
abra paso a soluciones militares de corte fassta,U con el consiguiente
retroceso y prdida de las transformaciones sociales y econmicas
pretendidas.
Ahora bien, a mitades de la dcada de los setenta, puede sea-
larse que en general -y aqu reconocemos una vez ms la dificultad
de formular generalizaciones respecto de Amrica Latina-e- y en par-
ticular en Venezuela, las condiciones econmicas y sociales para la
opcin de un modelo socialista revolucionario no estaban dadas," 10
26. Cualquier frmula polirico-Institucional de desarrollo no capitalista, evidentemellte
que p/Ilntea la necesaria reforma de las estructuras econmicas, entre otros aspectos,
ll1e<Iiante la eszarizacin o socializacin en mayor o menor grado, de los medios de
p>duccin, de manera que el producto social se transfiera l' redistribuya a la
colectividad. Esto, por supuesto, el(ige la delimitacin del postulado de la propie
dad pblica o social de los medio, de produccin y la delimitacin del mbito de
la participacin en ellos, del Estado, de las colectividades organizadas y de la ini,
dativa privada. En este sentido, POt ejemplo. est por analizarse si en Chile. despus
de la evolucin del sistema poltko, on6mico y social del pais en la dcada de
los sesenta, estaban dadas las condiciones de frustracin entre las expectativas ere-
dentes de la colectividad y la s satisfacciones proporcionadas a las necesidades econ-
micas y sociales y a la participacin paUeiea, capaces de contribuir a la adopcin
realista y pragmtita -nu idealista- de una frmula de socializacin extrema e
indiscriminada de los medios de produccin como <:'1 que realiz o permiti el
Gobierno de Unidad. Popular hasta 1973. Aparente.mentC', la va ligeramente m...
"reformista" que se le impidi llevar adelante al Presidente Allende, y la polari-
zacin forzada de las fuerzas polltxas, hacen dudar de la oportunidad histrica de
la frmula es<,"{)gida, sobre todo si se tiene en cuenta que las instituciones demo-
crticas representativas que le servan de ,anal a la experienda pacifica de transicin
al socialismo del Gobierno de la Unidad Popular, precisamente no eran las ms
ad=d.l$, por su sutems elecroral minoritario y su necesario producto: un gobierno
de minoras. En lodo caso, no est fuera de toda duda el que la frustracin frente a
la posible inoportunidad histrica de la frmula admitida. no haya contribuido a
la descompcslcin econmica, social y poltica que condujo al absurdo gDlpe militar
del 11 de septiembre de 1973, y con a, la expeomeneacin, por primera vez en la
reciente historia poltica. de Chile, de soluciones militares de corte tradicional tan
conocidas en los otros pases latinoamericanos. En el primer semestre de 1973 en
todo caso, el Presidente Allende no slo no pudo lograr, dentro de las fUerzas ;,m-
ricas que lo apoyaban, un viraje hacia el reformismo, que a la larga hubiera sido
ms efectivo, sino que perdi toda posibilidad de lograr un consenso poltico nacio-
nal en relacin a su gobierno. El apoyo que logr en los militares no slo se
resquebraj al aparecer los primeros brotes golpistas en eses meses, sjn~ que despus
de llamar tardamente a ocupar posiciones ministeriales a los Jefes de las Fuerzas
Armadas, agudiz la polarizacin y politizacin de stas, que llevaron a di,has
Fuerzas a irrumpir con un gobierno fascista en ef cuadr-o institucional de ese pas.
27. En otras palabras, tal como I<J seala H. Jaguaribe, la condicin de subdesarrollo
de la mayora de los pases latinoamericanos, en general, no es tal que permita
Identificar una clase dominante que no s6lo mantenga a un pas en lUla Situacin
de estancamiento o tegresin y de explotacin de las meses, sino que ejerza el control
mediante procesos feudales o semifeudales, y que no di: pie para la accin de la
inteligencia de la clase media en la burocracia o bs fuerzas atmad;zs; sjtUllciol1e'"
propias de la opcin del modelo de "socialismo desarrollista" como lo califica.
V. PoJiliral and Economic Develop,nent, cit" p. 60.
162 nrur.crro ADMINISTRATIVO
cual no implica que no puedan darse en cualquiera de los pases latino-

americanos en un futuro prximo. En todo caso, la opcin por la frmula
socialista revolucionara violenta debe tenerse como una solucin extrema
para una situacin extrema ax y esa situacin extrema, en general, no
estaba dada en la mayora de los pases latinoamericanos y, en particular,
en Venezuela.
La aut onomizacion del Estado y el capitalismo del Estado

En esta forma, y dentro de las frmulas no puramente socialistas
o capitalistas para un desarrol lo autnomo y no dependiente de Amrica
Latina, partiendo de una apreciacin general de nuestros pases en la
segunda mitad de la dcada de los setenta, y de la condicin nica de
Venezuela dentro de ellos, estimamos (IUC los intentos para la formulacin
de un esquema poltico-institucional viable y pragmtico para nuestro
desarrollo, podran estar basados en la consideracin de varas aspectos:
las exigencias del proceso oc desarrollo econmico y social en cuanto al
necesario cambio de estructuras que conlleva; la socializacin y esta tiza-
cin de los esenciales y principales medios de produccin de manera
que se garantice la transferencia de su producto al beneficio social, sin
que ello implique la total extincin de la participacin de la iniciativa
privada en el proceso de desarrollo; la participacin creciente de las
reas marginales rurales y urbanas en los procesos polticos, econmicos
y sociales; la intervencin activa y primordial del Estado como agente
y aetor de ese proceso, con un alto grado de autonoma; el estableci-
miento de mecanismos institucionales jurdico-poltica-administrativos
que consoliden y fortalezcan esa autonoma del sector pblico, de manera
que acte en beneficio de las mayoras nacionales; y particularmente,
el establecimiento de un sistema poltico basado en la democracia parti-
cipativa, que garantice la democracia econmica y la democracia social.
Un esquema basado en estas consideraciones, podra dar origen a la
configuracin de un Esrado Democrtico y Socia] de Derecbo " que,
28, Cr. Helio Jaguaribe, Political ami Economic Deoelopment, ca., pp. 60 }' 61.
29. }T. lo indicado en el Captulo 2. Sobre la nocin del Estado Democrtico y Social de
Derecho, V. W. Abcndroth, "Der demokratischc und soaiale Rechtsstaat als polit ischer
Auftrag", en Len Corrias Pclez (director), Perstrectiuas del Derecho Phlico en
la Segunda Afilad del Siglo XX, Homenaje a Enrique Saytl/{us Laso, LR.A.L.,
Madrid, 1969, Tomo 1, pp. 803 a 846; y en relacin a Amrica Latina, en Len
Cortias Pelez, "Las Ciencias Administrativas en Amrica Latina" Arcboo de
Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. 2, 1970-1971' (Instituto de
Derecho Pblico, UCV), Caracas, 1972, pp. 20 Y ss., particularmente 24 y ss.;
y "Estado Democrtico y Administracin Prestacional", en Reoism de Administra-
LOS SUPUESTOS SQCIOECONOMICOS 163
como tal, no sea un instrumento de las clases econmicas dominantes,

sino, al contrario, de las mayoras nacionales y, por tanto, de un real
desarrollo econmico y social, autnomo y no dependiente, para la con-
solidacin de la democracia social, econmica y poltica. Por supuesto,
que una frmula poltico-institucional como la propuesta de un Estado
Democrtico y Social de Derecho, provocar la reaccin de la ortodoxia
marxista y de los sectores econmicos dominantes en Amrica Latina.
La argumentacin marxista frente a una frmula polftiro-insntucional
de esta naturaleza, calificndola de reformista, se fundamentara en
considerar que la autonoma relativa del Estado capitalista no le permi-
tira en ningn caso independizarse de la instrumentalzncin de que
6n Pb!;,a, N" 67, Madrid, 1972, pp. 95 y ss. Con el fundamental agregado del
carcter de-mo,r4t;'o, la frmula del Es/ado Democrtico y Social de Derecho tendra
muchas de las caractersticas del Welfare SIal<' (Estado de Bienestar) o Estado Social
de Derecho (Cif'. Elas Daz, Estado de Derecho y Sociedad DemoCt"tica, Madrid,
1966, p. SQ), que lo distinguirlan del denominado EStado de Servicios SOciales de
la preguerra, que buscaba "mejorar" socialmente s610 a ciertos sectores de la socie
dad, y del Estado Socialista, que conduce a un cambio total en las estructuras econ-
mirs y sodales basado en un iguaeansmo absoluto y utpico. En el caso del
E,tado de Bienestar, segn la nocin de Asa Briggs, ste "deliberadamente usa los
poderes pblicos para modificar el juego de las fuerzas del mercado, con el objeto,
p"im""I>_ de gllcllnti:u.r 3. tod<>s Un mnimo de ingreso independientemente del valor
de mercado de su trabajo o propiedad; segur<do, de reducir los rn rgenes de inse-
guridad, otorgando a todos la posibilidad de afrontar ciertas contingencias sociales
que provocarfan, de Jo (Olltracio, crisis familiares o individuales (p. ej., enfermedad,
ancianidad, desempleo); y tercero, de asegurar a todos Jos individuos, sin distincin
de StatllS o clase, la disponibilidad de los mejores st4lIdards en relacin a los ser-
vidos sociales". V. Asa Briggs, "We-)fare State in Historical Perspective", en S. P
Aiyar (ed.}, perp'1ctives 011 Ihe We/fare State, Bombay, 19<56, pp. lO Y ss. Er Jefi
nitiva, el Estado de Bienestar se consider como un Estado "positivo" en el SentidO
de que asuma el papel activo de promocin y proteccin social mediante las modi-
ficaciones de las reglas del mercado; como UD Estlldo Democrco, capaz de pJ"[;_
mover el cambio social a travs de instituciones democrticas; y como un Estado
que operaba en un contexto de economa mixta. Cfr. A. R. Dessai, "'The Myth of
the Welfare gtate", en S. P. Aiyar (ed.}, op. cil., p. 158. En cierta forme, debe
sealarse tambin que en el esquema de un Estado Democrtico y Social de Derech(l
podran estructurarse sntomas de capitalismo de Estado, que implica, segm H.
}aguaribe, "la superacin de la crisis social mediante la transferencia al Estado de
la iniciativa y control de la empresa privada y el aumento considerable de la capa-
cidad de consumo de todos los grupos sociales e individuos. Se distingue del soda-
lismo por el hecho de que (t' se produce la abolicin legal de la propiedad privada
de los medios de produccin y no se elimina la econornla de mercado. Se distin;::ue del
neobismarckismo en que el Estado no se confina a si mismo a programar el desa-
rrollo r'l regW3c esquetr/$s <k pilctkipan mediante arbitramento, sino que tambin
se convierte, a travs de la imposicin, en la principal fuente de ahorro e inversin,
asumiendo la responsabilidad, a travs de su burocracia tccnocrtica, de las inicia-
tivas", V. Bcoaomir mtd PoliJicuJ Deoeiotneess, cit., pp. 45 Y 46. Adems, en su
Politica! DevdQpme/lt, cit., pp. 290 a 297 V. sobre el Capit:;}ismo de Estado
dentro del marco de una investigacin sobre el Estado en Amrica Latina, en M.
Kaplan, "'Estado, dependencia externa y desarrollo en Amrica Latina", Estlldios
Jnfern"on<I"s, N' 2, 1968, Santiago de Chile, p.. 21J.
164 DEREClfO ADMINISTRATIVO
ha sido objeto por parte de las clases econmicas dominantes, sino

que ms bien siempre la presupone;" y la argumentacin neo liberal, al
contrario, vera en una frmula de Estado Democrtico y Social de
Derecho el mayor atentado al capitalismo."
En todo caso, y dejando a un lado las posiciones tericas, en nuestro
criterio y ante la alternativa ilusoria de la toma violenta del poder para
la instauracin del socialismo mediante la ruptura del Estado y el esta-
blecimiento de la dictadura del proletariado, considerando la particular
posicin del Estado en Venezuela, as como los cambios (lue es indis-
pensable introducir en ]as estructuras econmicas y sociales para el
desarrollo, estimamos que una va realista y pragmtica, a la vez que
democrtica, para la conduccin de esos cambios y del desarrollo, estara
30. En este sentido, por ejemplo, N. Poulantzas seala, al comentar "la autonoma rcla-
tiva del tipo capital ista de Estado" en relacin a la denominada "teora de la revo-
lucin desde arriba" que una frmula como la indicada supuestamente se- "carac-
terizara por una no-correspondencia especfica de la superestructura jurdico-poltica
del Estado y de lo econmico, en el sentido de que la superestructura jurdico-
poltica -c-nacionalizaciones, planificacin, etc.c.-, estara en cierto modo ms avan-
zada que lo econmico y presentara ya los rasgos de un Estado socialista. Por esta
caracterstica fundamental, se asistira a una autonomizacin particular del Estado
actual respecto de 10 econmico. Esta se reflejara en una autonomizacin particular
del aparato de Estado respecto a la burguesa monopolista, desempeando la cate-
gora tecnoburocrtica actual, anlogamente, el papel de la burocracia bismarckiana".
Estas concepciones las califica Poulantzas de "radicalmente erradas" (dentro de la
ortodoxia marxista, por supuesto), sealando que "no se trata sino de la repeticin
de una forma tpica de revisionismo, la del socialismo de Estado, que aparece
invariablemente siempre que el Estado capitalista emprende intervenciones en masa,
a fin de adoptar y de ajustar el sistema ante la socializacin de las fuerzas produc-
tivas: lassalismo, Bismarck; Proudhon y el cesarismo social. L Bonaparte;
capitalismo social, Nuevo Trato (New Deal ) roosveitiano; ewclfare statc, capi-
talismo de Estado bajo el imperialismo", 011, cit., Pp- 354 Y 355.
31. Es interesante destacar lo planteado en Venezuela hace algo ms de tres lustros por
Arturo Uslar Pietri: "No es aventurado pensar que en los prximos cinco aos la
suma de dinero que va a recibir el Estado venezolano, por distintos conceptos, se
acercar a los treinta mil millones de bolvares. Una gran parte de esa riqueza, en
el pasado, se ha invertido en crear un capitalismo de Estado, que, seguramente, es
el ms extenso y poderoso del mundo, del lado de ac de la Cortina de Hierro.
Ese capitalismo de Estado tiene consecuencias graves. Si sigue creciendo ilimitada.
mente, Venezuela va a llegar a ser un pas, no ya dependiente del petrleo, sino
dependiente del Estado, y ese capitalismo monstruoso de Estado, llegar fatalmente
a convertirse, como en el pasado se convirti, en una terrible mquina de tiranizar.
Nosotros tenemos que hacer todo esfuerzo para que, en el porvenir inmediato, una
gran parte de esa riqueza que va a pasar por las manos del Estado, no vaya a engro-
sar, fortificar y extender el capitalismo de Estado en Venezuela, con todas las fatales
consecuencias que en el terreno poltico ha de implicar fatalmente este hecho, sino
que vaya, pura y simplemente, a fortificar esa clase media y a crear verdaderamente
un capitalismo dentro de Venezuela, que apenas en nuestros das est dando sus
primeros vagidos y que ha de ser, forzosamente, una fuerza estahilizadora. liberal
y democrtica en el futuro inmediato del pas". V. Arturo Uslar Pietri Atateriales
para la construccin de Venezuela, Caracas, 1959. p. 83. '
LOS SUPUESTOS SOCIOECONOMrcoS 165
en el fortalecimiento de la posicin del Estado para que se haga efectiva

su autonornizacin respecto de las clases econmicas dominantes, y acte
al servicio de la mayora del pas.
En todo caso, a la base de un esquema poltico-institucional de
desarrollo latinoamericano como el del Estado Democrtico y Social de
Derecho, est el papel que corresponde jugar al Estado en el proceso
de desarrollo y su mayor o menar participacin en la propiedad de los
medios de produccin. La proporcin de esta participacin dentro de
un sistema de economa mixta como el que produce ese modelo, por
supuesto, trae consecuencias y modalidades distintas, con un mayor
nfasis en aspectos de capitalismo de Estado o socialistas, segn el
grado de esa participacin, la cual, en todo caso, tampoco puede ser
determinada ti priori en forma dogmtica.
En efecto, elemento bsico a dilucidar en un esquema de Estado
Democrtico y Social de Derecho est en que la intervencin del Estado
en la vida econmica y social de un pas en vas de desarrollo como
cualquiera de los latinoamericanos, tal como se dijo anteriormente, no
tiene carcter subsidiario ni se realiza de contrabando, mediante la
supuesta invasin por el sector pblico de actividades cuyo ejercicio
no le est encomendado. En efecto, si para el planteamiento de cual-
quier solucin institucional al proceso de desarrollo econmico y social
en Amrica Latina, hemos partido del papel fundamental que corres-
ponde al Estado en dicho proceso como agente estratgico, ello debe
conducir al rechazo definitivo de la vieja tesis liberal del carcter subsi-
diario y supletorio de la intervencin del Estado en la vida econmica, en
relacin a la iniciativa privada. Ciertamente, en un modelo capitalista o
neoliberal de desarrollo, la tesis de la intervencin subsidiaria del Estado
es uoo de sus soportes, as como en un modelo socialista revolucionario,
la tesis de la rnarginalidad o inexistencia de la iniciativa privada es
tambin uno de sus soportes. En cambio, y esto es necesario destacarlo
adecuadsmenre, en un esguema de Estado Democrtico y Social de
Derecho, de economa mixta, el problema a resolver no est en plan-
tearse la subsidiariedad de la accin del Estado o la marginalidad de
la iniciat.iva privada, sino, en base a criterios pragmticos orientados
a lograr un proceso de desarrollo integral --econmico, social e institu-
donal-, y consecuencialrnente de real democracia econmica, social y
poHtica, determinar las reas en las cuales los sectores pblicos y priva-
dos pueden contribuir mejor a dicho logro. En este esquema, ni el sector
166 DERECHO ADi\HNISTRATIVO
pblico es subsidiario o supletorio de la iniciativa privada, ni sta debe

desaparecer completamente, pues ambos sectores han de participar en
e! logro de las metas del proceso de desarrollo, y de la democracia
econmica y social, y el mbito de dicha participacin depender de las
condiciones de espacio y tiempo, es decir, de la situacin particular de
cada pas y de su estructura econmica y social en un momento deter-
minado. La esencia socialista de! esquema est, en todo caso, en que
los beneficios econmicos deben estar orientados hacia el desarrollo
social, y la redistribucin de! ingreso, y no slo al enriquecimiento de
las clases econmicas poderosas. Por su parte, la esencia democrtica
garantizar que la participacin de los sectores pblicos y privados en
el proceso econmico no responder a los solos criterios de una minora
burocrtica o de una aristocracia econmica que pueda estar de turno
en e! ejercicio de! poder, sino al real sentir y necesidad del pas, es decir,
a un autntico rgimen de democracia no slo poltica, sino esencial-
mente econmica y social,
El EJtado Democr.aico y Social de Derecho

En el esquema democrtico y social de! Estado de Derecho, la
participacin e intervencin del Estado en e! procesn de desarrollo y
en la conformacin de! orden econmico y social tiene por supuesto una
importancia decisiva, as como las actividades de control que le corres-
ponde ejercer para reducir, orientar y canalizar la iniciativa privada en
la consecucin de los fines de desarrollo." La participacin del Estado
en esta frmula, por tanto, no se encierra en el solo ejercicio de una
actividad planificadora y reguladora como la que ha caracterizado a
32. En este sentido, por supuesto, un esquema de desarrollo basado en la frmula

poltico-institucional del Estado Democrtico y Socia! de Derecho se distingue clara-
mente de las frmulas fascistas que a menudo se muestran como un ejemplo del
"dominio de la sociedad por parte del Estado". Tal como R. Miliband ha sealado:
"Esto es perfectamente cierto. Pero la frmula (fascista), puesto que carece de
contenido social, es engaosa por dos conceptos: en primer lugar, no nos permite
advertir en qu grado el Estado fascista actu de manera enormemente ventajosa
para las clases poseedoras y parronales; en segundo lugar, porque no toma en cuenta
que el Estado sigui siendo dirigido, en gran parte, por personas pertenecientes a
las lites tradicionales, adminlstrarfva, militar y judicial", El Estado en la sociedad
capitalisttl, Mxico, 1971, p. 90. El alto contenido social del esquema propuesto de
Estado democrtico y social, y la bsqueda de su auton-oma respecto de las clases
econmicas dominantes mediante la consolidacin de una efectiva democracia econ-
mica, social y poltica, lo distingue de las frmulas fascistas que con el rgimen
militar chileno instalado C.::I septiembre de 1973, se pretendi introducir en Amrica
Latina.
muchos pases latinoamericanos; sino que va ms all, al asumir un

papel activo en el des;lrrollo econmico y social mediante la inversin
directa, convirtindose en todo caso, en la principal fuente de ahorro
e inversin, principalmente l travs de adecuadas polticas impositivas;
y todo ello para conducir la inversin hacia fines y objetivos de desa-
rrollo econmico, social y fsico y de ordenacin territorial, en propor-
ciones mayores en relacin a los gastos corrientes de administracin
genera! y de defensa. En este sentido, en un pas como Venezuela, la
intervencin del Estado en el futuro debe tender a ser cada vez mayor
en el campo de las actividades industriales o bsicas, y en particular,
en las extractivas y sus derivados, en las cuales reposa, real y efectiva-
mente, casi toda la potencialidad y posibilidad econmica del pas,
como, por ejemplo, las actividades relacionadas con los hidrocarburos,
petroqumica, hierro, siderrgica y energa, o en las actividades ten-
dientes a asegurar a todos adecuados y generales servicios sociales y
urbanos, como, por ejemplo, los servicios de salud, de comercializacin
y transporte. En un pas como Venezuela, por tanto, una poltica de
nacionalizacin o esmraacin, como dogma, de todas las actividades
privadas, realmente no tendra sentido alguno, y lo que podra P">
ducir es el descalabro total de las estructuras econmicas existentes, sin
ningn beneficio social consecuencial." En este pas, los problemas que
el Estado tiene que resolver en relacin a petroqumica, a la asuncin
de la industria petrolera y a 1<1 del hierro y la siderrgica, a la energa,
a los transportes y a la comercializacin de bienes, por ejemplo, y los
ingentes recursos que necesita para intervenir, controlar y orientar estos
pilares del sistema econmico del pas, son suficientes como para que
no sea sino una aventura dogmtica sin sentido, toda poltica que se
base en una nacionalizacin Indiscriminada de todos Jos medios de pro-
duccin y que pretenda convertir al Estado en nico banquero, finan-
cista o asegurador o en productor de bienes elementales de consumo,
ensamblador de productos semielaborados, talabartero, hilandero o edi-
tor. Estas actividades econmicas deben controlarse, y asegurarse que
contribuyan al desarrollo del pas, pero para elle eJ Bsrado no tiene
que apropirselas y asumirlas; para ello estn las medidas reguladoras
y de control, las medidas impositivas y la progresiva participacin de
33. El ejemplo de la polftica generalizada de nacionalizacin y ocupacin de todo tipo

de empresas que se sigw en el Gobiemo de Unidad Popular en Chile entre 1970
y 1973, no parece ser un ejemplo a seguir en Amrica Latina desde el ngulo pura-
mente econmico.
los trabajadores en los beneficios y direccin de las empresas. En todo

caso, y esto es lo que interesa destacar, no caben en Amrica Latina
generalizaciones en torno a las reas que al Estado corresponde ejercer
como exigencias del desarrollo, sino que la determinacin de las mismas
y el papel de la iniciativa privada debe determinarse sin dogmatismos,
Can vista de las exigencias del proceso de desarrollo econmico, social y
fsico y de ordenacin territorial de cada pas, en un tiempo determinado.
En el caso de Venezuela, por ejemplo, pueden establecerse algunos
criterios de orientacin para la vigencia de un esquema poltico-institu-
cional de desarrollo como el sealado, y que hemos calificado de Estado
Democrtico y Social de Derecho, teniendo en cuenta las exigencias
del desarrollo econmico y social del pas. Para ello, en la dcada de
los setenta -y este mecanismo terico es valedero para realizar el
planteamiento en cualquiera de los paises latinoamericanos->, podra
realizarse un enfoque macroeconmico, social e institucional basado en
el criterio sistmico o de sistema de la sociedad venezolana: todos los
componentes de sta, en base a determinados -cualitativa y cuantita-
tivamente- recursos humanos, materiales, financieros y de informacin
(inpl/u), tienen unos objetivos concretos de desarrollo econmico, de
desarrollo social y de desarrollo fsico y ordenacin territorial que
alcanzar en tiempo dado (oU1l>ttl) -y que deben estar plasmados en
un plan y en unas polticas-, por la accin conjunta y mixta de los
sectores pblicos y privados, a travs de la integracin de sus institu-
ciones -jurdicas, polticas y administrativas-, en un sistema (ver
cuadro anexo) .H
Ahora bien, precisados determinados objetivos de desarrollo y cuan-
tificados los recursos disponibles -y sobre estos aspectos en el campo
econmico y social est inundado. la literatura hispanoamericana-, el
problema a dilucidar y determinar es si los mecanismos o medios proce-
sadores de una sociedad en un tiempo determinado, estn en capacidad
de producir los bienes y servicios necesarios para, con los recursos e
informaciones disponibles, en un perodo establecido, alcanzar Jos obje-
tivos del desarrollo econmico y social. En un sistema de cualquiera
de nuestras sociedades, {os mecanismos o medios procesadores serian
las instituciones jurdicas, polticas y administrativas que configuran
el sector pblico y las instituciones privadas o particulares que configu-
34. Para un anlisis extenso de este criterio y del cuadro anexo, vase CAP, Informe
sobro la Reforma de la Admini-rtrdn Pb!ic(l Nacional. Caracas, 1972, 2 volmenes.
SISTEMA DE LA SOCIEDAD VENEZOLANA
RECURSOS MECANISMOS PROCESADORES PRODUCTOS OB}ETIVOS-SECroRES
.... ow, { -folltlr Int.rlor
, S.gurldod y
Orden
Pblico
-Polltlr exterior
-oefensa
-Justlcla

..flnanlas
-Deo'rollo Ind".Ir'ol
Desorrollo -<:Om.telo
Econmico _Turls_
Instituelones Jurldicos
-Hidrocarburos y Minera
Instltudones : Instituciones -Desarrollo Agropllcuorlo
~
Dl'mandas del medio
polltlcas I adminisfrotivas
ambiente
Recvrsos Humonos ~ot
\,'
I publico)
~
BI.o" } r -Promocin y Proteccin
Sociol
R.cursos MaterialeJ
In"lludones S.rvldos --,lo -oelall'Ollo Cultural
Recvrsos Finonderos
Recursos d. Inf()nnacl6n prsrticul_ Desorrollo -Asun_s Laborales
~
',.clor privado) Sodal -P......lsiDn y Seguridad
t
. ,. .
Sodal
-Educadn
_Sofud

11. ."'0' Y
O orlOllo Vi ... ienda
fldco y -Tron.porl.
Ordenacin -<:Omunlcaclonu
L Territorial -ReCUI$OS Nalurtlles
(MeDIO AMBieNTE! Renovables

INfORMACION SOBRE RESULTADOS OBUNIDOS
t
(Retroafimento:clft del Sistema)
170 DERECHO ADM1NISTRATIVO
ran el sector privado, quienes tendran la responsabilidad de alcanzar

los objetivos de desarrollo en el lapso querido y mediante la utiliza-
cin adecuada y racional de los recursos disponibles; y la proporcin
de la participacin de los sectores pblico y privado depender de los
objetivos de desarrollo perseguidos y del tiempo y recursos disponibles.
Pero, en todo caso, la pregunta esencial tiende a determinar si realmente
las instituciones de una sociedad dada en Amrica Latina estn en capa-
cidad de alcanzar los objetivos de desarrollo deseados o, al contrario,
si esas instituciones en generaL no constituyen ms bien obstculos o
frenos al desarrollo en lugar de ser fa palanca del mismo. En la res-
puesta a este planteamiento est la mdula de fa cuestin institucional
del proceso de desarrollo."
35. A este anlisis es que dedicamos el libro: Allan-R. Brewer-Carfas, Cambio Poltico
y Reforma del Estedo en Venezuela, Madrid, 1975.
CAPITULO TERCERO
LOS SUPUESTOS POLITICOS: EL REGIMEN

CONSTITUCIONAL Y POLITICO VENEZOLANO
INTRODUCClON
El rgimen constitucional y poltico de la Venezuela contempo-

rnea es el resultado indudable de la configuracin histrica de nuestra
sociedad y del Estado, con las nuevas modalidades y exigencias impues-
tas por las realidades econmicas y sociales del pas en los ltimas
dcadas.' La Constitucin del 23 de enero de 1961, que determina aquel
rgimen, es, en esta forma, por una parte, el resultado de una larga
evolucin constitucional y poltica;" y por la otra, el resultado de una
decisin poltica concreta adoptada por el pueblo, como poder consti-
tuyente.
Para actuar como tal poder constituyente, el pueblo venezolano
manifest su decisin poltica por intermedio del Congreso de la Rep-
blica de Venezuela," electo mediante sufragio universal, directo, secreto
y de representacin proporcional.' El pueblo tuvo en ese momento de
la eleccin, capacidad para decidir, y all actu por tanto como Nacin;
y el Congreso decret la Constitucin en representacin de aqul."
En todo caso, la decisin poltica adoptada por el pueblo y que
result en la Constitucin de 1961, fue tomada en un momento hist-
rico preciso, condicionado por el derrocamiento de una dictadura. De
all que tras una larga tradicin dictatonalista, la decisin poltica con-
tenida en la Constitucin, no slo haya buscado el establecimiento de
Un rgjmen polt.ico democrtico, sino que ello se baya hecho con un
alto contenido de "reaccin antidictntoriatista"." Esta decisin poltica
1. V. lo expuesto en el Captulo 1.
2. V.]o expuesto en el p:ugrafo 3.
3. El hecho de que la Constitucin haya sido decretada por el Congreso DO significa
que lo haya sido por el Poder Legislativo Ordinario, SIDO que es obra del Poder
Constituyente. V. sentencia de la CFC en SPA de 5-5-37, en M. 1938, p. 226.
4. Las elecciones para oonstituir el Congreso se efectuaron el 7 de diciembre de 1958.
V. Boris Bunimov Parra, Introduccin a la Sociolog;q Electoral VeI1ezolanq, Caracas,
1968, pp. 81 Y SS,
5. Conforme lo indica el Prembulo de la Constitucin, sta se deaet por el ln:reso.
"en representacin del Pueblo Venezolano",
6. V. Jos Guillermo Andue2a, "Introduccin a las Actas", en LA ConJtituri" de
1961 y la EvoJllJn ConJl1tpcional de VeneZNela. AclaJ de la Comil1 RedaCloM
del Proyecto, Tumo I, V()1. 1, Caracas, 1971, p. XXIV,
concretizada en la Constitucin de 1961, consisti bsicamente en el

establecimiento de un determinado rgimen constitucional y poltico
para la propia Nacin venezolana, caracterizado por los siguientes ele-
mentos: el establecimiento de un rgimen democrtico-representativo;
la configuracin de un Estado de Derecho con forma federa!; el esta-
blecimiento de una forma de gobierno presidencial dentro del marco
de la separacin de poderes; y la previsin de una serie de garantias
y derechos individuales, sociales y econmicos. Al estudio de estos ele-
mentos de nuestro rgimen constitucional y poltico es que dedicaremos
los pargrafos del presente Captulo, no sin antes precisar algunas
de las caractersticas fundamentales del ordenamiento constitucional
venezolano.
7. EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL 1
Como decisin poltica del pueblo, titular de la scberanfa," la

Consiucin en Venezuela es una norma de carcter suptemo, gue se
impone por sobre todo otra acto jurdico o material, no slo a los
particulares, sino a los rganos del Estado. Dentro del ordenamiento
jurdico, existe por tanto un ordenamiento constitucional, COmo ley
fundamental, con diversas camcrerfsticas y consecuencias gue debemos
analizar.
Ante todo, la Constitucin es la ley suprema, la ley de leyes, por
10 Cjue toda otra ley, norma o acto le debe estar subordinada y no puede
haber acto alguno superior a ella.
La sspremacia constitucional
El fundamento hs.ieo del Estado de Derecho en Venezuela est
en esta supremaca de la Constitucin, que da origen a una "super-
legalidad'" por sobre Ja JegaJidad ordinaria," reconocida inclusive en
l. Las reierenc"s jurisprudendales sobe el ordenamiento constitucional pue<:len cnsul-

tarso:. en AllanR. Brewer-Carlas, !ufiJf'rudena de la Corte Suprema (19301975) y
EJfUdim de DNU/,O AdminJt/(/til'o, Torno 1 (El ordenamiento constitucional y
fundoml del Estado}, CaracaS, 1975, 650 pp.
2 "La soberana reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los
rganos del Poder Pblico", dice el artkulo 4 de la Constitucin. Cfr. la sentencia
de la eFC en SPA de 17+41 en M, 1942, pp. 182 Y SS. Sobre el carcter de
decisin poltica fundamental de la Constitucin, V. lo expresado ea la Exposicin
de Motivos del Proyecto de Constitucin en RfD, N 21, 1961, p. 142.
~. La expresin ha sido utilizada desde hace muchos aos pOr la COrte SU[)rema (V.
sentencia de la CFe en SPA de 6-8,37 en M, 1938, pp. 175 Y 176); Y fue recogida
en el Voto Salvado del M;gistr;do ]. G. Sarmiento Nilez a la Sentencia de la
CS} en CP del 29-4-65, Bdc. Imprenta Nacional, Caracas, 1965, pp. 20 Y ss.
4. En este sentido, la Corte Suprema ha dicho que "es base cardinal del sistema jns!;_
tcional de Venezuela, corno el de todas las naciones civilizadas constituidas en
Estados de Derecho, que el conjunto de normas jurdicas fundamentales que COn
el nombre de Constitucin, Organizan la vida poltira del Estado, el numero y
competencia de ses Poderes P1:iJicos, as como la enumeracin y reconocimientQ de
los derechos y garantas de los ciudadanos, han de ser acatadas y rumplidas por
encima de cualesquiera otras reglas legales, estatutos, decisiones i' mandatos ema-
nados de esos mismos Poderes PiIbricos, no importa la categora de esos Poderes,
ni la naturaleza o significacin de aquellos actos". V. sentencia de la CF(: en SPA
de 412,41 en M, 1942, p. ~45.
176 DERECHO ADMINiSTRATiVO
presenCIa de gobiernos de jacto." La supremaca de la Constitucin."

implica, entonces, que en la cspide del ordenamiento jurdico est e!
ordenamiento constitucional, establecido como decisin poltica por el
Poder Constituyente y slo modificable, como tal decisin, por ste.'
Ahora bien, este ordenamiento constitucional superior, en Vene-
zuela est conformado solamente por el texto constitucional y sus
enmiendas,' por lo que no Se reconocen las denominadas leyes consti-
tucionales en otros sistemas jurdicos, como normas que puedan integrar
el orden constitucional.
Ahora bien, e! carcter de norma suprema de la Constitucin pro-
duce tres consecuencias fundamentales: en primer lugar, el hecho de
que la legitimidad de la Constitucin es incontrolable; en segundo lugar,
el hecho de que los dispositivos constitucionales implican la derogacin
del ordenamiento jurdico existente previamente a su promulgacin que
lo contradiga; y en tercer lugar, la nulidad de todo acto que se dicte
contraviniendo sus disposiciones.
En efecto, la Constitucin, como norma suprema emanada de! Poder
Constituyente, al no tener un orden jurdico superior, no puede ser
5. En tal sentido, la Corte Suprema ha sealado que "un Gobierno de hecho no es
libre de sus actos y, consiguientemente, sus poderes no son ilimitados: stos deben
conformarse a Jos principios que constituyen el orden jurdico nuevo que se propone
establecer la revolucin que le da nacimiento", V. sentencia de la CF de 5-11-5 cj en
GF, NQ 6, 1954, pp. 163 a 165. Cfr. sentencia de la CF de 4-11-58 en Cl', N~ 22,
1958, p. 111, cit. por]. S. Nee Aristimuo, Doctrina Poliico-rdministrotire de
la Corte Suprema, Mrida, 1964, p. 97.
6. "El concepto de supremaca constitucional -ha dicho la Corte Suprema- implica
que la Ley Fundamental sea no slo superior a los dems cuerpos legales, sino que,
sobre ella, no puede existir ninguna otra norma jurdica". V. sentencia de la es,}
en SPA de 14-3-62 en GP, No) 35, 1962, p. 177. Este principio de la "Supremaca
Constitucional" ha sido tradicionalmente establecido y utilizado por el Tribunal
Supremo, estableciendo en muchos casos la equivalencia con las nociones de "pre-
eminencia" o "primaca" constitucional. V. sentencias de la CFC en SPA de 5-5-37
en M, 1938, pp. 225 Y 226; CFC en SPA de )7-4--11 Y 4-12-41 en M, 1942. pp. 182
a 185 y 345; CS] en CP de 13-2-62 en GF, N" 35, 1962, pp. 92 a 94; csj en SPA
de 14-3-62 en GF, NI' 35, 1962, pp. 177 Y ss.; CS] en SPA de 20-1-66 en Gt,
1\;1' 51, 1966, pp. 12 a 14; csj en SPA de 27-3-67 en GF, NI' 55, 1967, pp. 184
Y 185; csj en SPA de ]6-1-68 en GF, NI' 59, 1969, p. 46; csj en SPA de 6-8-70
en GF, N<:> 69, 1970, p. 52; Y CS] en SPA de 7-5-7.'1 en CO, N'! ].618. extraer-
dinario, de 16-10-73, p. 7.
7. En este sentido, la Corte Suprema ha reconocido categora constitucional al ordena.
miento establecido por los gobiernos de jacto: "tienen carcter constitutivo, son por
tanto de naturaleza constitucional y estn por encima del ordenamiento legal ordi-
nario", V. sentencia de la eS] en CP de 13-2-62 en GF. NI' 35, 1962, p. 93.
8. La "jerarqua constitucional" de las enmiendas a la Constitucin ha sido expresa-
mente reconocida por la Corte Suprema. V. sentencia de la eS} <':'0 CP Accidental
de 14-8-73 en GO, NI' 30.183, de 20-8-73, p. 226.079.
LOS SUPUESTOS POLITICOS 177
controlada en su legitimidad, ni la Corte Suprema de Justicia podra

tener competencia para declarar la nulidad de alguna norma constitu-
cional." No puede existir, por tanto, una "inconstitucionalidad" de la
Constitucin," ni siguiera tratndose del Acta Constitutiva de un gobier-
no de ieao." La Constitucin emana del Poder Constituyente y slo
ste puede controlarla o revisada.
Por otra parte, al ser la Constitucin, dentro del ordenamiento
jurdico, un cuerpo de normas superior a todas las leyes," resulta de
principio que toda ley o acto de efectos generales dictado Con anterio-
ridad a la Constitucin y que contradiga sus disposiciones queda tcita-
mente derogado. Sin embargo, este principio no puede ser aplicado en
trminos absolutos, particularmente cuando la norma constitucional en
cuestin es una norma atributiva de competencias a un rgano del Poder
Pblico. Por ejemplo, las ordenanzas dietadas por las Municipalidades
en materias de su competencia conforme a un texto constitucional, no
quedan derogadas automticamente por el hecho de que un nuevo texto
constitucional atribuya competencias al Poder Nacional para legislar
sobre la misma materia. Mientras el Poder Nacional no ejerza la com-
petencia legislativa que se le atribuye en el nuevo texto, loas anteriores
ordenanzas municipales tienen todos sus efectos, y stos s610 se extin-
guen al dictarse la ley nacional correspondiente." En este momento es
9. Tradicionalmente la Corte Suprema se ha declarado incompetente para conocer de

pretensiones de anulacin de preceptos constitucionales. V. sentencia de la CFC en
SPA de 6-8_36 en M, 1937, pp. 175 a: 179.
lO. C/,.. sentencia de la CFe en SPA de 17-4-41 en M, 1942, pp. 182 Y ss.
11. V. sentencias de la CF de 5-Il-54 en ce; NO" 6, 1954, pp. 165 a 165; y de la CSJ
en Cp de 13.2.62 en GF, NQ 55, 1962, pp. 92 a 94.
12. V. sentencia de la CFC en SPA de 5-5-37 en M, 1938, p. 226.
l3. As lo ha: <kddido la Corte Suprema en dos oportunidades, en base a la misma
argumentacin. En 1958, ~plic~ndo el texto cotlstitucioOld de 1953, seal
siguiente: "No se concibe lo que podramos llamar el vado del derecho. Mientras
el Poder Federal no hubiese legislado sobre la materia concreta sobre la cual versan
las disposiciones municipales vigentes, stas han de COntinuar en vigor sobre toda
la materia no legislada an por el Poder Fe<l"ral. Y tal es el caso del problema
planteado respecto al Reglamento sobre "Casas de Empeo". cuya vigencia se impone,
mientras no se haya legislado nacionalmente con ;:enetalidad sobre la misma materia
o mientras no se hayan dictado leyes nacionales que colidan con normas particulares
contenidas en el ordenamiento municipal. y que, por tanto, prevalezcan sobre estas.
La Corte ha de declarar, consec~ialmente. que el Re.lamento Municipal robre
Casas de Empeo denunciado ha de quedar en vigencia hasta tanto el Poder Nacio-
nal no lo haya derogado expresamente, en su generalidad, o implcitamente. al
le;::islat sobre la totalidad de esa misma materia, o mientras no haya derogado
parcialmente esa misma regulacin material poniendo en vigor disposiciones particu-
lares de carcter nacional que colidan con dicho ordenamiento municipal"'. V. sen-
tencia de la CF de 7-858 en GP, NQ 21, 195a, p. 111. Esta misma argumentacin

que se producirla la derogacin tcita o expresa de la disposicin

anterior. La ausencia de derogacin tcita de Jas disposiciones 1egales
o reglamentarias contrarias a una norma constitucional, existira enton-
ces siempre que se est en presencia de una norma puramente atributiva
de competencia H que ha de ser desarrollada por va legislativa con
posterioridad.
El tercer efecto de la supremacia constitucional es el de la nulidad
de todo acto dictado en contravencin con la Constitucin o, utilizando
la terminoJoga constitucional, que se encuentre en "colisin" con dicho
texto o Jo viole." Esta nulidad ser siempre una nulidad absoluta
cuando el acto violatorio de la Constitucin se haya dictado por una
"autoridad usurpada"," sea acordado "por requisicin directa o indirecta
de la fuerza, o por reunin de individuos en actitud subversiva"," o
"viole o menoscabe los derechos garantizados" por la Constitucin."
Los otros supuestos de violaciones o colisiones con la Constitucin, no
necesariamente acarrearn la nulidad absoJuta de los actos respectivos."
En todo caso, tratndose de una nulidad absoluta o relativa, los actos
violatorios de la Constitucin deben ser declarados como tales por la
Corte Suprema de Justicia, quien tiene el "monopolio" de dichas decla-
ratorias. La presuncin de legitimidad y legalidad de todos los actos
del Poder Pblico" exige mantener su vigencia, hasta tanto la Corte
Suprema de Justicia no declare su nulidad.
fue utilizada por la Corte Suprema al decidir sobre una accin de inconsritucicna,
Iidad de la Ordenanza sobre Lotera del Distrito Federal: "Por tanto, la Corte
considera y as lo declara, que la Ordenanza Impugnada mantiene su vigencia hasta
tanto el Poder Nacional ejerza su competencia sobre la materia y dicte la legislacin
pertinente". V. sentencia de la eS} en SPA de 20-12-67 en GF, N<;I 58, 1968, p. 164.
14. El artculo 207 de la Constitucin, por ejemplo, establece lo siguiente: "La ley
proveer lo conducente para el establecimiento de la carrera judicial y para asegurar
la idoneidad, estabilidad e independencia de los jueces, y establecer las normas
relativas a la competencia, organizacin y funcionamiento de los tribunales en cuanto
no est previsto en esta Constitucin". Sobre esta norma, aun despus de reformada
la Ley Orgnica del Poder Judicial, la Corte Suprema dijo que "contiene normas
para el futuro que deber observar el legislador. Representan un programa que
requiere ulterior desenvolvimiento y subordina la accin legislativa del porvenir;
peto no da lugar a la nulidad de las normas dictadas con anterioridad a la vigencia
de la Constitucin, que le sean opuestas". V. sentencia de la CS] en CP de 22-1-69
en GF. N9 64, 1969, p. 13.
15. Art. 215, ords. 3, 4 Y 6, de la Constitucin.
16. Arr. 119 de la Constitucin.
17 . Art. 120 de la Constitucin.
18. Art. 46 de la Constitucin.
19. V. lo indicado en el pargrafo 13
20. V. p. e. la sentencia de la Cgj en SPA de 15-2-67 en GF, N9 55, 1967, pp. 66 Y ss.
En esta forma, la garanta real y completa de la efectividad del

principio de la supremaca constitucional en Venezuela, y consecuen-
calmecte del Estado de Derecho, es el establecimiento de un control
absoluto y total de la constitucionalidad de los actos del Poder Pblico,
que corresponde a la Corte Suprema de justicia," y qu~ tambin se
atribuye, por va de excepcin, a los tribunales ordinarios."
La rigidez constitucional
Pero el ordenamiento constitucional venezolano no slo tiene el
carcter preeminente propio del principio de la supremaca constitu-
cional, sino que el mismo est configurado COn caracteres de rigidez.
La Constitucin venezolana es, por tanto, de aquellas denominadas
rgidas, es decir, cuyo contenido es intangible aun para el Poder Legis-
lativo." Como consecuencia, el Congreso de la Repblica, aun y siendo
el representante por excelencia del pueblo, no puede en ningn caso
modificar o reformar la Constitucin, pues no es Poder Constituyente
ni tiene mandato para actuar como tal. La consecuencia de esta rigidez
constitucional es que toda reforma de la Constitucin, es decir, toda
reforma de la decisin poltica que ella implica y que configura el
rgimen poltico y constitucional de la Repblica, slo puede tener vigen-
cia si la reforma es aprobada mediante referndum, por la mayora
absoluta de los sufragantes." Por tanto, slo el Poder Constituyente, es
decir, el pueblo soberano, puede modificar su decisin poltica consa-
grada en la Constitucin.
Pero es claro 'lue al hablar de reforma de la Constitucin, reser-
vado. aJ Poder Constituyente, es indispensable clarificar en el ordena-
miento constitucional de Venezuela, cundo procede la reforma y, por
tanto, la exigencia de una consulta popular (reftr~ndum), y cundo
procede la enmienda de la Constitucin que, segn el propio texto, no
requiere consulta popular.
En efecto, la Constitucin de 1%1 estableci en los artculos 245
y siguientes dos procedimientos de revisin constitucional: las enmiendas
y las reformas generales, pero no especific cundo podio. recurrirse
a una u otra de dichas figuras. La diferencia procedimental bsica entre
21. Art. 215 de la Ccnstirucin. V. lo indicado en el pargrafo 13.

n. Art. 7 del Cdigo de Procedimiento Civil. V. lo indicado en el pargrafo 13.
23. v. sentencia de la ese en SPA de 6-8-36 en M, 1937, p. 175.
24, Art, 246 de la Constitucin.
ellas radica en que la iniciativa para proponerlas si bien es especfica,

es ms rgida en e! caso de las reformas," y en stas interviene el Poder
Constituyente." En cambio, en las enmiendas, corresponde a las Asam-
bleas Legislativas la ratificacin o rechazo" sin intervencin popular.
Por tanto, es claro que toda revisin constitucional que implique una
modificacin de las decisiones polticas bsicas contenidas en la Consti-
tucin tendr que ser objeto del procedimiento de reforma general, pues
requerir la intervencin de! Poder Constituyente." De esta manera, por
ejemplo, toda modificacin del rgimen democrtico-representativo, que
implique su sustitucin, por ejemplo, por un rgimen monrquico' u
oligrquico exigira una reforma de la Constitucin. As mismo, toda mo-
dificacin de la forma del Estado que implique transformar del esquema
federal por cualquier otra forma de descentralizacin territorial regional,
exigira una reforma de la Constitucin. Por supuesto que el procedi-
miento de reforma se exigira tambin si se pretende cambiar la forma
de gobierno presidencial por una parlamentaria. Por ltimo, constitu-
yendo los derechos y garantas partes esenciales de la decisin poltica
contenida en la Constitucin, toda eliminacin o restriccin de dichos
derechos, debera ser objeto de reforma constitucional, siempre y cuando
se trate de derechos constitucionales que no supediten su ejercicio a lo
establecido en la ley. Es quizs en este ltimo campo en e! cual han
surgido dudas respecto de! procedimiento a utilizar, la enmienda o la
reforma, por lo que conviene precisar lo indicado.
25. La iniciativa para una "reforma general" de la Constitucin "deber partir de una
tercera parte de los miembros del Congreso, o de la mayora absoluta de las Asam-
bleas Legislativas en acuerdos tomados en no menos de dos discusiones por la
mayora absoluta de los miembros de cada Asamblea" (Art. 246, ord. 1); en tanto
que la iniciativa para las enmiendas, "podr partir de una cuarta parte de los
miembros de una de las Cmaras, o bien de una cuarta parte de las Asambleas
Legislativas de los Estados, mediante acuerdos tomados en no menos de dos discu-
siones por la mayora absoluta de los miembros de cada Asamblea" (Art. 24),
ord. 1).
26. "El proyecto aprobado (de reforma) se someter a referndum en la oportunidad
que fijen las Cmaras en sesin conjunta, para que el pueblo se pronuncie en favor
o en contra de la reforma ... " (Art. 246, ord. 4).
27. "Aprobada la enmienda por el Congreso, la Presidencia la remitir a todas las
Asambleas Legislativas para su ratificacin o rechazo en sesiones ordinarias, mediante
acuerdos considerados en no menos de dos discusiones y aprobados por la mayora
de sus miembros" (Art. 245, ord. 4). La enmienda se declarar sancionada "en los
puntos que hayan sido ratificados por las dos terceras partes de las Asambleas"
(Art. 245, ord. 5).
28. Cfr. la doctrina de la Procuradura General de la Repblica, en Doctrina PGR, 1973,
Caracas, 1974, pp. 161 Y ss.
En efecto, tal como se ver ms adelante," dentro de los derechos

y garanrfas constitucionales, la Constitucin establece una graduacin
que es importante destacar: en primer lugar, el texto fundamental prev
una serie de derechos fundamentales, verdaderas garantas, consagrados
en trminos absolutos, es decir, que no admiten ningn tipo de restric-
cin o suspensin y ni siquiera de regulacin legislativa;" en segundo
lugar, se prevn una serie de derechos y garantas fundamentales, que si
bien pueden ser restringidos o suspendidos en su ejercicio por Decreto
presidencial, no admiten ningn tipo de regulacin legislativa para su
ejercicio,al en tercer Jugar, se consagran una serie de derechos constitu-
cionales euyo ejercicio puede ser regulado o limitado por el legislador
ordinario en aspectos especficos," y en cuarto lugar, el texto funda-
mental consagra otra serie de derechos constitucionales cuyo ejercicio
queda sometido enteramente a lo que establezca y regule el legislador.ss
Ahora bien, parec.."e evidente que los dos primeros grupos de dere-
chos y garantas, que podramos denominar como derechos fundamen-
tales, han sido concebidos de tal manera en el texto constitucional, que
su ejercido resulta pleno del mismo texto, sin ulteriores regulaciones
legales o posibilidad de limitaciones legales. En cambio, los dos ltimos
grupos de artculos consagraD derechos de carcter constitucional, pero
sometidos a la regulacin restringida o ilimitada del legislador. En esta
distincin podra ubicarse el criterio que estableci la Exposicin de
Motivos del Proyecto de Constitucin para la utilizacin de la reforma
o de la enmienda, mientras se tratara de aspectos fundamentales o cir-
cunstanciales, respectivamente." lndudablemente que cambiar el texto
V. lo indicado en el pargrafo 12.

Tal es el caso del derecho a la vida (Art. 58); de la garsnta a no Ser incomu.,
nicado ni sometido a tortura o a otros procedimientos que causen sufrimiento sco
o mental (Art. 60, ord. 3); y de la garanta a no ser condenado a penas perpetuas
o infamantes y a no ~r rondenadc a penas .resrrxtivas de la libertad $Ilperiores a
treinta aos (Art. 60, ord. 7). Estos son los nicos derechos fundamentales cuyo
ejercicio no puede restringirse o suspenderse por el Presidente de la Repblica
conforme al artculo 241 de la Constitucin.
31. V. los derechos y garantas previstos en los artculos 59, 60, ords. 4, 6 Y 8, 61, 65
66, 67, 69, 71, 76, 78, 84 Y 111 de la Constitucin. '
32. V, las Hmitadones restringidas que el legislador puede regular en los derechos
consagrados en Jos artfculS 60, crd. 5, 62, 63 Y Jl2.
33. En estos casos, el legislador puede establecer limitaciones "sin lmites" a dichos dere-
chos, que se ejercen "con arreglo a la ley". Tal es el caso de los derechos censa,
grados en los artculos 60, ords. 1,2,5 Y 9, 64, 65, 68, 70, 92, 96, 99, n4 y Jl5.
34. V. la Exposicin de Motivos en la parte correspondiente al Titulo X' en RPD N~ 21
1961, pp_ 412 Y 4B- I ,
constitucional en algunos de los derechos fundamentales, sera cambiar

un aspecto de "alcance trascendente" que incide sobre la organizacin
poltica de la nacin; en cambio, cambiar el texto de algunos de los
derechos constitucionales, limitables por el legislador, en el sentido de
agregar alguna otra limitacin a su ejercicio, podra hacerse a travs
del procedimiento de enmienda "que permite dejar inclume el texto
original o fundamental", introduciendo alguna "modificacin sentida
por la colectividad como consecuencia de los cambios incesantes que en
ella se realizan". En tal sentido, el procedimiento utilizado en 1973
para agregar una condicin de elegibilidad o nombramiento para deter-
minados destinos pblicos, fue el de la enmienda y no el de la reforma:"
se agreg as una limitacin al ejercicio del derecho al sufragio pasivo
y al ejercicio de ciertas funciones pblicas. Por supuesto que, a todo
evento, la eliminacin de algunos de los derechos o garantas constitu-
cionales, cualquiera sea su naturaleza, slo podra ser objeto de reforma.
En todo caso, lo que debe quedar claro del carcter del ordena-
mento constitucional, es su rigidez, que implica que la decisin poltica
del Poder Constituyente no puede ser modificada sino por el propio
Poder Constituyente, mediante referndum; y cualquier otra modifica-
cin del texto constitucional, que no incida sobre lo fundamental de
dicha decisin poltica, slo puede ser enmendada a travs de un proce
dirniento, que si bien no exige la intervencin del pueblo, s prev la
participacin de las Asambleas Legislativas de los Estados. En ambos
casos, la modificacin del orden constitucional escapa de la compe-
tencia del Poder Legislativo.
Consecuencia de esta rigidez constitucional, es la existencia de una
distincin radical o separacin profunda entre el ordenamiento consti-
tucional integrado por la Constitucin y sus enmiendas y el ordena.
35. La Enmienda NO;> 1 de la Constitucin, sancionada el 9 de mayo de 1973, estableci

que "no podrn ser elegidos Presidente de la Repblica, Senador o Diputado al
Congreso, ni Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, quienes hayan sido con-
denados mediante sentencia definitivamente firme, dictada por tribunales nrdina,
rios. a pena de presidio o prisin superior a tres aos, por delitos cometidos en el
desempeo de funciones pblicas, o con ocasin de stas". V. en GO, N? 1.585,
extraordinario, de 11-5-73. La discusin de dicha Enmienda dio origen II mltiples
debates. cuya procedencia vislumbraba ya el texto de la Exposicin de Motivos.
En particular, V. la sentencia de la CS] en SPA de 20-8-73 en GO, N Q 30.183 de
20-8-73. p. 226_079.
miento legal," de manera gue el segundo est supeditado al primero.

Por tanto, el legislador ordinario, creador de normas de orden legal,
no puede modificar el orden constitucional; y si el mismo Congreso
interviene en las reformas de la Constitucin y sus enmiendas no lo
hace en tanto Poder Legislativo, sino en tanto que copartcipe del Poder
Constituyente.
La imperatividad constitucional
Pero, aparte del carcter supremo y rgido de la Constitucin, sta,
como ley fundamental, es imperativa, es decir, tiene en s misma fuerza
coactiva inmediata." Sus normas, por tanto, yen prinpJo, son de apli-
cacin inmediata; y en este sentido es clara la disposicin relativa a la
ausencia de reglamentacin legal de los derechos y garantas: "la falta
de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de
Jos mismos"," dispone expresamente el texto fundamental.
Sin embargo, parece evidente que esta imperatividad constitucional
no es absoluta, pues algunas normas constitucionales ciertamente que
s son de aplicacin inmediata, en tanto que otras estn concebidas en
trminos programticos o se trata de normas puramente atributivas de
competencia, que requieren de desarrollo o reglamentacin legislativa
ulterior para adquirir toda su fuerza coactiva. En tal sentido, la Corte
Suprema de Justicia, al conocer de varios recursos de inconstituciona-
lidad, ha sealado expresamente que "la Constitucin distingue entre
las clusulas directamente operativas, que preceptan autnomamenre,
son completas y suficientes hasta. agotar Jos requisftos sustantivos y
procesales para su aplicacin, y las rnediatamente operativas o progra-
mticas, que no pueden aplicarse sino cuando las complete la legislacin
ulterior, por requerirlo as la letra y el contenido del precepto"."
36. Sobre lit distincin entre la Constitucin y la ley, V. sentencias de la CFe en SPA
de ~-~-37 en M, 1938, p. 226; CFC en SPA de 17-441 y de 41241 en M, 1942,
pp. 183 Y 34~; CS] en SPA de 14-3-62 en GF, N9 35, 1962, p. 177; Y CS] en CP
Accidental de 14-8-73 en GO, 30.183 de 20-8-J}, p. 226.079.
37. En tal sentido, la Corte Suprema ha indicado que "la Constitudn contiene en si
todos los instrumentos necesarios para. su defensa, bien porque aparezcan expresa.
mente acordados a los Poderes Pblicos, bien porque ellos deban Considerarse confe,
ridos por necesaria y genuina impfjcaci6n de aqullos". V. sentencia de la CFe en
SPA de 43-41 en M, 1941, p. 135.
39. V. sentencias de la CS] en CP <k 27-569 en GF, N 964, 1969, pp. 21 Y ss; Y de
12-9-69 en GF, N9 65, 1969, p. 10. De all que, como se dijo, "no puede fundarse
una declaratoria de inconsritucionalidad en las clusulas programticas hasta tanto
el legislador no las haya desen<relro".
Dentro de estas normas de contenido programtico" se destacan,

en primer lugar, las atributivas de competencia a los poderes pblicos
y particularmente al legislador. Tales son los supuestos, por ejemplo,
de los artculos 49, 7S y 207 de la Constitucin, cuyo carcter progra-
mtico ha sido precisado por la Corte Suprema. En efecto, el artculo
49 de! texto fundamental que regula el recurso de amparo," conforme
a la doctrina de la Corte en 1970, "no es una norma directa e inme-
diatamente aplicable por los jueces, sino un precepto programtico, slo
parcialmente reglamentado para la fecha en que la Constitucin fue
promulgada, y dirigido particularmente al Congreso, que es el rgano
a quien compete la reglamentacin de las garantas constitucionales,
en conformidad con los artculos 136, ordinal 24, y 139 de la Consti-
tucin. Tal es la interpretacin que da la Corte al artculo 49 al analizar
sus previsiones aisladamente con e! fin de desentraar la mente de!
constituyente del lenguaje usado por ste para expresar su voluntad.
Pero esta interpretacin gramatical se robustece con la observacin adi-
cional de que el constituyente se habra abstenido de regular e! procedi-
miento de habeas corpus, si hubiera considerado que para hacer efectivo
el amparo bastaba lo dicho en el artculo 49 respecto al procedimiento,
no siendo indispensable su reglamentacin legal para determinar e!
fuero competente y e! modo de proceder"." De consiguiente, ha agre-
gado la Corte: "el constituyente supone la existencia de una ley anterior
al hecho o acto que afecte e! derecho cuya proteccin se solicite; que
autorice a determinados jueces para obrar en el sentido que pretenda
40. La intencin de los proyectistas de la Constitucin sobre estas normas resulta clara
de la Exposicin de Motivos del Pr-oyecto: "Ha sido propsito de la Comisin
redactar un articulado sobrio, que no obstante su definicin de cortas lneas, deje
cierta flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e insertar modifi-
caciones que correspondan a las necesidades y a [a experiencia de la Repblica, sin
tener que apelar a una reforma constitucional. No obstante esta posibilidad, que en
ms de una ocasin ha permitido reducir la extensin de muchas disposiciones del
Proyecto, hemos considerado que no podamos llevar deseos de sobriedad hasta el
extremo de ahorrar numerosas disposiciones de contenido programtico que, aun
cuando no constituyen preceptos de aplicacin inmediata y directa, sealan a la accin
futura de los poderes pblicos aquellos objetivos que la realidad histrica y actual
de nuestro pas define como imperativa". V. en RFD, UCV, NQ 21, 1961, pp.
371 y 372.
41, "Los Tribunales ampararn a todo habitante de la Repblica en el goce }' ejercicio
de los derechos y garantas que la Constitucin establece, en conformidad con la
ley. El procedimiento ser breve y sumario, y el juez competente tendr potestad
para restablecer inmediatamente la situacin jurdica infringida" dice el artculo 49
de la Constitucin, '
42, V. sentencia de la CS} en SPA de 14-12-70 en GF, NQ 70, 1970, pp. 179 Y ss. El
recurso de habeas corpus lo regula la Disposicin Transitoria Quinta de la
Constitucin.
LOS SUpUESTOS POLITICOS 185
el actor; y que establezca un procedimiento adecuado a la finalidad

que se persiga. Dado el nmero y la variedad de las situaciones jurf-
dicas en que puede estar comprometido un derecho o una garanta cons-
titucional, era forzoso que el constituyente dejara al legislador ordinario
la potestad de establecer las reglas conforme a las cuales Jos tribunales
deben amparar el goce y ejercicio de los derechos y garantas constitu-
cionales, teniendo en cuenta no slo las previsiones ya existentes en
nuestra legislacin con tal objeto, sino todos los factores que es ncce-
serio apreciar para atribuir a un determinado tribunal el conocimiento
de un asunto, y establecer el procedimiento a seguir en cada situacin."
Otra de las normas constitucionales ejemplificadoras de este carc-
ter programtico que las hace inaplicables, en general, en forma inme-
diata, es la contenida en el artculo 75 de la Constitucin." Este artculo,
segn argumentacin de la Corte Suprema, al decir que vla ley proveer
lo conducente para que ... '', establece que "el legislador deber dictar,
en el futuro, el ordenamiento legal para que se cumpla lo programado
en la norma constitucional". Dicho artculo no se refiere al pasado ni
al momento en el cual se promulga la Constitucin, sino al porvenir,
dado que si bien dice "que todo nio, sea cual fuere su filiacin, pueda
conocer a sus padres", lo hace solamente para anunciar un propsito
cuya realizacin se deja a cargo del legislador ordinario. Las institu-
ciones sociales tienen una duracin ms o menos larga, de acuerdo con
la vigencia de las ideas sobre las cuajes descansan y con la.s transfor
maciones de la familia, de la sociedad y del Estado. Las Constituciones
-agrega la Corte-c-, para adaptar el ordenamiento jurdico a las modi-
ficaciones que sufren las instituciones, contienen normas que, en el
futuro, deber observar el legislador, pero mientras no sea dictada la
ley respectiva, no afectan la vigencia de la ley anterior. Esas disposi-
ciones reconocen derechos y enuncian propsitos cuya realizacin y
efectiva vigencia e-st subordinada a la promulgacin de leyes fUtUT4S.
43. V. sentencia de eS} en SPA de 141270 en GF, N 70, 1970, pp. 179 Y ss. En base
a todos estos argumentos fue que la Corte Suprema, a pesar de la consagracin del
recurso de amparo en el articulo 49 de la Constitucin, estableci que ste slo era
procedente en [elacin a la libertad personal (habeas COrpus), pero que mientras no
se estableciera la correspondiente reglamentacin legal, DO proceda en relacin a
ningn otro derecho o I'8.fantLi canstitucio(Jl1. V. lo seJialado en el pargrafo I5.
44. Segn la primera parte de este articulo "la ley proveer lo conducente para que
todo nio. sea cual fuere su filiacin, pueda COnocer a sus padres, para que stos
cumplan el deber de asist;!, alimentar y educar a sus hijos. y para que la infancia
y la juventud estn protegIdas contra el abandono, la explotacin o el abuse".
Se llaman programticas porque representan un programa que reqUIere

ulterior desarrollo y deben orientar la accin legislativa del futuro."
Por ltimo, y tambin a ttulo de ejemplo, el artculo 207 de la
Constitucin" fue considerado como una de las normas tpicamente
programticas de la Constitucin. Este artculo, al decir de la Corte,
"contiene normas para el futuro que deber observar el legislador.
Representan un programa que requiere ulterior desenvolvimiento y subor-
dina la accin legislativa del porvenir"." En otra decisin, en torno al
mismo artculo, la Corte aclar que "a quien toca determinar el momento
en el cual debe ser establecida en el pas la carrera judicial es al legs-
lador, pero mientras ste no lo haga, la existencia de esa norma pro-
gramtica no puede menoscabar la potestad de que est investido
constitucionalmente el Congreso para legislar en lo relativo a la compe-
tencia, organizacin y funcionamiento de los Tribunales"."
En todo caso, y respecto a la imperatividad de la Constitucin, lo
que hay que tener en cuenta es la existencia de muchas normas de
carcter programtico dirigidas a ser desarrolladas por el legislador,
de manera que "carecen de positividad mientras no sean desarrolladas
por la legislacin ordinaria"." Al contrario, las clusulas de carcter
directamente operativas "pueden aplicarse directamente por los jueces
aun cuando no hayan sido reglamentadas, desde el momento en el cual
entra en vigencia la Constitucin";" por lo que los particulares tambin
se encuentran directa e inmediatamente protegidos por ellas. Pero,
adems del carcter superior, rgido e imperativo de las normas consti-
45. V. sentencia de la CS] en CP de 27;;69 en GF, N(O 64, 1969, pp_ 21 Y ss. En base
a esos argumentes, la Corte declar sin lugar el recurso de inconstirucionalidad del
artculo 220 del Cdigo Civil que prohibe al hijo adulterino la inquisicin de la
paternidad en ciertos casos. Cr la sentencia de la CS] en SPA de 1972 s/f. publi-
cada en GO J N9 1.542, extraordinario, de 14-9-72, p. 25, por la cual se declar sin
lugar el recurso de inconstitucionalidad de la Ley Orgnica del Sufragio.
46. Este artculo dispone 10 siguiente: "la ley proveer lo conducente para el estable-
cimiento de la carrera judicial, y para asegurar la idoneidad, estabilidad e indepen-
dencia de los jueces, y establecer las normas relativas a la competencia, organizacin
y funcionamiento de los Tribunales en cuanto no est previsto en esta Constitucin".
47. V. sentencia de la eS] en CP de 22-4-69 en GF, NI' 64, 1969, p. 13. En base a
estos argumentos, la Corte declar sin lugar el recurso de inconstitucionalidad contra
diversas normas de la ley Orgnica del Poder Judicial.
48. V. sentencia de la CS} en CP de 12-9-69 en GF, NI' 65, 1969, p. 10. En base a
estos a~gumentos, la Corte. declar sin lugar las inconstitucionalidades alegadas por
el Presidente de la Repblica respecto de la misma Ley Orgnica del Poder Judicial.
49. V. sentencia de la CS} en SPA de 20-12-67 en GF, NQ 58, 1967, p. 163.
:;0, V. sentencia de la CS] en CP de 27-569 en GF, NI> 64, 1969, p. 24.
LOS SUPUESTOS sor.mees 187
tuclonales, puede decirse que las mismas no pierden su eficacia a menos

que sean modificadas por el Poder Constituyente en una reforma cons-
titucional. De lo contrario, tal como lo adara la propia Constitucin,
ella "no perder su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza
o fuete derogada pax cualquier otro medio distinto del que ella misma
dispone"." La Constitucin, sin embargo, establece una sola excepcin
en que la eficacia de algunas normas constitucionales puede restringirse
o suspenderse temporalmente. Tal es el supuesto de la posibilidad que
tiene el Presidente de la Repblica de suspender o restringir las garantas
constitucionales "en caso de emergencia, de conmocin que pueda per-
turbar la paz de la Repblica o de graves circunstancias que afectan
la vida econmica o social"," lo que en ningn caso se aplica a ciertas
garantas fundamentales," y nunca afecta la parte orgnica de la
Constitucin. u
Ahora bien, hemos sealado que el ordenamiento constitucional
bsicamente contiene una serie de decisiones polticas adoptadas por
el Poder Constituyente, donde la supremaca constitucional, y la rigidez,
imperatividad y eficacia del texto adquieren su pleno sentido, y dichas
decisiones se refieren a la forma del Estado, a la forma de gobierno,
a la consagracin de los derechos y garantas constitucionales, y al rgi-
men democrtico adoptado como condicionante del sistema poltico.
A continuacin, analizaremos el sentido }' alcance de estas decisiones
que constituyen los supuestos polticos del derecho administrativo.
'1. Art. 2'0 de la Constitucin.

52. Arts. 190, crd, 6, 2<11 Y 242 de la Constitucin.
H. V. lo indlcedo en la Nota N9 .30 de este pargrafo 7.
'4. CfI'., en este sentido, el criterio de la ProcurAdura General de la Repblica en
dictamen de 1''70, publicado en Doetrintt l>GR, 1970, Caracas, 1971, pp. 51 Y $S.
8. LA FORMA DEL ESTADO: LAS PECULIARIDADES
DEL FEDERALISMO VENEZOLANO
El Estado ea Venezuela est configurado como un "Estado Federal",

pero "en los trminos consagrados por la Constitucin",' es decir, "en
la medida y forma peculiar en (jue esta idea ha sido vivida dentro de la
sociedad venezolana"." En esta forma, [a Constitucin, siguiendo la moti"
vacin de 5\.lS proyectistas, consagr un Estado con forma federal per?
con contenido centralista. Esa fue la frmula utilizada para el estableo"
miento de un nuevo "compromiso" centrofederal a y evitar as que resu-
taran las polmicas que dominaron las reformas constitucionales del
siglo pasado.'
1. Att. 2.
2. V. Exposicin de Motivos del Proyecto de Constitucin en RFD, N' 21, Caracas,
1961, p. ":>75.
3. V. lo expuesto en el pargrafo 3.
4. La motivacin de la frmula <::onstituona! resulta de la expresa discusin del pro.
blema en la Exposicin de Motivos: "La Comisin se aboc al estudio de si resul.
taba conveniente mantener la forma federal del Estado venezolano. La vieja polmica
de centralistas y federalistas pudo empezar a revivlrse en nuestras primeras reuniones
que babran tC\lll300 un curso de discusiones infecundas, (amO lo ha sido en gran
parte esta polmica a lo largo de nuestra historia. Los trabajos se dirigieron nada
el encuentro de una frmula capaz de evitar lo rido de las contradicciones y ofrecer
una solucin cnsona con nuestros antecedentes y (00 la estructura real del Estado.
"Quienes pensaron en la eliminacin de la forma federal creyeron que era preferi.
ble reemplazar la estructura de la federacin por un sistema de descentralizacin admi-
nistrativa o autonomas progresivas que funcionaran ms de acuerdo con la realidad
venezolana; quienes se pronunciaron pDI el mantenimiento de la forma federal del
Estado arguyeron, entre otros, motivos de orden histrico qtle h;deron arraigar el
movimiento federalista en el sentimiento nacional.
"La Comisin comenz por reconocer que el sentimiento federal, las conse.
cueecue del federalismo en el sentido <:le la organizacin social y el nombre mismo
de la Federacin, constituyen un hecho cumplido y hondamente enraizado en la con-
ciencia de los venezolanos. For otra parte, estim que, a pesar de no haberse realizado
efectivamente, la Federacin sigue siendo en el esnr.tu de la mayora un desidertum
hacia el cual debe tender la organizacin de la Repblia.
"Pens tambin la Comisin que la semntica en ia vida poltica y jurdica no
tiene un contenido inmutable. Los vocablos se entienden, no slo por su significacin
literal, sino 'por el ambiente histrico y (as circunstancias dentro de las cuales se han
realizado los valores que repreeentan.v. Federacin, en unas partes, signific la
integracin de unidades dispersas para formar un todo armnico; federacillJ~ en los
pases de Amrica Latina signific a veces la disgregacin de una unidad en comu-
nidades locales. Pero federacin en veneaueta, propiamente bablando, repre,enta
El resultado de! compromiso constitucional ha sido el estableci-

miento de una forma federal de! Estado, pero como mera "forma",
pues ni siquiera llega e! esquema federal a configurarse como un ade-
cuado medio para la descentralizacin. Esta forma federal, aun cuando
la Constitucin, como decisin poltica, no es un "pacto federal" entre
Estados,' implica la existencia en la vida poltica venezolana de tres
personas pblicas de carcter territorial, con autonomia entre ellas: la
Repblica, en e! mbito nacional; los Estados federados, como nivel
intermedio, en e! mbito de los veinte Estados en que se divide e! terri-
torio nacional; y los Municipios, a nivel local, organizados por cada
Estado.
Cada una de estas personas pblicas territoriales se rige por sus
propias autoridades electas por votacin universal, directa y secreta,'
y realizan sus actividades pblicas en ejercicio de una "cuota" del Poder
Pblico: e! Poder Nacional, e! Poder Estadal o el Poder Municipal.'
Por ello, es clara la disposicin de la Constitucin: "Cada una de las
ramas de! Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los rganos
a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de
los fines del Estado".' Las "ramas" de! Poder Pblico, no son otras que
las atribuidas a la Repblica (Poder Nacional), a los Estados (Poder
Estadal) ya los Municipios (Poder Municipal).'
un sistema peculiar de vida, un conjunto de valores y de sentimientos que el Consti-

tuyente est en el deber de respetar, en la medida en que los intereses del pueblo
lo permitan"; loe. cir., p. 375.
,. Sobre la nocin de Constitucin como pacto Federal. V. Carl Schmitt, Teora de la
Constmcin, Mxico, 1961, pp. 71 Y ss.
6. Con la nica excepcin de los Gobernadores de Estado que son designados por el
Presidente de la Repblica hasta que el Legislador no prevea su eleccin (Art. 22
de la Constitucin).
7. La divisin del Poder Pblico en tres ramas, la Nacional, la Estada! y la Municipal,
es tradicional en nuestro constitucionalisrno. V. sentencias de la Cf'C en SPA de
19-2-37 y de 6-11-37 en M, 1938, pp. 166 Y 312; de la eFe en SPA de 4-3-41 y de
17-4-41 en M, 1942, pp. 128 Y ss. Y 182 Y ss. Cfr. Allan-R. Brewer-Carfas, La!
lnstimciones Fundamentale! del Derecbo Administrativo y la fNrisprudena Vene-
zolana, Caracas, 1964, p. 104.
8_ Artculo 118 de la Constitucin.
9. Y cada una de estas ramas tiene sus funciones propias, ejercidas en principio pero
en forma no excluyente. a travs de sus respectivos rganos: el Poder Nacional, la
funcin legislativa (Poder Legislativo Nacional), la funcin de gobierno y la admi-
nistrativa (Poder Ejecutivo Nacional) y la funcin judicial o jurisdiccional (Poder
Judicial); el Poder Estadal, la funcin de gobierno y administrativa (Poder Ejecutivo
Bstadal} y la funcin legislativa (Poder Legislativo Estadal); y el Poder Municipal,
la funcin legislativa local y la funcin de gobierno y administrativa. V. 10 indicado
en el pargrafo 15.
LOS SUPUESTOS POUTICOS 191
Formalmente, por tanto, la configuracin del Estado venezolano

como una "Federacin" parecera indicar que el mismo es el resultado
de un pacto entre entidades territoriales autnomas y que, por tanto,
son el centro de un esquema descentralizador, poltico y administrativo,
Sin embargo, la realidad es completamente distinta. El Estado en Vene-
zuela se caracteriza, desde el punto de vista institucional, por su excesiva
centralizacin, es decir, por la excesiva concentracin del poder poltico,
administrativo y jurdico en los niveles nacionales o de la "rama" nacio-
nal del Poder Pblico, el cual no es compartido por los Estado ni por
las Municipalidades."
Sin embargo, hay que reconocerlo, esta situacin de excesiva centra-
lizacin que aparece hoy como evidente en el campo poltico y adminis-
trativo y que ahonda el abismo que existe entre el ciudadano y los
gobernantes, no siempre ha sido igual; es ms, realmente es un producto
del presente siglo."
La disgregaci6n federal-caudillista
En efecto, al declararse la independencia de los paises Iatinoarneri-
canos de Espaa a comienzos del siglo XIX, puede decirse que el sistema
administrativo de las nacientes repblicas del Nuevo Mundo era com-
pletamente descentralizado: las Provincias que formaban la Capitana
General de Venezuela, tenan eJ poder local, y el ms claro ejemplo de
ello lo configur la declaracin de independencia del 19 de Abril de
1810 por el Cabildo de Caracas y la invitacin que formul a los dems
Cabildos o Ayuntamientos de Amrica Latina para la formacin de
aquella gran confederacin americano-espaola soada por los notables
locales." Por otra parte, fueron siete las Provincias de la Capitana
General de Venezuela las que constituyeron la Repblica Federal del
ao 11,13 y fue el poder local-federal que ese texto consagr," el que
10. Seguiremos a continuacin, en buena parte, lo expuesto en .llen-R. Brewer-Carlas
Cambio Poltico y Reforma del Estado en Venezuela, Caracas 1975 Captulo 16:
11. V. lo indicado en el pargrafo 3. ' ,
12. Idun, particularmente las referencias en Nota N9 5.
13. La "Constitucin Federal pera hJS Estados de Venezuela" del ao 1811, se formul
en base a un "Pacto Federal" entre los "representantes de Marsarita de Mnda de
Cuman, de Salinas, de Barcelona, de Trujillo y de Caracas en CO~Rreso Gene'ral"'
y qued abierta a fa adhesin de "las provincias de Coro, Mararaibo y Guayana".
V. Prembulo y artculo 128, en Luis Marias Otero, 1As Comfiu>IQnn de Vene_
zuela, Madrid, 1965, pp- 126 Y 143. En las citas sucesivas, to:!as las referencias a
los textos constitucionales se harn en relacin a esta obra.
14. En esta forma puede decirse con Hum1:>erto ]. La Roche que "el federalismo vene-
eolenc fue una consecuencia de la tradici6ti histrica... [\le un sistema que no
marc el inicio de un sistema de gobierno descentralizado en Venezuela,

en e! cual, a pesar de las propuestas del Libertador, e! poder qued
alojado en las Provincias-Ciudades, siendo e! gobierno central una ente-
leguia. A esta debilidad de! poder central, el propio Libertador atribuy
la cada de la Primera Repblica en 1812.
Las guerras de independencia, gue se extienden hasta 1824, si bien
hicieron inaplicables, formalmente, los textos constitucionales de 181l.,
1819 Y 1821, consolidaron los poderes de los caudillos militares regio-
nales y locales bajo cuyas tropas se haban ganado y perdido batallas.
La Provincia-Ciudad-Estado gue habia quedado como legado de la poca
'Colonial, se consolidara COn el agregado militar fctico, que no slo
permiti desconocer Constituciones, como sucedi respecto al texto de
1821 por la Municipalidad de Caracas y el porler militar r1e Pez," sino
gue inclusive lleg a poner en duda y discusin la autoridad del
Libertador."
En la Constitucin de 1819, si bien su tendencia terica, por las
presiones del Libertador," fue por el establecimiento de un slido poder
central," la divisin de la Repblica en Provincias," a cargo de "un
Gobernador sujeto inmediatamente al Presidente de la Repblica", y el
establecimiento de "municipalidades" en los Departamentos (divisiones
de las Provincias) con atribuciones propias, inclusive de proponer el
nombramiento del Gobernador de la Provincia que corresponda a los
"miembros municipales" electos por votacin," indudablemente gue
contribuy a consolidar el poder regional-local de los caudillos militares,
quienes sustituyeron a la aristocracia criolla colonial en el control de
olvid la autonoma de las provincias para ccnsustancierla con la nueva forma del
E;;tado venezolano", en "El Federalismo en Venezuela" en los sistemas Federales
eJl Amrica L"tilld, LTNAM, 1972, p. 563.
15. V. lo indicado en las Notas Nos. 61 y 65 del pargrafo 3. Posteriormente, el movi-
miento de la Cosiata consolidara el poder de Pez y provocara la separacin de
Venezuela de la Gran Colombia.
16. Tal como sucedi en el denominado Congreso de Cariaco, que provoc el fusila-
miento de Piar. V. 10 indicado en el pargrafo 3.
17. V. las referencias respecto del Discurso de Angostura en Notas Nos. 43 y ss. del
pargrafo 3.
18. De all la declaracin del articulo 1" (Ttulo II) de la Constitucin de 1819: "la
Repblica de Venezuela es una e indivisible", loe. cit.. p. 166.
19. Las Provincias en que Se divida el territorio de la Repblica en la Constitucin de
1819 fueron bsicamente las mismas referidas en la Constitucin de 1811: Barcelona,
Barinas, Caracas. COto, Cuman, Guayana, Maracaibo, Margarita, Mrida y 1'rujiHo.
V. artculo 2, Ttulo 1, Seccin Primera, loe. cii., p. 166.
20. Artculos 1, 2 Y 4 de la Seccin Segunda del Ttulo IX de la Constitucin de 1819,
loe. cs., p. 183.
.lOS SUPUESTOS POLlTlcOs 193
los organismos locales." La Constitucin de 1821, al unir los territorios

de Colombia (Nueva Granada) y Venezuela en la Repblica de Colom-
bia, formalmente centraliz an ms el gobierno del nuevo Estado, el
cual se dividi en Departamentos pero CaD "una administracin subal-
terna dependiente del gobierno nacional":" sin embargo, la situacin
de guerra que todava continuaba, el poder de los caudillos militares
regionales y los poderes de las autoridades civiles municipales, desde
el primer momento conspiraron contra este texto y su pretendida centra-
lizacin," hasta que lograron, por sobre los deseos del Libertador e
inclusive expulsndolo de Venezuela, la separacin de sta de la Rep-
blica de la Gran Colombia y la formacin, en 1830, de la Repblica
de Venezuela.
Tal como se ha dicho, la elaboracin del texto constitucional de
1830, que no configur ni una repblica "centralista" ni "federal", sino
un pacto "centro-federal"," estuvo nuevamente signada por las discusio-
nes en torno a centralismo o federacin, y pata la transaccin del conflic-
to, sus redactores indudablemente se inspiraron en el texto de la Consti-
tucin de Cdiz de 1812:2~ se dividi el pas en Provincias," en las
21. En la poca colonial inmediatamente anterior a la Independencia, la aristocracia criolla,

como clase privilegiada, "haba monopolizado el derecho de los cargos ccncejiles"
(V. Jess Gonalee Cabrera, CaTacaJ y 111 Rgimm Mllnicipal. Caracas, 1961, p. 62,
dt. por Julio Castro Guevara, &qllema de la evolucin municipal en Venezuela,
Caracas, 1968, p. 57), Y ello le permiti asumir el poder local, al declararse la
irnkpendeoci:l. V. lo indicloo en el parJgrafQ 3. Sin embargo, la lucha social que
conden a los blancos y mantuanos durante las guerras de independencia, provoc
la toma de posicin en los cuerpos municipales de los del "partido' del caudillo
regional-militar correspondiente. Tal como ]0 seala L. Vallenilla Lanz, "durante
algunos aos ms lucharn los Cahildos por sus antiguas prerrogativas, pretendern
asumir cerne antao la representacin de los intereses comunes y auO los generales
del pa.is, pero sucumbido al fin abogaoos bajo el poder avasallador del caudillismo
que surga por evolucin regresiva del Seno de la revolucin, no quedando sino como
supervivencias de un organismo social hondamente transformado ... ", Digregarin
e integradn, Caracas, p. 100, cit, por J. Castro Guevara, op, cit., p. 61.
22. Artculo 6 de la Ley Fundamental de la Unin de los Pueblos de Colombia, de 1821,
loro dt., p. 196. V. lo indicado en Nota N 61 del pargrafo 3.
23. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente Nota N 59.
24. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente Nota N" 73.
25. Cfr. J. M. Casal Montbrun (Estudio Preliminar), La Constituci6n de 1961 1 la
Evolud6n ConuiJt<cional dI! Venezuela, 'romo JI, Vol. 1, Caracas, 1972, pp. 23 Y 32.
Sobre las implicaciones de la Constitucin de Cdiz en el Rp;imen local espaol,
tr. S. Marria-RetorliJJo r E. AtA'Ullol, "A.proximacin histrica al tema de la deseen-
tralizacia 1812-1931", en S. Martln-Retcrtillo y otros, Dncentralizadn Adminir_
Jrativa y Organizaci6n Poltka, Madrid, 1973, Tomo 1, pp. 43 y ss.
26. las Provincias que adoptaron la Constituci6n de 1830 fueron las siguientes: Cuman,
Barcelona, Margarita, Caracas, Carabobo, Coro, Mrida, Bacinas, Apu! y Guayana.
la Ley sobre el Rgimen y Organizaci6n de la~ Provincias decretada conforme al
cuales funcionaba una Diputacin Provincial compuesta por diputados

electos, y cuyo "rgimen superior poltico" estaba a cargo de "un gober-
nador dependiente del Poder Ejecutivo" nombrado a proposicin de
las Diputaciones." Las Provincias se dividieron en cantones y parroquias,
y en cada cantn la Ley atribuy la autoridad gubernativa y econmica
a los "jefes poliriros" designados por el Gobernador, quienes presidian
los "Concejos Municipales" integrados, a su vez, por alcaldes y conce-
jales designados por las Diputaciones Provinciales." En esta forma, el
pacto centro-federal, disminuy la autonoma municipal que el texto
constitucional de 1819 consagr en beneficio de las Diputaciones Provin-
ciales, donde se aloj el poder de los caudillos regionales para, inclusive,
discutir el poder central." La transaccin centro-federal del texto de
1830, sin embargo, no satisfizo ni a los que propugnaban un gobierno
centralista ni a los que buscaban la consolidacin de un sistema com-
pletamente federal, y en la llamada Revolucin de las Reformas contra
el Presidente Vargas, los federalistas insistan en lo inoperante de la
organizacin provincial y propugnaban la transformacin de las Provin-
cias en Estados, y de las Diputaciones Provinciales en Legislaturas."
Los aos de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1830,
en todo caso, continuaron bajo el conflicto de los poderes regionalcs-
caudillistas-rnilitares contra el recin creado poder civil-nacional." El
conflicto, en definitiva, llev a la reforma constitucional de 1857, en
la cual, can la pretensin de resolver las tensiones centralistas y federa-
artculo s de dicho texto (loe. cit., p. 224), estableci, sin embargo, la divisin del
territorio nacional en trece Provincias cct-. la referencia en J. M. Casal Montbrun,
op, CIt., Tomo JI, Vol. 1, p. 123).
27. Artculos 156, 161,4 y 170 de la Constitucin de 1830, loe, cit., pp. 246, 247 Y 249.
28. Cfr. Juno Castro Guevara, op, cit., p. 68.
29. En la Memoria de la Secretara de Interior y Justicia de 1832 se denunci, en efecto,
cmo las Diputaciones de Caracas y Mrida traspasaron los lmites establecidos pOI
la Constitucin en "escandalosa infraccin", arrogndose funciones atribuidas al
Poder Legislativo Nacional. V. las referencias en J. M. Casal Montbrun, op .cit.,
Tomo 11, Vol. 1, anexo 13 del. Estudio Preliminar, p. 117.
30. V. el Manifiesto de la Revolucin de las Reformas de 1835, en J. M. Casal Montbrun,
op, cit., lomo JI, Vol. 1, pp. 47 Y 123. En dicho documento se calificaba a la Cons-
titucin de 1830 corno "inadecuada a nuestras circunstancias y adversa a los deseos
manifestados por el pueblo, inventndose un sistema mixto y contradictorio descono-
cido hasta entonces y que slo pudo tener por objeto halagar las ideas y miras del
Ejecutivo reinante", dem, p. 123.
31. Por ejemplo, es de destacar el rechazo del Presidente Jos Gregario Monagas al
Proyecto de Ley sobre Organizacin del Rgimen Interior de la Repblica en 1853,
que buscaba reforzar el poder de las Diputaciones Provinciales, alegando que se afee-
taba "el principio centro-federal" y "se limitaban las facultades del Poder Ejecutivo".
V. las referencias en ]. M. Casal Montbrun, op. cis., Tomo 11, Vol. 1, pp. 48 Y
124 Y ss.
LOS SUPUESTOS POLlTlCOS 195
listes," se opt por eliminar las Diputaciones Provinciales y :ri~ir, en

su lugar, un "Poder Municipal" .33 En esta forma, en las Provm~las, el
"rgimen poltico" qued a "cargo de un Gobernador dependiente r
de libre nombramiento del Poder Ejecutivo" y en los Cantones (divi-
siones de la Provincia), el Poder Municipal se ejerca "por los Concejos
Municipales", a quienes corresponda el "gobierno de los cantones y
parroquias en lo econmico y administrativo", compuestos p:>r funcio-
narios electos." La lucha del poder central contra las apetencias regio-
nales-federales-caudillistas, se pretendi resolver a favor del poder cen-
tral, asfixiando el poder de las Provincias y creando el Poder Municipal;"
en definitiva, sesgando la aspiracin a un federalismo progresivo que
los constituyentes de 1830 buscaron, lo cual explica, entre otros factores,
la precaria vigencia de la Constitucin de 1857.3 '
La Constitucin de 1858, en esta forma, signific una vuelta al
espritu del texto de 1830: adopt de nuevo una forma mixta, tratando
de conjugar los intereses del gobierno central con los regionales, pero
controlando el ahora "Poder Municipal" .3< En dicho texto, se integr
32. En su Mensaje al Congreso en 1857, el Presidente J T. Monagas planteaba la nece-
saria remna b las institucioaes pclltiQtS y, pcr ende, de la Consrtucn, alegando
que el texto de 1830 estableca "un sistema complicado de Gobierno, que f'<Imcipabol:
del rgimen central al mismo tiempo que del rgimen federal, fi6 a. las Diputaciones
provinciales toda la parte legi~lativa del poder municipal, y a los gobernadores la
parte e;erudvll de ese mismo peder; ~o hizo 11 las Djpursclones adems de respon-
sables de sus actos, dependientes del Congreso General, y a Jos gobelllR<Wces depen-
dientes del Poder Ejecutivo... Tan extraa. (ombinacin produjo, desde el principio,
el desorden que acompaa siempre a la confusin de Jo derechos y deberes... preva-
leciendo el elemento ceneralizador; en pugna siempre rOn el elemento llamado federal,
que surga de ruando en cuando,.. Peto lo peor de esta equivocada combinuin
consiste en que, aun cuando hubiera. sido verdaderamente independiente el poder
municipal, la Constitucin lo centraliza tambin en las Diputaciones y gobernadores
contra su pea1iar naturaleza... Se estableci de este modo un poder, que se ha
creldo federal, con los elementos del poder municipal, a expenas de los pueblos, que
no han gozado del beneficio de ninguno, y slo han sufrido el atraso y los perjuicios
que eran consiguientes a semejante desorden'. V. en J. M. Casal Montbrun, op. rit.,
Tomo JI, Vol. 1, pp. 130 Y 131.
"El Poder Pblico se divide para su administracin en Legishtivo, Ejecutivo, Judicial
y Municipal. Cada uno de estos poderes ejercer las atribuciones que le sealan la
Constitucin y las leyes, sin excederse de sus limiteS, Art. 6, Constitucin de 1851,
loe. ril., p. 258,
34. Arts. 85, 86 Y 88 de la Constitucin de 1857, JOt. cn., pp. 270 Y 27I.
35. Sobre el signif!cado de la creacin del Poder Municipal en 1857, V. Julio Castro
Guevatll, oJ:<. tft., pp. 71 Y ss. Las l\cultades autonmicas del Municipio se amplia-
ron en la ~ sobre Poder Municipal del mismo afio de 1857, idem, pp. 72 J' ss.
".
37.
V. J. M. Casal Montbrun, op, ~it., Tomo JI, Vol. 1, p. 50.
Cfr., Mem, p. 51. En el texto de 1858, "el Poder Pblico Se divide en Nacional y
Municipal", y el Nacional 'se dijvide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial', loe, tt.,
p.280.
todo el sistema de gobierno regional (provincias, cantones y parroquias)

en un Poder Municipal que se ejerca "por una Legislatura y un Gober-
nador en la Provincia; por un Concejo y un Jefe Municipal en los
Cantones, y por los dems funcionarios y corporaciones que establezca
la legislatura provincial"." Los gobernadores, sin embargo, eran electos
por votacin universal, directa y secreta, aun cuando actuaban "como
agentes del Poder Nacional"." Con el texto de 1858, aun cuando tam-
bin se buscaba establecer una transaccin con la frmula mixta;" indu-
dablemente que los poderes locales salieron fortalecidos tanto a nivel
de las Legislaturas Provinciales como de los Concejos Cantonales: el
caudillismo regional federalista haba llegado a su apogeo de poder
poltico, y slo faltaban las guerras federales para que se consagrara
formalmente la Federacin en Venezuela."
El Estado Federal
En efecto, la Constitucin de los Estados Unidos de Venezuela de
1864 "reuni" veinte Provincias que Se declaraban "independientes" y
"reconocan recprocamente sus autonornas"," con lo cual quedaba con-
solidado el pacto regional-caudillista-federalista que daba soporte al
Estado Nacional y al poder central," y que se manifest particularmente
en la organizacin de las fuerzas armadas. Estas estaban formadas pOl
"la milicia ciudadana que organicen los Estados", compuesta "con indi-
vidnos voluntarios, con un contingente proporcionado que dar cada
Estado, llamando al servicio a los ciudadanos que deban prestarlo con-
forme a sus leyes", no pudiendo en ningn caso, el Gobierno Nacional
"situar en un Estado fuerza ni Jefes militares con mando, aunque sean
del mismo Estado, ni de otro, sin el permiso del Gobierno del Estado
en que se deba situar la fuerza"." La ausencia de un Ejrcito Nacional,
38. Art. 122, loco cit., p. 295.

39. Arts. ll, 135 Y 137, loe. ct., pp. 280 Y 297.
40. Producto, segn la acertada opinin de J. M. Casal Montbrun, de "una oligarqua
que juega al federalismo para evitarlo", op. cit. Tomo H, Vol. I, p. 51.
41. V. lo indicado en el pargrafo 3.
42. Esta expresin la consagraron todos Jos textos constitucionales hasta 1961, cuando la
Constitucin vigente la cambi: "Los Estados son autnomos e iguales como entidades
polticas" (Art. 16). Los Estados que formaron la Repblica Federal de 1864 fueron
los siguientes: Apure, Aragua, Barcelona, Barinas, Barquisimeto, Carabobo, Caracas,
Cojedes, Coro, Cumen, Gurico, Guayana, Maracebo, Maturn, Mrida, Margarita,
Portuguesa, Tchira, Trujillo y Yeracuy.
43. V. lo indicado en el pargrafo 3, particularmente en su Nota NQ Ill.
44. Arts. 94 y 100 de la Constitun de 1864, loe. cit., p. 319.
LOS SUPUESTOS POLITlCOS 197
r la consolidacin de Las milicias regionales irregulares bajo el comando

de Jos caudillos regionales, daba, a travs de este pacto de seores
regionales-feudales, soporte al poder nacional;" y slo ser a comienzos
de este siglo que mediante la formacin de un Ejrcito Nacional, Gmez
integrar por la fuerza de las armas a la Repblica." El federalismo,
desde el punto de vista administrativo, tal como tanto se ha dicho, fue
ciertamente una ficcin y una farsa H que no impidi al Poder Nacional
intervenir en la administracin de los Estados; pero desde el punto de
vista poltico-militar, muy lejos estuvo de ser irreal; al contrario, fue la
base de sustentacin de una Repblica disgregada y dividida en feudos
regionales.
En la organizacin poltica de 1864, en todo caso, el constituyente
ignor al Poder Municipal, quedando en poder de Jos Estados el esta,
blecimienro de "las reglas fundamentales de su rgimen y gobierno
interior" .' a Fue slo en el texto constitucional de 1893 cuando por
primera vez, dentro del sistema federal, Se consagr "la autonoma del
Municipio y su independencia del poder poltico del Estado en todo
lo concerniente a su rgimen econmico y administrativo",'lI indepen.
dencia que se estableci posteriormente, tambin expresamente respecto
del Poder Federal. 50 A pa.rtir de 1904, en todo caso, constitucionalmente
se estableci la autonoma municipal, no de los Municipios, sino de los
Distritos en que se dividan los Estados "cuyas Municipalidades" eran
entonces las autnomas, situacin que se mantuvo hasta la Constitucin
de 1953. u
45. V. lo indicado en el p3rgrat'o 3.
46. fdem.
47. V. las referencias ro Nota N9 119 del pargr;lfo 3. el'., ademils, l- M. Casal
Montbrun, Qp. cil . Tomo Ir, Vol. L pp. 56 Y ss.; Y Humberto ]. La Roche, loe. dt.,
p. ~73. De all que se haya hablado de las "Repblicas Federales centralizadas"
respecto de las latinoamericanas: V. William S. Strokes, "The Centraliced Federal
Republics cf Latn Americe", en Peter G. Snow, GOPff,mter1t and Poli!iCJ in Latin
Am<I'l'i(4, New York, 1967, pp. 158 Y ss.
48. Art. 13,2 <le las Constituciones de 1881 y 1891, loe. cit, pp- 349 Ji 374.
49. Art.13,2 de la Constitucin de 1893; Art. 13,3 de la Constitucin de 2902; Art. 73
de la Constitucin de 1904; Art. 12,.3 de la Constitucin de [909; Art. 19.4 de las
Constituciones de 1914 y 1922, Y Art. 14 de las Constituciones de 192~. 1928. 1929,
1931, 193& 1945, loe. ct., pp. 397,424, 455. 484, 539, 581. 612. 648, 684, 720,
757 Y 795, respectivamente.
50. Art. 14 de la Constitucl6n de 1936. loe. cit., p. 757.
51. Alt. 7,.3 de la Constitucin de 1904, loe. cit., p. 455; Art. 109 de la Constitucin
de 1953, loe. cit., p. 855. En la Constitucin de 1961 se consagr la autonoma d("
los "Muelcpios", pudiendo stos ser "agrupados en Distritos" (Arts. z:; y 28).
Mediante la Disposicin Transitoria 1 de la Constitucin, mientras no se dictara la
Ley Orgnica del poder Municipal, se mantenfa en vigencia el regim("n anterior a
En cuanto a la organizacin federal, si bien desde el punto de vista

poltico-regional tuvo vigencia mientras los caudillos regionales domi-
naron el pas, como consecuencia de la integracin poltica que el dicta-
dor J. V. Gmez realiz autoritariamente del pas," aqulla perdi toda
vigencia. Administrativamente, durante el siglo XIX, haba sido una
entelequia formal que encubra una Administracin centralizada, y al
perder su nico objetivo -pacto de descentralizacin poltico-regional.
caudillista-, a partir de las primeras dcadas del siglo xx, no ha tenido
real vigencia, siendo el ropaje formal de un Estado centralizado admi-
nistrativa y polticamente hablando. En este sentido, estimamos impor-
tante insistir en torno a los aspectos polticos y administrativos de la
Federacin, pues las apreciaciones tan generalizadas relativas a su carc-
ter ficticio," deben aplicarse slo a la concepcin de Federacin como
frmula de descentralizacin administrativa. Ciertamente, la Federacin
no signific descentralizacin sino que su contenido se viol desde el
inicio: los caudillos de turno en el poder, desarrollaron una poltica
administrativa de carcter meramente centralista; pero ello, indudable-
mente, a cambio de la descentralizacin poltico-militar. En este ltimo
aspecto, todo lo contrario de una ficcin, la Federacin fue una realidad,
con enorme arraigo histrico, ligada al caudillismo y al latifundismo
regional. Desaparecidos stos por la concentracin del poder militar
y del latifundio en torno a Gmez, la Federacin entonces pas a ser un
mero recuerdo histrico de las luchas civiles del siglo XIX; y ello lo
reconoce la propia Constitucin de 1961, al disponer que "la Repblica
de Venezuela es un Estado federal, en los trminos consagrados por esta
Constitucin", lo que equivale a decir muy poco," como se ver ms
adelante.
En el orden poltico venezolano, sin embargo, el ao 1936 tuvo
una enorme importancia, tal como ya hemos tenido oportunidad de
sealar, lo cual tambin se aplica a la evolucin, posterior a esa fecha,
1961 (el de la Constitucin de 1953), por lo que hasta 1975 la autonoma municipal
exista a nivel de "Municipalidades" en los Distritos y no a nivel de los Municipios,
que eran meras divisiones administrativas de aqullos.
~2. V. lo indicado en el pargrafo 3.
53. V. las referencias en Notas Nos. 119 del pargrafo 3 r 37 del presente pargrafo.
54. Art. 2. V. la Exposicin de Motivos de la Constitucin sobre el significado de la
expresin de este artculo sobre la Federacin, cit. en la Nota NI' 4 de este pargrafo,
y los debates de la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin, en La Consti-
lucin de 1961 y la Ellolllcin Conli(u.f(mdl de Venezxela, Torno I, Vols. 1 y 11,
Caracas, 1971.
LOS SUPUESTOS POLlTICOS 199
de la forma del Estado venezolano. En efecto, el Estado que emerge
de la dictadura de J. v. Gmez, indudablemente que no fue ni la sombra
del que habia sido fcil presa del dictador: no slo apareca ahora
integrado polticamente, sino que debido a los recursos fiscales prove-
nientes del petrleo, apareca como una entidad de un enorme poder
econmico. Por otra parte, la poltica administrativa de la dictadura,
siguiendo le orientacin de los gobiernos de la segunda mitad del
siglo XIX, haba sido progresivamente centralista, de manera que en
las sucesivas reformas constitucionales, se le fueron quitando o limitando
poderes a los entes locales: los Estados y Municipalidades. A pesar de
la forma "federal", el Estado de 1936 era un Estado- casi completamente
centralizado, y si bien la justicia permaneca en cierta forma en poder
de los Estados, la Constitucin de 1945 dio el golpe de gracia a la
descentralizacin, al nacionalizarse las actividades judiciales." Habia,
sin embargo, competencias propias de los Estados, de las Municipali-
dades y del Poder Nacional (Federal), correspondiendo a los Estados
toda competencia "no delegada expresamente al Poder Central"," con
lo que se consagraba una especie de poder residual tcito a favor de
los Estados. En 1953, sin embargo, el proceso centralizador, de nuevo
bajo otra dictadura militar, JIev a norma constitucional el principio
contrario: corresponda al Poder Nacional "toda materia que la presente
Constitucin no atribuya a los otros Poderes" ,sr con lo que se reduca
Ja competencia de los Estados, con carcter restrictivo, y se ampliaba la
competencia del Poder Nacional Con las atribuciones residuales. Esta
situacin, ciertamente, se invirti nuevamente en la Constitucin de 1961,
la cual, si bien atribuy a los Estados "todo lo que no corresponda, de
conformidad con esta Constitucin, a la competencia nacional o rnuru-
cipal" ,6S consagr expresamente el principio de los "poderes implcitos"
a favor del Poder Nacional, al precisar que corresponde a ste "toda
otra materia que la presente Constitucin atribuya al Poder Nacional
o que le corresponda por su ndole o naturaleza".'W
Mediante el artIculo 15,7, Jos Estados convinieron por primera vez: "reservar al
poder Federal".,. "todo lo relativo a la Administracin de justicia y al Ministerio
Pblicu en el terruorlo Nacional". loe, cit., p. 796. Sobre la importancia de esta
"nacionalizacin de la Justicia" en el esquema federal venezolano, V. Humberto J.
La Ro<;he, loco cit., pp. 578 Y ss.
'6. Esta norma COOSllgrnd", eCI la Constitucin de 186'1 (Art. 12) se mantuvo en todos
los textos constitucionales posteriores hasta 1953.
57. Att. 60,29, loe. cit., p. 911.
l8. Art. 17,7.
'9. Att. 136,25. V. en relacin a lo novedoso de esta disposicin en Humberro J. La
Rache, Qp. cl., p. 59l. Una aplicacin del criterio contenido en esta norma puede
La autonoma estada! mediatizada

Ahora bien, conforme al rgimen de la Constitucin de 1961, cul
es la situacin real de la forma federal del Estado en Venezuela en la
segunda mitad de la dcada de los setenta?, o si se quiere, cul es el
alcance y realidad de las autonomas locales -estadales y municipales-
frente al poder central? Dos aspectos estn envueltos en las respuestas a
estas preguntas: el estudio de la organizacin "federal" de la Repblica
en "Estados", y la realidad de la "Autonoma Municipal", lo cual inten-
taremos hacer separadamente.
Cualquier anlisis somero de la normativa constitucional en lo que
se refiere a la diferenciacin del "Poder Pblico" en "Poder Nacional"
y "Poder de los Estados" o "Poder Fstadal";" evidentemente que con-
duce a la apreciacin de 'jue la organizacin "estadal" est minimizada,
en cuanto a atribuciones y facultades, en relacin a las que se asignan
al Poder N aciana!. En efecto, dentro de las potestades asignadas a los
Estados," a los que se considera "autnomos e iguales como entidades
polticas"," estn: la organizacin de sus poderes pblicos;" la orga-
nizacin de sus Municipios y dems entidades locales;" la administra-
cin de sus bienes, la inversin del situado constitucional y dems ingre-
sos que le correspondan," y la utilizacin del crdito pblico,"? la orga-
nizacin de la polica urbana y rural y la determinacin de las ramas
encontrarse en nuestro libro, ABan-R. Brewer-Carias, Aspectos Institucionales del

Transporte J' Tr11JiJO en el Art'a MelropoJitana de Caracas, Caracas, 1971, pp. 72
Y ss. Y 82.
60. V. Arts. 17 Y 118, por ejemplo.
61. Los Estados son veinte: Anaotegui, Apure, Magua, Barnas, Bolvar, Carabobo,
Coiedes, Falcn, Gurico, Lera, Mrida, Miranda, Monagas, Nueva Esparta, Portu-
guesa, Sucre. Tchira, Trujillo, Yaracuy y Zulia.
62. Art. 16.
63. Lo que conlleva la regulacin de las relaciones entre el Poder Legislativo Estada!
(atribuido a las Asambleas Legislativas) y el Poder Ejecutivo Estadal (atribuido a
los Gobernadores), conforme a las orientaciones de la Constitucin (separacin y
colaboracin de poderes, p. ej.}. V. Art. 17,1 de la Constitucin.
64. Lo que implica que los Estados establecen la divisin poltico-territorial que estimen
conveniente conforme a la normativa de la Constitucin y a lo que se establezca en
las Leyes Nacionales (Art. 17,2 de la Constitucin). En esta forma, es a los Estados
a quienes corresponde establecer el nmero de Municipios en su territorio y pueden
tambin agrupar varios Municipios en un Distrito (An. 28 de la Constitucin).
V., en este sentido, la sentencia de la eFe en SPA de 28-2-31 en M, 1932, p. 102.
65. Ello, con sujecin a Jo establecido en los artculos 229 y 235 de la Constitucin
(Art. 17, 3 de la Constitucin).
66. Con las limitaciones y requisitos que establezcan las Leyes Nacionales (Art. 17,4
de la Constitucin).
Las SUPUESTOS POLlTICOS 201
de este servicio atribuidas a la competencia municipal:" y las materias

que el Poder Nacional "descentralice" a favor de los Estados." Sin
embargo, todas estas potestades estn sujetas a limitaciones e interven-
ciones del Poder Nacional, y su mbito en cierta forma no slo est
sujeto a lo que la Constitucin regula, sino a 10 que el Congreso (Poder
Nacional) establezca: la organizacin de los Municipios por leyes este-
deles, por ejemplo, ha de someterse a "las normas que para desarrollar
los. principios constitucionales establezcan las leyes orgnicas necio-
nales";" la administracin de los bienes a inversin de los ingresos que
obtengan los Estados provenientes de las asignaciones que el Poder
Nacional les debe dar constitucionalmente (situado), est limitada
par la Ley nacional que coordina dicha inversin "con planes adminis-
trativos desarrollados por el Poder Nacional":" la inversin de todos
sus ingresos puede ser sometida al control de la Contraloria General
de la Repblica u y por Ley nacional pueden, inclusive, determinarse
los "limites a los emolumentos que devenguen los funcionarios y em-
pleados" de los Estados;" la utilizacin del crdito pblico por los
Estados depende de lo que la Ley nacional establezca;" la organizacin
de la polica urbana y rural slo puede hacerse de acuerdo Con lo que
una ley nacional establezca;" y por ltimo, el mbito de la "descentra-
lizacin" de competencias nacionales a los Estados, depende Integra-
mente de lo que el Poder Nacional determine." Por otra parte, y parti-
cularmente en materia de ingresos propios, la Constitucin establece
una larga lista de limitaciones a las potestades tributarias de los Estados,
que materialmente las reducen a la inexistencia." Ciertamente que las
67. Art. 17,5 de la Constitucin.

68. Am. 17,6 Y U7 de 1.1 Consti!lln.
70 Art. 229 de la Constitucin. V, la Ley Orgnica de coordinacin de la Inversin
del Situado ConstItucional con [os planes administrarvos desarrollados por e! Poder
Nacional de 5871 en GO. N 30,465 de 5-874.
Q
71. Art. 235 de la Constitucin. En este sentido, la Ley Orgnica de la Contralora

General de la Repblica de 61-75, extiende sus funciones de inspeccin y fiscali-
zacin a los Estados. V. en GO 1.712 de 61-75.
72. An. 229 de la Constitucin. Esta determinacin se realiza anualmente en la Ley de
Prt'Supuesto de [a Repblica segn e! artculo I fl de la Ley Orgnica de coordinacin
de la Inversin del Situado Constitucional.
73. Art. 17, 4 de fa Consttucin.
75. Arts.17,6YH7delaConstituci6n.
76. Art. 18 de la Constitucin. V. al respecto, los comentarios de H. J. La Roche,
01'. ciI., pp. 600 Y se.
Asambleas Legislativas tienen competencia para "legislar sobre las mate-

rias de la competencia estadal", y que el "gobierno y administracin
de cada Estado corresponde a un Gobernador"; n sin embargo, esta auto-
noma "normativa", "fiscal" y "administrativa" se hace nugatoria e ino-
perante por la material ausencia de materia sobre la cual "legislar""
o administrar, lo que hace, por otra parte, inefectiva la competencia
residual de los Estados. En esta forma, conforme al texto constitucional,
la "autonoma" de los Estados en una autonoma dependiente del
Poder Nacional: existe y tiene mbito e importancia, en tanto cuanto
el Poder Nacional lo determine." A mitades de la dcada de los
setenta, en todo caso, el Poder Nacional no haba determinado mbito
efectivo a dicha autonoma, y por la normativa que exista, los Estados
quedaban reducidos a unas entelequias polticas, sin competencias admi-
nistrativas de inters, que slo servan para alimentar clientelas poltico-
partidistas. Con razn, por tanto, se ha dicho que las Asambleas Legis-
lativas son entes polticos de debates y no rganos promotores del
desarrollo, lo que podria aplicarse a toda la estructura de los Estados
federados." De ah que se haya insistido en la necesidad de eliminar
las Asambleas Legislativas y reordenar la divisin territorial de la
"Federacin"." En todo caso, y sin entrar por ahora a considerar la
77 . Arts. 20, 1 Y 21 de la Constitucin.

78. De la lectura del articulo 136 de la Constitucin. que atribuye competencias al Poder
Nacional, se aprecia el material "monopolio" legislativo que la Constitucin atribuye
al Poder Nacional. V. los comentarios de H. J. La Rache, loe. cis., p. 599.
79. Por supuesto que conforme a esto, [as propias "Constituciones" de los Estados. como
legislacin estedal, estn subordinadas a la Constitucin Nacional. V. sentencia de
la eS} en SPA de 6870 en GF, N" 69, Caracas, 1970 (consultada en original).
80. Por ello, con razn se ha dicho que "la Organizacin regional en Venezuela se ha
mantenido vegetando sobre un mismo esquema: apariencias federativas vertebradas a
una presin cada vez ms centralista. La tradicin formalista, revelada como incapaz
de amenazar las inmensas prerrogativas del poder central, ha sido mantenida casi sin
maquillaje por nuestros constituyentes. La organizacin regional, despojada de vitales
funciones de creacin, subordinada econmicamente al poder nacional, comprometida
polticamente con partidos cuyas directrices nacionales les atan y mediatizan, no ha
podido ser fiel reflejo de inquietudes zonales sino ms bien instrumento para ara-
llarlas o resolverlas a medias, en beneficio de los intereses que dirigen desde el
centro los destinos del pas". V. J. M. Casal Montbrun, op, cit., Tomo Il, Vol. 1,
p. 79. Cir. Humberto J. La Rache, op, cit., pp. 647 y ss.
81. V., por ejemplo. las opiniones de Ramn Escovar Salom en las discusiones del
Proyecto de Constitucin, en ]. M. Casal Montbrun, otr. cit., Tomo JI, Vol. l. pp. 165
Y ss. En 1968 sealbamos, al analizar el significado de un proceso de regionaliaa-
cin que conllevara "una revisin total de la divisin poltico-territorial y material-
mente la eliminacin de los Estados, como ltimos resabios de una federacin que
siempre fue centralista y que, como tal, nunca existi". V. Alfan-R. Brewer-Carias.
Una Revolucin pat'a el Deseeeollo, Caracas, 1970, p. 47.
LOS SUPUESTOS POLlTCOS 203
racionalidad o irracionalidad de la divisin poltico-territorial de la

Repblica en veinte Estados, y la posibilidad o imposibilidad de realizar
un proceso de "descentralizacin" hacia esas entidades, lo que s resulta
claro del anlisis de la normativa constitucional es que la Federacin en
Venezuela ha encubierto a un Estado centralizado, con un ropaje poltico
del cual no se han beneficiado los pueblos del interior del pas, pues
no han tenido real participacin en el manejo de los asuntos regionales,
y slo han obtenido ganancias los partidos polticos, quienes han encon-
trado en los cargos de diputados de Ias AsambJeas Legislativas y en
las burocracias estadales, la forma de colmar las apetencias polticas
de los partidarios y adversarios. Se impone, por tanto, una reforma del
rgimen federal, que no slo reordene territorialrnente la Repblica con
criterios racionales y regionales, sino gue conlleve un proceso de descen-
tralizacin del Poder Nacional, y de efectiva participacin de las comu-
nidades en las decisiones polticas y administrativas. Pero cualquier
anlisis de la forma federal del Estado en Venezuela, exige estudiar
tambin la realidad de la "autonoma municipal" que la Constitucin
consagra y, por tanto, la operatividad o no del rgimen local en
Venezuela.
La relativa autonoma municipal

En efecto, conforme a la Constitucin, "los Municipios constituyen
la unidad poltica primaria y autnoma dentro de la organizacin nacio-
nal" y como tales "son personas [urldicas"." En esta forma, el Muni-
cipio es, ante todo, una divisin territorial de la Repblica o, ms
precisamente, de los Estados federados," a cuyas autoridades corresponde
"el gobierno y administracin de los intereses peculiares de la entidad" 8<
con entera autonoma. En esta forma, de acuerdo con la Constitucin,
la autonoma municipal comprende una autonoma poltica, en cuanto
que los Municipios eligen sus propias autoridades;" una autonoma
normativa y administrativa, en cuanto a que ellos tienen "la libre gestin
de las materias de su competencia";" una autonoma fiscal y tributaria,
en cuanto a que pueden crear, recaudar e invertir sus propios ingresos;"
y sus actos no pueden ser impugnados ante ningn rgano del Poder
8~. Art. 17,2 de la Constitucin.
84. .Art. 30 de la Constitucin.
85. Art. 29, 1 de la Constitucin.
86. Art. 29,2 de la. Constitucin.
87. Art. 29, 3 de la. Constitucin.
Estadal O Nacional, y slo ante los rganos jurisdiccionales, conforme

a La Constitucin y las leyes. gil Sin embargo, esta autonoma municipal,
est sometida tambin a una multiplicidad de limitaciones aa que hacen
dudar, realmente, de su existencia.
En efecto, las limitaciones a la autonoma municipal, comienzan
por establecerse en la Constitucin, respecto de la propia "existencia"
de los Municipios como entidades poltico-territoriales. Estos, si bien
son las unidades polticas primarias dentro de la organizacin nacional,
como lo seala la Constitucin, ello no implica que tengan existencia
previa y por sobre dicho texto fundamental," sino que su existencia
depende de 10 que dicho texto establezca, lo que es lo mismo que decir,
que la existencia de los Municipios depende, no slo de lo que los
Estados federados dispongan, sino de lo que dispongan con arreglo a
las leyes nacionales. En esta forma, la propia Constitucin ha dispuesto
que los Estados organicen "sus Municipios" y "su divisin poltico.
territorial" ," y que en todo caso, "la organizacin de los Municipios
y dems entidades locales se regir por esta Constitucin, por las normas
que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes
orgnicas nacionales y por las disposiciones legales que en conformidad
COn ellas dicten los Estados"." De manera que conforme a esas leyes,
el nmero de Municipios de la Repblica y su organizacin, puede
variar. Por otra parte, la Constitucin expresamente se apart del esta-
blecimiento de un rgimen uniforme para dicha organizacin y, al con-
trario, previ que "la ley podr establecer diferentes regmenes para
la organizacin, gobierno y administracin de los Municipios atendiendo
a las condiciones de poblacin, desarrollo econmico, situacin geogr-
fica y otros factores de importancia", aun cuando "en todo caso, la
88. Arts. 29, 206 Y 215,4 de la Constitucin,

89. V., al respecto, Antonio Moles Caubet, "Los lmites de la Autonoma Municipal",
en Revista de la Facultad de Derecho, W 26, Caracas, 1963, pp. 1.2 Y ss.; Allan-R.
Brewer-Carlas, El Rgimen de Gobierno Municipal en el Distrito Federa! Venezolano,
Caracas, 1968, pp. 4 Y ss. V., asimismo, la doctrina del 209-65 de la Procuradura
General de la Repblica, en Doctrina PGR, 1965, Caracas, 1966, pp. 28 Y ss.
90. Ello 10 ha dejado claramente establecido la Corte Suprema desde hace aos. En
efecto, en sentencia de la eFC en SPA de 2-12-37, se seal que "aunque desde el
punto de vista sociolgico puede afirmarse que la autonoma municipal es emanacin
del pueblo, anterior a los preceptos constitucionales de cualquier pas, es lo cierto
que en el derecho positivo venezolano se la considera como emanada exclusivamente
de la Constitucin, pues es sta la que distribuye el Poder Pblico, entre el Poder
Federal, el Poder de los Estados y el Municipal. .. ", V. en 1938, p. 359.
LOS SUPUESTOS routrcos 205
organizaci6n municipal ser democrtica y responder a la naturaleza

propia del gobierno local".va Por otra parte, tambin previ la Consti-
tucin 'lue "los Municipios podrn ser agrupados en Distritos"," con
lo eue se atribuye a los Poderes a cuyo cargo est su organizacin
(Poder Nacional y Estadal}, una an ms amplia competencia para
determinar fa existencia, inexistencia y agrupacin de las "entidades
primarias"
Pero dejando aparte las limitaciones a la autonoma municipal,
derivadas de los poderes de organizacin que se atribuyen al Congreso
y a las Asambleas Legislativas, en el propio ejercicio de sus atribuciones
propias, la autonoma municipal se encuentra limitada. En efecto, en
cuanto a la libre eleccin de sus autoridades, si bien ello corresponde
al Municipio, es al Pod.er Nacional a quien corresponde determinar
"quines" son las autoridades a elegir: un alcalde, un Concejo Muni-
cipal," u otra corporacin municipal; y la forma de dicha eleccin."
Por otra parte, Se ha sealado 'lue la autonoma municipal conlleva
"la creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos"; sin embargo,
esta autonoma normativa, administrativa y fiscal tambin est sometida
a amplias limitaciones." En primer lugar, los Municipios tienen deter-
minados. taxativamente, los ingresos que pueden tener, y estn sujetos
a diversas prohibiciones en materia impositiva." En segundo lugar, la
utilizacin del crdito pblico slo pueden hacerla con las limitaciones
r requisitos que establezca la Ley." En tercer lugar, si bien por Ley se
determina "la participacin que corresponda a las entidades munido
95. En ninguna parte del texto constitucional se utiliza la expresin "COncejo Municipal",
ni se especifica que stos sean las autoridades a que S<': n=Eiere el outkulo 29, J de
la Constitucin.
96. La legislacin electoral corresponde al Poder Nacional, y en ella puede determinarse
otra forma de eleccin que no sea la "representacin proporcional" utilizada en los
ltimos aos para la eleccin de los miembros de los Concejos Municipales. En la
Legislacin Nacional, en este sentido, podra establecerse una eleccin uninominal
:>ara los miembros de las Corporaciones Municipales y para 10s Alcaldes o Gerentes
Municipales. V. Alan-R. Brewer-Carias, "Obstculos Polticos al Desarrollo en
Venezuela", en ReviJta de la Euui.>la Superior de las Fuerzas Armad,,! de Coose-
racin, N" 1, Caracas, 1973, p. 127.
97. V., en ~rtculu, 1J doctrina de la ProctU"llduriJ General de la Repblica de 10-8-70
en Doctrina PGR, 1970, Caracas, 197t, pp. 70 Y ss.j Y de 15-2-72 en Doctrina PGR,
1972, Careces, 1973, pp. 339 y ss.
9'. vados
Arts. 18, 31 Y 34 de la Constitucin. V. los innumerables conflictos judiciales dert-
de inconsrirucionalidades de los tributos municipales, en Allan.R. Brewer-Carfas,
JUl'iJprudencia de la Corte SUprema (1930-1974) y Estedios de Det"uho Admini!fra-
tivo, Tomo JI (El ordenamiento orgnico y tributario del Estado), Caracas, 1975.
206 DEREl:HO ADMINISTRATIVO
pajes en e! situado constitucional", dicha Ley limita la administracin

de esos ingresos "para coordinar la inversin de! situado con planes
administrativos desarrollados por el Poder Nacional" .100 En cuarto lugar,
por Ley nacional se fijan "los emolumentos que devenguen los fun-
cionarios y empleados de las entidades municipales". 101 Y en quinto
lugar, a pesar de la "inalienabilidad e imprescriptibilidad ,de los ejidos",
la Ley nacional puede determinar la enajenacin de las referidas tierras
municipales con fines de Reforma Agraria.''' De estas limitaciones resul-
ta, por tanto, que la autonoma normativa, administrativa y fiscal no es
absoluta.':"
Pero la autonoma municipal comprende, adems, segn se ha visto,
"la libre gestin en las materias de su competencia",": es decir, "los
intereses peculiares de la entidad, en particular, cuanto tenga relacin ...
con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos,
circulacin, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de
crdito, turismo y polica municipal";':" Sin embargo, a pesar de la
enumeracin de las materias propias de la vida local, la sola ejemplifi-
cacin que la Constitucin hace, convierte en completamente relativa
la autonoma normativa y administrativa de! Municipio sobre ellas. En
efecto, en cuanto al "urbanismo", e! Poder Nacional puede establecer,
coordinar y unificar normas y procedimientos tcnicos para obras de
urbanismo, "O estando, por otra parte, fuera de toda duda, la compe-
tencia de! mismo en materia de desarrollo urbano, como una de las
materias que ha escapado de! solo mbito local, y que por su ndole
y naturaleza requieren de una normativa naciona l.''" En cuanto a los
"abastos", el Poder Nacional tiene competencia para dictar medidas
destinadas a "racionalizar" la produccin y regular "la circulacin, dis-
100. Art. 229 de la Constitucin y Ley Orgnica de 1974.
101. Art. 229 de la Constitucin. V. nota N\> 72 de este Pargrafo 8.
102. Att. 32 de la Constitucin.
103. Cfr. ABan-R. Brewer-Carlas, El Rgimen de Gobierno Municipal dd Distrito Pede-
,al.. 'J cis., pp. 8 Y 9.
107. V. sobre esto, AlIan-R. Brewer-Carjas, "El Area Metropolitana de Caracas y la
cooperacin Intermunicipal en materia de urbanismo", en Revista de la Facultad de
Derecho UCV. N9 35, Caracas, 1967, pp. 49 y ss. V. adems, Luis Torrealba
Narvez. Aspectos [aridicos del Urbanismo en Venezuela, Caracas, 1970, pp. 45
Y ss.: Nelson Geigel Lepe-Bello. Autonoma Municipal)' Urbanismo, Caracas 1972,
pp. 23 Y ss.; y la doctrina de la Procuradura General de la Repblica de 1:711-68
en Doctrina PGR, ]968, Caracas. 1969, pp. 36 Yss.
LOS SUPUES'(OS POLITICOS 207
tribucin y consumo" de bienes.lOS En cuanto a .la "circulacin", el Poder

Nacional tiene diversas competencias en materia de trnsito y rrans-
porte,'?" adems de ser una materia gue le corresponde por su ndole
y namraleza,':" gue le permiten regular nacionalmente aspectos de la
circulacin.'!' En cuanto a la "cultura", la Constitucin atribuye al Poder
Nacional, la obligacin de fomentar "la cultura en sus diversas rnani-
festaciones".Il~ En cuanto a la "salubridad" y la "asistencia social", al
Poder Nacional corresponde "la direccin tcnica, el establecimiento de
normas administrativas y la coordinacin de los servidos destinados a
la defensa de la salud pblica",':" adems, de tener Ja obligacin de
velar "por el mantenimiento de la salud pblica" y proveer "los medios
de prevencin y asistencia a quienes carezcan de ellos".1H En materia
de "institutos populares de crdito", al Poder Nacional corresponde
dictar la legislacin en materia de "bancos y dems instituciones de
crdro",'> adems de las facultades para regular la circelecin de la
rigueza.l J G En materia de "turismo", al Poder Nacional tambin corres-
ponde dictar la. legislacin "de turismo".':" Por ltimo, en materia de
"polica municipal", no slo los Estados tienen competencia para deter-
minar las ramas de la polica urbana y rural atribuidas a la compe-
tencia municipal,l1s sino gue tanto los Estados como los Municipios
"slo podrn organizar sus fuerzas de polica de acuerdo con la Ley"
nacional, w' que puede limitarlas, para coordinarlas con la "polica
nacional" .120

109. ArU. 136, ords. 5, 20 Y 21, de la Constitucin.
111. V., sobre esro, AUanR. Brewer-Cenes, AspecNlJ ltutitucionales del Traniporle y
Trnsito el1 el Area Metrepo1ilana de Caracas, Caracas, 1911, pp. 71 Y ss. En mate-
ria de tranSporte urbano, la Corte Suprema ba ratificado la competencia municipal.
V. sentencia de 'a es} en SPA de 7-~-70 en GF, N~ 68,1970, pp. 98 Y ss., publicada
tamhin en Doctrina de la Procuradura General de la Repblica, Doctrina PGR.
1972, Caracas, 1973, pp. 422 Y ss.
112. V. Art. 83 de' la Constitucin.
113. Art. 136,17 de la Constituci6n.
11'. Arto 136, 24 de la Constitucin.
117. Art.1.36,24delaConstitucin.
118. Act. 17,6 de la Constitucin.
1]9. Act. 134 de la Constitucin.
120. Art. 136, , de la Constitucin.
La crisis del municipalismo

En esta forma, en todas las materias propias de la vida local que
la Constitucin ha sealado como de la competencia de las Municipa-
lidades, el propio texto fundamental ha establecido competencias concu-
rrentes del Poder Nacional e inclusive de los Estados, que han producido
(lue el ejercicio de las competencias municipales Se encuentre doble-
mente limitado, frente a los poderes residuales de los Estados, a los
poderes implcitos del Poder Nacional, y a los poderes concurrentes.
A estas limitaciones debe agregarse la tendencia centralista del Poder
Central ya comentada, y Ja complejidad de Jos problemas del desarrollo
econmico y social, en particular los del desarrollo urbanstico, que
han hecho intervenir can ms razn a los poderes nacionales. En todo
caso, la institucin municipal ha quedado relegada a un localismo que
la hace inoperante, administrativa y econmicamente hablando, con
exiguos recursos financieros, y que la han convertido, al igual que las
entidades estadales-federales, en fuente de satisfaccin de clientelas
partidistas mediante los tradicionales repartos burocrticos. De todo esto,
ha resultado que la participacin del pueblo en la entidad poltica
primaria de la organizacin nacional ha estado ausente. Las entidades
polticas regionales y locales -Estados y Municipios-, en todo caso,
han quedado, en las ltimas dcadas, al margen del proceso de desa-
rrollo, aun cuando han sobrevivido formalmente, a pesar del proceso
de transformacin econmica y social que ha vivido la Repbiica. Corno
instrumentos de desarrollo, no cumplen cometido alguno racional e
importante m y han quedado, para sobrevivir, aferradas a un Federa-
lismo y a un municpalismo decadentes,'" compelidas a ello por el
] 21, Cjr J.M, Casal Montbrun, op, cis., Tomo JI, Vol. J, p. 79; Humberto L La Rcche,
IUf. ca.,
pp. 647 Y SS.; Allan-R. Brewer-Cartas. Problemas Institucionales del ATea
MetroPQ/ital14 de Caracas y del Desarrollo Regional 'J Urbano, Caracas, 197J, pp.
29 Y ss.
122. En relacin a los Estados, en otro lugar hemos sealado que "la situacin actual de
las estructuras politices y administrativas locales a nivel estadal, es la de compart-
mientes estancos, que actan de espaldas totalmente a la realidad nacional, al proceso
de desarrollo y a la participacin de las regiones en el proceso de desarrollo nacional.
En g:-neral, se trata de instituciones que casi para lo que sirven es para mantener una
especie de clientela poltica para los diversos partidos polticos dentro de nuestra
democracia formal y que, por tanto, no son Jnstrudones que por s mismas puedan
contribuir adecuadamente al proceso de desarrollo nacional. Por otra parte el carcter
de compartimientos estancos, la ausencia de recursos propios, la dependencia de parte
del situado constitucional que provee la Repblica, el excesivo localismo originado
por I~ supervivencia de la clientela poltica a la cual estn sometidos, hacen que estos
orgarus.mos, aun cuando autnomos, tengan una autonoma que no les sirva de mucho.
Es decir, estamos en presencia de una autonoma que, tal como est concebida. y tal
proceso centralizador del Estado. El reto planteado en el mbito de las

instituciones regionales y locales, en todo caso, est en hacerlas parti-
cipes de los procesos de decisiones concernientes al desarrollo del pas,
y corresponsabilizarlas del mismo, a la vez que lograr, mediante ellas,
la efectiva democracia poltica, a travs de la participacin del pueblo
en los procesos polticos. Para ello, la enorme tarea que tiene planteado
el Estado venezolano para su reforma, aparte de las mltiples que tiene
a nivel nacional, consiste en realizar un amplio proceso de descentra-
lizacin administrativa y organizar una efectiva participacin popular
a nivel loca.l. I2 8 Ello ser la garanta de estabilidad institucional, tanto
desde el punto de vista administrativo como poltico.
En efecto, las tareas del desarrollo econmico y social, en una
sociedad compleja como la venezolana, ya no pueden atenderse como
la administracin de una "hacienda" particular tal como el dictador
Grnez trataba al pas en las primeras dcadas de este siglo. Frente a
la disgregacin feudal-regional-caudillista que la Federacin del siglo
como Funciona, es una autonoma hasta. cierto punto intil; una autonoma que no
tiene, dentro del conrexto del desarrollo, un adecuado papel que jugar. V. AUan.R.
Brewer-Carlas, Problemas 1I'111i1uriontlles del ArM MIlfropo/iltln" d" C........A s y Jel
DUllrr(Jl1o R.egional y u,.b,mo, ril., 1'- 29. Por otra parte, estos compastimieatos
estancos han dado origen a administraciones ligadas y ceidas a un mbito territorial
especifico, con escasos recursos para poder acometer acciones de desarrollo impor-
tanteos, con un excesivo localismo que hace casi imposible el lograr una coordinacin
regional. En la actualidad, hay muy poca co/:J.boradn entre Jos diversos Estados que
conforman una Regin. Esto se deriva fundamentalmente de esa autonoma, muchas
veces intil, que slo sirve a intereses que posiblemente no estn ligados a las exi-
gencias del desarrollo, sino a intereses circunstanciales generados por los vaivenes
pcilncos del pals. En todo caso, estos problemas de la "autonoma intil", no slo
surgen a. nivel de los Estados, sino quizs fundamentalmente a nivel de los Muni-
cipios. Esta autonoma intil, sobre todo por la forma como est estructurada es
quizs uno de los objetivos a sllpo'ar dentro de un nue\,o phnteamiento que se e~ige
formular en toree al papel de los Estados y de los Municipios en un proceso de
desarrollo". V. AJlan.R. Brewer-Carlas, El Proceso de Regionalizacil' ; 1.. Reform4
AdminiJl'4Jit'd <'Ir /o! Eslados y Municipalidades, Mtida, 1971, pp. 9 y 10.
123. "Personalmente -e-seala S. Martn-Rerortiflo-.- entiendo que la descentralizacin es
en nuestros das la alternativa ms vlida y consisrenre para afrontar el tema de la
crisis del Estado. Tambin, pata llevar a cabo una democratizacin sustantiva y no
puramente formal de las propias estructuras polticas y administrativas ... hoy, con
un signo totalmente distinto a como anteriormente se presentaron, el Estado para su
efe<:tiva ~estin, y el ciudadano para su mayor participecin, exijan y requieran el
abandono de los esquffi1llS centralizadores, para situarse en un sistema efectivamente
pluralista, tanto desde el punto Je vista <"orparativo como desde <':1 territorial.. la
descentralizacin, como hase de una. ef~tiva participadn dudadana en el gobierno
de la rosa pbhc:a... la desceneralizscin como tcnica de incorporacin ciudadana;
pero no de una fncoeporacn por simple representacin sino de una autntica incor-
poracin por participacin". V. en Sebasrian Marn.Retortillo y otros Descentre-
liZtlCi6n Admint"l1iva y O'rg<mizain l'olitka, ril., Tomo 1 (Introd~ccin), pp.
:XXXIV, XXXVII, UX y LXII.
210 DERECBO ADMINISTRA rJVO
I...VU la. UH':)1l1<;l. .L-;;;UC.L ....LUJl1 y I"..UHLJ.UIUU LUl1 UUJ.UC," UIUUU,LlJ1Ci!J\.:JJlL: '-fue
fue necesario. Fue la nica forma de integracin politica del pas. Sin
embargo, los cambios sociales, polticos y econmicos que se han pro-
ducido a partir de 1936, exigen replantearse completamente la forma
centralizada de administracin y gobierno, que ha excluido a las enti-
dades locales de todo papel en el proceso de desarrollo, y que ha impe-
dido el surgimiento de mecanismos de participacin poltica de! pueblo
en los procesos de toma de decisiones. Pero plantearse la tarea de des-
centralizar el Estado en Venezuela tomando como punto de referencia
las entidades poltico-territoriales tradicionales -Estados y Municipios-,
tambin sera una insensatez, pues por su composicin, ubicacin en el
territorio nacional y dimensin, no podran ser niveles adecuados para
hacer efectivo el proceso de descentralizacin que le est planteado al
Estado.
Se impone, por tanto, la bsqueda de un nivel ptimo a escala
regional, que sirva como punto de referencia adecuado para la descen-
tralizacin de las competencias del Poder Nacional hacia las Regiones,
y que permita la participacin, en e! proceso de desarrollo econmico-
social, de los entes locales tradicionales -Estados y Municipios-. El
desidertum y e! reto planteado est, entonces, en la estructuracin de
un Gobierno y Administracin Regional, con caractersticas de nueva
entidad territorial, en la cual se conjuguen la descentralizacin poltica
y la descentralizacin administrativa.v"
124. V. Atlun-R. Brewer-Car.ias, n! PrO(!J( de Reg;(;nali::a(/n )' 1tl Reiorm. ct.,

l'P: 9 Y SS.; Y La rcgronalizecin eJl materia economice en el Dererbo Comparado
(Ponencia general al IX Congreso Internacional de Derecho Comparado), Tehern,
197-1:, pub.i.udo en C1i(..d~,tIloJ de id So(icdad Venezolana de Planificain, Caracas,
1975.
9. LJ\ SEPARACION DE PODERES
Es indudable que uno de los conceptos ms confusos e imprecisos

del pensamiento constitucional y poltico moderno, es el que se ha englo-
bado en la denominacin de "teora" o "principio de la separacin de
poderes", transformada en uno de los pilares fundamentales de los reg.
menes democrtico-liberales.' Y, por supuesto, hablar de separacin
de poderes sigue siendo actualmente, hablar del Esprit des Lois de Mon-
tesquieu, escrito hace ms de dos siglos.
Los antecedentes
Sin embargo, como se seal anteriormente,' ni Lockeni Montes-
quien formularon teora o principio alguno de "separacin de poderes"
tal como ha sido demostrado can precisin por eh. Eisenmann," sino
a lo sumo de divisin del poder. A la base del pensamiento de Mon-
resquicu se encuentra el postulado poltico fundamental, como garanta
de libertad y como forma de atenuar el poder absoluto y el despo-
tismo, de que dos o tres de las funciones del Estado no deben ser ejer-
cidas por una misma persona, rgano o cuerpo de funcionarios; i es
decir, el principio poltico formulado por Montesquieu fue el de gue un
solo rgano estatal no deba ejercer conjuntamente dos o ms de las
funciones polticas <ue identific en su anlisis del sistema constitucional
ingls, como la puissence igislatice, la puissallce exceirice y 1J. PUS411ce
de juger. Lejos estuvo, por tanto, no slo de formular una teorfa jurdica
de los poderes del Estado --en sentido formal, orgnico o material-c-,
sino de preconizar la separacin total y completa del Parlamento, el
l. Cj . Geoffrcy Marshall, CUI!fIfl</jona! Theo~)', Oxford, 1971, pp. 97 Y 124; Y H. Pix

Zamudio. "Va~or actual del Principio de la Divisin de Poderes y su consagracin en
las constituciones de t8n y 1')l1', -en BO!/ltn d/l!Instituto d/l Derecho Comp<1r,wo
de Mh:iro, NoS. 58-59, Mxico 1967, p. 98.
2. V. lo expresado en el pargrafo 1.
3 V. Cha,.!n Eisenmann, '"L'"I3sprjt des Lois et ia Sparation des Pouvoiu"; en Milan.
J<'f C,/l"" de ,l,,/bag. Pares 19.'\5. PP. 165 y ss.
4. V. la cita de parle del Captulo VI del Libro XI del Espril dn Lois, en el par-
grafo 1, Nota N 49.
5. F. el,. Eiscnmenn, loe. ril .. pp. 173 j' 178. Cjr. Geoffrey MarshalJ, op. rit., p. 102.
212 DERECHO ADMINISTRArrvo
gobierno y los tribunales, tanto funcional como orgnicamente." Por

tanto, la construccin del principio de la separacin de poderes en el
sentido de que tres funciones estatales seran atribuidas a tres autori-
dades o grupos de autoridades completamente distintas e independientes,
que las ejerceran, respectivamente, de manera integral y exclusiva y sin
posibilidad de su delegacin, fue producto de lo que Se crey o se quiso
creer que Montesquieu deca, pero no un derivado cierto de su pen-
samiento.' En esta distorsin del pensamiento de Montesquieu, por
supuesto, jug un papel esencial la motivacin politica: los revolucio-
narios franceses antes que la interpretacin adecuada de las teoras
polticas, estaban ms interesados en lograr que los jueces no pudieran
entorpecer el funcionamiento del nuevo Estado, tal como los cuerpos
judiciales lo haban hecho en relacin a las reformas que los ministros
de Luis xv haban querido realizar y que Francia tanto requera. Los
revolucionarios, as, a pesar del papel que jugaron los "Parlamentos"
(jurisdicciones) en lograr el inmovilismo del Estado que terminara por
provocar la Revolucin, aprendieron bien la leccin y reaccionaron, como
dogma, contra el poder judicial,' prohibiendo a los jueces en la ley de
los das 16-24 de agosto de 1790, de toda interferencia en las opera-
ciones de los cuerpos administrativos.' As naci el principio de la
"separacin de poderes" que tanta influencia habra de tener posterior-
mente, y as se estableci, tambin, e! fundamento de lo que poste-
riormente seda la "jurisdiccin administrativa" en Francia, separada de
la jurisdiccin judicial: al no poder los jueces juzgar a la Administracin,
hubo que crear una jurisdiccin especial y separada con esa finalidad,
so pena de denegacin de justicia.'
En todo caso, la aplicacin y el desarrollo de! principio de la
separacin de poderes que se atribuy a Montesquieu, no slo tuvo sus
6. v. Ch. Eisenrnann. loe. cit., pp. 165 Y 173.

7. Cfr. Georges Vedel, Droft Adminisftdtij, Pars, 1973, pp. 73 Y 7-1; J. Rivera, D,"()il
/ldminis/J'atif, Paris, 1973, p. 129.
8. El artculo 13 de la Ley estableca lo siguiente: "Les ionstions judieiain:s sont
siistmctes el demeureront IOU;01l1'1 spres des [onrtions administrati-ues; les jugeJ
ne pourront a peine de forfaiture, troubler de quelque manre que ce soit les
opf:ratiOllJ des corps admiuistr.ai]s, ni citer deoant eso: les administrasuers pour raison
de leur ionaions". Esta prohibicin formal fue ratificada por el Decreto del 16
[ructidor del ao I1f: "Dienses itl'atiteJ sont faiteJ flUX tribunClux de ronnaitre des
(Jetes d'admhltration, de qcelque espce qu'ils soient, aux peines de droit", J/. en
G. Vedel, op, cir., p. 75, Y J. Rivera, op, cir., p. 129. Estos textos an estn en vigor
en Francia.
9. Cfr. ]C:lO Rivera, op, cit., p. 127 Y ss.
LOS SUPt]ESTOS POLlTJCOS 213
propias implicaciones en Francia, sino tambin en Inglaterra y en los

Estados Unidos. En todos estos sistemas, la doctrina de Montesquieu
fue usada para fines cuya formulacin original nunca pretendi." En
efecto, en Inglaterra, si bien ha sido usada para mantener la indepen-
dencia de los jueces, no lo ha sido para impedir la estrecha relacin
que existe entre el gabinete britnico y el Parlamento. Al contrario, en
Estados Unidos fue utilizada para impedir que el. Presidente tuviera
poderes de control sobre el Congreso, situndose en la Corte Suprema
el eje del contrapeso y balance entre Jos poderes, mediante el control
de la constitudonalidad."
En principio, por otra parte, influenci directamente a los consti-
tucionalistas de las nacientes repblicas latinoamericanas. En el Preli-
minar de la primera de las constituciones de la Amrica hispamI, la
venezolana de 1811, se estableci claramente el principio: "El ejercicio
de esta autoridad confiada a Ia Confederacin no podr jams hallarse
reunido en sus diversas funciones. El Poder Supremo debe estar dividido
en LegisJativo, Ejecutivo y Judicial, y confiado a distintos Cuerpos inde-
pendientes entre s, y en sus respectivas facultades";" y se ratificaba
COIno uno de los "derechos del hombre en sociedad": "los tres depar-
tamentos esenciales del gobierno, a saber: el Legislativo, el Ejecutivo
y el Judicial, es preciso que se conserven tan separados e independientes
el uno del otro cuanto lo exija la naturaleza de un gobierno libre
o cuanto es conveniente con la cadena de conexin que liga toda la
fbrica de la Constitucin en un modo uliso1uble de amistad y mn".'13
De estas normas se deduce la evidente influencia del principio de la
Revolucin Francesa sobre nuestros constituyentes," y de all que casi
todas las constituciones de Venezuela, desde la de 1811 hasta la vigente
de 1961, hayan distinguido tres poderes: el Poder Legislativo, ejercido
por el Congreso; el Poder Ejecutivo, ejercido por el Presidente de la
Repblica, y el Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de jus-
ticia y dems tribunales de la Repblica." Sin embargo, la distincin
10. V. Sir Ivor jennings, Tbe La.v "'Id the Constitldon. Lomon, 1972, p. 25.
11. Mel1l. pp. 26 Y 21.
12. V. en Luis ~rarias .Ot~ro, LaJ CORJiituOl!eS Venezolanas, ~~drid, 19"65, pp. 121
Y ]28, Las CItas Subslgulente~ a textos constitucionales $e merJrllJJ a esta pubJkacin.
13. Art. 189, toe. ct.. p. 135.
14. V. Jo expresado en el pargrafo 3.
15. La constitudn de 1864 no utilizo b detlominan de "Poderes", sirte que se ref"i
a la Legislatura Nadonal, al Ejecutivo Nacional y a la Alta Corte Federal (loe. rir.,
pp. )08, 313 Y )11) en virtud de la organizacin federal que se estableci. Igual
DERECHO ADMiNISTRATIVO
214
entre los poderes ciertamente que no ha tenido el mismo sentido en

toda nuestra evolucin constltuClonal, pues si bien la "separacin de
poderes" fue la regla durante todo el siglo pasado, al menos en la pura
forma de los textos constitucionales, esa "separacin de poderes" se
torna en "divisin de Poder" desde comienzos del presente siglo.
La divisin y di.rtrihun del Poder

En efecto, la nocin tan tradicional en nuestro consritucionalisrno,
del "Poder Pblico", como potestad o poder jurdico de obrar que la
Constitucin confiere al Estado venezolano para la realizacin de sus
fines," es introducida por primera vez en el texto constitucional de
1901; H Y desde su misma consagracin constitucional, el constituyente
se cuid de no atribuirle sentido orgnico alguno a dicha nocin, por
lo que la distingui de otra, "los Poderes Pblicos" con sentido eviden-
temente orgnico." El Poder Pblico, por tanto, como potestad estatal,
no existe ni ha existido en la realidad poltico-administrativa vene-
zolana como un ente funcionan te, orgnicamente considerado, sino como
un concepto jurdico que representa las funciones del Estado venezolano.
frmula utihza ron los textos mdamcn-ares de Jin! V !8R!. En lo Constitucin

de lR91 se sustituy J~ expresin "Ejecutivo Nacional" por "Poder General de la
Federacin". y en la Constitucin de 189) se distingui el Congreso de los Estados
Unidos de 'venezucln. el Ejecutivo Nacional que se ejerca por el Presidente en
unin de I()~ Ministres que eran m<: reanos (Art. (,0, loe. cit., p. 107), v el
Peder Iudicial de la Nacin. 1\ r-artir de la Constitucin de 1901 se n-tom la
divisin tripartita del Poder en Poder Legislativo. Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
pero incluyendo en el eiercicio del Poder Ejecutivo a los Ministros COJ]l1) rganos
del Presidente. '
16, V. lo indicado en el pargrafo 'jo V .. adems, Allnn-R. Brewer Carias, Las fruti.
turiones Fundmnenhder del Dcrrc/;(J AdmIJltlc1firO l' la {1II'irpntdeJlria Venezolana.
Caracas. 1964, pp. 105 Y SS.; Y AII~n-R_ Brewer-Carias. ';1.as Transacciones Fiscales
y la Ind;sponihilidad de Ia p(1tcstad y Cornpcrcncia Tributarias", en Rerisra de
De-cebo 1rilmt;.(rio, N,' is. Caracas, 1967, pp. 10 Y ss.
17. Ttulo IV, Soberana Popular y Poder Pblico, 10r. cit. p. 430.
18. "Art. 21. La scberana reside esencialmente en el pueblo. quien la ejerce por medio
de los Poderes Pblico.! para garanta de la libertad y del orden Art. 23, La defi-
nicin de arribuciones y facultades senta los limites del Poder Pibhco: todo lo
que extralimite dich definicin, constituye una usurpacin de atribuciones. Art. 27. El
ejercicio de la soberana se confiere por el voto de Jos ciudadanos o de las corpo-
raciones que tienen la facultad de elegir los PodClcJ PblicOJ, al tenor de esta
Constitucin. sin que '>('<1 pctcstarrvo ; ninguno de estos Poderes arrugase la ple-
nitud de [a sobcr'lOia. Art. 2R. El ejercicio de todo Poder Pblico acarrea respon-
sabilidad individual, por extralimitacin de las facultades que la Constitucin otorga
o por quebrantamiento de la Jey que organiza sus funciones en los trminos que
esta Constitucin y las leyes establecen". toe. cit., pp. 430 }' 131.
Como todo poder, por ello, el Poder Pblico es y ha sido una situacin
jurdica constitucional individualizada, propia y exclusiva del Estado."
El rgimen constitucional venezolano, por tanto, y al menos desde
la Constitucin de 1901, ha partido del supuesto de la unicidad del
Poder del Estado y no de la pluralidad de poderes separados. Consti-
tucionalmente, el Poder Pblico es y ha sido la. potestad nica. del
Estado. Consiste de manera invariable, en el poder que tiene el Estado
de querer por sus rganos esenciales por cuenta de la colectividad y de
imponer su voluntad a los individuos. Cualquiera que sean el contenido
y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce el
Poder Pblico. todos esos actos se reducen, en definitiva, a manifes-
raciones de la voluntad estatal, que es una e indivisible, Es necesario,
por tanto, como 10 afirmaba Cerr de Malberg, comenzar por establecer
la unidad del Poder del Estado 20 para luego distinguir sus funciones.
Partiendo de esta. unidad del Poder Pblico, debido a la configu-
racin federal del Estado en Venezuela, y an as, en el texto consti-
tucicnal de 1901 se distribuy el Poder Pblico "entre el Poder Federal
y el Poder de los Estados, en los limites establecidos en esta Consti-
tucin";" y al Poder Federal se lo dividi "en Legislativo, Ejecutivo
y judicial"." Se trat, por tanto, de un rgimen de distribucin del
Poder y de "divisin de! Poder" que era uno, y no de la separacin de
poderes, a la usanza francesa. Puede decirse, sin lugar a dudas, que esta
concepcin de la divisin del Poder Pblico ha perdurado invariable-
mente en todas las constituciones del presente siglo. Su formulacin,
si.n embargo, hasta e! texto constitucional de 1953, sufri una sola varia-
cin que debe destacarse: a partir de la Constitucin de 1925, los Muni-
cipios entran en la distribucin del Poder Pblico, por lo que los
dos niveles de distribucin (Federal y Estadal) se convierten en tres
(Federal, Estadal y Municipal}," lo que se mantiene expresamente
19. V. Al1anR Brewer Cerfas, Lt-, nsllt,. .ione.< F,mddm .."fa/e.< ... , cit" p. 103.
20 V. R. Carr de Malberg, Teora G.."cral del Esredo, Mxico. 1948, p. 249, Nota N~ 1.
Un comentlriQ crtico a la doctrina de Caer de Malberg sobre las funones del
Estado puede verse en Ch. Eisenll1ano, "La Thone des Fond:ions de I'Etat chez
Cerr de Malherg", en ATInare.< JI' ta Facu!t dI' Drafl el dl's S6emn Poliliqfl~f er
ECOI/Om;qlJe.< d., SlrdSbour;, XV. Rlation des JOllrnes d'tudes en I'honeur de
Carr de l..Ialberg, 1861-1935, Pars, 1966, pp. 49 Y ss.
11. Art. 29, {oc, cit, p. 431-
22. Art. 30, toco cit., p. ol31.
23, Art. 51, fu e, dt, p. 623.
formulado hasta la Constitucin de 1953.24 La Constitucin de 1961,

a pesar de que abandona la formulacin expresa, en su texto, de la
"distribucin" del Poder Pblico en Poder Nacional, Poder de los
Estados y Poder Municipal; y de la "divisin" del Poder Nacional, en
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, como lo hicieron
absolutamente todos los textos a partir de 1901, sin embargo, responde
claramente a la misma concepcin.
En primer lugar, resul ta expresamente establecida en la Consti-
tucin de 1'.>61 la distincin entre el "Poder Pblico" en e! sentido de
potestad nica del Estado y, por tanto, sin referencia orgnica de cual-
quier naturaleza; y "los rganos del Poder Pblico". La Co.nstitucin,
cuando ha querido referirse a los rganos del Estado habla de "rganos
de! Poder Pblico"" y cuando ha querido referirse a la potestad nica
estatal habla de "Poder Pblico" simplemente;'" distincin que inclu-
sive se encuentra cuando se refiere a los niveles nacionales: en sentido
orgnico habla de "rganos de Poder Nacional"," y en sentido fun-
cional o de potestad jurdica, simplemente, de "Poder Nacional".'" De
manera que en cuanto a la potestad estatal, la Constitucin parte del
supuesto de la unicidad del Poder Pblico, el cual se ejerce por multi-
plicidad de rganos.
En segundo lugar, en el texto constitucional de 1961 se recoge la
tradicin de distribucin del Poder Pblico en tres "ramas": e! Poder
Nacional, e! Poder Estatal y, sin nombrarlo, el Poder Municipal. En
efecto, el artculo 118 expresamente indica que "cada una de las ramas
del Poder Pblico tiene sus funciones propias; pero los rganos a los
que incumbe Su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines
del Estado". Estas "ramas del Poder Pblico" que la Constitucin pre-
sume mltiples, no pueden ser otras que el Poder Nacional, el Poder Esta-
dal y el Poder Municipal, en el sentido de distribucin del Poder
Pblico en tres niveles de entidades territoriales, por lo que no parece
correcto considerar que la referencia a "ramas del Poder Pblico" se
24. "Art. ;jo. El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el de los Estados
v el Nacional", loe, cit., p. 907.
25. Esta c-xnresin la utiliza 1(1 Constitucin, por ejemplo, en Jos articulas ,1. 11,
52 Y 205.
26. Esta expresin la utiliza la Constitucin, por ejemplo, en sus artculos 19, 46, 64,
11 7, 118, 121.
27. Arts. 232 y 241,
28. Arts. 13'5 }' 136.
hace pensando nicamente en la divisin del Poder entre Legislativo,

Ejecutivo y Judicial. Y ello, particularmente, porque para haberse refe.
rido a la divisin del Poder, el constituyente habra tenido que referirse
a 'algunas de fas "ramas" del Poder Pblico en especial, tal como lo
hicieron todos los textos constitucionales de 1901 a 1953. El Poder
Nacional, por ejemplo (como rama del Poder Pblico), se divide en
Poder Legislativo Nacional, Poder Ejecutivo Nacional y Poder Judicial,
pero el "Poder Pblico" como tal, nunca podra "dividirse" en Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder judicial."
Es claro, por tanto, que a las "ramas del Poder Pblico" a las <fue
se refiere el artculo 118 de la Constitucin son: el Poder Nacional, el
Poder de los Estados y el Poder Municipal," aun cuando contrariamente
a lo establecido en las constituciones anteriores, ellas no se identifican
expresamente, sino que se presumen: al Poder Nacional se dedica nte-
gramente el artculo 136 y los ttulos V, VI Y VII; el Poder de los
Estados emana del Captulo IrI del Ttulo 1~ Y el Poder Municipal
resulta del Captulo IV del mismo Ttulo; sin embargo, la nica de
las ramas del Poder Pblico que se califica como tal Poder, es a la
rama Nacional.
29. Ttulos V. VI y VII de la Constitucin. De alfi que resuke confuso y contmdc-

tora la utiJi.,an de la expresin "ramas <lel Poder Pblico" en el articulo 2]7
de la Constitucin. al indicarse que en el Consejo de la Judicatura "deber darse
adecuada representacin a las otras ramas del Poder Pblico". En realidad, ~a qu
.ramas" se refiere la Constirucrn ? Quiso, por ejemplo, el constituyente dar repte-
sentacin en el Consejo de la Judicatura al Poder Bstadal y al Poder Municipal,
en virtud de la nacionalizacin de la Justicia, es decir, en virtud de que las fun-
ciones judiciales se reservaron a J~ rama naonal del Poder Pblico~, o ~quiso el
constituyente que en el Consejo de la judicatura estuveeea representados los cgnos
del Poder Ejecutivo Nacional y del Poder Legislativo Nacional, adems de los del
Poder Judicial? Indudablemente que la intencin del constituyente fue la segunda,
tal como sperece expreso de la Exposin de Motivos del Provecto de Constitucin,
"se opin que el Consejo de la Judicatura deba estar integrado Inicamente por
miembros del Poder Judicial. Sin embargo, fue criterio predominante en la Comi-
sin, que era necesario asegurar adecuada representacin a las otras ramas del
Poder Pblico, Con elfo se persigue ofrecer al Poder Judicial el concurso del Poder
Le;tis[ativo y del Ejecutivo que tan necesario es para su fortalecimiento". V. en
RFD, N? 21, 1961, pp. 40' y 106. En este sentido, resulta claro que la expresin
que debi utilizar el constituyente debi ser ramas del "Poder Naonal" y no ramas
del Poder PRblico.
30. Cfr. AlJanR. BrewerCaras, Las bwitu'ones fumlamel1laln ... , cit., p. 104. Ello,
por Otra parte, ha sido tradicionalmente admitido por la Corte Suprema: V. Sen.
tetl'U de 111 ese en SPA de 292.)7 y 61157 en M. 1938, pp. 166 Y HZ; Y
Sentencias de la eFC en SPA de 4341 y de 17"4-41 en M. 1942, pp. IZB Y ss.,
y 182 Y sa.
Las funciones estatales

Pero de acuerdo con el texto constitucional, "los rganos a los que
incumbe" (el) "ejercicio" (de las) "funciones propias" (de) "cada
una de las ramas del Poder Pblico"... "colaborarn entre s en la
realizacin de 105 fines del Estado", at por lo que de la unicidad del
Estado y del Poder Pblco; y de la triloga de "ramas" de dicho Poder,
se pasa a la multiplicidad de las "funciones propias" de cada una de
esas "ramas" y de los rganos a los que incumbe el ejercicio de dichas
funciones.
Recoge aqu la Constitucin, siguiendo el texto de la Constitucin
de 1953;" una terminologa nueva respecto a la tradicin constitucional
anterior, pues antes que referirse a una "divisin del Poder" en cada
"rama" del Poder Pblico, entre Legislativo, Ejecutivo y Judicial, se
refiere a que cada una de dichas ramas tiene "funciones" propias; y la
novedad est en esta nocin de funciones estatales." La revisin de
la doctrina de la separacin de poderes qne los proyectistas de la Consti-
tucin hicieron, resulta en nuestro criterio evidente; se busc superar
las distorsiones de la "separacin de Poderes" y sustituir inclusive la
"divisin del Poder" por una asignacin constitucional y legal de fun-
ciones propias a cada rgano del Estado, con la obligacin de colaborar
entre s en la realizacin de los fines del Estado. En la expresin consti-
tucional, por tanto, por funcin ha de entenderse la accin que desarro-
llan los rganos estatales o la actividad que desempean como tarea que
les es inherente. De ah que la funcin es toda actividad de la propia
esencia y naturaleza de los rganos estatales y, por tanto, indelegable
salvo que exista una autorizacin constitucional. Entonces, las diversas
funciones del Estado son slo las diversas formas a travs de las cuales
se manifiesta la actividad estatal."
31. Art. 118.

32. Art. 59, loe. cis., p. 909.
33. En relacin al artkulo 118 la Exposicin de Motivos del Proyecto de Constitucin
seala que en l "se hace la definicin relativa a J separacin de los Poderes y a
la revisin que el concepto clsico de Monresquieu ha recibido en el Derecho
Moderno". r", en RFD N? 21, pp. 389 r 190. En las discusiones de la Comisin
redactora del Proyecto de Constitucin, la ponencia original de dicho artculo estaba
redactada as: "Cada rgano del Poder Pblico tiene su funn propia. pero debero
colaborar entre s en la realizacin de los Emes del Estado". Una modificacin
sugerida por el diputado J. VIJ:;.lb2. condujo a la redaccin definitiva. V. La C01lJ-
tinccin de 1961 y la Erolucion Conssitecionet de Venezeel, Acf,z.r de ia Comsn
Redactora del Proyecto, Tomo 1. Vol, J, Caracas. 1971, p. 150.
3'i. J', AJLw-R. Brewer-Carfas, Las ]nluc:'mUJ T:mddJnellldfeJ. .. , el! .. p. 105,
Puede decirse, entonces, que la doctrina o principio de la sepa-

racin de poderes no tiene aplicacin alguna en Venezuela, en su con-
cepcin rgida, como separacin de tres "poderes" 'atribuida en forma
exclusiva a tres rganos distintos e Independientes," sino que ms bien
ha sido formulada como una "divisin del Poder" en el sentido de que
se establece una multiplicidad de rganos y a cada uno se asigna una
funcin propia, lo que en modo 'alguno significa exclusividad en el
ejercicio de esa funcin. Esta es realmente Ia innovacin constitucional
de los textos de 1953 y de 1961, y el sentido de la llamada colaboracin
funcional de los poderes." En otras palabras, el sistema constitucional
establece una separacin orgnica con la cual no coincide una supuesta
"separacin de funciones".
En efecto, ante todo la Constitucin 110 slo insiste en la distri-
bucin del Poder Pblico en "ramas", sino que asigna a cada una de
ellas y a sus rganos, funciones propias.
En efecto, en cuanto a la rama nacional del Poder Pblico, es decir,
el Poder Pblico Nacional," la Constitucin atribuye su ejercicio a tres
rganos o grupos de rganos separados, distintos e independientes,
teniendo cada uno de ellos sus funciones propias: el Congreso inre,
grado por el Senado y la Cmara de Diputados, ejerce el Poder Legis-
lativo Nadonal 3B y se le atribuye como funn propia, la funcin
legislativa; el Presidente de la Repblica y dems funcionarios que
determine la Constitucin y la ley, ejerce el Poder Ejecutivo Naconalw
y se le atribuyen como funciones propias, la funcin de gobierno y la
35 El carcter flexible. no rgido ni absoluto. del principio en su aplicacin en Venezuela,

ha SIdo destacado repel;,bmente por a juri-lpru,u.ncia de- la COrle SUPrtma, En
particular, V. Sentencias de la efe en SPA de 2">2~O en GF, N" 4, 195V, pp. 84
a .'19; de la eFC en CP de 26~51 en GF. N 8, 1952, p. 114; Y Sentencias de la
es] en SPA de 18-763 en GF. N'1L 1963. pr'- 117-118', de 27-5-<"-.s en GF. N 60.
1969, pp. 115 a 118; de 22-4,(,9 en GF. N" 61, 1969, pp. ') :1 1'); de 9-1-69'. en
GF, N" 65, 1969, pp. 70 a 74; y de 16-72. en GO, N 1.523, extraordinario, de
\,672, p. 9. V" adems, ABan.R. Brewer_Carias, "Algunas bases del Derecho
Pblico en la Jurisprudenda Venemlana", en RFD, N 27, 1963, pp. 143 Y l44.
Las referencias jurisprudenciales citadas a lo largo de este pargrafo pueden VeI'3e
en ,Allan R. 8rewerCaras, /urisprtdellria de !4 Con" Suprema (193Q-19n y
Estudio", de Derecho Admillislratit'o. Tomo l. (El ordenamiento constitucional y
funcional del Estado). Caracas, 1975, Pp. I-n y sa.
36. V. le, C<7f{:f(itucid1T ti" 1.961 J /" El'o/ci" .. , cif., Tomo 1, v()r. 1, p. 50.
37. Art. 136.
38. Art. 138.
39. Arto 181.
220 DERECHO ADMINlSTRA'IrvD
funcin administrativa; y la Corte Suprema de Justicia y dems tribu-

nales que determine la Ley, ejercen e! Poder Judicial," y se le atribuye
como funcin propia la funcin jurisdiccional. Sin embargo, el hecho
de que cada uno de esos rganos nacionales tenga funciones propias
no significa que las ejerza con carcter de exclusividad, pues no slo
en su ejercicio algunas veces intervienen otros rganos, sino que su
ejercicio se atribuye tambin a otros rganos.
En cuanto a la rama estadal del Poder Pblico, es decir, el Poder
Pblico de los Estados, la Constitucin atribuye su ejercicio a dos rga-
nos o grupos de rganos separados, distintos e independientes, teniendo
cada uno de ellos sus funciones propias: [as Asambleas Legislativas
ejercen e! Poder Legislativo de los Estados" y se le atribuye como
funcin propia, la funcin legislativa estadal; yIos gobernadores ejercen
el Poder Ejecutivo de los Estados, adems de ser agentes de! Ejecutivo
Nacional," y se le 'atribuye, como funcin propia, la funcin ejecutiva
estadal. No existe funcin jurisdiccional de nivel estadal, pues la justicia
fue nacionalizada en Venezuela desde 1945,"
En cuanto a la rama municipal de! Poder Pblico, es decir, e! Poder
Municipal, la Constitucin atribuye su ejercicio a un solo tgano al
cual se asignan funciones legislativas de carcter local y funciones ejecu-
tivas: los Concejos Municipales." En el solo caso de la Municipalidad de!
Distrito Federal, la Ley Orgnica respectiva establece una diferenciacin
orgnica entre e! Gobernador de! Distrito Federal y e! Concejo Muni-
cipal del mismo, atribuyendo al primero, como funcin propia, la funcin
-to. Art. 204.

41. Art. 19.
42. Art. 2l.
43. V. lo indicado en el pargrafo 8,
44. El carcter lc:gis[.ativo de los Ordenanzas Municipales parece evidente. n pesar de
que la C0!1stltuCln no lo pr.evea expresamente. Nos apartamos as de la opinin
que sostuvimos en nuestro libro: Albn-R. Brewer-Carias, Los lnsrimcioncs Fen-
damcuralcs . .. , cit .. pp. 107. 150 Y 151. Sobre el carcter legislativo local de las
Ordenanzas Municipales, V., por ejemplo, Sentencias de la CltC en SPA de 2R12-37
en M. 193R, Pp. ~90 a 399; de 2-12-41 en M. 19.4-2, pp. }}5 a 338; de 2.3-42
en M. 1943, pp. 119 r 120; de la CF de 25-3-58 en GF, N'.' 19, 1958. p. 'i(j;
y de la eSJ en SPA de 11-6-69 en GF. N''> 61. 1969, p. 30S; de 12-5-69 en GF,
NI' 65, pp. 172 a 174; de 16-12-70 en G"F, 1970 (consultada en original); de
5-10-70 en GO. N? 1.447, extraordinario. de 15-12-70, p. 10; de 21-1-71 y 21.6-71
en CO, N\> 1.478, extraordinario, pp. 13 Y 39; de 7-2-72 en GO . 1.517, extraor-
dinario. de 14-472, p. 27, r de 2112-72 en GO. N'.' 1.568, extraordinario, de
12-2-73, p. 6.
ejecutiva, y atribuyendo al segundo, tambin como funcin propia, la

funcin Jegislativa local. i~
La 4JIJencia de coiwideNcia de la separacin orgnica

de "poderes" y la asignacin de funciones estatales
En todo caso, a nivel de cada una de las tres ramas del Poder
Pblico, si bien existe una diferenciacin orgnica con la asignacin de
funciones propias ',1 cada uno de Jos rganos, el ejercido de las mismas
por dichos rganos en general, no es exclusiva ni excluyente. En otras
palabras, existen 6rganos legislativos nacionales, esrsdales y municipa-
les; 'la rganos ejecutivos nacionales, estadales y municipales, y rganos
judiciales exclusivamente nacionales; pero lss funciones legislativas, admi-
nistrativas y jurisdiccionales del Estado no coinciden exactamente con
aquella separacin orgnica.
En efecto, como principio general de la aplicacin del principio de
la separacin de poderes en el rgimen constitucional venezolano, puede
afirmarse que Ja "divisin del Poder" no coincide exactamente con la
"separacin de funciones"." Por ello, no slo en mltiples oportu-
nidades Jos rSMos del Estado, adems de sus "funciones propias"
ejercen funciones que por su naturaleza deberan corresponder a otros
rganos, sino que tambin en mltiples oportunidades la Constitucin
permite y admite la intervencin o interferencia de unos rganos en las
funciones propias de otros. Estos dos aspectos de la situacin de la
separacin de poderes en Venezuela, requieren, indudablemente, un
tratamiento separado.
En primer lugar, la flexibilidad del principio de la separacin de
poderes resulta, tal como lo [la sealado la Corte Suprema de que, "si
bien cada uno de ellos tiene definida su propia esfera de 'accin: el
Legislativo, para dctar la ley, reformarla y revocarla; el Ejecutivo, para
ejecutarla y velar por su cumplimiento; y el Judicial, para interpretarla,
45. V. Allan-R. Brewer_C:uas. El Ri"imell de Gobit'-/IO Municipal en el Distrito Pede-
,'al Velln:olaIlO. CMacas, 1968, pp. 57 Y ss. Cfr. la doctrina de la Procuradura Gene-
ra! de la Repblica en Doctrina PGR. 1963, Caracas, 1964, pp. O a 48.
46. V., por ejemplo, Sentencie de la eS) en SPA do: 1-1+62 en GF. N9 35, 1962,
pp. 177 Y ss.
47. En tal sentido, exprcsaruenee se ha pronunci;ldo la Corre SUprem;l o:"lI varias oportu-
nidades. V . por ejemplo, la Sentencia de la CF de 196,53 en GF N9 1, 19B, p. 77;
Sentencia M la CS} en SPA de l.'l76:1 en GF N" 41, 1%3 pp. 116 Y 117; Se.
tencia de la es) en SPA de 27568 en GF. N 6o, ]969, pp. 1D r sr.: y Sentencia
de lo. csr en SPA de 9769 en GF, N" 65, 1969, pp. 70 Y ss.
222 nT;RECHO ADMINISTRATIVO
y darle aplicacin en los conflictos surgidos, la demarcacin de la lnea

divisoria entre ellos no es excluyente, ya que en muchos casos esos
poderes ejercen funciones de naturaleza distinta de las que privativa-
mente le estn atribuidas"." El principio, ciertamente, impide a unos
rganos invadir las competencias propias de otro," pero no les impide
ejercer funciones de naturaleza similar a las de otros rganos.
La Corte, en este sentido, inclusive ha sido an ms clara y deter-
minante: "Lejos de ser absoluto el principio de la separacin de los
poderes, la doctrina reconoce y seala el carcter complementario de
los diversos organismos a travs de los cuales el Estado ejerce sus fun-
ciones; de suerte que unos y otros, segn las atribuciones que respec-
tivamente les sealan las leyes, realizan eventualmente actos de ndole
distinta a las que por su naturaleza les incumbe". "La doctrina esta-
blece que la divisin de poderes no coincide plenamente con la sepa-
racin de funciones, pues corrientemente se asignan al Poder Legisla-
tivo potestades tpicamente administrativas y aun jurisdiccionales y al
Poder Judicial funciones administrativas, como en el caso del nombra-
miento de jueces que hace este mismo tribunal y de la firma de libros
de comercio o de registro civil que hacen los jueces de instancia; y a la
inversa, se atribuyen al Poder Ejecutivo, funciones legislativas como
la reglamentacin, parcial o total de las leyes, sin alterar su espritu,
propsito o razn, que es considerada como el ejemplo ms tpico de la
actividad legislativa del Poder Ejecutivo, por mandato del numeral 10
del artculo 190 de la Constitucin Nacional; toda vez que el Regla-
mento es norma jurdica de carcter general dictado por la Adminis-
tracin Pblica para su aplicacin a todos los sujetos de derecho y en
todos los casos que caigan dentro de sus supuestos de hecho. En otros
casos la autoridad administrativa imparte justicia, decide una contro-
versia entre partes litigantes en forma similar a como lo hace la auto-
ridad judicial"."
48. V, Sentencie de la CF de 19-G-5") en GP, N" 1, 1953. p. 77. En orra sentencia.

al referirse a las funciones estatales, la Corte las diferenci as: "No realiza una
funcin creadora dentro del ordenamiento jurdico, que es la frUicin Jexi.r/atit!tJ,
ni conoce ni decide acerca de Lis pretensiones que una parte esgrime frente a la
otra, que es b. fittci'tt illdi(ia]; sino que es sujeto de derecho, titular de intereses,
agente propio de la funcin admrnisrrat n-a", V. Sentencia de lR-7-6.J de la eS} en
SPA en Gr, x- 41, 1963, p. 116.
49. Cfr. Sentencia de la ere en CP de 26-)-51 en GF, N" R, 1952, p. 114 Y Sentencia
de la CS] en CP de 12-6-68 en publicacin del Senado de la Repblica, 1968, p. 201.
50. Esta doctrina fue establecida en Sentencia de la CS] en SPA de 18-763 en GF
N\' 11, 1963, pp. 11 (-j Y 117, Y rancados por la misma Corte y Sala en Sentenca~
LOS SUPUESTOS POLlTICOS
223
De acuerdo con esta doctrina, <ue compartimos, entonces, la sepa-

racin de poderes ha de entenderse en el sistema venezolano, en primer
Jugar, como una separacin orgnjca entre 105 rganos del Poder P-
blico; y en segundo lugar, como una asignacin de funciones propias
a cada uno de dichos rganos; pero nunca corno una separacin de
funciones atribuidas con carcter exclusivo a los diversos rganos. Al
contrario, adems de sus funciones propias, los rganos del Estado rea-
lizan funciones <ue por su naturaleza son semejantes a las funciones
asignadas a otros rganos. En otras palabras, mediante este principio
se reserva a ciertos rganos el ejercer una funcin en una forma deter-
minada (funciones propias), lo cue no excluye la posibilidad de 'lue
otros rganos ejerzan esa funcin en otra forma.
En efecto, el Congreso tiene atribuida la funcin legislativa y, en
forma privativa, la sancin de leyes por las Cmaras actuando como
cuerpos coJegisladores,:t as como la emisin de actos privativos de
dichas Cmaras." Sin embargo, adems del cumplimiento de la funcin
legislativa, el Congreso y las Cmaras Legislativas realizan funciones
administrativas, por ejemplo, cuando imponen sanciones a quienes infrin.
gen los regbmentos ntemos de las Cmaras, cuando organizan su
servicio de polica o cuando ejecutan su presupuesto de gastos. r.' Asi-
mismo, las Cmaras ejercen funciones administrativas, cuando asignan
o remueven su personal adminisrmtivo excluido de la aplicacin de la
Ley de Carrera Administrativa," es decir, cuando realizan cualquier
acto relativo a la administracin de su personal. Por otra p:lrte, tambin
interviene el Senado en funciones jurisdiccionales cuando autoriza "por
el voto de la mayora de sus miembros, el enjuiciamiento del Presidente
de la Repblica, previa declaratoria de la Corte Suprema de Justicia de
que hay mrito para ello"." En estos casos, por supuesto, no podra
verse violacin alguna al principio de la separacin de poderes, pues
se trata de funciones de naturaleza distinta a las legislativas eue el
ordenamiento jurdico permite realizar, pues en ningn dispositivo se
de 27.5.61'1 en GF. N" 60, 1969, pp. 115 u 118. y de 9-769 en Gt, N 65, 1%9,
pp. 70 a '. Puede verse tambin en AUanR. Brewer-Carias, A.gU1U1! B"H'( hl
Dqterho Pbliro.. loe. cit.. p. 1'14.
51. Att. 1(-,2.
52. Arts. 150, lB Y 158.
53. Art. 158, ords. 1, 3 y 5.
54. Art. 5 de la 1.ey.
55. Art. 1"0.
224
indica que la funcin administrativa corresponde exclusivamente a los

rganos del Ejecutivo Nacional. Al contrario, si habra violacin de
principio y, por tanto, usurpacin de funciones, ( U ando el Congreso
pretende atribuirse por ley el ejercicio de funciones admmistrativas
reservadas a los rganos del Poder Ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo,
de la Ley de Carrera Administrativa que atribuye al Congreso la eleccin
de uno de los miembros del Directorio de la Oficina Central de Per-
sonal," y del Proyecto de Ley Orgnica de Identificacin que atribua
al Senado la autorizacin previa para que el Ejecutivo desgnara al
Director Nacional de Identificacin del Ministerio de Relaciones Inte-
tenores." En estos dos supuestos, al atribuirse el Congreso a s mismo,
por sobre las normas constitucionales, la facultad de nombrar funcio-
narios pblicos de los rganos del Poder Ejecutivo, usurpa funciones
propias de stos, por lo que esas normas seran nulas por usurpacin
de funciones." Por otra parte, tambin habra usurpacin de funciones,
si el Congreso pretendiera crear un rgano administrativo fuera del
control de los rganos del Poder Ejecutivo, como se pretendi en el
Proyecto de Ley Orgnica de Identificacin en 1971."
5(,. Art. 8 de la Ley. Sobre la inconsntucionaiidad de esta norma. I". los comentarios
que formulamos cuando la ley an estaba ea proyecto, en Allan-R. Brewcr-Carfas,
El Estctut o del Ftm(jJl'~l'i() Piblico {'1! I.l L{'} de CtI/TE!'f/ Admllirtr:lJil'd,. Caracas,
1971, p. 182.
">7 Sobre la Inconstitucionel.dnd de esa nnrrru del Proyecto, V. la doctrina de la PGR
14-7-71 en Doctrina rcu, 1971. Caracns, 1972, p. 296.
58. V. Jo indicado en la Nota N 138 del pargrafo 5.
'59. Sobre la inconstitucionalidod de esa norma, la Procuradura General de la Rep-
blica expres lo siguiente: "El proyecto de Ley Orgnica de Identificacin crea
rganos que, por sus funciones. son evidentemente administrativos y, sin embargo,
los sustrae de la competencia del poder administrador y les da "autonoma fun-
ciona! y administrativa" (en forma parecida al tratamiento constitucional de la
Contralora General de la Repblica, articulo 236 de la Constitucin), usurpando
as las funciones del poder constituyente. Es necesario recalcar que el ordenamiento
constitucional venezolano distribuye el poder pblico - -a nivel nacioeal-c- en las tres
r:nna.s tradicionales, de cuya jerarqua slo excluye a determinados y precisos entes
pblicos. Estos son solamente: en la rama judicial: la Corte Suprema de Justicia, ti
Consejo de la judicatura }' el Ministerio Pblico; en la rama legislativa. la Contralorla
General de la Repblica; y en la rama ejecutiva: la Procuradura General de III Rep-
blica y los institutos autnomos. Toda otra institucin tiene que quedar incorporada
c--segn su naturaleza y fines- a una de las tres grandes ramas del poder pblico o
a la figura del instituto autnomo (que es tambin de la ramo ejecutiva). Es incon-
cebible la creacin de ~ganos jurisdiccionales que estn fuera del poder judicial, y de
rganos legislativos distintos del Congreso; pero tambj,!'n es inusitada la institucin
de rganos administrativos colocados fuera de la jerarqua del poder ejecutivo". V. en
Doctrina PGR, 1972, Caracas, ] 973. p. 388. V. lo indicado en la Nota NY 138 del
pargrafo 5.
En todo caso, el problema de la usurpacin de funciones adminis-

trativas por los rganos del Poder Legislativo ha sido resuelt? acerta-
damente por la Corte Suprema de Justicia, al de~larar la nulidad por
inconstitucionalidad de varias leyes estadales, medIante las cuales algu-
nas Asambleas Legislativas pretendieron intervenir en la designacin
de funcionarios de los Ejecutivos esradales o pretendieron crear rganos
administrativos fuera del control de los Ejecutivos estadales.'!" La arg u
mentacin de dichos fallos sera perfectamente aplicable a todos aquellos
supuestos similares que se han producido o se produzcan a nivel nacio-
nal, y se ha utilizado en relacin a las Ordenanzas del Concejo MUIu,
cipal del Distrito Federal que han incurrido en usurpaciones similares
de las facultades administrativas del Gobernador de dicho Distrito."
Pero volviendo al argumento central sobre el alcance de la sepa-
racin de poderes, los rganos del poder judicial tambin pueden ejercer
funciones administrativas. En efecto, la Corte Suprema de Justicia y los
Tribunales de la Repblica tienen atribuida la funcin jurisdiccional
y, en forma primitiva, la adopcin de decisiones acerca de pretensiones
procesales de una parte frente a otra, de nulidad de actos del poder
pblico o de condena de carcter penal, con fuerza de cosa juzgada
jurisdicconalmente, en forma autnoma e independiente de los dems
rganos del Poder Pblico." Sin embargo, adems del cumplimiento de
60. Partkularmente, V, la S~ntencia de la CS] en SPA de ]4-3-62 en GF, N" 35, 1962,
pp. 177 Y ss.. por la cual la Corte declar6 inconstitucionales 105 artCulos de la
Coostltucin del Estado Atagua que atribula a la As.1mbJe:l Legislativa la desti-
!,;,ci~, de los Se<:;fetarios del Ejecutivo del Esta.do .1:fI algunos casos especificos, por
violacin del articulo 23, ord. 2. de la ConltltUClon, y del principio de la sepa"
raCIn de ,=oderes, En tal sentiJ D. ]<1 Corte seiial: "La Constitucin de la Rep.
blica, al se,,~lar atribuciones bsicas de los poderes leg;sl.uivo y E<xutivo de los
Estados. ha querido mantener la separacin prOpia y tradicional en las privativas
funciones de cada uno. a fin de evitar interferencia~ que impidan su libre desen_
"oh'imiento en las ,'ollespondielltes esfeli's de actuacin". Decisiones similares fueron
adoptadas por la Corte Suprema en orcos fallos. y parti(u!armente en los siguienteS:
CFe en SPA, de 2010"41 en M. 1942, p. 290; Y CS] en SPA de 14-3-62 en GF,
N" 35. 1%2. pp. 117 Y ss.; de 30-7"6'> en GF, N" 41. 1%3. pp. 156 Y 157; de
27-3-67 en GF, Nc ~5. 1968, pp. 184 Y 185, Y de 30-6-66 en GF N' 52 1968
pp. 231 Y ss. En igual senlid,). la doctrina de /a PrO(ur.lduria Getle;a( de /; Rep:
bliea es tambin constante: v., en particular. DoC/l'", PGR, J965, Caracas, 196G,
pp. 126 Y ss. Y 187 Y ss.: Doclrjll' PGR 1970, Caracas, 1971. pp. 141 Y ss. Y 271
Y ss.: Doclr', PGR, 1971. Caracas 1972. pp. 281. Y ss.. 295 y 296; Y Doarrne
PGR, 1972, Caracas 1973, pp. ,87 Y 388.
61. En particular. V. las Sentencias de la eFC en SPA de 10-8-38 en M. 1939, p. 269;
de 1O-2.4~ en Al. 19,;-f. pp. 121 a 127; )' de 11_2.4~ en M. 19-i-3, pp. 113 Y 114.
V., adems, las referencias en Allan-R. Brewec-CacJa.>, El RgimeN dO' Gobi..reo
Mu>teip,1. _ >, cil., pp. 57 Y ss.
62. Art. 205.
226 DERECHO ADMIN1STRATIVO
la funcin judicial o jurisdiccional los rganos judiciales realizan fun-

ciones administrativas, por ejemplo, al designar o remover los funcio-
narios administrativos de los tribunales, al dictar los reglamentos de
organizacin o polica en determinados niveles, o al imponer sanciones
administrativas o disciplinarias." En ninguno de estos casos podra verse
usurpacin alguna o violacin del principio de la separacin de poderes,
pues no hay norma alguna de orden constitucional que reserve con exclu-
sividad el ejercicio de la funcin administrativa a los rganos del Poder
Ejecutivo.
Por ltimo, y as como los rganos legislativos y judiciales ejercen
funciones administrativas, as tambin los rganos del poder ejecutivo
realizan funciones legislativas y jurisdiccionales. En efecto, el Presidente
de la Repblica, adems de las funciones ejecutivas propias (funciones de
gobierno y funciones administrativas) ," realiza funciones legislativas
no slo al dictar decretos con valor de ley conforme a la Ley de Medidas
Econmicas de Urgencia respectiva," sino cuando crea normas de carc-
ter general en el ordenamiento juridico al ejercer la potestad reglamen-
taria." Asimismo, los rganos ejecutivos tambin realizan en ciertos
casos funciones jurisdiccionales aun cuando no de carcter judicial,"
siendo en todo caso funciones excepcionales. Dentro de estas funciones
jurisdiccionales se incluira, tal como lo ha hecho la Corte Suprema en
varias de sus decisiones, por ejemplo, las que adopta el Inspector del
Trabajo de conformidad con lo dispuesto en el artculo 198 de la Ley
del Trabajo, siguiendo un procedimiento contencioso de promocin y
63. Se incluiran en estos supuestos los actos de la llamada jurisdiccin voluntaria.
V. Sentencia de la eS] en SPA de 18-7-6:,> en GF, NQ 41, 1962, pp. 116 Y 117,
citada anteriormente en el texto.
64. Para el estudio de la funcin administrativa y la funcin de gobierno, V. lo indio
cado en el captulo 4, pargrafo 1'.
65. Art. 190, ord. 8.
66. Art. 190, ardo 10. Este ha sido el criterio de la Corte Suprema expresado en
Sentencias de la CS] en SPA de 18-7-63 en GF, N<I 41. 1963, pp. 116 Y 117: de
27-568 en GF, N'" 60, 1969, pp 11~ a 118; de 9-769 en G'F, N'" 65, 1969,
pp, 70 a 74, y de 27-1-71 en GO, N'" 1.472, extraordinario, de 11-6-71, p. 18.
Sobre los Reglamentos, V. lo indicado en la Segunda Parte,
61. la funcin judicial sera en realidad la funcin jurisdiccional reservada a los rga-
nos del Poder Judicial. Rn este sentido es que debe interpretarse la expresin de
la Corte Federal en sus Se,.,tencias de 23-7-57 en GF, N'" 17, 1957, p. 32 cit.
tambin en ABan-R. Brcwer-Cartas, AIxull:/J Bases del Derecho Pblico . . . , loe. cir.,
pp. 143 Y 144, cuando expresa que "no puede admitirse que establecido por el
Derecho Pblico venezolano el principio de la separacin de los poderes, pueda
el Ejecutivo ejercer la funcin jurisdiccional". Sobre el carcter jurisdiccional de
ciertos actos de los rganos ejecutivos, V. la doctrina de la PGR de 4-10-63 en
Doctrina PGR, 1963, Caracas, 1964, p. 206.
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228 DERECHO ADMrNIS'TR..ATIVO
evacuacin de pruebas, sometido a lapsos all mismos previstos, al decidir:

"Si e! trabajador goza o no de inamovilidad por ser dirigente sindical,
o si gozando de ella lo pierde posteriormente por hechos que hubiese
cometido, en contra o a favor de la pretensin qne en tal caso pueda
sostener su patrono"." Sin embargo, en relacin al planteamiento de
estas decisiones de la Corte debemos observar que si bien coincidimos
en la apreciacin del carcter jurisdiccional (no judicial) de dichos
actos;" discrepamos, como tendremos ocasin de ver ms adelante, con
la conclusin de dichos fallos de excluir del conocimiento de la juris-
diccin contencioso-administrativa la nulidad de dicbos actos, por con-
siderar que no se trata de "actos administrativos","
Las interferencias crrgnicas en el ejercicio

de las funciones estatales
Pero la flexibilidad de la aplicacin de! principio de la separaClon
de poderes en Venezuela, no slo resulta del hecbo de que, en general,
los distintos rganos del Poder Pblico, adems de sus funciones propias
ejerzan funciones cuya naturaleza es similar a las ejercidas por otros
rganos, sino de! hecho de que en e! ejercicio de las funciones propias
por cada uno de los rganos de! Poder Pblico, la Constitucin admite
o autoriza la intervencin o la interferencia de otros rganos,"
En efecto, en e! ejercicio de sus funciones legislativas, las Cmaras
Se encuentran interferidas en algunos supuestos tanto por los rganos
ejecutivos como por los judiciales, En efecto, la iniciativa de las leyes
puede corresponder al Ejecutivo Nacional o a la Corte Suprema de
Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organizacin y proce-
68. V. Sentencias de la eS] en SPA de HI763 en GF. NQ 41, 1%3. pp. 11< Y 117;
de 27-)-68 en GF, NQ 60, 1969, pp. 115 Y 118; Y de 9-7-69 en CF, N~ 6'5, 1969,
pp. 70 a 74.
69. Nos apartamos en cierta forma de lo que exorcsamos en nuestro libro L/J Lnstitu-
clones Fundamentales , cir., p. 10G. en el sentido de que la [uncin jurisdiccional
estaba reservada en forma exluJ"" al Poder ]udicird.
70. V. Allan-R. Brewer-Cartns, "Estudio sobre la impugnacin ante la jurisdiccin contn-
cioso-administrativa de los actos administrativos de registro", en U(;fO NI Homenaje
a Joaqun Snchez (o visa (en prensa), Caracas 1975. Cfr. Luis 11. Faras Mara, "La
Doctrina de los Actos Excluidos de la jurisprudenria del Supremo Tribunal", en
Arcbioo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. 1, 1968-1969,
Caracas, 1971, p. 334.
71. Cjr. Sentencia de la Cf'C en SPA de 17-,1-'11 en M. 1942, p. 18'1, Y Sentencia de
la CftC en la SF de 23-2-50 en GF, N~ 4, 1950, p. 87.
LOS SUPUESTOS PQL11'1COS 229
dimienro judiciales;" la iniciativa de la Ley de Presupuesto corresponde

exclusivamente al Ejecutivo Nacional y las Cmaras no pueden autorizar
"gastos que excedan el manto de las estimaciones de ingresos del respec-
tivo poyato de Ley de Presupuesto";" el Presidente puede vetar la
ley y devolverla al Congreso para su reconsideracin: 74 y la Corte Su-
prema de Justicia tiene competencia para declarar la nulidad por lncons-
tirucionalidad de Ias leyes o resolver las colisiones que existan entre
diversas disposiciones legislativas. ~~
Por otra parte, en el ejercicio de sus funciones de gobierno y admi-
nistrativas, el Ejecutivo Nacional se encuentra interferido tanto por los
rganos legislativos COmo judiciales. En efecto, los tratados o convenios
internacionales, que celebre el Ejecutivo Nacional, salvo ciertas excep-
ciones, deben ser aprobados por ley especial;" los contratos de inters
pblico, salvo ciertas excepciones, debern ser aprobados previamente
por el Congreso y el otorgamiento de concesiones de hidrocarburos
deber ser autorizada previamente por las Cmaras en sesin__conjunta;"
el Senado debe autorizar previamente al Ejecutivo Nacional para ena-
jenar bienes inmuebles del dominio privado de la Nacin, para auto-
rizar el empleo de misioues militares venezolanas en el exterior o extran-
jeras en el pas, para el nombramiento del Procurador General de la
Repblica y los jefes de misiones diplomticas permanentes, o al Presi-
dente de la Repblica para salir del pas;" la Cmara de Diputados
puede dar un voto de censura a los Ministres el cual puede acarrear
la remocin del Ministro en ciertos casos; 19 el Congreso ejerce el control
de 13. Administracin Pblica;" y los actos de gobierno, reglamentos
y actos administrativos pueden ser declarados nulos por contrariedad
al derecho por la Corte Suprema de justicia."
Por ltimo, en el ejercicio de sus funciones judiciales, la Corte
Suprema de Justicia se encuentra interferida tanto por los rganos legis-
lativos como por los rganos ejecutivos. En efecto, el Congreso puede
72. Art. 165, ordinales '2 y 4.

7'J. Art. 228.
74. Art. In
75 Art. 215, ordinales 3, 4 r 5.
76. Art. 128.
71, Art. 126,
78. Art. 150, ordinales 2, 4, 6 Y 7.
79. Art. 153, ordinal 2.
80. Art. 139.
81. Arts. 206 y 215, ordinales 6 y 7.
decretar amnistas" y e! Presidente de la Repblica conceder indultos;"

e! enjuiciamiento de! Presidente de la Repblica debe ser autorizado
por e! Senado;" y e! Ejecutivo Nacional determina e! nmero de tribu-
nales y su circunscripcin."
En todos estos casos, encontramos supuestos de interferencia o inter-
vencin autorizada constitucionalmente, de los rganos de! Poder Legis-
lativo en las funciones propias de los rganos de! Poder Ejecutivo y del
Poder Judicial; de los rganos de! Poder Ejecutivo en las funciones
propias de los rganos del Poder Legislativo y de! Poder Judicial; y de
los rganos del Poder Judicial en las funciones propias de los rganos
de! Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, que en modo alguno signi-
fican violacin del principio de la separacin de poderes,
Al contrario, estas interferencias confirman e! carcter y sentido
de dicho principio en el ordenamiento constitucional venezolano, que
antes que una separacin de poderes, ms bien consagra el carcter
complementario"" de los mismos, as como la colaboracin y coope-
racin" entre ellos, para la consecucin de los fines del Estado. El
sistema es, por tanto, Un sistema de equilibrio armnico 88 entre los
poderes, en el cual se combinan funciones propias con interferencias,
estando 'atribuida a la Corte Suprema de Justicia la funcin, de asegurar
el balance y contrapeso entre los mismos." En la base de toda la con-
cepcin, en todo caso, est el principio de que si bien hay una divisin
82. Art. 139.

83. Art. 190. ordinal 21.
84. Art. 1'50, ordinal 8.
85. Cfr. Sentencia de la eS] en CP de 22-469 en GF, N" 64, 1969, PP. 9 y ss.
86. Cfr. Sentencia de la CF de 27-,)-'58 en CF, No;> 60, 1969, pp. 11'5 a 118, y de la
csr en SPA de 18-7-63 en GF, N;> 41, 1963, pp. 116 Y 117.
87. Cr. Sentencia de la CS] en SPA de 1-6-72 en CO, Nv 1.523. extraordinario, de
1-6-72, p. 9.
88. Cfr. Sentencia de la eS} en SPA de 5-2-64 en GF, N? 43, 1964, Pp. 14 a 19.
89. V. Sentencias de la CFC en SPA de 4-3-41 y de 17-4-11 en At, 1942, pp. 128 Y ss.
y 182 Y ss. En Sentencia de 1968. sobre Su funcin, la propia Corte seal: "EI
control jurisdiccional de este Supremo Tribunal sobre Jos actos de Jos otros Poderes
del Estado, debe ser ejercido con el sano espritu de mantener y respetar el prin-
cipio de la separacin de poderes, sin invadir la rbita de la propia actividad del
Poder Ejecutivo o del Legislativo. Si este Supremo Tribunal actuara en forma dife-
rente, invadira la esfera privativa de 13$ funciones de otros Poderes, excedera sus
facultades de control jurisdiccional y, lejos de cumplir su elevada misin de afianzar
In justicia, creara un clima de recelo y desconfianza, contrario al principio de colabo-
racin entre los Poderes Nacionales establecido en el artculo 118 de b Constitu-
cin" V. Sentencia de la CS) en CP de 12-6-68 en publicacin del Senado, 1968,
p. 201.
del Poder en sentido orgnico y con las flexibilidades sealadas, a esa

divisin orgnica no se corresponde una separacin absoluta de fun-
ciones. Pero, por supuesto, la operatividad de este sistema de contrapesos
depende de la conformacin poltica del Congreso y de la Presidencia,
pues debido a la forma presidencial de gobierno, si el Presidente de
la Repblica no tiene el respaldo mayoritario del Congreso, el sistema
de cooperacin entre poderes se convierte en un sistema de conflicto de
poderes con el riesgo de que se inmovilice el Estado."
90. V. lo nd;c~do eo el p~r:lsrafo \'\

to. EL REGIMEN DEMOCRATICO y nt, SISTEMA POLlTICOl
El rgimen poltico democrtico constituye, indudablemente, una

de las piezas fundamentales de las instituciones polticas y constifucio-
nales venezolanas, y si bien surge del texto de la Constitucin de 1961,
indudablemente que tiene sus antecedentes formales en los innumera-
bles textos anteriores y en las vicisitudes de nuestra vida poltica."
La democracia forma!
En efecto, el rgimen democrtico, como rgimen poltico-formal
venezolano, comienza expresamente a establecerse en las constituciones,
desde el texto fundamental de 1830, cuyo 'artculo 6 estableci que
"el gobierno de Venezuela es y ser siempre republicano, popular,
representativo, responsable y alternativo"; conservndose absolutamente
En este PM(gr,{o ,ep.-uilllO' ton parte lo expresado en i\llanR. Brewer-Carias, Cambio
PI)!i'/) J R,'fo>'1n,t d<"! EJI.:u/1) en VOleZllcla, Madrid, 1975, captulos 3 a 11.
2" T~l como> re,ult~ de Jo ind;(ado anteriormente (V. par~r.1fo 3L en toda su historia
ccnstLtuclo,ul romo pafs independiente J pJrtir de IBII. Venezuela ha le'lliJ" 2~
I;onstjtll(ir>nl.'s (IRIJ, 1819, 1821. 1330, 1857, 1858, 186-1, 1874, 1881, 1891, lil9-'.
1901, 1901, 1909, 1914, 19'22, 1925, 1928. 1929, 1931, 1936, 1945. 1917, 1953
Y 1961!. sienJn la de 1961, la vigente acruarmente. En e5t.1 forma. y dejando ararte
la Constuu-in de 1830, prinlefa de la Venezuela leparJt-!J. de Colcrobix que tuvo
una vigl.'J1ClJ de 'eintisiete ~os, la actual de 1961 b" sido la de mayor duracin en
lr:>d.1 n.:':'<;tfJ historia const;tuona!. EJJo, pOr otra parte, (<lloca a Venezuela
en el pnmer 1\l!,1r de los r~i"es latiJ1o~mericanOI en CU<lrlto al nllmuo de <-ons(
tucionc '. qul.' ha tenido en Su historia indcpend;ente (V. un recuento numrico de
las constituciones latinOamerkanas en J. Lloyd Mechan, "Latin American Consritc-
ruticns NrnLnal und R~al", rutmnl o/ Polil,"',', Vol 25, N" 2 (m.W. J959),
rr, ~5il a 275. publicado ("mbin en Petr:ts G. Snow, GOt'ErnmeJIl and Po!iricJ i"
I.,,,ji/ /''''Nic.t, 1967. p, )4i. a,imjsmo. V. Jacqueo Llmbert, Am....iqu'" Llllle.
5i"![(!;"""',( S'} _,ler "'i1!sri!tttions POll/f!'O_ Pan\ 1963, p. 3(0); J\lf:ar, por sUpuesto,
no 1'1":' h,)~"rifIC') m materia de "mort.rlidnd ronstirurional", Se.l:lln la exprtsitl
de .\le";l",kr T_ Fdelman, Lt/iJl American GOI"r!!m<?m .~/jd p,,jhJ. Th" Dy".,mi<"J
'Jf J R",d:/;i!11.,,,-l' Socia}, ruinoi" 1965, p_ ,71 El solo nmero de los textos
,."n5tFtU(HlD;ll,(-s I'enn"bnos (l~"'\lestra q"~. rl.'~lmentt, estos no slo han sido puras
ferrl1J' in~r"(~da_l, sino que hasta 1936 fueron hechos a l-a medida d.. 10-> intereses
pcr,:o!l,,h(.,s de, 'os {'J'.IdilJos de tllntO crr d poder. LJS constituciones se teor-
,,,,,10.''1 ",1.is f:,,-.Ill1ent? que un texto rnunidpal j" J S0!a \'0[,untld de Un gober-
n:,r" ,1<: cnntilluar (-n el poder, el inters circunstancial de reforzar las fncult~des
dd "r''i.,blk n dL! lc,"",-n,hntC' (' Fh: dO' 1;1' rll~rz)s Armad"s, e el desen de
"""'.11",,;,, in,kfini,hml'''l.. d<." la '-;'riul ,:1.' 1" R<!p~h{i(a, era suficieruc par~ la
f<,,:dr;',.l ""n:;titucion,,J. cn '''lQdlos en'!" ce: qu" <'~l.1 no era el prdud" del :1rrrbn,
!~('rJ"LJlr,l'nl(- pM J;l fu,,'r.:~, de en ';'UeH) ,;lucW!n.;I I~ Presidencia de la Repblica,
en todos los textos constitucionales que ha tenido la Repblica" hasta

el vigente de 1961, el cual establece (Artculo 3') que "el gobierno
de la Repblica de Venezuela es y ser siempre democrtico, represen-
tativo, responsable y alternativo", De acuerdo a esta trayectoria consti-
tucional, puede decirse que formalmente nuestro rgimen poltico siem-
pre ha sido la democracia, y un rgimen democrtico calificado expre-
samente: popular, responsable, alternativo, representativo;" sin embargo,
si se analiza nuestra historia poltica, tal como brevemente se ha hecho,
se evidencia que Venezuela ha sido uno de los pases Ltinoamcricanos
que menos democracia ha tenido en toda su historia, en la cual hasta
1958, la alternabilidad ha sido inexistente y, la responsabilidad, popu-
laridad y representatividad, relativa y mediatizada, Por eso se 11'<1 dicho
que nuestra historia constitucional es, realmente, una historia de men-
tiras constitucionales,'
El constitucionalismo formal de nuestro rgimen poltico, por tanto,
ha sido tradicional, como lo ha sido la inexistencia de la verdadera
democracia, Sin embargo, en la historia poltica de Venezuela, el ao
El afn reformista circunstancial puede decirse que est tan arraigado en nuestro
sistema poltico, que a comienzos de 197_~ el Congreso aprob una Enmienda COI15-
titucional al texto de 1961, con el nico objeto de impedir que un ex dictador
se pudiera presentar como candidato presidencial en las elecciones de 1973. V. GO
1.585 Bxtr. de 11-'-73.
3. En los textos constitucionales vigentes desde 1909, en el apogeo del sistema federal,
la declaracin se formula respecto del rgimen poltico de 10$ Estados federados,
y no respecto al rgimen de la Repblica. En los textos de 1811 y 1819 se evidencia
dicha orientacin, y el texto de 1821 aclara expresamente (Art. 1) que el gobierno
"ser ahora y siempre popular representativo".
4. Desde 1830 hasta 1936. como se dijo, los caudillos, tan tradicionales en Amrica
Latina, dominaron la vida poltica venezolana (Pez 1830-1816: los Monagas 1846-
1858; J. Castro 1858-1861; Pez 1861-1863; Falcn 1863-1868; los Monagas
1868-1870; Guzmn Blanco 1870-1888; J. Crespo 1889-1898; C. Castro 1899-1908;
J.V. Omea 1908-1935); y los cinco aos de las guerras federales (1858-1863)
destruyeron buena parte de los recursos del pas. Desde 1936 hasta 1958, }" dejando
aparte los regtmenes de transicin de democracia restringida de L6pez Contrcras
(1936-1941) y de Mcdina (1941-1945), slo tuvimos dos aos de democracia repre-
sentativa (1946-1948). El periodo democrtico que se inicia en 1958 marca. en este
sentido, una etapa de excepcional importancia en nuestra historia poltica. Baste
recordar, por ejemplo, que por primera vez en nuestra historia republicana, un
Presidente electo por sufragio universal entreg el poder a otro Presidente electo
en 1964 (R. Betancourt a Ral Leoni}, y que tambin por primera vez en nuestra
historia, en 1969 se produjo una similar alternabilidad en la presidencia, pero con
la caracterstica de que el nuevo Presidente perteneca a un partido de la oposicin
(Ral Lean! de AD a Rafael Caldera de COPEI). En 1974 una nueva alternabi-
lidad democrtica se produjo (R_ Caldera a C.A. Prez de A.D.).
5. Cfr. ErnestoWolf, Tratado de Derecho Constitucional Venezolano, Caracas, 1945.
Tomo 1, p. 60.
LOS SUPUESTOS PQLITICOS
1958 Y la Constitucin de 1961 marcan hechos de excepcional impor-

tancia; no slo la Constitucin lleva un lapso considerable de vigencia,
si la comparamos a las constituciones anteriores, sino que el rgimen
democrtico consagrado en la misma ha comenzado a tener vigencia.
Ahora bien, este rgimen poltico democrtico previsto en el texto
constitucional de 1961 funciona y se actualiza a travs de un sistema
poltico configurado por un sistema electoral y un sistema de partidos
polticos, que analizaremos separadamente.
En efecto, la garanta democrtica de la representacin popular,
segn la cual, residiendo la soberana en el pueblo ste debe ejercerla
mediante el sufragio, por los rganos del Poder Pblico," implica, en
Venezuela, que la eleccin del Presidente de la Repblica, de los dipu-
tados y senadores al Congreso Nacional, de los diputados a las Asam-
bleas Legislativas de los Estados federados, y de los miembros de los
Concejos Municipales, se produzca mediante sufragio universal, directo
y secreto.' Responde este sistema poltico a la idea, relativamente mo-
derna, de que los gobernados puedan elegir o escoger a los gobernantes,
producto, como se ha dicho, de la Revolucin Francesa." De ah la
importancia fundamental que este acontecimiento ha tenido en la evo-
lucin poltica de la humanidad, pues es slo con posterioridad a ella
que, aun cuando en forma relativa en su origen, el pueblo ha adqui-
rido capacidad poltica y, por tanto, la posibilidad de intervenir, a travs
de una representacin, en el manejo y control de los asuntos pblicos.
Con anterioridad, por tanto, los gobernantes no se escogan, sino que
formaban parte del orden natural o divino. No se les escoga, como no
se elige el clima, el sol, la lluvia o la enfermedad; simplemente, se
imponan a los gobernados, quienes no tenan posibilidad alguna de
impugnarlos o cuestionarlos. Adems, el carcter divino o sagrado de
los mismos, los hada mucho ms inaccesibles y, por tanto, eliminaba
toda idea de escogencia. El pueblo no era soberano, slo era soberano
el Monarca, y por la gracia de Dios."
La eleccin de los gobernantes, como sistema poltico, slo surge
entonces, cuando la soberanla pasa al pueblo; y desde el momento en
6. El artculo 4" de la Constitucin venezolana de 1961 establece Jo siguiente: "La
sc.b<'rMi" reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante ..;1 sufragio. por los r;anos
d"j Poder Pblico".
7 Artculos 19, 29, 148, 151 Y 183 de la CDnstitudn de 1961.
R V. par,ll;rafo 2.
9. '7. pargrafo 1.
que se considera que es el pueblo quien decide, la eleccin, como forma

de designacin de los gobernantes, comienza a extenderse. lO En lu actua-
lidad, la soberana del pueblo y, por tanto, la eleccin de los gober-
nantes, al menos en las democracias occidentales, se considera como la
forma natural y legtima del rgimen poltico. La eleccin ha entrado
ya, por tanto, en las costumbres de la civilizacin moderna, y ha adqui-
rido tanta importancia, que frecuentemente surge la tendencia a confun-
dir la democracia con la sola eleccin, es decir, el r.gimen pol itico
(democrtico), con un sistema poltico (electoral), o al menos, a defi-
nir aqul por ste. En Occidente, se considera "democrtico" al pas
en el cual los gobernantes son escogidos por eleccin, y la eleccin en
s misma adquiere entonces tanta importancia, que de slo ser un de-
mento o mecanismo del rgimen democrtico, va a considerarse que ste
slo se agota en ella. En esta forma, can frecuencia se ha falseado el
verdadero contenido de la democracia, que ciertamente no se agota en
la eleccin, y de ah que con tanta frecuencia se hable de democracia
participativa en contraposicin a la democracia formal o simplemente
representativa." En la idea roussoniana de la democracia, por ejemplo,
paca no retroceder a la democracia citadina antigua, no exista relacin
directa entre democracia y eleccin; y en la democracia antigua, por
otra parte, era la idea de la participacin directa la que dominaba. Por
supuesto, la imposibilidad de reunir al pueblo todo en grandes asam-
bleas, as fueran de carcter local, para dirigir los asuntos pblicos, hizo
surgir la teora de la representacin nacional." Por ello, en los dos
ltimos siglos, con el desarrollo de la teora de la representacin a travs
de la eleccin, se va a identificar sta COn la democracia, e inclusive,
la lucha por la conquista del sufragio universal se va a confundir total-
mente con la lucha por la democracia.
10. Para ello se ha dicho que la idea de escoger o elegir los gobernantes se desarroll
paralelamente a la teora de la soberana del pueblo; y el sufragio se universaliza
a medida que esta ltima se extiende. En este sentido, debe recordarse que la nocin
de la soberana que surge de la Revolucin Francesa, como "soberana nacional",
no perteneca al pueblo, sino a ciertos representantes de la Nacin. V. Maunce
Duveger, l nstitutions polisiques et Droit Constitutionnel, Vo!. 1, Paris, 1971,
pp. 101 Y 102.
11. V., por ejemplo, las referencias que se hacen a la democracia participativa en Tomic,
Castillo Velasco y otros, Pensamicnta Comunitario, Caracas, 1973, pp. 15 Y ss.:
57 y ss.; 67 y ss.; y 97 Y 55.
12. V., por ejemplo, John Stuart Mill, "Of the Proper Punctions of Representative
Bodies", en Harry Eckstein y David E. Apter, Compenuioe Potirics, New York,
1963, pp. 104 Y ss.
LOS SUPUESTOS pOLITICOS 237
El sistema electoral: la universalizacin progresiva

En todo caso, estimamos que actualmente est claro, sobre todo
en Amrica Latina, que democracia y eleccin son dos cosas distintas.
La primera, como rgimen poltico, implica el gobierno no slo por el
pueblo, sino para el pueblo; la segunda, como sistema poltico, es uno
de los mecanismos de concrecin del rgimen poltico; y de all la ten-
dencia por transformar la democracia formal en nuestros das, que se
agota en la eleccin, en una democracia econmica y social a la vez que
poltica, que garantice la real participacin del pueblo en los beneficios
econmicos y sociales de la nacin, y en su gestin.
En el caso de Venezuela, el pas, desde la primera Constitucin
de 1811, conoce de un sistema electoral," aun cuando lademocrada
no haya sido persistente y, ms bien, casi inexistente. y si hoy, como
se dijo, el sistema electoral est caracterizado por la existencia del
sufragio universal, directo y secreto y que otorga representacin pro-
porcional a las minoras, ello es fruto de una larga evolucin que
va de un sufragio limitado o restringido a un sufragio universal;
de un sufragio indirecto a un sufragio directo; de un sufragio a veces
pblico a un sufragio secreto; y de un sufragio mayoritario a un sufragio
de representacin proporcional de las minoras. En estos cuatro puntos
puede situarse la evolucin del sistema electoral venezolano, los cuales
analizaremos separadamente.
El primero de los aspectos que marca la evolucin sealada, es el
que va de un sufrago originalmente limitado, a un sufragio universal
como el actualmente en vigor, es decir, que no est limitado por condi-
ciones econmicas o de fortuna o por aspectos particulares de la capa-
cidad o situacin fsica del elector." La universalidad de! sufragio, que
no admite restricciones por razones de sexo, fortuna o condicin social,
IJ. V. las referencias en el pargrafo 3.

14. De acuerdo con la Constitucin de 1961, "son electores, todos los venezolanos que
hJl'an wmpl,do d"x,ocho (18) aos de edad y no estn sujetos a interdiccin civil
ni ~ inhabilttscin pnlitica' (Art, 11), la ley Orgnica del Sufragio de .'> de
seplLt'mbre de l~)', (1'. en Gacela Oficial, N 1609; extraordinano, de dicha fecha)
~darn (Art. 7") que la interdiccin civil debe derivar de sentencia definitivamente
firme y la. .inhabilitacin poltIca de condena penal que la conllevo:, Como pena
~cces?na, D,dla Ley agrego. (Art. r), que "los miembros de las fuerzas armadas
no ejercern el sufragio l11ientl'lS perm:me4C.1n en servicio militar activo" lo cual
parecera destinado a garantizar el carcter de "institucin apoltiGl., obedi~te y no
delber~nlc" que ~s Fuerz~s Armadas NadQrJjl!es tienen de acuerdo con el artculo 132
de la Constitucin.
sin embargo, es slo una realidad constitucional desde 1946. En efecto,

a pesar de que la eleccin para los miembros del Congreso que en 1811
aprob la primera Constitucin republicana de Venezuela, se. realiz
mediante sufragio universal, excluidos slo los esclavos, el prop1O texto
constitucional de 1811 " establece restricciones particularmente de carc-
ter econmico en el ejercicio del sufragio y el cual se reserva a los
varones." Slo es a partir de la Constitucin de 1857 cuando se eliminan
los requisitos econmicos para tener la condicin de elector," y slo es
en el Estatuto Electoral de 1946 cuando se consagra expresamente el
voto Femenino." Debe destacarse que para tener i.l condicin de ciuda-
dano y, por tanto, de elector, las constituciones de J 819 a 1857" exigan
saber leer y escribir, lo cual limitaba el sufragio respecto a los analfa-
betos. Esta condicin se elimin en la Constitucin de 1858," llegando
la Constitucin de 1864 a limitar el sufragio slo a los menores de
dieciocho aos," como consecuencia ciertamente, del iblllalitarismo deri-
vado de nuestras Guerras Federales." A esta sola restriccin, la Consti-
tucin de 1893 agregar tambin, como restriccin, la interdiccin decla-
rada por sentencia ejecutoriada de los tribunales competentes." Esta
situacin permanece regulada en igual forma en el texto constitucional
de 1901 ," siendo la Constitucin de 1904, la que por primera vez en
la evolucin constitucional venezolana, remite a la ley la posibilidad
de establecer restricciones al sufragio, cambiando la reserva' constitucio-
nal existente hasta ese momento." Esta situacin se mantiene hasta el
texto constitucional de 1925. el cual vuelve a establecer reserva consti-
tucional en las limitaciones al ejercicio del sufragio, otorgando la calidad
de electores a los venezolanos mayores de veintin aos, que no estn
1 ~. V. los textos en Notas NQ 11 Y 18 del pargrafo 3.

16. V. Arts. 26 a "O de la Constitucin de 1811 en Luis Merias Otero, Las Consti-
nerones de Venezuela. Madrid. 196'5, pp. 131 y 132. Todas las citas y referencias
a los textos constituncnoles anteriores :1 1961 se harn en las notas sucesivas indi-
cando L1 pgina respectiva de esta obra. "Dichos textos pueden verse tambin en
Ulises Picn Rivas. Indice Constitucional de Venezuela, Caracas, 19,14.
17 V. Art. 12 de la Constitucin de 1857, loco cit, p. 258.
18. Lo cual es acogido en la Constitucin de 1947, loe. cu., p. 851.
19 V. Ccnstitucn de 1819, Art. 4"; Constitucin de 1821, Art. 15; Constitucin de
lH30, Art. J.1: r Constitucin de H157, Art. 12; loe, cit., PP. '166, 200, 225 Y 258.
20. V. Constitucin de 1858, Art. 11; op, cis.. p. 280.
21. V. Art. 16, ordinal 11, de las constituciones de 186'1, 1874, 1881 }' 1891; loe, cit,
pp. 307, 329, 352 Y 377.
22. V. 10 indicado en el pargrafo 3.
2:, V. Art. i-r, ordinal 11, de L1 Constitucin de 1893', loco cit., p. 400.
21 V. Art 17, ordinal 11, de la Constitucin de 1901; loco cit., p. ,129.
25 V. Arts 10 y 17 y ordinal 11 de la Constitucin de 190'1; lo c. cn., pp. 458 Y 160.
LOS SUPUESTOS pOLlTlCOS 239
sujetos a interdiccin ni a condena penal que envuelva la inhabilitacin

poltica, lo cual se mantendr hasta la Constitucin de 1931.~ La Cons-
titucin de 1936, restringe an ms el derecho al sufragio," siendo de
observar que, paradjicamente, la Constitucin que se dicta a la cada
del dictador Gmea, y que abre la transicin hada el rgimen demo-
crtico, estableci de nuevo la limitacin al sufragio para Jos anal fa-
beros, lo que haba sido eliminado desde la Constitucin de 1858, y
consagra expresamente la exclusin del voto femenino, lo cual no estaba
establecido expresamente en los textos constitucionales anteriores." por
otra parte, la edad electoral que en 1864 haba sido reducida a dieci-
ocho 'aos, en la Constitucin de 1936, siguiendo la lnea de las consti-
tuciones posteriores a 1925, se eleva a veintin aos, Con posterioridad
a la Constitucin de 1947, la universalizacin del sufragio se produce
en Venezuela en los trminos que se seal anreriorrnente," permitin-
clase, inclusive, la participacin de los extranjeros en Ias elecciones muni-
cipales, siempre que tengan ms de diez aos en calidad de residentes
en el pas, con uno de residencia en el Distrito de que se trate."
El lufragio directo y secreto

El segundo elemento de la evolucin del sufragio en Venezuela,
lo marca la transicin del sufragio indirecto al sufragio directo, es decir,
de un sistema electoral en el cual los electores no escogen directamente
los gobernantes, sino a travs de unos delegados que sern electores en
segundo grado, a un sistema en el cual los electores escogen inmediata
y directamente los gobernantes. En este aspecto, la evolucin venezolana
no es constante, y para su anlisis debe distinguirse la eleccin para
Presidente de la Repblica de la eleccin para las Asambleas de
representantes.
26. V. Art. 32. ordinal 12, de las constituciones de 192~, 1925, 1929 y 1931; lo. dI.,
pp. 619. M~, 69l v 727.
27 Lo MribllY a "los venezolanos vj\lC'IIes, mayores de veintin afios, que sepan leer
y escribir y qU~ llu est~n sujetos a interdiccin ni a condena penal que envuelva la
inhabilitacin poltica",. Alt. 32, ordinal 14 de la Constitucin de 1936; loro dI.,
p. 767.
28. Es de destacar que la no exclesin del voto femenino en los textos mnstitucionales
posteriores a 1858, si bien no condujo a su admisin, al menos dio origen 11 que
se discutiera su posibilidad. La Constitucin de 1936, al contrario, lo ~xchly
expresamente.
29. V. Nola N" 14 de este pargrafo 10.
30. V. Art. 11 de L1 Constitucin de 1961, y Art. S9 de la Ley Orgnica del Sufragio
de 1973.
En las elecciones presidenciales, desde la Constitucin de 1830"

hasta la Constitucin de 1858, el sistema electoral fue indirecto y la
eleccin del Presidente de la Repblica se real iz por Colegios electo-
rules o Asambleas electorales, electos a su vez por sufrujio restringido; 32
y desde la Constitucin de 1858 hasta la de 1874, la eleccin se realiz
en forma directa por los electores, en sufr3gio fundamentalmente uni-
versal." En la Constitucin de 1881 se estableci de nuevo la eleccin
indirecta del Presidente de la Repblica, la ClJ:tI se realiz por un Con-
sejo Federal designado por el Congreso." regulacin que permaneci en
la Constitucin de 1891." La Constitucin de 18')3 vuelve a establecer
el sistema electoral directo y secreto," lo cual se climinar.i de nuevo en
la Constitucin de 1901, al establecer un sistema electoral indirecto para
Presidente de la Repblica con participacin de los Concejos Munici-
pales." A partir de ese texto constitucional y hasta la Constitucin
de 193o, el sistema electoral para Presidente continuar siendo indirecto,
efectundose la eleccin por el Congreso H O por un Cuerpo Electoral
designado por ste." La Constitucin de 1917 vuelve a establecer la
eleccin del Presidente de la Repblica en forma directa y secreta y,
como se vio, mediante sufragio universal, lo cual permanecer en la
Constitucin de 1l)')3,+') estableciendo la. Constitucin vigente de 19G1
que 1" eleccin del Presidente de la Repblica se har por votacin
universal, directa y secreta." disposicin que ha regido las ltimas elec-
cioncs posteriores a 19j8.
En cuanto a las elecciones p:ua las Asambleas representativas, puede
decirse que la eleccin de senadores al Congreso Nacional, en toda
~. En las onstitucionos de lHI L An 76: de 1R19, Art. P. Ttulo VII, Seccin
Seaund.i. de ls~l, Art.~1, la eleccin t;J[nbi:l se rq~uJ en forma indirecta, aun
cuando nunr.: tuvieron (w(,rtullid,ld de ser reatiz.rdcs ; oll, cu., pp. ito. 177 Y 202.
3~ k", Constitucin .lc lS.""O, Art. l()~' Constitucin de 1S~,7, Art 'i9: toe. cit. pp. 238
v 266.
-"" r. Constitucin de 18')8, Art. 81; Constitucin de 1861, Art. 6), y Constitucin
de IS"'I, Art. C~: ir);', ../, .. pp. lK9, ."13 Y -""r.
3,1 [". CI\nsttlKi/lTl d, IBS1 Art. (;1 V ss "Y. cir., p. 359 .
.) '). V, Constitucin de 1891. Art. (}1 y ~S.; loc. cit. p. 38.~.
%. V. Constitucin de- 189_;;, Art. 6j: IIJc, cn.. p. ,107.
37 V. Constitucin d... 1901, Art. H2: loe, ca., p. 4;;9,
3H V. Constitucin de 1901, Arr. 75, Cnstitull de ]91.'1, Arr. ;,1; Constitucin de
1922, Art. .i. Constitucin de 1925, Art. 9(', Cunstitlll'in de 192R, Art 96; Cons-
titucin de In9, Art. 9{J; Constituci~l de 1931, Art. 96: Constitucin \~(;' 1936,
Art. l){): loe. cir., pp. ,198, ),)1, YJ5, 6.";;0, 667, 70::', 7:"8 r 779.
;:'9 T. Const;t\\,'in dI:' 1';0,1. Art. -io. toe. o:" p. S7
AO, l'. Con~ttucin de 19,17, Art. 192; y Constitucin de 195.'3, Art. 10-1; loe. cit.,
pp. ~;7:-'J Y ,:>\S.
41 V, Ccnstiruc.n (!c19(i1, Att" 113 y lB:1,
LOS suPUESTOS POLlTlCOS 241
nuestra evolucin constitucional, con excepcin de las constituciones

de 1947 y la actual de 1961,'" siempre fue indirecta, realizndose la
eleccin, generalmente, por las Asambleas Legislativas de los Estados
federados," por el Congreso constituyente," o por los colegios electo-
rales provinciales." Actualmente, sin embargo, para formar el Senado
se eligen por votacin universal, directa y secreta, dos senadores por
cada Estado federado y dos por el Distrito Federal." En cuanto a la
eleccin de diputados al Congreso Nacional, la eleccin indirecta no
ha sido una norma tan absoluta como en el supuesto de los senadores.
En efecto, desde la Constitucin de 1811 hasta la Constitucin de 1830,47
la eleccin de diputados al Congreso Nacional se realiz mediante el
sistema indirecto. A partir de la Constitucin de 1859 hasta la vigente
de 1961, puede decirse que la eleccin de diputados al Congreso ha
sido siempre una eleccin directa," con la sola excepcin de la Consti-
tucin de 1936, que estableci una eleccin indirecta, por las Munici-
palidades de cada Estado federado, de los diputados al Congreso Na-
cional." Debe tambin destacarse lo paradjico que resulta esta limi-
tacin al ejercicio directo del sufragio, en el rgimen de transicin de
la dictadura de Gmez al rgimen democrtico posterior. En la actua-
l.", Constitucin <le 19-47. Art. 04; loro rif., p. 865; Y C0nstitucin de 1961, Art. 148.
V. Constitucin de 1811. An. 48; Constitucin de lf12l. Art. 93; Constitucin
de 1~57, Art. 2~; Constitudn de 1858, Art. 49; C""stitllcin de 18(;4, An 25;
Constl111ci6n de 1874. Art. 25; Constitucin de 1881. Art. 25; G'nstitucin de
1891, Art.2~; Constitucin de 1893, Art. 26; Constitucin <le 1901 Art ~6'
Constitucin de 1904. Art. 35; Constitucin de 1909. Art. 40; )nstitllci6~ de "9i-4:
Art. 39; Constitucin de 1922. Art. 39; Constitucin de 1922, Al!. 60; Consti-
tucin de 1923. Art. fO; Constitucin de 19>9. /t.rt. (-,(l' Constitucin de 193J,
Are 60; Constitucin de 1936, Art. 59; Constitucin de 1953, Art. 70; loe. ir.,
PP. 134, 210, 260, 284, 309, 33t. 3~5. 379. <j03. 4;'2, 463, 493, 549, 588, 624,
(,(,0, 696. 732, 772 l' 911,
44 V. Constitucin de 1!lt9. Art. ."', Seccin 111. Titulo VI; loe. eil., p. 174.
V. Constitucin de 18:;\(). Art. 36, loe. cit., p. 228.
"
4 6. V. Co;;nstitucin de 1961, Arts 113 y H8.
47. V. Constitucin d", 1811, Art. 1-1; Constitucin de 1319, Art. 1, Seccin Il, TI.
tulo VI; Constitucin d", 1821, Art. 84, y Ccnstirucin de U'30, Arts. 36 y 50;
loe, m., pp. BO, 173, 209. n8 y 230.
V. Constitucin de 1857, Art, 21; CUl\<;titucill de 18~8, Art. 58; Constitucin de
1864.' An. 20; Conltltu'in de 187-4, Art. 20, Constitucin de 1881, Arl. 20; Cons-
ntucin de Hl91, A,t. 20; Constitun de J893, Art 22; Constitucin de 1901,
Art, 32; Constitucin de 1904, Art. 31; Ccnstitucin' de 1909, Art. 36; Cunsti.
tucin de 191.4, .Arl. .35; Constitucin de 1921, Art. 35; Constitucin de 1925,
Art. 56; CQnsutuCln de 1928, Art. 56; Constitucin de 1929, Art. 56; Constitucin
de 19"L,Art. 56; Constitu(in de 1947; Art. 151'. Constitucin de 1953. Art. 69;
ConstItUCIn de 1961. Art. 151; oro cit., pp. 259, 285, 308, 330, )4, 378, 402,
'131, 462, 491, 545, 587, 613, 660, 696, 7:>2. 8&1, 912 Y 9.56.
V. Constitucin de 19%, Art, ~5', op. til" p. 771.
242 DERECIIO ADMINISTRATIVO
lidad, en todo caso, la eleccin de diputados al Congreso Nacional se

realiza tambin por votacin universal, directa y secreta co.n represen-
tacin proporcional de las minoras, en el nmero que determina la Ley
Orgnica del Sufragio segn la base de poblacin requerida, que la
Constitucin prohbe que exceda para un diputado, del uno por ciento
de la poblacin total del pas. '"
El tercer elemento de la evolucin del sistema electoral venezolano
est marcado por la transicin del sufragio pblico al sufragio secreto
que existe en la actualidad. En efecto, en las primeras constituciones
de la Repblica de 1811 y 1830, el sistema de voto pblico fue exi-
gido," y es aqu, tambin, que la Constitucin de 1857 establece el gran
cambio al prever la g;trant:l del sufragio secreto, lo cual perdura
hasta 1874." La Constitucin de ese afio vuelve a establecer el sufragio
pblico," lo cual ser cambiado de nuevo por la Constitucin de 1893
al exigir, como todas las posteriores," el sufragio secreto, con la soja
excepcin de la Constitucin de 1936, que no estableci nada al respecto.
La Constitucin vigente de 1961, con carcter geneml, establece que
"la legislacin electoral asegurar la libertad y el secreto del voto","
lo cual se aplica a todas las elecciones, tanto para representantes nacio-
nales como estadales y municipales.
El sistema electoral nrinoritarlo y la representacin proporciona!

El cuarto elemento que caracteriza la evolucin constitucional vene-
zolana del sistema electoral, es el que marca la transicin de un sistema
50. V. Constitucin de 1961, Art 15L La Ley Org.inica del Sufrag.o tle 1973 estableci
la base de poblacin pafa degir un diputado en el 0, 'jS por ci...-nto de la poblacin
del pas (Art. Y'). V. en GO. 1.609 Exts. de 6-9-73. r
51. V. Constitucin de IHII, Arts. 39 y 7f,; Constitucin de 1891, Art. ; Constitucin
de' 1B21, Art. 2-L Constitucin de 1830, Art. 26; loro ct., Pfl. 133, 140, 168,
:~Ol y 227.
52, V. Constitucin de 1857, Art. 59; Constitucin de 1858, Arts. 58 y 81; r C0115ti
turin de 1R6i. Art. (,3; loe, cu., pp, 267, 285, 289 Y .113.
53. V. COllslituci<'m de lR7-, Art. n, ordinal 23; Constitucin de ]881, Art. 13, ordi-
nal 22; Constitucin de 1891, Art. 13, ordinal 22; loe. cit, pp- 328, 350 Y 375.
54. V. Constitucin de 1893, Art. 13, ordinal 2f; Constitucin de 1901, Art. 6", ordi-
1l:J1.21: Ccnstitudn d 1901 Art. 7'1, ordinal 19; Constitucin de 1909, Art 12,
urdmal 19; Ccnstitucln de 19U, Art. 19, ordinal 20; Constitucin ele 1912,
Art. 19, urdiria l 20; Constitucin de 11)25. Art. 17, ordinal 1"; Constitucin de
1928, Art. 17, ordinal 1"; Constitucin de 1l)2Y, Art. 17, ordinal F; Constitucin
de 19.'1, Art. 17, ordinal Iv; Constitucin dt, 19'7..Arts. 151, I'i1 r 192; y Cons-
titucin de 1953, Arts, 69 y 10j; i-: cir., pp. 398, 425, 456, <186, 540, 582, 614,
6'1], 687, 723, 864, 865, 873, 912 Y 9U.
55, V. Con!'>tit.ucin de 1961, Art. 113.
electoral mayoritario o uno minoritario. Paradjicamente, los tres elemen-

tos evolutivos anteriores configuran un proceso de "democratizacin"
del sufragio 'al hacerlo ahora universal, directo y secreto; sin embargo,
el cuarto elemento sigue una direccin inversa: dificultar la formacin
de gobiernos capaces de representar las mayoras nacionales. En efecto,
la transicin de U1l sistema electoral mayorirario a uno minoritario debe
analizarse distinguiendo Ias elecciones para Presidente de la Repblica
de aquellas destinadas a elegir los miembros de las Asambleas repre-
sentativas.
En la eleccin de Presidente de la Repblica, la evolucin ha mar-
cado una transicin de un sistema electoral de mayora calificada a un
sistema de mayora relativa. En efecto, las constituciones de 1811 a 1857
exigieron una mayora de las dos terceras partes de la votacin p;ua la
eleccin presidencial," previendo la Constitucin de 1857, P'" ejemplo,
el recurso a una segunda votacin entre los dos candidatos que hubieran
sacado mayor nmero de votos, cuando ninguno hubiere obtenido la
mayora calificada." La exigencia de la obtencin de Jas dos terceras
partes de la votacin para la eleccin de Presidente fue modificada por
la Constitucin de 1858, la cual exigi la mayora absoluta, exigencia
que permaneci en el texto constitucional hasta la Constitucin de 1922.58
Las constituciones posteriores de la dictadura gomecista no consagraron
proporcin determinada para la eleccin presidencial, la cual era regida
en todo caso por los deseos del dictador; y, paradjicamente, la Consti-
tucin de transicin de 1936, sigui el ejemplo de las constituciones que
la precedieron, no estableciendo porcentaje alguno para la eleccin pre-
sdencial." A partir de la Constitucin de 1947 hasta la actual, Se con-
sagra expresamente la eleccin directa del Presidente de la Repblica,
5(,. P", Constitucin de 1:'119, Arr. 7; Constitucin de 1830, Arl. 105; l' Consritucic
de 1857. Art. 59; loe. CIt., pp- 177, 2}8 y 267. No se hace referencia a la Consti.
tucin de 1811 porque se ,rat,., de la nica, en nuestra evolucin constitucional
que consagsba un ejecutivo colegiado de tres rmembrcs. '
57. V. Constitucin de 1857, Art. 59; loe. rit., p. JG7.
58. V. Constitucin de 1858, Art. 8.'1; Constitucin de 1,%4, Art 65; Constitucin
de 187', Art. 6",; CnstJtlJl:il1 Je 189J, Art. 65; Constitucin de 1901 Art. 82
Constitucin de 1904, Art. 72: Constitucin de 1909', Art. 77; Constft.ucin d~
1914, Art. 76, Y Constitucin de 1922, Art. 76; tor. cit., pp. zgo, 314. 336, 1108,
'139, ~6l'l, 498, 5521' 59'1. No se hace refere.ocia a las constituciones de 1881 y 1891,
pues Stas estableCIt'roo la e!ecc,n dEl Pn'~,d""te por Un Consejo Feder~J V. Nora
N }5 de este par;-r<li('. E, de destacar que eotre 1358 r 1881 la eleccin presi-
dcncial fue directa. V. No!" NV B de este pargrafo.
59. Las leyes ele.:f<Jralcs de la l~oca, sin embargo, mantuvieron la f6rmll~ de la maycr!a
absoluta que se habia c>l"blecido r'JE'stitucionalmente h~su 1922.
por mayora relativa de votos," es decir, es electo el candidato que

obtenga el mayor nmero de votos.
En el campo de la eleccin de representantes, la evolucin se
caracteriza por la transicin del sistema de escrutinio mayoritario al
sistema de representacin proporcional. En efecto, el sistema de escru-
tinio mayoritario para la eleccin de senadores y diputados fue el nico
conocido en Venezuela hasta el ao 1945,'" cuando el Estatuto Electoral
dictado por la Junta Revolucionaria de Gobierno en ese ao, p,na la
eleccin de los miembros de la Asamblea Constituyente, previ por
primera vez en nuestra historia constitucional el sistema electoral de
representacin proporcional. Este sistema, posteriormente, consagrado en
la Constitucin de 1947,''' es el vigente en la actualidad';'; Debe desta-
carse que quizs fue consagrado en 1Y17 y posiblemente tuvo razn
de ser en los primeros aos de 19G0, dada las situaciones, en ambas
fechas, de transicin hacia el rgimen democrtico, con el objeto de que
ningn partido dominara en forma absoluta las Cmaras Legislativas.
Las sucesivas dictaduras de principios de siglo hasta 1936 y de la d-
cada de los cincuenta parecen haber producido esta. reaccin contra el
absolutismo."
Como resultado de esta evolucin, en Ia actualidad, el sistema elec-
toral venezolano es universal, directo, secreto y de escrutinio minori-
tario, con la exigencia de slo una mayora relativa (simple mayora)
para elegir Presidente de la Repblica, y de la aplicacin del principio
de la representacin proporcional de las minoras para la eleccin de
los miembros de las Cmaras Legislativas, mediante listas bloqueadas,
en 23 circunscripciones electorales (equivalentes a los veinte Estados,
60. V. Constitucin de 1947, Art. 192, y Constitucin de 19'53. Art. 10-1: loe. cir..
pp. 873 Y l)Ul; y Constitucin de ]961, Art. 18::i.
61. V,) en este sentido, la opinin de E. \\;/olf, TUIL:do de Derecbo COIlJtif.'lciollal
V enezoleno, cit., Tomo 1, p. 209.
62. V. Constitucin de 1917, Art. 83, IOf. ca., p. 852.
63. En diversos artlcuius, la Constitucin vigente consagra expresamente el sistema de
la representacin proporcional de las minoras: Art. 19, para la eleccin de dipu-
todos a las Asambleas Legislativas: Art 148, para la eleccin de senadores; y
Art. 151. P,Wl la eleccin de diputados :11 Congreso. Adems, el Art. 113, de
carcter general, agreg:l que "la Jeaislacin electora! asegurar la libertad y el
secreto del voto y consagrar el derecho de representacin proporcional de las
minoras"
64. e/;'. sobre el ca rrtr-r antidicratoria] de 1.1 Constitucin de 19(,1 y lus defectos del
ststernc de representacin proporcional en ].G. Aodueea, "Introduccin a las Actas",
L:~ Cor.r/I.'ucill de 1961 y /.1 Iirolucron Constimcronnl de Venezuela, Actas de la
Comisin redactora del Proyecto, Tomo 1, Vol. 1, Caracas, 1971, PP. XXVI Y ss.
los dos Territorios Federales y el Distrito Federal), con poblacin varia.

ble, pero muy densa en algunas. Esta situacin venezolana, en todo caso,
na es extraa, si se analizan los sistemas electorales de los dems pases
latinoamericanos que conocen de elecciones."
Ejectos del sistema electoral minoritario

Ahora bien, del estudio comparativo de los resultados de los proce-
sos electorales desde 1946 hasta 1973, se puede constatar que el sistema
electoral minoritario en Venezuela, con la momentnea excepcin de
los resultados electorales de 1973. debido 'a la pronunciada polarizacin
que distorsion, como es natural, la lgica del sistema electoral," con-
dujo a gue los gobiernos electos, a medida gue el sistema se aplic,
fueran electos con cada vez menos respaldo popular, y que la integra-
cin de las Asambleas representativas diera lugar a una progresiva
atomizacin de las fuerzas polticas en e11as representadas."
En efecto, en cuanto a la eleccin presidencial, las cifras electo-
rales demostraron hasta la eleccin de 1968, una prdida progresiva
de respaldo popular al Presidente electo y una difusin tambin pro-
gresiva de la votacin entre los diversos candidatos. El sistema minori-
tario de eleccin presidencial, o de mayora relativa o simple mayora,
en realidad condujo a la eleccin de presidentes con respaldo minori-
tario e.n lugar de un respaldo mayoritario." En muchos casos, esta
6S. En general, p~ra la eleccin de Presidente de la Repblica slo se exige la simple
mayora y. excepcionalmente. -algunos paIses como Argentina y Guatemala exigen
rnaynria absoluta. <J como Costa Rica, que exige el 70 por ciento de [os votos
vfidos Para la eleccin de I"s miembros de lns Asambleas representativas, puede
decirse que con la sola excepcn Importante de Mxico, la eleccin se re<l.liza por
el sistema de representacin proporcional de las minoras corno regla general en
America Latina. Es slo en la reforma constnciona de 1963 que en Mxico el
sistema m3}'oritario absoluto tradicional comenz a adquirir carcter relativamente
mixto, 10 cual Se ha reforzado por la reforma constitucional de 1972, al ~dmitirse
I<.)~ denominados "dit)(ltados de partidos" en repr~enlacin de los partidos mino-
nt;rlos. V. los textos en el Diaria Ofirial de 1" Federacin de 22 de junio de 1963
J' de 14 de febrero de 1972 l' la Nota N 80 de este pargrafo 10. Cir., en general,
Maruja Delfino de Palacios. L".f m!l.,iJjrir;mer <WJerJrJJ7a~ y la fwm4 de eteccin
l"nid"nrial, Cuadernos del Instituto de Estudios Polticos. N" 15, Caracas, 1968,
pp. 15 Y ss.: J' RonaId H. McDon:dd, Par/)' SptemJ 'md El",tio1/J in ltin Am",.,,
Chicago. 1')71.
(i(i. V. Allan_R. Brewer-Caelas, Cambio Po1iliw y Reforma .... cie., capitulos 8 y 11.
67 En :;:eneraI, sobn-: los efectos del sistema electoral de representacin proporcional
J' el aniJsis de J<lS elecciones venezolanas desd,. ]9"16 a 197.\ V AlIanR" Brewer-
Carias, Cmbio Poltico y Reiorm ... , dt., captulos 8 y ss.
68. En base a e>lo, con razn h; s<:ala,h T.E. Carrillo Batalla que el "error" de!
"rtirulo 182 de la Ccusnructn debe corregirse)' establecerse la eleccin presidencial
246 DERECllO ADMINISTRATIVO
posicin de debilitamiento ab initio del gobiemo, se agrav por el hecho

de que la eleccin minoritaria del Presidente se acompa de una com-
posicin atomizada-proporcional de las Cmaras Legislativas, pues resulta
evidente que la eleccin presidencial por mayora relativa no tendra
tantas consecuencias inconvenientes, si la integracin del Congreso se
realizara por un sistema distinto al de representacin proporcional.
Lamentablemente, todava el mito del presidencialismo latinoamc-
ricano " est presente entre nosotros y se cree solucionar toda. la con-
tradiccin de nuestras instituciones polticas, estableciendo un sistema
de mayora absoluta para la eleccin presidencial, pero sin cambiar el
sistema proporcional de las minoras para la eleccin de las Cmaras
Legislativas."
En cuanto a la eleccin de las Asambleas representativas, y en
particular de las Cmaras Legislativas nacionales, la aplicacin en Ve-
nezuela del sistema electoral minoritario de representacin proporcional
de las minoras ha producido consecuencias todava ms dramticas."
En efecto, por contraposicin a los sstemas electorales mayoritarios, que
en circunscripciones electorales de tamao variable producen la eleccin
de los representantes que hayan obtenido el mayor nmero de votos, sin
consideracin relativa al nmero de votos obtenidos por los dems can-
didatos, el sistema de representacin proporcional de las minoras tam-
bin en forma variable segn los mecanismos que se adopten, tiende
a asignar representacin a todos los grupos polticos que participen
en una eleccin en circunscripciones electorales generalmente grandes.
por. mayora absoluta. "De lo contrario, seguiremos viendo el contrasentido de un

gobierno proclamado democrtico por la Constitucin, pero elevado a la cumbre del
mando. no por el voto mcyoritaro de la voluntad .l.icneral corno dijera Rousseau.
sino con los sufragios de una pequea fraccin del pueblo", V, Historia crtiC(l deo!
1:0I1n'1'1o de la Democracia, Tomo I, Caracas, 197~, p. 8).
69. V. Lo indiodo en el pargrafo 11.
70. Esta fue la situacin de Chile hasta 197-", que origin tantas contradicciones entre
el Presidente, electo por moyortn absoluta y un Congreso en el cual tena un
respald bastante minoritario, Cfr. jonn E. Garcs, Chile, 1971: "A Revolutionary
Govcrnmcnt within a \X'elfare Statc", en Kcnncrh Medhurst (ed.}, Allende's Chile,
London, 1972, p. 45, Y J. Biehl del Ro and Gonzalo Pemndez R., 'The PoJitic:lJ
pre-rcquisites fol' "- chilean \V;'_y", idem., P. 'i-L Esta cs. por otea parte. la reforma
"original" C01ll~) );, califica La Exposicin de Motivos de la Ley sobre el Rgimen
Nacional Electoral que rini las elecciones argentinas de marzo de 1973 y la siguiente
y, asimismo, cst<l fue l;- reforma que se sugiri, sin xito. en Venezuela a mitades
de 1972 para ser 0plicada en las elecciones deJ973. V. Allan-R. Brewcr-Cartas,
Camhin Politico J' Reorma . . , cit., captulos 9 y ss.
71. Sobre ello, V. A1Jan.R. Brewer-Carlas, Cm//io Poltico J Reforma, .. cir., c'apl-
!
tulos 8 y ss.
LOS suPUESTOS POLlTICOS 247
Diversos mecanismos se pueden adoptar para operar la representacin

proporcional." y, entre ellos, en Venezuela se ha adoptado el llama~o
sistema d'Hondt -c-denominado as en honor de su creador en Bl-
gica-, con listas bloqueadas, el cual, en cierta forma, es el 9~e pen~ite
la mayor proporcionalidad en los resultados de una el:cclOn. debl~o
a su aplicacin inmediata; pcopoccionaHdad que se pecfecCJona, an ,mas,
mediante una segunda operacin postelectoral que conlleva la aSIgna-
cin de los Ilamados "Senadores y Diputados adicionales"."
Ahora bien, en relacin a este sistema de representacin propor-
cional, tal como E. \Volf lo seal, el mismo ha cambiado totalmente
el aspecto de las elecciones en Venezuela." Con anterioridad a ]945, la
eleccin mayoritaria tradicional, dado que en nuestro pas no exista
realmente un rgimen democrtico, no era ms que una pura y vana
formalidad," empleada por la larga lista de caudillos y dictadores como
frmula para imponer su voluntad al pas. La reaccin contra el abso-
lutismo, que DO era producto de un sistema electoral determinado, y el
rechazo a la dictadura mediante la apertura de un rgimen democr-
tico, produjo, sin embargo, los tradicionales juicios de valor sobre la
"justicia." de los sistemas electorales, adoptndose el de la represen-
tacin proporcional como el ms "justo" y rechazndose el sistema
mayoritario que, segn Duguit, "conduce a la opresin de una parte
de la nacin por la otra, so pretexto de contener esta ltima unos
cuantos votos ms que la primera"." Los juicios de valor -"ms
o menos justos"- de los sistemas electorales, si bien son tradicionales
entre nuestros autores de Derecho Constitucional al i.nsistir en la jus-
ticia de los sistemas de representacin proporcional de las minoras,"
estimamos que hoy estn realmente superados." En nuestro criterio, 10
que debe privar al establecerse un sistema electoral, es Ia consideracin
Para un cuadro sobre los diversos ~jstemas electorales, V. Pd1'fi"mi?IIIJ ",,,d Efe'1oraf
S;flemJ. A lV'm1d Ha"dhook. nslltute of Electora! Rcsearch, London, 1962.
7l Artculos 1:1 " ss de la Ley Orgnica del Sufragio.
74. V. E. WolI, T,.atm/o i' Derecbo Crmuitllciollft/ Vene2olq"o. Tomo l. cit., P. 234.
75. La expresin es de E. Wolf, ;em,
76. CiI. por E. Wolf. op, cit" p. 225.
77. V. E. Wolf, op. cir.. p. 226: Ambrosio Orcpem, fA Nllel'a Coesumcin Vene.
=01<1-174. 1961. Caracas, 1969, 1" 325.
78. Pata..un anlisis general sobre la ;.usticia}e los sistemas electorales con eSfX'cial
anlisls de la repre,sentaCln pfpDr~'onal. , . F. Hermens, Democrac)' O" A1/archy?
,.'J J't/ld] 01 ~j (il'o''!lo1/~1 Re/,re,:('/l,'1"Oil. 191 t: E: Llko"ll~an and J.D. Lambert, Vo//lg
11I DOl/cCUcles: 01 Jf:l4/ o{ MaJonl) "Nd Pr'/'oF/Jo1i,f eh'}.');',t! 5)'.'1""''1'-, Lnadan, 1959.
248 DERECJIO ADMINISTRATIVO
de que en una realidad poltica determinada contribuyan o no a la

formacin de un consenso pol tico y, en cierta forma, que puedan o no
dar como resultado gobiernos que gobiernen. Si el objetivo a lograr es
que surjan instituciones polticas cada vez ms dbiles que provoquen
disenso poltico y Can las que no se pueda gobernar, el sistema de
representacin proporcional en pases como Venezuela, es el ms ade-
cuado; si, al contrario, lo que se busca es el establecimiento de gobier-
nos que puedan realmente gobernar y que representen a las mayoras
nacionales, un sistema menos proporcional es el ms adecuado, sobre
todo si sus efectos sobre las minoras pueden atenuarse dndole repre-
sentacin a stas. Una cosa es la representacin proporcional de las
minorias y otra cosa es la representacin proporcional en un sistema
que produce, materialmente, que todos los grupos polticos Sean mino-
ritarios. En otras palabras, una cosa es la representacin proporcional
"de las minoras", cuando sin embargo hay algunos grupos polticos
"mayoritarios", }' otra cosa es que slo surjan gobiernos de minoras.
En Venezuela, la aplicacin de un sistema electoral de representacin
proporcional absoluta condujo durante la dcada de los sesenta, de la
representacin de las minoras a gobiernos de minoras; y si bien mo-
mentneamente la tendencia se detuvo en las elecciones de 1973 por
la acentuada polarizacin poltica, si no se corrige el sistema o sta se
mantiene, la tendencia minoritaria continuar."
LOJ orgel1eJ del sistema de pandos

Una de las consecuencias ms importantes del sistema electoral
minoritario venezolano ha sido el condicionamiento del sistema de par-
tidos polticos, que tambin comenz a conformarse a partir del 1945."
79. V. lo indicado en Allan-R. Brewer-Cnrias , C't1Ilbio Polliro J Rt'fOl'Nltt ... , t.

rupitulo i t.
RO. Por supuesto que 1.1 ;~fin11<lcin hecha de que el sistema electoral venezolano de
representacin j'rcr';:Tion~d hu condicionado nuestro sistema rnultipartidistn, toca
:l:;pect"s n1U~' controvcrtido-c U1 he reor poltica sobre los sistemas de partidos.
Seg':l:l Ia tes!:, de M. Duvcnrcr. difundida desde 19"15, el sistema de partidos pol-
ticos ost condicionado por "'; sistema electoral [}". Meurre Duverger (ed.).
L'b:fhu:/l" def SJ'Jtnt"J Elcvtormcx JUI" la rn- politiqueo Cahicrs de la Pondation
Nilti~lIlil dc-, Sciccre..; Politiqucs. N" 16. Pars, 1950; lilslil.'iUllf Politique.J et
Deoi C01}J"(t:t((;I1Ii(,z, Tomo 1, Pars, 1971, D. 1(,0. V,! ade-ms la bibliogma que
cita en la Nota N" 250) y, en particular," el sistema elector~! de: representacin
proporcional ~lt:ndl' al mul ripartidismo ([/. Mauricc Duvcrger, l"e.f Pnnis Politiques
Pars, 1973, 1)11. :.'69 Y ss.) . Esta tesis 113. tenido grandes defensores, y entre eUos:
En nuestro criterio, y sin llegar a apreciaciones deterministas sobre la

influencia de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos,
estimamos que no puede llegarse a comprender realmente stos y el
porqu de su conformacin, sin el anlisis pormenorizado del sistema
electoral en cuyo marco funcionan."
Ahora bien, si consideramos que el sistema de partidos venezolanos
comienza a estructurarse realmente, como tal, con posterioridad a 1945,
no hay duda de que sus antecedentes remotos hay <fue situarlos en
los movimientos estudiantiles de 1928 y sus antecedentes prximos,
en las organizaciones polticas que comienzan a surgir entre 1936 y 1945,
durante los perodos de transicin de la dictadura 'a la democracia, que
se abren con posterioridad a la muerte de Gmez, en 1935.~2
por la crtica a la representacin prororcion:JI, deben destacarse los diversos trabajos

de Ferdinand A. Hermens, Dcmucn,Cl' or A'f4rch.y? A Stlldy o/ Propor/iONd/ Re!,re
un/afion, 1941; Tbe Representarre Repubfir, 1958; "The Dynamics of Proporriona!
Representation" en Andrew J. Milnor (ed,), Compa'alil'll Poli#ea/ PartreJ, New vork,
1969, y en Harry Eckstein and David E. Apter, COmpafttlj"1l Poli/jeJ, New York, 1963,
pp, 254 J' ss, Por otra parte, deben destacar'ie al;:-ullo~ tr'lbajOS especficos destinados
11 <Ietl"rm;oor 13 inf!ueoa n" 1m sjstema~ ..""'tor..les en 1M instituciones poWicas
y, particularmente, los de E, Lakernan and J. D, Lambert, Volitlg itl D"mocrdej,t:
A Study o/ Majority al/d PropOrtiona/ Eleelor.d S)'J/emJ, London, 1959, y de Douglas
W. Rae, The Poli/jea/ Comeqeencet of 8/eool"4/ L4u'J, Yale U.P., 1967. Por supuesto,
que la tesis de la influencia de los sistemas electorales sobre 105 sistemas de partidos
"O es compartida generalmente (para un anli~js general sobre las diversas tipologas
de los partidos polticos, V. M, Delfino d<! Palacios, "Sistema de Partidos y Sistema
Pnlilico; Descripcin Tipol.:ica", en Poli/ei", N' 2, Instituto de Estudios Polticos,
Caracas, 1973, Pp. 91 Y s~.l, )' se llega inclusive a estudiar el sistema de partidos
poltICOS como una realidad s(JCjO~'oltica sin que se preste aten(in alguna a uoo
de los facto!e, que lo condicionan, el sistema electoral. De ahi, por ejemplo, la
aprecilln de Rooald H. McDol'ald sobre la pOCa atencin que se ha prestado a los
sistemas electorale, l' de representacin poltica en Amrica latina, Par/)' Sy!/em!
d>ld E/e,.tio1lJ jlJ Luin Americ(I, Chicago, 1971, p, IR.
81. En Venezuela, por ejemplo, algunos de los pocos estudios que se han efectuado
sobre el sistema de p~rtidos, ignoran por completo la influencia sobre el sistema
electoral: V. Juan C. Rey, "El sistema de partidos venezolanos", Politeia, N" 1,
Instituto de Estudios Polticos, Caracas, 1972, pp. 185 Y ss. Otros no le asignan
importancia: V. H. Njairn, R. Combellas, E. de Guern y A. Stambouli, El Sirli>ma
PolJ..o Vllne;:olano. Caracas 1975, pp. t5 Y 16. En este sentido, consideramos
incompletas las apreciaciones que frecuentemente se realizan sobre la existencia
de un sistema de partidos o sobre la conveniencia de que un sistema de par-
tidos ~ cambie por otro, sin reEe-re-nci.1 ,1l sistema electoral, como si el sistema
de partidos fuera una simple creacin politica preexistente JI aqul (V., por ejemplo,
Dcnald V. Smile)', "The l\vo Party Systern and One-Parry Dcminanoe in libf:ral
Democratic State", en Andrew]. Milnor (ed.), o p, elt. pp. 54 Y 59 Y ss.; Sigmund
Neumann, "Toward an Comparativo Srudy of Politcal Parties", idem, Pp. 35 Y ss.
82. V, lo indicado en el pargrafo 3.
En efecto, el esquema tan tradicional en Amrica Latina, de par-

tidos liberales y conservadores, que tambin se desarroll en Venezuela
durante la segunda mitad del siglo pasado," fue totalmente eliminado
de la faz poltica de Venezuela, al concluir el predominio de la poltica
regional, federalista y caudillista, mediante la accin integradora de la
dictadura de J. V. Gmez." El nico reducto poltico y de protesta que
existi durante el primer tercio de este siglo, se concentr material-
mente en los movimientos estudiantiles. quienes, sobre todo en la dcada
de los veinte hasta la muerte de Grnez. tuvieron el monopolio de la
accin poltica opositora. La reaccin poltica de la dictadura, no slo
fue feroz en cuanto a la represin desatada, particularmente contra
los participantes en los movimientos estudiantiles de 1928. sino que
provoc una reforma constitucional que iba a legalizar la represin
poltico-ideolgica hasta 1945: la reforma constitucional de 1929, entre
otros objetivos, tuvo el de "prohibir la propaganda del comunismo","
83 1'-, las referencias histricas en E. Wolf, Tratado de Derecho Constitucional Vel/e-

zolana, Tomo 1, Careras 1945, pp. 237 l' ss.: Anbal Pinto, con razn, considera
este esquema como un reflejo de la importacin masiva de instituciones polfticas
europeas creadas para satisfacer intereses, relaciones y objetivos completamente anti-
pticos a los problemas bsicos del desarrollo, "Poliricat Aspect of Economic Deve-
lopment". en Claudia Veliz {ed.}, Obsracles ro Cb.mec jI! fAtiU Americe, Oxford.
1969, pp. 20 r ~1
s.r. l-'. lo indicado en el pargrafo :".
85. As se dispuso (;0 el artculo .;2, orr]. (i, de la Constitucin de 1929 COll10 lirni,
tJ.cin.<1 l~. lib~rtad de pcnSanielt(l: "Queda tambin pmhibida ra propaganda de!
comumsmo . T/. en Luis Marias Otero. LIJ COIIJtitIlC'I/Cf de V'eneztceia, Madrid,
1965, p. 65). ll.Jj la vigencia de Lt Constitucin de 1931. b cual contena una
norma similar, se dict meses antes de la promulgacin de la Constitucin de 1936,
id Ley para g,lrantc::ar el orden pblico y el ejercicio de los derechos individuales,
c.l}'o art.lculo 3.'> estableca lo sigujcotc: "[1 que pblicamente, de palabra, por escrito
o p~r Impresos, pe,' Il'cdio de la radiodifusin. dibujos. carteles, mitines u otros
medios de pubficidad. (1 haciendo U"O de algn servicio pblico, hage propa,L:;anda
;t favor de la abolicin de la propiedad privada, lucha de clases, incitacin de lo;
obreros mtrn los patronos. extincin de la familia, desconocimir:nto de la ley. dicta-
Jura J.el proktarJ~do; as c(>Jll~) las dems doctrinas o mtodos que abarquen el ideal
comunista, a!larq.tllsta C) tcrrcnsta, sern penados con p~isi:l de uno a tres aos. Si
romo cO;lse.cucnCl:!. de 1.1 propaganda llegaren a verificarse 'Cc!I'JS del ictuosns o desr-
dene~ pblicos. la pena ser de dos a seis ;os". Esta lcv. denominada "Lev Lara"
en ~'Irtud de: haber sidl1. su red,ldcr el Ministro de! I:cri0f de la poca. doctOI:
Al~Ja??ro Lara. estuvo vlgC:fJte h,lsta 19'). V. k decisin de L:1 Corte Federal y de
CaS?ClOll de -1-341 (M. 1912, pp. no-1.')(;) sobre esta limitacin en Allan-R Brewer.
Cana.s,. flJr~Spf;l"e!lci({ de la Curte Suprema 1930-1974 y Est udios de Derecho
/l..dn1!Nls/r!~~'r). Tomo 1 (El ordenamiento constitucionn l y Funcional del Estado),
C.lr.1Cl~ 191), rr. J 10 r ss.
la cual permaneci, ampliada, no slo en la Constitucin de 1936,8G

srno eue condicion la vida de las nacientes organizaciones polticas
hasta 1945.6
En efecto, con la muerte de Gmez puede decirse que ces el mo-
nopolio polftico de los grupos estudiantiles," y la liberalizacin poltica
parcialmente iniciada por el gobierno de E. Lpe~ Contreras y cons~
lidada por el gobierno de L Medina Angarita," dio lugar a la Consti-
tucin entre 1936 y 1945, de diecisiete 'partidos polticos, la mayora
de los cuales tuvieron como fundadores y participantes a los miem-
bros de la Federacin Venezolana de Estudiantes (FVE), entidad a quien
haba correspondido motorizar los movimientos estudiantiles de 1928.
La "generacin del 28", por tanto, asumi la lucha poltica y el mo-
nopolio de los partidos en 1936, y de la larga lucha entre los gobiernos
de transicin y los partidos generalmente de izquierda," slo llegaron
a traspasar los acontecimientos del ao 1945, los partidos Accin Demo-
mtica (,'\0), que asumi el poder, y el Partido Comunista de Venezuela
{scv}, pues el Partido Unin Repblicana Democrtica se constituy
en 1946 como oposicin de la izquierda democrtica al partido AD. 9 1
Los lideres de estos partidos, indudablemente, fueron factores fun-
damentales hasta la dcada de los setenta, en la consolidacin del
rgimen democrtico. En 1936, al separarse de la FVE otro ncleo es-
tudiantil, se constituy la Unin Nacional de Estudiantes (UNE),
opositora a la lnea poltica de la izquierda originada por aqulla,
dando lugar posteriormente a la constitucin del Partido Accin Elec-
86. El famoso iociso VI del zrti<:ulo 3Z de I.~ Consnrucin de 1936 estableri Jo
sic;uknte: H~e considernn corluarias a la independencia. a la forma poHtica y a la
paz social de la Nacin. lns doctrinas romun;stas y anarquistas. l' los que las pro-
clamen. propaguen o practiquen sern considerados ,omo traidores a la Patria y
castigados wnfQlme a las leyes".
87. La reforma con~titucional de 1945, real;zad'J al final del gobierno de Medina, elimin
la prohibicin constitucional que tena la izquierda para actuar politicamente en
Venezuela. V. Luis !\farias Otero, op. cit., p. SO.".
8S. Cfr. D.H. Levine. Co1/flic-1 dtld Politic-tll Chal/ge i" Ve1ll':<l/dd. Pr;nce!on. 1973. p. 14.
as. V. lo indicado en el pargrafo 3,
90, V. bs referencias a las ms importantes decisiones de la Corte Federal y de Casa-
n en re/;;n a 1" legalizacin e ilegalizacin de Jos partidos polltkos, en E. WolL
op. tit., Tomo l. pp. 247 Y ss,
91 rara Un estudio de los antecedentes tle j", principatea partidos polticos venezola-
nos, V. Manuel Vi,ente Magallanes, PaflidoJ Poli/leos JleII<?zo!:moJ, Caracas, 1960;
RaJa,,) Gallegos Orliz, r...., Hislorid Pol/ira de JlI!llt'Zuda de Cipria>1O CaJlfO a Phez
Jimbll?z, Caracas, J96il; y el reciente u,1b.!;o de Manuel Vicente MagaJlanes, amplia.
cin y reedicin del cit~dn, Lo,' Partid" Poltico, ,11 1" E.,.o!ut>1 HiJl,ica Von
zol"'M, Caracas, 197.,.
toral (AE), que despus de 1945 se convertira en el Comit Poltico

Electoral Independiente (COPE!). cuyos lderes tambin fueron facto-
fes fundamentales en la consolidacin del rgimen democrtico en Ve-
nezuela."
El ao 1945 marca, sin embargo. el punto de partida institucional
del rgimen democrtico-representativo en Venezuela, con la reforma
constitucional de 19i15 que elimin las limitaciones poltico-ideolgicas
que haban obstruido los intentos de actuacin politico-partidista desde
1936," y con la promulgacin del Decreto N" 217 del 15 de marzo
de 1946 de la Junta Revolucionaria ,le Gobierno que sucedi al Pre-
sidente Medina en el poder, mediante el cual se establecieron las li-
bertades pblicas y garantas polticas clue condicionaron buena parte
de la evolucin democrtica posterior." La misma Junta Revoluciona-
ria de Gobierno, en la misma fecha, dict un Estatuto Electoral para la
eleccin de una Asamblea Constituyente en 1946, estableciendo por
primera vez ~como se dijo- el sufragio universal, directo y secreto,
y un mecanismo de escrutinio de representacin proporcionaL Con las
elecciones realizadas en 19.:i6, puede deci rse, se inicia en Venezuela la
configuracin del sistema electoral y del sistema de partidos."
92, Sobre la Ul\;E, V. Por tos le,/!,ilimoJ idl'rt!er del t'J!t1ditl!!/(, renezotano. UNE' Gu-
f,Y/Jl de flJht ide,t rci.oluiionaria. {Est. Introd.) pl'r l'\audy Surez, Caracas. 1973.
9). L<: Constitucin de .5 de mayo de 19 j'). sin f'mbatj:t" slo tuv-o uu vigencia de
seis meses. pues el IR d." octubre eh; ese <lOO, la junta Revolucionaria de Gobierno
la derog. C/'. Luis Mari<ls Otero. or. cir., p, 88B.
9'1. Este DeUdo estableci. entre otrc-s derechos: "1) El derecho de sufr;lp:io p:ll'a todos
los venezolanos mayores de dieciocho aos, con LIs solas excepciones establecidas en
el Estatuto Electoral y, en consecuencia, pueden formar parle de Jos partidos o aso-
ciaciones polticas y tienen derecho sin distincin de sexo. al ejercicio ele cargos
pblicos, salvo que por disposiciones especiales se reclamen cvudicipr.es o cualidades
particulares". 1/. en Luis Marias OtCf0, op, cit .. p. IE;'~.
95. Para el estudio de la evolucin y (onfgu:':lO del sistClllil dl' partidos polticos en
Venezuela a partir de -o t-. V. AI]rn-R. Brewcr-Cartas. Cm:/;io PoiJt,.,-) .;' R.e/OI-
/!Jtt. CI/., captulos lO }' ss. l ' .. adems. john O. Marta. Accin D('l)loudtic,!:
E1"olutioll 01 a modcm po/itiul 1Mf!) uf Vnuztre/a, Princcron, 1966: Roben .J.
Alcxander. Tbe Venezuelan Democratir Rerotunon, New Jersey. 1961; ]. P. Bernard
y otros TableaN d"J Porties Polisique . el! /Inhl'ique dj( S:d, Cahicrs de la Fondation
Nanonale des Socnccs Politiques. 1-';" 171. Paris, 1969, pp. ,,6) a 402 (trabajo de
Lesle 1:. Manigat ] . libro editado en ingls, jcan-Picrte Bernard r otros. (;utde lo
tbe Poiitical Peines o! Sutilh Amevica. 1973. pp. 517 Y ss.: Ronald H. McOonald.
(>p. cir., pp. ~'>7 a 55; Boris Bunimoc Parra. hnrodnccion I-! Id Suu/u;a Electoral
Venezolana. Caracas. 1968: David J. Myer, Democretiv Compoigning in Venezuela,
Calderas Vrctory, Caracas, 197.3; l.e. Rey, lar, cir., ~)p. 175 a 2,)0; l,F.. Oviedo.
HistOria e ldeotog) d .. /U.f Demcrrt!,.'J Cristianos en VElUZlId.. Caracas, 19G9;
r S_A. Bonomo. 5ucit"!Op,.1 Elcct ora] en I ',J/::fieJ.l. Uii e.ft/ni/o sobre Clu!(.!r,
Buenos Airz"', 1973, pl'. 21 Y ss.
LOS SUPUESTOS POLITICeS 253
El sistema multipartidista
A partir de 1946, por tanto, se ha configurado un sistema multi-
partidista que ha pasado sucesivamente de una fase inicial de multipar-
tidismo con partido dominante, a otra de multipartidismo amplio, de
coaliciones de partidos," volviendo de nuevo en 1974 a su configuracin
inicial de sistema de partido dominante." Lo invariable en el sistema
poltico venezolano ha sido el carcter multipartidista del sistema de
partidos, influido por el sistema electoral de representacin proporcional ;
pero el mismo no ha permanecido idntico desde 1946, Al contrario,
en las elecciones de 1946, 1947 Y 1953, fue un sistema de partido domi-
nante, pues Accin Democrtica obtuvo en todas ellas un porcentaje
superior al 40 por ciento de los votos en la Cmara de Diputados; Se
transform en un sistema multiparridista abierto en 1963 y en 1968,
oportunidades en las cuales ningn partido alcanz la proporcin indi-
cada, y volvi a convertirse en 1973 en un sistema de partido dominante
con el triunfo de Accin Democrtica. Sin embargo, en 1973, el carcter
muldperridisra no se atenu, sino que ms bien Se acentu, pues si
bien AD controlaba la mayora absoluta en las Cmaras Legislativas,
obtuvieron representacin Once partidos polticos, el mayor nmero que
registra la historia parlamentaria del pas." Las elecciones de 1973, por
tanto, no eliminaron, en absoluto, el multipartidismo, ni provocaron el
nacimiento de un sistema bipartidista en Venezuela; solo temporal.
mente, por efectos de la polarizacin poltica, disminuy la importancia
cualitativa de los partidos minoritarios. Si el sistema electoral no se
cambia, de nuevo se producir el ciclo, y el sistema de partido domi-
nante de 1973 seguramente se abrir en Un sistema multipartidista
amplio."
96. V. )U~Jl CUJU5 Rey, "m Sjstema de p.",los Vemozal;l.(N)s" en Po!i"'i" N 1, lnsti.
tutn de E tudio3 Polticos, C:lrnGls, 1972, p. 219. Cfr. Peter R.mis, A' Two-Dimen"
sonal Typology o Larin Americnn political Parties, en Roberr D. Tomssek (ed.) ,
L"fin Amnir;m Politics. New York, 1970, p. 227,
97 Antes de 197" el sistema de partidos venezolanos, segn la clasificacin de R. H.
M<:D?nnld. no era un sistema IT,ultipartidista de partido dominante [Mulri-Party
Dommnnt), smo abkL"to (Mulli-P~rtl' j.oose System) , pues ningUn partido indivi-
Ju~lr.lent~ reciba mas de! 40 por dento de 1" representacin en las Cmaras Legis-
lafivas. J'. R.H. MrDonald. P.my S)'JlNIIJ ,md EJ.oiom iN LUln /Im.r'-a, Chicago.
197(, pp. 17 Y ;',3 Y ss ,
98 V. ,10 indicado en AllanR, Brewer_Caras, Calbio Poltico )' RefO>'lnd . , rn,
c;lp,lulo 10.
99. Coincidin:JOs, por tanto, con la apreciacin formulada por Luis A. Pietri, Presidente
Jc;l Consejo Supremo Electora! de Venezuela al finalizar el proceso electoral de 1973,
en el sentJdo de '-G~~Jd~rM que b eliminacin de partidos por el resultado electoral
Est" situacin, que produce la participacin ilimitada ro de partidos

y grupos de electores en los procesos electorales, es, corno se dijo, con-
secuencia directa de la legisbcin electoral y de partidos, aun cuando,
por supuesto, no expresamente prevista en ellas. Nuestro sistema multi-
partidista, por tanto, no es consecuencia de la herencia hispnica de los
larinoarnericanos, que segn algunos, conspira contra los gobiernos demo-
crticos representativos que se intenten establecer en nuestros pases,"?'
ni la divisin de nuestros partidos es consecuencia de 1..111 supuesto indi-
vidualismo latinoamericano.'!" El sistema multipartidista, influido por el
sistema electoral minoritario, ms bien produce la inestabilidad de los
regmenes democrticos y fomenta el individualismo en las actitudes
polticas. Por otra parte, en el mismo sentido, la apreciacin del "frac-
cionalisrno" como una caracterstica del sistema de partidos latinoame-
ricanos, 'oc tampoco puede considerarse aisladamente del sistema electo-
ral de representacin proporcional que ha existido en toda la Amrica
Latina.':" Multipartidismo, individualismo, fraccionalismo, atomizacin
"es transitoria". por lo que de no modificarse la legislacin "volver.in a constituirse

me,liante la obtencin de un reducido nmero .!c miembros". 1'. en El L'nitersa,
Caracas, 1"5 de diciembre de 1973, p. 110.
100. Es de destacar, por ejemplo, qlle para ln constitucin de un partido poltico en 1973,
1:'. Ley de Partido" Polticos. Reuniones Pblicas }' Manifestaciones. exiga la prcsen-
racin ele una nmina equivalente al 0.5 de La pobtcdn electoral en 12 circuns.
crij-cioncs electorales (Art. tu. 1), por lo que, P)f cjL"nlplo, en la f.:irnrmnipci6n
electoral del Territorio Federal Amazonas, slo se requeran 42 firmes para cons-
tituir el partido en ese dependencia. C/,., las informaciones dadas pnr Luis A. Picrri,
El Nam;,d, Caracas. 2~ de.' noviembre de 197\ p. Dl.
101. V ..' por ejemplo. Charles C. Cumberiaod, "Political Implications of Cultural Hetc-
rogeneity", en F. B. Pikc (cd.}. Pn>ed',m ,/lid Re-wm in L,ti!! /lmericd. 19'>9, p. 70.
102. l deui. p. (lA.
10; Cfr. Ronald H. MlDonnld. op. rn., p.12; Leslie F. Manigat y otros, Tabli'4u des
P,u!hr Po!iJiqUt'.1" en Amerique d.u S"d, Cahicrs ele 1:1 Pondation Nattonal des Scien-
(es Politiqucs, Parjs, 19(.9', p. 18
104. Es conveniente seaLtr que la tesis de L influcncin dire(tt del sistema electoral
sobre el multipartidisrno r el fraccionamiento de lo" partidos, tal como lo hemos
advertido, ha si-Jo cuestionada. PUl' ejemplo, E. Lukemnn y J.D. Lcrobert han indi-
cado que "el nmero de partidos en un pais tiene poca relacin con su sistema
de votacin. por lo que sera ms correcto decir, no que la representacin propor-
cional {Tea partidos, sino que cuando esos partidos han surgido por otras causas
(la representacin proporcional ) les asegura su reflejo en el Parlamento". (V. JTotifl.f{
in Democracias: ,',1 J!ud)" 01 ~'M;orIJ and pmportio1JaJ eieaora rysrem, London,
1959, pp. 149 Y 1 'iD. C,-. john G. Grunnn, "Thcorics of Electoral Systcms", en
Aodrcw J. Milnor (ed.): CUJll/h'rdlh't' Politicd P;trlie< New York, 1969, p. 2'>0).
En realidad. este argumento est conrra.hcho en Sil misma formulacin: si un sistema
electoral dado asegura representacin en el Parlamento a todns los partidos o grupos
que participen en las elecciones. la tendencia ser a la creacin de tales {nIpas y
partidos o a la divisin (le los existentes: al contraro. en el otro extremo, si un
sistema electora! restringe la rcpresent..cin el) el Parlamento a les partidos o grupos
LOS SUPUESTOS POLlTICOS 2~~
poltica, son resultantes de un sistema electoral de representacin pro-

porcional que los fomenta, 1~~ y los efectos atenuadores que puede pro-
dur en esos efectos un fenmeno de polarizacin electoral, son tempo-
rales y trasitorios, pues 105 fenmenos polarizadores por s solos, sin Ia
modificacin de la legislacin, no son permaneJltes.
Lu O/T(lrterJliClJJ del tm!/tipmtidiJtlIo

En el caso venezolano, puede decirse, que la consecuencia produ-
cida por el sistema electoral minoritario de representacin proporcional
absoluta ha sido indudablemente la multiplicidad y la divisin de los
partidos. En efecto, si no hubiera sido por fa posibilidad que el sistema
electoral otorga de obtener representacin parlamentaria. se hubieran
que ten1'(;1n una determinada mayoria, b tendencia s~r. la contraria. es decir. a la

wIJesjbn r concenwl(ibn d' las fuerzas polt;C;H. El problema, por tanto, del
aumento o div;s;<n de los partidos oost directamente relacionado y es consecuencia
de L1 posibnidad o impnsibiJid de que "dos obtellgan repr<;'Sentad6n en el Par_
lamento, y esto s610 lo determin- el sistema electoral aplicable. No puede sostenerse,
por tanto, la apreciacin de l.akeman y Lambert en el sentido de que "la represen-
tacin proporcional no fomenta Lt formacin de partidos, sino slo refleja en el
Parlamento las tendencias haci? la fusin" divisin que puedan existir en un pas
en el momento de 1" elcrci,,"" (op. ar., p. 00). Insisrimos, este argumento es
sofista. pues precisamente si ti Pnlamento puede llegar a reflejar esas tendencias
-y ello slo puede ser consecuencia de un sistema e1ectora:I_. las mismas se pro-
ducidn a nivel de rreucin (l fusin de grupos o partidos, En Francia. por ejemplo,
la nica alternativa de la izquierda para lograr representacin en la Asamblea ha
sido 1:. tendencia hacia la ccnceatracn electoral: para: competir con un candidato
de la mayora. los partidos de la izquierda, como seala Thorburn, tienen la alternativa
de "unirse detrs de un candidato o perdu la.~ elecciones" (V. Hugh G. Thorburn,
"The Reelignment of Political Forces in France", ea Aodrcw J. Mjlno.r (ed,), op. ciJ.,
p. 252). En efecto, como lo precisa Hermcns "en un sistema electoral mayoritario,
el nmero de candidatos que tienen oportunidad de ganar es restringido. Todos los
grupos poltic('s estn conscientes del hecho de que hay un soto camino para triunfar,
y es el tener una mayora absoluta sobre los dems partidos. Slo un partido que
teng.? la elpetllnZ,1 de lograrltl puede- cMter el riesgo de luchar solo en la batalla
electoral. tos otros rart:dos estn conscientes de que peleal1do exclcsvamenre bain
sus solas b.lnderas, corren el riesgo de traspasarte los puestos en los cuerpos repre-
sentarivos al oponent.:_ Ap~rte de ello, los vot:tntes -on puntos de vista similares
estarn preparados para cambiarse en apoyo de un mismo candidato" (V. F.A. Her-
mens, "Thc Dynamfs of Proportiona! Representation''. en Andrew J Milncr [ed.},
op. cii., p. 220).
105. En un sistema electoral ma)'<.-ritlrio. en conseccencts, la teodencia hada la restric-
cin de partidos es Vldente, }' su demostracin es matemtica y cOflduyenle (C/,..
E.E. Schaffschmelder. 'The TWO-P;Hty System", en Andrew J. Milnor (ed.), op. cit.,
p. 227 ..y Donald V. SmiJey'.:"I~he Two-Parry System ~nd One-Parry [)Qminance
In the Liberal Democratic State Idem, p. 59); al contralto, en un sistema electoral
de representacin proporcional e minoritario, la tendencia hacia el rnultipartidismo
tamb.n es evidente Ic./". Maurice Duvergs-, LeJ Penii PoJiJitJlI'J, Paris, ]973,
p. 2;1', Douglas \'o;f. Ra, The Po/ilic,,/ COlfJOjUellCeJ ,, E/UTOTdJ La"'J, New
Haven. 1971, p. 1-14).
256
creado tantos micropartidos en Venezuela en los ltimos aos, o se

hubieran producido tantas divisiones en los partidos polticos tradicio-
nales? Evidentemente que no. La sucesiva creacin de partidos por indi-
vidualidades polticas a lo largo de nuestra historia electoral hasta 1973,
slo fue posible por la facilidad de su formacin y por la factibilidad
de lograr la eleccin en las Asambleas representativas.'?"
Por otra parte, el personalismo, que tambin se seala como carac-
terstica de los partidos polticos latinoamericanos,':" r que en general
no escapa a ningn sistema de partidos en los cuales siempre la infJuen-
cia de un hombre es decisiva,':" en Venezuela, por la posibilidad de
obtener fcil representacin electoral, h, originado los hombres-partido,
que con mayor o menor densidad han poblado el Congreso, las Asam-
bleas Legislativas y Jos Concejos Municipales en los ltimos aos.
Pero aparte de la facilidad de constitucin ;le partidos, el sistema
venezolano se caracteriza tambin por una tendencia evidente hacia la
l O. En cuanto a lo primero, (amo se dijo, la Ley de Partidos, Politiros. Reuniones
Pblicas y Manifestaciones, de 1') de diciembre de 1964, exige como requisito fun-
damental para qUf' se otorgue 1;1 inscripcin de un partido poltico nacional por el
Consejo Supremo Electoral, b presentacin de una nmina de integrantes del par-
tirlo en nmero no inferior al 0,5 por ciento de la poblacin inscrita en el Registro
Electoral Permanente de por Jo menos 12 circunscripciones electorales. 10 que llev
a afirmar al Presidente R. Clld<:r; ..ti inicio del proceso electoral de 1973, que "en
Venezuela hay ms libertad que en cualquier otro pclb del mundo, para cunstituir
un partido poltico; que las facilidades <lllt' se den son enormes. de manera que
cualquiera que tenga inters en arrastrar voluntades de sus compatriotas de la "ida
poltica del pas t1<:I1(' las ms amplias facilidades". V. Rueda de Prensa N! 1f3,
El Necione, Caracas, ~9 de septiembre de 1-97:2, p. D-l. l' un anlisis detallado
de dicha ley en AILlo-R, Hrcwcr-Carlns, "Algunas notas sobre el Rgimen Jurdico-
Administrativo de los Partidos Polticos en el Derecho Venezolano", en Rn'Jt, de
Drrerbo EsjJaol )' Americano, NV fol, Madrid. 19G'i. En Venezuela, como en 1<1
mayora de los pases Iutino.uner-icunos, algunas veces ha estado vigente la aprecia-
cin que L. Tcrn GI1lCZ hlCi,1 respecto a Bolivia: "En estos tiempos. nada es ms
simple qUl [unclar un partido poltico. Para formar un partido poltico slo se
necesitan tres personas y un objeto: Ul1 presidente, un vicepresidente y un secre-
tario r un sello de goma. El partido puede andar ud.asivc sin el vicepresidente
y el secretario. Ha habido casos en los cuales L1 existencia de slo el sello de goma
ha sido suficiente"; Luis Tcrn Gmez. Los Pm'/doJ Polticas r JU ..1cL'ill Demo-
.,-ti,a, La Paz, 19-12, pp. 50 Y 51, cit., por 'X'. \X/. Pierscn and L Gil, Governments
of Ll/in /lmah-a. McGraw-Hill, 19')7, p. :)]11.
107. V. R.H. Mcl.ionald, 01). cir., p. lO; Gcor.;e l. BlJ.nksten. "Pohncal Groups in
Latn Amrica", en jolm H. Kaursky (ed.), Polirical Clhmge in Uudervelotred
Countries: Nationaiism a)}d Communism, 1967, p. 147: Leste F. Mengat, en Tabl eu
de.r Penis PolitiqU8S 01 /lme,riqu dlt Sud, cn; p. 17~ Y Federico Gil, lJlJiltlcil1eJ'
)' Dese-rollo de Amrica t.at mu, Buenos Aires. 1966. p. 106.
108. V. las referencias de M. Duvereer, op, cu, pp. 161 Y ss., a la "Tendencia Autocr-
tita" de la dirigencia de Jos partidos polticos. 1/" sdem.s. por ejemplo, l reciente
estudio de J.c. Colliard, Le; Rpuhlicail1J flld,:!)mdmlte Vall'J G-'iJe'1Id a'Bsteing,
Pars. 1971.
divisin de los partidos' tambin bajo la influencia del sistema electoral

minoritario que facilita Ia obrencio de representacin en las Asambleas.
En efecto, por ejemplo, las sucesivas divisiones sufridas por el par~
tido AD desde 1960, no fueron producto del individualismo latino,':"
y a pesar de eue las mismas se efectuaron en base a alegaciones ideol-
gicas, ellas fueron posible porque afectaban sustancialmente la eleccin
de los fraccicnalistas a las Asambleas representativas. Dejando a salvo
la divisin eue origin el MIR, partido que no pilrticip directamente
en los procesos electorales anteriores a 1973, en los otros casos, las divi-
siones, quizs, no se hubieran producido de existir un sistema electoral
mayoritario que hubiera condenado a los grupos fraccionalistas a la
inexistencia, por la dificultad de obreuer representacin actuando sepa-
radamente. En un sistema de esa naturaleza, la lucha de Jos grupos
fraccionnlistas se hubiera tenido que concentrar dentro de los partidos.
Ahora bien, la multiplicidad de partidos polticos, como caracte-
rstica del sistema poltico venezolano, en nuestro criterio, no slo ha
afectado la esencia] funcin de los partidos en todo rgimen democr-
tico, sino que 113 conspirado contra los propios partidos y contra aqul.
Ell efecto, UHJ de las caracrerfsncns del sistema poltico venezolano
can posterioridad a 1958, ha sido la monopolizacin del juego y la vida
poltica por los partidos,"o es decir, los partidos se han consolidado
como los instrumentos de organizacin de la ciudadana y, a la vez, de
conversin de las exigencias populares en polticas especficas de go-
biernc.'!' En OtI<H pelebras, Jos partidos polticos en Venezuela se han
configurado como los instrumentos exclusivos para la formacin del
gobierno, por lo que no se agotan en si mismos. Por ello, cuando el
sistema electoral y de partidos, no contribuye a la formacin de gobier-
nos con reales posibilidades de gobernar, como sucedi en los procesos
electorales de la dcada de los sesenta, sino que se agota en dar repre-
sentativided dispersa, atomizada e incoherente, '.1 las ms variadas frac-
ciones y opiniones, el sistema de partidos Se encuentra en la incapacidad
de cumplir su funcin esencial de convertir los deseos y expectativas de
una masa electoral en alternativas viables de gobierno. El sistema de
partidos, en esta forma configurado, no slo no contribuy a resolver
109. Como Jo pare<.e indicar teue F. Manigar. lo" cit., p. 18,

110. ef,.. D H. Levine, op, cis., p. 8.
111. Cfr. S.P, Huntington, Po!il.'r:' Ord,r ill Cb.mging Soci"'iCJ Ncw Haven, 1968,
p. 91, s Andrew J. ~lilnor (.N,), o/" dI, (Introductron}, p,' 2,
la crisis que est planteada en nuestro pas por el rpido cambio a que
ha estado sometido, sino que, evidentemente, contribuy a agravarla. ll Z
La reforma del sistema electoral y del sistema de partidos es, por
tanto, una tarea de realizacin inaplazable en el proceso de reforma
O transformacin del Estado, de manera que produzcan no slo reales
medios de representatividad y participacin poltica para el pueblo, sino
adecuados mecanismos de formacin de gobiernos fuertes, estables y
democrticos, que puedan resistir las presiones y no se vean sometidos
a los vaivenes de los grupos de presin e intereses, muchos de los cuales,
ciertamente, no tienen ni vocacin ni conformacin democrtica. 1 1 3
E! rgimen democrtico
Pero frente al rgimen democrtico venezolano y al sistema pol.
tico establecido para actualizarlo, es decir, frente a los elementos forma-
les que la Constitucin consagra sobre democracia poltica, cabra pre.
gUlltarse hasta qu punto puede garantizarse la democracia econmica
y social que el proceso de desarrollo implica y la real participacin del
pueblo en los procesos polticos.
En efecto, si se analizan los elementos definidores de la democracia
poltica venezolana, se evidencia que el elemento de representatividad,
por la configuracin de nuestro sistema electoral y de partidos, no se
realiza completamente; hoyes cada vez mayor el abismo entre gober-
nantes (representantes) y gobernados (representados), y los partidos
polticos y el sistema electoral, 00 lo llenan; y quizs la inadecuacin
del mecanismo de representatividad a las exigencias actuales est en
que estamos tratando de aplicar en el siglo xx, sin cambiarlos bsica-
mente, los principios establecdos en el siglo XVllJ. La democracia que
surge de la Revolucin Francesa, como se dijo, es una democracia de
minoras, es decir, en cuyo ejercicio slo participaba la burguesa y, por
tanto, un rgimen ajustado a un ti,o de sociedad muy distinto.'" La
112. Cfr. Robert E. Scott. "Politicnl Parties and Policy-Makiug in Latin Americe". en
J La Palombara and l\f. \XTinder, Po!iti(f! PdrtieY rmd P~,titi({/! Derelapment, Prin-
ccton, 1966. p. 339. En este sentido, Helio jaguuribe ha sealado que Jos partidos
pcliticos as conficurados. no slo fracasan en representar las distintas capas de la
opinin, sino quc' actan ron-o instrornenros par.t distorsionar y violar esa opinin.
v. Rconomc ,wd Poiit ical Drueloprnem, Harverd, 196s, p. 54.
113. V. Albo-R. Brewer-Carias, Cambio Poltico J' Reiorma. .. , cis.. captulos 10 y 11.
111. "1'al como lo seala Cirio Germani, "se tr.1L1 de sociedades ms pequeas, en que los
dcrcrhr-s aunque en teora ejercidos por los ciudadanos, estaban en la prctica restrin-
inadecuacin de la democracia al proceso de desarrollo que algunas

veces se seala, debe entonces situarse en un contexto histrico. La demo-
cracia del siglo XIX aplicada a los procesos de desarrollo econmico
y social de la actualidad, por supuesto que da origen a un proceso de
desarrollo lento; 115 pero esta apreciacin no puede considerarse como
absoluta si se tiene en cuenta que aquella democracia fue concebida
para otros fines econmicos, sociales y polticos. la democracia desti-
nada a hacer participar a todos en los procesos polticos y en los bene-
cios econmicos y sociales, en este sentido, quizs todava est por
ensayarse, y por ello estimamos que mal puede hablarse del fracaso de
la democracia para servir de instrumento de desarrollo.
En efecto, cuando surge la inquietud de las fallas de la democracia
en los pases latinoamericanos, y en Venezuela en particular, debe in-
quirirse siempre sobre cul democracia se est hablando. Si se trata de
la democracia de los siglos XViII y XIX, su fracaso es evidente, pero por
inadecuacin histrica. En este sentido, entonces, quizs lo que ha hecho
falta en Amrica Latina y en Venezuela en el siglo xx, ha sido el ensa-
yar un verdadero rgimen democrtico (de democracia econmica, social
y politka).11G POr ello, no compactimos la tesis de que la democracia,
gidos a una minor3. entre ellos. El mere hecho demogrfico del extraordinario
crecimiento de la poblacin nOS coloo en \ln~ situ1cin rodicalmcnte distinta.
Adems, estas ruasns ya no "'stn excluidas del ejercicio del poder poJitko o poi
lo menos ya no quieren estarlo y de ~Jgn modo I1JY que contar con ellas para
gobernar" ... "estn dadas bs condicione, par~ que la de'nocrocia de minoras del
reGent,., p~~ado se transforme rn 11.O~ democracia en que- re3.lmente todos participen"
V. Gino GCClllan;, Politic;1 J Sociedad en /In" fill),..1 de /,.,mril'll, Bueno$ Ai~,
1966. p. 235. Es interesante desta.:ar la 3.preciacin de E. Wolf en relacin a las
in~t;t"cioflCs constituc;onales venezobllaso "Debemos guard~rno5 de considerar como
verdadera demorraci.1 -<liee-- bs p:-e"oo.-JNno(":, y los pseudo Congresos de Am-
rica Latina; pero sera un error decir que la ra?J y el clima hacer. imposible una
evolucin democrtica. La Amrica Latin,\ probablemente nunca tendr la democracia
hberal que tuvo Inglaterra en el siglo pasado; este sistema presupone una numerosa
dese nredia que no 0:'"i5to:', La: demcJ(r-lcia libera! tiende a desapare<:er en todas partes
a favor de un Estado cuyo primer deber es la intervencin econnnca en favor de
la masa pobre del pueblo", op, t., Tomo 1, p. 17.
n s. En este sentido. es oue entendemos lo que Risg~ afirma cetegricamente al indicar
que el precio de la democracia puede ser un desarrollo lento en la esfera econmica,
/. por Joseph La Palomb3.ra en el libro J La Palombara (ed.), Bl"ocraa y De-
.uro!!o Poltico, Buenos Aires, 1970. p. 34.
116, .En este sentido, coincidimos con J; 3.preciacil1 de <Uf' Amerita Latina, para su
desarrollo, ha ensayado tCldc1S los regmenes politicos, pero nunca ha ensayado el
rgimen dem,xritico. Vctor Alba concluye: "Todo ha sido ensayado: dictaduras
eficientes y dict<\durns corrompidas; el militarismo de animales unifotmados y el
militaris,no de hombres irueligentes: Jiberal;snlO anticlerical y explotador; conserva-
tismo clerical j' patemal;,ta; falsas revoluciones y autnticas revoluciones. Todas
han fallado (excepto autnticas revoluciones en pocos pases). Las masas continan
260 DERE(HO ADMINISTRATIVO
en s nusrna, haya demostrado su incapacidad de servir d.:: instrumento

poltico del desarrollo, pues lo que hemos tenido en Amrica Latina es
la imitacin de segunda mano de una democracia parlumentaria perte-
neciente a otras pocas, a otros paises y establecida para otros probJe-
mas.l " In este sentido, es frecuente la opinin en Venezuela, inclusive
expresada de buena fe, de que despus del experimento democrtico
.i., ,.,...,,, ,'.I-t-:.-.-.p'" "~r", " Aro. l"c fr':lr'l"['<: I"Po h"",nl()<;: rpnl(!() FIn in-nvnlc n r
la culpa de dichos fracasos es atribuida a a democracia. Aqu, de nuevo,
surge la pregunta a cul democracia? Si dichas opiniones se refieren
al esquema representativo (lUC nuestra Constitucin consagra y que se
desarrolla legal y polticamente a travs de nuestros sistemas electorales
y de partidos, evidentemente Ciue tiene razn, pero ello no debe confun-
dirse con el rgimen democrtico, considerado en s mismo. Las fallas
estn en los mecanismos o sistemas polticos que hemos adoptado para
operar el rgimen democrtico y no en Ja democracia en s misma, la
cual, como consecuencia de las inadecuaciones de dichos sistemas, no
hemos llegado ~L ensayar realmente. o no hemos llegado a legitimar ll >: y,
quizs, la demostracin de ello est en la permanente bsqueda por
cristalizar un real rgimen democrtico que se observa en toda la historia
poltica latinoamericanu, lo gue, inclusive, hu llegado a considerarse
como uno de los valores culturales estables de Amrica Latina: 119 cada
vez que ha habido un golpe militar en nuestros pases, con algunas
sumergidas. el poder contina e; manos de 1.1. oligurquin latifundista. el nivel de

vida de las masas decae mientras mejora la exisknci,l de minoras. Ninguno de los
sistc-rnas que han sido probado, ha sido C21'l1 de traer el progn:so a Amrica Latina.
Lo nico que 00 b.r sido prcb'llio es 1:1 democracia, la re"! democracia, la demo-
crac.i que es :l la vez. polticil, so-ial y econmica, (tue es. el gobierno del, por y
p:lra e! pueblo". [? Vctor Alba, Al/i..'IIrt' W"holt! Aliles, Ncw York, 19{;5, p. 125.
117 CO!~ esto coincide A. Pinto. a) sealar que est generalmente aceptado en Amrica
Li1tl1la. que la im-tacin de s::gundo r.muo de los sistemas democrticos y parla-
l1]ent~\ncs son inadecuados P,lC1 tratar con les problemas que requieren inmediata
S?IUClll. l-'. A. Pn!\), "Political Aspects of Eccnomic Devclopmenr in Lotin Ame.
rica", en Cloud.. Veliz (cd.}. ObJI.:IJeJ lo C!Ntll!.C en Lt.'in Amcrrca. Oxfcrd, 19(i'),
pp. :)] y 32. A lo sumo, como dice V. Alba. hemos probado (y no siempre ni en
tUt!ilS. P,lrtc,) una imitacin de la democracia representativa. pero nunca hemos
experimcnmd la deroocrocia 0r.
el!.. p. 125.
113. C/J'. Ch. A:1Jcrson, "Tbc Lc tin Ar:l(Til:1n Poltica! SYSklo1' e n Robcrt D. Tornase];
(ed), L!I.N ,1mi.'I'il";m POlll/cs. 1970, p. 29. Y en Poitics ,.'Jld ECO!I{)JI1h Challge in
La/m //liiditJ. Prinr-cton, J 97, p. 1 DR.
119. r '. Ch. Auderson. o". el:.. p. :\79. En este sentido. ]aequ0s Larobert Lk~t,Gl la para.
dOJ:1 de la, vida poltica Iutinoamcrnnna de que pocos pueblos como los nuestros
han llli'nten:do tan gran fiddidad al ideal de lu deroocracic politice, pero pocos
pueblos han conocido I:m frecl\C:ntemente la dictadura l'. ]. Lambcrt, o/). cit., p. 1G'5.
recientes excepciones, el rgimen militar despus de varios ensayos ha

desembocado en la bsqueda del rgimen democrtico.!" pero con inade-
cuados sistemas o mecanismos, gue no han llevado a una real demo-
cracia parrcipativa.'?'
Las fallas en el primero de los elementos de la democracia liberal,
es decir, las fallas de la representacin popular tal como se ha regulado
en Amrica Latina, y en particular en Venezuela, deben situarse en Jo
inoperante de la misma para lograr una real participacin de las mayo-
ras en los procesos polticos,':" la cual se limita al momento en que,
como seala Purtado, "los votos se cambian por promesas etecrorales'','>
las cuales despus, por la ausencia de participacin, los gobiernos for-
malmente democrticos no son capaces de satisfacer.':" En definitiva, por
tanto, el reto que tiene planteado La democracia en Venezuela y, en
general, en Amrica Latina, es el de la construccin de una democracia
participativa en lugar de la democracia formal gue hoy existe en muchos
de nuestros pases; pero teniendo en cuenta que si la democracia se
opera imperfectamente en nuestros pases, na es por el carcter "latina-
americano" de nuestros pueblos,':" sino porque na hemos sabido darle
no. Ferdinand A, Hetmens, en este sentido, destaca el ciclo demoerJCia-dicladul"1l-demo-
cracia. tan cMaetcrsticn de Arnrica la,.:l. ell "Constirutionalism Freedom and
Reforrn in Lann Amerka", en F.B, Pike, (ed.), Freedom a/ld Re/o,.,,, i/l La/:/I
.1.merica, 19~9, p. 11~,
j 21 . Pnrec"riJ, t'n este- smtido, que Ami-J'ic:l no qui~re aprender de su propia historia;
es preciso. por tanto. recordar la~ expresiones de Santnyana y Mnn,:, resumidas
por v. Alba: "Esos que no aprenden de la historia estn condenados a repetirla
(Santayana), y cuando la historia se repite. 1(1 que fue una tragedia la primera vez
sed una comedia la segunda (Marx)", et. ril., p. 22(,; y las tragedias provocadas
pf>r Jos imcssos de los sistemas palitims eI.;ctornles l' d' partidos en Amrica Latina,
que lJ~n cond"cd" al JniquilJ.lniento de ); dernrxracia, hJD sido comedias fn
nuestlOS paises. ~n IJS cuales los participantes han seglldo siendo las minoras
quienes I~s repreSt'nt~n pua ello, mismos. continuando las mayoras, c.1da vez mis
desamparadas. de nuestros paises. al margen d~ /; funcin.
122. CfJ", O. Sunkel. "Change and Frustancn in Chile" en Claudio Veliz (ed.}, op. cit.,
p. 126: Georgt' e. L0d~c, E,,_~ille_f 01 Chang,,, New York, 1910, p. 61.
12.,. J' Celso fm~Jdo, "Po!itic'11 obstacles to econornic growth in Brnil", en Claudio
Veliz (cd.}, op. cit., p. 117.
124. V .. en. ~d"cin al Jikm:' que .le plal1te~ entre bs o;;pectativds electorales y las
realizaciones gubern~rnentaks pOI' la ~usenci<1 de relacioocs entre el )iobiernn y la
comunidad, Helio Jaguarib~, EeO'-'Ol!:ic ailJ Po/jlie," DCl'dopmell/. Harvard. 1965,
p. 51. Inclusive podria destac~rse cmo la ausenci~ de participacin efectiva de las
masca en los procesos polticos h'l provocado que el expediente de las manifesta-
ciGn~s pbcas sea tan utiliz,1do en la:; democracias formale-. latiooemericanas: en
l'lusenca d" mecanismos de partidpaci6n, la fllanife.<t~cn publica es lino de los
medios susttutivos, p~ro imperfectos, de p"rticipacin en 10$ proceso , polticos. ej,.
Ch. Anderson, /or. ul.. p. 17.
J2') C/r. k Pinto, UL rif., P..~2.
un contenido participativo; y es en este aspecto de la participacin

poltica el qne distingue la todava no lograda democracia latinoameri-
cana de la de otros palses.'"
Nuestras democracias, en efecto, no slo no han sido capaces de ase-
gurar la participacin de las mayoras en los procesos polticos y de
all nuestro subdesarrollo poltico, '" sino que de representativas, por
tanto, tienen slo la forma: han sido no slo no representativas, sino
"subrepresentativas" .128
126. el;', en este ~_,entdo, 1;-, c,t'inir,n de S. HlIfJtingtoll cuando afirma que Jos _~i,~tem~Js
pol iticus pe-len distingulfsf: F:"JI" el nivr-l de institucionalizacin y de participacin
poltica, en P'J!ilicr7! Orde!" ines.
.mg;np. Sociaies. Ncw Haven, J9GB, p. 78.
127. As lo -arncteriaa H. jaguaribe, Economic mid Politic.~l Derelopment, cit.. pp. 53
Y 54.
128. La cXJresi:1 es de Charles Anderson, Ojl. cis., {J. 363.
11. LA FORMA DE GOBIERNO PRESIDENCIAL
CON SUJECION PARLAMENTARIA 1
Dentro de la clasificacin general de las formas de gobierno que

distingue el sistema presidencial del sistema parlamentario, tradicional-
mente todos los pases de Amrica Latina han adoptado el primero o, al
menos, una forma de gobierno de "preponderancia presidencial",' por
lo que es frecuente el calificativo de "presidencialista" dado a los mis-
mos. Venezuela tampoco escapa ni de esta tradicin ni de este califi-
cativo, y los gobiernos, una vez conformados por el sistema electoral
y de partido, actan mediante un sistema presidencial, pero con sujecin
parlamentaria.
El sistema presidencial
En efecto, la frmula presidencial consagrada en la Constitucin
de los Estados Unidos de Norreamrica de 1787 evidentemente que
influy en forma directa sobre todas las constituciones Iatinoarnerica-
nas y, entre ellas, sobre las venezolanas," y en su configuracin inicial,
el pensamiento poltico del Libertador fue decisivo, hasta el punto de
imprimirle una caracterstica peculiar desconocida en el sistema norte-
americano: el Poder Ejecutivo en Venezuela, se compone del Presidente
y sus Ministros, y aqul no puede actuar vlidamente en general, sino
por medio de stos, quienes deben refrendar sus actos siendo tambin
responsables polticamente ante el Congreso. ~
Ahora bien, el rgimen presidencial en el sistema venezolano,
puede ser caracterizado por una serie de elementos que deben preci-
sarse en nuestro rgimen constitucional. En efecto, en primer lugar.. es
1. Seguimos en este p.uilgrafo, en parte, lo expuesto en Allan-R. Brewer-Cartas, Cambio

PollifO J RefO"ma d"l EJt4do en Ve""z#cla, Madrid 1975, captulo 12.
2. V. por todos, Jncqu<:s lambert, Amefiqu" Latin<?; SrfUcfurn Soahs "t Inslituolls
PoJifiqut!J, Paris 1%3, pp. 376 Y $S., Fe<krico Gil, b,,-tiruonn y D"J,rrrollo Poltico
de Amn'ca lAtina, Buenos Aires, 1966, pp. 74 Y ss.
J. a.. jos Guillermo Anduel~, "El Presidente de la Repblica", Estudios eII Home-
na;" pi Proesor Lpez Rod, Vol. III, Madrid, 1972, p. 161.
Cfr. Em<05to Wolf, Trat4do de Dcrecbo C')IIJtifuciollolJ, Caracas, 194\ Torno 1, p. 26.
264 DERI:C1fO ADM1NISTRATIVO
claro que ni el Presidente de la Repblica ni los muustros, proceden,

en su titularidad, en forma algun"1, del Congreso. Estos funcionarios son
totalmente independientes tanto en su designacin como en sus funciones
propias, de las Cmaras Legislativas: el Presidente de la Repblica es
electo por sufragio universal, directo y secreto en un acto que si bien ha
sido tradicionalmente coincidente y simultneo a la eleccin de seria-
dores y diputados, podran y deberan rea lizarse en forma separada."
Los Ministros del Ejecutivo Nacional, por otra parte, son designados
por el Presidente de la Repblica" sin intervencin alguna del Con-
greso, y si alguno de ellos hubiese sido previamente electo senador o
diputado, no pierde su investidura al aceptar el cargo de ministro aun
cuando, por supuesto, debe separarse de la respectiva Cmara, pudiendo
reincorporarse al cesar en aquellas funciones.' La situacin es distinta
en los sistemas parlamentarios, en los cuales los ministros y en general
el Gabinete, por regla general, provienen del Parlamento, hasta el
punto de que pJ.ra gobernar, requieren de la confianza de ste. En el sis-
tema presidencial venezolano, si bien el Presidente de la Repblica y
los ministros no requieren de la confianza del Parlamento para gober-
nar debido a la separacin orgnica de los poderes, la Cmara de Dipu-
tados puede dar un voto de censura a los ministros, lo cual implica
su remocin por el Presidente de la Repblica." Esta injerencia del Con-
greso en el gobierno, evidentemente que se configura en un elemento
de parlamentarismo en la forma presidencial de gobierno venezolano,
aun cuando no est prevista la contrapartida de proteccin que los siste-
mas parlamentarios consagran, cuando el Gabinete pierde la confianza
del Parlamento, y que da lugar a la posibilidad de disolucin de ste
por aqul, apelando a la bsqueda de la confianza popular mediante
nuevas elecciones generales. La sola injerencia que el Presidente de
la Repblica puede tener respecto al funcionamiento del Congreso, es la
posibilidad que tiene de convocarlo a sesiones extraordinarias."
Por otra parte, es de destacar que si bien los ministros no son por
esencia miembros del Parlamento, en el sistema presidencial venezolano
ellos tienen derecho de palabra sin restriccin en las Cmaras y en sus
5. Art. un de ].1 C"n:;titucio. Esta povibilid,l. ;lntt'ripl"llJeote eludo-a y cuestionada,
es ahora factible en virtud de lo dispuesto en la Ley Orunica de! Sufracio de 197.;.
arttculo 91.
6. Art 190, 2" de 1:1 Constitmin
7. Art. 141 de ],1 Constitucin.
H. Art. 15:'>. 2'-',k la Consutucin
9. Art. 19D, 9" dt, la Coostirucin.
LOS SUPUESTOS POUTlCOS 265
Comisiones, estando obligados a concurrir a ellas cuando sean llamados

a informar o a contestar las interpelaciones eue se les hagan, adems
de tener la obligacin de presentar anualmente ,J Congreso, una Memo-
ria razonada y suficiente de su gestin en el ao anterior y de sus planes
para ef siguiente. N En esto puede verse tambin otro elemento propio
de los sistemas parlamentarios, lo que aparta el sistema venezolano
del norteamericano, en el cual los secretarios del Poder Ejecutivo no
tienen acceso a las sesiones del Congreso. Adems, debe destacarse que
el propio Presidente de la Repblica puede dirigir al Congreso, perso-
nalmente o por uno de sus ministros, informes o mensajes especiales,"
adems del Mensaje anual que debe presenta! sobre los aspectos pol-
ticos y administrativos de su gestin durante el ao inmediatamente
anterior, en el cual debe exponer, adems, los lineamientos del plan
de desarrollo econmico y social de la Nacin."
Por otra. parte, en el sistema presidencial venezolano, el Ejecutivo
Nacional, es decir, el Presidente de la Repblica y los ministros, tienen
iniciativa legisl:ativa,13 aun cuando el Congreso puede rechazar los pro-
yectos de ley que presenten. En todo caso, los ministros tienen derecho
de palabra en la discusin de las leyes.u Debe indicarse, adems, que
la iniciativa parlamentaria de las leyes no es ilimitada, comO correspon-
derfa a un sistema presidencial tpico, sino que tiene restricciones: el
proyecto de Ley de Presupuesto slo puede ser presentado al Congreso,
para que se inicie su discusin en la Cmara de Diputados;" por el
Ejecutivo Nacional, pudiendo las Cmaras solamente alterar las partdas
presupuestaras, pero sin poder autorizar gastos que excedan el monto
de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley de Presu-
puesto presentado por el Poder Ejecutivo."
tn . Artculos 197 y 199 de la Constitucin,

11. Arto 190, 20 <k 1J ConstituciOn,
12. Arl. 191 de la Constitucin.
13. Art. 1(,\ 2'> de la Constitucin.
14. Arl. 170 de la Constitucin.
15. Art. 153. 1" de la Constitucin.
16. Art.. 228 de la Comtitucin de 19(,t An en Venezuela no se ha planteado la
cuestin rcnstitucional de la iniciativa presupuestaria del Parlamento es clet de
si este puede incluir partidas presupuestarias para gastos distintos a' los previstos
en el Proyecto de ley presentado por el Ejecutivo. o si su mision se reduce a dis-
minuir u JUJ11enlJr las pJrtidets previstas en el Proyecto. De la redaccin del articu.
lo 228 de la Cunstituc:n. parece que b inrencin del constituyente, en cuanto al
p,,-pel del Congreso en e,u nlateria. t"~ 1.1 ,lItima ti", kts indkadas. no teniendo ras
C~m:1'-"5 re<llmente ;nj,tiu pre.<ui"lt""U' alguna.
2() DERECHO ADMINISTRAT1VO
LaJ interferenttJ filtre los rganos ejecutivos

y legislatit,os
Las injerencias de uno y otro poder en su funcionamiento, por
tanto, son frecuentes en el sistema presidencial venezolano. Por ejemplo,
la nominacin de funcionarios por 'parte del Presidente de la Repblica
no es ilimitada, pues en algunos nombramientos (amo el del Procurador
General de la Repblica o el de los Jefes de Misiones Diplomticas
permanentes, deben realizarse previa autorizacin del Senado o de la
Comisin Delecada." Algunos uctns del Poder Ejecutivo requieren tam-
bin de la intervencin del Congreso para que tengan validez: la apro-
bacin del Congreso es necesaria para la celebracin de contratos de
inters nacional y para el otorr amicnto de concesiones de hidrocarbu-
ros; 1:> y la autorizacin previa de las Cmaras en sesin conjunta O de
la Comisin Delegada, es necesaria para que el Presidente de la Rep-
blica pueda decretar crditos adicionales al Presupuesto." Asimismo, la
autorizacin previa del Senado es necesaria para que el Ejecutivo pueda
enajenar bienes inmuebles del dominio privado de la Nacin;" para el
empleo de misiones militares venezolanas en el exterior o extranjeras
en el pas, a solicitud del propio Ejecutivo Nacional:" y para que el
Presidente de la Repblica pueda salir del territorio nacional."
Por otra parte. en materia legislativa, las leyes para que tengan
validez, no slo tienen que ser promulgdas por el Presidente de la
Repblica, una vez que han sido sancionadas por las Cmaras Legis-
lativas, sino que pueden ser vetadas por aqul con la consecuente devo-
lucin al Congreso para su reconsideracin." El Congreso, por su parte,
ejerce el control de la Administracin Pblica Nacional." y las Cmaras
y sus Comisiones pueden realizar las investigaciones que juzguen conve-
nientes, estando obligados los funcionarios de la Administracin Pblca
y de los institutos autnomos, a comparecer ante ellas y a suministrarles
las informaciones y documentos que requieran para el cumplimiento de
sus funciones."
17. Art. 190. 16. v isn, 7'i df' J;.l Constitucin

, R. Art. 116 de );1 Constirnon.
19. Art. 190. 14 de la Constitucin
20. Art. 150. 2" de la Constitucin.
21. Art. 150, "j'-' de la Constitucin.
22. Art. 1'50, G'-' ji Art 189 de LJ Constitucin.
24. Art 139 de la Constitucin
25. Art 1(,0 de b Con stiturin.
Por ltimo, debe destacarse que en el sistema presidencial vene-

zolano, todos los actos del Presidente de la Repblica, salvo los de
nombramiento y remocin de ros ministros y los que cumpla como
Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales, en ejercicio
de la suprema autoridad jerrquica de ellas, deben estar refrendados,
pata su validez, por el ministro o los ministros respectivos," siendo
stos constitucionalmente responsables de sus actos, aun en el caso de
que obren por orden expresa del Presidente, o. aJ iguaJ que el propio
Presidente es responsable constitucionalmente de sus actos." Este, inclu-
sive, puede ser enjuiciado, previa declaratoria de la Corte Suprema de
Justicia y autorizacin del Senado, en cuyo caso quedara suspendido
en el ejercicio de sus funciones."
La JUjecin par/amenaria
Ahora bien, del rpido bosquejo anterior de las bases constitucio-
nales de la forma de gobierno venezolano, se deduce que Ia misma se
ubica dentro de las formas presidenciales, pero con una gran sujecin
parlamentaria. Esta forma es el resultado de una larga evolucin consti-
tucional que se ha acentuado slo en los textos posrericres a 1947; si.n
embargo, es slo a partir de 1958 y en particular, despus de la promul-
gacin de la Constitucin de 1961, glle ha sido real y autnticamente
ensayada. En este sentido, cualquier anlisis de la forma de gobierno
de Venezuela que se refiera a cualquier perodo de nuestra historia
hasta 1958, no pasa de ser un anlisis histrico y, por supuesto, muy
alejado de la realidad actual. En este sentido, por ejemplo, el enfoque
de Lambert, al aplicar a Amrica Latina su criterio de rgimen "predo-
minantemente presidencial" no tiene total vigencia en Venezuela," pues,
como hemos didlO, nuestro sistema es presidencial con sujecin parla,
mentaria.
2(,. Art. 190. ords. c:,. v ~'.' y pite fj,;,L de la Constitucin.

27 Art. 196 de la Constitucin.
28. Art. 192 de la Conslitudn.
29. Art. 1;'0,8 de la Constitucin.
30. V. J~{qlles Lambcrt. 01'. dI" Pp. 25;' Y :;S.; ;'10 l' SS., r 359 y 8>: y Federico Gil,
01'. dI., p. 74. En sentido contrario, V. Pien'e Gilhodes, "Venezuela; Trois sns de
Democratie ChretienO" l\'olfJ el EIUde.< DOC,,1IU'i/{IlU (La Documentation Eran.
<;aise), Nos. 3.9Y;3.9~r,. 25 octubre 1972, pp- 13 Y 1,4; David Eugene BJank,
Poli/in hl VOUNI,d,I, Bcsroa, 197}, p. 151; Y J G. Andue;m, "Introduccin a las
Actas", L4 CO>lJtilu(in de 1961 y Id Eroludll COll$titucioll4l de Venezuela, Actas
de la Comisin Red~(lom del Proyecto, Caracas, 1971, Tomo f, Vol. f, pp. XXVI
Y siguientes.
nEREc.HO ADMINISTRATIVO
En efecto, en Venezuela, los poderes del Presidente de la Rep-

blica no son ilimitados en su contenido, sino que adems de existir una
reserva legislativa amplsima del Congreso, en el ejercicio de sus propias
atribuciones, tal como se ha sealado, el Presidente se ve sometido a
innumerables autorizaciones o aprobaciones legislativas. Por otra parte,
en Venezuela el Presidente no puede imponer a lus Cmaras la sancin
de las leyes gue l desee, caracterstica sta del rgimen de preponde-
rancia presidencial." sino, al contrario. en los ltimos aos el Congreso
ha rechazado con frecuencin leyes propuestas por el Poder Ejecutivo:
y ha aprobado leyes no queridas por ste, inclusive, ;1 pesar del veto del
Presidente de la Repblica.:" En un sistema como el venezolano actual,
por tanto, no puede hablarse ni de preponderancia presidencial, ni de
"presidencialismo", de acuerdo con L1 terminologa latinoamericana tra-
dicional, en el cual el Poder Legislativo es ge.neralmente maleable a las
orientaciones del Ejecutivo y rar~melltc mlle~tra una independencia efcc-
tiva."" Al contrario, los ltimos aos han mostrado cmo buena parte de
la legislacin petrolera reciente, en particular la Ley sobre Bienes Afectos
a Reversin en las concesiones de hidrocarburos de 1<)7 1, fue no
slo una iniciativa del Conurcso sino 'lee fue discutida v aprobada sin
criterio oficial definido de"parte del Ejecutivo. Por tanto, la opinin
generalizada de que en los sistemas latinoamericanos los poderes del
Presidente de la Repblica no son limitados en cuanto a su extensin
sino en cuanto al tiempo de duracin de sus funciones," no es en abso-
luto aplicable al sistema venezolano actual, as corno a vanos otros de
los sistemas de goberno de Amrica Latina.
En este campo, como en muchos otros, estimarnos que las generali-
zaciones frecuentemente expresadas sobre l.is instituciones polticas lati-
noamericanas, no slo S011 peligrosas sino muchas veces erradas. En
efecto, en cuanto al denominado sistema de preponderancia presidencial
que se atribuye en general a Amrica Latina, en realidad. el mismo no
es otra cosa gue el resultado de la larga historia dictatorial y caudillista
de nuestros pases. Sealar, sin embargo, que el sistema venezolano de
forma presdencial de gobierno, es "presidencialista" o de "preponde-
:'11. Cfr. {arques Larobcrt. ()II. e/!.. o. :'J t S.
32. 1-:, dI.:' recordar ti j-rocvdimento de vcru v la .n'cin ante Lt Corte- promovida por
el Presidente de la Repblica pam impedir la s,Hlcin de L1 Lcv Orgnica del Poder
judicial en 1969. V. GO. 1.;>,31 Extr. de 13-9-69. '
:'l_" Tal como .!" Sus tiene: Federico Gi!. op, cn.. pp. 71 Y 7)
)-J l " por ejemplo, J. Y. Calve>. Aspe.rs Ptiliti'fll,Cf U Soo,/tIX JI! I /','.1" ll I ore {le
de,' c'.!'('(}i!i t. I'ari: 1971, r . (,()~ J.'t'ltlb LiTllhf:rt. "F'. c':/., p. 11.
LOS SUPUESTOS eotmcos 269
rancia presidencial" sin sujecin parlamentaria, por el hecho de que

durante toda nuestra historia poltica anterior a 1958, con la sola excep-
cin del perodo 1945-1948, el pas estuvo sometido a dictaduras o auto-
cracias, es no slo distorsionar la realidad actual, al desconocrsela, sino
atribuir a situaciones, muchas veces de [acto, carcter institucional per-
manente. Ciertamente que (os sistemas de gobierno de las largas dictadu-
ras y autocracias que tuvo Venezuela durante el siglo pasado y la primera
mitad del presente, eran de r~gimen presidencialista o de preponderancia
presidencial," pero ello no ha sido as porque estuviese establecido en
Constitucin alguna. sino por le autoridad del dictador, del autcrata
o del caudillo. Al contrario, establecido en Venezuela el rgimen repre-
sentativo a partir de 1958, ha quedado evidenciado cun terico es el
calificativo de presidencialismo latinoamericano tan aplicado al pas, y
cun alejado est la preponderancia presidencial sobre el Congreso. La
realidad de varios lustros de ejercicio democrtico en Venezuela a partir
de 1958, ha demostrado realmente otra cosa: que sin el respaldo o JfXlYo
del Congreso es muy dificil gobernar. El sistema presidencial de go-
bierno, conforme al modelo norteamericano, ha adquirido ahora en
Venezuela su real expresin: es un sistema de contrapeso de poderes
y 110 de conjuncin de Jos poderes como puede serlo el sistema par-
lamentario. La deformacin del rgimen "presidencial" en el "presi-
dencialista", atribuido a Amrica Latina, conforme ',1 la experiencia vene-
zolana, no era ms que una deformacin fctica por la existencia de
tantos dictadores y caudillos en ejercicio del gobierno en nuestra historia
poltica, y en absoluto, de carcter institucional.
El sistema presidencial y el sistema electoral

En efecto, el sistema parlamentario, tal como se seal, es un siste-
ma de cooperacin completa de os poderes en el ejercicio del gobierno,
en el sentido de que el gobierno emana del Parlamento y para realizar
su labor debe contar con la confianza del Parlamento. El sistema presi-
dencial, al contrario, es de independencia y de contrapeso de poderes,
en el cual el sistema de freno y balance entre los poderes adquiere toda
su efectividad, ya que ambos poderes, el Legislativo y Ejecutivo, reci-
ben SIl mandato directamente d.el pueblo por la va electoral. Pero en uno
y otro sistema de gobierno, cmo realmente se asegura la estabilidad
de este ltimo, es decir, cmo se logra la confianza del Parlamento,
35 ro. ro IlId;eado ('11 er pargrafo 3.
en el primer caso, y el respaldo del Congreso. en el segundo caso? En

este campo, el pi.1J~l del sistema electoral tambin es decisivo: si Jos
sistemas de gobierno pnrlarnentario o presidencial estn acompaados
de un sistema electoral mayoritario --es el caso de los sistemas britnico
y nortearnericano-e-, la estabilidad poltica est ms asegurada que si
estuvieran acompaados de UIl sistema electoral minoritario o de repre-
sentacin proporcional. La comparacin de sistemas parlamentarios esta-
bies e inestables lo confirma: el sistema francs de la IV Repblica pos-
terior a la Liberacin, fue un sistema parlamentario inestable, pues el
gobierno no tena asegurada una mayora en la Asamblea, producto
de la ausencia de un sistema electoral mayoritario; al contrario, el. siste-
ma parlamentario britnico, ha estado acompaado siempre de un sistema
electoral mayoritario. lo que te permite al gobierno tener un respaldo
mayoritario del Parlamento y gozar de la confianza del mismo, hasta
el punto de que si la misma se pierde, las elecciones generales que suce-
dan a la disolucin del Parlamento vuelven a asegurar la mayora del
nuevo gobierno.
Asimismo, la comparacin de los sistemas presidenciales estables
e inestables tambin confirma ln influencia poltica del sistema electo-
ral: el sistema presidencial norteamericano y el francs de la V Rep-
blca, son sistemas polticos estables porque el sistema electoral asegura
al Presidente de la Repblica mayora en el Congreso o la Asamblea
Nacional, que le permite conducir la vida poltica del pais y reduce los
conflictos entre los poderes; al contrario, los sistemas presidenciales
latinoamericanos -cuando los mismos se han aplicado efectivamente en
rgimen representativo y no en dictaduras-, generalJnente han sido
sistemas polticos inestables, porque no han estado acompaados de un
sistema electoral mayoritario, sino, al contraro, de representacin pro-
porcional, que no slo no asegura en general al Presidente de la Rep-
blica, un respaldo mayoritario en el Congreso, sino que aumenta la posi-
bilidad de los conflictos de poderes. La excepcin fundamental a esta
generalizaci6n sobre Amrica Latina la ha constituido el sistema presi-
dencial mexicano, precisamente porque conforme al modelo norteame-
ricano, dicho sistema pres.knciaJ se ha acompaado de un sistema
deetoraJ mayoritario que asegnra un respaldo parlamentario adecuado
al Presidente de la Repblica."
36. 1', Allan-R. BreweoCa-ias. Cm/;',) P,I/;ko) Rf/Oi".'II,i. (JI .. captulos H y 9,

LOS SUPUESTOS POLlTIC:OS 271
Ahora bien, en un sistema presidencial como el establecido en Ia

Constitucin de 1961 en Venezuela, y que, como se ha sealado, est
acompaado de un sistema electoral minoritario que no asegura nece-
sariamente mayora de respaldo al Presidente de la Repblica, no slo
los conflictos entre los poderes se acentan, sino que el sistema de coali-
ciones de partidos se hace indispensable para poder gobernar. 3' Tal fue
la situacin existente en la vida poltica venezolana en la dcada de los
sesenta y hasta 1974.8 8
A pesar del tantas veces comentado carcter ejecutivo o presiden-
cialistn del sistema presidencial venezolano. lo cierto es que sin un
respaldo majoritario del Congreso, el Presidente de la Repblica no
puede gobernar adecuadamente o su ejercicio se torna sumamente djff
cil;" por la necesidad de lograr nrayorlas mediante coaliciones o acuerdos
parlamentarios de carcter temporal o permanente. El sistema, real-
mente, es un sistema presidencial de sujecin parlamentaria y el mismo
se ha ensayado hasta [a saciedad en Amrica Latina. habiendo fracasado
en la gran mayora de los casos. Por su parte, los presidentes y sus
gobiernos, en la mayora de los casos, se llan visto imposibilitados de
llevar adelante la ejecucin de los programas sometidos al electorado,
tal COmo ha sucedido en Chile," y se han debatido, como lo advierte
Furtado respecto al Brasil, en una lucha permanente entre los lderes
del Ejecutivo, sometidos a las presiones de las masas por sus promesas
electorales, y el Congreso, que se convierte el) el centro de poder de las
clases dirigentes tradicionales." De esta lucha permanente, la historia
poltica latinoamericana muestra como resultado, la intermitente y cclica
irrupcin militarista con sus impredecibles resultados: rgimen militar
del tipo clsico, como los de Brasil despus de 1964 y de Argentina
hasta 1973; rgimen militar de corte fascista, como el de Chile a partir
37. ldeJII, captulo 10,

38. /dem, faptulo JI.
39. Cfr. ].e. 1'.<:)'. "El Si~terlla de- Partidos veneaolonos". ?O!iflI. N" J, Instituto de
Estudios PoliticoS, C~rJcds, 1972, p. ~25.
10 V. las referencias ul cu>o dld\O en f. Hermens. "ConstitutionalislTl. Freedom nnd
R,,{"'rm in Latn Amenca". en f. B. Pike (ed.), Freedom alld RejOl-m iI/ Lasin
Amp"-d. 1959, p, J07. Ml reci<'ult'Il7<"nt<" V. H. Zemelnun and Patricio Len,
"Politk'l Opposition to the Government Of Allende' y H r. Bicheno, 'Antj.PlrJ;-
mentary Themes in Chilean Historv: 1920197()', en Kenneth Medhurst (ed.),
.1/1e'ld,,', chile. London 197,. pp. 7,'. Y ss. Y 97 Y ss., respectivamente.
41. V . e Fllr,'cb. Politi"al Obstade to Economic Growth in Brnil", en Ctaudio Veliz
(eel.) , ObJlaJ 'o Cb,,,'giJ i,) L,/j'l nrence, Oxford, 1965, p. 158.
272 !WREClIO ADMl~ISTRATIVO
de ])73; o rB"nen militar de tipo nacionalista-nasserista como el del

Per despus de 198, donde los militares han hecho mucho ms, en
materia de reformas sociales y econmicas, que lo que el re-gimen repre-
senr.itivo presidencia! parlamentario que lo precedi. con sus partidos.
pudieron haber soado realizar."
El reto en Amrica Latina, V en Venezuela en particular, est
entonces en la superacin institucicmal de las hilas y debilidades del
sistema presidencial de sujecin parlamentaria, el cual por los efectos
del sistema electoral de representacin proporcional no slo ha demos-
trado su incapacidad para resolver adecuadamente las exigencias del
desarrollo, sino 'lue ha permitido la permeabilidad de las asambleas
representativas a los grupos de intereses y de presin de toda ndole,"
1'1 caso de Venezucla hasta 1974, en este sentido, fue evidente; y si con
motivo de la polarizacin poltico-electoral ocurrida en 1973, el gobierno
que se inici en 1974 tena uua slida mayora parlamentaria, ello se
logr, no por la reforma institucional que el sistema poltico requera,
sino como un correctivo que el mismo electorado impuso a las debili-
dades del sistema."
La superacin dc! sistema de (OJltfapesos

En base a lo anterior, estimamos que se impone la superaclOn de
los conflictos permanentes entre el C01\~reSO y el Presidente de la Rep-
blica y, en este sentido. la institucionalizacin del logro de una mayora
parlamentaria par" el gobierno corno la 'llle se produjo eircunsta~cial
mente en 1973, pues aquellos conflictos, aparentemente a lo que con-
ducen es a impedir que el .~obier.no acte," Frente a las exigencias del
,12. Por ello, dicen PctLI,S r L:I Porte respecto del Per. que muy poco o riada se oye
t:.n el pW.-blo Cnl!Crn'enu: ,1 Lt. ltJ~cw.i,-t de elecciones. Congreso o :"lctivid,ld de par-
tidos, y ClS! n:Hlte. salvo los nCJO~ p(l]tico;; profesionales, ,\st ilJtcres~'ldo en restan-
rar las. illslitllCi(~lles pl1liric;Js "representativas" l'. J. F. Petras anc] R. La Porte
Culiu.'I:,lg Rcrolut ion, Ncw ''(lIJ.... 1971, p. 2.'l0. '
,1;. Tal (,roo.J. l.ambert lo ha indjcado "en pases en lo'> CU.l!cS las exigencias del
desarrollo Implican la adopci!l de decisiones que estn llamadas ,1 transformar la
eStructura, sor-in y :1 lesionar ir'ttrc~es y crC('"lh'i'lS d ur;;l parle importante de
\~I p()~lau6n., "e puede dudar q'..lC sea posible a un nobierno de conducir una poI:
nca dICaz,. SI Ll separacin de poderes dt'bit'ra ;oLT re-petada y si el Congreso tll .. jeta
la p1cn,! lIbertad <-1'.: f[-Ch:17ar al Presidente Ll kgis[acin que ste desee o de impo.
ucrle otra", 01" cit., p. 20. .
-ll . l ". Allan-R. Brcwer-Carfas. Cambio P"lho y Reorma. /"ir .. l'aptdos 9, 10 Y 11.
"i'S. J G, Andueza, al respecto y tundo a J, StO!)". scl;l:a que' la tocha contra la
po.b~CZ.1 (:xJgc mllfh; cnerghl. Ll dispersin del poder o S" dehl1lt<:lmiento puede
ongmar un estanCl1ni(,nto peligroso Lo Peder Ejecutivo tLnil .c-dice Srory.v- 1/('\,:1
desarrollo, es daro que el cuerpo deliberante conformado fX>r diversos

y algunas veces anrquicos grupos minoritarios, ni con la mayor y mejor
buena voluntad puede actuar, y un Poder Ejecutivo que tiene en su
frente un ente de esa naturaleza, con las manos atadas, se aburre de la
inaccin."
En Venezuela, por tanto, los efectos negativos e inmovilizadores
del sistema presidencial de sujecin parlamentada deben ser superados,
como nica condicin e-n el campo de las instituciones polticas, para
que el pas pueda realmente incorporarse al proceso de desarrollo, en
una va realmente democrtica; y si bien, con motivo de las elecciones
de 1973 dichos efectos han sido superados, como lo hemos sealado,
ni la polarizacin poltica es un fenmeno necesariamente permanente ni
puede decirse que despus de 1973 ha surgido en Venezuela un sistema
bipartidista." Lo que no hizo el legislador, insistimos, lo supli el elec-
torado, y toca, por consiguiente, a las instituciones polticas, autorrefor-
marse e institucionalizar para el futuro el aseguramiento de eue los
gobiernos tendrn mayora en el Congreso, es decir, tendrn posibilidad
de gobernar.
La superacin institucional de los efectos negativos e inmoviliza-
dores del sistema presidencial con sujecin parlamentaria originados por
la conformacin del gobierno mediante un sistema electoral minoritario
(representacin proporcional) y de un sistema rnultipartidista, en esta
forma, puede conducirse por dos vas distintas, Por una parte, mediante
la transformacin del sistema electoral de re-presentacin proporcional
y, por tanto, de carcter minoritario actualmente existente, que no ase-
gura necesariamente al gobierno un respaldo mayoritario en las Cmaras
Legislativas, sobre lo cual ya hemos insistido." Si bien hasta 1973 el
sistema de coaliciones de partidos puede decirse que funcion en Ve-
Consigo una adOlinistrac;n dbil, y una adminislrac-in dbil es una mala adm;nis
tracin; luego, un gobierno mal administrado, por bueno que parezca en teora es
siempre en la pctica un mal gobierno"; en "El Pre:>jdente de la ... ", loe. cis., p. 162.
46. V. AllanK Brewer-Carlas, Un4 Revoluci6n para. el DeJarro"!), Caracas, 1970, p. 31.
47. V. AllaoR, Brewer-Carias, Cambio Pcdieiro y Reforma. cit., captulos 9 y 11.
Cfr. J. Rodrguez lturbe. Po1ar;z.ci6n y Bipartiditmo e, {,u deaioneJ de 1973.
Caracas 1974. Orlando Albomoa. DeJarrollo Poliriro m Venezaea, Caracas 1974,
p. 93; Domingo A. Rangel, "Las Elecciones: una leccin para la izquierda" en
F. Alvarez y otros, lA izquinda Venezolana y las lilnciolus dd 73, Caracas 1974,
pp- 213 Y ss.
48. Alfan-R. Brewer.Cartas, Cambio Poiitiro y Reforma, . cit., capitulo 9. Cfr. J. G.
Andueaa, "Introduccin a las Aetas", 10<. cil . p. :XXVIII.
nezuela," ello es cierto en cuanto a que se mantuvo y sobrevivi, pero

no en cuanto a que dio los resultados que los gobiernos haban que-
rido ni en cuanto a que sirvi para que se adoptaran las audaces deci-
siones que estaba requiriendo e! proceso de desarrollo en Venezuela.
Ciertamente, que dicho sistema de coaliciones de partidos, producto de!
sistema electoral minoritario, configur el establecimiento de una regla
de juego por los partidos polticos ms importantes; pero de la mesa de
juego, en trminos generales, qued excluida la mayora de la poblacin
de! pas: la. mayora marginal y pobre." En todo caso, la transformacin
del sistema electoral en un sistema mayoritario o en el cual se atenen
los efectos negativos de la representacin proporcional," acompaado
de las reformas necesarias para lograr una efectiva participacn pol-
tica sobre todo en e! mbito regional y municipal," asegurara no slo
la formacin permanente de gobiernos de mayoras, sino un respaldo
mayoritario de! Congreso al Poder Ejecutivo, para poder llevar ade-
lante una poltica de desarrollo econmico y social. Un sistema presi-
dencial, en esta forma, por la mayora parlamentaria que respaldara
al Presidente, como fue e! que se origio en las elecciones de 1973," no
se caracterizara por originar un conflicto entre los poderes del Estado,
sino que provocara una colaboracin efectiva entre ellos, adquiriendo,
en esa forma, plena vigencia e! mandato constitucional venezolano:
"Cada una de las ramas de! Poder Pblico tiene sus funciones propias;
pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en
la realizacin de los fines de! Estado"." Esta colaboracin, insistimos,
slo ser posible, en forma estable y permanente, cuando e! sistema
poltico venezolano provoque formas de colaboracin entre sus institu-
eiones, y, al contrario, ser sumamente difcil o de conformacin circuns-
49. Cfr. D.H. Levine. Conilict and Political Cbenge in Venezuela, Princeton, 1973,
pp. 22:) y 259; ]. C. Rey, lor, dt.. pp. 21S y 229.
50. Si bien la mesa de juego estaba llena de jugadores (partidos polticos, grupos de
presin), para utilizar lu expresin de Lodge, casi el so por ciento del pueblo no
tenia puesto donde sentarse y Su acceso al juego no slo era difcil, sino muchas
veces imposible. V. G. Lodge, Bngines o] Cbange, New York, 1970, pp. 77 Y 78.
Por supuesto que a partir de 1974, con un gobierno con mayora en el Congreso,
el reto esteba en lograr que la gran mayora del pas. pudiera sentarse en la mesa
de i.uego, y en que las reformas sociales y econmicas urgentes que el pas necesita,
pudieran realizarse. V. Allan-R. Hrewcr-Carlns, Cambio Poltico J Reforma". cit.,
captulo J lo
51. Cfr. J G. Andueza, "Introduccin a las Actas loe. cit., p. XXVIII.
52. V Jo indicado en el pargrafo 8.
53. V. Alfan-R. Brcwcr-Curias, Cambio Poltico y Reforma. cir., captulo 11.
5-'1. Artculo 118.
LOS SUPU.ESTOS poLlTJeOS 275
tancial -como en las elecciones de 1973-, con instituciones polticas,

que en /tlg,u de buscar la indispensable colabo~acin entre s para la
consecucin de los fines de desarrollo de la sociedad venezolana, pare-
cerlan estar conformadas para estar en una posicin de conflicto casi
permanente." Por tanto,. una. de las .f~~nulas de aten~ar dichos c?n-
flictos en el sistema presidencial de SUJeCIn parlamentaria, es aseguran-
dale al Presidente de la Repblica una mayora en el Parlamento, 10
cual slo puede lograrse en situaciones normales -en ausencia de pola-
zaa----, mediante un sistema. electoral mayorirario o de efectos mino-
ritarios atenuados, y, al contrario, de muy difcil logro con un sistema
de representacin proporcional absoluto."
El fortalecimiento del Ejectttivo

Pero los inconvenientes derivados de un sistema presidencial con
sujecin parlamentaria, y que pueden conducir al inmovilismo del Poder
Ejecutivo, tambin pueden ser superados, ampliando el mbito de com-
petencias del Poder Ejecutivo por la limitacin de las competencias regu-
ladoras del Parlamento, }' la adopcin, por dicha institucin, de leyes
de bases o enrnarcadoras o contentivas de principios generales, y la am-
pliacin consecuente de las potestades reglamentarias o de legislacin
delegada del Ejecutivo." En este sentido, puede decirse que en los lti-
mos aos ha constituido una tendencia universal, el refuerzo de facul-
tades al Poder Ejecutivo en los pases del mundo desarrollado," por
supuesto, con su contrapartida de controles jurisdiccionales y de sumi-
sin a la legalidad," y dicha tendencia aparece como cada vez ms
55 V. I\J/"n-R. BI''~erCar'i, C:tmbo Pol/ico y R<fmlll<1. cit., captulos 9 y 1L
56. El] este sentido, J G. Anducaa, ha observado que en Venezuela la CCfl5tit"cil1 110
ha pre,js.to Qlecal1Lsmos que solventen "los conflictos que pueden susdtarse entre
el Ejecutivo ~~uon~\ y el Congreso en la determinacin de la poltica nacional,
ante la negativa del G:lIlgreso a aprobar la legisladn necesaria para poner en
marcha el progrJma de sobemo, o ante !J. rebeldh del Con,greso ;) respaldar al
Ejecutivo Nacional, el Presiden!" de I~ Repblica carece de poderes. Tal vez la
facultad de disolver las Cm:tr~s en estcs (o},OS podra dar un renwdio til" "El
Presidente de la ... " J,)(. e;t.. p. 16-4. '
57. Recu.n!ese que la wp~r,1Cin de la i."(-~tabilid~d pofitica institucionalizada de la IV
R"'p\.~bhca Fran~esa, no slo fue pOSible po, el establecimiento de una forma presi_
denoJI ,~e gob,erno con un ~,steFl1a elector,,1 mayoritario en 1958, sino mediante JJ
cmpliacin del poder rcglmnenrorio del Presidente de la Repblim, l' 1a delimit~n
de la reserva legal de la Asamblea Nacional.
58. Cfr. en particular, Paul M. Gaudemet, Le Pouuoir ExewtilJ dallJ le.r Pays Oeciden_
hlUx. Paris, 1968, p. 110.
59. Cfr. Guj' Brilib:wt. NiwJe Questsan, CJine Weiner, Lt' CtJJJlnJ/i' dI? J'AdminiJfration
el la P,oleCli,.m deJ Cila)'ct15 (EJud~ COmpal'alil'e), P~[h, 1973.
276 DERECHO ADMIKISTRATlVO
necesaria cuando las sociedades tienen por delante e! complejo camino

de su incorporacin a un proceso de desarrollo, por el tipo de medidas,
muchas veces giles y audaces, que e! Estado debe asumir para satis-
facer las expectativas de los pueblos." Frente a esta tendencia, es evi-
dente que los paises en vas de desarrollo quizs son los que ms requie-
ren de este refuerzo de los poderes de! Ejecutivo, claro est, dentro de
un rgimen democrtico, precisamente para que la democracia sea efec-
tiva. Frente a esta situacin, 'aquellas reacciones contra los gohiernos
dictatoriales que llevaron a muchos de nuestros constituyentes a limitar
cada vez ms los poderes de! Ejecutivo y a ampliar los de! Poder Legis-
larivo," si bien tuvieron una justificacin histrica, en el momento
actual no pueden defenderse, sobre todo por la creciente intervencin
del Estado en la vida econmica y social. Los controles a las actividades
ampliadas del Ejecutivo, por supuesto que deben reforzarse, particu-
larmente e! control jurisdiccional por el Poder Judicial y e! control pol-
tico por el Parlamento, pero lo que no puede admitirse es la tendencia
observada de! Poder Legislativo a sustituirse en e! Ejecutivo y asumir
funciones que no le corresponden o (}ue cercenan aqullas que incumben
al gobierno. Es decir, que en lugar de seguir la tendencia universal de
ampliar y reforzar los poderes del Ejecutivo, el sistema poltico vene-
zolano parece partir de! supuesto de que el Parlamento, por esencia,
debe desconfiar del Poder Ejecutivo, y sucesivamente le ha ido inva-
drendo competencias. Ante esto, lo que definitivamente hay que tener
en cuenta es que el Parlamento no puede ni debe gobernar en e! mundo
contemporneo, tal como se evidencia de otras experiencias democr-
ticas. Pretender seguir la orientacin contraria y vivir ilusamente en una
especie de Repblica parlamentaria, no es ms que un sueo del cual
el despertar slo puede ser brusco.
o. En 1968, al sugerir una serie de propuestas en relacin a la Reforma del Estado,

sealbamos lo siguiente: "LJ. reestructuracin de estos niveles superiores de la
administracin. pretende fundamentalmente. la reafirrnacin de la primaca del Eiecu-
JiI'O frente a las otras instituciones polticas. mediante la atribucin de poderes y
mecanismos que aqul requiere par,l ejercer eficazmente su brea en el gobierno
y administracin modernamente concebidas. Tiende asimismo dicha reestructuracin, a
precisar los mecanismos de control del Parlan-ente. En todo C:150, la reafirmacin
del fCH-talecimieu() del Ejecutivo, en C5t,\ Forma, es condicin indispensable para
llevar adelante una poltica de desarrollo, que requiere decisiones firmes, giles,
definidas, y muchas veces audaces", V. A. R. Brewer-Caras, Una Rniu!"(ll para
el desarrollo, cit, p. 36.
61. Cfr. J. G. Anducza, Introduccin a las Actas, loco cit., p. XXVI.
En efecto, en Venezuela, lamentablemente, en los ltimos aos,

adems de la existencia de un sistema presidencial con sujecin parJa-
mentaria y de un sistema electoral minoritario, la invasin de compe-
tencias ejecutivas por parte del Congreso ha venido siendo progresiva,
sobre todo en cuanto al manejo de la Administracin Pblica, campo
por esencia de la exclusiva competencia del Poder Ejecutivo. En efecto,
por ejemplo, la Constitucin asigna al Presidente de la Repblica el
carcter de Jefe del Ejecutivo Nacional," y como tal, a l corresponde
ejercer la direccin de la Administracin Pblica. Todo lo concerniente
al funcionamiento de ella -no as su legislacin, que corresponde al
Congreso-e- evidentemente que es de la exclusiva competencia del Poder
Ejecutivo bajo la autoridad y direccin del Presidente y, por supuesto,
en ello se incluye todo lo relativo a la administracin de personal al
servicio del Estado." Para auxiliar al Presidente en todo lo relativo a la
administracin del personal al servicio del Estado, la Ley de Carrera
Administrativa de 1970 ha previsto la creacin de una Oficina Central
de Personal, corno una de las Oficinas de la Presidencia de la Rep-
blica. Dada las funciones y el carcter de la misma, parecera evidente
que el nombramiento de los funcionarios que han de actuar en la Direc-
cin de esta Oficina Central de Personal, correspondera al Presidente;
sin embargo, la Ley de Carrera Administrativa establece el contrasen-
tido institucional, de que uno de los miembros del directorio de la
Oficina es "elegido por las Cmaras Legislativas Nacionales en sesin
conjunta" u en forma directa; norma evidentemente inconstitucional, por
usurpacin de funciones por el Poder Legislativo de las que corresponden
al Poder Bjecetivo." Esta tendencia, peligrosamente consagrada en el
62. Articulo 1St.

63. En efecto, dejando a un lado los funcionarios pblicos de eleccin popular, todos
10<5 dems funcionarios pbheos del Podu EjauI/ro, son de5ignados por el Presi.
dente de la Repblica [Art. 190, ord. 2"), sin ;Jlle.rvencin del Poder LegisJali\'o.
ssl\'o las excepocnes especialmente previstas en la Constitucin cuando exige 13
intervencin de sl&una de las Cmaras Legislativas [Procurador General de la Rep.
blics y JeftS de Misiones Diplomticas; Arts. t~o, 7, 190, 6 Y 201) Q en los casos
de organismos con autonoma Funclcnal (Fiscala Genersl de la Republica, Contra-
lena General de la Repblica, Consejo Supremo Electoral, Institutos Autnomos;
Arts. 113, 218, 230 Y 236) Fuera de esros supuestos, no puede el Congreso inler_
venir en forma alguna en el nombr~miento de funcionarios pblicos. V. 10 indicado
en el pargrafo 5, nota N" 138, Y pal'ticularmente en el pargrafo 9,
64. Art. 8 de la Lty de Carrera Administrstiva de 1971, reformada parcialmente en 1975.
6}. V .. neestm opinin (OntT3ria a dicha norms cuando la Ley todava e'a Pl'oyecto, en
Allan-R. Brewer-Carlas, El EJltItulo del Funcionario Plibfico el! la Lq de Carrera
Adminhlrdth'd. CAP, Cal'acss, 1971, p. 182, V. lo indicado en el parigrafo 9.
texto legal relativo a la carrera administrativa, ya habla sido observada

a nivel local y, en particular, en los casos En (Iue el Concejo Municipal
del Distrito Federal se ha atribuido a s mismo, mediante ordenanzas,
competencias ejecutivas que corresponden al rgano ejecutivo local, el
Gobernador del Distrito Federal; tendencia <ue ha provocado la inter-
vencin del Poder Judicial con motivo de algunas acciones de nulidad
de actos legislativos locales, declarando nulas usurpaciones similares par-
ticularmente en el caso de las Asambleas I.. e{i:.;islativas,Hr.
Pero no slo en materia de funcionarios pblicos la accin del Con-
greso ha sido en perjuicio y usurpando funciones ejecutivas, sino que
ms general e importante, en materia de organizacin de la Administra-
cin Pblica, el Congreso ha ido reduciendo progresivamente la com pe-
tencia de! Poder Ejecutivo. En efecto, de acuerdo con la competencia
legislativa de! Congreso, la organizacin de la Administracin Pblica
es una actividad de regulacin compartida entre los Poderes Legislativo
y Ejecutivo. El artculo 193 de la Constitucin exige <ue la Ley establezca
el nmero y organizacin de los ministerios, y, por tanto, delimite la
competencia reglamentaria del Poder Ejecutivo. Fn esta forma, el Es-
tatuto Orgnico de Ministerios de 1950 determin slo el nmero y com-
petencia de los ministerios, atribuyendo a la potestad reglamentaria del
Ejecutivo todo lo relativo a L1 organiz3.cin interna de los mismos, y fue
en virtud de ello <ue se dictaron los viejos reglamentos de la Ley ele Mi-
nisterios as como el reciente Rer-laruento del Estatuto Orgnico de
Ministerios de 1971. G7 Este ltimo Reglamento, sin embargo, fue desco-
nocido por el Congreso en 1971 y 1972, as como tambin el Decreto
relativo a la organi%acin interna del Ministerio de Obras Pblicas
dictado por Decreto N' :HO del 10 de febrero de ] 971.'"
66. V., un recuento de esta tendencia en el Distrito FeJcr<11 en Alan-R. Brewer-Carlas,
El Reimen de G"o.,';iefJIo /l11m/cipal en el Distrito Federal Vmw201mio. Caracas,
19G8. V. lo indicado en el pargrafo 9, particularmente en su Ilota :0['-' 60. V. en
particular sentencias de la ere en SPA de 20-10-41 en Al 19-12, p. 290: y d: la
CS} en SPA de 1'1-3-62 en GF 1\;9 35, 1962, pp. 177 a lfl.1, y de 30~5-G6, en
cr N'? 52, 1966, pp. 111 Y 112. V. dichas sentencias, adems en Allan-R. Brr-we-r-
Ca-las, l/tl"prlidctul({ de la Corte Suprema 19')0-1974 y Esrndos de Derecho
/Jr!rninhttatlw, 'fama 1 (El Ordenamiento Constitucional }' Funcional del Estado).
Ca-scas 1975, pp. 761 Y 284: y Tomo JI (El Ordenamiento Orcnico y Tributario
del Estado), Caracas 1975, :J:\lQ 259.
67. Dietado por Decreto NQ 539 ele 10-2-71, en GO N? 29.,t)8 de lJ-2-71. V. el texto
en CAP. lnfm"me sobre la Rctorm de Id Admiflir/l'aci(:tt Pb!i(':r l"arim:a!, Caracas,
1972, Vo1. 1, pp. 585 Y ss., Y los ccmer-tanos en pp. 567 Y ss. El Decreto fue mo-
dificarlo por Decreto :NQ 661 de 30-J.~-74 en ca N~ 30.586 de 30-12-71.
68. A partir de 1975 el Congreso reconoci la potestad organizauva del Ejecutivo r
fueron dictados los Decretos Orgnicos de los Ministerios de Agricultura y Cra,
LOS SUpuEStOS POLITICOS 279
El Congreso insisti en que todo lo relativo a la organizacin interna

de los ministerios era de la competencia legislativa, desconociendo la
competencia ejecutiva, hasta el punto de 'lue despus de dietada, en 1971,
la Ley sobre los Bienes Afectos 'a Reversin en las Concesiones de Hidro-
carburos, el Congreso desconoci el Decreto Ejecutivo de 1971 que
creaba, como rgano administrativo para cumplir dicha Ley, a la Direc-
cin de Coordinacin, Inspeccin y Control de los Bienes Afectos a
Reversin del Ministerio de Minas e Hidrocarburos," y dict, con el mis-
mo texto de dicho decreto, una "ley de creacin de la Direccin de
Coordinacin, Inspeccin y Control de los Bienes Afectos a Reversin"."
En esta forma, el Congreso desconoci toda competencia del Poder Eje-
cutivo en materia de organizacin interna de los ministerios, hasta el
unto de que, de acuerdo con el criterio seguido en la sancin de la ltima
F.ey sealada, la creacin de cualquier oficina, direccin o unidad admi-
nistrativa en cualquier ministerio, cualquiera que sea su magnitud y fun-
ciones, deba ser objeto de una Ley. Ello, por supuesto, no slo es
absurdo, sino imposible de cumplir."
En esta forma, apareca como evidente la tendencia en el sistema
poltico venezolano, no ya una ampliacin de los poderes del Poder Eje-
cutivo con su contrapartida de controles polticos y jurtsdicciccales, tal
como es la tendencia universal, sino todo lo contrario, la limitacin
progresiva de dichos poderes y la tendencia del Congreso, no a controlar
al Ejecutivo, sino a coadministrar, contra todo sentido comn, y por
supuesto contra lo establecido en el propio texto constitucional. El sis-
tema presidencial entonces, no slo no cont6 antes de 1973 con un
respaldo mayoritario en las Cmaras, sino que adems la sujecin par-
lamentaria fue progresiva e incoherente, pues eran tantas las tendencias
de la oposicin por la atomizacin de las fuerzas polticas en el Parla-
Fomento, Educacin y Comunicaciones (V. [os Decretos Nos. 796, 826, 827 Y 839
de 11-3-75, 1.4-75, 1475 Y 8-4-75 en GO Nos. 30.651" 30.657, 30.657 Y 30.663
de 20_375, 1-4-75, 1-1-75 Y 8-,j.75, respectivamente.
69. V. en GO N~ 29.138 fle 11-2-71.
70. El Decrece fUe el N~ 746 de 29 de septiembre de 1971 (GO 29.625 de 11071; V.
Jos comentarios al problema en CAP. "rforme obre h R.4,mr14 de 1" /ldminj.
tracirz .. cis., Tomo J, pp- 530 Y ss.; Y la Ley dictada con idntico texto fue
promulgada el 10872, en GO N~ 29.877 de n-e-ra.
7t. La tendencia, por abslIrda y motivada slo por posiciones polticas circunstanciales
fue modificada al cambiarse la correlacin de fUerzas en el Congreso en 1974.
De all que en 1974., el Congreso, al aprobar la Ley de Presupuesto> haya aceptado
la reforma interna del Ministerio de Obras Pblicas; y en 1975 se hayan dictado
los Decretos Orgnicos referidos en nota N~ 67 de este pargrafo 11.
280 DERECHO ADMINISTRATlVO
mento, que muchas de las limitaciones al Ejecutivo fueron producto de

exigenas de grupos inframinoritatios, como contrapartida a los votos
dados para determinados asuntos."
72. Esta debilidad institucional del Poder Ejecutivo en Venezuela, por la sujecin parla-
mentaria, t;11 corno hemos scfialado, estuvo ajzravada por la ausencia de un respaldo
mavoritaro en 1:1s Cmaras Lceislativas: situacin Que -c-cor reeida moment nearnento
en' 1973- aparece clara del cuadro de distribucin ele fucr-;>as en la CmH3 de
Diputados entre el gobierno y la oposicin, durante el perodo 1959-1974:
RESPALDO DEL GOBIERNO E.1\,T LA CAAL,1RA, DE DIPUTADOS ]959-1974
1955 ] f)()G 196:- 1964 19M ]968 1969 1972 1973 1971
% % % % % % % % % %
Gobierno: 91 56 41 (,5 5.l 37 28 29 2. 51
Oposicin: (, 44 59 35 47 63 72 7[ 72 49
En 1959, la coalicin gubernamental de partidos tena el 94 por ciento de los votos
de la Cmara de Diputados, porcentaje que con las divisiones de Accin Democr.
tica y la separacin de la coalicin de gobierno del Partido URD. se redujo al ,41
por ciento al final del periodo constitucional. En el periodo iniciado en 1964, la
coalicin gubemomcnta! de partidc s tena un porcentaje considerablemente menor a
la de la coalicin que inici el perodo anterior 19'5R-19(;3, es decir, del 6'5 por
ciento de los votos de la Cmara de Diputados, porcentaje que se redujo al 37
por ciento al final del perodo, despus de la separacin del FND de la coalicin
de gobierno y de una nueva divisin de AD. En 1969. al iniciar el perodo consti-
tucional 19691973, el gobierno tenia el respaldo del partido COPEl y de algunos
grupos COn los cuales tuvo al ianza electoral (29 l/O, y quienes hacia finales
del perodo constitucional en 19T, haban roto sus ligaduras con el gobierno, parti-
cipando en las elecciones de I)lT'>, la mayora de ellos con grupos no vinculados
a COPEl.
Por ello, el porcentaje propio de respaldo que el gobierno tena en 1973 era slo
de un 18 por ciento de la Cmara de Diputados. Se puede comprender Jos esfuerzos
de compromisos, pactos y coincidencias que el partido COPEl tuvo que desplegar
durante el periodo constitucional 19(,9-1973 para poder mantener el gobierno, Jo
que se vio agravado por la inexistencia en Venezuela de medios de participacin
poltica que pudieran permitir al gobierno en un momento dado, apelar al voto
popular o al respaldo del pas, mediante un referndum en rc-la.in a una dctermi~
nada decisin poltica. V. lo indicado en Alfan-R. Brewer.Cartas, Cambio Poltico
y Reforma ... , cii., captulos 10 y ss.
12. LA CONSAGRACION DE LOS DERECHOS Y GARANTIAS
CONSTITUCIONALES 1
Es indudable que uno de los pilares fundamentales del Estado de

Derecho, adems de la separacin de poderes, ha sido la consagracin
constitucional de los derechos y garantas del hombre y del ciudadano,
Por ello hemos sealado que el Estado de Derecho, en su esencia y desde
el punto de vista jurdico, surge no slo al someterse el Estado 'a las leyes,
sino particularmente, a un tipo especial de leyes: las llamadas Leyes de
Libertad, es decir, leyes cuyo objeto era hacer posible el libre desenvol-
vimiento de los miembros del grupo social." All estaba la esencia del
liberalismo polltico-jurfdico, en que el derecho se converta pura y sirn-
plemenre en garanta de la libertad."
El Estado de Derecho y los derechos

Ciertamente que, por supuesto, el contenido del ordenamiento jur-
dico en el mundo contemporneo, a pesar de que el esquema estatal
siga siendo el del Estado de Derecho, no es la sola proteccin de los
derechos y garantas individuales; por ello, hemos sealado, el Estado,
de un Estado Liberal-Burgus de Derecho se ha transformado en un
Estado Democrtico y Social de Derecho:' Sin embargo, ello no implica
que los derechos y garantas del individuo, no encuentren proteccin;
10 que sucede es que na son el nico objeto de regulacin del ordena.
miento jurdico, tal como se ha podido apreciar.
En efecto, en el sistema jurdico venezolano, la Constitucin garan-
tiza a todos "el derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad,
sin ms limitaciones que las que derivan del derecho de los dems y
del orden pblico y social"," disposicin que sustituye el enunciado tradi-
l. Seguimos, en este pargrafo, bsicameere Jo expuesto en Allan-R. Btewet-Catas
Cambio Poltico y Reforma del EJlado en Venezuela, Madrid, 1975, !'aptulo 21.'
2. V. Eduardo Garda de Enterra, Revolucin PranceJa y Administracin Colltempo_
rJled, Madrid, 1972, pp- 16 Y ss.
4, V. lo indicado en el pargrafo 2.
:;. Art. H.
cional de que todos pueden hacer lo que no perjudique a otro y nadie

est obligado a hacer lo que la ley no ordene ni impedido de ejecutar
lo que ella no prohba,' y que introduce a la vez, en e! ordenamiento
constitucional, la nocin de orden pblico como criterio limitante de los
derechos y garantas constitucionales y, por tanto, la nocin de polica
administrativa. En esta forma, la consagracin de derechos y garantas
constitucionales, si bien no es restrictiva," tampoco es ilimitada; no se
trata, en ningn caso, de derechos y garantas absolutos, sino sometidos
a una serie de limitaciones constitucionales y legales, inspiradas por "el
derecho de los demas", es decir, e! inters general y la justicia social, y
e! "orden pblico y social", La proteccin jurisdiccional de los derechos
y garantas, sin embargo, es completa, al menos en e! texto constitucio-
nal: son nulos -de nulidad absoluta- todos los actos del Poder Pblico
que violen o menoscaben los derechos garantizados por la Constitucin,
y los funcionarios y empleados pblicos que los ordenen y ejecuten incurren
en responsabilidad penal, civil y administrativa, segn los casos;' y los
"Tribunales ampararn a todo habitante de la Repblica en e! goce y ejer-
cicio de los derechos y garantas que la Constitucin establece",' La efec-
tividad de esta proteccin jurisdiccional, que da origen al recurso de
inconstiructonalidad, al recurso de amparo y a los recursos contencioso-
administrativos (de ilegalidad) ser objeto de anlisis ms adelante, y
en otro lugar hemos analizado la efectividad de la garanta constitucio-
nal de los derechos y libertades, es decir, las posibilidades de! goce y
disfrute de los mismos, y la real proteccin que en dichos goce y disfru-
te, tienen los particulares frente al abuso de! poder pblico o al abuso
del poder privado, particularmente de tipo econmico.'? Para ello, ahora
trataremos de realizar un rpido ana lisis, garanta por garanta y derecho
por derecho, segn los enunciados constitucionales: derechos individua-
les, derechos sociales, derechos econmicos y derechos polticos,
6. Tal como se afirma en la Exposicin de Motivos de la Constitucin de 1961 (T-

tulo 111, Cap. 1).
7. La enunciacin de [os derechos y garantas contenidas en la Constitucin, tal como
lo establece el artculo jO de la misma, "no debe entenderse como negacin de
otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ella.
La falta de Ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los
mismos".
8, Art. 46 de la Constitucin.
9, Art. 49 de la Constitucin.
10. v., lo indicado en el Captulo 21 del libro, Alan-R. Brewer-Carfas, Cambio Poltico
)' Rejorma ... , cit.
Los derechos individuales

En el campo de Jos derechos individuales, el primero que consagra
la Constitucin es el "derecho a la vida", que es inviolable, por lo que
"ninguna Ley podr establecer la pena de muerte ni autoridad alguna
aplicarla"." Ciertamente que el rgimen democrtico en Venezuela a
partir de los inicios de la dcada de los sesenta, ha sido la mayor garan-
ta para la inviolabilidad del derecho a la vida, lo que sin embargo no
ha significado, en ms de una oportunidad, la comisin de abusos por
parte de los cuerpos de polica de seguridad del Estado, que han aren-
tado contra la vida de personas, particularmente por motivos polticos.
A ello contribuy, indudablemente, la ausencia de un cuerpo norma-
tivo que regule fas iuncicocs de polica administrativa, y establezca ade-
cuadamente las responsabilidades de los funcionarios de polica.
La Constitucin consagra, adems, el derecho de toda persona "a ser
protegida contra los perjuicios a su honor, reputacin o vida privada";"
sin embargo, aparte de las protecciones punitivas respecto de Jos delitos
de difamacin e injuria que establece el Cdigo Penal, y de las acciones
por responsabilidad civil que autoriza el Cdigo Civil, el derecho al
nombre, a la privacidad, a la propia imagen, como derechos de la perso-
nalidad, no encuentran efectiva proteccin en el ordenamiento jurdico
venezolano, siendo, al contrario, objeto de abusos permanentes por los
medios de comunicacin social, en base a otro derecho constitucional, el
derecho a la libre expresin del pensamiento, tal como se indicar ms
adelante."
El tercero de los derechos individuales que prev la Constitucin
es el derecho a "la libertad y seguridad personales", que tambin es
inviolable, }' que da origen a la previsin de una serie de garantas
frente el Poder Pblico, y entre ellas: la determinacin legal de los delitos
o faltas que puedan dar motivo a la privacin de la libertad y la previsin,
tambin en la Ley, de los casos en que una persona puede ser presa o
detenida; la prohibicin de la incomunicacin, la tortura o de los pro-
cedimientos que causen sufrimiento fsico o moral; la garanta de que
nadie podr ser obligado a prestar juramento ni constreido a rendir
declaracin o a reconocer culpabilidad en causa penal contra si mismo
11. Art. sa.

12. Att. '9.
l3. v, por ejemplo, el Proreao de y sobre el nombre .r la proteu/ll de la perro-
.ulid,d. i..rinisterio d' Ju,t'cia. Caracas. 1960.
o SUS familiares; la garanta de ser notificado personalmente de los car-

gos y ser odo antes de la condena penal; la prohibicin de condenas a
penas perpetuas y la limitacin a treinta aos de las penas restrictivas a
la libertad personal; y la prohibicin del reclutamiento forzoso para el
servicio militar." Sin embargo, este derecho a la libertad y seguridad
personales, se encuentra regulado en Venezuela a travs de un sistema
clsico, basado en un Cdigo Penal inspirado en el Cdigo italiano de
1879, y concebido bajo la idea de que la pena eS slo un castigo, al mar-
gen de las modernas concepciones del derecho penal basadas en la nocin
de defensa social y rehabilitacin del delincuente." Por otra parte, por lo
que se refiere al procedimiento penal, las consecuencias de la aplicacin
de un Cdigo de Enjuiciamiento Criminal anticuado, no pueden ser ms
monstruosas y degradantes y contrarias a la intencin del constituyente,
debido a lo lento del procedimiento y a las deficiencias del sistema
carcelario.
El cuarto derecho individual que prev Ja Constitucin es el que
garantiza a todos la ausencia de discriminacin fundadas en "la raza,
el sexo, el credo o la condicin social"," con Jo cual se reafirma el prin-
cipio jurdico de la igualdad. Multitud de leyes, sin embargo, continan
estableendo discriminaciones fundadas en el sexo, algunas de las cua-
les ya han sido impugnadas." La prohibicin de la discriminacin se
complementa, tambin, con la prohibicin de que los documentos de iden-
tificacin para Jos actos de la vida civil contengan mencin alguna que
califique la filiacin, con lo que se ha venido a remediar una fuente
de discriminacin de gran importancia en un pas donde ms del 50 por
ciento de los nios que nacen son naturales.
14. Art. 60.
15. Sobre el Cdigo Penal venezolano, Ornar Arenas Candela ha sealado que el mismo
"Se nos presenta hoy como un abigarrado mosaico de piezas modulares heterogneas
e inorgnicas, muchas veces incongruentes y otras tantas inconsistentes y oscuras,
todo 10 cual es fruto de inconsultas y sucesivas reformas introducidas con gran alar-
de. de falta de tcnica legislativa, lo que ha determin<ldo que la primitiva y singular
unidad estructural orgnica del modelo original se haya perdido totalmente en per-
juicio de la eficacia operativa de este fundamental instrumento legal". V., en el Foro
realizado por Julio Barroeta Lara, "Nuestras Leyes Penales", en El Nacional, Cara-
cas 25 de septiembre de 1972, p. ci.
16. Art. 61.
17. El artculo 970 del Cdigo de Comercio estableca, en este sentido, la prohibicin
para la mujer de ser sndco de la quiebra, lo cual fue declarado nulo por la Corte
Suprema de Justicia. V, las referencias jurisprudencisles en Allen-R. Brewer-Carlas,
Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-1974 y Estudios de Derecho Adminis-
trativo, Tomo 1 (El ordenamiento constitucional y funcional del Estado), Caracas
1975, pp, 395 Y ss.
La nocin de igualdad ante la ley derivada de este d.erecho a .la no

discriminacin, ha sido precisada claramente por la jurisprudencia de
la Corte Suprema. En tal sentido, ha sealado que la desigualdad pros-
crita por la Constitucin "slo quiere que los ciudadanos, en circunstan-
cias y casos iguales, sean tratados, en cuanto a derechos y obligaciones,
del mismo modo, y no de modo desemejante segn rango, raza, color,
religin y bienes de fortuna, posicin social y otros motivos creados para
establecer distinciones y separaciones entre hombres"." Por tanto, en
materia impositiva el principio de la igualdad se cumple cabalmente y
en toda su extensin "cuando en condiciones anlogas se imponen los
mismos o iguales gravmenes a los contribuyentes, conforme a las dife-
rendas constitutivas que pudiera haber entre ellos", y lo que la garan-
ta constitucional de la igualdad no permite "es que dentro de cada cate-
gora o grupo de contribuyentes se establezcan excepciones o privilegios,
recabando de unos lo que no se cobre a los otros del mismo grupo"."
En quinto lugar, se establece como derecho individual la inviolabi-
lidad del hogar domstico, y las condiciones para su allanamiento y para
las visitas sanitarias." Las mismas deficiencias anotadas respecto de las
regulaciones de las actividades de polica de seguridad del Estado, hacen
indudablemente nugatoria en muchos supuestos, esta regulacin, debido
a la utilizacin de la fuerza y las vas de hecho.
En sexto lugar, se consagra constitucionalmente la inviolabilidad
de la correspondencia en todas sus formas, con la sola excepcin de la
18. V. Sentencia de la CFC en CP de 10-1047 en M. 1948. pp. 6 y 7.

19. La Corte Suprema, al decid CUE'sliones sobre la jguJlld~d tributar;g ha insistido en
la precisin del principio de igualdad ante la ley en los trminos siguientes; "La
igualdad ante la ley, sanamente entendida, no es ni puede ser otra cosa q.ue el dere-
cho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que ex"dll.
yan a unos de Jo que se conced~ a los otlOS en igualdad de ciw..tnst~ndas' que no
se establezcan diferencias entre quienes se encuentran en las mismas condiciones; y
de alli que una disposicin legal no puede jams violar la garanta constitucional
de la igualdad sino cuando en situadone, idnticas establezca desigualdades entre
los ciudad~nos sin razn alguna que las amerite". V. Sentencia de la CF de 8654
en GF N~ 4, 1954, pp. 116 Y ss. Igual criterio lo ha ratificado la Corte Suprema
en sentencias de la CF de 8755 en GF N" 9. 1955, p. 10, citada tambin por
]. S. Nez Aristimuo, Doc/r;'u p,;/;co.Adm;,,{/r;/il' de 14 Corte Suprema
Mrida, 1964, p. 98; l' CS] en SPA (s/f) publicada en GO N 1.542, extraotdina~
ria, de 14972 p. 25. Cfr. la Doctrina de la Procuradura General de la Repblica
de 10:1170 en DoC/r;"4 PGR 1970, Caracas, 1971, pp. 266 Y ss.: Y de 29-1271 en
Doctrina PGR 1971, Caracas, 1972, pp- 299 Y ss. V. todas las sentencias sealadas
en Allan.R. Brewer.Caras, Juri:lprNdencia de ia Corte Suprema. cit, Tomo 1,
pp. 395 Y ss,
1;0. Art. 62.
ocupacin judicial;" y en sptimo lugar, la libertad de trnsito en

todo territorio de la Repblica." Particularmente, se consagra la libertad
de cambio de domicilio o residencia, de ausentarse con o sin bienes de
la Repblica y regresar a ella, con las solas limitaciones que la Ley esta-
blezca. En este sentido, la Constitucin de 1961 elimin las limitaciones
que existan con anterioridad para e! ingreso de los venezolanos a la
Repblica, y garantiz el mismo, sin necesidad de autorizacin alguml.
Por ltimo, corno corolario de ello, expresamente se establece que ninp;n
acto de! Poder Pblico podr establecer la pena de extraamiento de!
territorio nacional contra venezolanos, salvo como conmutacin de otra
pena y a solicitud de! reo, lo cual ha sido regulado por Ley especial.'"
Por otra parte, como derecho individual se consagra e! derecho de
profesar la fe religiosa y ejercitar e! culto, pblica o privadamente, siem-
pre que no sea contrario al orden pblico o a las buenas costumbres,
can lo cual se recoge la mejor tradicin sobre libertad de cultos." La
regulacin de la suprema inspeccin del Ejecutivo Nacional sobre los
cultos, sin embargo, no ha sido objeto de ley alguna, salvo la de Patro-
nato Eclesistico de los aos de la Independencia, mandada a aplicar a
comienzos de siglo a todos los cultos, y derogada respecto al culto cat-
lico en 1965 por la Ley Aprobatoria del Modus Vivendi entre la Iglesia
y el Estado, que sustituy el rgimen de Patronato."
El noveno derecho individual que consagra la Constitucin es el
derecho de todos "de expresar su pensamiento de viva voz o por escrito
y de hacer uso para ello de cualquier medio de difusin, sin que pueda
establecerse censura previa". Este derecho, ciertamente que est sometido
a algunas limitaciones constitucionales;" sin embargo, por la ausencia
de regulaciones legales, su ejercicio, lejos de garantizar e! derecho a la
21. Art.63.
22. Art. 63. V. La ley sobre conmutacin de penas por extraamiento de 11 de dlcicm-
bre de 1964 en GO Nc 27.619 de 15-12.64.
23. Ldem. Cfr. sobre las limitaciones a la libertad de trnsito las sentencias d e la CS}
en SPA de 9-10-68 en GF NQ 62, 1969, p. 16 Y ss. Y de 16-7-70 en GO NI'
29.369 de 14-11-70. V. adems en Allan-R. Brewec-Carlas, Jurisprudellciil de la
Corte Suprema. cit., Tomo J, pp. 420 Y ss.
24. Art. 65. V. sentencia de la CFe en SF de 2-2-53 en GF.l\''-' 13, ]953, pp. 17 a 21.
25, Ley de 30-664 en GO NI' 27.478 de 30-6-64, V. Jos Rodrguez Irurbe, iglesia )'
Estado en Venezuela, Caracas, 1968.
26. Art. 66, Las limitaciones son; no se permite el anonimato. Tampoco se permitir-i
la propaganda de guerra. la que ofenda la moral pblica ni la que tenga por objeto
provocar la desobediencia de las !CVlC"S, sin que por esto pueda coartarse el anlisis
o ln crtica de los preceptos legales.
informacin, ha dado lugar 'a abusos por parte de las empresas de Infor-
macin y a la ausencia de proteccin de los ciudadanos frente a la prensa,
radio, cine y televisin. En este campo, es uno en los que surge la nece-
sidad de una regulacin legal que protege a los ciudadanos contra el
poder privado," y proteja tambin al Poder Pblico frente a la revelacin
abusiva de documentos oficiales y secretos."
En efecto, la ausencia de regulacin legal en Venezuela respecto a
la prensa, la radio y la televisin, salvo por lo que se refiere a los per-
misos administrativos para operar, han hecho no slo casi inexistente el
derecho de toda persona a ser informado verazmente, y no intencionada-
mente, sino que han colocado a los particulares en una situacin de inde-
fensin frente a los abusos de los medios de comunicacin, particular-
mente ante otros derechos, como los derechos de la personalidad." En
tal sentido, parece urgente la necesidad en Venezuela de una Ley de
Prensa, Radio y Televisin, que regule las condiciones para la veracidad
de la informacin (noticias falsas), limite la informacin por razones de
seguridad del Estado, de orden pblico, de orden judicial y de orden
personal; prevea las adecuadas garantas de los particulares frente a los
abusos de la informacin, tales como el derecho de rectificacin y el
derecho de rplica o respuesta, as como las medidas admisibles de polica
administrativaj" y concilie, en definitiva, el derecho de informar COn el
derecho a la informacin, de manera que aqul no contine siendo un
medio para la alienacin."
Otros derechos individuales consagra tambin expresamente la Cons-
titucin, y entre ellos el derecho de peticin ante cualquier entidad o
funcionario y a obtener oportuna respuesta. Sin embargo, mientras no
se regule legalmente el procedimiento administrativo y se establezcan
las normas bsicas relativas al ejercicio de los recursos administrativos
27. Cf,. Harry Street, Freedolll, th e Inditidutd a>id Ihe [aw, 1972, pp. 251 Y ss.
28. V. Sobre el particular: J. G. Andueaa, "'Interpretacin al aparte nico del artculo 66
de la Constitucin": Tulio Chiossne. "El Delito de Revelacin de Secretos", y
H.ugo Mrmol, "Publicacin <le Documentos Oficiales", en Doctrina PGR, 1971,
29. V. AllanR. Brewer_C1rias, "Las !jI1lit~donc; a la libertad de informacin en el
Derecho Compara<lo (Prensa, Radio, Cine y Televisin)", en RFD, UCV, No> 47,
30. ldem, Pp- 22 Y ss.
}i {bid'm. pp. 46 y ,4.7. V, m geneu): Eddie Rafael Feueira y Luis Beltran Guerra,
La Libertad IndIVIdual. Algunas consideraciones sobre la libertad de prensa" en
Doct,ina PGR, 1971, Caracas, 1972, pp. 37 Y ss. '
y a los efectos del silencio de la administracin, la efectiva garanta

del derecho de peticin quedar todava en suspenso." Por otra parte,
tambin se consagra como derecho individual en la Constitucin, el
derecho a utilizar los rganos de la administracin de justicia para la
defensa de los derechos e intereses, dentro de las condiciones que esta-
blezcan las leyes, siendo adems la defensa, un derecho inviolable en
todo estado y grado de! proceso." Sin embargo, a pesar de la exigencia
de la Constitucin de que la Ley deber fijar "normas que aseguren e!
ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios suficientes","
las diferencias de orden econmico siguen siendo una de las grandes
limitaciones al efectivo y libre acceso a los medios de proteccin juris-
diccional," pues salvo la superada figura de la declaracin de pobreza
que prev el Cdigo de Procedimiento Civil," la Ley no garantiza el
ejercicio pleno de este derecho, el cual queda reservado, de hecho, a una
minora privilegiada econmicamente. Por otra parte, y en el mismo
orden judicial, la Constitucin garantiza el que nadie podr ser juzgado
sino por sus jueces naturales, por lo que no podrn constituirse tribu-
nales ad hoc para el castigo de determinadas personas; y el que nadie
podr sufrir pena que no est establecida por Ley preexistente, recogin-
dose un clsico principio de derecho penal."
Por ltimo, y tambin como derechos individuales, la Constitucin
garantiza el "derecho de asociarse con fines lcitos, en conformidad
COn la ley" y el derecho de todos de "reunirse pblica o privadamente,
sin permiso previo, con fines lcitos y sin armas"; derechos que bajo el
rgimen democrtico han sido efectivamente garantizados.'" En todo
caso, la previsin constitucional, por la ausencia de regulacio.nes lega-
les adecuadas, resulta claramente incompleta, pues algunos derechos an
no encuentran real y efectiva proteccin, tal como sucede con el derecho
a la informacin; el derecho a no ser detenido por autoridades poli-
ciales por ms de ocho das sin intervencin de los tribunales," o el
32. Art. 67. V., en este sentido, sentencia de la eS} en SPA de 101-12-70 en CO
N" 29.431 de 6-2-71, p. 219.985.
33. Art. 68.
34. Art. 68.
35. V. Ajlen-R. Brcwer-Carlas, Cambio Poltico y Reforma ... cis., captulo 22.
36. Arts. 28 y siguientes.
37. Art. 69. V. Sentencia de la CFC en SPA de 16-5-38 en .M. 1939, pp. 213 Y 214.
38. Arts. 70 y 71 V., por ejemplo, la Ley sobre Partido:::. PoI (tices, Reuniones y Mani-
festaciones Pblicas de 15 de diciembre de 1964, en GO N~ 27.620 de 16-12-64.
39. V. Disposicin Transitoria Sexta de la Constitucin.
derecho a la pnvacidad de las conversaciones, inclusive telefnicas, y

a que ellas no Sean interceptadas o grabadas sin consentimiento.
Los derechos sociales

El segundo grupo de derechos que la Constitucin regula y garantiza
SOn Jos derechos sociales," y en relacin a stos pueden distinguirse
dos tipos de derechos: por una parte, aquellos expresa y directamente
formulados por la Constitucin; y por la otra, aquellos que pueden
deducirse como contrapartida a las obligaciones que la Constitucin
establece para el Estado, y que, por tanto, su efectividad depende de
la regulacin legal que se dicte en cumplimiento de dichas obligaciones.
No se trata, por tanto, de derechos exigibles por su sola previsin indi-
recta en la Constitucin, sino que requieren de una consagracin o actua-
lizacin legal para su exigibilidad ante el Estado. Por eso, realmente,
podra. habJarse respecto l ellos, como "expectativas de derechos". En
el primer caso, estn sin embargo, el derecho a la proteccin de la
salud, el derecho a la educacin, el derecho al trabajo, y el derecho
a la huelga.
En primer lugar, el derecho a la proteccin de la salud, que conlleva
una obligacin constitucional a las autoridades de velar "por el mante-
nimiento de la salud pblica" y de proveer "los medios de prevencin
y asistencia a quienes carezcan de elles"." A nivel legislativo, el rgimen
para garantizar este derecho est establecido en una antigua Ley de Sani-
dad de 1942, y en varias leyes dispersas. todas dictadas en la dcada
de los aos treinta," siendo la nica excepcin, el Reglamento General
de Alimentos dictado ~r va ejecutiva." A ello hay que unir la dis-
persin administrativa del sector salud, con el resultado de que el dere-
cho a la proteccin de la salud no est debidamente garantizado. En
efecto, no slo no existe a nivel del sector pblico un Servicio Nacional
40, Sobre el sentido de la consagracin de los derechos sociales en la Constitucin,

V. 10 sealado en la. Sentencia de la CS) en CI> de 27569, en GF N 64 1%9
pp. 21 Y ss., Y en co N? 1.484, extraordinario, de 4-1071, p. 37. V. ade~s, e~
Allan.R. Btewec-Cecies, /HI'iJprudmcia de la COft" Suprema_ Tomo l. cit., pp. 106
Y ss.
41. Art. 76.
42. V .. por ejemplo. la Ley de Proteccin contra la Fiebre Amarilla, la ley de Defensa
contra el Paludismo, la ley de Vacunacin, la Ley de Estupefadivos y la ley de
Defensa contra las Enfermedades venceas. V. en MSAS, L"gisfacin Sanitaria Na-
cionJ1, 2 tomos, Caracas 1967.
43 V. Decrero N" 525 de 12159 en GO N~ 15.864 de 161:59.
de Salud, sino que a nivel de los servicios privados de atencin mdica,

stos, por su e!evado costo, resultan materialmente inaccesibles. Los
particulares, entonces, se debaten entre unos servicios pblicos dispersos
y deficientes y unos servicios privados de costos inalcanzables.
El derecho a la proteccin de la salud, por ello, para ser debida-
mente garantizado, exigir una firme accin de! Estado que proteja a
los particulares del poder privado de un sector de! gremio mdico que
slo ve en los servicios privados de atencin mdica una manifestacin
del libre ejercicio de las actividades lucrativas, y no una profesin que
en s misma es un servicio pblico y social. Por otra parte, se har
indispensable en un futuro prximo, actualizar la previsin constitu-
cional relativa a la posibilidad de que la Ley imponga, a quienes aspi-
ren a ejercer la profesin de mdico, el deber de prestar servicios en las
instituciones del Servicio Nacional de Salud, por un lapso que podra
ser de dos aos y en el interior de la Repblica," como medio para
evitar la excesiva concentracin de mdicos en la capital de la Repblica
y en las dems reas urbanas.
El segundo derecho social directamente establecido en la Consti-
tucin, es el derecho a la educacin, el cual, a la vez, se configura como
una obligacin." Este derecho, tambin conlleva, correlativamente, la
obligacin para e! Estado de crear y sostener "escuelas, instituciones y
servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso a la educacin
y a la cultura, sin ms limitaciones que las derivadas de la vocacin y
de las aptitudes de manera de garantizar a todos una educacin gra-
tuita en todos sus ciclos, en Jos institutos oficiales"." Puede decirse que
el sistema venezolano de la educacin es de carcter mixto, ya que la
Constitucin exige al Estado el estimular y proteger la educacin pri-
vada;" por lo que los conflictos tradicionales a partir de 1945, entre la
educacin oficial y la privada, particularmente catlica, estn superados
en lo que concierne a su legitimidad." Se consagra, por tanto, parale-
44. Art. 57.

45. Arts. 55 y 78 Yss,
46. Art. 78.
47. Art. 79.
48. Un interesante anlisis de estos conflictos, desde el punto de vista. poltico, puede
verse en Daniel H. Levine, Conjlict aJld Political Cbenge ir] Venezeela, Princeton
University Prcss, 1973, pp, 62 Y ss.
LOS SUPUESTOS POLI'rICOS 291
lamente al derecho a la educacin, el derecho a educar o la libertad de

enseanza, sometida tambin a limitaciones constitucionales y legales."
En todo caso, a pesar de la gratuidad de la educacin oficial y de
los progresos realizados en los ltimos aos a nivel de inversin pblica,
lejos est todava de ser garantizado el derecho a la educacin, y la
poblacin venezolana, en muchos casos, se debate entre la ausencia de
escuelas, particularmente en las reas marginales, y lo costoso de la
educacin privada; y en todo caso, de los libros y materiales escolares.
Una regulacin de estos ltimos, para garantizar la efectiva gratuidad
de la enseanza, ha sido indispensable, a la vez que una regulacin de las
tarifas de la educacin privada, a la cual se ha tendido a subvencionar en
muchos casos, de manera que se elimine el carcter clasista de la misma.
En todo caso, ser indispensable una nueva Ley de Educacin que susti-
tuya a la vieja o inadaptada Ley de 19'55, an vigente en 197'5. S<l
Adems de los derechos a la proteccin de la salud y a la educacin,
el tercer derecho directamente establecido en la Constitucin es el dere-
cho al trabajo, el cual tambin, en este caso, se configura Como un deber
para toda persona apta para prestarlo." En tal sentido, el Estado debe
procurar que toda persona apta pueda obtener colocacin que le propor-
cione una subsistencia digna y decorosa," quedando el trabajo sometido
a proteccin especial por parte del Estado. (;3 Indudablemente que el
pleno empleo es todava una de las metas a lograr en el desarrollo econ-
mico de nuestros pases, donde la escasa industrializacin an no per-
mite la creacin del nmero de empleos requeridos para la poblacin
activa;" por lo que el derecho al trabajo an es uno de los derechos
49 Art. 79. La Constitucin regula el derecho de toda persona natural o jurdica para
dedicarse libremente a las ciencias o a las artes Y. previa demostracin de su capa-
cidad, para fundar ctedras y establecimientos educativos bajo la suprema inspeccin
v.,
y vigilancia del Estado. En relacin a la, jin,;tacjones a este derecho, la senten
cia de la CFC en SPA de t612"10 en M, 1941, pp- 287 Y ss., )' de 14845 en
M, 1946. pP. 135 Y ss.; de la CFC en CP de 25549, en GF N" 2, 1949, pp. 7 a
9; y de la eS} en SPA de 201060. en GF N" .'>0. pp. 40 Y SS., publicada tambin
en Doctrina PGR 1971, Caracas, 1972, pp. 349 Y ss. V. en ABan R. BtewerCaras,
]urfprudm1(ia de Id Corte Supremp, cit., Tomo J, pp. 426 Y ss.
50 Una nueva Ley Orgnica de Educacin haba sido prometida en el Programa del
Gobjerno 19741979. V. Carlos Andds Prez, Acci6n df' Gobimw, Caracas, 1973,
pp. 43 Y ss.
51. Arts. 54 v 84 "
52 Arl. 84.
B. Art. 85.
'ji!. V., Alfan-R. Brewer.Carias, Cambio PoIl<"o y Reforma. dt,
292 DERl:CHO ADMINISTRATIVO
que estn por garautizarse materialmente. Ello, sin embargo, no ha

impedido el que, desde 1936, se haya dictado una legislacin laboral,
siendo la Ley del Trabajo, an en la dcada de los setenta, un instru-
mento legal de gran contenido social. Hasta cierto punto, puede decirse
que, inclusive, todos los principios contenidos en la Constitucin de 1961
sobre la proteccin del trabajo," fueron inspirados en la legislacin
laboral de 1936; y la exigencia constitucional de que el Estado deba
propender a mejorar las condiciones de vida de la poblacin campe-
sina,'? ha sido cubierta recientemente, mediante el nuevo Reglamento
de la Ley del Trabajo de 1974," que equipara los trabajadores rura-
les a los trabajadores urbanos, eliminando una odiosa discriminacin
que perdur durante cerca de cuarenta aos. Debe indicarse, adems, que
ntmamente vinculado al derecho al trabajo, la Constitucin regula,
tambin directamente, el derecho a la huelga dentro de las condiciones
que fije la Ley, aun cuando en los servicios pblicos el mismo slo
podr ejercerse en los casos en que la propia Ley determine," lo cual
hasta 1975, no se haba legislado.'"
Hemos sealado, sin embargo, que aparte de Jos cuatro derechos
sociales directamente previstos en la Constitucin, este texto establece y
regula otra serie de derechos en forma indirecta o, mejor dicho, regula
expectativas de derecho, al establecer obligaciones al Estado y definir sus
fines." En este sentido, puede decirse que son derechos de carcter
social, en primer lugar, el derecho de las asociaciones, corporaciones,
sociedades y comunidades que tengan por objeto el mejor cumplimiento
de los fines de la persona humana y de la convivencia social, a ser
objeto de proteccin por parte del Estado," el cual, adems. est obli-
gado a fomentar la organizacin de cooperativas y dems instituciones
55. Arts. R5 a 93.

56. Art. 77.
57. Dictado por Decreto Nv 1.563 de 31 de diciembre de 1973 (GO NQ 1.63], extraor-
dinario, de la misma fecha}, que entr en vigencia el 1'" de febrero de 1971
(Art. 869).
5B. Art. 92.
59. V. ABan-R. Brewer-Carfns, "El derecho de huelga en el concepto de libertad en el
Estado Moderno", en RFD J UCV, NI' 21, Caracas, 1.961, pp. 251 Y ss.
60. Cfr. sobre estos derechos. como expectativas de derecho, que no implican directa-
mente unu responscbifidnd de la Administracin, en H. Barb Pree. "Adecuacin
de la Administracin conformadora del orden econmico y social a las exigencias
del Estado de Derecho", en Reoista de Derecho, JuriJ;mldetJcid ".. Administracin,
Torno 65, N" 1, Montevideo, p. 9.
61. Art. 72.
destinadas a mejorar la economa popular." En segundo lugar, tambin

es un derecho social, el derecho de la familia a obtener proteccin del
Estado, como clula fundamental de la sociedad, para lo cual ste tiene la
obligacin de velar por el mejoramiento de su situacin moral y econ-
mica." En este sentido, el matrimonio tambin debe ser objeto de pro-
teccin, til y la familia tiene, adems, derecho a que el Estado provea lo
conducente a facilitarle la adquisicin de vivienda cmoda e higinica."
En igual sentido, Ia maternidad tambin debe ser objeto de proteccin
especial, sea cual fuere el estado civil de la madre, y todo nio, sin
discriminacin alguna, tiene derecho a proteccin integral, desde su
concepcin hasta su completo desarrollo." Todo nio, adems, tiene
derecho a conocer a sus padres, sea cual fuere su filiacin, por lo que
la Ley debe proveer lo conducente a tal fin,67 Y por ello se ha dictado la
Ley de Proteccin Familiar." Adems, la juventud tiene derecho a ser
protegida contra el abandono, la explotacin o el abuso y, bsicamente,
las obligaciones del Estado en este campo estn determinadas en el Esta-
tuto de Menores." Constitucionalmente, por tanto, los derechos sociales
de la poblacin marginal, estn debidamente garantizados, pero la insu-
ficiencia legislativa de las normas existentes, y la dispersin adminis-
trativa del sector de proteccin y promocin social, indudablemente que
hacen nugatcrios el cuerpo de derechos tan completamente previstos por
el texto constitucional.
Debe destacarse, adems, que en el orden social, salvo por lo que
se refiere 'a las leyes de proteccin familiar, de adopcin y del delito
de violacin de los derechos alimentarios del menor," la legislacin est
totalmente alejada de la realidad, Por ejemplo, ea el orden civil, las
discriminaciones respecto al hijo natural y la ausencia de proteccin
62. del/!.
63. Art. 73.
M. JdC!11. Particularmente se prev en la Constitucin que la ley debe favorecer la orga_
nizacin del patrimonio familiar inembargable.
(,5. Art. 73.
66. Art. 71.
67. Art. 75-
68. Ley dictada el 22 de diciembre de 1%1, en GO N 26.735 de 2?:-J2-61.
69. Art. 75 del Estatuto de Menores de 30 de diciembre de 1949 en GO N~ :;n.118
de 5-150.
70. Dichas leyes, respectivamente, fueron dictadas el 22 de diciembre de 1961; el 20
de junio de 1972 yel 14 de agosto de 1959. V. respectivamente en GO N'" 26.735
de 22-12-61; N 29.859 de 20772; y N" 26.0 de 20-S59.
completa respecto a la concubina, a pesar de las normas constitucionales

que prohben todo tipo de discriminacin, todava estn vigentes en un
Cdigo Civil que si bien fue revolucionario en este campo en ] 942,
actualmente est desadaptado. No es posible, en este sentido, por ejem-
plo, seguir regulando civilmente preponderadamente los derechos de
los hijos legtimos, cuando Jo normal en Venezuela es que los hijos sean
naturales, siendo la excepcin los hijos legtimos." Por ello, tampoco
tiene sentido basar toda la legislacin civil en la patria potestad del
padre, cuando la realidad social muestra un esquema claro de prepon-
derancia matriarcal en la conduccin de los asuntos familiares." La legis-
lacin social en Venezuela, en este sentido, requiere no slo de una
urgente adaptacin a la realidad de nuestros fenmenos colectivos ac-
tuales, para lo cual es indispensable <lue el ordenamiento jurdico que
se dicte responda a una concepcin sociolgica acorde con aquellos;
sino que es indispensable que esa legislacin se establezca Con visin
de futuro, para dar curso a la nueva sociedad que en menos de una
generacin existir en Venezuela.
Por ltimo, y tambin dentro de los derechos sociales, todos los
habitantes de la Repblica tienen derecho a la seguridad social, cuyo
sistema el Estado debe desarrollar progresivamente, de manera que tengan
proteccin contra infortunios de trahajo, enfermedad, invalidez, vejez,
muerte, desempleo y cualesquier otros riesgos que puedan ser objeto
de previsin social, as como contra las cargas derivadas de la vida fami-
liar." En este mismo orden de ideas, la ausencia de materializacin del
derecho a la seguridad social, da origen al derecho a la asistencia social
a quienes carezcan de medios econmicos y no estn en condiciones de
procurrselos." La materializacin de estos derechos a la seguridad social
y a la asistencia social, sin embargo, y en especial debido a las deficien-
cias administrativas, est lejos todava de producir su ejercicio efectivo.
71 . V., lo indicado en el pargrafo 7 sobre las normas programticas de la Constitu-

cin. V. Sentencia de la csj en CP de 27-5-69 en GF N? 64, 1969, pp. 21 Y SS.,
por la cual se declar sin lugar la accin de inconstitccionalidad del artculo 220
del Cdigo Civil por violacin del artculo 75 de ln Constitucin.
72. V. Jos F. Iribarren. "Legislacin r realidad social", en El Universal. Caracas, 15
de febrero de 1974, p. 1-4. V. AlJan-R Brewer.Caras. Cambio Poltico v Rejor-
raa, cit .. captulos 2, 13 Y 14.
73. Art. 94. En tal sentido se orienta la Ley del Seguro Social Obligatorio de 11 de
julio de 1966 en ca N'! 1.096, Extr. de 64-67.
74. Art. 94.
r.os SUPUESTOS PLlTlCOS 295
Los derechos econmicos

La Constitucin, adems de los derechos individuales y de los dere-
chos sociales, destina tambin un captulo especial a la reguJacin de
(os derechos de carcter econmico y, particularmente del derecho a la
libertad econmica y del derecho de propiedad, definiendo adems
todas las caractersticas del rgimen econmico mixto de la Repblica,
con una creciente participacin activa del Estado en la conduccin del
proceso de desarrollo."
En efecto, de acuerdo con la Constitucin, todos tienen el derecho
de dedicarse libremente a las actividades lucrativas de su preferencia,
sin ms limitaciones que las previstas en el propio texto constitucional
y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad y
otras de inters social." El margen de limitaciones a la libertad econ-
mica, por tanto, es sumamente amplio, por lo que no hay duda en con-
siderar que la libertad econmica ilimitada, base del liberalismo, en
Venezuela qued en la historia; y particularmente por las limitaciones
derivadas de las posibilidades de intervencin del Estado para planificar,
racionalizar y fomentar la produccin, y regular la circulacin, distri-
bucin y consumo de la riqueza, con el fin de impulsar el desarrollo
econmico del pas;" es decir, para crear nuevas fuentes de riqueza,
aumentar el nivel de vida de la poblacin y fortalecer la soberana
nacional," todo ello dentro de los principios de justicia social que asegu~
tea a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad."
Dado el carcter mixto del sistema econmico de Venezuela, las nece-
sidades de proteccin de la libertad econmica frente al poder pblico,
sin embargo, y aun cuando todava importantes, han abierto el paso
a otro tipo de protecciones a la, propia libertad econmica, pero en este
caso, frente al abuso del propio poder privado desarrollado a su amparo.
El problema lo prev la propia Constitucin al exigir que "la Ley dictara
normas para impedir la usura, la indebida elevacin de los precios y,
en general, las maniobras abusivas encaminadas a obstruir o restringir
75. V" 1<, indicado en el pargrafo 4.

76. Art. 95.
77. Art. 9R
78. Art. 95.
79. Idem. En relacin a las limitaciones a la libertad econmica, V. Sentencia de la eS}
en SPA de 5667 en GF N9 56, 1968, p. 164, Y la doctrina de la Procuradura
General de la Repblica en Doctrina PGR 1966, Caracas, 1967, pp. 179 Y ss., Y
3U2 y ss.
la libertad econmica"." Estas protecciones, indudablemente que tienen

una importancia fundamental en el mundo moderno, de manera que la
libertad econmica y la propia Ley no se conviertan en un arma utili-
zada contra el pueblo y principalmente, contra los dbiles econmicos,"
particularmente por el poder econmico privado.
Tres tipos de proteccin a la libertad econmica prev entonces la
Constitucin. En primer lugar, la proteccin contra la usura y, por tanto,
la necesidad de q"e el Estado intervenga en la limitacin de la libertad
contractual para proteger a los dbiles econmicos. En tal sentido, por
ejemplo, y despus de haberse superado las aberrantes situaciones que
produjo el liberalismo imperante durante el siglo pasado," desde 1946
hasta 1974 estuvo vigente un Decreto-Ley contra la usura que limitaba
el tipo mximo de inters a estipularse en los contratos de prstamo de
dinero, al 1 por ciento mensual (12 por ciento anual), considerndose
como usura todo porcentaje superior a dicho lmite, sometida, como
delito, a penas de privacin de la libertad."
El segundo tipo de limitaciones a los abusos de la libertad econ-
mica, se refiere al poder del Estado de impedir la indebida elevacin
de los precios, es decir, de regular los precios de los bienes destinados
al consumo." Frente a un proceso de industrializacin altamente prote.
gido a travs de un mecanismo de sustitucin de importaciones, induda-
blemente que la prcteccin al consumidor se convierte en una exigencia
ineludible por parte del Estado, frente a los productores y comerciantes.
Sin embargo, en Venezuela hasta 1974, una de las situaciones increbles
derivadas de la ausencia de normativa jurdica adecuada para conducir
el proceso de industrializacin, fue la ausencia de un cuerpo de normas
que permitiera al Estado regular adecuadamente los precios de los artcu-
los de primera necesidad. En 1974, por ejemplo, los mecanismos de pro-
teccin del consumidor frente al alza de precios derivados del oneroso
proceso de industrial izacin o de las tendencias inflacionarias mundiales,
80. Art. 96.
81. Tal corno lo sugiere el ttulo de la obra editada por Robert Lefcourt (ed.}, Laur
A/;'1inst fh e Peop]e.. New York, 1971.
82. v., lo indicado en el pargrafo 3.
83, V" Decreto-Ley de 9 de abril de 191\6 de Represin contra la Usara en CD 21.980
de 9-4-46. Este Decreto [ue parcialmente derogado por la Ley de Proteccin al
Consumidor de 5-8-74 publicada en ca 1.680 Exrr. de 2-9-71, cuyo artculo 6 Q
remiti -3 una decisin del Ejecutivo Nacional la fijacin del tipo mximo de inters
en las operaciones de crdito o de financiamiento.
84. Arts. 96 y 93.
estaban establecidos en el Decreto N-' 176, dictado el 15 de agosto de

1944, en la situacin de emergencia de suministros provocada por la
guerra mundial, en virtud de una suspensin de garantas constitucio-
nales consagradas en la Constitucin de 1936, vigente en aquella poca.
Este Decreto, en efecto, treinta aos despus, era el instrumento con 'lue
contaba el Estado para regular los precios de los artculos de primera
necesidad, y para utilizarlo, durante todo ese lapso, materialmente fue
necesario mantener suspendida la garanta constitucional de la Libertad
econmica." Desde el punto de vista jurdico-econmico, la sociedad ve-
nezolana vivi entonces por un lapso de treinta aos, en un permanente
estado de emergencia econmica, pues slo mediante esa emergencia
y la suspensin de1 derecho a Ia libertad econmica, por ausencia de legis-
lacin adecuada, fue 'lue el Estado pudo regular Jos precios de los
artculos de primera necesidad y proteger al consumidor. Fue slo en
el campo de los productos agrcolas, en virtud de las disposiciones de la
Ley de Mercadeo Agropecuario, que se previeron legislarivamente pode-
res para la regulacin de los precios de los mismos. Esta situacin fue
remediada en 1974 al prornulgarse la Ley de Proteccin al Consumidor,"
que contiene normas relativas a la regulacin de precios mximos para
bienes y servicios de primera necesidad; a 13 publicid.1d comer<d e
industrial; a las garantas contra defectos o mal funcionamiento; y a
la normalizacin y a la certificacin de calidad de los bienes de consumo.
El consumidor, por tanto, puede decirse que fue el gran ausente de
las regulaciones y protecciones de nuestro rgimen jurdico, siendo hasta
1974, objeto de proteccin indirecta e inorgnicamente prevista en
algunos casos particulares. En efecto, eJ productor y el comerciante, muy
poca o ninguna responsabilidad efectiva tenia frente a los perjuicios y
daos que pudieran causarle a los consumidores los bienes producidos o
85 Es de destacar que el mismo da en que se pIOJl1u1~ lu Constitucin, el 23 de enero

de 1961, el Presidente de la Repblica d,ero un Decreto de suspensin de la
garanta constitucional de la libertad econmica, an vgente en 1975. V. Decreto
N" 455 de 23161 en GO 26.464 de 24}61.
86. Ley de 5-8-74 en GO NQ 1.680, Extr. de 29-74, La Ley de Mercadeo Agropecuario
de 4-8>70 en CO N 29.298 de 21-8-70. autoriz al Ejecutivo Nacional para
adoptar las medidas necesanas para impedir la indebida elevacin de los precios
de los productos agrcolas. V. Allan_R. Btewer"Caras. Derecbo y Desarrollo, Cara
cae 1971, PI', 32 y 33. La Ley de Mercadeo Agrcola cre a la Corporacin de
Mercadeo Agrcola como ente autnomo, y la Ley de Proteccin al Consumidor cre
la Superintendencia de Proteccin al Consumidor como dependencia del Ministerio
de Fomento.
vendidos," salvo las vas de responsabilidad civil previstas en el Cdigo

Civil; y las regulaciones concernientes a las pesas y medidas, marcas y
denominaciones comerciales y propaganda comercial" eran manifiesta-
mente insuficientes. En particular, en el campo de la publicidad, la situa-
cin del consumidor no poda estar ms desasistida, slo existiendo
indirectamente, algunas limitaciones de proteccin por motivos sanita-
rios." En trminos generales puede decirse, entonces, que las remrlacio-
nes de proteccin al consumidor o eran insuficientes o eran muy anticua-
das, salvo por lo que se refiere a las regulaciones y control sobre los ban-
cos y otros institutos de crdito;" sobre las empresas de seguro y rease-
guro;91 sobre las ventas con reserva de dominio;" sobre las ventas de
parcelas," y sobre las ventas en propiedad horizontal." Una regulacin
general, en este campo, que es necesario destacar, aun cuando dictada en
1946, es la Ley contra el Acaparamiento y la Especulacin, que otorga
poderes sancionadores a la Administracin para evitar el acaparamiento
de bienes por productores y comerciantes, e inclusive autoriza el comiso
de los productos sin indemnizacin." Adems, la libertad contractual en
materia de arrendamientos de inmuebles urbanos ha sido tambin regu-
R,7. V., en general, Gordon Borne and Anbrey L. Diamond. The Cf}llfll1l1er, Socierv .md
tbe Lau-, 1973.
38. La Ley de Medidas y su aplicacin de 15-12-6-1; la Ley de Propiedad Industrial
de 2-955 }' la Ley sobre Propaganda Comercial de 30-8-4 . -1. V. en G'O N" 27.619
de 1512-64, N9 25.227 de 1012-56 y N? 21.503 de 6-9-44.
89. Tal como, por ejemplo, el Reglamento General de Alimentos lo prev respecto de
la propaganda en la venta de aiintectos r bebidas. V., en general, F. Hung Vailant,
La I"ep,u[acin de la ,{(litid,Id j)//blicital", Caracas, 1972.
90. V. la Ley General de Bancos y otros Institutos de Crdito de 22-475 en G'O
N< 1.742 Extr. de 225-75.
91. Ley de Empresas de Seguro y Reaseguro de 224-75 en GO 1.713 Extr. de 22-J-75.
Por lo general, las Superintendencias de Seguros y Bancos, como dependencias del
Ministerio de Fomento y del Ministerio de Hacienda, respectivamente tienen a su
cargo el control de las actividades bancarias y aseguradoras y la proteccin del con-
sumidor, mediante la aprobacin previa de la mayora de [as formas. de contratos y
plizas.
92. La proteccin de los consumidores <:0 las operaciones de venta de bienes muebles con
reserva de dominio se estahleci desde (955 con la ley de Ven ras con Reserva de
Dominio de 29-12-58 en CO N? 25.856 de 7-159.
9:'l. Para evitar los abusos originadl),,) ('11 la venta de inmuebles urbanos con motivo del
proceso de urbanizacin, en 1960 se dict la Ley de Venta de Parcelas del 9-12-60
en GO 26.f28 de 9-12-60.
9"1. El aug~ de la modal~~ad de venta de inmuebles urbanos en propiedad horizontal
provoco la promulgacin de la Ley de Propiedad Horizontal de 159-58 en CO
N') 25.760 de 15968.
95. La Ley contra el Acaparamiento y la Especulacin de 28-47 en GO N'.' 22.)80
de 7-8.tl7.
LOS SUPUESTOS POLlnCOS 199
Jada e intervenida desde la dcada de los cuarenta, de manera que, modi-

ficndose las normas del Cdigo Civil, la autonoma de fa voluntad, en
lo que se refiere a la fijacin del canon de los arrendamientos, est limi-
tada. Conforme a. la Ley de Regulacin de Alquileres de 1~ de agosto
de 1960,9') corresponde a la Administracin la determinacin unilateral de
los cnones de arrendamiento de todos los inmuebles urbanos, facultad
que ha sido extendida a los inmuebles rurales mediante la Ley de Refor-
ma Agraria, en cuyo caso, corresponde la determinacin al Instituto
Agrario Nacional."
Por ltimo, dentro de las limitaciones gue la Constitucin prev
como proteccin a la libertad econmica. por una parte exige que la Ley
dicte normas destinadas a impedir "las maniobras abusivas encaminadas
a obstruir o restringir la libertad econmica"," y por la otra, prohbe
directamente los monopolios." Lamentablemente, sin embargo, en Vene-
zuela hasta 1975 no se haba dictado ninguna ley contra los monopolios
o las prcticas restrictivas a 1'<1 competencia, y el hecho de que determi-
nadas industrias tuvieran la exclusividad fctica de la produccin de
determinados bienes, con las consecuentes maniobras relativas a los pre-
dos, no pudo ser realmente evitado por el Estado; sea que se tratara de
una sola industria que operase en monopolio o de un grupo de industrias
que controlasen el mercado mediante acuerdos o convenios.t'"
Adems de la consagracin del derecho a la libertad econmica y
sus limitaciones y protecciones, la Constitucin garantiza tambin el
derecho de propiedad, pero de ninguna manera como un derecho abso-
Iuto, sino esencialmente relativo, como el que ms: "En virtud de su
96. v, en GO N 26.319 de 1860. V. AlJanR, Brewer-Carias, "Estudio sobre la
Ley de Re,l\Uladn de Alquileres de 1~ de agosto de 1%0', en Ret'Jfa del Colegio
de Abogados del Distrito Fedetal, N~ 1 n, Caracas. 1960, pp. 217 Y ss. V, las
decisionl$ de la Corte Suprema sobre esta materia en AllanR. Brewer-Carias,
/ur/rprudena de la Corle Suprema. dt., Tomo 1, pp. 465 Y ss.
97. La Ley de Reforma Asraria de 5360 en GO N~ 611, gxrr. de 19.'\60 limit,
asimismo, la autonomla contractual en el campo de Jos arrendamientos rurales.
98. Art. 96.
99. Att. 97. Medidas que. tal ('01'(10 lo seala la Exposicin de Motivos de la Consti-
tucin, tienden " "iJllr{'di~ tod~.< "qllellas man;ftst3cLones de prednrr,inio que en el
campo eronmico suden t'jtlv'rSe en detrimento de b efectiva libertad del meno.'
fuerte".
lOO En 197-1 se presento al CongresO un proyecto .le Ley Anti.Monopolios y de Protec-
cin al Consumidor que realmente no regulaba dicha proteccin y era permisiva -en
lugar de prohibitiva_ respecto a los Monopolios y Carteles. Dicho proy~to fue mo
dificado y con fecha 5871 se aprob una ley de Proteccin al Consumidor (V.
en ca N" 1.680, Extr. de 2-9-74), sin re;:uJaciones reavas a los monopolios.
300 DERECllO ADMINISTRATIVO
funcin social la propiedad estar sometida a las contribuciones, restric-

ciones y obligaciones que establezca la Ley con fines de utilidad pblica
o inters general".'" La propiedad, por tanto, ha sido regulada en la
Constitucin, en tanto que objeto de limitacin,"'" y como tal, se prev
expresamente la expropiacin por causa de utilidad pblica o inters
social,':" se prohbe la confiscacin salvo algn caso cspcctal;'?' se prev
la reversin de los bienes afectos a la exploracin o explotacin de LIs
concesiones mineras y de hidrocarburos, los cuales al extinguirse por
cualquier causa las concesiones, pasarn en plena propiedad a la Nacin,':"
se afectan al servicio del pblico los ferrocarriles, carreteras, oleoductos
y dems vas de comunicacin y de transporte construidos por empresas
de explotacin de recursos naturales;'?" se declara contrario al inters
social el rgimen latifundista,':" y se prevn limitaciones al aprovecha-
miento de los recursos naturales.':" Todas estas limitaciones autorizadas
por la Constitucin han dado lugar a la promulgacin de una serie de
normas legales, de manera de hacer efectivas algunas de ellas: Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, Ley sobre Bienes
Afectos a Reversin en las Concesiones de Hidrocarburos, la Ley de Refor-
ma Agraria y la Ley Forestal, de Suelos y Aguas. H19
Aparte de los derechos de carcter econmico que expresa y directa-
mente prev la Constitucin, puede asimismo identificarse un tercer dere-
cho indirectamente consagrado -tratndose tambin, en este caso, de
una expectativa de derecho-, pero no por ello ausente de proteccin:
el derecho de los campesinos y trabajadores rurales a ser dotados de tie-
rras, cuando carezcan de ellas, para lo cual la Ley debe disponer Jo con-
101. Art. 99.

102. Sobre las limitaciones a la propiedad. V. Sentencias de la CftC en SF de 1'J12-?d
en M. 1934, pp. 240 Y SS.; Y de 15-2-38 en M. 1939. pp. 452 Y SS.; de la CFS en SPA
de 20-11-36 en M. 1937. pp. 226 Y SS., Y de 10-1-'11 en M, 1942, pp. 106 Y ss.: Y
de la Cf'C en CP de 4(,52 en CF NO;> 11, 1952, pp. 27 Y ss. V .. adems, la doctrina
de la Procuradura General de la Repblica en Doc!rin.< pCR 19(3, Caracas, 1964,
pp. 185 Y ss., Y Doctrina PGR 1972, Caracas, 1973, pp. 71 Y ss. .. ,.
103. Art. 101. V. AlIan-R. Brewcr-Carfas, Le Expropiacn PUl' cama de sailid:..d p"b'Cd
o social, Caracas, 1966,
Ul4. Arts. 102 y 250.
105. Art. 103.
106. Art. 104.
107. Art. 105.
lOS. Art. 106.
109. Dichas Leyes, respectivamente son de 6-11-47 en GO N" 22.458 de 6-11-47
(reformada parcialmente por Decreto N Q 184 de 25-4-58 en 6"0 N9 2.'5.642 de
25-4-.58); de 30-6-71 en GO NQ 29.577 de 6-8-71; de 5-3-60 en GO NQ 611, Exrr.
de 19-3-60; y de 30-12-65 en GO N 1.00,1, Extr. de 26-1-66.
docente.':" En realidad, se trata de una obligacin impuesta al Estado

de dictar la Ley que conduzca a la. eliminacin del latifundio y a la con-
secuente dotacin de tierra, lo que se produjo al promulgarse 13 Ley de
Reforma Agraria de 1960. Dicho derecho indirecto de los campesinos
y trabajadores rurales, sin embargo, lejos est an de haber sido garan-
tizado cabalmente, a pesar de todos los progresos realizados en el campo.
Los derccbos polticos)' la regulacia ronsmuonel

de Jos derechos )' garantas
Por ltimo, y tambin en el orden de los derechos consagrados en
la Constitucin, se prevn los derechos polticos, reservados a los ciuda-
danos; el derecho activo y pasivo al sufragio,'!' el derecho a ejercer
funciones pblicas;':" el derecho a asociarse en partidos poltcosr'" el
derecho de manifestar pacficamente y sin armas,'l4 y el derecho de asilo
poltico.'''' Los referidos derechos, pcrcrcuiarmente Jos del ejercicio del
sufragio y de asociarse en partidos polticos han sido analizados anre-
riormente.':"
Ahora bien, no todos estos derechos tienen igual consagracin cons-
titucional. No slo algunos, en realidad, 11aJ] sido consagrados como
meras expectativas de derecho cuya actualizacin depende enteramente
del Legislador, tal como se seal anteriormente, sino que incluso en
los derechos directamente consagrados por el constituyente pueden dis-
tinguirse diversas graduaciones: En algunos casos se trata de derechos
absolutos, que no admiten restricciones, suspensiones ni limitaciones en
su ejercicio; en otros casos, se trata de derechos que no pueden ser limi-
tados por el Legislador, aun cuando su ejercicio puede ser restringido
o suspendido temporalmente; en otros casos, se trata de derechos que
na. Art. 105 de- Jt Constitucin.
111 Arts. 110, 111, 112 Y 113, regulados en la Ley Orgnica del Sufragio de 6973
en GO 1.609 Extr. de la misma fecha.
112. Art. 112, regulado en la Ley de Carrera Administrativa de 3-970 en GO N9 1.428.
Extr. de j970 modificada por Decreto-Ley N''' 914 de 135-75 en GO 1.745 Extr.
de 23'5-75.
113, Ay t.. 114. Regulsdo en la ley de Partidos Polticos, Reuniones y Manifestaciones
Pubhcas de 1512-64 en GO N9 27.725 de 30465.
1104. Art. 1\5.
u a. Art. 116.
116. V. lo indicado en el pargrafo 10. P~ra un anlisis estrictamente jurdico de estos
derechos V. A/JanR. Brcwer-Carlas, El Rgimm /urdiC()Administralil'O de la Nacio_
maldad y Ciudadana Ven~zol""dJ, CaraCdJ. 1965 y El Esranao del Flmcion"rio
Pblico eII /a L<'y de C",-,-n.l Admi"iHr"i",,, Ca~SClS, 1971.
pueden ser limitados o regulados en aspectos especficos por el Legisla-

dor; en otros casos, puede tratarse de derechos que pueden ser regulados
o limitados sin restricciones por el Legislador, y por ltimo, puede tra-
tarse de derechos que requieren de regulacin legal para poder ser
ejercidos.
En efecto, puede decirse que San derechos fundamentales de carc-
ter absoluto, el derecho a la vida; el derecho a no ser incomunicado,
ni sometido a tortura o a otros procedimientos que causen sufrimiento
fsico o moral; y el derecho.r no ser condenado a penas perpetuas o
infamantes o a penas restrictivas de la libertad personal por lapsos mayo-
res de treinta aos. 1 1 ; Estos derechos, ni pueden ser limitados en forma
alguna por el Legislador, ni pueden ser restringidos o suspendidos en
su ejercicio por actos de gobierno, ni siquiera en los casos de emergen
cia o conmocin que pueda perturbar la paz de la Repblica o de graves
circunstancias que afecten la vida econmica y social. ll B Salvo estas solas
tres excepciones, todos los derechos y garantas constitucionales admiten
algn tipo de limitacin o restriccin y, por tanto, tienen carcter
relativo.
En primer lugar, el texto constitucional consagra una serie de dere-
chos fundamentales que si bien no pueden ser limitados por el Legisla-
dor pueden, sin embargo, ser suspendidos o restringidos por actos de
gobierno, temporalmente, en situaciones o circunstancias excepcionales.
En este grupo se incluyen el derecho a ser protegido contra los perjui-
cios al honor, reputacin o vida privada;'!" el derecho a no ser obligado
'a prestar juramento ni constreido a rendir declaracin o reconocer cul-
pabilidad en causa penal contra s mismo o contra otras personas expre-
sadas en el texto constituciona l ;':" el derecho a no continuar detenido
despus de dictada orden de excarcelacin por la autoridad competente
o una vez cumplida ]a pena impuesta;J~l el derecho a no ser sometido
a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juz-
gado anteriormente;'?" el derecho a la igualdad ante la ley y a la no dis-
criminacin;'>' el derecho a la libertad rclijriosa,':" el derecho a expre-
117. Articules '58, 60,3 y 60,7 de la Constitucin.

] IS. Art. 241.
119. Art '59.
120. Art. 60, 1.
12L. Art. 60,6.
12::2. Art. 60,8.
123. Art. 61.
121. Art. 65.
sar el pensamiento y a informar;':" el derecho de peticin y a obtener

oportuna respuestar'" el derecho a ser juzgado por sus jueces naturales,
a ser juzgado slo por penas establecidas y preexistentes y el derecho a
la defensa;m el derecho de reunin;':" el derecho a la proteccin de la
salud:':" el derecho a la educacin;':" el derecho al trabajo,':" y el dere-
cho activo al sufragio.':" No todos estos derechos, sin embargo, pueden
ser ejercidos a plenitud, directamente, en virtud de su consagracin cons-
titucional, pues en algunos casos, dada la redaccin de la norma respec-
tiva, alguna regulacin legal es necesaria para hacerlos efectivos; tal es
el supuesto del derecho a ser protegido contra los perjuicios al honor,
reputaci6n o vida privada;':" el derecho a obtener oportuna respuesta
derivado del derecho de petidnr'" el derecho a la proteccin de la
salud;':" el derecho a la educacin;':" el derecho al trabajo.':"
En todos estos derechos, es indudable que una normativa adicional
de carcter legal es indispensable cue establezca las vas o recursos lega-
les destinados a '.lsegurar fa proteccin contra los perjuicios al honor,
reputacin o vida privada; que establezca cundo se considera o no opor-
tuna la respuesta a las peticiones; en qu forma el Estado proteger In
salud o asegurar el acceso de todos a la educacin: y en qu forma se
asegurara el derecho al trabajo.
En segundo lugar, dentro de los derechos consagrados en la Cons-
titucin, pueden distinguirse aquellos (lue s admiten en su ejercicio
limitaciones de carcter legal, pero en aspectos especficamente sealados,
adems de admitir suspensin o restriccin por acto de gobierno. Dentro
de esta categora de derechos, se pueden incluir: el derecho a no ser
condenado a causa penal sin haber sido notificado personalmente de los
cargos y odo "en la forma que indique la Iey";':" el derecho a la invio-
labilidad del hogar domstico salvo los allanamientos permitidos para
125. Art. 66.
126. Art. 67.
127. Arts. 68 v 69.
128. Art. 71.
129. Art. 76.
no. Arl. 78.
1~1 Art.84.
J:,2. ArC. 111.
133. Are. 59.
U4 Arl. 67.
13') Art. 76.
136 Arl. 78.
137. Art. 8-1.
138. Art. 60,5.
cumplir "de acuerdo con la ley las decisiones que dicten los tribuna-
les";':" e! derecho a la inviolabilidad de la correspondencia salvo los
casos de ocupacin judicial "con e! cumplimiento de las formalidades
legales" o de inspeccin O fiscalizacin de los documentos de contabili-
dad "de conformidad COn la ley",':" y el derecho a ejercer funciones
pblicas o a ser elegido salvo las restricciones "derivadas de las condi-
ciones de aptitud que, para e! ejercicio de determinados cargos, exijan
las leyes".':"
En tercer lugar, otra serie de derechos constitucionales, estn con-
sagrados de tal forma que admiten regulaciones y limitaciones de orden
legal de carcter materialmente amplio. En tal caso estn el derecho
a no ser preso o detenido, a menos que sea sorprendido in fraganti, sino
en virtud de orden escrita de! funcionario autorizado para decretar la
detencin "en los casos y con las formalidades previstos por la ley";'"
el derecho a no ser privado de la libertad por obligaciones cuyo incum-
plimiento no haya sido definido "por la ley como delito o falta";':" el
derecho a no ser objeto de reclutamiento forzoso ni sometido al servicio
militar "sino en los trminos pautados por la ley" ;1,\4- el derecho, a la
libertad de trnsito "sin ms limitaciones que las establecidas por la
ley;':" el derecho al ejercicio de! culto sometido a la suprema inspeccin
de! Ejecutivo Nacional, "de conformidad con la ley";':" el derecho 'a
dedicarse a la actividad lucrativa de la preferencia de cada quien "sin
ms limitaciones que las previstas en esta Constitucin y las que establez-
can las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de inters
social";" e! derecho de propiedad, sometidos a "las contribuciones, res-
tricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pbli-
ca o de inters social";':" el derecho a asociarse en partidos polticos
regulado por el Legislador para asegurar su carcter democrtico y su
igualdad 'ante la ley;':" el derecho a manifestar "sin otros requisitos que
139. Art. (j2.
140. Art. 63.
1-11. Art. 112. La Corte Suprema, sin embargo, ha admitido otras limitaciones al derecho
pasivo al sufragio, como In necesidad de que el elegido est rnscnto en el Registro
Electoral. V. Sentencia de la csr en SPA de 9-<j-{)9 en GF !\'! 61, 1969, pp 42 Y 56
142. Art. 60, 1.
143. Art. 60, 2.
144. Art. 60,9.
1-'). Are. 64.
1'-U;. Art. 65.
117. Art. 96.
148. Art. 99.
1,19. Art. 114.
LOS SUPUESTOS PCUTlCOS 305
los que establezca la ley".':" Dentro de esta categora d~ derechos d~be

sealarse que la delegacin constitucional hacia el Legislador ha sido
de tal naturaleza que en algunos casos los derechos no pueden .ejercerse
sin la regulacin legal, como, por ejemplo, en el derecho a utilizar los
rganos de la administracin de justicia "en los trminos y condiciones
establecidos por la ley";"" el derecho de asociarse con fines Lcitos "en
conformidad con la ley", m y el derecho de huelga "dentro de las con-
diciones que fije la ley" o "en los casos en que aquella determine" en
los servicios pblicos. m
El amparo
En todo caso, la consecuencia fundamental que produce la consa-
gracin constitucional de (OS derechos y garantas, es la previsin de
una serie de medios de proteccin destinados a asegurar el ejercicio
de dichos derechos y a impedir restricciones o limitaciones abusivas
o ilegales. Estos medios jurdicos de proteccin de estos derechos son
el recurso de amparo, el recurso de inconstitudonalrdad y el recurso
contencioso-administrativo. 154
En efecto, tal como lo hemos sealado, la Constitucin, al esra-
blecer los derechos individuales, sociales, econmicos y politices, garan-
tiza que el goce y ejercicio de los mismos ser amparado por los tribu-
nales.':" Con ello, la Constitucin de 1961 dio entrada en el ordena-
miento jurdico venezolano al recurso de amparo, no slo respecto 'a la
libertad personal como lo haba previsto la Constitucin de 1947/ 5 6 sino
respecto de todos los derechos y garantas "que la Constitucin esta-
blece".':" La previsin constitucional, sin embargo, supedit el ejercicio
del recurso de amparo a lo que la ley estableciera, por lo que "a fin
de no dejar en suspenso su eficacia hasta la promulgacin de la ley
150. Art. 115.

151. Art. 68. Cfr. Sentencia de la eS] en SPA de 141270 en GF N 70 1970, pp- 179
a 185, publicada tambin en ca N" 29.434, de 6.2.71. '
152. Art. 70.
153 . Art, 92.
154. Sobre el control de la constltucionahdad de los actos del Poder Pblico, V. lo lndi.
cado en el pt;grafo 13
155. Art. 49.
156. Art. 32. V. en Luis Marias Otero, L"s Com!itucionn de V"ne:ud", Madrid, 1965.
p. 1143.
157. Art. 49.
306
respectiva, se consagra en las Disposiciones Transitorias, e! derecho de
babeas corpus, reglamentndolo de manera provisional".'"
En esta forma, la Disposicin Transitoria Quinta regul e! "amparo
a la libertad personal, hasta que se dicte la ley especial"; norma an
vi"ente en 1975 por la ausencia de la prometida -constitucionalmente--
leY reglamentaria del recurso. El resultado de esta situacin ha sido
evidentemente que, con la sola excepcin de la libertad personal me-
diante la transitoria regulacin de! babeas corpus, los dems derechos
y garantas constitucionales han carecido de proteccin mediante e!
recurso de amparo, por lo que la falta de! Legislador aqu tambin
ha sido inslita: por la ausencia de legislacin, un preciso medio de
control judicial de las arbitrariedades de la Administracin, ha resultado
inexistente, debido al carcter programtico de la norma constitucional. n9
Las precisas disposiciones de la Constitucin, en el sentido de
prever directamente slo e! amparo a la libertad personal,':" sin em-
bargo, no fueron obstculo para que algunos jueces de instancia, por
las insuficiencias constitucionales, hacia finales de la dcada de los sesenta,
comenzaran a admitir recursos de amparo para proteger otras libertades
o garantas distintas de la libertad individua l.!" El problema interpre-
153. V., Exposicin de Motivos del Proyecto de Constitucin, en RID, N'" 21, Caracas
1961, p..)81.
159 V. sobre ello lo indicado en el pargrafo 7.
160. En este sentido fue tradicional el criterio de la Procuradura General de la Rep-
blica. V'o por ejemplo, doctrina de 14-10-65 en Doctrrna PGR 1965, Caracas, 1966,
Pp. 20 Y ss.: Y doctrina de 23-2-66 en Doctrina PGR 1966, Caracas, 1967, Pp- 267
Y siguientes.
161. Por sentencia del 13-9-G8 del Juez Sptimo de Primera Instancia en lo Penal del
Distrito Federal, c;-nf.irmada por fallo de 4-10-68 de la Corte Superior Segunda
en lo Penal del Distrito Federal, se otorg amparo a un ciudadano contra un acto
administrativo que orden la detencin de su automvil en virtud de que el mismo
no h.rbia sido importado regJ.!armente al pas. Asimismo, con fecha 14-,1-69 otro
juez de Primera Instancia en 10 Civil del Distrito Federal, acord recurso de amparo,
confirmado por decisin de 14-7-69 de la Corte Superior Segunda en lo Civil y
ll'1crcaotil del Distrito Federal, contra un acto de la Polida Tcnica Judicial que
detuvo a un particular y se le oblig a reconocerse como padre de un menor y a
pagar una pensin alimentaria. Estas decisiones, tornadas de referencias contenidas
en la publicacin peridica Shnesis [urdica (Escritorio Santana Mujica ) fueron
cementadas por dicha publicacin en los siguientes trminos: "Como un paso for-
mativo del lento avance de raiestro pas hacia un eficiente estado de derecho, ha
de apuntarse las iniciales sentencias, derivadas de jueces penales y civiles, donde se
derrota la tesis restrictiva, que se sostuvo inicialmente de que el amparo no era aplica.
blc en el pas, pese a su consagracin en la Constitucin, porque careca de regla-
rnentactn. Ahora se sostiene que cualquier juez es competente para conocer y decidir
el amparo, que el fallo drrt.nlc no tiene consulta, que la ausencia de procedi-
miento no impide la procederme del amparo, porque la Constitucin dice: la
tarivo, sin embargo, pronto habra de ser resuelto por la Corte Suprema
de Justicia a finales de 1970,'02 al sealar, en relacin a la Disposicin
Transitoria Quinta, que "la proteccin de cualquier otro derecho -esta-
blecido o no en la Constitucin-e- queda excluido del campo de apli-
cacin de esa norma, por ser evidente la intencin del const.tuyente
de limitar su alcance al caso expresamente previsto por ella", califi-
cando las decisiones adoptadas por jueces de instancia en lo penal ampa-
rando otros derechos distintos a la libertad personal, como "extralimi-
tacin de atribuciones" .1~S
En todo caso, el recurso de amparo no es el nico medio jurisdic-
cional de proteccin y amparo de los derechos constitucionales contra
actos arbitrarios de la Administracin, por lo gue aun cuando haya sido
limitada la procedencia del recurso de amparo a la libertad personal
hasta tanto se dicte la ley respectiva, ello no significa que frente a actos
administrativos arbitrarios, violatorios de derechos individuales, los p.1r-
riculeres afectados se encuentren desasistidos. Al contrario, stos pueden
o utilizar las vas ordinarias>" o las vas de control jurisdiccional de la
legalidad de los actos administrativos ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa."? Es ms, en caso de regularse Jegalmenl'e el recurso
falb de ley reglaMe<ll~ria de estos derechos no menosc~ba el ejercicio de los mismos

(Art, 50 eN), y Se otOrga ante cualquier acto pblico o privado, que desconozca,
disminuya o menoscabe las ,c;araotiJs constitucionales". Este ojlero, sin emborgo,
era evideotemeote errneo 00 slo por b presjn de! texto eonstitudOllal sobre
la procedenci. del amparo slo sobre b libertad personal hns!.l que no se dictara la
wrrespondiente ley, sino porque tal recurso no procedera nunca contra actos "pr;-
vados" sine slo contra actos pblicos.
162. En la Sentencia de la CS} el] SPA de 1l1170 en co N 1.447, el(tra.ordnarjo,
d .. 15-J110, PP. 27 Y lB, ya se vislumbra fa interprctacfn qu" postcncrtuente se
udoptara: "A diferencia de otras situaciones en relacin a las cuales el Congr60
an no ha determinado por ley, cul es el juez competente y el procedjmieot~
a seguir a fin de obtener amparo judicial. .,
163. V. Sentencia de la e") en SPA de 1.j.l1-70 en CO N 29.<4H de 6-2.71, pp. 219.981
l' 219.985, Y en GF N" 70, 1970, PP. 179 Y ss. Esta decisin fue ratificada pOI
sentewia de la misma Corte de 26_171 en GO N 1.478. Extr. de 16-771, p. 31,
yen Repertorio Forense N 1.741 de 12'~_71, pp. 1/ Y SS.; Y por Acuerde de 24472
..o CO N' 29.788 de 254-72, p. 122,8(,5. El criterio de la Corte habla sido tambin
ti de la procur:1duria General de la Rept;bEca. V. Docrrina PCR 1970, Caracas,
1971, pp. 37 Y ss.; Y las referencias en Nota N' l(,(l de "S~~ p<lr:$r~f(> 12.
164. En los casos en que la "accin est dirigida a la defens~ de derechos definidos y
protegidos pOr el derecho ,<1mn", co,~'o los que seri~n objeto de acciones posesori.JS,
V. Sentencia de la CS) en SPA d~ 11-11-70, en CO N" 1,447 de 15-12.70, p. 27.
165. En t~1 sentido, la Corte Suprema ha s<;iaJado frente J un acto adlllinistrath'o ,le
expulsin de un extranjero de! pas resputo del cual se solicit amparo. que "cali_
ficado como ha sido de acto admini5tLlljvo la medda de expulsin en referencia,
es ubvio que el intel'esJdo puede '~Ll1rtjr ante la Corte, si considera que el acto
de amparo, habra que excluirlo en los supuestos en que estn previstas

otras vas de amparo o proteccin jurisdiccional en el ordenamiento
jurdico, como podran ser el recurso contencioso-administrativo!" o las
acciones posesorias, En todo caso, es evidente que hasta que no se dicte
dicha ley, los particulares estn desasistidos frente a las violaciones de
sus derechos y garantas constitucionales cometidas por la Administra-
cin por vas de hecho, es decir, mediante actos materiales en los cuales
la actuacin arbitraria de la Administracin no est respaldada en un
acto administrativo.
Por ltimo, debe sealarse que la institucin del recurso de amparo
es concebida en el ordenamiento constitucional venezolano, siguiendo
la orientacin del derecho comparado latinoamericano, como un medio
jurdico de proteccin contra las actuaciones del Estado que lesionen
o menoscaben los derechos y garantas constitucionales, por lo que no
procedera en ningn caso contra actos de particulares que afecten a
otros particulares.':" Las vas judiciales ordinarias estn precisamente
abiertas en estos casos,
El control poltico y fiscal

Pero, aparte de los medios jurisdiccionales de proteccin a los
derechos y garantas constitucionales," el ordenamiento jurdico ha
ido perfilando diversos mecanismos parlamentarios o administrativos
es nulo por inconstituclonalidnd o ilegalidad", por 10 que decidi que la sentencia

del Juez de Primera Instancia er; 10 Penal que otorg el amparo "careca de juris-
diccin pera conocer y decidir sobre el mismo, ya que su competencia se limita a
conocer del recurso de htlbr;as corpus". V. Sentencia de la CS] en SPA de 26,1-71
en ca N' 1.178, extraordinario, de 167-71. V., en general, J .G. Sarmiento Ncz,
"El amparo contra los actos administrativos", en .Mi1JuteJio Pblico, Caracas, enero-
abril, 1971, pp. 127 a 132.
]66. Debe sealarse, en todo C2S0, que el recurso de amparo no est previsto en el orde-
nuniento constitucional venezolano, cerno una institucin comprensiva o sustitutiva
del control de la legalidad de los actos administrativos por la va contencioso-
administrativa, corno podra serlo en otros sistemas jurdicos, como el mexicano (V,
en particular. H. Fix Zamudo. "Algunos aspectos comparativos del derecho de
amparo en Mxico y Venezuela", en Libro Homenaje a Lorenzo Herrera Mendoza,
Facultad de Derecho, l'CV, Caracas, 1970, pp. 333 a 389), por lo que Su regu-
lacin legal deber diferenciar los supuestos en que proceden ambas vas de protec-
cin jurisdiccional.
167. Cfr. Guaicaipurc Martnez M., "Accin de Amparo. legitimacin Pasiva", en Doc-
tmM PGR 1971, Caracas, 1972, 1'1', 9 y ss.
168. Sobre el recurso de inconstitucionnlda.l, V. lo indicado en el pargrafo 3.
LOS SUPUESTOS POLITlCOS 309
de control, de manera de mantener inclumes los derechos y garantas

constitucionales frente a la propia Administracin.':"
En efecto, ante todo es necesario sealar que el Congreso, como
representante de la voluntad popular, en el sistema constitucional de la
separacin de poderes.'?" tiene el control de la Administracin Pblica
central la y descentralizadas,m y en tal virtud, todos los funcionarios
de la Administracin y de los institutos autnomas estn obligados a
comparecer ante las Cmaras Legislativas y a suministrarles las infor-
maciones y documentos que requieran para el cumplimiento de sus fun-
cicnes.t" En esta forma, puede decirse que dentro de los lmites consti-
tucionales y legales, los poderes de control parlamentario directo de la
Administracin por el Congreso, son suficientemente amplios; y a ello
habra que agregar el control poltico, evidenciado en la posibilidad
que tiene la Cmara de Diputados de dar un voto de censura 'a los
ministros.v"
Pero el Congreso, adems, tiene una serie de medios de control
indirectos sobre la Administracin Pblica, y particularmente, en el
campo del control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y
bienes nacionales, que realiza a travs de la Contralorfa General de la
Repblica, en su carcter de "rgano auxiliar del Congreso", el cual, sin
embargo, goza de autonoma funcional en el ejercicio de sus atribu-
dones."" La efectividad del control de la Contralorfa General de la
Repblica, sin embargo, particula.rmente en relacin a las entidades
descentralizadas o a los funcionarios pblicos, ha sido slo a partir
de 1975 cuando ha comenzado a lograrse, con motivo de la promul-
gacin de la nueva Ley Orgnica de la Conrraiorfe General de la
Repblica que sustituy a las normas de la Ley Orgnica de la Hacienda
Pblica Nacional, concebidas conforme a los mismos moldes de las
que dieron origen a dicho organismo en la. dcada de los rremra.!"
169. Para una reciente visin de la problemtica en los pases desarrollados, V. Cuy Br~i:
benr, Nkole Quesliau er CUne Wiener. Le CO>JI,.;F d' J'Adminif1fll/kw ('1 fn Pro-
tertion du /orYe// (ElUde Comparativo), Pars, 1973.
170. V. lo indicndc en el Nrgrafo 9.
171. Art. t:\9 de la Constitucin.
175. Arts. 234, 235 Y 236 de la Constitucin.
l76. V. Al/aa-K Brewer-Caras, El Co1ltro! de !,/! AC/hidlkie! EfOfmir M del Estado
"11 el Derecho Vme:;o!ano, CMacas, 1969, pp- 111 Y SS., Y 123 Y ss.; Y "Aspectos
de la actividad contralora sobre los funcionarios pbli(cs y sus consecuencias", en
Aun cuando nuestro sistema constitucional no regula expresamente

la figura de! delegado parlamentario para la proteccin de los ciuda-
danos conforme al modelo de! Omlmdsmall adoptado ya en varios
pases,'" es indudable que por la amplitud de sus funciones -"velar
por el respeto de los derechos y garantias constitucionales"-,''' el Fiscal
General de la Repblica como director del Ministerio Pblico designado
por e! Congreso'" podra, indudablemente, asimilarse a aquel" dele,gado
parlamentario". Sin embarj-o, a pesar de la amplitud de las competencias
_'~I T;': 1 r" __ 1 1 1 T'Io~ ,.,. -.0"" .;' <> ~ _o
gurarse como un efectivo guardin de la constitucionalidad y protector

de los derechos y garantas constitucionales. Estas deficiencias provo-
caron la creacin de otros organismos y, entre ellos, del Comisionado
del Presidente de la Repblica para Denuncias, Quejas y Reclamos.':"
Este funcionario, integrado dentro de la propia Administracin Pblica
a nivel de la Presidencia y designado por el propio Presidente, tuvo
competencias para conocer y tramitar "las denuncias, quejas y reclamos
que los ciudadanos formulen al Ejecutivo Nacional, sobre e! mal fun-
cionamiento de los servicios pblicos, la incorrecta administracin de
los fondos pblicos, e! trfico de influencias y, en general, sobre cual-
quier irregularidad administrativa".'>' Las diferencias con la institucin
de! Ombudsmsn, sin embargo, Son evidentes: por una parte su inte-
Reviste del Colegio de Abogados del Distrito Federal, N" 129, Caracas. 1965.
pp. 9 Y ss. La Ley Orgnica de la Coorralcr!a Cenera! J;;, la Rephl.ca de 28-12.74,
en CO N~ 1.712 Hxtr de 6-175 entr en vigencia el 7-7-75.
177. V., en general, Donald C. Rowat (eJ.), Tbe Osnbulsmen, CiZC1]'S Defender,
London, 1965.
178. Art. 220, 1" de la Constitucin.
179. Arts. 218 y 219 de la Constitucin.
180. Conforme al artculo 220 de la Constitucin, adems de les competencias para
"velar por el respeto de los derechos y garantas constitucionales", tiene las siguien.
tes: "velar por la rclcrirla.] y buena o-archa de la administracic de justicia y por-
que en los tribunales de la Repblica se apliquen rectamente las leyes en los procesos
penales y en los que estn interesados el orden pblico y las buenas costumbres";
"ejercer la accin penal en los C:1S0S en que para intentarla o proseguirla no fuere
necesaria instancia de parte, sin perjuicio de que el tribunal proceda de oficio cuando
lo determine la Ley"; "velar por el correcto cumplimiento de 10.5 leyes y la garanta
de los derechos humanos. en las crceles y dems establecimientos de reclusin";
"!ntenLr las acciones a que hubiere lugar pan, ba~er efectiva la responsabilidad
CIvil, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los fuocionsrios
pblicos con motivo del ejercicio de sus funciones". Cfr. Humberto J. La Rache
"El Ombudsman en los pases nrdicos f el caso de Venezuela" en RFD, U. del Z,
1'\1' 19, 1%9, pp. ,10 y ss.
181. Creado por Decreto N Q 95 del 16-6-69 publicado en GO N~ 28.972 de 17-7-69.
182. An. 1, idem.
graclOn dentro de la Administracin Pblica y Su ausencia de vincula.

cin can la representacin popular -c-ei Congreso-c-, y por otra parte,
sus funciones limitadas a la bsqueda de eficiencia y moralidad en el
funcionamiento de la Administracin, sin directa vinculacin con los
derechos y garantas constitucionales. Por ello, pensamos que difcil-
mente puede hablarse de este funcionario como un ftOmbudJ1naJl Presi-
dencial't.t'" aun cuando indudablemente que puede comparrselo con
aquella institucin.?" En todo caso, la funcin del Comisionado Presi-
dencial, indudablemente <lue desde el punto de vista administrativo podra
ser de enorme utilidad, para lo cual habra que dctrsele de nuevos
poderes, inclusive algunos de ca.rcter decisorio, y no slo de mera tra-
mitacin. Ello aunado a la asuncin por el Fiscal General de la Rep-
blica de sus funciones de conrralcr de los derechos y garantas constitu-
cionales, indudablemente que contribuiran a garantizar y proteger, extra-
judicialmente, dichos derechos frente al Estado y a su Administracin.
183. V. Guillermo Quintero, "La e~per.enca v~n~zora~a del ({Ombudsrna,n Presiden)"

en RI!NJla [llf(ir1ladollal de C!~IIChlJ AdrmntJtralfvas, Bruselas, 197., PP. 312 Y ss.
184. V. G. Brnibant, N. Quesnau "t C. Wimer, (JI'. cil., p. 297.
13. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONAUDAD
DE LOS ACTOS ESTATALES
La consecuencia fundamental del postulado de la supremaca cons-

titucional, que como principio bsico de nuestro ordenamiento constitu-
cional exige que todos los actos estatales estn sometidos a sus dispo-
sccoes,' es la. previsin de medios jurdicos destinados a garantizar su
efectividad. El Estado de Derecho, en este sentido, no tendra plena
vigencia, si los particulares no pudieran promover algn control de la
constitucionalidad de aquellos actos.
El Estado de derecho y lo controles en el derecho comparado

Como medios para garantizar este Estado de Derecho, el ordena-
miento constitucional y legal venezolano consagra una serie de recur-
sos jurisdiccionales y defensas judiciales que, indudablemente, constitu-
yen, formalmente, uno de los catlogos ms completos que pueden
encontrarse en el derecho comparado. En efecto, los actos emanados del
Poder judicial pueden ser cuestionados a travs de los recursos de ape*
Iacin que el ordenamiento procesal consagra, y algunos de ellos, los
ms importantes, pueden ser impugnados mediante el recurso de casa-
cin por ante la Corte Suprema: de Justicia.2 Mediante ste, la. Corte
ejerce un control de la constitucionalidad y legalidad de los actos judi-
ciales." Los actos administrativos generales o individuales, por otra parte,
pueden ser impugnados por ante fa misma Corte Suprema de justicia
mediante el recurso contencioso-administrativo de anulacin, en cuyo
conocimiento la Corte ejerce el control de la constitucionalidad y lega-
lidad de los mismos, es decir, controla la conformidad con el derecho
l. V. 10 indicado en el par.o:rafo 7.
2. Art. 215, ord. 10, de la Constitucin. Los actos judiciales, por tanto, no pueden
ser objeto de! recurso de inconstitucionaJidad: Cfr. sentencia d<'! la CF de 20-5.55 en
GF N~ 8, 1955, pp. 96 a 99; Y sentencias de la eS] en SPA de 71163 en GF
N 42, 1963, pp. 240 Y ss. Y de 21564 en GF N 44, 1963, p. 78.
3. V. Allao-R. Brewer-Carlas, El Proceso de Impugnacin en el Recurso de CaS;ldn',
Rel'is!.7 RP)'t<f, UCAB, Caracas, Nos. 7S, 1962, p. 38.
de los actos administrativos.' Por ltimo, la Corte Suprema de Justicia

tambin es competente para conocer del recurso de inconstitucionalidad,
es decir, para controlar la constitucionalidad de "las leyes nacionales y
dems actos de los cuerpos legislativos", "de las leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y dems actos de los cuerpos deliberantes de los
Estados o Municipios", y de los "Reglamentos y dems actos del Ejecu-
tivo Nacional".' En esta forma, todos los actos estatales o, en otras pala-
bras, todos los actos dictados en ejercicio del Poder Pblico, caen bajo
el control de la constitucionalidad del Poder Judicial, sea de la Corte
Suprema de Justicia directamente, sea de los dems Tribunales de la
Repblica en los casos de la mayora de los actos judiciales. De acuerdo
a ello, entonces, indudablemente que en la aplicacin del principio de la
separacin de poderes en Venezuela, corresponde al Poder Judicial asu-
mir el papel de fiel de la balanza entre los diversos rganos estatales
respecto de su conformidad constitucional.
Pero entre estos diversos medios de control de la constitucionalidad
y legalidad de los actos estatales, interesa ahora analizar particularmente
el control de la constitucionalidad de las leyes y dems actos de los
cuerpos deliberantes de carcter nacional, estadal o municipal, de los
reglamentos y de los actos de gobierno, es decir, el control de la cons-
titucionalidad de los actos estadales, con exclusin de los actos judiciales
y de los actos administrativos que, como se dijo, tienen sus propios
medios de control, que ser.n analizados posteriormente. Y en este sen-
tido quizs deba sealarse que este control de la constitucionalidad de
las leyes est reservado a los actos estatales de rango legal (leyes, actos
parlamentarios sin forma de ley y actos de gobierno) y a los reglamen-
tos dictados por el Ejecutivo Nacional, exclusivamente.
Ahora bien, este control de la constitucionalidad de los actos esta-
tales' permite a la Corte Suprema de Justicia declarar su nulidad cuan-
do sean violatorios de la Constitucin y permite adems a los Tribuna-
les de la Repblica declarar la inaplicabilidad de dichos actos en un
caso concreto. Por tanto, el sistema venezolano de control de la consti-
tucionalidad ele las leyes, puede decirse que es uno de los ms amplios
conocidos en el mundo actual, si se lo compara con los que muestra el
4. Arts. 206 y 215, ord. 7, de la Constitucin. Sobre la jurisdiccin contencioso-
administrativa, V. AlIan-R. Brewer-Carlas, lAs Instimciones Fundamentales del De-
H'C!JO Administrativo)' la [erisprudencie Venezolana, Caracas, 1964, pp. 293 Y ss.
5. Art. 215, ords. 3, tf y 6, de la Constitucin.
6. V. sentencia de la efe en SPA de 5-5-37 en M. 1937, pp. 182 Y 185.
derecho comparado, pues mezcla el llamado control difuso de la cons-

titucionalidad de las leyes COn el control concentrado de la constituciona-
lidad de las mismas, siguiendo la terminologa desarrollada por Cala-
mandrei.' En efecto, cuando se habla de control difuso de la constitu-
cionalidad, se quiere significar, que la facultad de control no se concen-
tra en un solo rgano judicial, sino, por el contrario, corresponde,
en general, a todos los rganos judiciales de un determinado pas, que
poseen el poder-deber de desaplicar las leyes inconstitucionales en los
casos concretos sometidos a su conocimiento; en cambio, en el denomi-
nado mtodo de control concentrado. el control de la inconstitucionali-
dad se centraliza en un solo rgano judicial, quien tiene el monopolio
de la declaratoria de la nulidad de las leyes inconstitucionales." Con-
frontados estos dos mtodos Con los sistemas que muestra el derecho com-
parado, se ha identificado como arquetipo del denominado control difu-
so de la constitucionalidad de las leyes, al sistema norteamericano, y,
en cambio, como arquetipo del denominado control concentrado, al sis-
tema austraco."
En Venezuela, al contrario de los sistemas que nognalmente se
aprecian en el derecho comparado, el control de la constitucionalidad
de las leyes no puede identificarse en particular con alguno de esos dos
mtodos o sistemas, sino que, realmente, est conformado por la mezcla
de ambos," configurndose entonces como un sistema hbrido y de una
amplitud no comparable con otro sistema de los fundamentales que mues-
tra el derecho comparado.
En efecto, como es sabido, eJ Cdigo de Procedimiento Civil vigen-
te seala expresamente que "cuando la ley vigente, cuya aplicacin se
pida, colidiere con alguna disposicin constitucional, los tribunales apli-
carn sta con preferencia"," norma recogida por primera vez en nues-
tro ordenamiento jurfdco en el Cdigo de Procedimiento Civil de 1897.12
7. V. Piero Calamandrei, La J!gilt.'mitd CO"Slitllzion"l<- de!!1' Ll'ggi, P;clo,'u, 1950, p. 5.
8. V. Mauro Cuppe:letti "El ~on!rol )u!isdkcional de la Constitucionalidad de las leyes
m el Derecho Comparado , en RevIS(4 dI' la F(Jm/!:1d de Derecho, Mxico N' 65,
'romo XVI, 1%6, PP. 23 a 35.
9 [dem, p. 29.
10. Cf,.. la doctrina de 11 Procumdura General de b. Repblica en D"c/rin" PGR, 1968,
Curaos 1969, pp. 20 Y ss v.,adems, sentencias de la eS) en SPA de 14-6-65 en
GF N" 48, 1%7, PP. 192 Y ss.
11. Art. 7.
12. Cfr. )0SO:: Guilk'rmo Andu::za, La !rai.rdicein COlIJlitllcioll41 e': el Del'echo Vellezo-
''''10, Caracas, 1955, p. 38. (Esta obra ha sido teed;tada por el Instituto de Derecho
Pblico. UCV, en 1974).
En ella, claramente se ve la consagracin del denominado control difu-

so de la constitucionalidad de las leyes, que permite a cualquier juez,
inaplicar una ley que estime inconstitucional, aplicando preferentemente
la Constitucin, siempre que ello haya sido solicitado, como excepcin,
por una de las partes, en un proceso cuyo conocimiento le corresponda."
Pero, adems, la Constitucin atribuye expresamente a la Corte Suprema
de Justicia competencia para declarar la nulidad total o parcial de las
leyes nacionales, de las leyes estadales y de las ordenanzas municipales,
y de los actos de gobierno y reglamentos que colidan con la Constitu-
cin," consagrndose un control concentrado reservado a la Corte Supre-
ma de Justicia en Corte Plena" y que tiene por objeto no ya inaplicar
la ley en un proceso concreto, sino declarar la nulidad por inconstitucio-
nulidad de las leyes con efectos erga omnes, cuando ello se ha solicitado
por va de accin.
La propia Corte Suprema de Justicia ha insistido sobre e! mbito de!
control de la constitucionalidad de las leyes en Venezuela al sealar que
est encomendado "no tan slo al Supremo Tribunal de la Repblica,
sino a los j'V'ces en general, cualquiera sea su grado y por Infirna que
fuere su categora. Basta que e! funcionario forme parte de la rama
judicial para ser custodio de la Constitucin y aplicar, en consecuencia,
las normas de sta prevalecienternente a las leyes ordinarias ... Empero,
la aplicacin de la norma fundamental por parte de los jueces de grado,
slo surte efecto en el caso concreto debatido, y no alcanza, por lo mis-
mo, sino a las partes interesadas en el conflicto; en tanto, que cuando se
trata de la ilegitimidad constitucional de las leyes pronunciadas por e!
Supremo Tribunal en ejercicio de su funcin soberana, como intrprete
de la Constitucin y en respuesta a la accin pertinente, los efectos de la
decisin se extienden erga omnes y cobran fuerza de ley. En e! primer
caso, e! control es incidental y especial; y en e! segundo, principal y gene-
ral; y cuando ste ocurre, vale decir, cuando el recurso es autnomo,
ste es formal o material, segn que la nulidad verse sobre una irregu-
laridad concerniente al proceso e!aborativo de la ley, o bien que, no obs-
tante haberse legislado regularmente en el aspecto formalista, e! con-
tenido intrnseco de la norma d vicios sustanciales"."
13. Idem., pp. 37 )1 38. Cr, sentencia de la CltC en SF de 18-5-45 en .iH. 1946,
pp. 22() Y ss.
14. Art. 215. ords 3, 4 Y 6.
15. Art. 216.
]6. V. sentencia de lB CF de 19653 en GF N? 1, 1953, pp. 77 y 78.
LOS SUi>U;STOS POJ.lTICOS 317
La eoolscin del reverso de ineollstitucionalidad

Ahora bien, dejando aparte el control difuso de la constitucionali-
dad de las leyes que corresponde a todo tribunal 17 y sobre cuyos efectos
insistiremos ms adelante, interesa ahora analizar el control concentrado
de la constitucionalidad que se ejerce por va de accin (recurso de
Inconsrirucionalidad) por ante la Corte Suprema de Justicia.
El recurso de inconstitucionalidad hoy consagrado casi en trminos
absolutos para ser ejercido contra los actos estatales de rango legal y los
reglamentos, no siempre ha tenido tal amplitud. En realidad, en la
Constitucin de 1858, donde por primera vez se consagr la competen-
cia de la Corte Suprema en esta materia, se la limit a "declarar la nuli-
dad de los actos Iegistativos sancionados por las legislaturas provincia-
les, a peticin de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Cons-
titucin", 1~ Naci entonces el recurso de nconstitucionalidad COI1 carc-
ter de accin popular, otorgada a "cualquier ciudadano", pero limitado
a la impugnacin de las leyes estadales. Este sistema, que persegua evi-
tar las invasiones de Jos Estados a las competencias del Poder Central,
se invierte en la Constitucin Federal de 1864, para proteger a los Esta-
dos de las invasiones en sus competencias y derechos por parte del Poder
Central." En esta forma, se elimin la popularidad del recurso y se limi-
t la legitimacin activa a las legislaturas cstadales cuando lo decidieran
por mayora. Se consagr, sin embargo, en 1864, la competencia de la
Corte Suprema para "declarar cul sea la ley vigente cuando se hallen
en colisin las nacionales entre s o stas con las de los Estados o las
de los mismos Estados"," Jo OJal si bien no constitua un control de
la constitucionalidad de las leyes, permita a la Corte ejercer un control
de la vigencia y legalidad del ordenamiento normativo.
Esta situacin se mantuvo invariable hasta que el texto constitucio-
nal de 1893 extendi este control de la vigencia y legalidad del ordena-
17. Un buen ejemplo de la ,"",aJizacin ele '.'ste (ontrol puede verse en la sentencia del
Tribunal Segundo de Primera Instancia '.'0 lo Civil del Distrito Fed'.'ral y Estado
Miranda de 4572 en Doctrina, PGR, 1971, Caracas. 1972, PI>. 326 a 334.
13. Art. 113, ord. 8, en Luis Marias O/ero, L~ COIlII/1Non"J de Vm"ZNdd, Madrid,
1965, p. 294. Las <;ltas posteriores a textos constitucionales se referirn a esta obra.
19. En tal sentido, el artculo 92 de la Constitun de 1864 dispuso que 'ToJo acto
del Congreso {\ dd Ejecutivo Nacionnl qU( viole 10<; derechos garantizados '1 los
ES/ddos en esta CQfl./jtudn o .1Mque su indep<.'tIdefldiL, debe ser declarado nulo
por la ;\JtJ Corte, siempre que as 10 pida 1;1 mayora de las Legislaturas", 10(. ds.,
p. 319.
20. Art. 89. O1J. 9, loro cil., p. 313.
miento normativo, a otros actos estatales y a su conformidad con la

Constitucin, al atribuir a la Corte Suprema competencia para "decl.i-
rar cul sea la ley, decreto o resolucin vigente cuando estn en colisin
las nacionales entre s, o stas can las de los Estados, o las de los mis-
mos Estados, o cualquiera con esta Consiitucin"," Se consagr as, de
nuevo, el recurso de inconstitucionalidad, extendido a "la ley, decreto o
resolucin", mantenindose adems la norma de proteccin de los dere-
chos de los Estados frente a las invasiones de sus competencias por el
Poder Nacional." Por otra parte, en el mismo texto constitucional de
] 893 por primera vez se consagraba una proteccin efectiva, al menos
tericamente, a los derechos garantizados en el texto fundamental, al
sealar que las leyes qL1e los menoscabaren o daaren "sern tenidas como
inconstitucionales y carecern de toda eficacia" .:,l;J Por ltimo, 1"3. misma
Constitucin atribuy a la Corte Suprema competencia para declarar la
nulidad de todos los actos dictados con usurpacin de autoridad y de las
decisiones 'acordadas por requisicin directa o indirecta de la guerra, O
de reunin del pueblo en actitud subversiva," por lo que indudablemen-
te que puede situarse en este texto constitucional de 1893 e! punto de
partida efectivo del control concentrado de la constitucionalidad de los
actos estatales, 10 cual se completara con la consagracin del control
difuso cuatro aos despus, en e! Cdigo de Procedimiento Civil del
14 de mayo de 1897.
Este sistema de la Constitucin de 1893, con la sola excepcin del
texto constitucional de 1901/" se mantuvo ms o menos en ]05 mismos
trminos en todos los textos posteriores pero dentro de un proceso de
ampliacin de! mbito de control del recurso. En efecto, en la Constitu-
cin de 1925 se "greg la competencia de la Corte Suprema para decla-
rar la nulidad de las Ordenanzas Municipales qne menoscabaran o daa-
ran los derechos garantizados a los ciudadanos," y en 1936 se incluy en
la enumeracin a los Reglamentos." En todo caso, en este texto de 1936
21 . Art. 110, ord. 8, loco cir.. p. '115.

22. Art. 123, loe. cis., P. 417.
23. Art. 17, 10(. cir., pp. <101 y 402.
24. Arts. 110, ords. 9, 11R}' 119, loe. cit., pp. "il5 Y .117.
25. La Constitucin de 19'Jl elimin la accin directa de i~1";:l)ns\itll{;un:'bhd y consa-
gr una va ind:recta de rnr.ir tcr judiciul: los Tribunales m(;/u jwoprio () a instancia
de parte podan proponer ante la Corte la cuestin de inconstirucionalidad ele las
leyes. Art. 106, ord, 8, /0(. vir., p. -115. Sobre la especificidad de esta va de (0114
trol, V. J. G. Andueza, op, cit., p. 33.
2(, . Art. 31, lar. cit., p. 620.
27. Art. 3,1, 10(. c., p. 768.
LOS SUFUESTOS POLITICOS 319
se consagr la amplitud total del recurso respecto a cualquier acto del

Poder PbJico violatorio de la Constitucin (y no slo volatorio de los
derechos garantizados por la misma). 28
Por ltimo, debe destacarse que paralelamente a esta ampliacin
del mbito del recurso de inconstitucionalidad, desde 1925 se consagra
el recurso de ilegalidad, inicialmente limitado a los Decretos o Regla-
mentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecucin de las leyes y
a las Resoluciones ministeriales ou y posteriormente extendidos en 1931
a todos los actos administrativos."
En esta forma puede decirse que desde 1893 hasta 1925 se esta-
bleci un control de la constitucionalidad de ciertos acres cscaraies;" y
entre 1925 y 1936 se regularon paralelamente los recursos de inconsti-
tucionalidad y de ilegalidad, que podan ser intentados contra actos esta-
tales diferentes, coincidiendo slo dichos recursos respecto de los Regla-
mentos. Sin embargo, en el texto constitucional de 1936, al consagrarse
el recurso de inccnstitucionalided contra todos los actos del Poder Pbli-
co y el recurso de ilegalidad contra todos los actos administrativos, se
estableci una coincidencia de recursos, el de inconstitucionalidad y el de
ilegalidad contra los actos administrativos, que habra de originar una
tremenda confusin entre los recursos de inconstitucionalidad y el recuro
so contencioso-administrativo de anulacin, gue an perdurara hasta la
dcada de los sesenta. 3~
En efecto, en la Constitucin de 1936 Y posteriormente en la de
1945, de efmera vigencia efectiva, se consagraron ambos recursos, el de
nconstitucionalidnd y el de ilegalidad y expresamente se previ que el
recurso de Ilegalidad contra los actos administrativos estaba sometido a
un lapso de caducidad, slo cuando los motivos de impugnacin eran
exclusivamente de ilegalidad; por lo que dicho lapso no tena vigencia
,?~ndo se i~pu$naba el aC,to por motivos de inconstitucionalidad (viola-
Clan de pnnCiplos, garantl'as o derechos consagrados por la Constitu-
28. Art. 123, ord, 11, p. 787.

29. Art. 120, ord. 12, 10(. cit.. p. 637.
30. Art. 120, ord. 12,10(. cit., p. 746.
31. Entre.,los cU,aJes.se i~cJuan los.a.cto~ administrativos. J. G. Andueza considera que
tamlnen deblan mctuirse fas decisiones del Poder Judicial, op. cit., p. 33.
32. V. las referencias jurisprudenciales en Allan-R, BrewerCara3: Ln tnsrissciones
Fumi4mmta!e' del Derecho Administrativo y Id juriJprudencia VeMzoland, cis.,
pp. 395 Y ss. v. por ejemplo, la sentencia de la CF de 8851 en GF N0 8 1962
pp. 213 Y ss. ' ,
cin}." Igual distincin se recogi en la Constitucin de 1947" Y si

bien se elimin del texto constitucional de 1953 3~ se recogi en la an
viacnte
b >
Le J" Ornnica de la Corte Federal." Desde 1936 hasta 1961, por
"-'
tanto, los actos administrativos individuales podan ser objeto de dos

recursos: uno por inconstitucionalidad, no sometido a lapso de caducidad
alguno, y otro de ilegalidad, sometido a un lapso de caducidad que desde
1953 se estableci en seis meses. Ello traa como consecuencia que en
innumerable cantidad de supuestos, al encontrarse vencido dicho lapso,
los particulares pretendieran ejercer el recurso de inconstitucionalidad,
alegando siempre violacin de la Constitucin que la mayora de las
veces, era una violacin indirecta, en virtud de una ilegalidad. ;1,
A partir de la Constitucin de 1961, la delimitacin entre ambos
recursos, el de inconstitucionalidad y el de ilegalidad, se ha precisado:
mediante el primero, como se dijo, pueden impugnarse las leyes nacio-
nales y estadales, y las Ordenanzas Municipales, 'as como los dems
actos de las Cmaras Legislativas y cuerpos deliberantes de los Estados y
Municipios; y los Reglamentos y actos de gobierno del Ejecutivo Nacio-
nal, cuando colindan O sean violatorios de la Constitucin ;3>1 mediante
el segundo, slo pueden impugnarse los actos administrativos, por con-
trariedad al derecho, es decir, por motivos de inconstitucionalidad e ile-
galidad. '" Sin embargo, la ausencia de una regulacin legal de la juris-
33. Art. 123, cedo 11, de la Constitucin Je 1936, y art. 128, ord. 11, de la Consti-
tucin de 1945, loe. cs., pp. 787 Y 325.
34. Art. 220, ord. 10, loco ct., p. R82.
:''). El artculo 13:;. ord. 3, de esta Constitucin se limitaba :1 atribuir a esta Corte
Federal competencia para "declarar la nulidad de los actos del Poder Pblico que
sean violarorios de esta Constitucin", IDe. cit., p. 923.
3tl. La Ley Orgnica de la Corte federal de 2-8-)":), (CO N" 24.207 de 6-13-53), an
vigente en 1975, consagraba la competencia de la Corte Federal para "declarar la
nulidad de todos los actos del Poder Pblico que sean violatorios de la Constitu-
cin", cuyo recurso no quedaba sometido a lapso de caducidad alguno y cuyo proce-
dimiento no era de carcter contencioso (ord. 8, art. 7); paralelamente a la com-
petencia Jara conocer en "juicio contencioso de /,15 acciones r recursos Por abuso'>
de poder y otras ilegalidades de las. Resoluciones Ministeriales y en general de Jos
actos de la Autoridad Administrativa, en cualquiera de sus ramas Nacionales, Esta-
tales y Municipales", cuyo recurso quedaba sometido a un lapso de caducidad de
seis meses (ord. 9, arto 7).
37. Frente a los casos de incompetencia 'Ive daban origen a violaciones legales se ale-
gab:t siempre violacin de la norma constitucional que estableca el principio de que
"cada una de l.!s ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias".
38, Art. n 5, ord. 3, 4 y 6., No procede el recurso de inconstirucionalidad, en ningn
caso, contra actos adminisrrenvos individuales. V. sentencia de la eS] en SPA de
14-3-GO en CO N~ 26.222 de 1-4-60, p. 19-1.255. Cfr. Doctrina PGR, 196(" Cara-
cas. ]967, p. 11.
39. Arts. 206 y 215, ord. 7, V. sentencia de la eS] en SPA de 2-6-61 en ca 1\''' 27.474
de 25-6"64. p. 201.365.
diccin contencioso-administrativo produjo cierta confusin En la pro-

cedencia de dichos recursos, que ha sido aclarada parcialmente por
la jurisprudencia de la Corte Suprema. En las pginas que siguen nos
limitaremos a analizar el recurso de inconstitucionalidad en Venezuela,
dejando para ms adelante el estudio de la jurisdiccin contencioso-adrni-
nistrativo."
El ,,gimen en la Constitucin de 1961

En efecto, conforme a la Constitucin de 1961, como se dijo, el
control de la constitucionalidad de los actos estatales por va de accin
est reservado a actos de rango legal, es decir, dictados en ejecucin
directa de la Constitucin, y a los Reglamentos. En el mbito nacional,
estos actos estatales de rango legal son las leyes, los actos parlamenta-
rios sin forma de ley y 10s seres de gobierno;41 y en eJ mbito estada!
y municipal, las leyes estadales y las Ordenanzas Municipales, as como
los actos de los cuerpos deliberantes de esos niveles poltico-territoriales.
En el mbito nacional, por ranto, con la sola excepcin de los RegJamen
tos, slo pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad los
actos dictados por el Congreso y las Cmaras Legislativas el Ejecutivo
Nacional en ejecucin directa de la Constitucin."
En este sentido, conforme a la Constitucin, podran ser objeto de
un recurso de inccnstitucionalldad los siguientes actos estatales: 1) Las
leyes nacionales; 2) Las leyes esradales: 3) Las ordenanzas municipales;
4) Los actos del Congreso o de las Cmaras Legislativas Nacionales, de
40. V. Allan.R. Brewer-Caras. L11 lnJfilul)fef F"ndamenla!er del Dererbo Adminis
tra/ivo. ciJ., pp. 293 Y ss.: y ':Aspecfs Gnul!x de fa Procdure corneujeose
administrarive al! Vnzula". en Consel d'Erat, "P./,id"s el DOCllme'/l, 1972, Paris,
1973, pp. 339 Y ss.
41. De IIJl! que )(1: Corte haya reservado este recurso de inconstitucionalidad a los actos
de efectos erga osmer. ql!e interesan a todos. V. sentencia de la. CS] en SPA
de 14360 en GO N" 26.222 <le 1-4-60, p. 1~4-2~5.
42. Claramente la Corte Suprema de Justicia ha expresado este criterio en los sigllien-
les trminos: "el examen d.. una accin por inconstitucionalidad supone la con-
frontacin entr~ el. acto que se considera viciado y las normas de la COnstitucin
presuntamente infrmgfdas por ste. S tales normas condicionan el acto. es decir,
det(-rminan, por ejemplo. la finalidad de ste la autoridad competente para reali
zado. o los requisitos Intrnsecos o extrinse<;~s cuyo incumplimiento puede afectar
su validez, la .accin o recurso dirigido a anularlo. por colidir con la Constitucin, es
de incOnJtiluclOn"bdad, Pero si el acto no es reguladO por una disposicin de ];l
Carta Fundamental sino por una ley, la ccntruvencin a stas u erras irregularidades
menos aparentes que la doctrina denomina exceso, abuso o desviacin de poder, dan
lugar a uoa accin o recurso de ilegalidad". V. sentencia de la eS) en SPA de
02-68 en GF N' 59, 1%8, p. 83.
322 DIRECHO ADMINISTRATIVO
las Asambleas Legislativas o de los Concejos Municipales dictados en

ejercicio de la funcin legislativa (es decir, que no sean dictados en
ejercicio de la funcin administrativa y que constituyan actos administra-
tivos)," 5) Los actos de gobierno del Ejecutivo Nacional; y 6) Los
Reglamentos del Ejecutivo Nacional."
En esta forma, puede decirse que el control jurisdiccional de la cons-
titucionalidad de los actos estatales est consagrado en trminos absolu-
tos, en el texto fundamental, sea a travs de los recursos judiciales ordi-
narios, respecto de los actos judiciales; sea a travs de los recursos con-
tencioso-adrninistrativos, respecto de los actos administrativos emanados
de cualquier autoridad; sea a travs del recurso de inconstitucionalidad,
respecto de los actos estatales de rango legal y los reglamentos. Sin embar-
go, a pesar de lo absoluto de dicho control, la Corte Suprema de Justicia,
en una forma incomprensible, en un fallo de 1965 se limit a s misma
sus facultades y seal que "el control jurisdiccional de la constitucio-
nalidad intrnseca de los actos estatales no ha sido consagrado en forma
absoluta", por lo que "se justifican situaciones excepcionales en que los
actos del Poder Pblico en sus tres ramas no estn sometidos al control
de la jurisdiccin constitucional"." Estas declaraciones y los ejemplos de
actos que a su juicio no estn sometidos al control de la constitucionali-
dad, en una sentencia dictada en un recurso de inconstitucionalidad de
un artculo de la lcy aprobatoria del Tratado de Extradicin suscrito
entre Venezuela y los Estados Unidos de Norte Amrica, no slo eran
totalmente innecesarias, sino peligrosas para el futuro, como lo demos-
tr acertadamente el Voto Salvado al Ial!o." En este sentido, la Corte
no slo se declar incompetente para conocer de los recursos de incons-
ritucionalidad de las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales, sino
para conocer de recursos intentados contra actos dictados en ejercicio de
44. Art. 215, ord. 3, 4 'i 6 de la Constitucin. Cfr. el voto salvado del magistrado
}. G. Sarmiento Nex a la sentencia de la eS} en CP de 29465 publicada por
la Imprenta Nacional, Caracas, 1965, p. 25.
45. V. sentencia de la CS] en CP de 29-4-65 publicada por I.J. Imprenta Nacional, Cara-
cas 1965, p. 9.
46. El magistrado]. G. Sarmiento Nez, observ acertadamente que "por no ser nece-
sario para arribar a la conclusin a que llega el fallo, no ha debido la sentencia
dejar .establecido que existan actos del Poder Pblico que, en su concepto, no estn
sometidos a revisin por inconstitucionalidad: pues ello implica comprometer anti-
cipadamente el criterio de este Supremo Tribunal sobre materias no planteadas en
el proceso, y ajenas al supuesto que es objeto del presente juicio; ya que, sobre la
posibilLdad de control constitucional de estos actos, Jebe decidirse en la oportuni-
dad en que surja un caso determinado", loe. cit., p. 48.
Las SUPUESTOS POLlTICOS 323
atribuciones privativas de las Cmaras Legislativas, salvo los casos de

"extralimitacin de etribucicnes";" y para conocer de recursos intentados
contra los actos de gobierno del Presidente de la Repblica," Los argu-
mentos de la Corte en 1965, indudablemente, carecieron de toda ccnsis-
tencia y un solo ejemplo basta para comprobarlo: el artculo 61 de la
Constitucin establece que "no se permitirn discriminaciones fundadas
en la raza, el sexo, el credo o la condicin social"; por tanto, podra
afirmarse, cmo resultara de los argumentos de la Corte, que no seran
impugnables por inconstitucioneidad, un acto del Senado que niegue la
autorizacin a un funcionario a aceptar recompensas de gobiernos extran,
jeros en virtud de que el funcionario es de raza negra; el voto de censu-
ra a un Ministro o la improbacin de la Memoria y Cuenta de un Minis-
tro por no haber aplicado durante su gestin, discriminaciones fundadas
en la raza o la condicin social; o el acto del Presidente de la Repblica
que al fijar el contingente de las Fuerzas Armadas excluya a los miem-
bros de una determinada Iglesia o secta religiosa? Indudablemente que
esos actos legislativos sin forma de ley o esos actos de gobierno seran
impugnables por inconstitucionalidad, mxime cuando la Constitucin
no da pie para la exclusin de ninguno de ellos del control de la Corte;
Jo centrarlo significara propiciar la apertura de una brecha a la supre-
maca constitucional, al reconocer, contrariamente a lo que sus normas
prev, que hay actos no sometidos al control constitucional y <ue pueden,
impunemente, violar la Constitucin.
El con/rol de la constitucionalidad de las leyes

Pero entre todos los actos sometidos al control de la constituciona-
lidad, indudablemente que los de mayor importancia san las leyes, en
Estl! criterio en "'>.UntO al mbito dd wnt}"ul de la amstitlKil)ltalid'ld de las actos
privativos de las Cim:<ras Legislativas. lam(;'ntJbkmente ha sido ratificado por la
Corte en 1968 en los siguientes trminos; "De los textos constitucionales antes
copiados se desprende claramente que los actos de los cUl!rpos legislativos en eer_
cicio de sus atnbuciones privativas, no estn s0J11etidos al veto del Presidente de la
Repblica, que es quien constitucionalmente puede ejercerlo, ni al examen y control
de la Corte Suprema de Justicia, salvo cuando el cuerpo legislativo incurra en
extralimitacin de atribuciones. Es entendido, por lo tanto, que solamente cuando
los cuerpos kgisi"tivos, en ejercicio de sus atribuciones privativas, se extralimiten
c"ntrarinndo lo que subre la milteria establece la misma Constitucin, padd esta
Corte dedarar la nulidad de tale. actas". V. sentencia de la CS) en CP de 12_668
publicada por el Senado de la Repblica, Caracas 1969, p. 193. V., sobre el particu-
lar, G. Prez Luciani, "'El Control Jurisdiccional de la Constituonalidad de los
Actos de Or;niza(n Interna de las Cmaras Legislativas", en RFD, UCAB, N 8,
1968,1969, pp. 141 a 196.
48. V. sentenC;,l de la CS] en CP de 29-465, lo,'. cit., pp. 10 Y 11.
324 DERECHO ADMINiSTRATIVO
virtud de su generalidad. La Constitucin, en tal sentido, seala expre-

samente la competencia de la Corte Suprema para declarar la nulidad
total o parcial de las leyes nacionales, de las leyes estadales y de las orde-
nanzas municipales que colidan con la Constitucin." En el mbito nacio-
nal, por tanto, todos los actos que sancionen las Cmaras Legislativas
como cuerpos colegisladores, SQn leyes," y son impugnables ante la Cor-
te Suprema por la va del recurso de inconstitucionalidad. Sin que valga
distincin alguna entre la ley formal o la ley material como objeto de
este recurso." En tal sentido, as como en 1962 la Corte Suprema adrni-
ti el recurso de inconstituciorralidad contra un artculo de una ley apro-
batoria de un contrato administrativo;" as mismo, iguales criterios deben
ser vlidos frente a los recursos de inconstitucionalidad de las leyes apro-
batorias de tratados internacionales;" en ambos casos, se trata. de leyes,
es decir, actos de las Cmaras Legislativas actuando como cuerpos cole-
gisladores, por lo que no se justifican los argumentos que se fundamen-
tan en la especificidad de las leyes aprobatorias para excluir el control
de la constitucionalidad. Por otra parte, en cuanto a los efectos de la
declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de los tratados en el
mbito internacional, si bien la decisin de la Corte no los tendra sino
en el mbito interno, su efecto fundamental sera obligar al Ejecutivo
Nacional a denunciar el Tratado para que cese sus efectos en el mbito
internacional.
Pero dejando a un lado el problema relativo a las leyes aprobato-
rias de contratos o tratados, que sern objeto de estudio detenido ms
adelante," ahora interesa precisar cundo pueden ser impugnadas las
49. Art. 215, ords. 3 y 4.
51. Distincin abandonada totalmente a partir de la Constitucin de 1961 (Art. 162).
Cir. el criterio de la CS] en CP de 15-3-62 en ca N" 7GO, Extraordinario, de
22-3-62.
52, V. sentencia de la CS] en CP de 15-3-62 en Ga NQ 760, Extr. de 22-3-62. V. Sobre
el particular G. Prea Lucianl: "El Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad
de las Leyes no Normativas Aprobatorias de Contratos", en Ri-D, VCAB, N" 2,
1965-1966, pp. 207 a 231. V., adems, los argumentos del Voto Salvado del
magistrado ]. G. Sarmiento Nez, a la sentencia de la CS] en CP de 29-4-65,
loco cii., pp- 31 Y ss. Y 66 Y ss.
53. V, G. Prcz Lucicni, "El Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad de las
Leyes Aprobatorias de Tratados Internacionales", en RFD, UCAB. N~ 4, 1966-1967,
pp. 293 a 335; ]. TI. Quintero Marquina: "Pueden ser Demandados por Inconsti-
tucionalidad los Tratados Internacionales ante el Organismo Conrralor P", RFD, ULA,
Mrida, 1966, N" 14. pp. 207 a 231.
54. V, Allan-R. Brewer-Carlas, Los Problemas Constitucionales de la Integracin Eco-
nmica Latinoamericana, Caracas 1968. pp. 109 Y ss.
leyes por la va del recurso de inconstitucionalidad. En principio, slo

puede ser objeto del recurso de Inconstitucionalidad la ley vigente: sin
embargo, las dudas se plantean respecto de las leyes sancionadas, an no
promulgadas, y respecto de las leyes derogadas.
En efecto, en cuanto a las leyes sancionadas por el Congreso pero
110 promulgadas por el Presidente de la Repblica, ya en la dcada de
los treinta, la Corte admiti la posibilidad de su impugnacin por incons-
titucionalidad por el Presidente de la Repblica, alegando que resultara
un contrasentido el que la autoridad ejecutiva la promulgara y luego soli-
citara la nulidad de la ley." En la Constitucin de 1961 se regul defi-
nitivamente el procedimiento y se facult al Presidente de la Repblica
para acudir ante la Corte Suprema de Justicia, dentro del trmino fijado
para la promulgacin de la ley, solicitando decisin sobre la inconstitu-
cionalidad de la ley," disposicin que ha sido acogida y repetida por
las constituciones estadales. En estos casos, como lo ha sealado la Cor-
te, la decisin judicial tiene carcter previo a la promulgadn, por lo
que stas slo podran tener lugar con posterioridad al fallo respectivo."
Sin embargo, en relacin a la procedencia de este recurso de ncons-
t.itueionalidad de la Iey sancionada, antes de su promulgacin, hay que
compatibilizarlo con el procedimiento del veto y reconsideracin ante el
rgano legislativo. En efecto, conforme al artculo 173 de la Constitu-
cin, que recogen las constituciones esradales, el Presidente de la Rep-
blica, 'al recibir la ley sancionada por el Congreso, tiene un lapso de diez
das pata promulgada, y dentro del mismo puede devolverla al Congreso
para su reconsideracin o impugnarla ante la Corte por motivos de incons-
titucionalidad. En caso de optar por el primer procedimiento, parecera
lgico que el Presidente tendra que esperar su agotamiento y devolu-
cin de la ley por el Congreso, para acudir ante la Corte. Se aplicara
55. "Resultara por lo menos irregular de parte del Ejecutivo -c-seal la Corte-, el
ordenar su eje{".llCiD. promuJg~dn y publicacin, o sea elevarlo a la categora de
ley vigente. para luego instar SI.: nu!id~d par razn de su inmstituana1idad, apar-
te de que semejante proceder del ciudadano Presidente, frente a un acto del Poder
Pblico, que concepta de su exclusiva competenCia, podra interpretarse como un
as;ntimiento a la usurpacin cometida rontra su propia autoridad". V. sentencia de
la efe en SPA de 2212-37 en M. 1938. p. 383. Cfr. sentencia de la CFe en SPA
de 66"40 en M. 1941, pp. 167 Y 168, en la cual la Corte insisti en que "el inters
jurdico de J;>. accin de nulidad estribar~, pues, en que si la ley est en su primer
estado, no se promulgue; si ha sido promu!gad:J, no se la publique; y si fa ha sido
publicada, no sea obligatoria".
56. Art. 173.
sr, v. Sentencia de la csj en SPA de 125.6.5 en GF N" 48, 196.5, pp. 116 r 117.
aqu el pnnclplO de que el recurso extraordinario slo procedera una

vez agotados los recursos ordinarios, lo cual ha sido acogido repetida-
mente por la Corte Suprema:"
En todo caso, en los supuestos de impugnacin de leyes sancionadas,
pero no promulgadas, en virtud de que cuando sea procedente, la deci-
sin de la Corte debe ser previa a la promulgacin, el recurso tiene efec-
tos suspensivos respecto a la promulgacin de la ley, siendo este el nico
supuesto en que un recurso de inconstitucionalidad de las leyes produ-
cira la suspensin de los efectos de las mismas."
Pero en el otro extremo de la vida de las leyes, la cuestin relativa
a la posibilidad de impugnar por va del recurso de inconstitucionalidad,
las leyes ya derogadas, tambin se ha planteado, y su solucin depende
evidentemente de los efectos de la sentencia declaratoria de la inconsti-
tucionalidad. En Venezuela, como se ver, siendo los efectos de la sen-
tencia declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de efectos consti-
tutivos, pro futuro, no hay duda, en principio, que slo pueden ser objeto
del recurso de inconstitucionalidad las leyes vigentes."
El recurso de iJlcO,1JstitlicioJ2alidad como ficcin popular

Ahora bien, la caracterstica fundamental del recurso de inconsti-
tucionalidad en el ordenamiento venezolano, es que est configurado
como una accin. popular, es decir, un recurso que corresponde a cual-
58. La Corte Suprema, en efecto, ha declarado extemporneas las solicitudes de nulidad
por mconstitucionalidad de leyes cstodales sancionadas, an no promulgadas por los
Gobernadores, cuando an est pendiente la decisin del veto y de reconsideracin
formulada ante la Asamblea Legislativa correspondiente. La Corte ha sealado, en
este sentido, que "micntrrs la Asamblea Legislativa no decida acerca de la solicitud
de revisin del Gobernador. el acto legislativo no es perfecto, ni tiene carcter defi-
nitivo, pues, en el curso de las dos discusiones de que ha de ser objeto en el seno
de aquel cuerpo, su contenido puede ser modificado, acogiendo o no lo pedirlo por
el Gobernador". V. sentencia de la eS] en SPA de 18-1-68 en GF NO} 59. 1969,
pp. 53- a 55. Cfr. sentencia de la CS] en SPA de SS-70, en 60 N''> 29.339 de
8-10-70, p. 219.225.
S9. Repetidamente la Corte hit sostenido que el recurso de inconstitucionalidad de leyes
sancionadas pero no promulgadas, es d nico supuesto en que el recurso de incons.
titucionalidad de las leyes tiene efectos suspensivos. V. sentencias de la eS] en SPA
de 16-1-68, en GF N<;> 59, 1968, pp. 17 y ss.: de 6-2-69 en GF NO} 63. 1969, p. 137;
de 28 y 29-769 en GF Nf.I 6S, 1969, pp. 102, 103, 115 Y 116; de 25-2-70 en
GF N'} 67, 1970, p. 224; Y de 7-6-73 en GO No;> 1.618, extraordinario, de 16-10-7.'),
p. 7. En tal sentido. la Corte se ha declarado incompetente para suspender los
efectos de un acto de instalacin de una Asamblea Legislativa. V. sentencia de Ia
CSJ en SPA de 15-2-67, en GF N9 55. 1968, pp. 66 y 70.
60. V. sentencia de la CFC en CP de 21-5. ,49 en GF N9 1, 1949, pp. 1.3 a 15, y Sen-
tencia de la CS] en SPA de 201-66, GF N" 51, 1968, pp. 13 Y 14.
quier ciudadano <ue se encuentre en el pleno goce de sus derechos."

Como 10 ha dicho la Corte, esta accin popular que se da "a cualquiera
del pueblo (de all la denominacin) est dirigida a la defensa de un
inters pblico que es a la vez simple inters del accionante quien, por
esta sola razn. no requiere estar investido de un inters jurdico dife-
rencial o legitimo". Por ello. la accin popular en Venezuela, est con-
sagrada ,.paca impugnar la validez de un acto del Poder Pblico, cue
por tener un carcter normativo y general, obra erga omnes y, por tanto,
su vigencia .deda e interesa a todos por igual"." De aqu resulta una
de las grandes diferencias entre el recurso de Inconstitucionalidad y el
recurso contencioso-administrativo: el primero no requiere legitimacin
activa especial, basta el simple inters en la legalidad; en cambio, en
el segundo, se requiere que el recurrente sea titular de un derecho subje-
tivo o de un inters personal, legtimo y directo en fa legalidad del
acto." Esto a la vez da origen a otra diferencia: el recurso de inconsti-
tucionalidad por tener como objeto actas de carcter general o de rango
legal, no est sujeto a lapso de caducidad alguno, es imprescriptible,"
en tanto que el recurso contencioso-administrativo est sometido a un
lapso de caducidad de seis meses."
Correspondiendo, en todo caso. el recurso de inconstitucionalidad
a cualquier ciudadano, es claro que las deficiencias que puedan existir
en la representacin que se atribuye el recurrente no impiden el gue se
pueda admitir el recurso, pues igual posibilidad de recurrir tendra a
ttulo personal." Pero, adems, as como cualquier ciudadano puede
ejercer el recurso de inccnstitucionalidad de las leyes, y dems actos
61. C-. sentencia de la CF de 22-260 en GF N" 21, 1960, pp- 107 Y lOS, Y sen-
rencias de la csj en SPA de 3-1063 en GF N" 42, 1%3, pp. 19 Y ro; de 6264
en GO N" 27.373 de 21264: de 30-563 en GF N' 52, 1968, p. 109", Y de 25-9-73 en
GO N 1.64.3, extranrdirulrio, de 21+74, p. 15.
62. V. sentencia de la es) ;n SPA de lS-2-71 en GO N" 1.472, extraordinario, de
1)671. p. 6. Cr. ~ntencia de la Csj en SPA de 6-2-64 en GO W 27.373 de
2J26<I.
63. V .. por ejemplo, sentencia de la csj en SPA de 18-271 en GO 1!172, extraer-
din.uio, de 11-6-71, p. 6.
64. V. sentencia de la es} en SPA de 3-10.63 en GF N 42, 1963, pp. 20 Y 2l.
65 Art. 7. ord. 9. de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Slo cuando 1'1 recurso
contencioso-admimstranvo se inlenta contra actos administrativos por violacin di-
recta de. l~ Constitucln [violacin del artCulo 61, por ejemplo), 1'1 recul"S() ser
,mprescflpt,ble conforme a lo dispuesto en el ord. 8 del articulo 7 de la misma
ley. V. sentencia de la CS} en SPA de .'\-10-63 en GF N' 42, 1963, PP. 20 Y 21.
66, v., por ejemplo, sentencias de la CF de 12.653 en GF N' 1, 1953, pp. 48 a 50; y
de 22_260 en GF N" 27, 1960, pp. 107 Y 108; Y de la CS) en srA de 25-973 en
GO N" 1.643, extraordinario, de 2j-3'74, p.D.
estata les en los casos sealados, asimismo cualquier ciudadano tendra

derecho a presentar escritos y alegatos en e! juicio, inclusive en defensa
de la ley o acto impugnado, sin que valga en este recurso el concepto de
parte," por no tener carcter contencioso.
En efecto, a diferencia del procedimiento de! recurso contencioso-
administrativo, que como Su nombre lo indica, tiene carcter conten-
cioso, el procedimiento del recurso de inconstituciorralidad, tiene carcter
sumario, no contencioso, por lo que no se exige citacin de persona
alguna." y slo se notifica al Procurador General de la Repblica cuando
no sea este funcionario el recurrente.?" Siendo, por tanto, distinto e!
procedimiento en uno y otro recurso, no es posible acumularlos ni si-
quiera en aquellos casos en que corresponda a una misma Sala de la
Corte Suprema su conocirniento.:" y mucho menos, cuando el cono-
cimiento de dichos recursos corresponde normalmente a la Corte en
pleno, en la accin popular, y a la Sala Poltico-Administrativa en el
recurso contencioso-administrativo de anulacin."
El recurso de inconstitucional idad, por otra parte, se inicia me-
diante escrito de recurso en e! cual el recurrente ha de expresar con
claridad el acto recurrido <2 e indicar con precisin las inconstitucionali-
dades denunciadas, es decir, tanto los motivos de! recurso como las
normas constitucionales que se dicen violadas." Sin embargo, y tratn-
67. Es de destacar que la Corte Suprema. al decidir el recurso ele inconstitucionalidad

del Acto de Instalacin de las Cmaras legislativas del 5 de marzo de 1%8, ante
escritos presentados por dos ciudadanos en contra de los pedimentos de los recurren-
tes, estableci, contrariamente a 10 expresado en el texto, que la Corte "se limit
a hacer agregar a los autos, dichos escritos, por no ser los nombrados parte [c.]
en el presente juicio ni haber intervenido en los actos impugnados por [M deman-
dantes. El ejercicio de I:l accin popular... es el derecho que tiene cualquier
ciudadano para constituirse en demandante en los casos permitidos por la ley, pero
no para hacerse parte como demandado cuando la accin no ha sido intentada contra
l". V. sentencia de la eSJ en CP de 12-6-6R, publ icacioncs del Senado, cit.,
pp. 1.90 Y 191. En otra sentencia, [a Corte seal que pnra que un abogado pudiera
asumir la dcf~nsa de la constitucionalidad de una ley, debla tener la representacin
de la respectiva Asamblea Legislativa, por lo que declar improcedentes los pedi-
mentos de dicho ahog:ldo por no tener dicha representacin. V. sentencia de la eS]
en SPA de 27-"-70 en GF N 6&, 1970, p. i n .
6R. V. sentencia de la eFC en SPA de 20-11-40 en M. 1941, Pp- 265 Y 266.
69 . Art. 27 de la LOCF.
70. Por ejemplo, a la Sala Poltico-Administrativa, segn la Disposicin Transitoria
Decimoquinta de la Constitucin.
71. Cfr. Doctrina PGR, 1964, Caracas 1965, pp. 82 Y ss.
72. Cfr. sentencia de la eS] en SPA de 23-1-69 en G'p N 63, 1969, p. 95.
73. Cfr. sentencia de la CFe en CP de 14-12-50 en GF NI' 6, 1950, pp. 46 Y 47; Y
sentencia de la eS] en SPA de 118-64 en GF NI' 45, 1964, pp. 185 Y 186.
LOS SUPU!iSTOS POLlTICOS 329
dese de una accin popular en la cual est en juego la vigencia de ~a

ley y la supremaca constitucional, parecerla lgico que la. ~orte pU~l:ra
apreciar la inconstitucionalidad del acto impugnado, de OfICIO, por VICIOS
no alegados por el recurrente," y no que tuviera que someterse a las
denuncias formuladas por el recurrente." El conocimiento de la Corte
Suprema en los recursos de inconsritucioualidad, no est sujeta total-
mente a la voluntad del recurrente, quien, por ejemplo, no puede desis-
tir del recurso, una vez intentado, teniendo la Corte que conocerlo y
decidirlo en todo caso."
En cuanto a los motivos del recurso de inccnstitucionalidad, ante
todo, en el mismo, slo pueden alegarse violaciones o colisiones con la
Constitucin, es decir, motivos de inconstitucionalidad." Pero no toda
norma constitucional puede servir de fundamento a una accin popular;
al contrario, tiene que tratarse de una norma directamente operativa
por lo que .00 procede el recurso cuando se alegan violaciones de normas
programticas." Por otra parte, la denuncia de inconsritucicnalidad debe
necesariamente plantear la "vinculacin lgica, a travs de una seria
y necesaria motivacin, entre el acto recurrido y la norma que se dice
quebrantada por sta";" por lo que se {"onsideraI'an formalmente insu-
ficientes las denuncias de infracciones de normas constitucionales cuando
dicha vinculacin no aparece de las denuncias. En todo caso, es daro
que la violacin de la Constitucin puede surgir cuando el 'acto recurrido
contradice el espritu y propsito de una norma constitucional." y no slo
cuando hay contradiccin literal entre las normas y el acto impugnado.
En tal sentido, la ProC\lrucl\lrla ha sealado que la constitucionalidad de los actos
legislativos es materia de orden publico eminente; por tanto, en los juicios en que se
ventilan tales problemas, las facultades del j,ue- no estn ni pueden estar limitadas
por lo alegado y probado en autos. V. Doarin.u PGR, 1963, Caracas 1964, PP. 2.~
Y 24.
Tal como la Corte Suprema lo ha sostenido V. sentencia de la es] en CP de
1~3-62 en CO 760. extraordinario, de 22-3(,2. En este sentido, J. G. Andueze
sostiene que la sentencia no puede contener Ultl'd pedid, CAp. cit., p. 37.
7'S". Cfr. }.G. Andueu, op, eII., p, 37.
77. No pueden alegarse, por tanto, motivos de ilegalidad. V. sentencia de la es} en
SPA de 13268 en GF NI' 59, 1%9, pp, 85 Y 86.
78 V. sentencias de la eS} en CP de 12969 en GF N 9 65, 1969, p. 10; Y en SPA
de 27469 en GF N" 64, 1969, pp. 23 r 2--1. Sobre las normas programticas de
la Consnmein, V. 1" indicado en el par;i,.gmfo 7.
79 V. sentencia de la CS} en SPA de 201267 en GF N9 58. 1%8. p. 68.
80. V. sentencia de la CF de 25+58 en GF N" 19. 1958, p. 58. En sentido contrario
la Proc;uraaurla GeneoJ de b Repblica ha sostenido que no puede ser causa de
anulacin de un texto legal la infraccin de les mviles de la Constitucin. V.
Doctrin" PGR. 1964, CaUCJS, 1965, p. 1~8. En otra parte, sin embargo, la misma
Procuradura ha sostenido que se viola Ll Constitucin cuando la ley pretende alean-
330 DERECHO AD~flNISTRATlVO
Efectos del control difuJO de la constitucionalidad

Ahora bien, hemos sealado que el control de la constitucionalidad
de las leyes en Venezuela se ejerce por los rganos del Poder Judicial,
sea a travs del control difuso que corresponde a todos los tribunales
de la Repblica al declarar inaplicable una ley, sea a travs del control
concentrado que corresponde a la Corte Suprema de Justicia. En este
ltimo, la Corte asume su rol de supremo intrprete" o defensor" de
la Constitucin, a quien corresponde el fiel de la balanza en la apli-
cacin del principio de la separacin de poderes,": teniendo que procla-
mar, al decidir el recurso, la "extincin jurdica" del acto recurrido O el
mantenimiento del mismo con la plenitud de sus efectos." Los efectos
del control de la constitucionalidad en ambos casos, sin embargo, difie-
ren, y en ausencia de una ley reguladora de la jurisdiccin constitu-
cional," las soluciones del derecho comparado pueden servir de ilus-
tracin sobre el alcance y efectos de dichos controles, y han servido de
orientacin frecuentemente utilizada por las decisiones de la Corte
Suprema de Justicia.
En efecto, en el denominado controlo mtodo difuso, cuyo arque-
tipo ha sido el sistema norteamericano, los efectos del control son radi-
calmente distintos a los efectos que produce la declaratoria de nulidad
por inconstitucionalidad en el denominado control concentrado, cuyo
arquetipo es el austriaco, por lo que no es posible pretender aplicar
los efectos de uno de ellos al otro. De aqu que, por ejemplo, no sea
posible aplicar las caractersticas del control de la constitucionalidad
de las leyes del sistema norteamericano, exclusivamente de carcter di-
fuso, al control de la constitucionalidad de las leyes que ejerce la Corte
zar fines diferentes a los propuestos por la Constitucin. r no solamente ruando
existe una contradiccin literal entre [a norma constitucional y 1<1- norma legal.
V. Doctrina PGR, 1969, Caracas, 1970, p. 111. En general sobre los diversos tipos
de motivos de inconstitucionalidad de las leyes, V. Doctrine PGR, 1966, Caracas.
1967, pp. 170 a 17-1,
81. Lo que implica la irrevisibihdad de sus decisiones. V. Art. 211 de la Constitucin,
La doctrina, sin embargo, ha sido establecida desde hace muchos aos por la propia
Corte, V., por ejemplo, sentencia de la CFe en SPA de 17-11-38 en N, 1939,
pp. :130 y ss.
82, V. sentencia de la eS] en SrA de j:'14r en M. 1942. pp. 128 a 130.
8:,. V., por ejemplo, sentencia de la Cf'C en SPA 3-539 en M. 1940, p. 217; Y de
17-4--11 en 1\1, 1942. pp. 182 }' ss.
8,1. V. sentencia de la eS] en SPA de 201,66 en GF N'> 51, 1968. p. 13.
85. V, por ejemplo, el Proyecto de Ley de la Jurisdiccin Constitucional en CAP, l11for.
me sobre la Reforma de la Administracin Pblica ."./(lciotla/, Caracas. 1972. Vol. Il,
pp. 547 Y ss.
Suprema de Justicia en Venezuela, de carcter mcnopolsticarnente

concentrado.
En efecto, en el control difuso de la constitucionalidad de las leyes,
que en Venezuela ejercen todos los rganos jurisdiccionales conforme
al artculo 7 del Cdigo de Procedimiento Civil cuando un juez desa-
plica una ley que estima inconstitucional aplicando preferentemente
b Constitucin, su decisin no es una declaratoria ..de nulidad" de la
ley que estima inconstitucional, sino una declaratoria de que la ley "es
inconstitucional"; al desaplicada, evidentemente que aprecia que esa
ley nunca ha podido haber surtido sus efectos en el caso concreto que
conoce; estima al desaplicar la ley, que sta no existe, y que nunca ha
existido. Este y no otro puede lgicamente ser el efecto de su decisin:
el juea, al conocer un caso concreto pretendidamente regulado en el
pasado por una ley que una de las partes del proceso estima inconsti-
tucional, al decidir la inaplicabilidad de Ia ley al caso concreto, est
"ignorando" la ley, en su criterio, inconstitucional, y, por tanto, esti-
mando que la misma, en el pasado, uuoce ruvc efectos sobre el caso
concreto sometido a su consideracin. Los efectos de la decisin del
juez al declarar la inaplicabiidad por mconstitudonalidad de la ley
conforme al artculo 7 del Cdigo de Procedimiento Civil, si se quiere,
son los de una sentencia declarativa: el juez declara la inconstituciona-
lidad de la ley y no la aplica, la ignora, estimando que nunca ha surtido
efectos en relacin al caso, lo que equivale a considerar que la ley nunca
ha existido, es decir, que es inexistente. Lgicamente, esta decisin del
juez conforme a lo previsto en el artculo 7 del Cdigo de Procedimiento
Civil, es una decisin de efectos isser parte.f y, por taoto, rdativos:~6 la
ley se considera inconstitucional, se la desaplica y se estima que nunca
pudo surtir efectos, exclusivamente en relacin al caso concreto cuyo
conocimiento ha sido sometido a un juez, de acuerdo con sus compe-
tencias procesales; y los efectos de esa decisin, por supuesto, no obligan
a los otros jueces y .ni siquiera al mismo juez que lo dict quien, en
otro juicio, puede variar de criterio jurdico. La ley inaplicada en un
caso concreto, por otra parte, no se ve afectada en su vigencia general
con motivo de esa decisin: la ley, COrno tal, contina vigente, y slo
perder sus efectos generales si es derogada ,; o si se le declara nula
por la Corte Suprema de justicia." El hecho de que haya sido decla-
86. V. sentencia de la cr de 19653 en GF N" 1, 1953. t>p. 77 Y 78.
88. Art. 215, ords. }' y .r'.
332 DERECHO ADM[NISTRATIVO
rada inaplicable por inconstitucional por un juez en un proceso deter-

minado insistimos no afecta Su vizencia ni equivale a una declaratoria
de que 'es nula, n~ siendo adems 'l~ decisin del juez obligatoria, corno
precedente, para ningn otro juez y ni siquiera para el mismo juez que
la dict en los otros procesos que le correspond.a conocer."
Los efectos relativos del control difuso de la constitucional idad
de las leyes se encuentran, por otra parte, en todos los sistemas que han
seguido el modelo norteamericano/JO tal como sucede con el argentino,
el ms similar a aqul desde el punto de vista del sistema constitu-
cional, entre todos los latinoamericanos," aun cuando ha habido discu-
sin en relacin a los efectos de dichas decisiones cuando han sido dic-
tadas por la Corte Suprema en virtud del valor de las mismas como
precedentes."
En trminos generales, entonces, los efectos de la decisin de desa-
plicar una ley conforme al artculo 7 del Cdigo de Procedimiento Civil
venezolano, tal corno se dijo, son similares a los de los sistemas deno-
minados de control difuso en el derecho comparado, y particularmente
al sistema americano, con la gran diferencia sin embargo, de que en
Estados Unidos las decisiones de los tribunales si se consideran y apre-
eran corno precedentes para otras decisiones. Pero aparte de esta tras-
cendental distincin, los efectos "declarativos" de la decisin son evidente-
mente similares. Basta aqu para darse cuenta de ello, recordar lo expuesto
por A. y S. Tunc en su magistral anlisis del sistema constitucional
norteamericano sobre la decisin de desaplicar una ley por inconstitu-
cional en Estados Unidos: "La ley no es ni derogada ni anulada. Ella
es pura y simplemente desconocida como si no fuera una ley sino, si se
89. M. Cappelletti. al referirse a los ordenamientos que sicuen esta frmula de control
(norteamericano, japons y mexicano), resume los efectos de la decisin del juez,
sealando que ste debe limitarse a desaplicar la ley inconstitucional en el caso
concreto, de manera que el control judicial de la constitucionalidad de las leyes,
ca~ece: com~ en A?st~ia. de eficacia general, er~d ornnes, pues nicamente posee
efl(acJa particular, limitada al caso concreto, aun cuando, por otra parte, debe hacerse
notar. que en los Estados Unidos esta caracterstica ha sido descartada en buena parte
especialmente cuando se trata de control ejercitado por la Supveme Coerr en virtud
del principio del stare decisis, loe. cit.. pp. S9 y 60.
90. f/. A. Jorge Alvarado, El Recurso rontra la InronJ!itlJciona.'idad de les Leyes,
Madrid, 1920, pp. 60 y ss.
91. V. Alejandro E. Ghigliani, Del Control [urisdiccionnl de Con.rtitltonalidad, Buenos
Aires, 1952, p. 97.
92. V. Carlos A. Ayarregamy, Eeaos de la Decluvacion de l nconstitucionalidad Buenos
Aires, 1955, pp. 32 Y ss; Alejandro E. Ghigliani, 0/1. cit, pp, lOO}' ss. '
LOS SUPUtSTOS POLITICOS 333
quiere, una simple apariencia de ley, )' los derechos de las partes son
regulados como si ella no fue nunca aprobada. (La decisin del juez)
se limita, pura y simplemente a ignorar la ley... Del principio segn
el cual una ley inconstitucional se fa considera como si nunca hubiera
sido aprobada, deriva el efecto retroactivo de la declaracin de incoas-
tituonaJidad; efecto retroactivo que, como se puede adivinar, conlleva
cuando se trata de una ley importante, las ms profundas perturba-
ciones" ." De acuerdo con la expresin de los Tune, la "retroactividad"
de la declaratoria de no aplicabilidad de la ley tiene slo sentido bajo
el ngulo de <lue el juez estima que ella nunca ha surtido efectos, es
decir, de que los efectos de la declaracin de inconsnnrcionalidad operan
ex tNIlC, al ser una decisin mero declarativa de una inconstlruciona-
lidad o nulidad preexistente. En este sentido, pOI ejempJo, la apreciacin
de la inconstitucionclidad de la ley ya derogada, pero que se aplic
dursnre su vigencia al C.1S0 concreto que el juez est conociendo, tiene
justificacin, pues la declaratoria de inaplicabilidad de la ley, al ignorar
la existencia de la ley, tiene senndo p.1I<l el proceso, aun cuando la ley
est derogada en el momento de la decisin. Por ello se ha dicho que
si la decisin judicial que se pronuncia en el control de la constitucio-
nalidad de las leyes, COmo sucede con el control difuso, tiene "efectos
retroactivos", evidentemente que pueden anularse las leyes derogadas,
ya que as se pone trmino a Jos efectos que la Jey durante su vigencia
pudo producir."
Conforme a lo anteriormente sealado, puede entonces estimarse
como claro que la decisin de desaplicar una ley inconstitucional en los
sistemas difUSOJ de control de la constitucionalidad de las leyes, entre
los cuales se incluye el {ue se ejerce en Venezuela conforme al articulo 7
del Cdigo de Procedimiento Civil, si bien tiene solo y exclusivamente
efectos nter partes, equivale a una decisin meto declarativa, de efectos
retroactivos o ex tunc. El juez no anula la ley al ejercer este control,
sino que slo declara o constata una nulidad o Inconstitucionaldad pre-
existente, por lo que ignora la. existencia de La ley (la considera inexis-
tente) y no la aplica al caso COncreto cuyo conocimiento jurisdiccional
le corresponde.
93. V. A. y S. Tune, Le SyJlime CiJIJlit,,io1lJIc! tI EIaIJ-Vllh d' Ame~iqfl", Pars.

1954, Vol. JI, pp. 294 Y 295.
94. V. J.G. Andue~a, op. di., pp. 56 y 57.
334 OERECHO ADMINISTRATIVO
Efectos de control concentrado de const audonalidad

Pero si bien esto es cierto en el control de la constitucionalidad
de las leyes que se ejerce conforme al artculo 7 del Cdigo de Proce-
dimieuto Civil venezolano y en todos los controles de la constituciona-
lidad denominados difliJOJ, los efectos de la decisin de declaratoria
de nulidad (anulacin] de una ley por inconstitucionalidad pronunciada
en Venezuela por la Corte Suprema de Justicia en pleno, san entera
y completamente distintos, as como lo son en todos los sistemas que
siguen el modelo austriaco de control concentrado.
En efecto, en los sistemas denominados concentrados de control
de 1" constitucionalidad de las leyes, el monopolio de la declaratoria de
nulidad por inconstitucionalidad de las' leyes corresponde a la Corte
Suprema ele Justicia o su equivalente, en el sentido de que ningn otro
tribunal tiene competencia Fara ello. En la decisin que la Corte Su-
prema de justicia adopta en Venezuela conforme a lo previsto en el
artculo 215, ordinales 3" y 4", de la Constitucin, la Corte "declara la
nulidad" de la ley, es decir, anula la ley, la cual hasta el momento en
que la sentencia de la Corte se publica, es vlida y eficaz, habiendo
surtido todos sus efectos, no obstante su inconstituciorralidad; y esto,
en virtud de la presuncin de constitucionalidad que las leyes tienen,"
equivalente, mutatis mutandis, a la presuncin de legalidad que acom-
paa :I los actos administrativos."
En efecto, tal como lo seala Cappelletti al insistir en la diferencia
entre los mtodos difusos y concentrado del control de la constituciona-
lidad, "puede afirmarse que mientras el sistema estadounidense de
control judicial de la constitucionalidad de las leyes, tiene el carcter
de un control meramente declarativo, a la inversa, el austriaco asume la
naturaleza de un control constiuaioo de la invalidez y de la consiguiente
ineficacia de las leyes contrarias a la Constitucin, y de aqu se concluye
con plena coherencia, que, mientras en el primer sistema de eficacia
(meramente declarativa) opera ex tune, o sea, retroactivamente -se
trata en efectn, repito, de la simple declaracin de una nulidad absoluta
preexistente-e-, en el sistema autriaco, por el contrario, la eficacia (cons-
titutiva, es decir, de anulacin) de la sentencia de inconstitucionalidad,
obra ex lIU1l" y, por lo tanto, pro futuro, excluyndose una retroactividad
9'). CIt. J. G. Aodueaa, op, cis., p. 90.
96. 17 . Alan-R. Brewer Carias. !...fJ ltlrlllnciot/t'J FlmddllN'!1Itdn d~ D>/,n!:o Admil1-
trati i a y jurirprudenda Venezol.me. cit.. p. 131.
LOS SUPUESTOS POL!TICOS ,35
de la eficacia de anulacin"." A esta diferencia entre el control difuso

y el control concentrado de la constitucionalidad <k las leyes, hay que
agregar otr,1 complementaria y tambin fundamental: la n~turaleza
"general" de la anulacin, que si bien carece de eficacia retr~actlva, pues
como se dijo la misma es ex rnorc o pro futuro, opera SIO embargo,
erga o1JJJJes,9~
Ahora bien, as como puede afirmarse que la generalidad de los
sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes
que nos muestra el derecho comparado, y particularmente el austriaco'"
yel rtuliano.''" establecen indubirablemente los efectos generales de las
sentencias del Tribunal Supremo que declare la nulidad por inconstitu-
OllaJidad de una ley y su eficacia ex IJUJlC, es decir, slo hacia el futuro,
asimismo sucede con el control de la constitucionalidad de las Ieyes que
ejerce en forma concentrada, la Corte Suprema de Justicia en Corte
plena, conforme a los ordinales 3~ y '-l'! del artculo 215 de la Consti-
tucin. Es ms, puede afirmarse glle en ninguno de los sistemas concen-
trados del control de la constitucionalidad de las leyes que se conocen,
se atribuye efectos generales hacia el pasado, es decir ex tune, a todas
las sentencias declaratorias de nulidad por inconstitucionalidad, las cuajes
no son mero declarativas ni tienen efectos retroactivos, sino eue son
slo constitutivas; y en los casos en <ue se atribuye algunos efectos
hacia el pasado, como en los sistemas italiano y alemn, estos son res-
tringidos fundamentalmente al mbito penni."?' Y la solucin de estas
97. V. Mauro CappeJletti: loc ,if, pp. :;8. Jo' 59. '''ubr~;'ado en el original.
93 F., por ejemplo, sentencia de la CFC en SPA de 1711,38 en Af. 1939, pp. 3;>0
a ',',4; sentencia de la Cf de 196,53 en GF N 1, 1953, pp. 77 Y ss.: Y sentencia
de la CS] en C'p de 2946">, public~da por la Il1lprent~ Nacional, 1965, Pp. 13
Y 16. el.- DV(f,ma PGR. 1963, Caraca, /961. pp. 199 J 20\. V. En otras palabras,
tal cerno Cappellett seala, .. una vez pronunciada la sentencia de inconstituciona.
lidad. la ley respectiva es p"Ir"d" de ~/<'C/')J de 1II411.:,.a gen ..r4/, ni ms ni menos
que si hubiese sido 4brog4d" por Ull.l ley msterior, y, por el contrario, recuperan
su vigencia las disposiciones legislanves anteriores a la lev de inconstucionalidad"
t loc. ti! .. p. 59 -subrayado del autor-); siendo los efectos del control roncen-
trad" de la nconstitucionalidad radicalmente distintos a los efectos particulares mter-
pal'es del control difuso de la constitucionalidad, tal como se ha viSI<).
99. Cfr. !Ir. Cappel1etti, loe, l., pp. 59 Y 60.
lOO. v. f. Rubio Llcrente, La Corl<? COllJtitUollal ltali:ma. Cuadernos del Instituto de
Estudios Politicos, N" 8, UCV, Caracas, 1966, p. O.
101. T:!I es el supuesto. por ejemplo, de la Ley ConstituonaJ italiana de 11 de J1llI1Z0
de 1953, que establece las normas complementarias de la Constitucin en lo con-
cerniente a la Corte Constitucional, cuyo articulo 30 expresa: "Iss normas decla-
radas ;,)(onstitudona]es no pueden ser -"plica das a partir del da siguiente a la
publtcacin de \a decisin. Cuando en aplkadfl de la OOmlll declllrada inconsti.
tuci....nal haya sido pronunciada una sentencia irrevocable, asad su ejecucin y todos
dos legislaciones -la italiana y la alemana- es lgica, pues si bien

sera monstruoso, por las repercusiones que tendra sobre la seguridad
jurdica, pretender que las sentencias declaratorias de la nulidad por
inconstitucionalidad de una ley tienen efectos mero declarativos, y que,
por tanto, se tienen como nunca dictados o cumplidos los actos reali-
zados antes de que la ley fuera declarada nula, asimismo podra resultar
injusto que en los casos penales las sentencias adoptadas conforme a una
ley declarada posteriormente nula, no fueran afectadas por la anulacin
por incostitucionalidad, De ah la excepcin respecto de los casos pena-
les que la legislacin italiana y alemana establecen para el principio de
que los efectos de las sentencias declaratorias de nulidad por inconsti-
tucionalidad slo se producen hacia el futuro. Es ms, la misma situa-
cin pragmtica del conflicto clue puede surgir entre la seguridad jur-
dica y [as sentencias penales, ha llevado a la jurisprudencia nortearneri-
Cana '<1. establecer excepciones al principio contrario: hemos visto que en
Estados Unidos, el control constitucional es de carcter difuso, siendo
los efectos de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de
carcter retroactivo por ser mero declarativas. Hemos sealado que, en
principio, el mbito de dichas sentencias es inter partes, pero que en vir-
tud de la tcnica de los precedentes, las mismas adquieren carcter
general obligatorio. Sin embargo, a pesar de ello, la jurisprudencia ha
extendido slo el carcter retroactivo a los casos penales, respetando,
al contrario, los efectos cumplidos en materias civiles y administrativas
en base a una ley declarada inconstitucional.'?"
Ahora bien, siendo el control de la constitucionalidad de las leyes
atribuido por la Constitucin a la Corte Suprema de Justicia ro un con-
trol similar a los denominados concentrados en el derecho comparado,
es evidente que los efectos de la declaratoria de nulidad por inconstitu-
cionalidad de una ley, en ausencia de norma constitucional o legal algu-
na, slo pueden ser producidos erga omnes pero hacia el futuro; es decir,
los. efectos. penales", (V. F. Rubio Llorente, op, cit., p. 53). Asimismo, la Ley del
Tribunal Constitucional federal alemn de ]2 de marzo de 1951, establece que
"permanecen inmutables las resoluciones firmes, apoyadas en una norma declarada
nula" por el Tribunal Constitucional Federal, aun cuando "es admisible la revisin
del procedimiento, segn los preceptos de la Ley de Procedimiento Penal, contra
una sentencia penal formal apoyada" sobre la misma norma declarada nula (V. Art 79
en F. Rubio Llorenre, "El Tribunal Constitucional Alemn", Reuina de /:T F,mdtad
de Derecho, UCV, No:> 18, Caracas, 1959. p. 154).
102. V. M. Cappel1etti, loco cir., pp. 63 y 64.
103. Art. 215, ords. 3 y 4.
LOS SUpUESTOS POLITICOS 337
las sentencias son en principio constitutivas y sus. efectos no puede? exten-

derse hacia e! pasado (no pueden ser retroactivas). Pt,ede decirse que
este ha sido el rriteric .00 slo seguido J:Xlr la doctrina venezolana, por
cierto escasa,'?' sino por La jurisprudencia de La Corte Suprema de Justicia.
nn efecto, la Corte ha sostenido expresamente que "las leyes se
dictan para que tengan ejecucin, debiendo, por ello, ser cumplidas aun
cuando su existencia, por razones de adecuada impugnacin, sufra la
contingencia de su nulidad constitucional. Slo se extingue su vigencia
por la sentenc)a. aejitt11'a declaratoria de haber lugar a dicha impug-
nadJI'"'."O En otras palabras, mediante fa sentencia de 1-.1. Corte de deda-
ratora de nulidad por inconstitucionalidad, sta se limita a "proclamar
la extincin jurdica" de la ley impugnada.?" Es decir, la Corte ha sos-
tenido que las leyes producen todos los efectos hasta tanto no sean
declaradas nulas; pues como ha sealado en otra decisin, "los actos
anulables son vlidos y, una vez consumados, surten plenamente sus efec-
tos, mientras no sea declarada su nuirdad";':" y si bien los efectos de
sus sentencias declaratorias de nulidad por inconstitucionalidad son de
carcter general, erga 0Ief/o 3 es evidente que las decisiones de la Corte
en materia de inconstituconalidad al declarar nula una ley, entran a for-
mar parte, mutatis mut,mdiJ, de "una legislacin especial emergente del
Poder Constituyente secundario que en tales materias ejerce este Alto
Tribunal",':" pues esas decisiones "tienen carcter de disposiciones com-
101 l~n ,su li~r~ sobre Le Iurifdice~" COIIJIiI:ICiotllll "'1 (01 DCJ"ccho V'l/ezoLmo (cit.),
Jase Guillermo Andlleza ha SIdo abundante y terminante en lit demostracin de
que !~ sentencia de declaratoria de nulidad pnr incnnsnnmonalidad es de car.icter
<;on,tilutivo, p~~s. "in presuncin .d~ constituonalidad de que gozan los actos de
los PUlel'CS Pblkos b~<:e que est", "rodlJZ<:~n loJos sus efectos jurdicos h1St.l
t.2nla ]'J C-Orte (JO pt<Jnun<:;e su nulidad. En consecuencia, la sentencia de la Corte
deber necesanamcme respetar los erectos que ei acto estatal produJo durg'ltc su
vigenci1" (p. 9.,), pues "';;ITa realiza une modifiodn en los efectos del acto
castal. Es d~cir.' la ;eotenci~ hoce ineficaz un acto que antes era vlido" (p. 94).
Conforme ni mrsrno An?Uela y en acuerdo con b ms Drwd"x.] doetr;n,l, ""Jo que
caracten-c a 1a5 senrcnoas consti!lltjyaS es la an~e~cia de efectos retroactivos. Ellas
contjnl'an siempre pro futuro. /?x m<TC; es decir, que la sentencia produc~ sus
~~:ctos desde el di~ de su Imb'<:ac).'n (p, 94). No compartimos, por tanto, la opi-
mon de Humberto J. In Roche, E( CottfO! ]mdiecional de la C01lJtiturionafidad
/?/I VOIf?ZlIda y EJlados UnidM. l\faracaibo 1972, p. 153.
1D'; . SeD/cncia de lit CFC de 20-12-40, cit. 'por J. A. Andueaa: on. cit., p. 90.
106. V. sentencia de la CSJ en SPA de 10-1-66 en GF N" 51, 1966, p. 13.
107. V. sentencia de la cst en SPA de 15-167 en GF NQ 55, 19G7, p. 70,
lOS, Cfr. sentencias de b efC en SPA de 17-11-38, M. 1939, p, 330; de 21-3-39, en
Af. UNO, p. 176; de 1612-40 en Al. 194/, p. 3Jl; Y de la C{" d<' 19-655, en
GF N" L 1953. PP' 77 l' 78.
109_ V, sentencia de la er-e en SPA de 16-12<40, en M. 1941, p. 311.
plemcntarias de la Constitucin y leyes de la Repblica":" o, en otras

palabras, como lo ha dicho expresamente la Corte, Jos efectos de dichas
decisiones "se extienden erga omnes y cobran [uerz de ley",":' Por tanto,
si la ley declarada nula por inconstitucionalidad en virtud de la decisin
respectiva, como dice Cappelletti, "es privada de efectos de manera
genera!, ni ms ni menos que si hubiera sido abrogada por una ley pos-
terior", m es claro que as como una ley no puede tener efectos retroac-
tivos, la sentencia declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad, que
tiene como lo sostiene la jurisprudencia venezolana "fuerza de ley", tam-
poco puede tener efectos retroactivos; y tan lgka es esta afirmacin que
en algunos sistemas constitucionales latinoamericanos, el principio clsico
de irretroactividad de las leyes m ha sido extendido a las sentencias de!
Tribuna! Supremo. '"
La irretroadjz'idad de las decisiones de inconstitucionalided

Este principio de la irretroactividad de los efectos de las decisiones
de la Corte Suprema declaratorias de nulidad por inconstitucionalidad
de las leyes, que surge de su carcter constitutivo y no declarativo, ha
sido reconocido expresamente por la misma Corte Suprema en sentencia
de 1%5, cuando al declarar nulidad por inconstitucionalidad de una
Ordenanza Municipal que cre un impuesto contraviniendo la prohibi-
cin contenida en el artculo 18, ord. 4, de la Constitucin, rechaz la
solicitud d.el recurrente de "que se condene a la Municipalidad, al rein-
tcgro de las sumas de dinero que haya recabado indebidamente, por con-
cepto del cobro de la contribucin discutida ... por considerar que ella
no est ajustada a derecho". t ro En esta forma, la Corte reconoci el carc-
ter constitutivo, de efectos hacia e! futuro de su decisin de nulidad de la
Orclenanza, pues de lo contrario, si hubiera estimado que los efectos de
la decisin eran mero declarativos, ex tune, hubiera procedido el reinte-
gro solicitado.
Por otra parte, en 1968, la Corte insisti en be presuncin de legiti-
midad de las leyes al sealar que "los actos legislativos nacionales una
vez sancionados y promulgados conservan su validez y eficacia hasta que
110. V. sentencia de la Cf'C en SPA de 21-3-39 en M, 1940, p. 176.

111. V. sentencia de la CF de 196-5) en GF N" 1, 1953, pp- 77 Y 78.
112. V. M. Cappelletti, loco cit., p. 59.
113. Art. -14 d~ 1.1 Constitucin.
1H. l'". la cita de la Constitucin del Ecuador que hace J. G. Andueza, op. ca., p. 94.
115. k'. sentencia de la csj en SPA de 18-11-65 en GP N? 50, 1967, p. 111.
LOS sUPUESTOS POLlTICOS 339
no sean derogados por el cuerpo que los dict o anulados por la Corte,
y, entre tanto, su legitimidad <lmpara tambin las actuaciones de otras
autoridades en conformidad con los poderes que les atribuyan".'!" por
lo que declarada la nulidad por inconstitucionalidad, dando efectos retro-
activos a dicha declaratoria, equivaldra a dejar sin efectos todos los actos
cumplidos en ejecucin de la ley, con grave perjuicio para la seguridad
jurdica. En el mismo ;lfio 1968, la Corte Suprema incidentalmente reco-
noci el carcter constitutivo y no declarativo de sus sentencias al soste-
ner que'; "los efectos de las decisiones que dicte la Corte al ejercer esa
atribucin (el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes}
slo se extiende al tiempo durante el cual subsista (hacia el futuro, por
supuesto) la vigenci:l del precepto constitucional en que aquellas (las
decisiones de la Corte) se hayan basado. Por consiguiente, es posible
que una disposicin legal anulada por ser contraria a la Constitucin
-pero que de hecho haya seguido formando parte de un instrumento
legal no derogado-e- recobre su eficacia jurdica al entrar en vigenci-a
una reforma que derogue la norma constitucional en que se haya apoyado
la Corte, paw declarar la nulidad de aquella, o que cambie radicalmente
el rgimen anteriormente establecido".'" Si es posible el planteamiento
que hace la Corte en su decisin, es precisamente porgue los efectos
cumplidos por la ley declarada nula antes de esa decisin quedaron inc-
lumes, por los efectos constitutivos de la sentencia. De lo contrario el
trastorno del ordenamiento jurdico sera insostenible, pues si las deci-
siones de la Corte en ejercicio del control jurisdiccional de la constitu-
cionalidad de Ias leyes tuvieran efectos retroactivos, es decir, fueran
mero declarativas, no slo los actos cumplidos can anterioridad a la
decisin judicial mofarme a la ley declarada inconstitucional seran
ineficaces sino gue al ser la ley inconstitucional inexistente, nunca podra
darse el supuesto de que recobrase su vigencia si la Constitucin con-
forme a la cual se declar su inconstitucionalidad, se modifica, como lo
plantea la Corte. Por ello, insistimos, no hay duda de que en Venezuela,
los. efectos de las decisiones declaratorias de nulidad por inconstitucio-
nalld,d de las leyes, son los propios de hs sentencias constitutivas, es
decir, se producen slo hacia el futuro.
Esta afirmacin, por otra parte, se deduce de otras decisiones de
la propia Corte Suprema de Justicia, en relacin a solicitudes de nulidad
116. V. sentencia de la csj en SPA de 1;1.2.68 en GF N 59. 1%9, p. 8},
117. V. sentencia de la csj t;n SPA de 191268 en GF N" 62,1969, p. 112.
por inconstitucionalidad de leyes ya derogadas. En efecto, puede afirmar-

se, como lo seala J. G. Andueza, que la posicin que se adopte en torno
a esas solicitudes, "depende de la posicin que se tenga sobre los efectos
de la sentencia de inconstitucionalidad". Si a sta le damos efectos retro-
activos, evid.entemente que pueden anularse las leyes derogadas, ya que
as se pone trmino a los efectos que la ley, durante su vigencia, pudo
producir. Pero si la sentencia slo rige pro futuro! resulta contradictorio
que pueda anularse una ley que 110 existe, ya que los efectos producidos
durante su vigencia no pueden destruirse en virtud del principio que
ampara a todo acto estatal, el de la presuncin de constitucionalidad.':"
Puede decirse, en base a esta alternativa, que las decisiones de la Corte
con posterioridad a 1949 han sido denegatorias de las solicitudes de
nulidad de leyes derogadas. En efecto, si bien en 1940 la Corte Suprema
sostuvo que haba inters en demandar la nulidad de una ley derogada,
pues "la anulacin obra retroactivamentc y suprime todos los efectos
que habia producido la aplicacin de la ley nula",'!" ese criterio ha sido
cambiado radicalmente a partir de 1949, no slo en relacin a la no
admisibilidad de recursos de inconstitucionalidad de leyes ya derogadas,
sino en relacin a les efectos slo constitutivos de las sentencias de la
Corte declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las leyes. En
efecto, en 19<9, la Corte sostuvo que "las facultades constitucionales de
control de la Constitucin de este Alto Tribunal slo se refieren a las
leyes vige:ltes", por lo que al solicitarse la nulidad por inconstituciona-
Iid,id de una ley derogada "la Corte carece de materia sobre qu deci-
di.r".120 Recientemente, en 196G, la Corte Suprema de Justicia en Sala
Poltico-Administrativa ba sostenido el mismo criterio, al precisar que
entre las circunstancias determinantes de la relacin procesal en el recurso
de inconstitucionalidad, "tiene especial relieve la existencia misma del
acto impugnado por inconstitucional, cuya validez o nulidad viene a
constituirse, precisamente, en la materia ti objeto del proceso", por lo
que al solicitarse la nulidad de un acto que ya ha cesado en su vigencia,
el recurso "carece de objeto" ,Ul
Ahora bien, conforme a este criterio sostenido por la Corte, es evi-
dente que en Venezuela, como principio general, las sentencias declara-
118. V. J. G. Andueaa, op. cit., pp. 56 Y 57.

119. V. sentencia de la Cf'C en SPA de 13-1-10 en M. 1941, p. 102.
120. V. sentencia de la ere en CP de 21-3-49 en CF NI' 1, 1949, p. 15.
121 V. scntenca de la csr ('%1 SPA de 20-1-66 en CF N" 51, 1968, pp. 13 Y 14.
rorlas de nulidad por .inconstituonaJidad de las leyes tienen efectos

generales erga omnes, pero que slo se extienden ~ac~a el fut~ro en
el sentido de que las mismas anulan una, ley que SI bien 'produJo. sus
efectos hasta el momento de la publicacin de la sentencia, la rrusma
se extingue jurdicamente a partir de ese mom~nto. Los. efectos de la
sentencia, en este sentido, no pueden ser retroactivos propIOS de las sen-
tencias mero declarativas, sino slo pfO futuro, propios de las sentencias
constirutivas.f"
En nuestro criterio, no hay, por tanto, duda en torno a que en Vene-
zuela el control jurisdiccional de constitucionalidad de las leyes que rea-
liza la Corte Suprema de Justicia conforme al artculo 215, ordinales
39 y 49 , de la Constitucin, siendo equivalente a los controles denomi-
nados "concentrados" en el derecho comparado, tienen por objeto la
anulacin de las leyes ("declarar la nulidad" dice la Constitucin, y no
"declarar la inconstrucionalidad"}; anulacin que se realiza con efectos
erga omnes, los cuales se extienden pro futuro (ex nunc} mediante una
sentencia de fas denominadas "constitutivas", por oposicin a las
"declarativas",123 salvo que se trate de casos de nulidad absoluta, tal
corno se ver.
122. Este y no otro fue, por ejemplo, el criterio seguido en la Corte en la sentencia
que declar la nulidad pcr inconstitucionalidad dd articulo 20 de la ley aproba-
toria del contrate ce'ebrado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco de Venezuela S.A.
dictada el 15 de mareo de 1962 (V. sentencia de la r...sJ en CP en GO N" 760,
extraordinario, de 22'362), y para darse roentu de ello basta recoger la opinin
del Magistr,ldo Pllnel'lle de' dicha wn""nda }ost Gabriel Sumiento Nez, sostenida
en su voto salvado a la <;entencia de la Corte Suprema de Justicia que decl;ro sin
lugar la demanda de nulidad por inconstitucional del ordinal }40 del articulo II
de la Ley aprobatoria del TrMado de Extradici" sus~rito entre Venezuela y Jos
Estados Unidos de' Norte Amricll el 29 de abril de 1965. En dicho voto salvado
el Magistrado Ponente de la sentencia de declaratoria de nulidad del artculo 20
de lo k-y aprobatoria del contrato celebrado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco
de Vene.me~a, al. insistir en la distincin entre el contr?' difuso y el concentrado de
l~ constlttlClO~aJdad de ras leyes en Venezuela, sefiak) que en el primero, el que
ejercen los trlbunale<; conforme al artculo 7 del Cdigo de Procedimiento Civil,
la decisin "tiene un carcter relativo, ya que afecta slo al caso cOncreto centro.
vert,id.o y no obliga las f,.turas decisiones de ese u otros tribunales. En cambio, lo
decidido al respecto por la Corte Suorerna de Justicia (en el con!rol concentrado)
tiene un carcter abSOluto: la nulidad de la ley es proclamada erga Oml'eJ, o sea,
frente a todos los casos, y surte efectos ex tun~ (sic), es decir, a partir de la
decisin". V. sentencia de la es) en CP de 294-65, publicada por la Imprenta
Nacional, 1%5, p- 74).
123, En este sentido, debe Sealarse que "ste criterio universal en el derecho comparado
y aceptado por la jurisprudencia y doctrina venezolanas, ha sido acogido por Jos
proyectIstas dI;> lu Le' de Is }m:isdiccin COtls/itudonal. al establecer en el articulo 19
d(!1 proyecto lo siguiente: "L1s norrrus declaradas icconstirucionafes no pcdrn ser:
aplica&ls ni tendrn efecto alguno desde el da siguiente a la publicacin en la
La inconstitucionaiidad como Ilulidad absoluta o relativa

Pero si bieo este es el principio general en el sistema constitucional
venezolano, habra que plantearse si en el ordenamiento jurdico-pblico
venezolano, la anulacin por inconstitucionalidad que la Corte Suprema
puede declarar respecto de las leyes, slo se realiza por motivos de nul-
dad relativa o, al contraro, la Constitucin regula casos de nulidad
absoluta; en otras palabras, habra que precisar si todas las leyes incons-
titucionales son "actos anulables" o si, por el contrario, existen supuestos
de leyes inconstitucionales de un vicio tal que sean consideradas por el
ordenamiento jurdico como "actos nulos" ,131
En Venezuela, en efecto, como regla general puede admitirse que
las sentencias de la Corte mediante la cual declara la nulidad de las
leyes son constitutivas, siendo, por tanto, las leyes inconstitucionales, en
principio, actos estatales afectados de nulidad relativa, es decir, actos
anulables, dejando a salvo solamente dos supuestos, y he aqu la excep-
cin de la regla.
En efecto, slo en dos casos puede llegarse a admitir en el ordena-
miento constituconal venezolano que las sentencias de la Corte Suprema
declaratorias de nulidad de una ley tienen la categora de sentencias
declarativas produciendo enteros efectos hacia el pasado: en primer
lugar, cuando la propia Constitucin califica a una ley o acto estatal
como nulo o ineficaz, supuesto que slo se regula en Jos articulas 46 y
119 de la Constitucin; y en segundo lugar, cuando la Corte Suprema
estime y declare expresamente, en cada caso, que la ley declarada
inconstitucional es nula de nulidad absoluta.m El segundo supuesto,
Gaceta Ofidal de la sentencia 0, a falta de publicacin, a partir del dcimo da
de su firma. Cuando en virtud de ellas hubiese sido pronunciada una sentencia
firme de condena en curso de ejecucin, cesar sta v con ella todos los dems
efectos penales". (V. Proyecto de ley de la Jurisdicdn Constitucional elaborado
por los profesores Sebastn Mart in-Retort il lo, Francisco Rubio Uorente vAllan-R.
Brewer-Carfas, en CAP, Inl orme sobre la Reforma de Id Administracin P;;'b/ica Na-
cional, CAP, Caracas, 1972, Vol. II, p. 551).
121. Tal como J G. Andueza 10 seala, "la diferencia que existe entre un acto nulo y
el anulable debe verse en la naturaleza del pronunciamiento judicial. Si la sentencia
es solamente declarativa, con efecto retroactivo, cuando el acto se anula pro pretrito
podemos afirmar que estarnos en presencia de una nulidad absoluta. Por el contrario,
cU3.n.d? el juez dicta una sentencia constitutiva, con efecto ex nnnc, pro tlturo,
el VICIO solamente tiene como consecuencia la anulabilidad del acto estatal", op. cis.,
pp. 92 Y 93.
125. En alguna sentencia aislada, en este sentido, la Corte ha sealado al anular una
Ordenanza Municipal contraria a la igualdad tributaria, que las in:racciones constitu-
cionales de la misma "vician de nulidad absoluta todas sus disposiciones". V. sentcn-
cia de la Cf'C en SPA de 28-3-41 en Al. 1942, p. 158.
tos SUI>UESTQS POLITICOS 343
aun cuando de difcil configuracin terica en virtud de la relativa-

mente amplia concepcin contenida en el primero, es de lgica juris-
diconal dejarlo abierto 1~5 respetando la soberanfa y autonoma de la
Corte Suprema; pero en todo caso, teniendo en cuenta que si la Corte
Suprema de Justicia na califica expresamente en su decisin a una ley
que declara nula como viciada de nulidad absoluta, se tiene como vigente
el principio general sealado de la nulidad relativa, no pudiendo los
jueces de instancia sustituirse a la decisin de la Corte, y estimar por
si mismos los efectos de sus decisiones.
En cuanto a la primera excepcin sealada al principio general de
la nulidad relativa de las leyes inconstitucionales)' de Jos efectos cons-
titutivos de la sentencia de la Corte, stas provienen de texto expreso,
10 cual evidentemente que confirma la regla ya sealada. En efecto, el
artculo 46 de la Constitucin contiene la primera de las normas gue
declara, per se, la nulidad absoluta de los 'actos del Poder Pblico, en
los cuales se incluyen las leyes: "Todo acto del Poder Pblico ~dice la
norma~ que viole O menoscabe los derechos garantizados por esta Cons-
titucin es nulo, y los funcionarios y empleados pblicos que lo ordenen
o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa segn
(os casos, sin que les sirva de excusa rdenes superiores manifiestamente
contrarias a la Constitucin y a loas leyes". Conforme a esta primera
excepcin expresa, una ley que, por ejemplo, establezca una discrimina-
cin fundada en "la raza, el sexo, el credo o la condicin social",':"
viola expresamente el derecho a la igualdad garantizado por la propia
Constitucin, y conforme al texto constitucional del artculo 46 es "nula",
con vicio de nulidad absoluta, no pudiendo producir ningn efecto jur-
dico e inclusive no debiendo ser aplicada por autoridad alguna so pena
de incurrir en responsabilidad. En estos casos, la decisin de la Corte
Suprema de declarar la nulidad por inconstitucionalidad de la ley no
puede ser otra que de carcter mero declarativo en virtud del texto
expreso de la Constitucin, la constatacin de una nulidad ya establecida
en la Constitucin, extinguindose la ley hacia el futuro y hacia
el pasado, en el sentido que en virtud de la propia declaratoria de la
ley como "nula" por la Constitucin, ella nunca pudo surtir efectos.
En los supuestos en que estn en juego los derechos garantizados por la
Constitucin y que son Jos que regula el artculo 46 de dicho texto, no
126, Cfr. J. G. Andueza, op. tit., p. 9)

127. Art. 61 de la. Constitucin,
podra tener efectos constitutivos la sentencia, dejando inclumes los

efectos producidos por un" ley inconstitucional con anterioridad a la
declaratoria de nulidad por la Corte.
E! segundo caso de regulacin expresa de la excepcin al principio
del efecto constitutivo de las sentencias de la Corte Suprema declarato-
rias de nulidad por inconstitucionalidad de las leyes, est contenida en
el artculo 119 de la Constitucin que establece que "roela autoridad
usurpada es ineficaz, y sus actos son nulos"; y por usurpacin de autori-
dad hay que entender "el vicio que acompaa a todo acto dietado por
una persona desprovista totalmente de autoridad";':" es decir, "el usur-
pador de autoridad es aquel que la ejerce y realiza sin ningn tipo de
investidura, ni regular ni prescrita. El concepto de usurpacin, en este
caso, emerge cuando una persona que no tiene autorttas 'acta corno auto-
ridad",':" en el sentido en que la propia Constitucin emplea el trmino
"autoridad",'?" Y de ah que, como dice la Constitucin, la autoridad
usurpada sea ineficaz y sus actos sean nulos. Este segundo caso de texto
expuesto de la Constitucin que declara como "nulo", con vicio de nuli-
dad absoluta, e "ineficaz" un acto estatal, implica que la sentencia que
declare la nulidad por inconstitucionalidad, por ejemplo, de una "ley"
dictada por un gobierno que se organice por la fuerza,':" slo puede
tener efectos declarativos de una nulidad ya establecida expresamente en
Ja propia Constitucin.
Pero, insistimos, aparte de estas dos previsiones expresas de la Cons-
titucin mediante los cuajes el mismo texto constitucional declara la
nulidad absoluta de una ley, lo cual produce, como consecuencia, que
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia declaratoria de la nulidad
por inconstitucionalidad tenga meros efectos declarativos; slo podrian
admitirse como excepcin al principio adoptado por nuestro sistema cons-
titucional de los efectos constitutivos de las sentencias de la Corte Supre-
ma, declaratorias de la nulidad por inconstitucionaLidad de las leyes clue
Se estiman, como principio general, viciadas de nulidad relativa, aquellos
casos en los cuales la misma Corte Suprema, en forma expresa en su sen-
tencia, establezca la nulidad absoluta, lo que podra producirse, por ejern-
128. V. ABan-R. Brewer-Carfas, Lar Instituciones Fsndamentales ... , at., p. 62.

129. ldcm, p. 59.
131. En el sentido del Art. 250 de la Constitucin.
plc, en algunos supuestos de usurpacin de funciones, concepto consti-

tucional enteramente distinto al sealado de usurpacin de autorid<ld.1 3 2
De acuerdo con lo anteriormente sealado, puede por tanto concluir.
se que, como principio general, toda sentencia declaratoria de nulidad
por inccnstitucicnahdad de una ley dictada por la Corte Suprema de
justicia en Corte Plena, conforme al artculo 215, ordinales 3~ y 4~, de
la Constitucin, tiene efectos erga omnes, y el carcter de una sentencia
constitutiva, de nulidad relativa, salvo que el propio texto de la sentencia
declare la nulidad absoluta de la ley o esta se pronuncie en virtud de
lo previsto en los artculos 46 y 119 de la Constitucin, en cuyo caso
tendra carcter declarativo. Sin embargo, inclusive en estos casos, esta
irretrcactividad de la sentencia no es absoluta, sino que en realidad
implica que todas las situaciones particulares nacidas de la. aplicacin
de la ley declarada nula son susceptibles de imptlgnacilJ,1a3 por lo que
en muchos supuestos podra sostenerse que permaneceran inclumes las
situaciones jurdicas respecto de cuya impugnacin se hayan consumado
los lapsos de caducidad o prescripcin de las acciones correspondientes.
132. v. AlJan.R. Brewer-Csrlas. Ltis lJlS!it:,eio1lcJ F,,,,d4me,td!es ..., cn.; p. 60.

133. Este es ",1 criterio, con <::l cual coincidimos, d' b Procuradura General de la R~'P
Mica. Diferimos del mismo en el S<ntid" de que la ProcuraJuda estima que todas
las sentencias decL>ratorias de nu]id:ld di! una ley tienen carcter declarativo y, por
tanto. efectoS h:lcia el l'aS'IJO. V. el criteriD de 12.11-68 en Do(fJillt/. PGR, 1968,
Caracas, 1969, pp. 20 Y ss , en p:lrti('u:a, p. 25.
CAPlTIlLO CUARTO
LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS: LA ADMINISTRACION

PUBLICA, LA FUNCION ADMINISTRATIVA
y LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
INTRODUCCION
Hemos sealado que el derecho administrativo no es una ciencia

juridica intemporal, sino que est condicionada por una serie de factores
que provocan su configuracin en un espado y tiempo determinados.
En los tres captulos anteriores hemos analizado los supuestos histricos,
socioeconmicos, polticos y constitucionales del derecho administrativo
venezolano; corresponde ahora estudiar los supuestos administrativos.
En efecto, determinada la existencia, en Venezuela, en el ltimo
cuarto del siglo xx, de un Estado Democrtico y Social de Derecho,
producto de una concreta evolucin histrica, con unos fines especficos
y con un basamento poltico y constitucional determinado, es necesario
ahora precisar Someramente el instrumental de que dispone ese Estado
para la consecucin de sus fines. Este instrumental, que no es otra que
Ia Administracin Pblica, no slo permitir al Estado concretizar su
accin, sino que condicionar la extensin, mbito y sentido del derecho
administrativo.
En este sentido, es claro que la Administracin Pblica debe consi-
derarse como el instrumento por excelencia del Estado para el cumpli-
miento de sus fines.' El carcter y extensin de la Administracin Pblica
est, por tanto, condicionada por los fines del Estado, y el derecho admi-
nistrativo que la regule variar, en definitiva, con la variacin de los
fines del Estado."
Esta consideracin de la Administracin Pblica como instru-
mento para la realizacin de Jos fines del Estado 8 implica, ante todo,
su carcter subordinado a la poltica. En este sentido, la Administracin
1. Sobre el carcter instrumental de la Administran PbliC<l en relacin al Estado, V. lo
indicado en sentencia de la es] en SPA de 166-69, en GF N" 64, 1969, p. 328.
2. Sobre los fines del Estado contemporneo en Venezuela, V. lo indicado en el
pargrafo 5.
3. Cfr. Charles Debbasch, Srience AdminiUr,pive, Pars, 1972, p. 28; ]ean BouJouis,
Administration Puhlique et Devdopment Economique et Sodal, IIAP. 1970-71
[policopiado}, Paris, p. 29; Hctor Giorgi, La Nueva Administracin P,ih/ita, Monte-
video, 1%5, pp. 53 Y ss.; M. Lesage, "L'Adrrunistranon et son milieu: Le rniheu
poJitique". en Trdit} , Scie>/ce Admillistrative, Paris, 1966, pp. 165 Y ss.
Pblica de cualquier pas es un producto del sistema poltico respectivo:

por lo que la misma no tiene ni puede tener autonoma ideolgica res-
pecto de ste, sino que tampoco puede tener fines propios.' Los fines
de la Administracin Pblica son los fines de la sociedad y del Estado,
y su filosofa es la filosofa del sistema poltico que la condicion.i.
Por ello, al variar la concepcin del Estado, de su papel en los
procesos econmicos y sociales y el rgimen poltico que lo sustenta,
variar correlativamente la concepcin y el papel de la Administracin
Pblica dentro del sistema social. En este sentido, la Administracin
del Estado Absoluto no fue la misma que la Administracin del Estado
de Derecho;' y en este ltimo, la Administracin del Estado Liberal
Burgus de Derecho no fue la misma que la del Estado Social de
Derecho o la de un Estado Socialista. En la misma forma, la Admi nJS-
tracin de un Estado democrtico no es la misma que la de un Estado
autocrtico. 1
Administracin y poltica, por tanto, son elementos interconexos
dentro de cada sistema social, que no pueden separarse, pues la primera
tiene sentido en tanto en cuanto sirve para ejecutar las decisiones polti-
cas. Pero si bien esto es cierto, no es menos cierto que, particularmente en
los Estados Con regimenes democrtico-liberales, influenciados por las
ideas de los tericos norteamericanos de la Administracin Cientfica,
se ha pretendido "despolitizar" la Administracin Pblica al quererla
sustraer de las influencias partidistas.' Ello ha dado origen a todo un
movimiento tendiente a independizar la Administracin Pblica de los
cambios de gobierno y de los partidos polticos en el poder, lo que
indudablemente ha producido resultados positivos en cuanto a la conti-
nuidad del sector pblico :J. travs de un cuerpo de funcionarios pblicos
4. Cfr. Bernard Gournay, jean-Francois Kesler et jeanne Siwek-Pouvdesseau, Adminis-

tration Publique, Pars, 1967, pp. 71 Y ss.; 1\'1. Duverger, "La influencia de [as
fuerzas polticas en la Administracin Pblica en los pases en proceso de desarrollo",
en ESAP, La Administracin Pblica en los paus en desarrollo, Tomo 1, Bogot,
1963, pp. 17 Y ss.
.5. Cfr. Charles Debbasch, op. cit., pp. 38 Y 39; S. Royo-Villanova, "la Administracin
y la Politice", en RAP, N:> 10, 1953, 1'. 24.
6. V. lo indicado en los pargrafos 1 y 2,
7. Cfr. Jos Luis Villa! Palasl, Derecho Administrativo, Introduccin y Teora de las
Normas, Madrid, 1968, p. 39.
8. Cfr. Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administresioo, VoL I, Madrid,
1970, p. 58; Dwight Waldo, Teora Poltica de la Administracin Pblica, Madrid,
1961, pp. 75 Y ss.
LOS SUPUESTOS ADMINISTRATNOS 351
profesionalizados," Sin embargo, una cosa es desparridiaar la Adminis-

tracin Pblica y otra despolitizarla. En el primer caso, slo se busca
garantizar la continuidad del sector pblico al eliminarse el sistema del
"botn"; pero ello no puede conducir a una despolitizacin de la Admi-
nistracin, la cual, al contrario, debe necesariamente responder a la
poltica del gobierno y, por tanto, del partido ea el poder. 10 El problema,
por supuesto, no se discute en los regmenes de partido nico ni en
los pases socialistas."
En todo caso, una de las consecuencias de mayor inters que ha
resultado de los intentos por independizar y despolitizar a la Adminis-
tracin Pblica ha sido la pretendida asimilacin de la Administracin
Pblica a la Administracin Privada, tan difundida por las ciencias
administrativas norteamericanas desde principios de este siglo." Una y
otra, sin embargo, son imposibles de identificar debido a sus insalvables
diferencias." Baste sealar que los fines, en una y otra, son absoluta-
mente distintos: la Administracin Pblica tiene por finalidad la satis-
faccin del inters pblico concretizado en cualquiera de los fines del
Estado; la Administracin Privada tiene por finalidad primordial, la
obtencin de una ganancia o provecho personal para los particulares.':'
9. Ei~mpJos caracter,stioos lo serian el Cjvil Service britaniro y 105 cuerpos de fIJlldiJ-
nanos pblicos franceses. En tal sentido se encuadran los movimientos larinoameri-
canos por establecer una carrera administrativa en la funcin pblica. Allun-R,
Brewer-Carlas, El EUalNto d~l Funcionario Pblico en la Le) de Carrera Adminislrq-
IV", Caracas, 1971.
10. Es de destacar, por ejemplo, cmo inclusive en paises con una Administracin ms o
menos rgida y estable como Francia, los gobernantes han sentido necesidad de insistir
en que esa Administracin no puede ,gobernar sola, sino que ha de estar sometida a la
poltica del Gobierno. En tal sentIdo, SOn signifkativas las palabras de Gisard
dEstaing al celebrar, como Presidente de Francia, la primera reunin de su Consejo
de Ministros en mayo de 1974 "La France, at"!uellemenl, esl une adrnitristr.ion,
d'"il/ieur exultenle, reprsente par les bommei politique;o Or (en/mds q1lelle soit
gouveme par les reSp01IJables POliliques". V. en Le Monde, 30-5-74, p. s.
11. sobre el papel de 105 regmenes de partido nico en relacin a la Administracin
Pbf~a, V. Bernerd GOutllay, Jean Francois Kesler y jeanne Siwek-Pouydesseau,
op. rll., pp. 74 Y ss.
12. Para un anlisis de toda la literatura norteamericana que surgi en base a este dogma
o consigna, V, Dwight Waldo, op. t., pp. 76 Y ss.
H. Para un estudio exhaustivo de la especificidad de la Administracin Phlica y su
distincin reSpecto de la Administracin Pdvada, V. Len Cortias Pelsee, "las
Ciencias Administrativas en Amrica Latina", en Archho de Derecho Pblico )'
Cienci"f de Jg Admin11ac1II, Vol. 2, 1910-71, Caracas, 1972, pp. 34 Y ss.: Len
Cortias Pelez, "Estado Democrtico l' Adroinisttadn Prestacionar', en R.AP, N 67,
1972, pp. 110 Y ss.
14. En este sentido, la jurlaprudencie de la Corte Suprema es terminante: entre la Admi-
nistracin Pblica y la Administracin Ptivada "existe otra diferencia sustantiva
derivada de que no son idnticos los motivos que determinan la accin estatal l' 1~
A la diferencia de fines, por supuesto, corresponde la diferencia de

medios 15 de que se dispone para la realizacin de las finalidades respec-
tivas: la Administracin Pblica, COmo titular del Poder Pblico, puede
imponer su voluntad a los particulares, debiendo ceder, en tajes casos,
el inters particular ante el general." Por tanto, las relaciones jurdicas
en las que es parte la Administracin, sta no est situada en el mismo
plano de igualdad, como ocurrira en las relaciones entre particulares,
sino en un plano de superioridad debido al inters que busca gestionar:
el inters pblico."
Pero, por supuesto, el papel y la importancia de la Administracin
Pblica depender de cules sean los intereses pblicos que le corres-
ponde gestionar; en definitiva, como antes se ha dicho, depender de
la amplitud de los fines del Estado. En Venezuela, precisados estos
fines como Jos de un Estado Democrtico y Social de Derecho," la
Administracin que ha de realizarlos no puede ser otra que una Admi-
nistracin conformadora del orden econmico y social, cuyas funciones
no son slo reguladoras y de fomento, como la Administracin liberal
tradicional, y ni siquiera prestadoras o prestacionales, como la Adminis-
tracin de carcter social, sino, ms an, planificadoras y empresariales,
en suma, conformadoras."
de los ~rticnlues en Jos campos que, respectivamente, le sean asignados: la satis-
faccin de las ne<,:esidades colectivas constituye -c-como ya se ha. dicho- uno de los
fines del Estado y no la ocasin o medio de obtener una ganancia, ni aun en d caso
de que los usuarios estn obligados a pagar una retribucin por el Servicio que se
les presta. En cambio, es la especulacin, entendida en el sentido de obtener un
beneficio lcito en el ejercicio de una actividad lucrativa, lo que impulsa general.
mente a 10$ particulares \ ,"'cargarse de la gestin de servicios de utilidad pblica.
Por tanto, 10 que es para los particulares un simple negocio, puede significar para
el Estado, en la generalidad de los casos, el cumplimiento de un deber insoslayable".
V. sentencia de la CS] en SPA de 5-1070, en GO N~ 1.147, extraordinario, de
151270, p. 11. Sobre la actividad de la Administracin Pblica condicionada por
la finalidad o el inters social, V. sentencia de la eFC en SF de 26-10-49, en GF
N 3, 1949, p. 26, Y de 232-50, en GF N 4, 1950, p. 87.
15. Cfr. jean Rivero, Droit Administratii, Pans, 1973, p. 11.
16. V. sentencia de la CF de 161058, en GF N~ 22, 1958, p. 82.
17. La nodn de "gestin del inters pblico", corno se ver, acompaa siempre a la
nocin de Administracin Publica. Cfr. Allan.R. Brewer-Cartas, Las lnsllucionllJ
FundaJnllntaln del Derocbo AdminiJtraJivo la Jurisprudencia V,mezo/ana, Caracas,
1964, p. 114; Ramn Martn Mateo, M.nJ/d) de Derecho AdminiJlr4il'O Madrid,
1970, 1>1>. 19 Y 25; F. Garrido Falla, op. cu., Torno 1, p. 25; Y J. Rivero', op. cn.,
p. 12. Cir-, adems, la jurisprudencia de la Corte Suprema en sentencias de la es}
en SPA de 30763, en GF N~ 41, 1963, p. 156, Y de 2-11-67, en GF N 58, 1967,
p. 47.
18 V. lo indicado en el Captulo Segundo.
19. Cfr. Ernst Fcrshof, Tratado de Derecho Adminislr4tivo, Madrid, 1958, p. 116; H.
Barb Pree, "Adecuacin de la administracin conformadora del orden econmico y
LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS 353
Ahora bien, es indudable que al hablar de Administracin Pblica,

o Administracin simplemente, estamos utilizando una terminologa
ambivalente que algunas veces se refiere a un complejo de rganos, y
que otras a una actividad del Estado. Cuando la Constitucin atribuye
a los Estados "la administracin de sus bienes"," indudablemente cue
se refiere a una actividad, utilizndose aqu el concepto material de
Administracin. Pero cuando la Constitucin habla de "los empleados
de la Administracin Pblica";" en sentido distinto, se refiere al como
plejo de rganos que forman la Administracin del Estado. Esta distin-
cin, que aparece del texto constitucional en varias de sus disposiciones 22
y que resulta adems del lenguaje comn, tiene sentido preciso en el
campo del derecho administrativo. Por ello, los pargrafos que siguen
se destinarn a la precisin del conjunto orgnico que conforma la
Administracin Pblica; a la caracterizacin de la funcin administra-
tiva dentro de las funciones del Estado; y a la identificacin de la
actividad administrativa como una de las actividades del Estado.
weial a las exigencias del Estado de Dc:recho", en Revista de Deruho, !urhPrudencia

y Adminifll'aJn, Tomo 65, N" 1, Montevideo, s/E, pp. 1 Y $5.; L. Lpez Rod,
La AdminJtracin PJibJica y lal transformaciones sooeconmicas, Madrid, 196j,
p. 124.
20. Art. 17, ord. 3.
21. Art. 122.
22. En sentido material, por ejemplo, utilhan la expresin "Administracin" o "Admi-
nistracin Pblica", como actividad, los artleulos 17, ord. 3; 21; 23, ord. 3; 27; 30;
126: 190, ord. 19; 191; 206; 233 Y 235. En sentido orgnico, referida al conjunto
de rganos diferente del Con;;reso o los tribunales, la utilizan los artculos 19; 122;
139; 160 Y 202, ord. 3 y nico aparte: y la Disposicin Transitoria Dcima de la
Constitucin.
14. LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO COMPLEJO ORGANICO
El ordenamiento constitucional venezolano, si bien recoge el prin-

cipio de la separacin de poderes o mejor dicho, de divisin del poder
en diversas funciones, en trminos relativos, es indudable que s esta-
blece en trminos absolutos la llamada separacin orgnica de los
poderes.' La realidad poltica del pas y la normativa constitucional, en
efecto, muestran la existencia de tres grupos de rganos del Estado,
independientes entre s y con relativa autonoma en el ejercicio de sus
funciones: en el mbito nacional, las Cmaras Legislativas (Cmara de
Diputados y el Senado), los rganos del Ejecutivo Nacional y los Insti-
tutos Autnomos, y los Tribunales de la Repblica; y en el mbito
estadal, las Asambleas Legislativas y Jos rganos de los Fecutivos
Bstadnles. Es decir, a nivel nacional y estadaJ existe y ha existido una
separacin orgnica entre rganos legislativos, rganos ejecutivos y
rganos judiciales, aun cuando estos ltimos slo existan a nivel nacio-
nal." En el mbito municipal, en cambio, con excepcin de la Munici-
palidad del Distrito Federal," los rganos legislativos locales (Concejos
Municipales) no se han diferenciado orgnicamente de los rganos
administrativos municipales, Jo que ha dado origen a multitud de inter-
ferencias funcionales.
En todo caso, es claro, no slo constitucional sino prctica y real-
mente, gue a nivel nacional, al lado del Congreso y de los Tribunales
de la Repblica, existe todo un complejo orgnico que et lenguaje comn
y tcnico identifica como Administracin Pblica, compuesto por Minis-
terios, Oficinas Presidenciales, Comisiones e Institutos Autnomos.' En
1. Sobre la separacin de poderes ea el ordenamienrc constituciona Venezolano V. lo

indiCado en el pargrafo 9, '
2. Como se dijo, a partir de la Constitucin de 1945 se "nacionaliz" la justicia en
Venezuela. v. lo indic<ldo en el pargrafo 9.
3. En el caso del Distrito Federal se distingue el Concejo Municipal de la Gobernacin
del Distriro Federal. V. Allan-R. Brewei-Cxtes, El Rif!,i me" de 6o(,femo Municipal
en ,,1 DiJlrh o Fed<'rdl Ve"e2o/"no, Caracas, 1968, pp. n y ss.
4. Este es el sentido, por ejemplo, de las expresiones de los artculos 122, 139 Y 160
de la Constitucin. V. sobre la Administracin Pblica como conjunto orgnico,
Toms Polanco, "La Administracin Pblica" en Anales de la F4cullad de Derccbo,
UCV, Caracas 1951, pp. 117 Y ss.
principio, es a este complejo orgnico al cual se refiere el derecho

administrativo.
En todo caso, ese conjunto de rganos ejecutivos, que existe en la
actualidad, es el resultado de un largo proceso de crecimiento desorde-
nado a medida que las realidades econmicas y sociales fueron plan-
teando modificaciones a los fines del Estado, es decir, el resultado de
un proceso de adaptacin y acomodo del instrumento administrativo a
los fines del Estado. Ese proceso no slo se puede apreciar a nivel de
la Administracin Central (Ministerios y Oficinas Presidenciales), sino
de la administracin descentralizada (Institutos Autnomos).
La evolucin de la administracin ministerial

Concentrndonos ahora a las estructuras de la Administracin Cen-
tral, y particularmente a la estructura ministerial que ha sido el pilar
de la actuacin del Estado en toda la historia administrativa de Vene-
zuela hasta 1958, cuando comienzan a surgir las oficinas presidenciales,'
la evolucin de la misma, marca claramente la transicin de un Estado
liberal clsico y abstencionista, con fines de polica y administracin
general hasta 1863, pasando por un Estado liberal que se comienza a
preocupar por "fomentar" diversas actividades de la vida dcl pas hasta
1936, hacia un Estado Social de Derecho que comienza a intervenir en
la vida econmica y social, conformndola desde esa fecha hasta nues-
tros das.'
En el primer perodo hasta 1863, entre los hechos resaitantes de
la evolucin ministerial pueden destacarse los siguientes: en la Consti-
tucin de 1819, aparecen en el texto constitucional seis Secretaras con
la posibilidad de que se agruparan dos o ms de ellas en nna: Relaciones
Exteriores, Interior, Justicia, Hacienda, Marina y Guerra;' Secretaras
que en realidad correspondan a las funciones esenciales y clsicas nece-
sarias para la existencia de todo Estado y, en particular, del Estado
Liberal-Burgus de Derecho que se crea a partir de 1811 a imagen y
semejanza de los recin creados con posterioridad a la Revolucin Fran-
5. La Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan) y la Comisin de

Administracin Pblica fueron creadas en 1958.
6. V, lo indicado en el Captulo Segundo.
7. Art. 1, Seccin Sexta, del Ttulo VI[ de la Constitucin de 1819, en Luis Marias
Otero, UJ Constituciones de Venezuela, Madrid, 1965, p. 180. En las notas suce-
sivas, todas las citas relativas a los textos constitucionales anteriores al de 1961 se
referirn a esta obra.
cesa." Estas Secretarias se reducen a cinco, al no incluirse la Secretara

de Justicia en la enumeracin del texto constitucional de 1821,9 y llegan
a tres en la Constitucin de 1830, al preverse las Secretaras de Interior
y Justicia; de Hacienda; y de Guerra y Marina." Esta Constitucin de
1830, es el ltimo de los textos constitucionales venezolanos que incluy
la enumeracin de las Secretaras o despachos ministeriales, pues en
la Constitucin de 1857, si bien se exigan cuatro Secretaras, no se les
indic competencias especficas, cuya determinacin se dej a la Iey.?
Por ello, por Ley de 25 de mayo de 1857 se establecieron las cuatro
Secretaras siguientes: Interior y justicia: Relaciones Exteriores e Instruc-
cin Pblica; Hacienda; y Guerra y Marina." A partir del texto COnsti-
tucional de 1858 se adopta la frmula que, con variantes menores, existe
en la actualidad: el nmero y competencia de las Secretarias se deja a
regulacin legalY ~n 1862, en virtud de la Guerra Federal, el General
Pez, entonces Presidente de la Repblica, dispuso por Decreto la inte-
gracin de las cuatro Secretaras del Despacho sealadas, en una Secre-
tarIa General, a la cual posteriormente dividi en cuatro Departamentos
con idnticas denominaciones." El ao de 1863, con motivo de la ins-
tauracin de la Federacin en Venezuela y aun antes de dictarse la
Constitucin Federal tic J864, se produce el hecho ms significativo de
la evolucin de la estructura ministerial durante todo el siglo pasado,
con la creacin, por Decreto de 25 de julio de 1863, del Ministerio de
Fomento," elevndose entonces a cinco los Ministerios, a los cuales se
les cambi el anterior nombre de Secretaras: Interior y Justicia; Fomento;
Relaciones Exteriores; Hacienda, y Guerra y Marina.
La evolucin de dicha estructura ministerial hasta 1936, se puede
resumir as: el Ministerio del Interior y de Justicia, aun cuando a partir
de 1874 cambia su denominacin por la de Ministerio de Relaciones
Interiores;" permanece bsicamente con sus mismas competencias. Lo
8. V. lo indicado en el pargrefo 3~.
9.Art. 136 de la Constitucin de 1821, loe. rit., pp. 214 Y 215.
10.Art. 134 de la Constitucin de 1830, lar. cit., p. 243.
11.Art. 65 de la Constitucin de 18~7, loco cir., p. 267.
12. V. en Recopilacin de Lqe.r 1 &rrd(lf de Vefte::JNld, Caracas, Tomo IU, p. 57.
13. Art. 100 de la Constitucin de 1858, loe. rit., p. 292.
14. V. Decretes de 1 y 9 de enero de 1862. V, en Leyes y Dec'etos .. _, cis., Tomo IV,
pp. 124 Y 142.
15. v. en GaJe1'a del Ministe,io de Fomento, Tomo I (Documentos pan' la historia del
Ministerio de Fomento), Caracas, 1963, p. 15, Y en yes y Deueto! ... , cit., Tomo
IV, p. 264.
16. V. Ley del 6 de junio de 1874, en Leyes y Decretos ..., ctt., TOIl1(} VII, p. 195.
mismo puede decirse de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de

Guerra y Marina. En cuanto al Ministerio de Hacienda, el hecho funda-
mental de su evolucin lo constituye la creacin separada de un Minis-
terio de Crdito Pblico en 1864, e! cual se refunde con aqul en 1892,
para restablecerse de nuevo en 1898 y refundirse definitivamente en
el Ministerio de Hacienda en 1899." En todo caso, el paso fundamental
que se produce en la estructura ministerial, se origina evidentemente con
la creacin en 1863 de! primero de los ministerios con competencia no
tradicional, e! Ministerio de Fomento, cuyo nombre slo se cambia mo-
mentneamente en 1898 por el de Ministerio de Agricultura, Industrias
y Comercio;" del cual surgieron sucesivamente los siguientes otros Minis-
terios: en 1874 el Ministerio de Obras Pblicas;" en 1881 el Ministerio
de Instruccin Pblica;" en 1891 y en 1898, el Ministerio de Correos
y Telfonos con una duracin muy efmera;" en 1931 el Ministerio de
Salubridad y Agricultura y Cra."
En esta forma, para el momento de la muerte de! dictador Gmez,
en 1935, existan los siguientes ocho despachos ministeriales: Ministerio
de Relaciones Interiores, de Obras Pblicas, de Fomento, de Salubridad
y Agricultura y Cra, de Instruccin Pblica, de Relaciones Exteriores,
de Hacienda y de Guerra y Marina."
En 1936 se produce una nueva etapa en la evolucin del Estado
y la sociedad venezolana, que ya hemos referido," y se abre paso defi-
nitivamente a las bases de configuracin del Estado Social de Derecho,
que comienza no slo a fomentar las actividades econmicas y sociales,
sino a prestar servicios y a conformar la realidad econmica y social.
Ello se traduce en la evolucin ministerial posterior a 1936. En efecto,
ese mismo ao, e! gobierno de transicin crea e! Ministerio de Comu-
nicaciones con competencias que antes correspondan al Ministerio de
Fomento; el Ministerio de Salubridad y Asistencia Social se divide en
17. V. Decretos de 30 de mayo de 1864 y 7 de octubre de 1892; Ley de 9 de marzo de

1898; Decreto de 23 de octubre de 1899, relativas a la organizacin ministerial, en
la Recopilacin de Leyes y Decretos ... , cir., Tomo IV, p. 358; Tomo XVI, p. 190;
Tomo XXI, p. 26, Y Tomo XX1I, p. 622, respectivamente.
18. V. Ley de 9 de marzo de 1898, en Leyes y Decretos. .. , cit., Tomo XXI, p. 26.
19. V. Ley de 6 de junio de 1814, en Leyes y Decretos .. '! cit. Tomo VII, p. 195.
20. V. Ley de 24 de mayo de 1881, en Leyes y Decretos. .. , ca., Tomo IX, p. 25-1.
21. V. Leyes de 27 de junio de 1891 y de 9 de marzo de 1898, en Leyes y Decretos,
cit., Tomo XV, p. 325, Y XXI, p. 26, respectivamente.
22. V. ley de 28 de mayo de 1931, en Leves y Decretos ... , ca., Tomo UV, p. 139.
23. V. Ley de 21 de julio de 1933, en Leyes y Decretos, .. , ct., Tomo LVI.
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dos: e! Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y e! Ministerio de

Agricultura que posteriormente, ese mismo ao, adquiere el nombre
de Ministerio de Agricultura y Cria; y se le cambia e! nombre al Minis-
terio de Instruccin Pblica, en Ministerio de Educacin." En 1937, se
crea e! Ministerio de Trabajo y Comunicaciones con la asignacin al
antiguo Ministerio de Comunicaciones, de las competencias que tena
la Oficina Nacional de! Trabajo adscrita al Ministerio de Relacio-
nes Interiores;" y dicho Ministerio, en 1945, es dividido en dos: el
Ministerio de! Trabajo y e! Ministerio de Comunicaciones." En 1950,
el Estatuto de Ministerios cre el Ministerio de Justicia, con las com-
petencias que en ese sector tena el Ministerio de Relaciones Interiores;
y el Ministerio de Minas e Hidrocarburos, COn competencias asignadas
hasta ese momento al Ministerio de Fomento; y se le cambi el nombre
al Ministerio de Guerra y Marina por el de Defensa." De acuerdo con
este texto legal, en 1975 la estructura ministerial de Venezuela com-
prenda entonces los siguientes trece ministerios: Relaciones Interiores,
Relaciones Exteriores, Obras Pblicas, Trabajo, Comunicaciones, Fornen-
to, Minas e Hidrocarburos, Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y
Cra, Educacin, Justicia, Hacienda y Defensa.
Ahora bien, a ms de veinticinco aos de dictado el Estatuto Org-
nico de Ministerios, y definidos Jos fines de! Estado en la Constitucin ele
1961, resulta evidente que la estructura ministerial ele Venezuela no
fue configurada para los fines del Estado Cjue se desgajan en la Consti-
tucin de 1961 ya analizados," y mucho menos para un Estado Demo-
crtico y Social de Derecho como el que formalmente sta regula,"
para asumir e! reto del desarro.lo en el ltimo cuarto elel siglo xx. Al
contrario, dicha estructura, a travs de un proceso de desgajamicnto y
agregacin, si acaso responda a las exigencias de la Venezuela ele 1936,
ele 1950 o de 1961."
25. V, ley de 25 de febrero de 1936, en Leyes y Decretos .. _, cis., Tomo LIX, Vol. 1,
p. 76.
26. V. Decreto de 12 de marzo de 1937, en Leyes y Decretos. .. , cit. Tomo LX, p. 184.
27. V. Decretos NQ 4 de 21 de octubre y NQ 21 del 30 de octubre de 1945, en Gaceta
Oficial NI' 21.841 Y N~ 21.817, de 2.7 y 30 de octubre de 1915, respectivamente.
28. V. el Estatuto Orgnico de Ministerios de 30 de diciembre de 1950, en Gaceta Oficial
N'l 23.418, de la misma fecha.
29. V. lo indicado en el pargrafo 5 Q
30. V. 10 indicado en el Captulo Segundo.
31. La distancia que separa administrativamente a la Venezuela de 1950 de la de los
aos setenta, se puede apreciar de slo comparar el monto del presupuesto nacional
en 1936, de alrededor de 160 millones de bolvares, o el de 1961, de alrededor de
Las oficinas presidenciales y los 6rganos con autonoma [sncional

A partir de la dcada de Jos cincuenta, en todo caso, y frente a las
insuficiencias de la administracin ministerial para cumplir las nuevas
tareas que se le exigan al Estado, puede decirse que los ministerios
dejaron de tener el monopolio de la Administracin Central. En 1958,
en efecto, se cre formalmente una oficina presidencial de carcter per-
manente, la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin [Cordi-
plan) ,33 Y en ese mismo ao, surgira otra oficina presidencial que ha
perdurado hasta la dcada de los setenta, la Comisin de Administracin
Pblica," aun cuando originalmente no fue la intencin de creerle con
carcter permanente." Por otra parte, en 1970 se adscribieron a la
Presidencia de la Repblica la Oficina Central de Personal 3& y la Oficina
Central de Informacin," Con la cual en 1975 hay cuatro oficinas pre-
sidenciales, pero con diversos rangos."
Pero, indudablemente, la estructura de la Administracin Central
en Venezuela no se ha quedado en las organizaciones ministeriales o en
las oficinas presidenciales, sino que, sucesivamente, formando parte de
7.000 millones de bo[vares, en relacin con el presupuesto para 1975, de ms de
40.000 mil!oncs de bolvares. Los (im:s y las exi;:endas <lel Estado puede decirse que,
desde 1936 hasta la dcada de los setenta, cambiaron raaiClllmente, r sir embargo,
las estructuras administrativas ministeriales, en trminos generales, haban permane-
cido casi invariables.
32. El ncleo que provoc la creacin de Cordiplan fue, indudablemente, la Oficina de
Estudios Especiales de la Presidencia de la Repblica que funcion en los aos
cincuenta. V. Comisin de Administracin Pbli,d (CAP), 1lf<'J'n/i! sore la Re
forma de 14 Administracin Pblica Nacional, Caracas, 1972, Vol. Il, pp. 14 Y SS.
Cordiplan fue creado por Decreto-Ley N" 492 de 30-12~8, publicado en GO
N" 2~.8~0 de 30-12-~8. V., en general Cerdlplan, La Planificacin el Vmez/lda,
Normas legales y reglamentarias, Caracas, 1973, pp. 19 Y ss.
33. La Comisin fue creada por Decreto N 287 de 27 de junio de 19~8, publicada en
GO N" 25.694 de 27-6'~8, y fue reglamentada por Decreto N" 103 de 23-769,
publicado en GO N" 28.982 de 30-7-69.
34, Cfr, A1Jan-R. Brewer.Carlas, L? R4(mna Ad.ministratif'a en Venezuela 1969-1973:
Expetiellas, Tcticas y Criterios, 1 Seminario Latinoamericane, de Reforma Admi.
nistranva, Rio de Janeiro, 1973, pp- 1 Y ss. publicado en INAp Reform4 A,hnims-
trativ'l: Experiencias Latino4meric4,/<Is, MxIco, 1975, pp. 193 y' ss.
35. La OCP se cre como una unidad orgnica dentro de la Comisin de Administracin
Pblica desde mediados de la dcada de los sesenta, y en 1970 la ley de C3rrera
Adminstrativa la elev a la categora de Oficina Presidencial. V. Arts. 8 y ss. de
la Ley de Carrera Administrativa de 4-9-70, en GO N" 1.428, Extr., de 4-9-70, refur,
rnada por Decreto-Ley N 914 de 135-n, en GO Ni' 1.745, Extr., de 23575.
36. Cfl., CAP, Informe sobre la Re/alma de la Administracin ... , cit., Yol. JI, p. 175.
37_ En 1974, por ejemplo, pOI' primera vez SI.' designaron como Ministros de Estado,
tanto al Jefe de Cordplan como al Jefe de la Oficina Central de Informacin. Por
otra parte, la OCP ha estado adscrita, de hecho, a la Secretara General de la Presi-
dencia desde 1970; y desde 1969, la CAP se adscribi a Cordiplan (V. Decreto
N" 28 de 9-4-69, en GO N" 28.893 de 11-469).
la Administracin Central, se han ido creando y configurando diversos

rganos con autonoma funcional: la llamada "administracin contra-
lora" atribuida a la Contralora General de la Repblica configurada
como rgano auxiliar del Congreso;" la "administracin electoral" atri-
buida al Consejo Supremo Electoral;" la administracin del Ministero
Pblico atribuida a la Fiscala General de la Repblica;" el Consejo
de la Judicatura," y la Procuradura General de la Repblica." El signo
comn de estas organiaaciones, salvo por lo que respecta a la Procura-
dura General de la Repblica, es que gozan de autonoma funcional
respecto de todos los rganos del Estado (legislativos, ejecutivos o judi-
ciales), correspondiendo adems el nombramiento de sus directivos al
Congreso en el caso del Contralor General de la Repblica, del Fiscal
General de la Repblica y de Jos miembros del Consejo Supremo Elec-
toral; al Congreso y al Ejecutivo Nacional en el caso del Procurador
General de la Repblica; y a los tres organismos del Estado en el caso
de los miembros del Consejo de la Judicatura.
La administracin descentralizada
Pero paralelamente al desarrollo y posterior estancamiento de la
estructura ministerial, que configura el ncleo de la Administracin
Central del Estado, Venezuela tampoco ha escapado del fenmeno uni-
versal de crecimiento, generalmente inorgnico, de la administracin
descentralizada, es decir, de los establecimientos pblicos, particular-
mente, de los institutos autnomos y de las empresas del Estado. Este
fenmeno, hasta cierto punto, puede considerarse como una caracterstica
de la transicin del Estado liberal tradicional abstencionista al Estado
Social de Derecho, pues ste, ante la incapacidad de su estructura tradi-
cional ministerial para asumir 16s nuevos cometidos que las exigencias
econmicas y sociales le fueron planteando, opt por establecer una
38. Art. 236 de la Constitucin y Ley Orgnica de la Contralorta General de la Reo-
blica de 4-1-75, en GO N9 1.712, Exn., de 6-1-75, la cual entr en vigencia el 7-7-75
(V. Arz. 117). Esta ley fue reformada por ley de 5-675 en ca 1.756 Extr. de
30-6-75.
39. Art. 113 de la Constitucin y Arts. 38 y ss. de la Ley Orgnica del Sufragio de
6-9-73, en CO N~ 1.609, Extr., de 6-9-73.
40. Arts. 215 y ss de la Constitucin y ley Orgnica del Ministerio Pblico de 16-9-70,
en ca NQ 1.43'i, Exrr., de 16-9-70.
41. Art. 217 de la Constitucin y Art. 34 de la ley Orgnica del Poder Judicial de
26-8-69, en ca NQ 1.333 de 16-969, mediante la cual se cre dicho Consejo. Dicha
Ley se modific en 1974. V. ca NQ 1.692 de 4-10-74.
42. Arts. 200 y ss. de la Constitucin y ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica de 20-12-65, en CO NQ 27.921 de 22-1265.
lOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS 363
estructura administrativa paralela a la administracin central: la admi-

nistracin descentralizada.
Esta realidad incontestable e importantsima de la administracin
descentralizada, cuyo desbordante crecimiento en Venezuela se ha pro-
ducido en menos de cincuenta aos, por supuesto que ha provocado la
ruptura de los moldes y esquemas tradicionales de la Administracin
Pblica y del derecho administrativo. En efecto, la estructura ministerial,
tan importante durante ms de un siglo en Venezuela, comenz a decli-
nar a partir de la dcada de los aos cincuenta, cuando se produce un
verdadero florecimiento de la administracin descentralizada, lo cual
se acentu en la dcada de los sesenta. Por otra parte, la forma or~~a
nizativa que se adopt en cada caso en la administracin descentrali-
zada, fue tan variada que, en la actualidad, lejos de existir una o dos
frmulas para su operacin, existe \.I.O museo viviente de tipos diferentes
de establecimientos pblicos, institutos autnomos y empresas del Estado,
que concurren con los ministerios y muchas veces contra ellos, en 18
realizacin de los fines del Estado. Las formas de la actividad admi-
nistrativa de acuerdo con los criterios COmnmente empleados en el
derecho administrativo, can el crecimiento de aqullos, tambin han
pasado de las actividades tradicionales de polica, fomento y servicio
pblico, hacia las de gestin econmica, en las cuales el Estado asome
la realizacin directa de actividades industriales o comerciales, C011 carc-
ter de exclusividad o en concurrencia con los particulares!"
Ahora bien, en Venezuela, el crecimiento de la administracin des-
centralizada H mediante la creacin de entes jurdicos separados de la
estructura ministerial tradicional para la realizacin de los nuevos come-
tidos que el Estado ha ido asumiendo a todo lo largo de este siglo,
se inici en 1928 con la creacin del Banco Obrero (BO), y del Banco
Agrcola y Pecuario (BAP), transformados en 1975 en el Instituto Nacio-
nal de la Vivienda y en el Instituto de Crdito Agtloola y Pecuario;
el primero como entidad financiera y de construccin y administracin
de viviendas; }' el segundo como entidad financiera y de fomento de la
agricultura, la cra y la pesquera, C011 funciones poster:ores C-Jl el campo
de la comercializacin de productos agrcolas. Estos fueron los dos i05-
43. Cfr. sobre esto AlJan_R. Brewer_CllrilS, L1/ Empnf,F#J pJbJ.bt.f #N d Dt'rt'd,t> Com/M-
rado, Caracas, 1968, pp- 23 Y SS.; Y en la Nota Introductiva a Alfan-R. Brewer,
Carias, El Rgimen ]ur"/ico-AdmillistrRVO de la Naciollalidad y Cirldad,ma Vene-
zolanas, Caracas, 1965. p. 8.
44. V. CAP, Informe sobre la R.eforma de la Admillistl"1cin Pblica Narional, cit.,
Vol. J, pp. 300 Y ss.
titutos autnomos creados en la dcada de los aos veinte. En la dcada

de los treinta, y particularmente con posterioridad a la muerte de Gmez
en 1935, el gobierno de transicin iniciado en 1936 dio un gran impulso
a la creacin de entidades descentralizadas, inicindose as una poltica
de intervencin estatal en la vida econmica y social, lo cual como se dijo,
marca el inicio de la transformacin del Estado liberal tradiciooal en el
Estado Social de Derecho de las ltimas dcadas." En efecto, en 1937 se
cre la Lnea Aeropostal Venezolana (LAv] , como instituto autnomo,
cuya funcin inicial fue el desarrollo del transporte areo en el interior
de! pas. Ese mismo ao Se cre el Banco Industrial de Venezuela (urv},
cuya forma hbrida de establecimiento pblico con capital mixto con
posibilidad de participacin de capital privado, muestra la forma tmida
cmo el Estado comenz a intervenir en campos puramente econmicos,
como el que le corresponda a dicha institucin bancaria. Dentro de la
misma orientacin, en 1938 se cre el Banco Central de Venezuela, tam-
bin como establecimiento pblico de capital mixto, en e! cual particip
el capital privado hasta 1974, cuyas funciones esenciales han sido realizar
todo el control y regulacin de los aspectos monetarios y crediticios del
pas. En el mismo ao 1938 se crearon dos instituciones fundamentales
en el campo social: el Instituto Nacional de Higiene y el Consejo Vene-
zolano del Nio (CVN). En 1940 se crea el Instituto Venezolano de los
Seguros. Sociales (IVSS), aun cuando su funcionamiento comienza en
1944; yen 1943 se crea el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS),
el cual absorbi, en 1958, el Instituto Autnomo de Abastecimiento de
Agua para Margarita y Coche, creado ese mismo ao. En 1943 se cre
el Instituto Autnomo de la Ciudad Universitaria, que tuvo a su cargo
la construccin de la sede de la Universidad Central de Venezuela, cor-
poracin pblica autnoma que posteriormente absorbi sus funciones
en 1958.
Despus del golpe de estado que llev al partido Accin Demo-
crtica al poder, se produjo el inicio de otro repentino incremento de
la administracin descentralizada, debido a la vocacin decididamente
intervencionista del gobierno en el campo econmico y social." En esta
forma, en 1946 se crearon seis institutos autnomos: el Instituto Aut-
nomo Administracin Ferrocarriles del Estado, creado para asumir la
administracin de los ferrocarriles expropiados a las empresas inglesas

46. V. 10 indicado en el pargrafo 3.
y alemanas; el Patronato Nacional de Comedores Escolares, posterior-

mente absorbido por el Instituto Nacional de Nutricin; la Corporacin
Venezolana de Fomento, para estimular financieramente el desarrollo
econmico del pas; el Instituto Pro Alimentacin Popular y el Consejo
Nacional de Universidades, posteriormente extinguidos como institutos
autnomos. En 1947 se constituy, tambin como empresa del Estado,
el Centro Simn Bolvar C. A., que ha actuado como agencia de reno-
vacin urbana en el centro de Caracas; y se cre el Instituto Autnomo
Diques y Astilleros Nacionales, extinguido en 1975 por la organizacin
de la industria naval del Estado.
Con posterioridad a la cada del rgimen democrtico en 1948 y
durante el perodo de la dictadura de Prez Jimnez hasta 1958, se
produjo un florecimiento inusitado de la administracin descentralizada,
crendose en dicha dcada diecisiete organismos, como consecuencia del
auge del petrleo y la demanda de nuevos servicios, derivada del incre-
mento de Ia poblacin. En efecto, en 1948 se cre el Consejo de Bienes-
tar Rural bajo la forma de asociacin civil auspiciada por el Estado.
En 1949 se cre el Instituto Nacional de Deportes, se transform el
Instituto Tcnico de Inmigracin y Colonizacin en el Instituto Agrario
Nacional, y se constituy el Banco de Fomento Comercial de Venezuela,
como filial de la Corporacin Venezolana de Fomento. Ese mismo
ao, las acciones sociales del Estado fueron reforzadas con la creacin
del Instituto de Previsin Social de las Fuerzas Armadas Nacionales
(IPSFAN), del Instituto de Previsin y ASistencia Social para el per-
sonal del Ministerio de Educacin (IPASME); del Patronato Nacional de
Ancianos e Invlidos, y del Instituto Nacional de Nutricin, <lue poste-
riormente, en 1968, absorbi al Patronato Nacional de Comedores Esco-
lares. Bajo la forma de sociedad annima, se constituyeron, en 1950,
la empresa Minas de Carbn de Lobatera, y en 1951 el Banco de Fomen-
to Regional de los Andes. En 1952 se cre el Instituto Nacional de
Canalizaciones destinado fundamentalmente a permitir la navegacin en
el ro Orinoco y el lago de Maracaibo. La Caja de Trabajo Penitenciario
fue creada en 1953 para fomentar el trabajo en las crceles y prisiones,
y en ese mismo ao se cre el Crculo de las Fuerzas Armadas. Como
sociedad mercantil se constituy la Transportadora Martima Venezolana
en 1953. El ao siguiente se cre el Instituto Venezolano de Neurologa
e Investigaciones Cerebrales, el cual se transform, en 1959, en el Insti-
366 DERECHO ADMINISTRATiVO
tuto Venezolano de Investigaciones Cientficas (lVIC). Asimismo, ese

ao se cre el Instituto para la Capacitacin y Recreacin de los Traba-
jadores (INCRET), y el Estado adquiri la totalidad de las acciones
de la Compaa Nacional Te!fonos de Venezuela (CANTV), antes
de capital mixto con participacin de capital ingls. En 1955 se cons-
tituy la Corporacin Nacional de Hoteles y Turismo (CONAHOTU) y
la Compaa Annima Venezolana de Navegacin (CAVN), ambas como
compaas annimas de capital pblico, habindo surgido de la primera
en 1973 un instituto autnomo: la Corporacin de Turismo de Venezuela.
En 1956 se crearon dos nuevos institutos autnomos: e! Hospital Uni-
versitario de Caracas y e! Instituto Venezolano de Petroqumica; y una
compaa annima: e! Banco de Fomento Regional del Estado Zulia.
Con motivo de la caida de! gobierno de Prcz Jimnez, en 1958,
el gobierno provisional durante ese ao y el siguiente, le dio un impulso
decisivo al crecimiento de la administracin descentralizada. En efecto,
en 1958 se cre el Instituto Nacional de Hipdromos, el Instituto de
Oficiales de las Fuerzas Armadas en Situacin de Disponibilidad y Retiro,
y la Universidad de Oriente. En ese mismo ao se form la Compaia
Annima de Administracin y Fomento Elctrico (CADA FE) , la cual,
al ano siguiente, absorbi todas las empresas que en el campo de la
distribucin de energia elctrica haba constituido la Corporacin Vene-
zolana de fomento. Esta Corporacin, por otra parte, en 1959, consti-
tuy la empresa Centrales Azucareros C. A., a la cual se transfirieron
diversos centrales de produccin de azcar. En ese mismo ao se cre,
como patrimonio autnomo, el Fondo Nacional del Caf y Cacao, divi-
dido en dos institutos autnomos en 1975; Y como institutos autnomos,
el Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE) y el Consejo
Nacional de Investigaciones Agrcolas.
En la dcada de los sesenta, y a todo lo largo de la actuacin de
los gobiernos democrticos, el florecimiento de la administracin des-
centralizada no ha sido menos importante. En efecto, en ]960 se crearon
e! Instituto Nacional de Cultura y Bellas Artes (INcmA), la Corpora-
cin Venezolana del Petrleo (cvp), la Compaa Annima V cnezolana
Internacional de Aviacin S. A. (VIASA), con participacin del capital
privado, y la Corporacin Venezolana de Guayana (CVG). En ] 961
se cre el Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias y la Admi-
nistracin del Parque del Este, habiendo sido stos, Jos ltimos institutos
creados dura.nte este perodo, conforme a las previsiones de la Consti-

tucin de 1953.H
En efecto, al promulgarse la Constitucin de 1961, se produjo una
evidente disminucin en el crecimiento de la administracin descentra-
lizada, pues al contrario de 10 previsto en la Co.nstitucin de 1953, con-
forme a ella, el Poder Ejecutivo no puede crear por s solo institutos
autnomos, sino que stos requieren, para su constitucin, de una ley."
Esta disposicin limitativa, sin embargo, no redujo la poltica de descen-
tralizacin que a nivel ejecutivo se vena desarrollando, y la misma se
ejecut a travs de canales irregulares o distintos a los exigidos por la
Constitucin. En esta forma, se recurri a diversas fi~4'uras distintas del
instituto autnomo para la descentralizacin, evitando la intervencin
del Parlamento: se apel de nuevo a la figura del patrimonio autnomo,
no prevista en la legislacin venezolana," al constituirse la Comisin
Nacional de la Pequea y Mediana Industria, transformada en 1974 en
Instituto Autnomo; se recurri a la forma jurdica de la Fundacin del
derecho privado para constituir, en 1961, la Fundacin Instituto Vene-
zolano de Productividad (INPRO) y la Fundacin para el Desarrollo
de la Comuindad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN); en 1964,
la Fundacin para el Desarrolla de la Regin Centro-Occidental (FUD.E-
co}; en 1966, la Fundacin para la Capacitacin e Investigacin Apli-
cada a la Reforma Agraria (CIARA), y en 1969, la Fundacin Fondo
de Solidaridad Social (FUNDASOCIAL); se adopt la forma jurdica
de la asociacin civil, tambin de derecho privado, para la constitucin
del Fondo de Desarrollo Algodonero, en 1962; del Fondo de Desarrollo
del Ajonjol, en 1964, )' del Fondo de Desarrollo Frucola, en 1966;
y se constituyeron bajo la forma de sociedades mercantiles. en 1962, la
empresa Almacenes y Depsitos Agropecuarios C. A. (ADAGRO), COmo
filial del Banco Agrcola y Pecuario; en 1964, las empresas CVG Side-
rrgica del Orinoco (SIDOR) y CVG Electrificacin del Caron C. A.
(EDELCA), corno filiales de la Corporacin Venezolana de Guayana; en
1965, el Banco de Fomento Regional de Coro S. A.; en 1967, el Banco
de Fomento Regional de Guayana e A., la empresa Venezolana del
47. E.l artculo lOS, a. 3\ de la Constitucin de 1953, atribur al Presidente de la Rep.
bJJCJ, en Consejo de Ministros, la creacin de "nuevos servicios publicos autnomos o
dependientes de la administracin nacional, y suprimir Q modificar los' que existan".
48. El. artculo 230 de la Con.stitudn d~ 1961 establece que "slo por ley, y en ccoor-
mIdad con la ley Orgmca respectiva, podrn crearse institutos autnomos".
49. Cfr. CAP. Informe obre la Refa,ma de la AdminiJmui6n P~bljra Nao/lal, cit.,
Vol. J, pp. 360 Y ss.
368 DERECJ-JO ADMINISTRATIVO
Nitrgeno S. A. (NlTROVEN) y la Empresa Nacional de Salinas (ENSAL),

ambas como filiales del Institnto Venezolano de Petrognmica. Asi-
mismo, en 1967, se constituyeron por el Ejecutivo Nacional, sin in-
tervencin parlamentaria, como universidades experimentales, la Uni-
versidad Simn Bolvar y la Universidad de la Regin Centro-Occidental.
La utilizacin de la forma jurdica del instituto autnomo, despus
de promulgada la Constitucin de 1961, se reinici en 1964, con la
creacin de la Corporacin de los Andes y con la constitucin formal
de! Banco de los Trabajadores, en 1966, con una forma jurdica hbrida,
de sociedad annima creada por ley. Ese mismo ao de 1966 se cre
el Banco Nacional de Ahorro y Prstamo; en 1967, el Banco de Desa-
rrollo Agropecuario; en 1968, el Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tecnolgicas (CON/CIT); en 1970, la Corporacin de
Mercadeo Agrcola, e! Instituto de Comercio Exterior (ICE) y la Cor-
poracin de Desarrollo de la Regin Nor-Oriental (CORPORlENTE);
en 1971, el Instituto Autnomo Aeropuerto Internacional de Maigueta y
la Corporacin de Desarrollo de la Regin Centro-Occidental (CORPO-
OCCIDENTE), y en 1973, la Corporacin de Turismo de Venezuela y e!
Instituto Nacional de Parques, que absorbi al Instituto Administracin
del Parque del Este; todas como institutos autnomos, es decir, mediante
ley del Congreso.
En junio de 1974, al aprobarse la Ley de Medidas Extraordinarias
en Materia Econmica y Financiera, mediante sendos Decretos-Ley se
constituy como instituto autnomo el Fondo de Inversiones de Vene-
zuela, y como patrimonios semi-autnomos e! Fondo de Crdito Indus-
trial y e! Fondo de Crdito Agrcola, para lo cual se modificaron las
disposiciones de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, rela-
tivas a la unidad del Tesoro, y de acuerdo a la misma Ley, mediante
Decretos- Leyes, se acord la creacin de sendas empresas pblicas para
el desarrollo de la industria naval y de la industria aeronutica.
Es evidente que la creacin en menos de cuarenta aos (1936 a
1975) de ms de cien entidades descentralizadas, muchas de las cuales
han sido desgajadas de la administracin central ministerial, sin que
dicho proceso haya obedecido a algn plan previo o se haya reali-
zado con base a criterios preestablecidos, no slo ha producido una
desintegracin del conjunto de la Administracin Pblica, originando
innumerables problemas de coordinacin y control, sino 'jue ha afectado
LOS SUPUESTOS ADMINiSTRATIVOS 369
la autoridad y poder ministerial, tan importante dentro de la estructura

formal del Poder Bjecutivo."
Ahora bien, el crecimiento desbordante de la administracin des-
centralizada en Venezuela, y .la importancia material y financiera, en
aumento, de la misma, han venido planteando innumerables problemas
de orden jurdico, administrativo y poltico, que es necesario destacar
para percibir el impacto que las instituciones que la componen han
tenido en el contexto de la Administracin Pblica venezolana. En
primer lugar, es necesario destacar que la actividad administrativa reali-
zada por va descentralizada ha producido, en medio siglo, una trans-
formacin total respecto de las formas jurdicas utilizadas por el
Estado para su accin. No slo la nocin de establecimiento pblico Sl
o personas jurdicas de carcter pblico So se adoptan en nuestro orde-
namiento jurdico, como entes estatales distintos de las personas pblicas
territoriales tradicionales (Repblica, Estados y Municipios), fundamen-
talmente a travs de la figura de los institutos autnomos," sino que
el Estado convierte en prctica comn la utilizacin, para la realizacin
de sus fines, de formas tpicas del derecho privado, como las funda-
ciones, las sociedades mercantiles y las asociaciones civiles. Por otra
parte, la misma figura de los establecimientos pblicos, despus de la
evolucin citada, no se identifica con los institutos autnomos, sino
que aqulla es el gnero de las personas jurdicas de derecho pblico
y stos SOn una de sus especies: los establecimientos pblicos institu-
cionales. S4 Adems de ellos, pueden ubicarse con claras distinciones,
50. Para darse Cuenla de ello, basta apreciar no slo las reas de actividades dentro de
los diversos sectores qlle dirhas entidades realizan, tal romo se ha visto y se aprecia
de la sola denominacin de las diversas instituciones, sino la importancia econmica
y financiera .que los mism?s. rienen en el secto:r pblico en su conjunto. En efecto,
la partICIpaCin de la admJDlstrllC1D aeS!'entr4lJuadl dentro del sector pblico veee-
zolano, se estima en el orden del ~o por ciento, con tendencia creciente, lo cual
representa cerca del 1~ por ciento del Producto Territorial Bruto. En particular,
durante el perodo 196~19G9, la administracin descentralizada moviliz recursos
por 30.971,1 millones de bolvares, equivalentes al 46,8 por ciento de los del sector
phlcc consolidado.. E~ .eI IY. Pian de la, Nacin (197Q1974) se previ que la
ImportancIa de la a~lnIstracI,?n descenerahzada se ele""ra a Un 53,4 por dento,
lo cual resulta ms SI ee conSIdera que el 61,~ por ciento de los gastos de capital
del sector pblico son realizados a travs de la administracin descentralizada. V.
CAP, Informe Jobre la Reforma de la Adminij/radn Ptib/i", Nacional, cit., pp.
3t8 Y ss.
51. Art. 538 del Cdigo Civil.
~2. Art, 124 de la Constitucin.
53. Art. 230 de la Constitucin y Titulo rv de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica
Nacional. en GO N' 1-660, Extr., de 21-67-1.
54. V. CAP, Informe Jobre la Reforma de /a Administracin PbJi(a NadonaJ (il
Vol. J, pp. 307 Y es. ' .,
sobre todo en cuanto a la atenuacin o eliminacin del control de tutela

de parte de la administracin central, los establecimientos pblicos de
economa mixta, en los cuales la persona jurdica, aun siendo pblica,
admite en su capital la participacin de los particulares, como era el caso
del Banco Central de Venezuela;" y los establecimientos pblicos corpo-
rativos, en los cuales una determinada comunidad o "corporacin" se
constituye en la esencia de la existencia de la persona pblica, como es
el caso de las Universidades Nacionales Autnomas. Esta variedad de
formas jurdicas," no slo ha producido una variedad de regmenes
jurdicos a aplicar en cada caso, sino un innumerable catlogo de con-
troles que, de aplicarse todos, se correra el riesgo de paralizar la acti-
vidad de la administracin descentralizada." En esta forma, un reciente
esfuerzo por racionalizar los controles que se deben ejercer sobre los
distintos entes descentralizados fue la publicacin del Reglamento de
Coordinacin, Administracin y Control de la administracin descen-
tralizada, en 1970."
La Administracin Pblica y la perl0nalidad del Estado

De todo el anterior panorama resulta con evidencia que dentro del
complejo de rganos estatales, separados de las Cmaras Legislativas
y de los Tribunales, la Administracin Pblica se configura por una
serie de rganos de la administracin central, de la administracin des-
centralizada (autonoma orgnica) y de otras administraciones COn auto-
noma funciona!. Puede decirse entonces que en este sentido' es que
adquiere relevancia la separacin orgnica de poderes.
Pero si bien resulta claro de la conformacin histrica del Estado
y de nuestro ordenamiento legal y constitucional, que en el mbito nacio-
nal la Administracin Pblica es una parte de la organizacin del Estado,
distinta de las Cmaras Legislativas y de los Tribunales, tambin parece
cierto que es a ese complejo orgnico, que se denomina como Adrninis-
~;;. Sobre la naturaleza jurdica del Banco Central de Venezuela antes de 1974, v., espe-
cialmente, CAP, Informe sobre /a Rt10rma de la Administracin Pblica Nacional,
cit., Vol. 1, pp. 611 y ss.
'6. V. una enumeracin de las mismas y los entes que encuadran en cada categora, en
CAP, Informe sobre la Re/orma de la AdminiJlradn Pblica Naoft41, cit., Vol. 1,
pp. 296 Y SS., Y 306 Y ss.
'7. V" por ejemplo, A.R. Brewer-Caras, El Control de las AClivid4des Econmicas del
Euado en el Derecho Venezolano, Caracas, 1969, p. 70.
'8. Decreto N9 280 de 8 de abril de 1970, en Carela Oficial N9 29.190 de 14 de abril
de 1970.
lOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS 371
tracin, a quien corresponde, en el mbito interno, concretizar O mate-

rializar la personalidad estatal.
En efecto, el Estado venezolano, en realidad, no es una persona
jurdica, salvo en el mbito internacional, sino <]Ue est conformado por
tres personas pblicas territoriales: la Repblica, los Estados Federados
y los Municipios." En el mbito internacional, el Estado se confunde con
la persona pblica territorial nacional: la Repblica. Es ella <:jujeo acta
y obliga internacionalmente al Bsrado." En el mbito nacional (interno),
en cambio, la actuacin del Estado se manifiesta a travs de sus tres per-
sonas jurdico-territoriales, segn su mbito de competencia, por lo que
las obligaciones y potestades que la Constitucin asigna al "Estado" en el
mbito interno, en realidad se asignan a las tres personas territoriales
dentro del mbito de sus comperenclas."
Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que con-
forman el Estado, en el mbito interno, actan como personas jurdicas
entrando en relacin con los particulares coma sujeto de derechos titu-
lares de un inters pblico, que gestionan, a travs de sus Administra.
ciones Pblicas." De all que se haya dicho que slo cuando el Estado
acta como Administracin es verdadera y propia persona jurfdca."
Sin embargo, si bien ello es cierto, de all no puede concluirse que
el Estado no tenga personalidad jurdica. En Venezuela la tiene en sus
tres personas territoriales (la Repblica, Jos Estados y AJunicipios), aun
cuando dicha personalidad jurdica se concretice o materialice, normal-
mente, a travs de sus Administraciones Pblicas.
~9. V., por ejemplo, el artculo 47 de la Constitucin,

60. V., poc ejemplo, los art(ulos 128, 129 Y 130 de la Constitucin.
61. En multitud de normas, por ejemplo. la Constitucin asigna oblj~aciones y potestades
al Estado, y no slo a la Repblica: articules 72, 73, 75, 77, 78. 79, 83, 84, 9~. 97.
98. lO6, 131 Y lB. El Estild(l acta tarnbien, por supuesto, a travs de las personas
pblicas (estatales) no territoriales (establemienlo~ pblicos, instLWtos autnomoS).
Cir. E. Garda de Enterda Y TomsRamn Pemandez, CurJO de Di!I'Nbo Ad'lIi.
'Jlral"o, Tomo 1, Madrid 1974, p. 22.
62. Cfr. sentencia de la es} en SPA de l8.7_62, en GF N9 41, 1963. p, Il6.
63. V. Eduardo Carda de Enterria. "Verso un Conceuo di Diritto Amministrativo come
Dtrjtro St.atutarjo", en Rhta T,jmestraJe di Dimto PubbJko, Nos. 2-3, 1960, p. 323.
15. LA FUNCION IillMINISTRATIVA DENTRO DE LAS FUNCIONES
DEL ESTADO
Si bien puede decirse que en Venezuela rige el principio de la

separacin orgnica "de poderes" en el sentido de que el ordenamiento
constitucional distingue, a nivel nacional, los rganos que ejercen el
Poder Legislativo (el Congreso), de los rganos que ejercen el Poder
Ejecutivo (el Presidente de la Repblica y dems rganos de la Admi-
nistracin Pblica) y de los rganos que ejercen el Poder Judicial (Corte
Suprema de justicia y Tribunales), ello no implica que cada uno de
dichos rganos siempre tenga el ejercicio exclusivo de alguna funcin
estatal especfica. Es decir, tal como la Corte Suprema lo ha sealado
reiteradamente, la divisin de la Potestad Estatal (el Poder Pblico)
en ramas y la distribucin de su ejercicio entre diversos rganos, no coin-
cide exactamente con la "separacin" de las funciones estatales.' Por
tanto, el hecho de que exisea una separacin orgni.ca "de poderes" no
implica que cada uno de los rganos que lo ejercen tenga necesaria-
mente el ejercicio exclusivo de ciertas funciones, pues paralelamente
a las "funciones propias" de cada rgano del Estado, stos ejercen fun-
dones que por su naturaleza son similares a las que ejercen otros rga-
nos estatales." En otras palabras, paralelamente a sus funciones propias,
realizan funciones distintas a aquellas que les corresponden por su
naturaleza. s
El concepto de funciones del Estado es, por tanto, distinto al de
poderes del Estado. El Poder Pblico, sus ramas o distribuciones, consti-
tuye en s mismo, una situacin ju.rdica constitucional individualizada,
propia y exclusiva del Estado, mediante cuyo ejercicio ste realiza las
funciones que fe son propias. Las funciones del Estado, por su parte,
1. Cfr., por ejemplo, sentencia de la CF de 19-6-53, en GP N9 1, 19~3, p. 77; Y sen-

tencias de la CS] en SPA de 18-7.63, en GP N' 41, 1963, pp. 116 Y 117; de 27~68,
en GF N" 60, 1969, pp. 11~ Y ss.; Y de 9769, en GP N' 6~, 1969, pp. 70 Y ss.
2. V. lo indicado en el pargrafo 9. Cir. la sentencia de la CF de 196~3, en GF N9 1,
19'3, p. 77; y la sentencia de la CFe en SPA de 187-63, en GP N~ 41, 1963,
p.116.
3. V. sentencia de la CS] en SPA de 18.'.63, en GF N~ 41, 1963, pp. 116 Y 117.
V. lo indicado en el pargtafo 9, particularmente en la Nota N' ~O,
constituyen las actividades propias e inherentes al Estado.' La nocin

de Poder es entonces previa a la de funcin: sta se manifiesta como
una actividad estatal especfica realizada en ejercicio del Poder Pblico
(de una de sus ramas o distribuciones), por 10 que no puede existir una
funcin estatal sino cuando se realiza en ejercicio del Poder Pblico, es
decir, de la potestad genrica de obrar que tiene constitucionalmente el
Estado. Poder y funcin son, por tanto, distintos elementos en la acti-
vidad del Estado: el Poder Pblico como situacin jurdico-constitucional,
tiene su fuente en la propia Constitucin y existe la posibilidad de
ejercerlo desde e! momento en que est establecido en ella; la funcin
estatal, en cambio, presupone siempre el ejercicio del Poder Pblico por
un rgano del Estado, y slo cuando hay ejercicio concreto del Poder
Pblico es que se realiza una funcin estatal.
Ahora bien, en el mundo contemporneo pueden distinguirse cuatro
funciones bsicas del Estado: la funcin legislativa; la funcin de gobier-
no; la funcin administrativa, y la funcin jurisdiccional, a las cuales
pueden reconducirse todas las actividades del Estado. Estas funciones,
realizadas en ejercicio del Poder Pblico por los rganos estatales, sin
embargo, generalmente no estn encomendadas con carcter exclusivo
a diferentes rganos, sino que se ejercen por varios de los rganos
estatales.
La funcin legslatva
En efecto, la funcin legislativa en el Estado contemporneo es
aquella actividad estatal que se manifiesta en la creacin, modificacin
o extincin de normas jurdicas de validez general.' La funcin legis-
lativa de! Estado, en esta forma, si bien se atribuye como funcin propia
a los rganos que ejercen el Poder Legislativo, es decir, a las Cmaras
Legislativas, se realiza tambin por otros rganos del Poder Pblico.
En efecto, ante todo debe destacarse que la potestad de dictar leyes,
en el mbito nacional, corresponde a las Cmaras Legislativas actuando
como cuerpos colegisladores,' siendo estas leyes, por su generalidad e
imperatividad, e! tipo ideal de actos dictados en ejercicio de la funcin
legislativa. Pero en el ordenamiento jurdico venezolano, los otros rga.
4. Cfr. AllanR. Brewer-Carlas, La! Instituciones Fundamenta/e! del Derecbo Admins-

tratoo y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas, 1964, pp. 105 Y as.
5. Cft' sentencia de la es] en SPA de 18-7-63, en GF Nq 41, 1963, p. 116,
nos del Poder Pblico tambin ejercen esta funcin creadora de normas
jurdicas: el Presidente de la Repblica y otros rganos ejecutivos al
dietar Decretos-Leyes y Reglamentos;" y ciertos Tribunales de la Rep-
blica al dietar los reglamentos reguladores de las respectivas circuns-
cripciones judiciales." Por tanto, la funcin legislativa, como actividad
privativa e inherente del Estado mediante la cual sus rganos pueden
crear, modificar o extinguir con carcter general las normas del orde-
namiento jurdica, se ejerce por los tres grupos de rganos estatales en
ejercido del Pader Pblico: por las CJnaras Legislativas, actuando como
cuerpos colegisladores, en ejercicio del Poder Legislativo Nacional; por
el Presidente de la Repblica y ciertos rganos ejecutivos, en ejercicio
del Poder Ejecutivo Nacional; y por ciertos Tribunales de la Repblica,
en ejercicio del Poder Judicial. La funcin legislativa, por tanto, si bien
es una "funcin propia" de las Cmaras Legislativas, no es una funcibn
privativa y exclusiva de ellas, pues los otros rgarios estatales tambin
la ejercen. Sin embargo, 10 que s es funcin privativa y exclusiva de
las Cmaras Legislativas, es el ejercicio de la funcin legislativa en una
forma determinada: en ejecucin directa de atribuciones constitucionales
y mediante la emisin de ciertos actos estatales denominados leyes. En
efecto, slo las Cmaras Legislativas actuando como cuerpos colegisla-
dores pueden dictar leyes; y slo ellas pueden crear normas jurdicas
generales ejerciendo atribuciones establecidas directamente en la Consti-
tucin, sin condicionamiento legal alguno. Los otros rganos estatales
que ejercen la funcin legislativa, si bien realizan una funcin creadora
dentro del ordenamiento jurdico, ello lo hacen a travs de actos admi-
nistrativos de efectos generales, y bajo el condicionamiento de las leyes
y nunca en ejercicio directo e inmediato de una norma constitucional,"
En otras palabras, las leyes son actos de ejecucin directa de la Consti-
tucin y de tango legal; los reglamentos r dems actos administrativos
de efectos generales son actos de ejecucin directa de la legislacin y
7. ./ut. 190, ords. 8 y 10 <k l.i C01Mtitud6n.

8. V., por ejemplo, Art. 77, A, 8 de la Ley Org'nica del Poder Judicial <k 16-9-74, en
GO N~ 1.69-2, Extr., de 4-1074.
9. Inclusive en los casos en que el Presidente de la Repblica puede. mediante decretos,
modificar las leyes {decreto-ley conforme al arttulo 190, ord. a), requiere previa.
mente de una ley especal babilitallte, que es Ja directamente ejecutada. V., por
ejemplo, la Ley Or.'lnica que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar
Medidas Extraordinarias en Matetia Ec(lnmica y Financiera de }1-5-74, en GO
N' 30.412 de :>1-5-74, as como los diversos deaos.leyts dictados hasta el 30,5-15.
EJERCICIO DE LA FUNCION LEGISLATIVA
ORGANOS DEL ORGANOS DEL ORGANOS DEL

PODER EJECUTIVO PODER JUDICIAL PODER LEGISLATIVO
FUNCION LEGISLATIVA
ACTOS. DE GOBIERNO ACTOS ADMINISTRATIVOS ACTOS PARLAMENTARos

DECRETOS LEYES (REGLAMENTOS) LEYES SIN FORMA DE LEY
LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS
de rango sublega1.1 0 Los decretos-leyes que puede dictar el Preside.lIte,

aun cuando tienen el mismo poder derogativo de las leyes, no se realizan
en ejecucin directa de la Constitucin sino en ejecucin de la respectiva
ley habilirante.
La funcin de gobierno
Pero aparte de la funcin legislativa, en el Estado contemporneo
ha ido delinendose una funcin primordial, distinta de la funcin admi-
nistrativa, por medio de la cual el Presidente de la Repblica ejerce sus
actividades como Jefe del Estado, es decir, como Jefe del Gobierno de
la Repblica," A travs de esta funcin de gobierno, el Presidente de
la Repblica puede adoptar decisiones en virtud de atribuciones Cjue le
son conferidas directamente por la Constitucin, sin condionamiento
legal y por sobre la ley, de orden poltico que exceden de la adminis-
tracin normal de los asuntos del Estado." La caracterstica funda-
mental de esta funcin de gobierno es que est atribuida al Presidente
de la Repblica, es decir, al nivel superior de los rganos que ejercen
el Poder Ejecutivo, no pudiendo otros rganos ejecutivos ejercerla. Los
rganos que ejercen el Poder Ejecutivo en esta forma, realizan funda-
10 El carcter suble)J:al de los Reglamentos Sutge, inclusive, en aquell<:>$ casos en que el
Reglamento, en virtud de delegacin legislativa, complementa la ley. En esos osos,
el Reglamento se dicta en ejfcucin directa de la ley y no de la Constnucin, por \0
que nunca podrfa tener iRual rango que la ley. Al contrario, la Corte Suprema de Jll~.
ticia na sealado lo siguiente. "La ley de la materia (Ley de Pilotare) slo contiene
disposiciones que, por Su carcter general, pueden aplicarse a todas las zonas de
pilotaje actualmente existentes o que se crearen en el futuro, pero la determinacin
de los limites de stas, de les requisitos que deben llenarse mientras se navegue pOI
ellas, de Jos simb%s, luces y seales especiales que debern USarse en las mismas.
en la cuantia de! derecho de habilitacin y de la forma de distribucin d{' los in::resos
provenientes d<el mismo, as como la regulacin de otras materias semejantes ha sido
expresamente tonfiado, en e! articulado de la ley, al Poder Ejecutivo, quie~ con tal
objeto debe dictar tantos reeiarnentos como sea necesario, teniendo en cuenta las
caractersticas o peculiaridades de cada zona. Estos reglamentos no tienen por objeto
desarrolbr disposiciones legales ya existentes, sino complementlfr la ley que regla.
rnent~n con otras previsiones sobr~ materias expresamente sealadas por el le,.:sla-
dor, po< lo cual tienen en nuestro ordenamiento jurdico el mismo I';lnFO (<ir) que
los actos legislativos. Podria deCI.tse que son decretos-leyes sobre lnaterias' cuya reeu-
lacin reSt'~va ~I Congreso al Poder Ejecutivo por consideraciones de orden prctico".
V. sent~nCIa de la CS] en SPA de 27_1_71, en GO N tA72, extraordinario. de
11.671, p. re.
11. Aun cuando en algunos casos podra no haber coincidencia podria decirse que, en
g~e~a~, ~I President.e de la Repblica ejerce sus atribllcione's de Jefe de! Estado en
eJerCICIO de la funcin de gobletno, y de Jefe de! Ejecutivo Nacional en ejercicio
de la funcin administrativa. V. artculo 181 de la Constituci6n. '
12. En tal sentido, ripicos actos de go?ierno seran el declarar e! estado de tmer)J:enei.(,
el decretar fa SUSpenS1n o restriccin de las garantas constitucionales o el convnclr
al Congreso a sesiones extraordinarias. Artfcu(<:> 190, ords. 6 y 9, Y artculos 240 j' 5~.
mentalmente dos funciones propias: la funcin de gobierno y la funcin

administrativa." La funcin de gobierno, como funcin estrictamente
pe ltica del Presidente de la Repblica, se ejerce en ejecucin directa
de atribuciones constitucionales, sin condicionamiento legal alguno. El
legislador, en esta forma, no puede limitar las facultades politicas del
Jefe del Estado. H La funcin de gobierno, por tanto, es de rango legal,
en cambio que la funcin administrativa es de carcter sublegal."
Pero si bien la funcin de gobierno se ejerce con el carcter de
funcin propia por el Presidente de la Repblica en ejercicio del Poder
Ejecutivo, ello tampoco se realiza con carcter excluyente, ya que las
Cmaras Legislativas en ejercicio del Poder Legislativo tambin realizan
la funcin de gobierno, sea a travs de actos parlamentarios sin forma
de ley," sea mediante leyes." En estos casos, tambin, la funcin de
gobierno realizada por los rganos del Poder Legislativo es una acti-
vidad de rango legal, es decir, de ejecucin directa de la Constitucin.
Pero si bien esta funcin puede ser realizada tanto por el Presidente
de la Repblica como por los rganos legislativos, por lo que no es
exclusiva o excluyente, sin embargo, s es exclusiva de uno u otros rga-
13. La distincin entre "gobierno y administracin" es comnmente empleada por la

Constitucin. v.1 por ejemplo, artculos 21, 27 Y 30, En el artculo 191 de la
Constitucin, en igual sentido habla de "aspectos polticos y administrativos" de la
gestin del Presidente de la Repblica. En tal sentido, al referirse a los rganos del
Poder Ejecutivo de los Estados, la Corte ha sealado lo siguiente: "El artculo 21
de la Constitucin atribuye al Gobernador del Estado, el gobierno y la administracin
de la Entidad, como Jefe del Ejecutivo del Estado y Agente del Ejecutivo Nacional
en su respectiva circunscripcin. En esta forma, el Poder Ejecutivo Estada! realiza
funciones de gobierno, como poder poltico y funciones que atienden a otra actividad
distinta, como poder administrador", V. sentencia de la CS} en SPA de 30-6-66, en
GF NQ ~2, 1968, p. 231. Cr. sobre la distincin entre funcin administrativa y
{uncin de gobierno como actividades que se realizan en ejercicio del Poder Ejecu-
tivo, el voto salvado a la sentencia de la eS} en CP de 29-4-65, Imprenta Nacional,
1965, pp. ~3 Y ss.; Y Doctrina PGR, 1963, Caracas, 1964, PI" 179 Y 180.
14. El legislador, por ejemplo, no podra limitar las atribuciones del Presidente de sus-
pender las garantas constitucionales en forma distinta a las previstas en la propia
Constitucin.
D. Sobre la distincin entre los actos del Poder Ejecutivo dictados en ejecucin directa
de la Constitucin en ejecucin directa de la ley, V. sentencia de la eS) en SPA
de 13-2-68, en GF N' 59, 1969, p. 85. En todo caso, una cosa es atribuir a la
funcin de gobierno rango legal y otra es atribuirle "naturaleza legislativa". El
Decreto de Suspensin de Garantas Constitucionales, por ejemplo, tiene rango legal
por cuanto puede "suspender" temporalmente la vigencia de una ley, Jo que no
implica que la derogue. Si la derogara, el acto tendra "naturaleza legislativa". Sobre
esta confusin, V. Doctrina PGR, 1971, Caracas, 1972, p. 189.
16. Por ejemplo, cuando el Senado autoriza al Presidente de la Repblica para salir del
territorio nacional. Art. 150, ord. 6 de la Constitucin.
17. La ley que decreta una amnista, por ejemplo. Art. 139 de la Constitucin.
EJERCICIO DE LA FUNCJON DE GOBIERNO

PODER EJECUTIVO PODER JUDICIAL PODER LEGISlATIVO
FUNC!ON DE GOBIERNO
ACTOS DE LEYES ACTOS PARLAMENTARIOS

GOBIERNO SIN FORMA DE LEY
nas la forma de su ejecucin en los casos autorizados por la Consri-

tucin: la funcin de gobierno mediante decretos ejecutivos (Actos ele
Gobierno), se realiza en forma exclusiva por el Presidente de la Rep-
blica; y mediante leyes o actos parlamentarios sin forma de [e)', por las
Cmaras Legislativas.
La funcin juriJdiaiol1al
Adems de la funcin legislativa y de la funcin de gobierno, los
rganos estatales realizan la funcin jurisdiccional, es decir, conocen,
deciden o resuelven controversias entre dos o ms pretensiones, es decir,
controversias en las cuales una parte esgrime pretensiones frcnte a otra.
Fl ejercicio de la funcin jurisdiccional se ha atribuido como funcin
propia a la Corte Suprema de Justicia)' a los Tribunales de la Repblica,
pero aqu tambin, ello no implica una atribucin exclusiva y exclu-
yente, sino que, al contrario, los otros rganos estatales pueden ejercer
la funcin jurisdiccional.
En efecto, los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, tal como se
ha sealado," realizan funciones jurisdiccionales, cuando las autoridades
administrativas deciden controversias entre partes, dentro de los limites
de su competencia," y las Cmaras Legislativas tambin participan en la
funcin jurisdiccional, cuando el Senado, por ejemplo, autoriza el cnjui-
ciamiento del Presidente de la Repblica." Por tanto, la funcin juris-
diccional como actividad privativa e inherente del Estado mediante la
cual sus rganos deciden controversias y declaran el derecho aplicable
en un caso concreto, se ejerce por los tres grupos de ()rganos estatales
en ejercicio del Poder Pblico: por la Corte Suprema de Justicia y los
Tribunales de la Repblica, en ejercicio del Poder Judicial; por las
Cmaras Legislativas, en particular, por e! Senado, en ejercicio de! Poder
Legislativo Nacional; y por los rganos administrativos en ejercicio de!
Poder Ejecutivo Nacional. La funcin jurisdiccional, por tanto, si bien
es una "funcin propia" de los rganos judiciales, no es una funcin
18. V. lo sealado en el pargrafo 9. Cfr. sentencias de la eS) en SPA de 18-7-63, en

GF No:> 41. 1963, pp, 116 Y 117; de 275-68, en GF NI> 60, 1969, pp. 115 Y 11.'1;
Y de 9-769, en GF NI> 6.S, 1969, pp, 70 Y ss.
19. Cuando la Administracin decide, por ejemplo, la oposicin a una solicitud de
rcnistro de marca de fbrica, conforme a la Ley de Propiedad Industrial (Arts. 65
y ss.}, en GO N? 24.87., de 1j1O-55; o cuando decide la oposicin a una solicitud
de otorgamiento de una concesin de explotacin forestar, conforme a la Ley forestal,
de Suelos y Aguas (Art. 6), en GO N V 997, Extr., de 8-166.
20. Art. 150, ord. 8.
EJERCiCIO DE LA FUNCION JURISDICCIONAL

PODER EJECUTIVO PODER JUDICIAL PODER l.EGISLATlVO
fUNCION JURISDICCIONAL
ACTOS ADMINISTRATIVOS ACTOS JUDICIALES ACTOS PARLAMEWARIOS

SiN fORMA DE LEY
privativa y exclusiva de ellos, pues los rganos estatales tambin la

ejercen. Sin embargo, lo que s es una funcin privativa y exclusiva de
los tribunales es e! ejercicio de la funcin jurisdiccional en una forma
determinada: con fuerza de verdad legal, mediante actos denominados
sentencias. Slo los tribunales pueden resolver controversias y declarar
el derecho en un caso concreto, con fuerza de verdad legal, por 10 que
slo los rganos del Poder Judicial pueden desarrollar la funcin judi-
cial (funcin jurisdiccional ejercida por los tribunales). Los dems
rganos de! Estado que realizan funciones jurisdiccionales lo hacen sea
a travs de actos administrativos condicionados por la legislacin, sea
a travs de actos parlamentarios sin forma de ley y, por tanto, de rango
legal.
La funcin administratio
Pero aparte de la funcin creadora de normas jurdicas de efectos
generales (funcin legislativa), de la funcin de conduccin y ordena-
cin poltica del Estado (funcin de gobierno), y de la funcin de reso-
lucin de controversias entre partes declarando e! derecho aplicable en
casos concretos (funcin jurisdiccional), el Estado ejerce la funcin
administrativa, a travs de la cual entra en relacin con los particulares,
como sujeto de derecho, gestor del inters pblico." De all la distincin
entre la funcin de crear e! derecho (legislativo), de aplicar el derecho
imparcialmente (jurisdiccional), y de actuar en relaciones jurdicas como
sujeto de derecho, al gestionar el inters pblico (administrativa)."
21. Cfr. Allan-R. Brewer-Caras, Las lnstiteciones Fundamenta/el.. '} cir., p. 115. Si el
Estado legisla, tal como 10 seala Santi Romano, "no entra en relaciones de las
cuales l, como legislador, sea parte: las relaciones que la ley establece o de cual-
quier moclo contempla se desenvuelven despus entre sujetos diversos del Estado o
bien con el mismo Estado, pero no en su aspecto de legislador sino en otros aspectos
mediante rganos diversos de los del Poder Legislativo". V. "Prime Pagine di un
Manuale de Diritto Amministrativo", en Scriui Mino1';, Milano, 1950, p. 363, cit.,
por J. M. Boquera Otver, Derecho Administraivo, VoL 1, Madrid, 1972, p. 59.
"Cuando el Estado juzga -seala J. Gonalee Prez-, no es parte interesada en
una relacin jurdica; no es sujeto de derecho que trata de realizar sus peculiares
intereses con arreglo al Derecho ... cuando el Estado juzga satisface las pretensiones
que. ~na parte esgrime frente a otra; incide como tercero en una relacin jurdica,
decidiendo la pretensin ante l deducida con arreglo al ordenamiento jurdico".
V. Derecho Procesal Adm;nI1'al;1I0, Madrid, 1966, Tomo 11, p. 37.
22. En este sentido, la Corte Suprema ha sealado, al referirse a la funcin adminis-
trativa, que en ella el Estado "no realiza una funcin creadora dentro del ordena-
miento jurdico, que es la funcin legislativa, ni conoce ni decide acerca de las
pretensiones que una parte esgrime frente a otra, que es la funcin judicial; sino
que es sujeto de derecho, titular de intereses, agente propio de la funcin adminis-
trativa". V. sentencias de la CS] en SPA de 18-7-63, en GF N'" 41, 1963, pp. 116
l.OS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS 383
En las dos primeras, el Estado al crear el derecho o al aplicarlo, es un

tercero en las relaciones jurdicas que surjan; en la ltima, en cambio,
el Estado es parte de la relacin jurdica que se establece entre la Admi-
nistracin y los particulares," como sujeto de Derecho gestor del inters
pblico. De alli que la personalidad jurdica del Estado, como se ha
dicho, se concretice en el orden interno, cuando sus rganos ejercen la
funcin administrativa.
Ahora bien, al jguaJ '1ue lo que sucede con la funcin legislativa,
de gobierno y jurisdiccional, la funcin administrativa tampoco est
atribuida con carcter de exclusividad a ninguno de los rganos del
Poder Pblico. Por ello, si bien la funcin administrativa puede consi-
derarse como funcin propia de los .rganos ejecutivos, concretizada
bsicamente a travs de actos administrativos, ello no significa que la
ejerzan con carcter exclusivo y excluyente. Al contrario, todos los otros
rganos del Estado tambin ejercen la funcin administrativa: las Cma-
ras Legislativas, al autorizar o aprobar diversos actos de los rganos
ejecutivos o al dict,lr actos relativos a su personal o servicios adminis-
trativos, realizan la [uncin administrativa;" y los rganos del Poder
Judicial tambin realizan la funcin administrativa, al dictar actos con-
cernientes a la administracin del personal o jos servicios de los tribu-
nales, o al imponer sanciones policiales." En esta forma, la [uncin
administrativa, COmo actividad privativa e inherente del Estado mediante
la cual sus rganos al gestionar el inters pblico entran en relaciones
jurdicas con los particulares, como sujeto de Derecho, se ejerce por los
tres grupos de rganos estatales en ejercicio del Poder Pblico: por los
rganos administrativos, en ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional; por
las Cmaras Legislativas, en ejercicio del Poder Legislativo Nacional;
y por los Tribunales de la Repblica, en ejercicio del Poder judicial.
La funcin administrativa, por tanto, si bien es una "funcin propia"
de los rganos ejecutivos y administrativos, no es una [uncin privativa
y exclusiva de ellos, pues los otros rganos estatales tambin la ejercen
y ss.; de 27-568, en GF N' 60, 1969, pp. 115 Y ss.: Y de 97-69, en GF N' 65,
1969, pp. 70 Y ss. En estas sentencias, sin embargo, como veremos, la Corte confunde
lit funcin ~t,ltal cae el acro estatal.
2}. el'- sentencia de la CS] en SPA de B-}67, en GF N' 55, 1968, p. 107.
24. V. 10 indicado en el pargrafo 9. Cf,. sentencias de la CS] en SPA de 18-7-63, en
GF W 41, 1963, pp. 116 Y 117; Y de 27-568, en GF N" 60, 1969, p. 115.
25 ldem. V. adems, A[lan-R_ Brewer-Cares, "Consideraciones sobre la impugnacin
de [os Actos de Registro en la va contencioso_administrativa"' en libro Home"a;e a
/oaqll" SJ,lchet Coviz4, (en prensa) Caracas, 1975.
EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA
ORGANOS OEL ORGANOS DEL ORGANOS DEl

POOER EJECUTIVO PODER JUDICIAL PODER LEGISLATIVO
FUNCION ADMINISTRATIVA
ACTOS ADMINISTRATIVOS LEYES ACTOS PARLAMENTARIOS

SIN FORMA ~E; LEY
dentro del mbito de sus respectivas competencias constitucionales y

legales. El acto administrativo, como concrecin tpica pero no nica
del ejercicio de la funcin administrativa, puede emanar de todos los
rganos estatales en ejercicio del Poder Pblico, teniendo en todo caso
carcter sublegal.
J jjJJinci6n entre lal /unci(NJI?1 y eaor estatales

Pero si bien resulta clara, de lo anterior, la distincin entre las
funciones fundamentales del Estado, no debe, por ningn respecto,
identificarse el ejercido de una funcin estatal determinada con la pro-
duccin de determinados actos jurdicos. Al igual que la separacin
orgnica de poderes na coincide con la distribucin de funciones, sta
no coincide, necesariamente, con el tipo de acto jurdico que emane de
la voluntad estataJ.2~
En efecto, de lo expuesto anteriormente resulta que la funcin
legislativa la ejerce el Estado en Venezuela a travs de sus rganos
legislativos (Cmaras Legislativas), de sus rganos ejecutivos (Presi-
dente de la Repblica) o de sus rganos judiciales (Tribunales); la
funcin de gobierno la ejerce el Estado a travs de sus rganos legis--
lativos (Cmaras Legislativas) y de sus rganos ejecutivos {Presidente
de la Repblica); la funcin jurisdiccional la ejerce el Estado a travs
de sus rganos legislativos (Senado), de sus rganos administrativos o
de sus rganos judiciales (Tribunales); y la funcin administrativa la
ejerce el Bstado a travs de sus rganos legislativos (Cmaras Legisla-
tivas), de sus rganos judiciales (Tribunales) y de sus rganos ndrru-
nistrativos. Sin embargo, de ello no puede deducirse que todo acto
realizado en ejercicio de la funcin legislativa, sea un acre legisla.tivo;
que todo acto' realizado en ejercicio de la funcin de gobierno, sea un
26. La distincin entre funciones del Estado que la doctrina ha realizado, muchas veces
se confunde al querer identificar un tipo de acto jurdico estatal con la funcin
ejercida por el Estado. V. Agustn Gordillo, lnlfOdMuin al Derecho AdministraJivo,
Buenos Aires, 1966. pp. 91 Y ss. Nosotros mismos hemos incurrido en esta confu-
sin: V. AHan-R. Brewer-Caras, Las l>l1titMdones Fundame1/1aJeJ del Derecho Admi.
niJtrativo y la ]urisprlldendq Venezolana, Caracas, 1964, pp- 108 Y ss. En igual
confusin incurre Ja jurisprudencia reciente de la Corte Suprema. V. sentencias de
la CS} en SPA de 1876}, en GF N 41, 1963, pp. 116 Y ss.; de 27:;'68, en Gil
N" 60, 1969, pp. 1U y ss.: y de 9-7-69, en GP N" 65, 1969, pp. 70 Y ss. Asimismo,
en veneauele, a pesar de su mreoto de "distinguir" actividad de fuocin, G'onzalo
Prez Ludani inouce en }'gual c<miusMn al afirmar que "la actividad que tomada
globalmente sea relevante jurdicamente se puede decir <!.le es una fKnn", ffI "Actos
administrativos que en Venezuela escapan al Recurso Contencioso-Administrativo",
RED, UCAB, Caracas, 19671%8 N" 6, p. 196.
acto de gobierno; que todo acto realizado en ejercicio de la funcin

jurisdiccional, sea un acto judicial; o que todo acto realizado en eJer-
cirio de la funcin administrativa, sea un acto administrativo. Al con-
trario, as como los diversos rganos del Estado realizan diversas funcio-
nes, los actos cumplidos en ejercicio de las mismas no son siempre los
mismos ni tienen por qu serlo.
En efecto, tal como hemos sealado, los rganos del Poder Legis-
lativo pueden ejercer funciones legislativas, de gobierno, jurisdiccionales
y administrativas, pero los actos que de dichos rganos emanen al ejercer
dichas funciones no sao, necesariamente, ni uniformes ni correspcctivos.
Cuando las Cmaras Legislativas ejercen la funcin Legislativa, es decir,
crean normas jurdicas de carcter general actuando como cuerpos
colegisladores, dictan leyes," pero cuando lo hacen en otra forma dis-
tinta, por ejemplo, al dictar sus reglamentos internos, ello lo hacen
a travs de actos parlamentarios sin' forma de ley." Cuando las Cmaras
Legislativas ejercen la funcin de gobierno, es decir, intervienen en la
formulacin de las polticas nacionales, 10 hacen a travs de leyes '"
o a travs de actos parlamentarios sin forma de ley." En el caso de!
ejercicio de la funcin jurisdiccional, e! Senado concretiza su accin a
travs de un acto parlamentario sin forma de ley;" y en cuanto al
ejercicio de la funcin administrativa por las Cmaras Legislativas, ella
puede concretarse en leyes," actos parlamentarios sin forma de ley"
o actos administrativos."
Por su parte, cuando los rganos de! Poder Ejecutivo, particular-
mente el Presidente de la Repblica, realizan la funcin legislativa,
sta se concretiza en decretos-leyes 35 o en reglamentos (actos adrninis-
27 Art. 162 de la Constitucin.

28. Art. 158, ords. 1 y 3, de la Constitucin
29. Art. 139.
30. Acts. DO, ords. 4, 6, 7, Y 1'3, crd. 2.
31. Art. 150, ord. 8.
,2. Las leyes aprobatorias de contratos administrativos, por ejemplo, V. artculo 126 de
la Constitucin. En este sentido es que hemos sealado que se trata de actos admi-
nistrativos con forma de ley. V. ABan-R. Brewer-Carlas. Las ItlftitucioTli?J Funda.
mentaes . . . , cit.. pp. 24 Y 48 v ';:;5.
33. Por ejemplo, los diversos actos de autorizacin que el Senado debe dar a actividades
administrativas de los rganos del Poder Ejecutivo. V. artculos 150, ords. 2, 3 Y 5.
Y 158. ords. 2 y 6.
34. Art. 158. ords. 1, 3. 4 y'.
35 Art. 190, ardo 8.
LOS SVPUESTOS ADMINISTRATIVOS 387
rrativos)," y cuando realiza la funcin de gobierno, dicta actos de

gobierno.' En los casos de ejercicio de la funcin jurisdiccional y de
la funcin administrativa, los rganos ejecutivos dieran, por ejemplo,
actos administrativos."
En cuanto a los rganos del Poder Judicial, cuando ejercen la
funcin legislativa, dictan reglamentos (actos administrativos}," cuando
ejercen la funcin administrativa, dictan actos administrativos/o y cuando
ejercen la funcin jurisdiccional, dictan actos judiciales (sentencias).
En esta forma, el ejercicio de la funcin legislativa se puede mani-
festar, variablemente, a travs de leyes, actos parlamentarios sin forma
de ley, decretos-leyes y reglamentos (actos administrativos); el ejercicio
de la funcin de gobierno, a travs de actos de gobierno, leyes y actos
parlamentarios sin forma de ley; el ejercicio de la funcin jurisdiccional,
a travs de actos parlamentarios sin forma de ley, actos administrativos
y sentencias; y el ejercicio de la funcin administrativa, a travs de leyes,
actos parlamentarios sin forma de Jey y actos a-dministrativos. En sen-
tido inverso, puede decirse que las leyes slo emanan de las Cmaras
Legislativas actuando no slo en ejercicio de la funcin legislativa, sino
de la funcin de gobierno y de la funcin administrativa; que Jos actos
de gobierno emanan del Presidente de la Repblica, actuando '110 s.o
en ejercicio de la funn de gobierno sino en ejerciere de la funcin
legislativa; que los actos parlamentarios sin forma de ley slo emanan
de las Cmaras Legislativas, actuando en ejercicio de las cuatro funcio-
aes estatales; y que los actos judiciales (sentencias) s610 emanan de Jos
tribunales, actuando en ejercicio de la funcin jurisdiccional. En todos
estos casos, el tipo de acto se dicta exclusivamente por un rgano esraral,
pero en ejercicio de variadas funciones estatales. Lo privativo y exclusivo
de Jos rganos estatales en esos casos, no es el ejercicio de una determi-
nada funcin, sino la posibilidad de dictar determinados actos: las leyes
par las Cmac15 Legislativas; Jos actos -de gobierno por el Presidente
de la Repblica; y los actos judiciales (sentencias) por los tribunales.
.OC Art. 190, ord. lO.

57, An, 190, or<l,,'\, 4, 5, 6, 7, 9. 11 Y 21, por ejemplo, y artculo 215, ord. 6 .
.:;8 Art. 206.
39. lo> reulnrnentos de la, circunscripciones judiciales dictados por las Cortes Superiores.
I l.c,- Orsjni(., ,lel Poci('r judrcial. ";1., Art. 77, A, 8.
40 Lus ~ctos de 1.l dcnorninada jurisdiccin voluntaria, y los actos administf<ltivQ$ r~b
li,."s ~ '" ",I",ini'lr'l<,in de pCTson,1!.
EL EJERCICIO DE LAS FUI/ClONES DEL ESTADO
ORGANOS D[l
PODER EJECUTiVO
ORGANOS DEL
PODER JUD1CML
ORGANOS Del
PODER LEGISLATIVO
FUNCION
l[GlSLATiVA
ACTOS Df(DECRETOS
GOB/(RNC 1..0ES)
L"ES
(ORDENANZAS)
ACTOS PARLAMEN7Araos
SIN ForUVA DE l(y
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
En cuanto a los actos administrativos, stos pueden emanar de las

Cmaras Legislativas, actuando en funcin administrativa; de los tribu-
nales, actuando en funcin legislativa y eh funcin administrativa; y de
los rganos del Poder Ejecutivo, actuando en funcin legislativa, en
funcin jurisdiccional y en funcin administrativa. Los actos adrninis-
trativos en esta forma, y contrariamente a Jo que sucede COn las leyes,
los actos de gobierno y las sentencias judiciales, no estn reservados
a determinados rganos del Estado, sino que pueden ser dietados por
todos ellos y no slo en ejercicio de la funcin administrativa.
En esta forma, es evidente que al analizar la funcin administra-
tiva y la concrecin ms general que resulta de su ejercicio, los actos
administrativos, no puede adoptarse un criterio orgnico para su carac-
rerizadn, en virtud de la no coincidencia de la separacin orgnica de
poderes con la distribucin de funciones. Por otra parte, para la dife-
renciacin de los actos estatales, tampoco pueden adoptarse criterios
orgnicos, pues si bien es cierto que las leyes emanan solamente de las
Cmaras Legislativas, que los actos de gobierno emanan solamente del
Presidente de la Repblica, y que las sentencias judiciales emanan sola-
mente de los tribunales, eso mismo no se puede decir de los actos
administrativos, que emanan de todos los rganos del Bstadc.
La definicin de las funciones del Estado, por tanto, ha de Ser
una definicin material que se deriva de la naturaleza de la actividad
estatal y no del rgano del cual emana o de su forma;" y para llegar
41 . Cf~. Arfan.R. BrewerCadas, lAs IllstiflltiO"eS FlIlldamenf4s . . . , f., pp. 109 Y ss.
En sentido coincidente na sido tradicional la doctrina de la Corle Supr"ma: ..o
19~1 seal que "no Ion los nombres o denominaciones, sino Sil naturaleza o come-
nido lo glle da a los actos, tanto de 105 funcionarios como de los particulares. su
verdadero carcter, su significacin o su fisonoma propia". (V. sentencia de la CFe
en CP de 44"1, en GP N9 7, 19~2, p. 17); en 19~2. expres que "los actos adm;.
nistrarivos, como los judiciales, fiscales ... lo son por su naturaleza, por la cuestin
que en ellos se ventila, y no cambia ese carcter nI suspende ni restringe la facultad
del funcionario a quien la ley le da competencia para conocer y decidir, la circuus-
tanela de que otra autoridad conozca de asunto semejante y aun conexo con aqul"
(sentencia de la eFe en CP de 301052, en GF N' 12, p. 18); Y en 1963 insisti en
que "prevalece en la do<:trina el criterio de que, tratndose de actos del PodC'l' P[,bJico,
la condicin de acto administrativo no deriva, necesariamente, de la ndole del orga-
nismo o funcionario <ue lo realiza, sino de la funcin o facultad que ste ejerce
al realizarlo" [sentencia de la eS] en SPA de 18,763, en GF N' 41, 1963, pp-
116 Y ss.). Contra la definicin material protesta en Venezuela, L. Ji. Faras Mata
al proclamar, siguiendo a F. Garrido Falla, un criterio orgnico. V. en "Proced-
mientes para la fijacin de cnones de anendamiento en el Derecho Venezolano",
Stllaia !N,idic4, N9 13, Caracas 1971, pp. 42:> Y ss. V. la referencia en Nota N' 12
del pargrafo 16.
390 DERECHO ADMI;'>;lSTRATIV
a dicha caracterizacin material resulta indispensable, tal como Se ha

sealado anteriormente, no confundir la funcin misma can el acto que
emana de su ejercicio," es decir, la naturaleza de la actividad estatal
(funcin) con el resultado de su ejercicio (actos jurdicos).
42. En ~?ta fort1.'a.. nos apartamos parcialmente cid intento ql1e hicirnos ce d[inrr LJ
funcin administran-a a travs de la naturaleza de los actos ;Jministrarin1s. V.
AlIan-R. Brcwer.Canns, Las l nstitucon-s Fund:ttnmtifCJ ... , CIt., p. 109.
16. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DENTRO
DE LAS ACTIVIDADES ESTATALES
La identificacin de la actividad administrativa dentro de las acti-

vidades del Estado no puede realizarse con Jos mismos criterios utiliza-
dos para precisar a la Administracin Pblica como complejo orgnico
(criterio orgnico), o para caracterizar a la funcin administrativa den-
tro de las funciones del Estado (criterio material), pues no slo no es
actividad administrativa la totalidad de la actividad desplegada por
los rganos del Poder Ejecutivo, sino eue tampoco constituyen actividad
administrativa todas las actividades que resultan del ejercicio de la
funcin administrativa.
Las aetitidade.r del Estado

En efecto, las actividades eue desplegan los rganos ejecutivos, tal
COmo se seal <Ulteriormente, pueden clasificarse en dos grandes grupos
qlle responden a las nociones de gobierno y administracin,' es decir,
actividad de ,gobierno y actividad administrativa. La actividad de gobier-
no. tal como se indic anteriormente, resulta del ejercicio de la funcin
de gobierno y de la funcin legislativa por el Presidente de la Repblica,'
y se crracreriza frente ,1 b. actividad administrativa por dos elementos
combinados. en primer lugar, porque la actividad de gobierno. slo
puede ser realizada por el Presidente de la Repblica, como jefe del
Estado," y en segundo lugar, porque se trata de actividades desplecadas
en ej(>cllcin de atribuciones establecidas directamente en la Constitucin,
sin condiooonmiento legislativo, y que, por tanto, o tienen el nusmo
f;\ll.!,::O clue fa actividad Iegisfanva " o tienen el mismo valor jurdico
que 1.1 lcv En esta forma. la actividad de gobierno se distingue de la
Or, lo expresado en el pargrafo j 5. V. Arts. 27, 30 Y 191 de la Constitucin
2 l ' " indicado en el p,ug,afo 15,
3 A,m, IRI y 190 de la Constitucin.
f:" ('.'Ie .'eflIIJO. d Deu('/o d' SusrfJlsin de Garanta., Cr'MtituciM.des (A,t. 210 de
la C"t],t'luc,n) o la con\'ocatoria al Cctuuesc a sesiones extrJorJinarJs (Art. 191,
or.L 9) tienen el mismo rango que la ley en relacin a la Constitucin,
~ En est~ sentido. [os decretos-ley dictados en ejecucin de una ley habilitante especinl
"'nfotnw ,,1 Jrlicuio 190, ord. 8, de !J Constitucin. tienen el mismo valer Jllridico
actividad administrativa realizada por los rganos ejecutivos, en que

sta se realiza a todos los niveles de la Administracin Pblica, y siempre
tiene rango sublegal, es decir, se desplega por los rganos ejecutivos en
ejecucin de atribuciones directamente establecidas en la legislacin, y
slo en ejecucin indirecta de la Constitucin.' He aqu un nuevo criterio,
en este caso formal, derivado de la teora merkeliana de construccin
escalonada del orden jurdico,' para la identificacin de la problemtica
administrativa.
Para la distincin de la actividad legislativa de la actividad de
gobierno y de la actividad administrativa na slo debe utilizarse el
criterio orgnico, sino tambin el criterio formal: la actividad de gobier-
no, aun cuando realizada en ejecucin directa de la Constitucin, est
reservada al Presidente de la Repblica, en tanto que la actividad legis-
lativa, realizada tambin en ejecucin directa de la Constitucin,' est
reservada a las Cmaras Legislativas. En esta forma, el criterio orgnico
distingue la actividad de gobierno de la actividad legislativa, y ambas
se distinguen de la actividad administrativa mediante el criterio formal:
tanto la actividad de gobierno como la actividad legislativa se realizan
en ejecucin directa de competencias constitucionales, en tanto que la
actividad administrativa siempre es una actividad sublegal, es decir,
sometida a la ley y realizada en ejecucin de la ley.
La actividad judicial, por su parte, tambin Se distingue de la
actividad de gobierno y de la actividad legislativa en base a los dos
criterios sealados: desde el punto de vista orgnico, porque la actividad
que la ley, a la cual pueden derogar o modificar. A pesar de lo expuesto por E.

Lares Martinez, consideramos que la categora de los actos de gobierno no es una
categora "intil", tal como lo sostiene en ManuaJ de Derecbo Adminiswaivo,
Caracas 1970, p. 175.
6. En este sentido es que podra decirse que la actividad administrativa Se reduce a
ejecucin de la ley.
7. Adol! Merkl, Teora Ge"eral del Derecho AdminiJJraJivo, Madrid. 1935, p. 13.
Cfr. Hans Kelsen, Teora General del Estado, Mxico, 1957, p. 510, Y Teora Pura
del Derecho, Buenos Aires, 1974, pp. 135 Y es. V. algunas de las referencias en
Alfan-R. Brewer-Cariss, Las lnstiteciones FNndamentales del Derecho AdministraJipo
y la !Nrisp"lIaenda Venezolana, Caracas, 1964, pp. 24 Y es.
8. Las Cmaras Legislativas realizan su actividad legislativa en cumplimiento de atribu-
ciones directamente establecidas en la Constitucin (Art. 139 de la Constitucin). En
el solo caso de las leyes especiales que han de someterse a las leyes orgnicas pre-
existentes (Art. 163 de la. Consti.tuci6n) podra decirse que hay condicionamiento
legislativo de la actividad legislativa. En los decretos-leyes dictados por el Presidente
de la Repblica en ejercicio de la fundn legislativa, los actos de gobierno a travs
de los cuales se dictan tambin, estn condicionados por la ley habilitante (Art. 190,
ord. B de la Consrtucn}.
LOS SUl>UESTOS ADMINlSTllAnvOS 393
judicial est reservada a los Tribunales de la Repblica, en tanto que

la actividad legislativa est reservada a las Cmaras Legislativas y la
actividad de gobierno est reservada al Presidente de la Repblica," y
desde el punto de vista formal, porque al igual que la activj~d admi-
nistrativa, la actividad judicial es una actividad sublegal, es decir, SOme-
tida a la ley y realizada en ejecucin de la ley.
Por ltimo, en cuanto a la distincin entre la actividad adminis-
trativa y la actividad judicial, si bien no puede utilizarse el criterio
formal de su graduacin en el ordenamiento jurdico, s se distinguen
en base al criterio orgnico y a otro criterio formal. Desde el punto
de vista orgnico, la actividad judicial est reservada a los tribunales
con carcter exclusivo; y desde el punto de vista formal, la declaracin
de lo que es derecho en un caso concreto Cjue realizan los rganos judi-
ciales, se hace con fuerza de verdad legal, que slo las sentencias poseen.
De 10 anterior resulta entonces que las actividades de gobierno,
judicial y legislativa son actividades reservadas al Presidente de la
Repblica, a fas tribunales y a las Cmaras Legislativas, respectiva-
mente. La actividad de gobierno, en efecto, consiste en la produccin
de actos de gobierno y decretos-leyes por el Presidente de la Repblica,
dictados en ejercicio de la funcin de gobierno y de la funcin legislativa;
la actividad judicial, por su parte, consiste en la adopcin de decisiones
judiciales (sentencias) por la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales
de la Repblica, en ejercicio de la funcin jurisdiccional. Por ltimo, la
actividad legislativa consiste en 13 produccin de leyes y actos parla-
mentarios sin forma de ley dictados por las Cmaras Legislativas en
ejercicio tanto de la funcin legislativa como de la funcin de gobierno,
de [a funcin administrativa y de la funcin jurisdiccional.
La actividad adminiJlrativa
En cuanto a la actividad administrativa, sin embargo, resre'to de
ella no se produce la reserva de su ejercicio a determinados rganos
estatales, sino que la misma se realiza por todos los rganos del Estado.
9. Puede decirse, eerceces. que la separadD. orgnica de poderes (V. lo sealado en

el pargtafo 9) tiene plena ccnocrdencia con I~ divisin orgnica de l~s actividades
de gobietno (~ada al Presidente de la Repblica), legislativas (reservadas a las
Cmaras Legislati"as) y judiciales (reservada a los Tribuoalell). Por supuesto, la
coincidencia de .aotivdades especfficas con 6rgtUlO!l estatales deeermiaados concluye
all1, pues la actlvldad adlllinistntiva, al (onU.rio, no es.ti reservada a ningn rgano
estatal especrcc, sino que se mtiza por todos ellos.
394 DERECHO ADMINISTRl"\lIVQ
De all las definiciones negativas de la actividad administrativa que

pretendan delimitarla sealando que era toda aquella actividad estatal
que no fuera ni actividad de gobierno, ni actividad judicial, ni actividad
legislativa;" es decir, todo el residuo que quedaba luego de restarle a
la actividad estatal, la actividad de gobierno, la actividad le,islativa
y la actividad judicial. Pero indudablemente que la definicin negativa
o residual de la actividad administrativa no satisface el razonamiento
lgico,U por lo cuu l rcsulr.i necesario tratar de formularla en forma
positiva.
Para ello hay que partir de diversos supuestos: en primer lugar, no
puede utilizarse UD criterio orgnico para Su difc-reuciucin de las otras
actividades del Estado, pues si bien el cumplimiento de stas esr.i rcser
vado a ciertos rganos estatales. la realizacin de la actividad adminis-
trativa est encomend.id,r. dentro de sus respectivas competencias, a
todos los rganos del Fsta.lo." Fn segundo lug:L tamroco pueJe iden-
tificarse la actividad administrativa como el resultado del ejercicio de
una funcin estatal, pues ella resulta tanto del cjcrcicio de la [Ul1CiIl
administrativa, de la funcin iurisdiccion.r: " de la funcin leo:isl:iti\':l
por rganos del Poder Ejecutivo; millo por el ejercicio de la' funcin
administrativa por las Cmaras Legislativas o de la funcin .iclrniuis.
trativa o legislativa por los rribunnles." En tercer lugar, tampoco puede
utilizarse un criterio meramente formal de ~raJuacin de los actos en
el ordenamiento jurdico, pues no slo la ac~iviclad ndministtarivn tiene
carcter sublegal, pues tambin lo tiene la actividad judicial." L1 cu.irto
10. Cfr. A. Mcrkl, op. cit .. p. 35; M. WaJine. Droit Adminir!r.l!if, Paris. l%.~. p. 'L
A. Gordillo, l ntrodncvin al Drr ccbo Admillir(f,1!il'(), Bucno' Aires 19(,(" r-. 99
11. Para una crtica a la concepcin negativa de la Administracin. T' F. G;rrt!o I'all.r,
Trahld,) de Derecho Adminhtoti:-o. Vol. 1, 1970, p. )2.
12. En tal sentido no puede acepmr sc el criterio on..:<nico que define la Admi-ustrncin
Pblica como "una zona de la acti\idad desplegada por el Poder Ejecutivo". l". F
Garrido Falla, 'Ii'- crr., Vol. 1, pp.'(.. :')R Y ,19. Esrn concepcin la si,i:t1t" en Vcncz ucla
Luis H. Fartas \I:"a, "Proccdim-cn: I';'tU la funcin de cillom's de :Hrl'[-;:;:ll~efl~ll
en el Derecho V(':1l'%O!.1[W"' SllIdi,! JUl'idiu, 1'-;" 3, C;:!";lC;l<;, 1'):], tI' ::'~ v ss
13. Algunos autores, (0['10 A. Gnrdillo :11 r-onf undir la funcin cst.ual con 1;1 ac rivicl.t.]
estatal, reservan el eicrc.co de la f unrin Ic,slatl\'a ;1 k,<; r1.:"no< del P,d,r Lt"l!is-
Iativo, y e~ ejer~jcio de b. fumin jurisdiccional a los r h;lI1ns del Poder .111Jj~i;iI,
y en cambio atribuvcn el e:l'I'([([(, de la [uncin admini srr.mva :1 10<; rn-, .!e
rganos t:S~,t:llt", /il', U! .. p. 9'). 1 p,u:lll~ll'[\\l', Su 'Iu/.,J, di {),r,[/)"
tretiro, Parte General. TC'll1o 1. Hueno-, Aires. 1971, 1'1'. VU-l.) y VII-l(:'
14. Podra decirse, sin embarco. como lo hizo 0, Mayer. que la Adrninisl~;'i::->:l ~('!':.I
una act~~,jda.d ~e! Esta~o Ihll o la t-, para el cumphrnicnro de sus fines: en t.uno q:H
la Funcin Judicial ser~j un.r .1~r:vI<Lld del Estado en la cual el Ct!Jllp!in:i('J;:' .', l.'
ler (PO" la le}') consnruce el tm cvcocial de la misma. Cfr.);~ refercno.is i-n I 1.
Villar Palast, Derecho /ldlJ!1I!!Jtl'tl!i; ,.J, lmrc-d'hun }' L";I';:l do' i.l( NOtlll,f!, :'-b~;fic!,
\968, p. 43.
1.OS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS 395
lugar, la actividad administrativa consiste tanto en la produccin de

actos heterogneos. pues no sto pueden ser unilaterales o bilaterales
(contratos administrativos, concesiones), sino que los unilaterales pue-
den ser de efectos ~ellerales (reglamentos] o actos administrativos indi-
viduale-s, como de 0IJt'[xiolles mareoales. Resulta, por tanto, imposible
utiliZ;lr un criterio material que pueda reducir a una crudad la ;ctividad
adm inisrrat va.
De 10 anterior se deduce, por tanto, que debido al carcter residual
de la actividad administrativa." y no existiendo coincidencia entre la
actividad administrativa y el rgano gue la produce, o entre ella y la
vocion gue se ejerce para producirla, resulta indispensable utilizar una
mezcla de criterios. l; En esta forma, frente a las diversas actividades
estatales. se considera que constituyen actividad administrativa: 1) Aquc-
Has .lctividades de carcter subiegai" realizadas por los rganos del
Poder Ejecutivo (Administracin Pblica como conjunto orgnico)" en
ejercicio Je la funcin administrativa, de la funcin legislativa o de la
(uncin jurisdiccional;" 2) Aquellas actividades realizadas por los Tri-
D. l-J:;stri,ameote, la aplicacin del principio de separacin de poderes con posterL(1ri_

dad ~ Ja R<:vol..,cin r,an<:esa, produjo que se le quitaran al monarca las funciones
legislativa, atribuidas al PMI"'TIento y las Iunc.ones jursdiccionalo;s, atribuidas a os
ribunaJes. En el monarca quedamLJ las funciones ejecut;vas, con carcter te,iducJl
Cfr. F. Garrido Falla, up. ;1., Tt'mo l. p. 35; ]. L. VilIar Palas, ap. lit., pp. 48 Y .rs.
16, Es!", ,,jliz.lIl de varios uilrios es Jo que nos ha crincedo Gonzalo Pree l.u':Jj~r.
e" 'Acto, administrativos ':Iue en Venezuela escapan al Recurso Conlenci()~[)AJm;nl".
tranvo", R[;D, VCAB, Caracas, 1967]968, N 6, p, 18.', Nota N" 19.
17. f:n esta fOrma, quedara excluid" de la actividad administrativa, la atti\'iclacj de
gobierno realizada por los rgano~ ejecutivos en ejercicio tanto de la funcin icci,.
lativa como de la funcin de gobierno, por ser ",(3 de rango legal (r~alin,~" ~[]
ejecucin directa de la Constitucin).
18. V. lo Indicado en el pariwafo 14.
19 En este sentido. constituye 3dividad administrativa realizada en ejercicio ele h {un,,,,,,,
3dministrativa, por eiemplo, el otorgamiento de un permiso O I;cenci,\ p3ra c()nJ\tCi,
~ut"1l1(,vil O para operar una estacin de radio (actos ndministrnttvos ind'"'"h,,,\(,
{('nstituye actividad administrativa realizada en ejercicio de la funcin juri,diccL"nal,
por ~jemplo, la decisin del Registrador de la Propiedad Industrial de l\1Lnisteri('
de Fomento, a la oposicin for'TIulada p{lr un nlere5ado cOntra lo solicitud de f(:~i,
lro de una marca d.. fbrica por un industria], <1 la Je<;isin de un Mini,t,-" 'l!
resolver un recurso jerrquico {actos admilli$trati\'QS individuales): constituyo ;Ioi.
vidad administrativa realizada efl ejercicio de la funcin lep;ishtLv3, por ejemplo. lo-
RegJaJ1l~nt(1;5 eiecut;lloS djaJdos por el Presidente de la Repblica (actos acll1\in,s
ttati\'os de efectos generales}. Los rganos de! Peder Eje(!t;vt\ por I.lrJ/<J, es dcrr,
la Administracin Pblica como complejo orgnico, no est coneada ,d sol" ~j(:r'LCi'
de L1 funCIn adm,ni&tratJV3, comD 10 sdi~1a A, GDrdillo, JIIIN,dIUfi,i" . n/,. l' ')~
A lo que ~sti confin.lda es a la re~ljzacin de actividn.J administr.J!i'.,l \.\,kn" dt, la
~,'(ivjda,l d~ :;obiern(l), pero no al ejercicio de una sola [ullcin UI"l.'l. Ppr ("11"
insistimo&, no debe ccefundirse la funcin administrativa Cf_O la adi\'i,bJ .1<!mini':'J"
ti,~, como la rna,oria de lo, administrativos lo hacen. Cfr, r, Garrido :,liLl, "-l., ,il ..
bunales de la Repblica en ejercicio de la funcin administrativa o de

la funcin legislativa;" y 3) Aquellas actividades realizadas por las
Cmaras Legislativas en ejercicio de la funcin administrativa." Por
supuesto que las actividades administrativas cumplidas por la Adminis-
tracin Pblica como complejo orgnico, son las que constituyen el
campo normal de aplicacin del derecho administrativo, pero ello, por
supuesto, no puede conducir a negar el carcter administrativo de las
otras actividades sealadas realizadas tanto por las Cmaras Legislativas
como por los tribunales. Por otra parte, como se ver ms adelante,
el objeto del derecho administrativo no se agota en el estudio de la
actividad administrativa tal como la hemos definido, sino que abarca
tambin el estudio de la actividad legislativa cumplida en ejercicio de
la funcin administrativa, as como de la actividad de gobierno cumplida
por los rganos superiores del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, la actividad administrativa del Estado, desde el punto
de vista estrictamente jurdico, tal como se ha dicho, es una actividad
de carcter sublegal, es decir, que se realiza con sujecin a la ley. De
Tomo l, pp. 30 Y ss.; A. Gordillo, [ntroduain .. ", cit., pp. 91 Y ss. Nosotros mis-
mos lo hemos hecho. V. Alan-R. Brewer-Ceras, Les Instituciones Fundamentales . . .
cit., pp. 10B Y ss.
20. En este sentido, constituyen una actividad administrativa realizada en ejercicio de la
funcin administrativa, por ejemplo, el acto de nombramiento de los empleados
administrativos de los juzgados, o los actos de ejecucin presupuestaria adoptados
por los jueces (actos administrativos individuales); y constituyen una actividad
administrativa realizada en ejercido de la funcin legislativa, por ejemplo, los regla-
mentas de organizacin interna dictados por ciertos tribunales en determinadas
circunscripciones judiciales (actos administrativos de efectos generales). En cuanto
a los denominados como "actos de la jurisdiccin voluntaria", los mismos tambin
podran considerarse como actividad administrativa. realizada por los tribunales como
petentes en ejercicio de la funcin administrativa. No hay en ellos, realmente, ejer-
cicio de la funcin jurisdiccional por los tribunales. Tanto es as, que en Venezuela,
por ejemplo, 13 labor de "registro" de ciertos documentos mercantiles en el rea
metropolitana de Caracas, antao atribuida a los Tribunales Mercantiles de Primera
Instancia, se atribuyeron hace algunos lustros al Registrador Mercantil; y las labores
de "autenticacin" y reconocimiento de ciertos documentos, atribuidas tradicional.
mente a ciertos jueces, en determinadas reas del pas se han atribuido a funcionarios
administrativos: los Notarios, dependientes del Ministerio de Justicia. Sobre el carcter
administrativo de los actos de la jurisdiccin voluntaria, V. los comentarios contrarios
de F. Garrido Falla, op. cis., Tomo 1, pp. 40 Y SS., quien califica estas actividades
como "seudoadminietrativas". Cfr. A. Gordillo, ap, cit., p. 100; J. L. Villar Palasl,
op. cis., p. 46. V. sobre ello AIIan-R. Brewer-Cartas,' "Estudio sobre la impugnacin
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa de los actos administrativos de re-
gistro", en Estudios en Homenaje a /oaqNin Snchez Cooize, Caracas, 1975 (en
prensa).
21. Por ejemplo, los actos de las Cmaras Legislativas dictados en el campo de la
administracin de su personal administrativo o de su presupuesto (actos administra.
uves individuales).
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DERECHO ADMIN STRATIVO
all la vigencia del principio de la legalidad, base del Estado de Derecho.

Sin embargo, no puede ya decirse (llle la admuustracin se apute con
la mera ejecucin mecnica de la ley:" la administracin debe someterse
a la legalidad pero no consiste en la sola ejecucin de las leyes, y mucho
menos de las leyes de libertad que acompaaron el nacimiento del
Estado de Derecho."
A lo heterogneo de los actos que pueden resultar de la actividad
administrativa en el mundo contemporneo;" se agrega) en todo caso,
la heterogeneidad de las formas que puede revestir esa actividad. Ya
no se est en presencia de un Estado que limitaba su actividad a actuar
como gendarme en el orden econmico y social, cuidando que los dere-
chos individuales garantizados por las leyes se mantuvieran inclumes.
El Estado contemporneo, al dejar de ser un Estado Liberal-Burgus
de Derecho y asumir su papel de Estado Social de Derecho (Estado
Benefactor) o de Estado Democrtico y Social de Derecho," ha venido
asumiendo una serie de actividades no slo reguladoras del orden eco-
nmico y social (polica administrativa}, sino promotoras (fomento),
prestadoras de servicios pblicos, empresariales (gestin econmica) y
planificadoras que caracterizan, en el mundo actual, a la actividad admi-
nistrativa. Fcil es comprender, por tanto, por qu el estudio del rgi-
men jurdico de esta actividad forma la mdula ceo tral del derecho
administrativo.
22 Ch. Hctor Giur,J.:i. f.., ,Vuda Adm,:,J1I'.(':';" Pi;/!/':!",!. .\I,\n!t'\:dtO )96<;. 1"1'. 5:\
y ss.
2:-;. V. lo jllJi(";ll~l' en el pargrafo 2.
'.'1. Rl.)~L'I'H;"nt:'s. .n.tos adnunistrauvos l~lljLlteLdt'<; Cr::ullOn'ls o in,jj\j,i:l. 1:.", l. :1:'>15
,tdlil'ni_~Lltl\"~ bi;;ltvr,,!es (contratos " l"'10,eSll1lll" 'lJI1:iniscl";l:i\.I';I. \ rl(i''lll-<;
n :;:ter J I es.
2) l' lo jlh~ic;I,!; rn (,1 Lpitulo ~.
APENDICE
SISTEMATICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
VENEZOLANO
Ttulo I. LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LOS SUPUESTOS HfSTORICOS.

1. Del Estado Absoluto al Estado de Derecho.
2. Del Estado Liberal Burgus de Derecho al Estado Social de
Derecho.
3. La conformacin histrica del Estado Venezolano.
11. LOS SUPUESTOS SOCIO,ECQNMrCOS,

l. El Estado dentro de un sistema de economa mixta.
2. Los fines del Estado.
3. El papel del Estado en el proceso de desarrollo en Amrica
Latina.
lIl. LOS SUPUESTOS POLITICOS y CONSTITUCIONALES.

1. El ordenamiento constitucional.
2. La forma del Estado: las peculiaridades del federalismo
venezolano.
3. La separacin de poderes.
4. El rgimen democrtico y el sistema poltico.
). La forma de gobierno presidencia con sujecin parlamen-
taria.
6. La consagracin de los derechos y garantas constitucionales.
7. El control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos
estatales.
IV. LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS.

l. La Administracin Pblica como complejo orgnico.
2. La Funcin Administrativa dentro de las funciones del
Estado.
3. La Actividad Administrativa dentro de las actividades del

Estado.
Ttulo II. LA ADMINISTRACION PUBLICA

y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. INTRODUCCION.
l. Nocin.
2. La Administracin Pblica y la actividad de los particulares.
3. La Administracin Pblica y las actividades del Estado.
4. La Administracin Pblica dentro del sistema poltico: la
administracin como sistema.
5. La expansin del hecho administrativo.
II. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LAS CIENCIAS ADMINISTRATIVAS.

1. Aproximacin histrica a la Administracin Pblica.
2. Los mtodos iniciales.
3. El enfoque productivista: la administracin cientfica.
4. El enfoque sociolgico: la burocracia.
S. La concepcin poltica.
6. El enfoque jurdico.
III. LAS CONCEPCIONES JURIDICAS SOBRE LA ADMINISTRACION

PUBLICA.
l. La Administracin en sentido objetivo: la administracin-
actividad.
2. La Administracin en sentido subjetivo: la administracin-
rgano.
IV. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

1. La Administracin Pblica y la Administracin Privada.
2. Elementos caractersticos.
V. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA POLITICA.

1. La dependencia de la Administracin Pblica frente al Poder
Poltico: el carcter instrumental.
2. La influencia del medio poltico sobre la Administracin.
SISTEMATICA DEL DEJ~ECHO 403
3. Los fines de! Estado y la Administracin: la administracin
pblica para e! desarrollo.
VI. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

1. La inadecuacin de la Administracin Pblica a los fines del
Estado.
2. Reforma y racionalizacin.
3. Estrategia de la reforma administrativa.
4. La experiencia venezolana.
VII. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

l. Nocin.
2. El Derecho Administrativo como derecho pblico.
3. La lucha permanente del Derecho Admioist;ativo: e! equili-
brio entre los derechos individuales y las potestades pblicas.
4. La constitucionalizacin de! Derecho Administrativo.
5. El Derecho Administrativo y la publicizacin del derecho
privado.
Ttulo I1I. EL ORDENAMIENTO JURIDICO-

ADMINISTRATIVO
l. EL ORDENAMIENTO jURIDICO.
11. EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD.
l. La nocin de legalidad.
2. La legalidad y las funciones de! Estado.
3. El control de la legalidad.
III. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

l. Nociones Introductivas.
A. Concepto de Fuente de! Derecho.
B. Clases de Fuentes.
C. La Jerarqua de las Fuentes de! Derecho Administrativo.
2. Las Fuentes Escritas.
A. La Constitucin.
B. La ley.
a. Concepto.
b. La ley como fuente del Derecho Administrativo.

c. Clases de ley.
d. La. reserva JegaJ.
e. Los Decretos con valor de ley de los gobiernos de
facto.
E. El control jurisdiccional de las leyes.
c. Los Tratados Internacionales.
a. Concepto.
b. Clasificacin.
c. El Tratado como fuente del Derecho Administra.
tivo.
d. Jerarqua de los Tratados cama fuentes del Dere-
cho Administrativo.
e. El control jurisdiccional de los Tratados.
D. El Ordenamiento Jurdico comunitario: el Pacto
Andino.
a. la in.tegtan econmica y el regionalismo latino-
americano.
b . Los problemas constitucionales de la integracin
econmica.
c. El ordenamiento del Grupo Andino.
E. Los Actos de gobierno.
a. Concepto.
b. Notas definidoras.
c. La actividad de gobierno.
d. los Actos de gobierno en la Constitucin Vene-
zolana.
e. Los Actos de gob.ierno como fuentes del Derecho
Administrativo.
f. El Control jurisdiccional de los Actos de gobierno.
F. Los Decretos-Leyes.
a. Concepto.
b. La habilitacin legislativa.
c. los Decretos COn valor de rey en materia econ-
mica o financiera.
G. Los Reglamentos.
a. Concepto.
b. Justificacin de la Potestad Reglamentaria.
SISTEMATIU DEL DERECHO 405
c. Fundamento de la Potestad Reglamentaria.

d. Gases de Reglamento.
e. Lmites de la Potestad Reglamentaria.
f. Vigencia de los Reglamentos.
g. El control jurisdiccional de los Reglamentos.
H. Las Medidas de Orden Interior.
a. Las Instrucciones.
b. Las Circulares.
c. El control jurisdiccional de las medidas de orden
interior.
3. Fuentes no escritas.
A. Fuentes subsidiarias.
a. La Analoga.
b. Los Principios Generales del Derecho Adminis.
nativo.
a' Naturaleza,
b' Concepto.
c' Funcin de los principios generales del Dere-
cho Administrativo: la integracin del derecho
administrativo.
d' Los Principios Generales y la Jurisprudencia.
e' La vinculatoriedad de los principios generales.
B. Fuentes Auxiliares.
a. La costumbre administrativa.
b. Las prcticas administrativas.
4. La Codificacin Administrativa.
IV. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD.

l. La Administracin Reglada y el Poder Discrecional.
A. Distincin,
B. Justificacin,
C. Inters.
2. Los Lmites al Poder Discrecional.
A. Lmites derivados del principio de la legalidad,
B. Lmites derivados de la forma de apreciacin de los
hechos.
3. Las pretendidas restricciones al principio de la legalidad.
A. La Teora de los Actos de gobierno.
B. La Teora de las circunstancias excepcionales: El Esta-

do de Emergencia.
Titulo IV. LA RlJLACION ]URlDICO-ADMINISTRATIVA
1. LA RELACION JURIOICO-ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
II. LAS PERSONAS PUBLICAS COMO SUJETOS DE LA RELACrON

JURIDICO-ADMINISTRATIVA.
1. La Teora de las Personas Pblicas.

A. La Teora de la Personalidad jurdica.
B. El Estado como persona jurdica.
C. .La Personalidad del Estado y la Administracin
Pblica.
D. La distincin entre las personas pblicas y las perso-
nas privadas.
2. El Rgimen de las Personas Pblicas.
A. Consecuencias de la personalidad moral.
B. Consecuencias del carcter pblico.
C. Capacidad jurdica de las Personas Pblicas.
3 . La Clasificacin de las Personas Pblicas.
A. Personas Pblicas Territoriales y no Territoriales.
a. Personas Pblicas Territoriales.
b. Personas Pblicas no Territoriales: Los Estableci-
mientos Pblicos.
B. Personas Pblicas Estatales y Personas Pblicas no
Estatales.
4. La forma de actuar de las Personas Pblicas: La Teora del
Organo.
5. Los Principios Jurdicos de la Organizacin Administrativa.
A. La Competencia.
B. La Jerarqua.
C. La Descentralizacin.
D. La Coordinacin.
6. La Potestad Organizativa.
SlSTElIfA1KA DEL DERECHO 407
IlI. LOS ADMINISTRAOOS COMO SUJETOS DE LA RELACION

-JURIDICO-ADMINISTRATIVA.
1. La personalidad y la capacidad.
2. Las causas que condicionan la capacidad de los adminis-
trados.
A. La Nacionalidad y Ciudadana.
B. La Edad.
C. El Sexo.
D. La Residencia.
E. La Condicin Social.
3. La participacin de los particulares en las tareas adminis.
rrativas.
IV. LAS SITUACIONES JURIDICOADMINISTRATIVAS.

l. Las situaciones jurdicas.
A. Situaciones jurdicas de poder.
B. Situaciones jurdicas de deber.
2. Las Potestades y deberes pblicos.
A. Los Poderes y las Potestades Administrativas.
B. La indisponibilidad de las Potestades y de la Com-
petencia.
C. Los deberes del Estado.
3 . Las situaciones jurdicas de los administrados.
A. Derechos pblicos subjetivos.
B. Los mrereses legtimos.
C. El simple inters.
D. Los deberes administrativos.
Ttulo V. EL REGIMEN JURIDICO DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA
L LOS MEDIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATNA.

1. Los Actos Administrativos.
A. Definicin.
B. Requisitos de validez.
a, La legalidad administrativa.
b . Los requisitos de fondo.
c. Los requisitos de forma.
408 DERECHO ADMINI5TRATrvO
C. La ilegalidad del acto administrativo.

a. Formas.
b. Consecuencias.
D. Efectos del acto administrativo.
a. Presuncin de legitimidad.
b. Inicio de los efectos.
c. Ejecutividad y ejecutoriedad del acto adminis-
trativo.
d. La firmeza.
e. El fin de los efectos.
E. Clasificacin de los actos administrativos.
2. Los Contratos Administrativos.
A. Los Contratos de la Administracin.
B. Las caractersticas fundamentales de los contratos
administrativos.
a. Elemento Subjetivo.
b. Las condiciones de validez.
c. Las condiciones de eficacia.
d. La Subordinacin y el rgimen de Derecho Pblico.
C. La formacin del contrato.
D. Los efectos del contrato.
E. El contencioso del contrato.
F. La extincin del contrato.
G. Los diversos tipos de contratos administrativos.
3. Las Concesiones Administrativas.
A. Actividades sujetas a concesin.
B. Las concesiones mineras.
JI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. Las fases del procedimiento.
2. La proteccin de los administrados.
IJI. LAS CONSECUENCIAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. La Responsabilidad Administrativa.
2. La indemnizacin en derecho pblico.
Titulo VI. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE POLICIA.
1. El concepto de polica administrativa.
SlSTEMATlCA DEL DERECHO
409
2. El carcter de la polica administrativa.

3. Las medidas de polica.
4. Los lmites del poder policial.
5. Las clases de polica.
6. Las autoridades de polica.
7. El Estado de Emergencia y los poderes de polica.
11. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE fOMENTO.

l. El concepto de la actividad administrativa de Fomento.
2. Los medios de Fomento.
3. Los estmulos, incentivos y el financiamiento administrativo.
UI. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PUBLICO.

1. La nocin de servicio pblico.
2. Los servicios pblicos en la Constitucin.
3. Las caractersticas de la actividad administrativa de servicio
pblico.
A. El Principio de la continuidad.
B. El Principio de la regularidad.
C. El Principio de la generalidad.
D. El Principio de la igualdad.
E. El Principio de la mutabilidad.
4. El rgimen jurdico de los servicios pblicos.
A. Creacin, Organizacin y Supresin.
B. El rgimen de polica.
IV. LA ACTNIOAD ADMINISTRATIVA DE GESTION ECONOMICA.
1. La intervencin del Estado en la economa.
2. El Estado empresario.
Titulo VII. LOS RECURSOS DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA
l. INTRODUCCION.
II. LOS RECURSOS MATERIALES: LOS BIENES DEL ESTADO.
1. Los bienes en relacin a las personas a quienes pertenecen.
2. El dominio pblico.
A. Criterio del dominio pblico.
B. Elementos del dominio pblico.

a. Elemento Subjetivo.
b. Elemento Objetivo.
c. Elemento Teleolgico: la afectacin.
C. Rgimen del dominio pblico.
a. La incornercialidad,
b. La publicidad posesoria.
c. La recuperacin de oficio.
d. La potestad reguladora y sancionadora.
D. El dominio pblico de uso pblico.
a. Dominio Hdrico,
b. Dominio Martimo.
c. Dominio Areo.
d. Dominio Terrestre.
E. El dominio pblico de uso privado.
a. El rgimen de las minas.
b. El rgimen de los hidrocarburos.
3. El dominio privado: Las Tierras Baldas.
4. La Forma de adquisicin de los bienes del Estado.
A. La nacionalizacin.
B. La expropiacin.
a. Concepto.
b. Elementos.
c. Procedimiento expropiatorio.
d. La indemnizacin.
e. Efectos.
C. La Requisicin.
D. El Comiso.
E . La Confiscacin.
IlI. LOS RECURSOS FINANCIEROS.

l. La Hacienda Pblica Nacional. Bases Constitucionales.
2. Los Ingresos Pblicos.
A. Ingresos Directos.
B. Ingresos Indirectos.
C. Ingresos del Dominio Fiscal.
D. Las Tasas.
E. El Crdito Pblico.
SISTEMATICA DEL DERECHO 411
3. El Sistema Presupuestario.
A. La ordenacin de los gastos.
B. El presupuesto-programa.
Ttulo VIII. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA
l. EL CONTROL POLlTICO.
1. El Control por las Asambleas Representativas.
2. El Control por los grupos de inters.
3. La figura del Ornbudsman.
II. EL CONTROL FISCAL.

1. La previsin constitucional.
2. El control sobre la Administracin Central.
A. El Control Previo.
a. Control previo de compromisos.
b. Control previo de gastos.
B. El Control Posterior: examen de cuentas.
3. El Control sobre la Administracin Descentralizada.
4. El Control sobre los Estados y Municipios.
5. Las funciones de inspeccin y fiscalizacin.
6. La Contabilidad Fiscal y la centralizacin de informacin.
III. EL CONTROL INTERNO.

A. La reconsideracin y revocacin de oficio.
B. El control jerrquico.
C. El control de tutela.
a. Sobre las personas.
b. Sobre los actos.
al Autorizaciones y aprobaciones.
b' Suspensin de los efectos.
D. El Control Financiero.
IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

1. La Teora del Recurso Administrativo.
A. Concepto y Naturaleza.
B. Fundamentos.
C. Requisitos.
a _ Elementos subjetivos.
b. Elementos objetivos.
D. Motivos.
E. Decisin.
2. El Recurso Jerrquico.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Relacin con el Recurso contencioso-administrativo de
anulacin.
3. El Recurso de Reconsideracin.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Efectos.
4. El Recurso de Revisin.
A. Fundamento.
B. Requisitos.
C. Procedimiento.
D. Motivos.
E. Decisin.
5. Los Recursos Administrativos Impropios.
A. El Recurso Jerrquico Impropio.
B. El Recurso de Gracia.
C _ Los Recursos en materia de Inquilinato.
V. EL CONTROL JURISDICCIONAL: LA JURISOICCION-CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA.
1 _ Previsin Constitucional.
A. Jurisdiccin y Competencia.
B. Evolucin histrica.
2. Caractersticas Fundamentales.
A. Jurisdiccin Especial.
B. Jurisdiccin Especial para controlar la Administracin.
C. Actos, hechos y relaciones jurdico-administrativos.
D. El Control de la legalidad y legitimidad.
3. La Competencia.
A. Delimitacin de la competencia.
a. El Principio Constitucional.
b. Los Lmites al principio: exclusiones.
c. Regulacin del principio: mbito y excepciones.
d. Los problemas de la competencia.
B. Los Poderes del Juez.
a. Competencia de anulacin.
b. Competencia de plena jurisdiccin.
c. Competencia de interpretacin.
4. El Procedimiento.
A. Caractersticas Principales.
a. Carcter contencioso.
b. Carcter inquisitorio.
c. Carcter no suspensivo.
B . Los Requisitos procesales.
a. El objeto del recurso.
b. La legitimacin activa y pasiva.
c. El agotamiento de la va administrativa.
d. Lapso de interposicin.
C. Etapas del procedimiento.
a. Contencioso de anulacin.
b. Contencioso de plena jurisdiccin.
5. Los Recursos contencioso-administrativos.
A. Distincin entre los recursos administrativos y los
contenciosos-administrativos.
B. Distincin de los recursos conrcncioso-administrativos.
a. Tipos.
b. Distinciones.
6. El Recurso contencioso-administrativo de anulacin.
A. Caracteres Fundamentales.
B. Distincin con el recurso de nconstitudonalidad.
c. Objeto; el acto administrativo.
D. Motivos.
E. La decisin del recurso.
a. Contenido.
b. Efectos.
7. El Recurso contencioso-administrativo de Plena Jurisdiccin.
A. Caractersticas Fundamentales.
B. Ambito.
a. Contencioso-contractual.
b. Contencioso de la responsabilidad administrativa.
c. Contencioso del restablecimiento de las situacio-
nes jurdicas.
C. Decisin del recurso.
S. La Materia contencioso-fiscal.
A. El Procedimiento administrativo preVIO: la reconside-
racin.
B. El Procedimiento contencioso-fiscal.
9. El contencioso de la carrera administrativa.
A. El procedimiento administrativo previo: las juntas de
avenimiento.
B. El procedimiento contencioso-administrativo.
Ttulo IX. LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

VENEZOLANA
l. INTRODUCCION.
II. LA ORGANlZACION DE LA ADMIN/5TRACION CENTRAL.
1. La Presidencia de la Repblica.
A. El rgimen presidencial.
B. m Consejo de Ministros.
C. La Secretara General de la Presidencia de la Rep-
blica.
D. La Procuradura General de la Repblica.
2. La Administracin Ministerial.
A. Principios del rgimen ministerial venezolano.
B. Evolucin histrica.
C. Los Ministerios como rganos centrales de las pol-
ticas sectoriales.
a. Los Ministerios de poltica y administracin
general.
SISTtMATlCA DEL DERECHO 415
b. Los Ministerios de desarrollo econmico.

c. Los Ministerios de desarrollo social.
d. Los Ministerios de desarrollo fsico y ordena-
miento territorial.
D. La Organizacin Ministerial.
a. Los conflictos respecto a la potestad organizativa.
b . La organizacin tpica ministerial.
c. La delegacin de firmas.
3. Las Oficinas de la Presidencia de la Repblica.
A. Evolucin histrica.
B. Las oficinas presidenciales como rganos centrales de
los sistemas funcionales,
C. La Oficina Central de Coordinacin y Planificacin.
4. Las organizaciones con autonoma funcional.
A. Las organizaciones administrativas vinculadas al Con-
greso.
a. La Contralora General de la Repblica.
b. la Fiscala General de la Repblica.
B. La Administracin Electoral.
5. La Reforma de la Administracin Central.
Hl , LA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION NAeIONAL

DESCENTRALIZADA.
1. La descentralizacin administrativa funcional.

2. Evolucin histrica e importancia.
3. Las formas jurdicas de la Administracin descentralizada.
A. Formas jurdicas de derecho pblico: los estableci-
mientos pblicos y los institutos autnomos.
B. Formas jurdicas de derecho privado: las asociaciones
y fundaciones de inters pblico y las empresas del
Estado.
4. El Rgimen de los institutos autnomos.
A. Principios de organizacin.
B. La adscripcin.
C. El control de tutela.
D. El rgimen de coordinacin y administracin.

S. Las empresas pblicas en el derecho venezolano.
A. Las empresas pblicas y las empresas del Estado. Cate-
gorizacin econmica.
B. Las formas jurdicas de las empresas pblicas.
a. Formas sm personalidad jurdica: fondos aut-
nomos.
b. Formas de derecho pblico: el instituto autnomo.
c. Formas intermedias: las empresas nacionalizadas.
d. Formas de derecho privado: las sociedades an-
nimas de capital pblico.
C. El Control de las empresas pblicas.
a. El control parlamentario.
b. El control administrativo.
c. El control fiscal.
d. El control por grupos de inters de la comunidad:
la representacin de los trabajadores.
6. La reforma de la administracin nacional descentralizada.
IV. LA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRAClON DESCENTRALIZADA
TERRITORIALMENTE.
1. La Administracin Estadal.
A. La organizacin federal venezolana.
B. Los principios de organizacin de los Estados fede-
rados y sus competencias.
C. La Gobernacin de Estado.
2. El rgimen de gobierno del Distrito Federal.
A. Evolucin histrica.
B. La distribucin de funciones en el Distrito Federal.
C. Las experiencias del derecho comparado.
D. Perspectivas: las exigencias del Area Metropolitana.
3. La Administracin Municipal.
A. Los principios juridicos de la organizacin municipal:
la autonoma y sus lmites.
B. Las competencias municipales.
a. Las materias propias de la vida local.
b. Las competencias concurrentes.
S1STEMATICA DEL DERECHO 417
c. La crisis del municipalismo y la reforma del rgimen

municipal.
4. La Administracin metropolitana.
A. El fenmeno de las reas metropolitanas y sus eXI-
generas.
B. La Administracin de las Ateas Metroroliranas.
a. La coordinacin de jurisdicciones.
b. Los serVICIOS metropolitanos y las mancomuni-
dades.
c. El gobierno de las reas metropolitanas.
V. LA REGIONALIZAClON.
1. La regicnaiizacin econmica.
2. la regionalizacin administrativa.
A. El impacto de la planificacin en la Administracin
Pblica.
B. La regin como mbito de accin de la Administracin
Central.
C. La regin en el mbito de accin de la Administracin
Local.
3. La regionalizacin poltica (descentralizacin territorial).
VI. LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS.
1. El Estatuto de los funcionarios pblicos y la carrera admi-

nistrativa.
2. Los derechos de los funcionarios pblicos.
3 . Los deberes de los funcionarios pblicos.
4. El control sobre los funcionarios pblicos y su responsa-
bilidad.
5. El sistema de administracin de personal.
Ttulo X. EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO

DE LA ECONOMIA y DEL DESARROLLO
ECONOMICO
l. INTRODUCCION.
II. LA LIBERTAD ECONOMJCA y EL SISTEMA DE ECONOMIA MIXTA.
1. La libertad econmica.
A. Bases constitucionales.
B. Regulacin de la libertad econornrca,
C. Proteccin de la libertad econmica.
2. El sistema de economa mixta.
A. La participacin del Estado en la economa.
B. La regulacin del proceso econmico por el Estado.
e. La ordenacin del desarrollo econmico por el Estado.
3. La superacin del principio de la subsidiariedad.
II! . LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO ECONOMICO-SOCIAL.
1. Bases constitucionales.
2. La organizacin administrativa de la planificacin.
A. Los rganos centrales de planificacin.
B. Los rganos sectoriales de planificacin.
e. Los rganos regionales de planificacin.
3. Procedimiento para la elaboracin y aprobacin de los
planes.
4. Planificacin y participacin.
5. Las funciones auxiliares de la planificacin.
IV. LA REGULACION DEL PROCESO ECONOMICO.
1. Las limitaciones a la libertad econmica.

2. Las regulaciones del proceso de inversin.
A. Las limitaciones a las inversiones extranjeras y el
ordenamiento comn del Pacto Andino.
B. La venezolanizan de actividades econmicas.
e. El mercado de capitales.
3. Las regulaciones a las actividades industriales.
A. El Registro de Industrias.
B. La localizacin industrial.
4. Las regulaciones de las actividades de crdito.
A. Los institutos de crdito.
B. Regulaciones a las actividades bancarias.
e. Regulaciones a las actividades de financiamiento.
D. Regulaciones a las actividades de ahorro y prstamo.

E. Regulaciones a las actividades de seguros y reaseguros.
5. Las regulaciones de las actividades comerciales.
A. El rgimen de los cambios.
B. La regulacin del crdito.
C. El rgimen del comercio exterior.
V. LA PROTECCION CONTRA LOS ABUSOS DE LA LIBERTAD

ECONOMICA.
1. La proteccin al consumidor y al usuario.

A. La regulacin de precios.
B. El control de calidad.
C. Las garantas.
2. La regulacin de alquileres.
3. La proteccin al comprador.
A. La venta con reserva de dominio.
B. La venta en propiedad horizontal.
C. La venta de parcelas.
4. La prohibicin de los monopolios y carteles.
VI. LA PROTECcrON INDUSTRIAL y LA TRANSPERENCIA

DE TECNOLOGIA.
l. El rgimen de la propiedad industrial.

2. Las regulaciones sobre transferencias de tecnologa.
VII. LA PARTICIPACION DEL ESTADO EN LAS ACTIVIDADES ECONOMICAS.
l. Introdu.ccin.
2. La Reserva estatal de actividades econmicas.
A. La previsin constitucional.
B. Los sectores reservados.
a. La reserva de la industria del gas natural.
b. La reserva de la industria del hierro.
c. La reserva de la industria y el comercio de los
hidrocarburos.
C. La reserva y la nacionalizacin.
D. La reserva y la expropiacin.
E. Efectos de la reserva.
3. El control de las industrias bsicas.
A. La industria naval.
B. La industria aeronutica.
C. La industria petroqumica.
D. La industria elctrica.
E. Las industrias militares.
F. La industria nuclear.
4. La promocin industrial.
A. La industria automotriz.
B. La industria agropecuaria.
S. El financiamiento industrial y agropecuario.
A. Las instituciones financieras del Estado.
B. Las regulaciones del crdito estatal.
Ttulo Xl. EL REGIMEN JURlDICO-ADMINISTRATIVO

DEL DESARROLLO FISICO
y DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
I. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO EXIGENCIA DEI. PROCESO

DE DESARROI.I.O.
1. Concepto.
2. Elementos condicionantes.
3. La Ordenacin territorial y la planificacin.
A. La nueva dimensin de la planificacin.
B. Los grados de la ordenacin territorial.
a. La poltica nacional.
b. Los planes regionales.
c. Los planes reguladores urbanos.
II. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA REGIONALlZACION.
III. LA DESCENTRALlZACION INDUSTRIAL.
1. La poltica de descentralizacin.
2. Creacin de zonas industriales.
3. Estmulos para la desconcentracin industrial.
SISTEMATlCA OEL DERECHO 421
4. La descentralizacin industrial del Area Metropolitana de

Caracas.
IV. LA CONDICIONANTE HIDRAULICA,
1. El desequilibo bidrogrMjco y las demandas de agua.

2. El rgimen de aprovechamiento de Jos recursos hidrulicos.
A. Las aguas como bienes del dominio pblico.
B. Los usos comunes y especiales de las aguas: las con-
cesiones.
3. La proteccin contra las aguas.
4. La proteccin de las aguas.
5. El ordenamiento de las aguas y la organizacin adminis-
trativa.
V, EL MEDIO RURAL.
1. La disponibilidad de tierras.
2. El rgimen de la reforma agraria.
A. Las limitaciones a la propiedad rural y su funcin
social.
B . La expropiacin agraria.
e. La regulacin de las formas de explotacin.
3. La organizacin administrativa para el ordenamiento del
carnpo.
VI. LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y LA PROTECCION
DEL AMBIENTE.
1. La ordenacin del ambiente y el ordenamiento territorial.

2, Las actividades de proteccin ambiental y la administracin
del ambiente.
3. La proteccin de los recursos naturales renovables.
A. Las limitaciones al disfrute de la propiedad: los
Parques Nacionales y las zonas protectoras.
B. El aprovechamiento de los recursos forestales: la
concesin forestal.
C. Las limitaciones a los aprovechamientos.
4. El rgimen de la caza y de la pesca.
VII. LA ORDENACION DEL TRANSPORTE.
1. El Transporte y la ordenacin del territorio.

2. El Transporte Terrestre.
A. Las competencias constitucionales: trnsito, circulacin
y transporte.
B. El Transporte por carretera y el rgimen de la infra-
estructura.
C. El Transporte ferrocarrilero.
D. El Transporte urbano.
E. El Area Metropolitana de Caracas y la coordinacin
de los servicios de transporte.
3. El Transporte areo.
A. El rgimen de la navegacin y del transporte areo.
B. El rgimen de la infraestructura del transporte areo:
los aeropuertos.
C. Las limitaciones a la aeronavegabilidad.
D. Los servicios estatales de transporte areo.
4. El Transporte martimo y fluvial.
A. El rgimen de la navegacin.
B. El rgimen de la infraestructura de la navegacin: los
puertos.
e. Las limitaciones a la navegacin martima.
D. Los servicios estatales de transporte martimo y fluvial.
VIII. EL EQUIPAMIENTO FISICO DEL TERRITORIO Y LAS OBRAS PUBLICAS.
l. El rgimen de las obras pblicas.

A. Las obras de vialidad.
B. Las obras de aprovechamiento de los recursos hidru-
licos.
C. Las obras de edificaciones.
2. Las competencias administrativas y el equipamiento fsico.
IX. LA URllANIZACION.
1. El desarrollo urbano.
2. Las competencias constitucionales en materia de urbanismo.
3. La planificacin urbanstica.
SISTEMATlCA DEL DERECHO 423
4. Las autoridades urbansticas.

5. Las limitaciones a fa propiedad por razones urbansticas y
el rgimen del suelo.
6. La ordenacin urbanstica del Area Metropolitana de
Caracas.
Ttulo XII. EL REGIMEN ]VRIDICO-ADMINISTl\ATIVO

DEL DESARROLLO SOCIAL
l. lNTRODUCCION.
II. EL DERECHO A LA SALUD Y SU REGIMEN jURIDICO
ADMINISTRATIVO
1. La proteccin de la salud.
A. Rgimen del mantenimiento de la salud.
B. Rgimen del restablecimiento de la salud.
2. La atencin mdica y los servicios estatales.
3. El servido nacional de salud.
111. EL DERECHO A LA EDUCACtON y Su REGIMEN JURIDICO.

ADMINISTRATIVO.
1. El rgimen de los establecimientos docentes.

2. La intervencin del Estado en el rgimen de enseanza.
3. El rgimen de la enseanza universitaria.
4. El rgimen de la cultura.
IV. LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO.

1. Ambito de la seguridad social.
2. El rgimen administrativo de la seguridad social.
3. La previsin social y Su regulacin jurdica.
V. EL DERECHo AL TRABAJO Y SU REGIMEN jURIDICO

ADMINISlRATIVO.
1. La organizacin administrativa laboral.

2. El rgimen sindical y el derecho a la huelga.
VI. LA PROMOCION y PROTECCION SOCIAL.

1. La proteccin de la familia y el nio.
2. La proteccin del anciano y del invlido.

3. La proteccin de las comunidades indgenas.
4. La promocin social y el desarrollo de la comunidad.
VII. LA INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO SOCIAL.
1. La vivienda de inters social y su rgimen administrativo.

2. El ordenamiento urbano y el desarrollo social.
3. La ordenacin de reas marginales.
Titulo XIII. EL REGIMEN JURIDICO-ADMINISTRATIVO

DE LA DEFENSA, SEGURIDAD Y ORDEN
PUBLICOS
1. INTRODUCCION.
II. EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSA.
1. Las Fuerzas Armadas Nacionales.

2. El rgimen jurdico-administrativo de lo militar.
3. El deber del Servicio Militar Obligatorio.
Ill . EL REGIMEN jURIDICO-ADMINISTRATIVO DE LA POLICIA NACIONAL.
1. Competencias constitucionales.
2. Los organismos de polica.
3. La polica de orden pblico general.
IV. EL REGIMEN jURIDICO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA

Y DE LA SEGURIDAD jURIDICA.
1. La Administracin de Justicia.
2. La institucin del registro.
3. Las notaras.
V. LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS INDIVIDUALES.
1. El libre desenvolvimiento de la personalidad y el rgimen

de los extranjeros.
2. El deber de trabajar y el rgimen de vagos y maleantes.
3. El derecho a la expresin del pensamiento y la libertad de
informacin. El derecho de autor.
4. El derecho a profesar la fe religiosa y a ejercitar el culto.

5. La libertad de trnsito.
6. El derecho de asociacin.
7. El derecho de reunin.
VI. LA REGULACION DE LOS DERECHOS POLITICOS.
1. El derecho a desempear funciones pblicas.

2. El derecho al sufragio.
3. El derecho a asociarse en partidos polticos.
4. El derecho de manifestar.
PUBliCACIONES DEL AUTOR
J. LIBROS
1. Las Instituciones FpndamenJaies del Derecho Administrativo y la Jur-

prudencia Venezolana, coleccin Tesis de Doctorado, Vol. IV, Facultad
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2. El Rgimen [uridico AdminiJtrativo de la NadonaJid4d y Ciudadana
Venezolanas, coleccin de publicaciones del Instituto de Derecho Pblico,
Vol. 1, Facultad de Derecho, uev, Caracas, 1965, 120 pginas.
3. Estudio sobre la Delimitecin de Competencias entre el Poder Nacional
y el Poder Municipal en Materia de Trnsito y TfchupOrte Terrestres,
Gobernacin del Distrito Federal, Caracas, 1965, 84 pginas.
4. La Expropiacin por CaJlJ4 de Utilidad Pblica o- Inters Soaot (JlIris-
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1968, 120 pginas.
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9. El Control de las Activid.meJ Econmicas del Estado en el Derecho
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pginas.
10. El Estatuto del Funcionario Ptibtico en la Ley de Carrera Administrativa

(con Prlogo del Dr. Rafael Caldera), ediciones Comisin de Admi-
nistracin Pblica, Caracas, 1971, 255 pginas.
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Jilana de CardC4J) Fondo Editorial Comn, Caracas 1971, 140 pginas.
12. Cambio Poltico y Reforma del Estado en Venezuela, Editorial Ternos,
Madrid, 1975, 698 pginas.
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trativo), publicaciones de la Facultad de Derecho, Caracas, 1975, 464
pginas.
En curso de publicacin
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Administratioo, Tomo II. (El ordenamiento orgnico y tributario del
Estado), Caracas, 1975.
16. Estudios sobre la Reforma Administrativa 1968-1975, Contralora General
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18. Curso de Derecho Administrativo (tercer ao), (anotaciones taquigrfi-
cas), Tomo 11, Editorial Mohingo, Caracas, 1967, 140 pginas; 3'
edicin, Caracas, 1968, 124 pginas.
19. CurJIJ de Derecho Administrativo (tercer ao) (anotaciones taquigr-
ficas), Tomo II1, Editorial Mohingo, Caracas, 1970, 190 pginas.
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23. Problemas butitllcionales del Area M<!tropolitana de Car4C4S y del Desa-
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31. "El Servicio de Cajas de Seguridad Bancarias", en ReviJltt de! Co/eRio
de AbogadoJ del Distrito Federal, N9 115, Caracas, enero-marzo de 1961,
pp. 75 a 162.
430 DERECHO ADMINISTRATlVO
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pp. 251 a 284.
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mismo ttulo por la Comisin de Administracin Pblica en Cliadernos
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56. "La Reforma Administrativa y la Planificacin del Desarrollo Econmico
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Reforma de toda la Administracin Pblica por toda la Administracin
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57. "Los deberes de los funcionarios pblicos", en Revista Control Fiscal y
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jurdica", en Revist del MinJlerio de Juslicia, N9 48, Caracas, 1964,
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Caracas, 1964, N' 30, pp. 173 a 232.
93. "Los Contratos de la Administracin en la Doctrina de la Procuradura
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94. "El juicio Municipalidad del Distrito Federal contra el Instituto Nacional
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Apuestas Lcitas (comentarios crticos en torno a una Sentencia de la
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Fiscal y Tecnijicacin Administrativa, Nv 42, Caracas, 1966, pp. 45 a 63.
95. "La Motivacin de los Actos Administrativos en la Jurisprudencia vene-
zolana", en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, Nf,I 33, Caracas,
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la Facultad de Derecho, Universidad Catlica Andrs Bello, Nf,I 4, Cara-
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97. "La Calificacin de Funcionarios o Empleados Pblicos u Obreros al
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98. "Los Efectos no Suspensivos del Recurso Contencioso-Administrativo de
Anulacin y sus Excepciones", en Revista de la Facultad de Derecho,
oCV, N' 37-38, Caracas, 1968, pp. 293 a 302.
PUBLICACIONES DEL AUTOR 437
99. "Consideraciones sobre la distincin entre la causa de los actos admi-

nistrativos y la motivacin como requisito de forma de los mismos",
RevlJta de la Faml/ad de Derecho, UCV, N? 49, Caracas, 1971, pp. 233
a 234.
En csrso de publicacin
100. "Estudios sobre las recientes regulaciones urbansticas en la Regin
Capital", Ret'ista de la Facultad de Derecho, uev, Caracas, 1975.
V. PROlOGOS A LIBROS
101. "Prlogo" al libro de Omer Lares, Leg dacin UrbanJtica Comparada,
Fondo Editorial Comn, CAracas, 1971.
102. "Prlogo" al libro editado por Julio Csar Punes, La Ciudad y la Regin
para el Desarrollo, ediciones Comisin de Administracin Pblica, Cara-
cas 1971.
103. "Prlogo" al libro de Andrs Santos Lpez y Lija Trujillo Ortiz, [sris-
prudencia Munipal 1970_1971, Ediciones AVECI, Caracas, 1971.
VI. ESJ1JOlOS OlRIGIDOS
104. Comisin del Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidru-

licos e Instituto de Derecho Pblico, Bases paya sn Es/udio sobre el
R.gimen Lega! de las Aguas en Venezuela, Primera Parte: Evolucin
Histrica, COPLANARH, Instituto de Derecho Pblico. (Publicacin
N? 11) Septiembre 1%9. 166 pginas. Segunda Parte: Antecedentes
Legislativos, COPIANARH, Instituto de Derecho Pblico (Publicacin
N? 13) Diciembre 1969. 747 pginas. Tercera Parte: Ordenacin Sis-
temtica de la Legislacin "igente. Volumen 1, eOPLANARH, Instituto
de Derecho Pblico (Publicacin N? 23) Octubre 1970. 366 pginas.
Cuarta Parte: Doctrina Administrativa y Jurisprudencia. COPLANARH.
Instituto de Derecho Pblico (Publicacin N? 24) Octubre 1970. 178
pginas; Quinta Parte: La aplicacin del Rgimen Legal: usos, costumbres,
prcticas administrativas. COPLANARH. Instituto de Derecho Pblico
1975 (publicacin NQ 25), 114 pginas. Sexta Parte: Biblografa sobre
Aspectos Jurdicos. COPLAN ARH. Instituto de Derecho Pblico (Publi-
cacin N? 26) Noviembre 1970. 180 pginas.
lOS. Comisin de Administracin Pblica, Injarme Preliminar sobre la Refor-
ma Adminisl(ativ4 en Venezuela. Primera Parte: Introduccin. La Refor-
ma Administrativa para el desarrollo, Comisin de Administracin Publica.

Cuadernos para la Reforma Administrativa, N? 4, Caracas 1971. 37
pginas. Segunda Parte: La Reforma Estructural. Vol. I (Objetivos. La
Reforma Macroestructural. La Reforma de los Organismos de la Presi-
dencia de la Repblica). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, N9 5, Caracas 1971. 62 pginas.
Segunda Parte: La Reforma Estructural. Vol II (La Reforma de los
Ministerios). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos para la
Reforma Administrativa, N9 6, Caracas 1971. 55 pginas. Segunda
Parte: La Reforma Estructural. Vol. III (La Reforma de la Administra-
cin descentralizada). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, NQ 7, Caracas 1971. 39 pginas. Segun-
da Parte: La Reforma Estructural, Vol. IV (La Reforma de la Admi-
nistracin Regional). Comisin de Administracin Pblica. Cuadernos
para la Reforma Administrativa, NQ 8, Caracas 1971. 62 pginas.
106. Comisin de Administracin Pblica, Informe sobre la Reforma de la
Administracin Pblica Nacional, 2 vols., Caracas 1972. 645 Y 621
pginas respectivamente.
107. "Los Servicios Pblicos Municipales" en UCV, Estudio de Caracas} Vol.
VIII. (Poltica y Gobierno), Tomo 1, Caracas, 1972.
INDICES
ABREVIATURAS UTIliZADAS
CF.. Corte Federal (1953-1961).

ese en CP: Corte Federal y de Casacin en Sala Plena (1930-1953).
eFe en SPA: Corre Federal y de Casacin en Sala Poltica}' dministranca
(1930-1953).
es! en CP: Corte Suprema de Justicia en Corte Plena (1961.).
es en SPA: Corte Suprema de Justicia en Sala PoJtico-Adminjstr~tiva
(1961).
Doctrina PGR: DoctriNa de la Procuradura Gt!fleral de la Repblica (publicacin
iniciada en 1964).
GF.. Gdceta Forense (publicacin de las Sentencias de la Corte Su-
prema: l' Etapa 1949-1953; 2'1 Etapa: 1953-).
GO: Gaceta Oficial de la Repblica de Vellezlfe!,l.
LOCF: Ley Orgnica de la Corte Federal de 2-8-53 en GO 24.207 de
8-8-53.
M .. Memoria de la Corte Federa! )' de Casacin (publicada hasta

1949).
RAP: ReviJta de AdmiliJlradn Plblica, lnstituto de Estudios Pol-
ticos, Madrid, (iniciada en 1950).
RED.. Rl?tta. de la FaCIlitad de Derecho.
UCAB' Universidad Catlica Andrs Bello.
UCV.. Universidad Central de Venezuela.
U del Z: Universidad del Zulia.
ULA.. Universidad de Los Andes.
INDICE DE CUADROS
Pg.
Evolucin del Estado de Derecho ... 56

Sistema de la Sociedad Venezolana 169
El Ejercicio del Poder Pblico 227
Evolucin histrica de la estructura ministerial 1919-1975 359

El Ejercicio de la Funcin legislativa . 376
El Ejercicio de la Funcin de gobierno . 379
El Ejercicio de la Funcin jurisdiccional . 381
El Ejercicio de la Funcin administrativa . 384
El Ejercicio de las Funciones estatales ... 388

La Actividad estatal . .. ..' ... 397
INDlCE ALFABETlCO DE MATERIAS
A Areas marginales, t60,
Argentina, 271-
Abastos, 206, 2D7. Arjs/owlci<l colonial, 58, 69.
Absolutismo, 24, 25, 26, 27, 30, :.1, 34. Aristocracia regional, 67.
Accin Popular, 45, 326. Asambleas legislativas, 202.
Accin Popular. Legitimacin, 327. Asistencia social, 206, 207, 289,
Actividad Administrativa, 9, 347, 391, Asodacin, 288.
394, 395.
Acto Administrativo, 391, 395. B
Acto Administrativo. Control, 319, 320.
A(tos de Gobierno, 266, 380. Bancos, 135, 298.
Actos estatales, 385. Balanza comercial, 25.
Actos parlamentarios sin forma de lq, Barrios, 160.
322. Bienes del Estado, 144.
Administracin cientfica, 350. Bipartidismo, 273.
Administracin de Justicia, 288. Burguesa, 36,37.90,
Administracin descentralizada, 362. Burguesa niolla, 60.
Administracin general, 129. Burgt.l.esa IJmpresarial, 149.
Administrad6n liberal, 47. Brasil, 27].
Administracin Pbllca, 9, 11, 12, 152,
347. e
Administradn Pblica. Carcter, 10.
-e-Carcter instrumental, 349, Cambio, 14f
-c-Control, 145. 266, 215, 309. (amaras Legislativas. Actos privativos.
-c-Orgenos, 35'. 323.
-Persona Jurdica, 371, 383. Capitalismo, 113, 156, D7, 164.
_Politiea, 35I. Capitalismo de Estado, 1(i2, 163, 165.
Administracin Privada, HZ. Capitalismo liberal, 50.
Adopcin, 293. Carrera judicial, 186.
Agricultura, 21, 25, 34, 96, 108, 137. Calldillos, 247.
Amrica Latine, 147, U7, 268. Caudillos regionales, 98.
Amparo, 184,282,30'. Caudillos militares, 192, 193.
Analfabetismo, 86, 238. Caudillismo, 65, 66, 67, 79, $2, 84, 86,
Antiguo Rgimen, 46, 47. 89,91, 191, 192, 250.
Autonoma estadal, 200,202, Caudillismo federal, 195, 196, r98.
Autonoma funcional, 362. Caudillismo militar, 71, 72, 73.
Autonoma municipal, 194, 200, 203. Caudillismo regional, 84, 86, 91.
204. Centralizacin, 21, 199.
Autonoma regional, 67,68. CentrIlJisflN), 201, 102, 189, 191.
Area Metropolitana de Caracas, 126. Cesarismo democrtico, 98.
Centro-Federacin, 73 Contralorta General de la Repblica, 309.

Centros urbanos, 2L Control de la Constitucionalidad. Efectos,
Chile. 161, 271- 330, 340.
Ciudadanos, 130. Control P()lHjc?, 398
Ciases econmicas, 147. Contratos. Libertad, 74, 77, 107.
Clases sociales, 37. Cooperativas, 292.
Coche-Convenio, 84. Consumidor, 135.
Cdigo Civil, 85. Consumidor. Proteccin, 297.
Colonias, 26. Corte Suprema de Justicia, 316.
Comercio, 135. Corte Suprema de Justicia. C-Ompetencia,
Comercio. Control, 25. 178.
Comercio internacional, 25. Correos, 142.
Comunicaciones, 142. Correspondencia. Inviolabilidad, 285.
Comunismo, 95, 99, 250. Crecimiento econmico, 117.
Condena penal, 284. Crdito, 206, 207.
Concesiones de hidrocarburos, 95. Cristianismo, 23.
Concejos Municipales, 220. Cuba, 1)7, 1)8.
Concesiones petroleras, 120, 122. Cultura, 138, 206, 207.
Congreso de Angostura, 64. Culto. Ejercicio, 286, 304.
Congreso, 77, 179, 264, 176. Cultos, 13 3.
Congreso. Control, 309.
Congreso. Funciones, 374. D
Congreso. Investigaciones, 266.
Consejo Federal, 89, 9l. Decretos-Leyes, 375, 377.
Consenso Poltico, 248. Defensa, 129, 131, 132.
Conservadores, 75. Defensa social, 281.
Constitucin, 173,175. Delito. Represin, 132, 133.
Constitucin. Control, 177. Demagogia, 10l.
-c-Decisin poltica, 176, 180. Democracia, 101, 233, 258.
-Enmienda, 179, 180, 182, 233. Democracia econmica, 53, 153, 157,
-c-Intrprete, 330. 162, 258, 259.
-c-Normas programticas, 183, 184. Democracia formal, 237.
-c-Reforma, 179, 180. Democracia liberal, 261.
-c-Rigidez. 179. Democracia parlamentaria, 260.
-c-Violacin, 329. Democracia participativa, 162, 261, 262.
-c-Supremacla, 176,313,328. Democracia poltrica, 258.
Constitucin Suiza, 89. Democracia social, 53, 153, 157, 162,258,
Constitucionalismo, 41. 259
Constitucionalidad. Presuncin, 334, 338. Democracia. Transformacin, 52.
c--Control, 178, 282, 313. Democratizacin poltica, 54.
-Control concentrado, 314, 315, 334. Dependencia econmica, 96.
-Control difuso, 314, 315, 316, 330. Derecho a la vida, 283.
Contencioso-administrati YO. Control, 319, Derecho administrativo, 45, 54, 55, 77.
320, 327. Derecho administrativo. Ambito, 21.
INDICIO ALFABETICO DE MATER1AS 447
_Definicin, 9. Educacin, 140, 290.
-Contenido, 9, 10. Educacin gr.l!uita. 88.
-Objeto, 9, ra. Educacin. Gratuidad, 291.
_Supuestos histricos, 15. Ejrcito Nacional, 92,95.
-Historia, 9, 18. Ejecutivo Fuerte, 65.
-Configuracin, 12, Elecciones, 46, 235, 269.
Derecbo politiC{), 21. Elecciones. Fenmenos, 160.
Derecho privado. PubJi(;lCiD, lO. Empresarios. 149.
Derecho pblico, 9, 19 Empresas Petroleras, 117.
Derecho subjetivo, 327. Emprstitos, 87. 92.
Derechos. Proteccin, 282. Enseanza, 140, 291.
_Regulacin, 301. Esclavos, 62, 69, 72, 77.
_Restriccin, 301, 302. Estadistica. 145.
Derechos Constitucionales, 181, 281. Estado. Actividad, 9, 394.
Derechos econmicos, 295. Estado. Acto$, 385_
Derechos individuales, 283. -Agente del desarrollo, 124.
riereceos naturales, 29. -c.Autonomfa, 26, 149. {54, 162, 163.
Derechos pollricos. 98, 131, 301. _Bienes, 144.
Derechos sociales, 49, 99, 101, 289 -c-Evolucin, 18.
Desarrollo, 127,259. --Fines, 10, 11, 17, 18. 129, 349, 352.
Desarrollo. Consnrucionaliaacin, 11. -c-Forma, 189.
_Modelo, 0'4. -c-Punoones, 27, 28, ;;0, 217, 373, 374,
Desarrollo autnomo, 163. 385,
Desarrollo econmico, 133, 134. _Intervencin, 46, 100. 113, 149, 155,
Desarrollo eeor.6mico y sodej, 11, 17, 148,150,1.56.
115, 116, 118. -c-Instrumento, 10,11.
Desarrollo fsko, l4r. _Papel, 147, 08. 162, 166, 167.
Desarrollo industrial, 135. _Penon;t!idad, 310. 383.
Desarrollo social, 137. _Poderes, 27, 211, 373.
Desarrollo urbano, 141. _RazD de, 22, 26-
DesarrolJismo, 156. _RecUlsos, 142.
Descentralizacin, 190, 191, 201. ---Subsidiatiedad, 36, 115, 165.
Descentralizacin poltica, 209. Estado Absoluto, 19, 21, 24, 25, 27. 33.
Desobediencia, 27. Estado Abstencionista, 35, 36, 42. 49,
Detencin, 283, 304. 101.
Dictadura, 95, 268, 269. Estado Autocrtico, 10, 12.
Dktadt petrolem, 92,95. Estado de bienestar, 10, 44, 50, 51. 163.
Discriminacin, 284, 285. Estado Benefactor, 52.
Disgrep.n, 191. Estado Democrtico. 10, 12.
Distrito Federal. 277. Estado Dem<:>crtk<l r Socid de Deredw,
Dogmatismo, 160. 17, 18, 19, 55, 56. 107, 110, 111, 129,
Documentos oficiales. R~etvll, 287. 162, 163, 165, 166, 349, 352, 398.
Estado de Derecho, 12, 21, 21, 26, 31,

33, 38. 52, 56, 175, 313.
Estado Empresario, u
Economa mixta, 113, 114, 165, 295.
Estado Fascista, 52.
EC{/1wmfa de ~rcado, 114.
Estado Federal, 189. 196. Funcin administrativa, 9, 219, 221, 347,

Estado de Fomento, 109. 116. 373. 377, 378, 382, 383, 385, 395.
Estado de Servicios Sociales, 'O. Funcin de gobierno, 219, 377, 378, 385.
Estado gendarme, 42. Funcin jurisdiccional, 219, 221, 226,
Estado intervencionista, 10, 11, 25. 380, 381, 385.
Estado Liberal, ID, 43. Funcin legislativa, 33, 219, 221, 223,
Estado Liberal Burgus de Derecho, 12, 374,376,385.
19, 21, 38, 41, 43, 55, 107. Funcionarios pblicos, 143.
Estado Llano, 36, 37. Funcionarios pblicos. Nombramiento,
Estado Moderno, 15, 21, 22, 23. 224, 225, 266, 277.
Estado-Naciones, 25, Funciones estatales, 217, 220.
Estado Polica, 23, 24. Funciones estatales. Interferencia, 229.
Estado Planificador, 110, 116. Fundaciones pblicas, 367.
Estado regulador, 116. Fomento, -ts, lOS, 109.
Estado Social de Derecho, 12, 19, 21, 41, Francia, 24.
55, 56, 163. Fronteras, 131.
Estado Socialista, 10.
Estado Totalitario, 52, G
Estados Federados, 190.
Estados Federados. Auronomfa, 200. Gabinete, 261.
Estatiaaciones, 167. Garantas constitucionales, 181, 281.
Estructuras. Cambio, 147, 162, 164. Garantas constitucionales. Suspensin,
Exportaciones, 23. 131.
Exportaciones. Subsidio, 25. Gas natural, 123.
-Promocin, 25. Generacin de 1928, 251.
Expresin del pensamiento, 286, 303. Gendarme necesario, 98.
Expropiacin, 49. 124, 300. Gestin del inters pblico, 9.
Extranjeros, 13I. Gobernadur, 258.
Extraamiento, 286. Gobierno, 258.
Gobierno. Forma, 263.
-c-Formacin, 257.
F Gobierno de Facto, 176, 177.
Gobiernos mayoritarios, 53, 272, 273.
Familia, 138. Gobiernos minoritarios, 248, 270, 279
Familia. Proteccin, 292. Gran Colombia, 70, 71.
Filiacin, 284. Grupo Andino, 125.
Finanzas, 135. Grupos de presin, 152.
Fines del Estado, 129. Guerra Federal, 61, 82, 83, 86, 196.
Fisiocracia, 35. Guerrillas, 158, 159, 160.
Feudalismo, 21, 22, 24, 2\ 82.
Federacin, 65, 66, 81, 85, 92, 95, 100, H
101, 130, 189, 191, 193, 196, 197, 200,
202, 208. Habeas corpus, 184, 306.
Federacin caudillista, 84, 85. Hidrocarburos, 136.
Federacin regional caudillista, 65, 61, Hogar domstico. Inviolabilidad, 285.
70. Honor. Perjuicio, 283.
Fuerzas Armadas, 132. Huelga, 290, 305.
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS 449
1 Justicia, 132.
Justicia. Nacionalizacin, 199,
Iglesia, 22. Juventud, 293.
Iglesia Catlica, 88.
Tmagen. Derecho, 283. L
Igualdad, 284, 285, 323.
Igualitarismo, 38, 47, 59, 61, 62, 68, Latifundio, 72, 84, 90, 96, 137, 198,
84,89. 300.
Tmperatividad Constitucional, 183. Legalidad. Inters, 327.
Importaciones. Sustitucin, 116, 149, 156. Le,t;alidad. Principio, 33, 38.
-c-Restricciones, 25. Legislacin, 133.
Impuestos Petroleros, 118, 120. Legislacin delegada, 46.
Inconseitucionalidad. Recurso, 314. Ley, 31, 32. 63.
-Efectos retroactivos, 330, 334. Ley. Aplicacin, 316.
Independencia, 57, 191. -COntrol, 314, 321, 323.
Individualismo, 33, 49, 254. -c-Derogacin, 177.
Industrias, 135. -Ejecucin, 28.
Industrializacin, 125, 126. -Inconstituonalidad, 337.
Industrias. Control, 25. -Nocin, 374,375.
Industrias bsicas, 167. -c-Suprernaca, 46, 61.
Industrias bsicas. Control, 134. Leyes anulables, 342.
Informacin. Libertad, 286, 287. leyes constitucionales, 176.
Inglaterra, 24, 28, 29, 32. leyes derogadas. Control, 325, 326.
Ingreso. Distribucin, 160. -c-Inconsritucicnalidad, 339, 340.
Iniciativa privada, 114, 115, 134, 150, leyes estadales. Control, 321.
156, 162. Leyes no promulgadas. Control, 325.
Inquilinato, 298. Leyes nulas, ;>.42.
Institutos Autnomos. Evolucin, 363. leyes sancionadas. Control, 325.
Instituciones, 151. Leviathan, 23, 52, 54.
Instruccin pblica. 80. liberales, 75.
Insurreccin popular, 159. Liberalismo, 26, 33. 34, 38, 52, 53, 38,
Integracin econmica, 136. 152.
Integracin poltica, 92, 98. Liberalismo econmico, 35, 41, 48, 90.
Inters Simple, 326. Libertad, 30, 33, 42.
Inters Legtimo, 327. Libertad. Privacin, 304.
Inters Pblico. Gestin, 9. libertad econmica, 113, 134, 295.
Intervencin del Estado, 113. libertad personal, 283.
Intervencionismo estatal, 110. Libertad personal. Amparo, 306.
Inversiones Extranjeras, 98, 124, 135. Libertades pblicas, 27,98.
Italia, 22.
M
J
Maquiavelismo, 22.
Jueces. Control, 314. Marginalidad. 159, 160.
Jueces naturales, 288. Marginalizacin, 126.
Jurisdiccin administrativa, 45, 47, 212. Marxismo, 154, 155.
Matrimonio Civil, 88. Oligarqua, 83. 86.

Medios de produccin, 158, 161. Oligarqua conservadora, 7,), 74.
Mercados, 26. Oligarqua criolla, 58. 69.
Mercantilismo, 24, 25, 26, 34, 36, 42, 52. Oligarqua liberal, 108.
Mestizaje, 69. 83. Ombudsrnan, 310.
Metales, 23. Orden Pblico, 24, -12, 129, 130, 131.
Metales preciosos, 23, 26, Ordenamiento legislativo, 183.
Minera, 136. Ordenamiento constitucional, 175.
Ministerio Pblico, 133, 310. Ordenamiento jurdico, 176.
Ministerios, 277. Ordenacin territorial. 141-
Ministerios. Evolucin, 356. Ordenanzas municipales. Control, :121.
-c--Organizacin, 278. Organizacin. Potestad, 277.
Ministros, 263. Oro, 23.
Ministros. Voto de censura, 229. 309.
Militarismo, 157, 161, 260. 261, 271. p
Minoras, 242, 245, 246, 248.
Monarqua Absoluta, 22, 23, 26, 36, 37,
66. Pacto Andino, 136.
Monarquas, 21, 22, 23. Papado, 22.
Moneda. 26, 135. Parcelas. Venta, 298-
Monopolios, 26, 114, 123, 124, 135, 299. Pardos, 58, 69.
Muerte. Pena, 77,283. Parlamentarismo, 263, 267, 270.
Multipartidismo, 253, 254, 273. Parlamento, 276.
Municipalidades, 192. Participacin, 157.
Municipalismo. Crisis, 208, 209. Participacin popular, 53, 209.
Municipios, 130, 190. Partidos Polticos. 99, 235, 248. 304.
Municipios. Autonoma, 203, 204. Partidos Politices. Coaliciones. 273.
-c-Competencia, 206. ~D.iv.isin, 257.
-Organizacin, 204, 205. -c-Praccionamiento. 257.
Penas perpetuas, 284.
Personas pblicas territoriales, 190, 369,
N 371.
Per. 157,158,271.
Nacin. 36.
Peticin, 287, 303.
Naciones. Enriquecimiento, 25. Petrleo, 95, 96. 102, 116, 136, 199.
Nacionalizacin Petrolera, 123, 124. Petrleo. Comercializacin, 123.
Nacionalizaciones, 167. -c-Precios, 121.
Nio. Derechos, 293. Planificacin, 54, 110. 134, 145, 147,
Neoliberalismo, 156, 157. 149, 166.
Nobleza, 36,37. Poder. Atomizacin, 22.
Nobleza criolla, 58. -c-Concentracin, 25.
Nulidad absoluta, 178. -Divisin, 29, 30, 31, 45, 221.
-c-Limitadn, 27.
o Poder econmico, 117.
Poder constituyente. 176, 177. 178, 182.
Obras Pblicas, 109. 183.
Oficinas Presidenciales. Evolucin, 361. Poder constituyente secundario, 337.
INDICE DE CUADROS
Pg.
Evolucin del Estado de Derecho 56

Sistema de la Sociedad Venezolana 169
El Ejercicio del Poder Pblico ... 227
Evolucin histrica de la estructura ministerial 1919~1975 359
El Ejercicio de la Funcin legislativa . 376
El Ejercicio de la Funcin de gobierno . 379
El Ejercicio de la Funcin jurisdiccional . 381
El Ejercicio de la Funcin administrativa .. 384
El Ejercicio de las Funciones estatales ... 388
La Actividad estatal ... ... ... ... .. 397

Reserva del Estado) 124. Socialismo desarrollista, 161.

Reversin, 300. Socialismo revolucionario, 158, 159.
Reversin petrolera, 123. Subsidiariedad estatal, 115.
Residencia, 286. Sudo. Rgimen, 141.
Revolucin, 159, 160. Sufragio, 235.
Revolucin Francesa, 10, 24, 26, 33, 34, Sufragio. Democratizacin, 243.
36, 37, 38, 39, 41, 43, 44, 46, 58, 59, Sufragio directo, 239, 240, 241.
65,212,213. Sufragio indirecto, 99, 239, 240, 241.
Revolucin Industrial, 44, 50. Sufragio limitado, 38,46,237.
Revolucin norteamericana, 58. Sufragio minoritario, 242, 244, 215, 254.
Revolucin social, 62, 83. Sufragio mayoritario, 242, 244.
Revoluciones, SO. Sufragio restringido, 61, 74, 76, 237.
Rigidez constitucional, 179. Sufragio secreto, 242.
Sufragio universal, 59, 60, 80, 81, 86,
s 101, 237, 239.
Sufragio. Universalizacin, 236.
Salario, 139. Supremaca constitucional, 175, 176.
Salud, 140, 289.
Salubridad, 206, 207. T
Sector privado, 115. Televisin, 287.
Sector pblico, 115, 116. Tercer Estado, 36, 37.
Secularismo, 88. Trabajo. Ley, 99, 139, 290, 292.
Seguridad jurdica, 133. Tratados, 131.
Seguridad personal, 283. Tratados. Control, 322.
Seguridad pblica, 129, 131. Trnsito, 141.
Seguridad social, 139. 294. Trnsito. libertad, 286, 304.
Seguros, 298. Transporte, 141.
Separacin de funciones, 221. Tribunales, 133.
Separacin de poderes, 211, 213, 218, Tributacin, 202.
221, 222, 355. Tortura, 283.
Separacin de poderes. Flexibilidad, 228. Turismo, 136,206, 207.
Separacin orgnica de poderes, 220, 222, U
229, 355. Urbanismo, 141, 206.
Servicio Nacional de Salud, 289. Usurpacin de autoridad, 178.
Servicios pblicos, 110. Usurpacin de funciones, 224.
Servicios sociales, 110 Usura, 74, 107, 295.
Sentencias, 282.
Sexo, 284. V
Sindicatos, 139. Venta con reserva de dominio, 298.
Sistema, 168. Vlas de hecho, 285.
Sistema electoral, 235. Vida. Inviolabilidad, 283.
Sistema poltico, 233. Vida Local. Materias, 206.
Situado constitucional, 200. Vida Privada. Proteccin, 283.
Soberana, 22, 175. Vivienda, 141.
Sociedades mercantiles de capital pblico, Voto, 231.
367. Voto femenino, 101.
Socialismo, 49, 113. Voto pblico, 88.
INDICE ALFABETlCO DE NOMBRES
A Betancourt, R., 94, 9~, 96, 100, un, 102,

Abendroth, W., 162. 103, 118, 119, la, 234.
Acedo de Suele, M. L., lOO. Bicheno, H. E., 271.
Acedo Mendoza, c., 156. Biehl, J., 246.
Acosta Hermoso, E., 118. Bsmerck, 164.
Aiyar, S. P., 42, :51, :52, 163. Blank, D. E., 103, 116, 261.
Alba, V., 2:59, 260, 26l. Illanksten, G. 1., 256.
Albornoz, O., 273. Bcdino, J., 22.
Alexander, R.]., 101, 252. Bolvar, S., 62, 64, 65, 66, 67, 70, 71,
Allende, S., 24.6, 27l. 72,92.
Alvarado, L., 86. Boquera Oliver, J. M., io, 33, 382.
Alw.rado, A. J., HZ. Bonapane, L, 164.
Alverez, F~ zn. Bormefous, E., 152..
Andefllon, Ch., 260, 261, 262. Bonomo, S. A., 252.
Andrade, r, 91. Borde, G., 297.
Andueza p"lacio, R, 91. Botero, G.. 22.
Alldueza, J. G., 173, 244, 263, 267, 272, BouJouis, J., 349.
2?}, 274, 275, 276, 287, .115, 318, 319, Boves, J. T., 68,69.
329, 334, 337, 340, 342. Braibant, G., 275, 308, 31L
Apter, D. B., 2}6, 249. Brewer-Cadas, A. R., 10, 21, 57, 86, 96,
Aranguren, J. L., 37. rrs, 127, 129, 142, 141, 147, 150, 151,
Ardb Faras, R, 96, 109. 152, 170, 175, 190, In, 200, 203, 204,
Arenas Candelo, O., 284. 205, 2M, 2<17, 208, 209, 210, 2'4, 217,
Argenson, 42. 218, 219, 220, 222, 224, 225, 226, 228,
Argullol, E., 193. 245, 246, 248. 250, 252, I5}, 2%, 258,
Asco!], M., 44. 263, 270, 272, 273, 274, 276, 277, 278,
AYilnagaraV, C. A., 332. 280, 281, 282, 284, 185, 286. 287, 188,
291, 292, 294, 297, 299, 300, 301, 309,
B 313, 319, 321, 324, .B4, 342, 344, 351,
Balassa, B., 152, lB. '52, 355, 363, 370, 374, 382, 385, 389,
Bassi, F., 29. 392, 395.
Bauchud, D., 119, 121. Briggs, A., 42, 163.
Bara!t, R. M.o 71. Brito Figueroa, F., 59, 69, 70, 72, 73,
Barb Prez, H., 292, 353. 74, 17, 78, 80, 83, 84, 86, 96, 98, 100,
Barroeta Lara, r. 284. JOl, 125.
Bentham, 42. Bruce, M., 44, 50, 51.
Bemard, J. P., 2:52. 8ull, G., 22,
Bemstein, H., U:5. Bunimov Parn, B., 173,252.
8erreby, ]. J., 119. Bustos, J., 155.
C Dos Santos, T., 155.

Dowse, R. E., 159.
Calarnandrei, P., 314,315. Duguit, 247.
Caldera, R., 103, 120, 122, 123, 125, Duverger, .M., 236, 248, 255, 256, 3),).
234, 256, 298. Drago, L. M., 93.
Calvez, J. Y., 268.
Cappelletti, M" 315, 332, 334, 335, 336, E
337.
Capraris, V. de, 22. Echezura, 80.
Cardozo, F. H., 155, 157. Edelman, A.T., 233.
Cerr de Malberg, R., 211, 214. Bisenmann, Ch., 29, 211, 212, 21<1.
Carrillo Batalla, T. E., 245. Escovar Salom, R., 202.
Casal Montbrun, J. M" 65, 68, 193, 194, Espejo, 63.
195, 197, 202. Bckstein, H., 236, 2<l9.
Casas Gonzlez, A., 121.
Cassirer, E., 22, 27. F
Castillo Velazco, 236.
Castro, e, 91, 92, 93, 234. Falcn, J. e, 83, 84, 85, 87, 234.
Castro Guevara,]., 193, 194, 195. Perles Mata, L. H., 228, 394.
Castro, J., SO, 84, 92, 93, 234.
Parrel, ]v1. J., 5I.
Chiossone, T., 287. Fernndez R., G., 246.
Chanchol,]., 148. Fcrreira, E. R., 287.
Colhert, 42. Fix Zamudio, H., 211, 308.
Coll, P. E.. 90. Porshoff, E., 353.
Cotliard, J. e, 256. Furtado, e, 148, 261, 271.
Colm, G., 44, 52. Erenk, A. G., 158.
Combellas, R., 249. Pncd, M., 43.
Crdova, A., 118. Priedmann, W., 113.
Cortias Pe1ez, L., 162, 351. Frondia, S., 22.
Crespo, J., 89,91, 92.
Cumberland, Ch. e, 254. G
Gabaldn Mrquez, J, 85, 100.

D
Gallegos Ortiz, R., 251.
Davies, J. e, 159. Gallegos, R., 102, 119.
Debbasch, Ch., 349, 350. Ganshcf Van der Meersch, W. J., 4(i.
D'Hondt, 247. Garcs, J. E., 246.
Delfina de Palacios, M., 245, 249. Garcla de Enterria, E., 28, 29. 38, 47,
Delgado Chalbaud, e, 102. tl8, 281.
Derath, R., 33. Garrido Falla, F., 21, 23, 42, 350, 352,
De Ruggiero, 31, 32, 37, 39, 41, 43. 394, 395, 396.
Dessai, A. R., 163. Gascn Hernndez, J., 129.
Diamond, A. L., 297. Gaudemet, J M., 46, 275.
Dlaz, E., 37,44, 163. Geigel Lope-Bello, N., 207.
Dlaz, P., 96. Germani, G., 258, 259.
Daz Snchez, R., 59, 61, 62, 63, 69, 76, Ghighani, A. E., 332.
88, 89. 90, 92, 94, 98. Gil Fortoul, J., 58, 59, 60, 61. 62, 63,
!NDrCE ALFAElETfCO oro NOMBRES
455
64, 65, 66, 67, 71, 72, 73, 74, 75, 76,
77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 81, 85, 86,
107, 108. Idoorren, J. F., 294.
Gil, F., 256, 263, 267, 268.
Gilhodes, P., 267. J
Giorgi, H., 349.
Girvetz, H. K., 31, 36, 3S, 41, 42. jaguacibe, if., 1:;'5, 156, In, 161, 162,
GJadden, E. N., 55. 163, 258, 261, 262.
Grimsley, R., 32. }ennings, l., 28, 212.
Grisanti, A., 59. Job, 23.
Grumm, J. G., 254. jolowicz, J. A., 24.
Giscard d'Estaing, V., 256, :>51. lord;lna de Pozas, L, 11, 129,
GoJdschmith, M. M., 23, julien, c., 96, 121.
Gmez, J. V., 86, 92, 95, 96, 98, 99,
118, 197, 198, 199, 210, 234, 239, a.u,
K
249, 250, 25t.
Gonz[ez Cabrera, J., 193.
Kaplan, M., 43,155,163.
Gcnzlez Guinn, F., 60, 72, 73, 75, 16, Kautsky, J. a, 256.
71, 78, 80, 81, 82, 84, 85, 87, 88, 89, Kelsen, H., 392.
90,107, 108, 109, 110.
Kesler, J. F., 350,351.
GonzJez Prez, J.. 45, 115, 382. Keynes, J. M., 42,51,52.
Gordillo, A., 385, .394, 395, 396. Krabbe, H., 22, 41.
Cott, R., 158.
Goumay, B., 350,35\.
L
Guzmn, A. L., 7'1, 76, 77. SI, 88.
Guzmn Blanco, A., 82, 84, 85, 87, SS,
Lakeman, E., 247, 249. 254, 255.
S9, 90, 92, 109
lambert, J.. 233. 260, 263, 267, 268.
GuaJ, J. P., 80. 272.
Guern. E. de, 249. Lambert, J. D., 247, 249, 254, 255.
Guerra, L 8., 2S7. la Palombara, J., 258, 259.
La Porte, R, 272.
H Lata, A., 250.
lares Martinez, E, 5, 391.
Hassan, M. F., 118, 120, 124, 126. tet,, P., 27, 28, 29.
Headlam, G. W., 37, 47. La Roche, H. J., 66, 191, 197, 199, 202,
Heckscher, E. F., 24, 25, 26, 51, 52. 208,310,337.
Herondez, J. M., 91- Lefcourt, R., 296.
Hemndez Ron, J. M., 5, 82. Lehmann, F., 44.
Hermens, F., 247, 249, 255, 261, 27\. Len, P., 27L
Herrera Luque, F., 69. Lecni, R., IO~, 234.
Herrera Mendoz.., L., 308. LesaRe, M.. 349.
Hobbes, T., 23. Leve! de Goda, L., 87.
Hobrnan, D, L., 80. Levine, D. H., 93, 96, 100, 103, 2~1,
Hood, F. c., 23. 257, 273, 290.
Hung V;lilJant, F., 298. Leys, C, 159.
Huntington, S., 160, 257, 262. linares Alcntara, F., 88, 89.
Lincoln, A., 37. Min, J. S., 236.

Locke, J., 26, 27, 28, 29, so, 31, 32, 33, Miranda, F., 66.
211. Moles Caubct, A., 204.
Lodge, G. e, 261, 274. Monagas, J. G., 77, 78, 79, 80, 194,
Lpez Conrreras, E., 99, 100, 234, 251. 234.
Lpez Rod, L., 109, 26l, 353. Monagas, J. R., 87.
Lowi, T. J., 52, 53. Monagas, J. T., 64, 72, 74, 76, 77, 78,
Luciani,).. 95. 79, 87, 92, 195, 234.
Mossadegh, 119,
M Montesquieu, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 45,
64, 211, 212.
Mac Iver, R. M., 24, 52, 53. Myers, D. J., 252.
Madison, 41. Myrdal, G., 50, 51, 54.
Me Donald, R. H., 245, 249, 252, 253,
254, 256.
Me Rae, K. D., 23.
N
Magal1anes, M. V., 25l.
Navarro, E., 83, 87.
Manigat, 1. F., 252, 254, 256, 257.
Neumann, S., 249.
Mannheim, K., 12.
Nixon, R., 119.
Maquiavelo, 22.
Njaim, H., 249.
Maries Otero, 1., 60, 61, 70, 73, 78.
Nones Mendoza, C. M., 100.
81, 85, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 9G, 99,
Nucetc Sardi, J., 83.
101, 102, 191, 213, 238, 250, 251, 252,
Nez Aristimuo, J. S., 176, 285.
305, 317, 356.
Mario, S., 71, 74, 77.
Mrmol, H., 287. o
Mrquez Bustillos. V.. 95.
MarshalI, G" 28, 211. O'Leary, 71.
Martn Retortillo, S., 193, 209, 342. Oropeza, A., 247.
Martn Mateo, R., 351. Oviedo, J. E., 252.
Martnez, M. G., 308.
Marta, J. D., 252. P
Marx, e, 261.
Mayer, O., 394. Pachano, J. R., 84, 85, 87.
Mayobrc, J. A., 121, 126. Pez, J. A., 68, 71, 72, 73, 74, 75, 77,
Mechan, J. L., 233. 80, 84, 85, 92, 234.
Medhurst, K., 246, 271. Parra Prez, e, 60, 61, 62, 63, 74, 77.
Mcdina Angarita, L, 100, 118, 234, 251, Passerin d'Entreves, A., 18, 19, 21, 22,
252. 23, 29, 31, 32, 37, 38, 42, 49.
Meinecke, F., 22. Prez Alfonzo, J. P., 122.
Merkl, A., 392, 394. Prez, C. A., 103, 120, 234, 291.
Michelena, S., 75. Prez, J. B., 95, 96.
Miiares, A., 63, 68, 71, 72, 75, 76, 77, Prez Jimnez, M., 96, 100, 102, 120,
80, 81, 82, 84, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 251.
93,99. Prez Luciani, G., 323, 324, 385, 395.
Miliband, R., 12, 51, 53, 166. Petras, J. E., 272.
Milnor, A. J., 249, 254, 255, 257. Picn Salas, M., 59, 63, 96, 109.
INDIcn ALFABliTICO DE NOMBRES 457
Picn Rivas, U., 78, 79, 238. Ruggieri Perra, P., 58, 60, 65, 67, 70,
Piefson, W. W., 256. 71,72,73,74,82, 84, 85.
Pietri, L. A" 253, 254. Russet, B. M., 150.
Piettre, A., 35.
Pike, F. B., 254, 261, 271. s
Pinto, A.. 148, 154, 250, l60, 26/.
Plrenne, H., n. Sablne, G. H., 22, 41.
Pocaterra, J. R., 92, 94. Salom, 74.
Polanco, T., 355. Snchez Coviza, J., 228.
Poulantzas, N., 25, 26, 43, 148, 164. Santana Mujica, M., 306.
PQwell, J. D., 72, 96. Salltayana, 261.
Prebisb, R., 148, l50. Santo Toms., 27.
Proudhon, 164. Sarmiente Ne2:, J. G., 175, 307, 322,
324, 341.
Sayagus Laso, E., 162.
Q
Scott Gordon, H., 35, 42.
Seott, R. E., 258.
Quesnay, F., 34.
5ehaffschmeider, E. E., 25~.
Quesriau, N., 275,308,311.
Schmilt, e; 190.
Quintero Marquina, J. E., 324.
Selnick, P., J51.
Quintero, G., 311.
Shepard. J., 22.
Shepard, W. J., 41.
R Sieyes, B., 36, 37.
Silva Mcbeleca, H., 118.
Rae, D. W., 249, 255. gfwek-Pouydesseav, J., 350, 35I.
Rangel, D. A., 83, 90. 92, 93, 94, 9\ gkinner, A., 42.
96,98,99,100, 101, 273. Smlh, A., 3~, 36, 42.
Ranit, P., 253_ Smiley, n. V., 249.
Ray, T., 160. Snow, P. G., 233.
Rey, J. e; 21, 249, 252, 253, 271, 273. Sommerhausen, L. A., 46.
Ribas, J. F., 69. Sotillo, 83.
Rifai, T., 119, 12]. Soublette, e, 71,74, 75, 16.
Rioux, J. P., 44. Spengler, J. J., 34.
Rivero, J., 24, 45, 212, 352. Srinivasan, R., n.
Robron, W. A., 50, 51. Stambouli, A., 153, 219.
Rodrguez Iturbe,]., 70, 8S, 273, 286. Srreet, H., 287.
Rodrguez, J. S., 82,84,87. Strokes. W. S., 197.
Rondn Mrquez, R. A., 82, 87, 88, 90, Stor,:, J., 272.
9J, 92, 94, 95, 99, 109. Sllrez, N., 2~2.
Rojas, P. J., 84. Sunkel, O., 149, 154, 05, 261.
Rojas PaL J. p., 90, 91.
Ro/I, E., 36, 51. T
Romano, S., 382.
Rouseeau, J. J., 31, 32, 33, 37, 38, 216. Tern Gmez, L., 256.
Rowat. D. c., 86, 310. Tnmuss, R. M., 50.
RoyoVil/anova, S., JO, 3,-0. Tooqueville, A. de, 37, 47, 48, 49, .50.
Rubio Llorenre, P., 335, 336, 342, Thomscn, D., 21.
458 DERECHO ADMINISTRATrvO
Thorher, V. O. E., 94. Veliz, e, 148, 149, 154, 155, 250, 260,
Thorburc, H. G., 255. 261, 271.
Tomasek, R. D., 253, 260. Viner, J., 25, 26.
Tomic, R., 236.
Toro, F., 74, 107. W
Torreelba Narvez, 1., 206, 207.
Tovar, 84. Wade, H. W. R., 9, 24.
Turgot, 34. Wa!ey, D. P., 22.
Waline, M., 394.
Waldo, D., 350,35l.
u Watkn.gs, F. M., 22.
Webb, S., 11.
Urbaneja, D. R, 74,75.
Weil, P., 18.
Uslar Pietri, J., 68, 69, 98, 164.
'W'einer, e, 275,308,311.
Winder, l\-f., 258.
v Wolf, E., 65, 82, 234, 244, 247, 250.
259, 263.
Val1enil1a Lanz, 1., S8, 59, 66, 69, 70,
72.74, 75, 76, 81, 82, 83, 98. y
Val1enilla, L., 118, 119, 121, 122, 123.
193. Ynea, F. J, 68.
Vargas, J. M., 64,74, 75, 194.
Villar Paias, ]. L., 19, 350, 394, 395, z
396.
Vede!, G., 212. Zamora, 82, 83.
Velsquez, R.]., 82, 86, 89, 90, 91, 92, Zemelman, H., 271.
93, 94, 95, 98. Zappeti, R., 36.
INDICE 5I5TEli1ATICO
PRIMERA PARTE
LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO

AD1UINISTRATlVO
INTRODUCCIN GENERAL '. 7
CAPITULO PRIMEIiO
Los SUPUESTOS HISTRICOS: EL ESTADO MODERNO y LA CONFIGURACiN

DEL ESTADO EN VENEZUELA 15
lntrodlKan .. ' 17
1. Del Estado Absoluto al Estado de Derecho .. ' .,. '" 21

- El Estado Moderno y 1m teoras polticds ." 21
- La base econmica del absolutismo: el i\1ercantifismo
- Las teoras poltica! a la base del liberalismo
2'
. 26
- La dioision det Poder Estatal . .. ..' . 29
- La Ley como expresin de la voluntad genera! 32
- El Liberalismo ... 3'
- La R.evolucin Francesa 36
2. Del Estado liberal-Burgus de Derecho al Estado Social de Derecho 41
- El Liberalismo Econmico ... . .' '" 41
- Los correctivos al Estado liberal . .. ... ". 43
- La administracin liberal y sus tranJformadones 47
- La cuestin social J' el Es/ado de Derecho SO
- La tranriormacln de la democracia. . . 52
3 La conformacin histrica del Estado venezolano 57

_ .. La Independencia
"
- La Constitucin de 1811 y las bases del constitucionalismo 61

- La idea federal y la dirgregacin poltica regional caudillist __ 65
- La Repblica oligrquica)' conservadora '" ... ... ... .. 73
- Liberales y conservadores ... __ . 75
- Las Constituciones de 1857 y 1858 78
- Las guerras [ederales ." ." ... 82
- La alianza caudillta.federal-regional '" ... 85
- La integracin politira y la dictadtlra petrolera 92
- La evolucin posterior a 1936 ... '" ... ... 98
CAPITULO SEGUNDO
Los SUPUESTOS SOClECONOMICOS: HACIA LA CONFIGURACIN DEL ESTADO

DEMOCRTICO y SOCtAL DE DERECHO . .. .. .. . .. . . ' 105
Introduccin ... '" ... .,. .. _ ... ... ... . .' 107
4. El Estado dentro de un sistema de economa mixta 113

- El sistema econmico venezolano ." .. ' 113
- La influencia de! petrleo ... ... ... ... 117
- La participacin estatal en la industria petrolera ... .,. .. 120
- El pape! del Estado _. . .. ... ... '" ._ 124
5 _ Los fines del Estado contemporneo '" ... ... 129

- Los fines de poltica)' adminiitracin general 129
- Los fines de desarrollo econmico ." 133
- Los fines de desarrollo social ... ... 137
- Los fines de desarrollo fsico JI ordenacin territorial 141
- La previJin constitucional de los recursos del Estado 142
6. El papel del Estado en el proceso de desarrollo en Amrica Latina 147

- Poder econmico y poder poltico ... ... ... '" ... 147
El Estado como agente y actor en el proceso de desarrollo .. 149
La bsqueda de un modelo poltico para e! desarrollo ... .. 154
La frmula liberal ... ... ... '" ... '" '" ... 156
- El modelo socialista revolucionario '" '" ... ... 158
- La autonomizacin del Estado y el capitalismo de Estado 162
- El Estado Democrtico )' Social de Derecho ... ... ... ... 166
INDlCE SISTEMATICO 4<1
CAPITULO l"ERCERO
Los SU>UESTOS rourrcos: EL RG1MEN CONSTITUCIONAL Y pOLTICO

VENEZOLANO 171
Introduccin ... 173
7. El Ordenamiento constitucional m
- L:t lupremaca N1lJtilucional m
- lA rigidez constimcional ... 179
La iJJJpn'4Jividmi c01lJJiJ:tcma} 183
8. La Forma del Estado; las peculiaridades del Federalismo Vene-

zolano ... '" . .. . .. 189
La diJgregacil1 federal'C<ludillta 191
- El Essedo federal '" )96
- La 4IItonoma eltatal mediatizada 200
L1 1"e/4Iiva autonoma municipal 203
La crisis de! municipalmo 208
9. La separacin de poderes .. ZLI

- Los antecedente ... '" 211
- I.4 JivJin y distribucin del Poder 214
Las junC"oneJ estatales ... . .. 217
- La ausencia de coincidencia de la separacilI orgnica de "pode-
res" y 14 mignacin de funciones estatales 220
La! interfernuiaJ orgrucas en el ejercicio de las [snciones
estatales . .. ... ... '" ... 228
10. El Rgimen Democrtico y el Sistema Poltico 233

lA democracia formal .. 233
El islenta electoral: la rmiverJmizan progresiva 236
- El slIfragio directo y secreto ". ". '" '" .. ' .. ' .. ' 239
- El sisli'm4 electoral minoritario J Id repri'Jen1a<iJJI pJ"Oporcional 242
- Efectos del sistema electoral minoritario '" 24'
- Los orgenes del J-rtema de partidos 248
_ El sistema Jrlldtipartidta ... ... '" 253
Las caractersticas de! mnltipl1Ytidismo 255
El rgimen democrtko .' 258
11. La forma de gobierno presidencial con sujecin parlamentaria .. 263

- El sistema presidencial '" . .. '" ... 263
- Las interierencias entre los rganos ejecutivos )' legislati'voJ 265
- La sujecin parlamentaria ... '" '" ... 267
- El sistema presidencial y el sistema electoral . 269
- La superacin del sistema de contrapesos 272
El [ortalecimeenta del Ejecutivo '" ... . .. 275
12. La consagracin de los derechos y garantas constitucionales 281

- El Estado de Derecho y los derechos ... 281
- Los derechos individua/es 283
- Los derechos sociales ... . .. 289
- Los derechos econmicos . .. 295
- Los derechos politices y la regulacin constitucional de los
derechos y garantaJ ..' 301
El amparo . 305
El control poltico y fcal .. 308
13. El control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos

estatales '" ... ... ... '" ... '" ... ... '" ". . .. 313
- El Estado de Derecho y los controles en el derecho comparado 313
- La eoolucin del recurso de inconstituconalidad '" ... 317
- El rgimen de la Constitucin de 1961 ... '" . _. .. 321
- El control de la constitucionalidad de las leyes . .. 323
- El recurso de inconstrncionalidad como accin popular 326
- Efectos del control difuso de la constitucionalidad ... 330
- Efectos del control concentrado de la constitucionalidad 334
~ La irretraactiridad de la.'} decisiones de mconstitucionatidad 338
- La inconstitucionaiidad como nJf{idad absoluta o relativa ... 342
CAPITULO CUARTO
Los SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS: LA ADMINISTRACIN PBLICA, LA

FUNCiN ADMINISTRATIVA y LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 347
Introduccin ... 349
14. La Administracin Pblica como complejo orgnico 355

La evolucin de la administracin ministerial '" 356
INDICE SISTEMArtco 463
~ Las Oicinas presidenciales J' los rganos con autonoma [an-

cional ... ... ... ... .. . .. ... ... ... 361
La administracin descentralizada 362
Lt Administracin pblica J' la personalidad del Estado 370
15. La Funcin administrativa. dentro de las funciones del Estado 373

~ La funcin legislati-u{l 374
~ La funcin de gobierno 377
--- L1 funcin jl'f'isdicciol1a! 380
~ La funcin asirninistratn-a 382
La distincin entre IdS funciones J' los actos estatales 385
16. La Actividad Administrativa dentro de las actividades estatales 391

Las actividades del Estado 391
- La actividad administrativa 393
ApNDICE
~ Sistemtica del Derecho Administratiro Venezolano .. "101

~ Publicaciones del autor 427
INDlCES
Abreviaturas utilizadas ... 441

Indice de cuadros ... 443
Indice alfabtico de materias 445
Indice alfabtico de nombres 453
ndice sistemtico 459

El Estado y la Administración Pública

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DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIVERSIDAD CENTRAL CONSEJO DE

PUBLICACIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO

zolana, sin perjuicio de que Se utilicen los principios geJle,.ales que le

LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES

l. Cfr. H.W.R. Wade, AdmlliJlrti;e Lew, 3" ed., Oxford, 1971, p. 2.

En efecto, ante todo conviene insistir en que si bien el derecho

econmica y social, '1ue se acenta, en especial, ,1 partir de 1936." En

forma, se van realizando no slo bajo la sombra' de la Administracin

Sus hijos se educan en institutos oficiales en forma gratuita, y si su salud se deteriora,

En esta forma, en esta Primera Parte de este estudio sobre el

LOS SUPUESTOS HISTORICOS: EL ESTADO MODERNO

Podemos partir del supuesto de gue el Estado en Venezuela. est

los principios de la justicia social, y fomentar el desarrollo de la econo-

muestra en su evolucin, indudablemente, 1.1 evolucin de la historia

Para comprender adecuadamente el sentido que tiene el sealar que

El Estado Modemo y fas teoras polticas

1. En este pargrafo y en el siguiente, seguimos lo que hemos expuesto en Allan R.

proceso centralizador, origen de las Monarquas europeas continentales;

4. Es de observar que desaparecido el comercio y la economa dineraria en la Edad

petuo poder sobre los ciudadanos de una Repblica"," segn la conocida

poder lo ejerca en forma incontrolada, en virtud de su procedencia

La base ctonornir del absolutzstno: el i\,lercantiiisnJo

un exceso en las exportaciones de bienes y servicios sobre las impor-

22. V. jacob Yiner, "Mercantilist Thouglit (&onomic tliought)". IIlUr>l'tfiolla! Encvdo-

cin." En esta forma, el Estado asumi la organizacin )' control de la

Las teoras polticas a la base de] liberalismo

econmico: la Revolucin Francesa. Sin embargo, el cambio tambin

has the legislatit'e or Supream Power of any Comrnon-uealtb, is bonnd

del poder, y menos an de su separacin. Es ms, de la obra de Locke

La divi.11 del Poder EstatJ

realiza sobre el objeto de los diversos Estados de la poca," Montcsquicu

46. Montesquieu, op, cit. Vol. 1. libro XI, Captulo V, p. 163.

ri est pas spare de la pessence igslatt'e et de i' exaarice, .. Tosa

poder del soberano es ms una doctrina legal que un postulado poltico.

La ley como expresin de la iolnntad general

55. V. A. Passerin d'Bntrves, op, ct., p. 121.

{unciones estatales, stas se reducen, en la concepcin de Rousseau, a

pacto o contrato social que erige al Soberano, como mecanismo para la

da haba sido objeto de sucesivos gravmenes. La importancia del comer-

funcionamiento armonioso de la economa conducida por los solos inte-

72. Qtlest_ce que le Ters? Se pregunta 5ieyes en el propio ttulo y en ef Captulo 1 de

los privilegios y de las discriminaciones que ellas conllevaban." A la

que las Constituciones de las recin nacidas Repblicas latinoamericanas

De las ruinas del Estado Absoluto y en virtud de la Revolucin

l. !in la terminologa francesa Etal de Droit; om la terminologa alemana RechtJtdlll;

econmico, como un dogma: Lalssez-jaire, lassez-paJer, le monde ua

3. El origen de la expresin parece estar en lo que un comerciante francs respondi a

micos. Esas "intervenciones" slo eran para proteger las libertades y

Los correctivos al Estado liberal

racin de los poderes en Francia plante en tal forma la no injerencia

los poderes, y la vuelta a su concepcin inicial de divisin del poder.

14. Es de destacar que la Constitucin de Venezuela de 1961 expresamente establece que:

La administracin liberal y sus fran.r!ormaciones

16. v. E. Garcla de Enterria, Revolucin Francesa y AdminiJlfl:Jdn Contempornea,

doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios"." Pero en todo

22. F.o Veoezuell, el Ministerio de Fomento creado en 1863, an existe en 1975.

Francesa, como 10 sealaba Tocqueville, provoc la transferencia de los

La cuestin social y el Estado de Derecho

arrollo industrial y el advenimiento de la sociedad de masas;" y como

se evidencia de esta posicin original de Keynes, el fin de! laissez-jail'e,

3G. As lo expresa R. M. Maclver, Leoiarban and tbe peoIJ!e, London, 1939, p. 5.

efectivos mecanismos mayoritarios y de real participacin popular, est