VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov.

2001

La gerencia social como un enfoque innovador y democratizante de la gestin

municipal

Isabel Licha
INDES/BID
Washington, DC
Agosto 2001

El proceso en marcha de fortalecimiento municipal: problemas y desafos de los

gobiernos locales

Desde mediados de los aos 80, los pases de la regin comienzan un proceso de
descentralizacin del Estado junto con otras reformas estructurales, que afectan
significativamente la manera en que se definen e implementan las polticas pblicas, y en
particular las polticas sociales.

A travs de dicho proceso las sociedades latinoamericanas estn en transicin hacia un

nuevo sistema de gobierno que tiene sus complejidades. Uno de los desafos mayores es el
fortalecimiento de los municipios, especialmente de aquellos de por su tamao, pobreza y
ubicacin territorial se encuentran mas rezagados. En Amrica Latina el gasto pblico a nivel
local equivale al 15% del total y mas del 70% de unos trece mil municipios, tiene menos de
veinte mil habitantes. En dicho contexto, los municipios se ven obligados a desarrollar un
conjunto de capacidades necesarias para asumir a cabalidad las nuevas tareas y
obligaciones que les son atribuidas.

En el marco de la descentralizacin, los gobiernos locales ganan creciente centralidad. Ello

hace que el tema de la capacidad de gestin de los gobiernos locales hoy figure
prominentemente como tema de estudio y de debate, para significar con ello tres procesos
concomitantes: el retorno a lo lo local como mbito poltico, como espacio de la democracia
participativa y como territorio de las polticas de desarrollo.

Para siginificar estos tres procesos surge un conjunto de conceptos relacionados con
sociedad local, desarrollo local, actor local, democracia local, gobernabilidad local, referidos
todos ellos a un sistema de accin sobre un territorio limitado, capaz de producir valores
comunes y bienes y sevicios localmente gestionados (Arocena, )

Los estudios mas empricos de este fenmeno (Banco Mundial y BID) plantean el
surgimiento de un nuevo enfoque, caracterizado principalmente por la emergencia de un
liderazgo local innovador y responsable, que se ha convertido en una fuerza motriz del
desarrollo de capacidades a nivel municipal. La evidencia emprica muestra, en los casos
mas exitosos, que el nuevo enfoque tendra 5 componentes especficos, a saber: liderazgo
poltico, participacin comunitaria, asistencia tcnica, redes institucionales e innovaciones.

El liderazgo poltico a nivel local tiende a ser mas innovador y mas responsable para hacer la
vida poltica mas local y atender las demandas polticas. Dicho liderazgo apunta al logro de
resultados de gestin, creacin de capital social, manejo de conflictos y de organizaciones y
situaciones complejas. La participacin comunitaria es promovida e institucionalizada por las
nuevas leyes, decretos y estatutos, que establecen mecanismos, canales e instrumentos
para la intervencin de las organizaciones comunitarias y otras organizaciones de la
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sociedad civil en la definicin, priorizacin y solucin de los problemas del desarrollo local,
estableciendo formas novedosas de cooperacin entre Estado y ciudadana, y
democratizando la gestin pblica. La asistencia tcnica descansa en un conjunto de
mecanismos de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, aun bastante dbiles.
Las redes vinculan de manera mas o menos estable a los actores estatales con los sociales,
facilitando la generacin de visiones, consensos, acciones, recursos y aprendizajes
compartidos entre ellos en el campo de la formacin y gestin de las polticas pblicas. Las
innovaciones se refieren los cambios que se introducen en la gestin municipal en trminos
de nuevas estructuras, nueva cultura organizativa, prcticas participativas e gestin,
sistemas de informacin gerencial y de medicin del desempeo, rendicin de cuentas,
mecanismos creativos para recaudar y administrar los recursos, etc.

El balance preliminar que hoy hacemos del proceso de fortalecimiento de los municipios nos
permite reconocer que se trata de un avance desigual en la regin, que se refleja en altos
niveles de fragmentacin y diferenciacin intermunicipal. Nos parece que el principal desafo
es lograr el desarrollo homogneo de capacidades y el fortalecimiento de las relaciones
intergubernamentales, mediante procesos que faciliten la coordinacin entre los distintos
niveles de gobierno y la cooperacin intermunicipal.

Algunas tendencias previsibles permiten prefigurar al menos dos tipos distintos de

escenarios: i. En el primero los municipios amplan la oferta de polticas pblicas, logrando
una mayor intervencin en el desarrollo y haciendo el papel de municipio mas estratgico; ii.
En el segundo escenario se activa y fortalece el papel del municipio en el desarrollo
endgeno, aumentando su compromiso con las polticas de bienestar social. Como vemos,
en el segundo escenario se hace mas central del papel del municipio en el desarrollo, y
responde a un enfoque mas integral del desarrollo local.

Las preguntas bsicas que nos hacemos en torno a las cuestiones centrales que deben
ocupar la agenda de los gobiernos locales son las siguientes: i. De cmo la gestin local
contribuye a la reduccin de la pobreza y la desigualdad social; ii. De cmo se benefician
particularmente las etnias, mujeres y jvenes con dicha gestin; iii. Sobre los cambios que se
producen en las estructuras de poder para ampliar y profundizar la democracia ; y iv. Sobre
el carcter mas equitativo de las polticas sociales a nivel local. Los principales desafos de
los gobiernos locales se sintetizan en lograr respuestas satisfactorias a estos cuatro tipos
distintos de problemas que conforman la agenda pblica.

Gerencia social: un nuevo enfoque en construccin

La gerencia social es el campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de

prcticas, que apoyan los procesos de toma de decisiones estratgicas y la implementacin
de acciones pblicas, orientadas al logro del bienestar social.

En un sentido amplio, la gerencia social abarca el proceso de diseo e implementacin de las

polticas sociales impulsadas por el Estado para mejorar las condiciones y calidad de vida de
la poblacin, en forma integral y universal.

Este enfoque amplio de gerencia social requiere de un conjunto de herramientas, estos es,
de instrumentos que apoyen la funcin de direccin y el logro de objetivos y metas. As, esta

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caja de herramientas contendra metodologas y tcnicas de anlisis multidimensional de

los problemas, para lograr una visin y comprensin holstica de la realidad. Adems,
incluiria instrumentos especficos para analizar y lidiar adecuadamente con los niveles de
conflicto, complejidad, incertidumbre e innovacin que caracterizan el manejo de las polticas,
programas y proyectos sociales, principalmente generados por: i) la participacin de diversos
actores y organizaciones y la intervencin de los distintos niveles de gobierno y de diversas
instituciones; ii) la influencia de los factores del entorno donde se desarrollan las polticas; y
iii) los cambios introducidos en las prcticas tradicionales de las organizaciones e
instituciones de los sectores sociales.

Las herramientas de la gerencia social, adems de buscar una respuesta satisfactoria a las
exigencias antes expuestas (manejo de la complejidad, incertidumbre, conflicto e
innovacin), apuntan tambin al logro de tres cualidades principales de la gerencia social: la
participacin intra e interorganizacional, el logro de resultados y la generacin de
conocimiento/aprendizaje organizacional. Por consiguiente, las herramientas de la gerencia
social incluyen aquel conjunto de metodologas e instrumentos para el anlisis, diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas sociales, as como las tcnicas
para la resolucin de conflictos, las metodologas de participacin, y las de estructuracin y
coordinacin de redes.

Estas herramientas se aplican mediante ejercicios participativos, que ayudan a potenciar la

creatividad y el aprendizaje de los participantes, fortalecer el trabajo en equipos y desarrollar
una visin compartida de los problemas y soluciones; adems, las metodologas de anlisis y
toma de decisiones en el campo de la gerencia social requieren de mltiples iteraciones
hasta llegar a enunciados y formulaciones coherentes y consensuadas sobre los problemas y
diseos, y se orientan a determinar con precisin los resultados y efectos deseables de las
acciones gerenciales. En su conjunto, estas herramientas apoyan la implementacin flexible
de las polticas, programas y proyectos sociales, para dejar lugar a las correcciones
oportunas que la accin de seguimiento de los mismos ayuda a identificar.

La participacin ciudadana: elemento central del enfoque terico-metodolgico de

gerencia social

A medida que el proceso de descentralizacin fue avanzando, la participacin ciudadana fue

vista crecientemente como el mecanismo fundamental para afianzar los gobiernos locales en
sus nuevas responsabilidades con respecto a la entrega de un conjunto de servicios pblicos
y al ejercicio del buen gobierno.

En dicho marco, los municipios han ido adquiriendo mayor autonoma financiera, tcnica y
poltica. Junto con la transferencia de competencias, se han desarrollado mecanismos de
participacin ciudadana que contribuyen tanto a mejorar la gestin de los gobiernos locales
como a profundizar la democracia.

En la mayora de los pases latinoamericanos se han impulsado leyes orgnicas de

municipalidades, que reconocen las facultades legislativas, ejecutivas, judiciales y de
contralora de los municipios, las cuales reivindican reclamos histricos de los movimientos
sociales comprometidos con las demandas de democratizacin y descentralizacin.

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En la mayora de los pases de la regin surgen o se fortalecen rganos de participacin y

distintos mecanismos y modalidades que permiten institucionalizar la participacin ciudadana
en la gestin de los gobiernos locales. Algunos de ellos son: 1. las audiencias pblicas
(cabildos abiertos) e informacin ciudadana, que normalmente informan pblicamente sobre
la gestin municipal y consideran temas solicitados por las asociaciones vecinales; 2. la
consulta popular, para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del municipio
respectivo; 3. las juntas de accin comunal en cada barrio, las cuales pueden promover la
conformacin de empresas de economa social e impulsar programas de desarrollo
comunitario, construir obras, e informar sobre la gestin municipal; 4. las juntas
administradoras locales, reconocidas como rganos delegatorios de los Concejos
Municipales, facultados para actuar en temas relacionados con la administracin del rea de
su jurisdiccin, con funciones de vigilancia y control de la prestacin de los servicios
municipales, y en otros asuntos tales como las recomendaciones y sugerencias sobre
impuestos y contribuciones; 5. los comits de participacin comunitaria, para el control y
vigilancia de la comunidad sobre los recursos asignados a salud, rganos que definen las
prioridades de accin en salud, reflejadas en los planes y presupuestos, y la gestin de los
mismos para que respondan a las necesidades comunitarias (Cunill, 1991).

Estos distintos rganos, mecanismos y modalidades de participacin ciudadana en el

desarrollo local tienen la virtud de propiciar la articulacin la accin de los distintos actores
locales en el desarrollo. Ellos son instrumentos de movilizacin socia y constituyen instancias
de generacin de una comprensin amplia de los problemas locales. Son tambin canales de
comunicacin entre sociedad y Estado, y posibilitan la participacin de la comunidad en la
gestin local.

En trminos generales estos consejos apuntan a promover el desarrollo local, entendido

como una mejora sustantiva de la calidad de vida de la poblacin, una distribucin mas
equitativa de las riquezas, un crecimiento econmico endgeno y sustentable. la
preservacin de las culturas propias, y la defensa del ambiente.

En general, podramos afirmar que los consejos de desarrollo son importantes instrumentos
de articulacin de la sociedad civil con las acciones de promocin de desarrollo, as como
tambin de intermediacin entre comunidad y gobierno. Segn Bandeira (1999), en el caso
brasileo una evaluacin de los consejos regionales de desarrollo de Rio Grande Do Sul
refleja que aunque estos concejos ocupan un espacio importante en la articulacin regional, y
que muchos de ellos estn prximos a alcanzar su consolidacin definitiva, un buen nmero
de ellos todava actan de manera precaria. Aquellos que exiben mayor dinamismo y solidez
son los que han contando con el apoyo de las universidades locales, cuyo liderazgo les han
permitido asegurar credibilidad en su trabajo. En las zonas donde existe el apoyo de las
universidades, los consejos de desarrollo ocupan un espacio mucho mas logrado de
articulacin de la sociedad regional y consiguen movilizar liderazgos importantes en la
discusin de las acciones relacionadas con el desarrollo.

Podramos concluir diciendo que estos consejos regionales de desarrollo actan como
agentes de cambio social y cultural, haciendo que mediante la participacin se fortalezca el
espritu asociativo y las estructuras de la sociedad civil, promoviendo por consiguiente la
acumulacin de capital social

Es a partir de tales espacios que se elaboran los planes estratgicos locales, se mantiene un

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espacio permanente de participacin democrtica, se avanza en la municipalizacin de los

programas, proyectos y presupuestos, y se ejerce la veedura ciudadana sobre las accciones
de los gobierno locales.

Organos, mecanismos y modalidades de participacin ciudadana

El carcter de los nuevos rganos, modalidades y mecanismos de participacin es

principalmente de concertacin para la definicin de polticas y planes de desarrollo
municipal, as como de cooperacin en el control y ejecucin de los mismos. Otras veces el
carcter es meramente consultivo e informativo.

En trminos generales, se trata con ello de reactivar el papel de la ciudadana en la accin de

gobierno, lo cual transforma tanto el papel pasivo de la ciudadana en otro mas activo y
comprometido con la accin gubernamental, como la forma de gobernar que se vuelve mas
abierta, participativa y consensuada. Ese es el papel primordial que cumplen los consejos
sociales, foros, planes estratgicos e integrales y otros.

Los mecanismos, cada vez mas consolidados, de participacin ciudadana en los gobiernos
locales son los planes municipales y comunitarios, que consisten en la elaboracin de
diagnsticos participativos, sobre cuya base se articulan programas sectoriales de empleo,
educacin, cultura, salud, transporte, etc. Ellos permiten generar y consensuar una visin
integral de los problemas enfrentados y sus soluciones.

Podramos decir que asistimos a la emergencia de un nuevo paradigma de la gestin local,

que surge como necesidad de fortalecer las capacidades de los municipios a fin de garantizar
una gestin exitosa, la cual es vista como el resultado de una accin articulada entre
autoridades locales, agentes econmicos y comunidades, movilizados en torno a visiones y
objetivos comunes (Velsquez y Rodriguez, 1999). De acuerdo a este nuevo enfoque, es
preciso actuar en el fortalecimiento institucional, la participacin ciudadana, el fortalecimiento
organizacional, la planeacin zonal o municipal y la informacin intergubernamental y
pblica.

El fortalecimiento institucional de los municipios, adems de referirse a los procesos tcnicos

y administrativos de la gestin local, tambin alude al cambio de la cultura y prcticas de los
distintos actores locales que se requiere para avanzar en una visin compartida del
desarrollo.

Asimismo implica la necesidad de fortalecer a los actores locales para que puedan asumir un
papel ms activo en las acciones de gobierno. Tal fortalecimiento incluye tanto a las
organizaciones sociales y comunitarias, como tambin a los alcaldes y funcionarios pblicos,
lo que se promueve a travs de la creacin de espacios de intercambio, encuentro, dilogo y
concertacin, as como de la capacitacin de los recursos humanos que intervienen en los
procesos de desarrollo local.

El enfoque y las metodologas e instrumentos tcnicos de la gerencia social permiten

apuntalar el nuevo modelo de gestin pblica local. La gerencia social y su caja de
herramientas contribuyen a apuntalar los siguientes ejes: i. La planificacin estratgica
municipal, que sirve para fortalecer el desarrollo institucional y alcanzar una gestin eficiente

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y eficaz; ii. la concertacin en la definicin de las polticas (dilogos estratgicos y mesas de

concertacin entre actores); iii. la definicin de planes de desarrollo local, que atiendan las
especificidades de la localidad y apunten al desarrollo integral de la zona; y iv. la elaboracin
de proyectos de desarrollo (marco lgico participativo).

Las metodologas de planificacin participativa reconocen cuatro momentos del proceso de

planeacin: i. El momento explicativo: la comunidad explica los problemas; ii. El momento
normativo: se disea el plan; iii. El momento estratgico: se analiza la viabilidad poltica del
plan, identificando actores aliados y opositores; iv. El momento operativo: detalles de
ejecucin, seguimiento y veedura del plan.

Los pasos pautados en el desarrollo de estos cuatro momentos se sintetizan a continuacin:

Pasos Descripcin
1. Definicin del problema Se define participativamente la problemtica a
enfrentar: p. e. la baja calidad de los servicios
pblicos sociales, la dbil capacidad organizativa
de la comunidad, etc.
Se priorizan los mismos
2. Descripcin de los problemas Tiene por objeto precisar cada problema y
priorizados en trminos de causas y articular su interpretacin en el seno del comit
efectos
3. Construccin del rbol de problams Se disea el rbol de acuerdo a las relaciones
causa-efecto de los hechos descritos
4. Construccin del rbol de objetivos Con base en el anlisis de las causas y efectos,
se transforman los descriptores en medios y fines,
y se establecen las metas del plan, que son los
objetivos cuantificados.
5. Diseo de las operaciones Se trata de responder con precisin a la pregunta
de qu hacer y con qu para alcanzar las metas
(qu hacer, con qu recursos y cules
resultados).
6. Definir responsables Se identifican los responsables de la ejecucin de
las operaciones.
7. Presupuestar las operaciones Se estima el costo de cada operacin y se
desagregan los costos y fuentes de financiacin.
Se identifican los recursos propios del municipio,
lo que aporta el sector privado y la comunidad, en
horas de trabajo comunitario.
8. Anlisis de la viabilidad poltica del Se analizan los opositores y aliados del plan y se
plan emprenden acciones para validar el plan.

Las tcnicas de concertacin

Todo plan estratgico se apoya en mecanismos de dilogo y concertacin entre los distintos
actores involucrados en el desarrollo local. Estos espacios permiten generar capacidades
crticas, analticas y propositivas, en discusiones abiertas y regulares, entre los actores

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claves del desarrollo local. Estos grupos de dilogo se apoyan en seminarios, eventos de
capacitacin, y en esfuerzos sistemticos de investigacin y anlisis de la realidad,
desarrollan el capital social y construyen enfoques compartidos sobre los problemas.

Los espacios de dilogo y concertacin generan los elementos de base de los planes
estratgicos, al evaluar la situacin enfrentada y las fortalezas y debilidades de los procesos
en marcha; tambin al analizar las fuerzas del entorno y pronosticar las posibles tendencias y
escenarios con base en tales anlisis. Se crean especialmente para impulsar acciones de
desarrollo en sectores o zonas especficos. Muchos rganos recientemente instituidos para
fomentar la participacin ciudadana en los gobiernos locales y rearticular las relaciones
Estado-sociedad son en efectivamente espacios de dilogo y concertacin.

Los medios que apoyan el trabajo de los grupos de dilogo y concertacin son las reuniones
perodicas y los eventos especiales, como podran los seminarios, conferencias, talleres y
ejercicios de bsqueda de futuro. Ellos lucen como las herramientas mas importantes para
construir consensos en torno a estrategias de desarrollo.

a. Los seminarios y conferencias son eventos formales donde los participantes

juntos con los expertos se juntan para considerar informacin tcnica y clarificar
algunos problemas y aspectos. Estos eventos implican discusin, intercambio y
examen de informacin, con predominio de la experticia tcnica.

b. La tcnica conocida como bsqueda de futuro permite la construccin de

consenso entre actores en la etapa de diseo y planificacin del ciclo del
proyecto. Se trata de la organizacin de un encuentro entre actores para que
colectivamente creen imgenes del futuro deseable y diseen estartegias para
alcanzarlo. Tales escenarios reflejan las precepciones de la realidad que tienen
quienes participan; comunidades y organizaciones. Esta tcnica tiene bases
tericas y experimentales probadas, lo que ha permitido refinarla
progresivamente. La rutina que define el mtodo es la siguiente (vase IDB,
1996):

i. Se revisa el pasado, con base en la experiencia especfica

de la organizacin o comunidad en particular que hace el
ejercicio y globalmente.

ii. Se explora el presente, con base en la experiencia

especfica de la organizacin o comunidad en particular
que hace el ejercicio y globalmente.

iii. Se crean los escenarios del futuro ideal, mediante una

exploracin muy abierta de las tendencias dentro y fuera de
las organizaciones y comunidades.

iv. Se identifica la base comn de la accin, dejando de lado

las diferencias no resueltas, incluyendo el amplio espectro
de las diferentes perspectivas, percepciones e intereses de
los actores que participan.

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v. Se disean los planes de accin, que se convierten en

marcos referenciales para una accin pblica
comprometida.

Este ejercicio contribuye a crear consenso en las etapas iniciales de la accin pblica y a
reducir por consiguiente los mrgenes para el surgimiento de conflictos. Adems sirve para
ampliar el conocimiento y conciencia que se tiene de los problemas en los grupos sociales
mas desfavorecidos.

Los instrumentos para fortalecer las instituciones y la participacin ciudadana a nivel

municipal.-

Se refieren a un conjunto de herramientas y procesos que permiten fortalecer la capacidad

de gestin de los municipios y fortalecer las organizaciones comunitarias y su participacin
en la gestin local. Ello se logra mediante una sensibilizacin-capacitacin de los actores
involucrados en el desarrollo local en torno a un nuevo enfoque de la gestin pblica en
dicho mbito.

El enfoque y herramientas de la gerencia social contribuye sin duda a la democratizacin de

la esfera pblica, en la medida en que orienta y mancomuna esfuerzos para disear e
implementar participativamente las polticas, programas y proyectos de desarrollo con base
en los criterios de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad.

Coclusiones

A lo largo de este trabajo hemos visto cmo el fortalecimiento de la gestin municipal implica
emprender acciones destinadas a desarrollar las habilidades, destrezas, conocimientos y
oportunidades de los distintos actores involucrados en las polticas del desarrollo local. Ello
implica, por una parte, el desarrollo de las capacidades de las organizaciones comunitarias y
de los rganos de reciente creacin que la ley faculta para intervenir en los procesos de toma
de decisin a nivel local. En dicho marco, se habr de actuar a dos niveles: el primero, est
referido a la participacin ciudadana en la formacin de agendas comunitarias, que sustentan
las acciones del gobierno, que se forman en espacios de dilogo, foros, asambleas, talleres y
mesa de trabajos. En dichos espacios se analizan y debaten temas sectoriales relacionados
con las distintas problemticas sociales: gnero, juventud, niez, familia, microcrdito,
cooperativas, etc. El segundo nivel est referido al conjunto de actividades orientadas al
fortalecimiento de las organizaciones sociales, va capacitacin y participacin comunitaria
en la definicin de los planes. En este segundo nivel podemos contar las iniciativas
relacionadas con la formacin de lderes, la creacin de redes de asociaciones comunitarias,
la implementacin de espacios y mecanismos de participacin (como lo son los comits de
participacin ciudadana, los comits zonales de planificacin, las veeduras ciudadanas, etc
). En este nivel incluimos las iniciativas orientadas al fortalecimiento de la sociedad civil, que
se proponen la creacin y promocin de nuevos actores sociales en cada localidad, para su
participacin en la gestin del desarrollo en dicho mbito.

Con las intervenciones a ambos niveles se garantiza la concertacin de todos los actores en

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torno a un plan de desarrollo, ya que el proceso de planeacin participativa permite generar

visiones de futuro, identificar la misin de la organizacin, definir las reas estratgicas de
accin, establecer los resultados y objetivos del plan, mediante un proceso participativo que
articula y resignifica el plan de gobierno.

De alguna forma son los lideres zonales quienes participan en las juntas administradoras
locales, en los centros y comits de participacin comunitaria, o en cualquiera de los rganos
e instacias creadas para articular los actores locales con los planes de desarrollo. Estos
mecanismos tienen un papel fundamental en la gobernabilidad local, al ejercer funciones de
veedura de los planes concertados e informar de la gestin gubernamental a la comunidad.
Tambin porque articulan la accin de los distintos agentes del desarrollo, en la medida en
que las asociaciones municipales, universidades, organizaciones comunitarias, concejos
municipales, alcaldas, ONG, etc., confluyen peridicamente a eventos para deliberar en
torno a problemas y planes de desarrollo.Tales encuentros promueven un enfoque nuevo de
la gestin pblica a nivel local, basada en la pluralidad, democracia, cooperacin, consenso y
una cierta visin de integralidad, al articular mltiples problemas e intereses. Bajo esta
perspectiva la gerencia social est llamada a ser un instrumento fundamental para ampliar y
profundizar la democracia y las polticas pblicas en Amrica Latina.

Referencias bibliogrficas

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Bandeira, Pedro. 1999. Participacao, Articulacao de Atores Sociais e Desenvolvimento
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IDB. 1996. Resource Book on Participation.Washington, IDB.
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