Uziel Csnu

O CONSELHO DE SEGURANA,
AS MISSES DE PAZ E O BRASIL

NO MECANISMO DE SEGURANA
COLETIVA DAS NAES UNIDAS
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira
SecretrioGeral Embaixador Srgio Frana Danese
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Julio Glinternick Bitelli
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.
Eduardo Uziel
O CONSELHO DE SEGURANA,
AS MISSES DE PAZ E O BRASIL
NO MECANISMO DE SEGURANA
COLETIVA DAS NAES UNIDAS
2a edio
Braslia, 2015
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 BrasliaDF
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Equipe Tcnica:
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Projeto Grfico e Capa:

Yanderson Rodrigues
Programao Visual e Diagramao:

Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2015

U99 Uziel, Eduardo.
O Conselho de Segurana, as misses de paz e o Brasil no mecanismo
de segurana coletiva das Naes Unidas / Eduardo Uziel. 2. ed. Braslia:
FUNAG, 2015.
326 p. - (Coleo CAE)
ISBN: 978-85-7631-536-0
1. Naes Unidas (ONU). 2. Segurana coletiva. 3. Manuteno da paz.

4. Naes Unidas (ONU). Conselho de Segurana. 5. Naes Unidas (ONU).
Conselho de Segurana - atuao - Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 327.7
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.
Agradecimentos
A minha Me e Dica, zl.

Esta segunda edio dedicada Julianna.
A meu Pai, minhas irms, meus sobrinhos, por tudo;

Kaska, por ter mudado minha vida, para muito
melhor;
Ao Embaixador Paulo Tarrisse, por ser um amigo, chefe
e guru para as Naes Unidas;
Aos Embaixadores Ronaldo Sardenberg, Henrique Valle,
Piragibe Tarrag, Maria Luiza Viotti e Regina Dunlop, meus
chefes em Nova York, pelos ensinamentos e oportunidades;
Ao Embaixador Tadeu Valladares, que teve a bravura de
ler atentamente os rascunhos e ser sempre otimista;
Ao Ministro Carlos Duarte, Conselheira Gilda e a todo
o pessoal da DNU e do DOI durante o perodo de pesquisas,
por seu inestimvel apoio;
Ao Bruno, Alexandre e Matias, por terem tido a pacincia
de ler o texto e contribuir, e aos colegas de Delbrasonu, pela
amizade;
Aos funcionrios das bibliotecas Dag Hammarskjld
das Naes Unidas, Antonio Azeredo da Silveira do Itamaraty
e dos arquivos do Itamaraty, da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal por sua cooperao.
Apresentao segunda edio
O Brasil orgulha-se de ter contribudo para a criao das

Naes Unidas. O histrico como membro fundador das
duas instituies de segurana coletiva, a Liga das Naes e
a Organizao das Naes Unidas, e a participao nas duas
Grandes Guerras colocam o Pas em posio que acentua a
autoridade de suas intervenes naquele foro. No entanto, o
que confere maior legitimidade ao Brasil o legado de sculo
e meio de paz e cooperao com os seus vizinhos. A ele se
somam o esforo negociador permanente do arcabouo de
regras que orienta a comunidade das naes e a participao
nas iniciativas para a soluo de conflitos e nas misses de
manuteno da paz.
O compromisso com o multilateralismo, que se
consolidou como uma das diretrizes centrais da poltica
externa brasileira, e a participao do Brasil nas misses de
paz inspiraram a tese de CAE do Conselheiro Eduardo Uziel,
aprovada pela Banca Examinadora do Instituto Rio Branco,
que recomendou sua publicao. Originalmente editada
com o ttulo O Conselho de Segurana, as Operaes de
Manuteno da Paz e a Insero do Brasil no Mecanismo
de Segurana Coletiva das Naes Unidas, o livro logo se
esgotou dado o interesse sobre um tema em que a bibliografia
ainda apresenta lacunas.
Foi com base nesse juzo e na qualidade da tese original
que o Conselho Editorial recomendou a reedio da obra e sua
atualizao pertinente, sobretudo com os desenvolvimentos
relevantes nas reas de que trata o estudo, a partir de 2010, e
que poderiam beneficiar-se de discusso e aprofundamento.
Assim, nesta segunda edio, o texto original
foi mantido, com ajustes editoriais e factuais, quando
necessrios. O autor acrescentou posfcio em que trata dos
desenvolvimentos recentes e segue a mesma estrutura do
trabalho inicial. A nova edio vem enriquecida com prefcio
do Embaixador Ronaldo Motta Sardenberg, duas vezes
Representante Permanente do Brasil em Nova York, que
conduziu a delegao brasileira no Conselho de Segurana
nos binios de 1993-1994 e 2004-2005. Com sua larga
experincia diplomtica, o Embaixador Sardenberg une
singular capacidade de anlise do papel do Brasil naquele
rgo ao conhecimento emprico como ator em momentos
cruciais nos debates e deliberaes no foro.
No posfcio, consoante os ditames da nova Lei
de Acesso Informao1, o Conselheiro Uziel passou a
discriminar os documentos oficiais desclassificados, ou seja,
abertos ao pblico. Seu propsito foi no apenas cumprir
a prescrio legal, mas tambm contribuir para que outros
pesquisadores examinem essa documentao, ainda pouco
utilizada nos estudos sobre poltica externa e relaes
internacionais do Brasil.
1 Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-

2014/2011/lei/l12527.htm>. Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm>.
bibliografia foram acrescentadas obras recentes,
posteriores primeira edio, e aquelas s quais, mesmo
anteriores, o autor no havia tido acesso.
Espero que a presente publicao contribua com o
propsito de promover maior compreenso das questes
e dos interesses ligados participao do Brasil nesta
importante, e ainda pouco pesquisada, rea das atividades
das Naes Unidas. Ao faz-lo, permitir melhor avaliar seu
papel na manuteno da paz e da segurana internacional.
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo
Sumrio
Siglas e abreviaturas......................................................15
Prefcio segunda edio..............................................21
Introduo.....................................................................25
O conceito de operaes de manuteno da paz................ 28
O conceito de segurana coletiva........................................ 33
Potncias grandes, mdias e pequenas nas Naes Unidas.......36
Estrutura do trabalho e dos captulos................................. 40
1. As Naes Unidas, a segurana coletiva e as

operaes de manuteno da paz..................................43
1.1. Introduo..................................................................... 43
1.2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace........................ 45
1.3. A criao da UNEF e a inovao representada
pelas misses de paz ........................................................... 57
1.4. As crises da dcada de 1960 e as misses de paz
at o fim da Guerra Fria....................................................... 63
1.5. A emergncia das misses de paz como instrumento
de segurana coletiva aps 1988......................................... 68
1.6. O Relatrio Brahimi e seu significado......................... 79
1.7. O novo surto de misses de paz e seus
contribuintes de tropas....................................................... 83
1.8. Debates, desafios e estratgias atuais.......................... 91
1.9. Concluses preliminares.............................................. 95
2. O Brasil e sua experincia nas operaes

de manuteno da paz...................................................97
2.1. Introduo..................................................................... 97
2.2. A atuao brasileira de So Francisco a Suez............... 98
2.3. Ocaso e ressurgimento do ativismo brasileiro..........104
2.4. As decises brasileiras de enviar tropas
para misses de paz...........................................................109
2.4.1. Moambique ONUMOZ.......................................111
2.4.2. Angola UNAVEM III.............................................113
2.4.3. Timor-Leste UNTAET (2000)/UNMISET (2004)...114
2.4.4. Haiti MINUSTAH.................................................115
2.4.5. As foras multinacionais em Timor-Leste
e na RDC.............................................................................118
2.4.6. Contribuio para misses de paz
e estratgias brasileiras.....................................................120
2.5. Situao atual e perspectivas ....................................126
2.6. Concluses preliminares............................................132
3. O processo decisrio do Conselho de Segurana

e as operaes de manuteno da paz..........................135
3.1. Introduo...................................................................135
3.2. Estrutura, procedimentos e mtodos de trabalho....136
3.3. As decises do CSNU e suas caractersticas..............144
3.4. Membros permanentes e membros eletivos.............150
3.5. Foros Decisrios Multilaterais o caso do CSNU.....154
3.6. Prticas e barganhas do CSNU em relao
s operaes de manuteno da paz.................................159
3.7. O papel do Secretariado e dos grupos de amigos......164
3.8. As decises do Conselho de Segurana
e as misses de paz casos exemplares............................172
3.9. Perspectivas e concluses preliminares.....................180
4. O Brasil, o Conselho de Segurana

e as operaes de manuteno da paz..........................183
4.1. Introduo...................................................................183
4.2. A experincia dos ltimos binios e a
condio de membro eletivo do CSNU..............................184
4.3. O binio 2004-2005 e a poltica do Brasil
no Conselho de Segurana.................................................192
4.4. O Brasil como membro do Conselho
e as operaes de manuteno da paz...............................200
4.5. O Brasil e a estruturao de misses de paz..............203
4.5.1. Timor-Leste UNMISET (2004)
e UNMIT (2006)................................................................205
4.5.2. Haiti MINUSTAH (2004 e 2007).........................210
4.5.3. Guin-Bissau UNOGBIS (2004 e 2008)...............217
4.6. O Conselho de Segurana, as misses
de paz e as perspectivas para o Brasil...............................220
4.7. Concluses preliminares............................................224
Concluso....................................................................227
Posfcio.......................................................................243
Naes Unidas, segurana coletiva e operaes de
manuteno da paz............................................................243
O Brasil e sua experincia nas operaes de
manuteno da paz............................................................251
O processo decisrio do Conselho de Segurana e as
operaes de manuteno da paz......................................261
O Brasil, o Conselho de Segurana e as operaes
de manuteno da paz.......................................................264
Concluso...........................................................................268
Referncias..................................................................269
Siglas e abreviaturas
AI-5 Ato Institucional no 5

AGNU Assembleia Geral das Naes Unidas
C-34 (C-33) Comit Especial sobre Operaes de
Manuteno da Paz. Criado em 1965 com 33 membros,
foi conhecido originalmente como C-33, passando
designao C-34 em 1988, a qual mantm at hoje.
CANZ Canad, Austrlia e Nova Zelndia
CARICOM Comunidade do Caribe
CCP Comisso de Construo da Paz
CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
DFS Departamento de Apoio ao Terreno
DOMREP Misso do Representante do Secretrio-Geral
na Repblica Dominicana
DPKO Departamento de Operaes de Manuteno da Paz
ECOSOC Conselho Econmico e Social
E-10 Os dez membros eletivos do Conselho de Segurana
15
Eduardo Uziel
EUA Estados Unidos da Amrica

FFAA Foras Armadas
FMEI Fora Multinacional de Emergncia Interina na
Repblica Democrtica do Congo
FMI Fora Multinacional Interina no Haiti, estabelecida
pela Resoluo 1529 (2004)
GRULAC Grupo Latino-Americano e Caribenho
G-77 Grupo dos 77 e China
IBAS Foro ndia-Brasil-frica do Sul
INTERFET Fora Internacional para Timor-Leste
LDN Liga das Naes
MD Ministrio da Defesa
MINURCAT Misso das Naes Unidas na Repblica
Centro-Africana e no Chade
MINUSTAH Misso de Estabilizao das Naes Unidas
no Haiti
MNA Movimento dos Pases No Alinhados
MONUC Misso das Naes Unidas na Repblica
Democrtica do Congo
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas. No corpo deste
trabalho no se utiliza a sigla ONU, preferindo-se Naes
Unidas ou a Organizao, termos mais consoantes Carta.
A sigla foi mantida em citaes.
ONUC Misso das Naes Unidas na Repblica do Congo
ONUMOZ Operao das Naes Unidas em Moambique
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
16
P-3 Membros permanentes ocidentais do Conselho de

Segurana: EUA, Reino Unido e Frana
P-5 Membros permanentes do Conselho de Segurana:
EUA, Reino Unido, China, Rssia e Frana
PCCs Pases contribuintes de policiais
PDD-25 Deciso Diretiva Presidencial 25, de 3/5/1994,
dos EUA
PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
RDC Repblica Democrtica do Congo
SGNU Secretrio-Geral das Naes Unidas
SNA Aliana Nacional Somali
SOFA Acordo sobre Status da Fora
TCCs Pases contribuintes de tropas
TIAR Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
TPI Tribunal Penal Internacional
UA Unio Africana
UE Unio Europeia
UNAMIR Misso das Naes Unidas em Ruanda
UNAMSIL Misso das Naes Unidas em Serra Leoa
UNAVEM III Misso de Verificao das Naes Unidas
em Angola III
UNCIO Conferncia das Naes Unidas sobre
Organizao Internacional
UNCTAD Conferncia das Naes Unidas para o
Comrcio e o Desenvolvimento
UNDOF Fora de Desengajamento das Naes Unidas
UNEF Fora de Emergncia das Naes Unidas
(1956-1967)
17
Eduardo Uziel
UNEF II Segunda Fora de Emergncia das Naes

Unidas (1973-1979)
UNFICYP Fora de Manuteno da Paz das Naes
Unidas em Chipre
UNIFIL Fora Interina das Naes Unidas no Lbano
UNIPOM Misso de Observao das Naes Unidas
ndia-Paquisto
UNITA Unio para a Libertao Total de Angola
UNITAF Fora Tarefa Unificada
UNMEE Misso das Naes Unidas na Etipia e Eritreia
UNMIK Misso de Administrao Interina das Naes
Unidas em Kossovo
UNMISET Misso das Naes Unidas de Assistncia a
Timor-Leste
UNMIT Misso Integrada das Naes Unidas em
Timor-Leste
UNMOGIP Grupo de Observao das Naes Unidas
na ndia e no Paquisto
UNMOVIC Comisso das Naes Unidas de
Monitoramento, Verificao e Inspeo
UNOGBIS Escritrio das Naes Unidas de Construo
da Paz em Guin-Bissau
UNOSOM I e II Operao das Naes Unidas na Somlia
UNOTIL Escritrio das Naes Unidas em Timor-Leste
UNPROFOR Fora de Proteo das Naes Unidas
UNSF Fora de Segurana das Naes Unidas na
Nova Guin Ocidental
UNTAET Administrao de Transio das Naes Unidas
em Timor-Leste
18
UNTAG Grupo das Naes Unidas de Apoio Transio

UNTSO Organizao das Naes Unidas para Superviso
da Trgua
UNYOM Misso de Observao das Naes Unidas
no Imen
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
WEOG Grupo regional da Europa Ocidental e outros
19
Prefcio segunda edio
Desde sua inveno no fim dos anos 1940, as operaes de

manuteno da paz so uma das mais visveis atividades das Naes
Unidas algo que, ao estabelecer-se um instrumento no previsto na
Carta, comprovou ser a Organizao mais que um mero maquinrio
para apoiar conferncias, como oportunistamente queriam alguns,
naquele momento de Guerra Fria1.
Hoje, as misses de paz mobilizam cerca de 115 mil militares,
policiais e civis, sob comando das Naes Unidas, em dezesseis pases2.
A estrutura e o funcionamento dessas misses dependem de decises
tomadas, em Nova York, pelo Conselho de Segurana e executadas pelo
Secretrio-Geral e pelo Secretariado. No entanto, na literatura, a maioria
das anlises est centrada em como as operaes de manuteno da
paz desempenham suas funes no terreno, deixando de lado o papel
que elas desempenham na poltica mundial. O livro de Eduardo Uziel
justamente reala essa dimenso negligenciada, por dois mtodos
diferentes. Em primeiro lugar, verifica, na origem das misses, qual
1 Introduction to the Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization 16 June 1960
to 15 June 1961 A/4800/Add.1, p. 1.
2 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml>. Acesso em: 10 set. 2014.
21
Eduardo Mota
Ronaldo Uziel Sardenberg
funo poltica preenchiam e, a partir dessa base, acompanha sua

trajetria como instrumento de poltica internacional. Em segundo,
destrincha alguns casos recentes para mostrar como o Conselho chegou
a sua deciso e por que escolheu determinadas opes de atuao.
O Brasil tem vasta experincia neste assunto. Contribui para as
operaes de manuteno da paz desde os anos 1940 e, nos ltimos
dez anos, assumiu compromissos materiais e polticos significativos
ao integrar com o maior contingente e comandar a vertente militar da
MINUSTAH, no Haiti. Atualmente, o Brasil o 18o maior contribuinte
de tropas, com 1.643 militares, a maioria deles no Haiti e no Lbano,
alm de 20 policiais e 22 observadores militares3. Essas contribuies
ao longo de dcadas tm sido intermitentes (ou, no termo do autor,
espasmdicas) e acompanham mais a lgica das possibilidades
internas do que a das oportunidades e necessidades externas. Essa
inconstncia limita a capacidade brasileira de aproveitar de modo
sistemtico os benefcios inerentes condio de contribuinte de
tropas relevante marcadamente a maior participao nos processos
decisrios do Conselho de Segurana, mas tambm influncia sobre
o Secretariado. Deixa entrever a ausncia de uma poltica explcita
do Brasil para regular sua participao nas operaes de manuteno
da paz, o que contribuiria significativamente tanto para facilitar
a participao quanto para explicar a deciso de no participar.
Infelizmente, a sugesto do autor de que fosse desenvolvida tal poltica
feita na primeira edio do livro a partir de estudos anteriores4
ainda no foi devidamente considerada.
No livro, o autor tambm analisa o funcionamento do Conselho
de Segurana, valendo-se das misses de paz como caso para apro
fundar a investigao dos mecanismos polticos e as relaes de poder
do rgo. Por um lado, utiliza cuidadosamente a bibliografia sobre
relaes internacionais e as Naes Unidas (Ruggie, Claude Jr.,
3 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtml>. Acesso em:

12 set. 2014.
4 FONTOURA, Paulo Roberto C. Tarrisse. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas.
Braslia: Funag, 2004, p. 221-223.
22
Prefcio segunda edio
Stoessinger, Voeten, Luck etc.) para esmiuar e categorizar as foras

existentes no Conselho e suas prticas e situ-las no conjunto da
poltica internacional. Por outro, parte de sua experincia poltica
como diplomata na rea multilateral para explicitar as peculiaridades e
improvisos que caracterizam o processo decisrio e que podem passar
despercebidos aos analistas acadmicos ou imprensa em vista da
grande opacidade de que se revestem os trabalhos do rgo5.
Dentro desse arcabouo, Uziel estuda a experincia brasileira
no Conselho de Segurana para a qual h poucos estudos, uma vez
que a ateno da maioria dos analistas continua voltada para a ideia
de reforma do Conselho enquanto atenta relativamente pouco para a
participao de vinte anos do Brasil naquele foro como membro eletivo.
Parte de diversos casos especficos em que a delegao brasileira se
mostrou capaz no s de defender posturas prprias, mas tambm
de avanar essas posies, mesmo que, por vezes, com desagrado
dos cinco membros permanentes. Explicita, ainda, casos em que os
esforos brasileiros no foram exitosos. Como j tive oportunidade de
defender em outro momento, essa capacidade propositiva brasileira
uma contribuio essencial para assegurar que as Naes Unidas
continuem a ser uma organizao central comunidade internacional6.
O autor faz, por fim, uma anlise da experincia do Brasil como membro
eletivo recorrente do Conselho de Segurana e arrisca, at, incurses
sobre a capacidade de o Brasil influenciar decises mesmo quando
no membro do rgo. Para amarrar sua tese central, termina por
explicar como o papel do Brasil, ao negociar de mandatos de misses
de paz (e de outras polticas das Naes Unidas) fortalece a capacidade
de atuao multilateral do pas.
Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Braslia, novembro de 2014.
5 SARDENBERG, Ronaldo. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas. In: FONSECA
JR, G. e CASTRO, S. Temas de Poltica Externa II. Braslia: Funag, 1994, vol. 1, p. 135-145.
6 SARDENBERG, R. O Brasil e as Naes Unidas. Braslia: Funag, 2013, p. 115-127.
23
Introduo
Na ltima dcada, popularizou-se nas Naes Unidas a metfora

segundo a qual as operaes de manuteno da paz so assemelhadas
a um corpo de bombeiros voluntrio. Nessa percepo, toda vez que
surge um incndio, necessrio encontrar os cidados dispostos a
trabalhar como bombeiros, trein-los, equip-los e envi-los para o
local do fogo. Como explicou Kofi Annan no Relatrio do Milnio:
Our system for launching operations has sometimes been compared to
a volunteer fire department, but that description is too generous. Every
time there is a fire, we must first find fire engines and the funds to run
them before we can start dousing any flames1.
No entanto, para que essa figura de linguagem se torne mais

adequada, necessrio ir alm dos elementos tradicionalmente
mencionados. Em realidade, para que os bombeiros peacekeepers
possam ser mobilizados, indispensvel que ocorra uma reunio
da cmara de vereadores metafrica (nesse caso, o Conselho de
Segurana), o rgo poltico que dever discutir se existe realmente
um incndio, se conveniente apag-lo e a quem caberia essa tarefa.
1 We the Peoples the Role of the United Nations in the twenty-first Century (A/54/2000). Nova York:
Naes Unidas, 2000, p. 37 ( 224).
25
Eduardo Uziel
Se os vereadores concordarem sobre a existncia de fogo e sobre

as outras questes, passaro a debater qual a estrutura e os recursos
que sero dados ao corpo de bombeiros voluntrio, quanto tempo ele
poder atuar e quais os limites de suas aes no combate ao fogo. S
quando, e se, houver novo acordo sobre esses temas, ser autorizado
o recrutamento desses bombeiros, cuja mobilizao depender, em
alguns casos, de permisso a ser dada pelo prprio incendirio2.
Essa imagem poderia se tornar ainda mais complexa se fossem
adicionados elementos como, por exemplo, as segundas intenes dos
bombeiros e dos vereadores ou as estratgias de venda dos fornecedores
de equipamentos. Mas o importante passar do plano da linguagem
figurada para o da anlise da realidade internacional. As operaes
de manuteno da paz esto no mago de um complexo mecanismo de
segurana coletiva que parte do funcionamento das Naes Unidas e
que hoje lida com alguns dos principais conflitos no mundo.
Este trabalho tem por objetivo analisar as operaes de
manuteno da paz como instrumento de atuao das Naes Unidas
no cenrio internacional e como possvel meio de otimizao da atuao
do Brasil na rea de paz e segurana internacionais, especificamente
nos esforos multilaterais de encaminhamento e soluo pacfica
de conflitos armados. Ser tambm estudada a dinmica poltica do
Conselho de Segurana, a qual determina a estrutura e o mandato
das misses, bem como a atuao brasileira recente naquele foro e
possibilidades de ampliar o papel brasileiro no futuro. Conforme
explicitado na metfora do corpo de bombeiros, no se trata de
investigar os aspectos operacionais das misses de paz, mas antes os
debates polticos que as definem e o sentido que ganham no contexto
da poltica internacional.
Em fins de 2009, as quinze operaes de manuteno da paz das
Naes Unidas empregavam mais de 100 mil pessoas (includos militares,
2 Para um outro uso dessa metfora, ver SITKOWSKI, A. UN Peacekeeping Myth and Reality. Westport: Praeger,
2006, p. 8.
26
O Conselho de Segurana, as misses de paz
e o Brasil no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas
policiais e pessoal civil). As Naes Unidas comandam o segundo maior

nmero de tropas em atividade atrs somente dos EUA. As misses
de paz contam com oramento de cerca de US$ 7,8 bilhes de dlares
para o perodo de 2008-2009 quase o triplo do oramento regular
das Naes Unidas. Se, para um Estado, um esforo dessa natureza j
seria muito significativo, ainda mais surpreendente em se tratando
de uma organizao internacional3. Apesar de seu valor considervel,
as operaes de manuteno da paz representam apenas cerca de 0,5%
dos gastos militares atuais (de um total de US$ 1.339 trilho por ano
aproximadamente). So tambm muito menos dispendiosas do que
misses similares levadas a cabo pelos EUA4.
O engajamento brasileiro na reforma do Conselho de Segurana
e a busca de um assento permanente em eventual configurao
expandida do testemunho da importncia atribuda pelo Brasil ao
CSNU como pea central da poltica global. Como afirmou o Presidente
Lula, nenhum organismo pode substituir as Naes Unidas na misso
de assegurar ao mundo convergncia em torno de objetivos comuns.
S o Conselho de Segurana pode conferir legitimidade s aes no
campo da paz e da segurana internacionais5. O Conselho, por sua
vez, tem as misses de paz como seu principal instrumento de atuao
direta nas crises e conflitos internacionais.
Nesta introduo, sero discutidos, inicialmente, trs conceitos
que permearo todo o trabalho: a definio de operaes de manuteno
da paz; a ideia de segurana coletiva; e a diferenciao entre potncias
grandes, mdias e pequenas no mbito das Naes Unidas. Em seguida
se passar a uma breve descrio dos quatro captulos que compem o
trabalho, seus objetivos e estrutura.
3 Dados disponveis no endereo: <www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm>. Acesso em: 23 nov. 2008.

Approved resources for peacekeeping operations for the period from 1 July 2008 to 30 June 2009 (A/C.5/62/31).
Nova York: Naes Unidas, 2008.
4 SECURITY COUNCIL REPORT. Collective Security and Armament Regulation. Nova York: Security Council
Report, 2008, p. 7; UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE. Peacekeeping: Cost
Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S. Operations in Haiti. Washington: GAO, 2006.
5 SEIXAS CORRA, L. F. (Org.). O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: Funag, 2007, p. 721.
27
Eduardo Uziel
O conceito de operaes de manuteno da paz

No h uma deciso das Naes Unidas que defina o que so
operaes de manuteno da paz. Na dcada de 1970, quando foi
feita uma tentativa de defini-las, o Comit Especial de Operaes de
Manuteno da Paz no chegou a uma concluso. Nem mesmo sobre
a terminologia existe um acordo alguns preferem peace operations,
outros, peacekeeping operations, outros peacekeeping missions ou ainda
peace forces. Esse complexo campo terminolgico e conceitual reflete
razes histricas e polticas6.
Do ponto de vista histrico, as misses de paz surgiram de
modo improvisado, no estando previstas na Carta de So Francisco,
e se consolidaram ao longo de muitos anos. Como afirma Boyd, as
Naes Unidas tm uma natural dificuldade em concordar sobre um
nome a ser dado a qualquer fenmeno. Isso ocorre porque os Estados
tendem a desconfiar que uma designao mascara interesses de outros
Estados em controlar aquele instrumento e exclu-los da possibilidade
de influir nas decises mais relevantes o que, por vezes, verdade.
Como resultado, proliferaram as designaes atribudas a essas
operaes, organizadas desde os anos 1940, mas que ganharam fora
a partir de 19567.
Politicamente, a terminologia utilizada reflete posies e
preferncias de pases e grupos de pases, expressas nos rgos
intergovernamentais das Naes Unidas que tratam do tema, tais
como o Conselho de Segurana, o Comit Especial de Operaes de
Manuteno da Paz e a V Comisso da Assembleia Geral. Esses rgos
no primam pela coerncia em suas decises e costumam estabelecer
misses de paz cujos nomes variam ou introduzem novos termos sem
qualquer rigor conceitual.
6 Eleventh Report of the Working Group (A/AC.121/L.3). Nova York: Naes Unidas, 1977. A revista The Economist
refletiu essa situao: Call it peacekeeping, peace-enforcement, stabilisation or anything else, but one thing
is clear: the worlds soldiers are busier than ever operating in the wide grey zone between war and peace, em
Call the blue helmets. In: The Economist, 6 jan. 2007, p. 22.
7 BOYD, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, p. 222-223.
28
A mais recente das controvrsias sobre a terminologia ope o

termo peace operations a peacekeeping operations. Os defensores da
primeira expresso argumentam que existe uma ampla gama de
operaes de paz, empreendidas por muitos pases e organismos
internacionais, entre as quais esto as misses das Naes Unidas. Nesse
sentido, peace operations seria um termo mais amplo que englobaria
peacekeeping operations e deveria ser preferido nos documentos da
Organizao. Essa posio abriga vrias posturas polticas. Para
o Canad e a Unio Europeia, por exemplo, trata-se de legitimar as
misses que levam a cabo por meio de seus arranjos regionais e de
defesa ou individualmente, que no contam com o reconhecimento
de que desfrutam as Naes Unidas. Para os EUA, por sua vez, peace
operations contemplaria qualquer operao militar diferente de guerra
declarada, prescindiria do consentimento das partes e incluiria, por
exemplo, a invaso e ocupao do Iraque em 20038.
Essa posio conta com respaldo acadmico. Alguns, como
Kimberley Marten, defendem que as antigas potncias coloniais esto
mais bem qualificadas para atuar em misses de paz por entenderem
a dinmica das intervenes estrangeiras; outros, como Roland Paris,
argumentam que a soberania e o consentimento das partes no so
realmente relevantes, podendo ser descartadas; Daniel e Caraher,
ainda, consideram que no h diferena real entre as operaes das
Naes Unidas e a presena dos EUA no Iraque. A influente publicao
Global Peace Operations, da New York University, faz diferenciao
entre UN missions e non-UN missions, mas as considera parte de um
mesmo fenmeno9.
8 Entrevista com diplomatas estrangeiros. Em vista da solicitao de confidencialidade com respeito s

entrevistas concedidas ao autor, sero feitas referncias apenas a categorias genricas: diplomata brasileiro,
diplomata estrangeiro, militar brasileiro e funcionrio das Naes Unidas.
9 MARTEN, K. Enforcing the Peace. Learning from the Imperial Past. Nova York: Columbia University Press, 2004.
PARIS, R. Peacekeeping and the Constraints of Global Culture. In: Journal of Peace Research, vol. 32, no 2,
1995. DANIEL, D.; CARAHER, L. Characteristics of Troop Contributors to Peace Operations and Implications
for Global Capacity. In: International Peacekeeping, vol. 13, no 3, 2006. CENTER ON INTERNATIONAL
COOPERATION. Global Peace Operations 2008. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2008.
29
Eduardo Uziel
O uso da expresso peacekeeping operations defendido pelos

principais contribuintes de tropas das operaes de manuteno
da paz das Naes Unidas, os quais, de modo geral, so pases em
desenvolvimento. Os membros do Movimento dos Pases No
Alinhados (MNA) so particularmente aguerridos, alegando que o
termo peace operations seria parte de um processo que acabaria por
desconsiderar a soberania dos Estados no ocidentais e convalidaria
intervenes internacionais realizadas por EUA, Unio Europeia,
OTAN e, no futuro, at mesmo pelas Naes Unidas. O Brasil e
os pases da Amrica Latina compartilham, em grande medida, a
preferncia pelo termo peacekeeping operations10.
Como resultado da controvrsia, o prprio Comit Especial no
pde chegar a uma deciso conclusiva e apenas manteve a terminologia
tradicional11. O Secretariado, por seu turno, em seus documentos
internos, oscila entre vrios termos, razo por que sofre crticas dos
Estados-membros. Para efeitos deste trabalho, sero adotadas as
expresses operaes de manuteno da paz e misses de paz, que
tero o mesmo significado ao longo do texto.
Estabelecida a terminologia, necessrio delinear com mais
clareza o fenmeno a que ela se refere. A maioria dos autores opta por
definies que lidam, sobretudo, com as caractersticas operacionais e
com os objetivos das misses de paz no terreno. Assim, Paulo R. C. T.
da Fontoura explicita sua definio de peacekeeping:
[...] trata das atividades levadas a cabo no terreno com o consentimento
das partes em conflito, por militares, policiais e civis, para implementar
ou monitorar a execuo de arranjos relativos ao controle de conflitos [...]
e sua soluo [...], em complemento aos esforos polticos realizados para
encontrar uma soluo pacfica e duradoura para o conflito12.
10 Entrevista com diplomata estrangeiro.

11 Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its Working Group (A/61/19). Nova York: Naes
Unidas, 2007, p. 19 ( 117): The Special Committee (...) looks forward to undertake a meaningful exchange
with a view to reaching a consensus on the definition and use of such terms as peacekeeping and peace
operations, among others.
12 FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999,
p. 32.
30
Para este trabalho, porm, importante explorar outros aspectos

das misses de paz, marcadamente os rgos que as estabelecem e
comandam, visto que sua poltica ser objeto de anlise. Nesse sentido,
a definio de operaes de manuteno da paz a ser seguida ser:
operaes estabelecidas pelo Conselho de Segurana ou pela Assembleia
Geral das Naes Unidas, de quem recebem mandatos e a quem se
reportam periodicamente, que so financiadas por contribuies de
todos os membros das Naes Unidas e esto sob comando e controle
do Secretrio-Geral e do Departamento de Operaes de Manuteno
da Paz (DPKO); englobam militares, policiais e civis e, no terreno
visam a controlar ou resolver conflitos, respeitando os princpios da
imparcialidade, consentimento das partes e uso da fora somente em
legtima defesa.
Os princpios bsicos das operaes de manuteno da paz
foram inicialmente compilados pelo Secretariado aps a experincia
da UNEF, em Suez. Embora sua validade seja questionada por alguns
Estados, so entendidos por todos: 1) imparcialidade significa que os
peacekeepers no so desdobrados13 para ganhar a guerra em nome
de uma das partes, mas antes para ajud-las a chegar paz. No se
confunde com a neutralidade, porque no pode haver omisso em vista
de atos que contrariem os mandatos; 2) consentimento das partes a
necessidade de que os grupos em conflito concordem com a presena
das Naes Unidas. Nos atuais conflitos, pode ser difcil identificar
quem so as partes legtimas, mas isso no exclui a necessidade de
que se obtenha algum tipo de acordo para o desdobramento das
misses. Em ltima instncia, a definio de quem parte caber ao
CSNU e ao Secretariado; 3) uso da fora somente em legtima defesa
o compromisso de que os peacekeepers evitaro ao mximo o uso da
fora, o que no significa que devero se deixar agredir pelas partes em
conflito e podem agir preventivamente14.
13 O verbo desdobrar utilizado, ao longo do texto, por falta de melhor palavra, para traduzir o termo deploy.
14 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, p. 31-35. Vale
recordar que o termo em ingls self-defense compreende apenas a defesa de si, razo pela qual foi necessrio
31
Eduardo Uziel
A definio apresentada no arbitrria e liga-se diretamente

ao propsito de analisar a poltica interna das Naes Unidas como
central na estruturao e execuo das misses. As operaes de
manuteno da paz das Naes Unidas apresentam natureza diversa
de outras misses militares existentes tanto pelo processo decisrio
que as estabelece quanto pelo modo de gerenci-las. Nenhuma outra
organizao internacional adota, ao mesmo tempo, o princpio da
igualdade soberana dos Estados e composta por grupo to amplo
e heterogneo de pases. Essas caractersticas da Organizao
singularizam suas misses de paz15.
Para maior clareza, necessrio fazer duas distines e uma
ressalva. As Naes Unidas tambm estabelecem misses polticas
especiais que, administrativamente, so distintas das operaes
de manuteno da paz. O processo decisrio de sua criao e seus
mandatos, porm, so bastante semelhantes. Por isso, no se
incluiro nos nmeros computados de operaes de manuteno da
paz as misses polticas especiais, mas, no captulo 4, o processo de
modificao do mandato de uma delas, o UNOGBIS, em Guin-Bissau,
ser analisado. Outra distino diz respeito s foras multinacionais
criadas com autorizao do Conselho de Segurana. Elas no esto
sob comando e controle do Secretrio-Geral e no so financiadas
por todos os Estados-membros das Naes Unidas. Essas foras
multinacionais no so consideradas como misses de paz neste
trabalho16. indispensvel ressalvar que as operaes de manuteno
da paz foram originalmente estabelecidas nos anos 1940, com
as pioneiras UNSCOB (Blcs), UNTSO (Palestina) e UNMOGIP
acrescentar ao longo do tempo a expresso except in self-defense and defense of the mandate. Em portugus,
porm, a expresso legtima defesa inclui qualquer bem jurdico protegido, inclusive os de terceiras pessoas,
razo pela qual no necessita de complemento. Para uma discusso abrangente do termo no direito brasileiro,
ver HUNGRIA, N. Comentrios ao Cdigo Penal, vol. I. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1949, p. 444-468.
15 DIEHL, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping. In: Global
Society, vol. 14, no 3, 2000, p. 339-342.
16 UZIEL, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes
Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006, p. 92.
32
(ndia-Paquisto). Em vista, porm, de serem misses muito reduzidas,

compostas de observadores, no sero objeto de particular ateno.
Este trabalho se concentra nas operaes que contaram ou contam
com tropas, a comear pela UNEF (estabelecida em 1956) e que foram
um mtodo de soluo das dificuldades enfrentadas pelo mecanismo
de segurana coletiva.
O conceito de segurana coletiva

A ideia de que os Estados poderiam estabelecer um sistema de
segurana coletiva que substitusse as alianas e o equilbrio de poder
ganhou realmente fora ao fim da Primeira Guerra Mundial, com as
propostas do Presidente estadunidense Woodrow Wilson e, no Tratado
de Versalhes, com o estabelecimento da Liga das Naes (LDN).
O princpio operativo do mecanismo da Liga era o das obrigaes
morais universais. A Segunda Guerra Mundial e o evidente fracasso da
LDN levaram a uma nova onda de consideraes sobre a viabilidade
da segurana coletiva17.
No h um consenso sobre o conceito de segurana coletiva. Nos
primeiros anos aps o estabelecimento das Naes Unidas e nos anos
aps o fim da Guerra Fria, quando a Organizao se viu revitalizada,
foram vigorosas as discusses sobre o tema. Em ambos os casos, houve
forte tendncia de alguns autores a adotar um conceito rigorista.
Inis Claude Jr., escrevendo originalmente em meados da dcada de
1950, argumentou em favor de uma definio estrita, que colocava a
segurana coletiva em oposio direta ao equilbrio de poder. Nessa
concepo, deveria haver no s um compromisso de todos os Estados
com o sistema, mas tambm as ideias de uma paz indivisvel e de uma
submisso do interesse nacional ao coletivo. Ademais, significativa
difuso e homogeneidade de poder deveriam caracterizar o mundo
17 HAAS, E. Types of Collective Security: an Examination of Operational Concepts. In: The American Political
Science Review, vol. 49, no 1, 1955, p. 40-41. ARMSTRONG, D.; LLOYD, L.; REDMOND, J. From Versailles to
Maastricht. Nova York: St. Martins Press, 1996, p. 62-67.
33
Eduardo Uziel
para que a segurana coletiva pudesse funcionar. Como resultado

dessa viso exigente, comparvel ao mercado perfeito para os
economistas clssicos, Claude descartou as Naes Unidas como forma
de segurana coletiva, dado o poder concentrado nos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana e os interesses nacionais que
prevaleciam. Adam Roberts, escrevendo no incio dos anos 1990,
tambm no viu perspectivas reais de que o sistema das Naes
Unidas se afirmasse como uma forma de segurana coletiva. Nesse
caso, as principais dificuldades apontadas seriam os double standards
aplicados pelo CSNU, a desconfiana de alguns pases em relao
a outros, a impossibilidade de obter unanimidade quanto s medidas a
serem aplicadas a um Estado agressor e os custos inerentes ao sistema.
Roberts concluiu, ento, que a segurana coletiva no deveria ser vista
como um mecanismo perene, mas como uma possibilidade ocasional18.
Essas avaliaes exigentes do que seria a segurana coletiva no
foram predominantes. Desde o estabelecimento das Naes Unidas
houve analistas, como Ernest Haas, que reconheceram o impasse
do Conselho de Segurana criado pelas discordncias entre os cinco
membros permanentes. Haas assinalou, porm, que a ausncia
do funcionamento integral no implicava o fracasso da segurana
coletiva e, ainda nos primeiros anos da Organizao, indicou vrios
xitos. Postulou tambm que poderia ser traado um contnuo de
modalidades de segurana coletiva, as quais atentassem mais para
solues pragmticas do que para as exigncias tericas19.
O prprio Inis Claude Jr., em outra obra, matizou suas observaes
e concordou com a ideia de um espectro que vai do equilbrio de poder
ao Estado global e que tem a segurana coletiva em seu centro. Afirma
que se trata de fenmeno conectado s organizaes internacionais
18 CLAUDE JR., I. L. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization.
Nova York: Random House, 1964, p. 232-248. ROBERTS, A. The United Nations and International Security.
In: Survival, vol. 35, no. 2, 1993, p. 23-26.
19 HAAS, E. Types of Collective Security: an Examination of Operational Concepts. In: The American Political
Science Review, vol. 49, no 1, 1955, p. 40-62.
34
e que tem por objetivos reduzir o abuso de poder, desencorajar a

competio violenta e promover a paz. Opinou que, em 1945, criou-se
um mecanismo de segurana coletiva, mas que no era aplicvel aos
cinco membros permanentes20.
Escrevendo na dcada de 1990, Kupchan e Kupchan atriburam
s instituies multilaterais a capacidade de criar em seus membros a
expectativa de que recebero benefcios uniformes se demonstrarem
atitudes colaborativas. Nesse sentido, no viram na segurana coletiva
o rechao da prpria ideia de equilbrio de poder, mas sua otimizao.
Aduziram que deveria haver um mnimo de compatibilidade entre
as grandes potncias, como a que se podia ver em ao naquele
momento histrico21.
Apesar das divergncias sobre o alcance do conceito, os principais
analistas concordam que a segurana coletiva no pode ser confundida
com a autodefesa coletiva. Arnold Wolfers procura afastar em termos
tericos e prticos as Naes Unidas das alianas militares como a
OTAN e o TIAR, que proliferaram no incio da Guerra Fria. A autodefesa
coletiva pertence esfera do realismo tradicional, voltada contra um
adversrio conhecido; a segurana coletiva pertence esfera wilsoniana
de uma comunidade de naes voltadas contra a agresso. Pondera,
porm, que os dois sistemas podem se chocar ou ser complementares.
Claude considerou tambm que as tentativas de assimilar a segurana
coletiva e a autodefesa coletiva so despropositadas22.
Este trabalho considera que o mecanismo estabelecido pela
Carta das Naes Unidas em 1945 uma forma de segurana coletiva
e sua evoluo e percalos sero analisados ao longo do captulo 1.
Suas caractersticas principais so: 1) a paz como objetivo ltimo,
20 CLAUDE JR., I. L. Power and International Relations. Nova York: Random House, 1962, p. 106-117.
21 KUPCHAN, C.; KUPCHAN, C. The Promise of Collective Security. In: BROWN, M.; COT, O.; LYNN-JONES,
S.; MILLER, S. Theories of War and Peace. Cambridge: MIT Press, 1998, p. 397-402.
22 WOLFERS, Arnold. Discord and Collaboration. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1981, p. 184-196;
CLAUDE Jr., I. L. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York:
Random House, 1964, p. 223-226. Ver tambm WEISS, T.; FORSYTHE, D.; COATE, R. The United Nations and
Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 2004, p. 8.
35
Eduardo Uziel
sendo a guerra, em princpio, banida, e a conquista territorial,

ilegal; 2) a agncia organizadora das aes de segurana coletiva
de composio quase universal e opera por um princpio, ainda que
matizado, de igualdade soberana; 3) as decises sobre aes a serem
empreendidas em conflitos armados so tomadas por rgos coletivos
e, ao menos do ponto de vista formal, representativos, constitudos
anteriormente aos casos com os quais lidam. No h necessidade
de que a segurana coletiva funcione para todos os conflitos e de
maneira uniforme a existncia desse mecanismo no anula a
existncia de relaes de poder entre os Estados mas ela representa
fonte indiscutvel de legitimidade23. As operaes de manuteno da
paz so, nesse contexto, parte integral do mecanismo de segurana
coletiva das Naes Unidas, tal como tem existido e funcionado desde
o fim da Guerra Fria.
Uma ressalva necessria neste ponto. Este trabalho visa a
analisar o funcionamento quotidiano do mecanismo de segurana
coletiva tal como ele existe e no as tentativas de reform-lo. Por esse
motivo, no so abordadas em profundidade as posies e propostas
relativas reforma do Conselho de Segurana, salvo para explicitar
casos em que a participao em misses de paz foi utilizada como
parte de uma argumentao sobre a reforma.
Potncias grandes, mdias e pequenas nas Naes Unidas

O artigo 2.1 da carta das Naes Unidas consagra o princpio da
igualdade soberana dos Estados mas isso nunca significou para os
pases-membros que deixassem de existir as diferenas de influncia
e de poder. A Organizao marcada desde o incio pela existncia de
Estados mais poderosos e influentes, o que fica claro na existncia
23 FONSECA JR., G. Legitimidade Internacional: uma aproximao didtica. In: A Legitimidade e outras
Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 151-153. Ver tambm O interesse e a regra ensaios
sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, p. 26-27.
36
do veto e de assentos permanentes no Conselho de Segurana24. No

se trata aqui de estabelecer uma classificao geral ou uma hierarquia
entre os Estados na ordem internacional, mas antes de delinear, como
forma de orientao, algumas categorias de Estados, no mbito da
Organizao, na rea de paz e segurana.
A prpria ideia de uma classificao precisa entre os Estados
criticada. Andrew Hurrell, por exemplo, no v sentido em uma
categoria de potncias mdias (middle powers) porque seria muito
difcil de encontrar atributos comuns a todos os pases que afirmam
estar nessa categoria e ainda mais improvvel identificar estratgias
semelhantes de poltica externa. Nesse sentido, considera que a
condio de potncia mdia serviria, sobretudo, como um artifcio
retrico na narrativa das polticas externas. Admite, entretanto,
que, em alguns contextos, Estados que compartilham certo patamar
de influncia regional e peso poltico e econmico acabam por ter
comportamentos empiricamente semelhantes e criam uma identidade
como grupo25. Os autores que advogam o conceito de potncias mdias
ou intermedirias concordam que a definio tem muito de subjetivo
e circunstancial26.
Dois fatores, que influem diretamente no caso das Naes Unidas,
devem ser comentados sobre a dificuldade de definir uma escala de
potncias. Em primeiro lugar, ao longo do tempo, a evoluo normal,
econmica, social e poltica dos Estados altera suas caractersticas
e sua posio de poder. Exemplos claros so Japo, Alemanha, Itlia e
China os trs primeiros, derrotados na Segunda Guerra, retomaram
24 HURRELL, A. Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be great powers. In: International
Affairs, vol. 82, no 1, 2006, p. 10.
25 HURRELL, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions.
In: HURRELL, A. et alii. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow
Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000. Hegemony, liberalism and global order: what
space for would-be great powers. In: International Affairs, vol. 82, no 1, 2006, p. 1-3.
26 SENNES, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de Segurana da ONU: um estudo
sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, USP,
So Paulo, 2001, p. 24-26.
37
Eduardo Uziel
posies de relevncia, partindo quase do zero27; a China passou de

aliado menor a potencial rival dos EUA. Em segundo lugar, sendo a
hierarquia um conceito essencialmente relacional, a posio relativa de
cada Estado se altera com o ingresso de outros na Organizao. Assim,
pases como a Colmbia ou a Blgica, que exerceram papel destacado
nos primeiros anos das Naes Unidas, perderam espao e relevncia
com o aumento do nmero e da diversidade de membros.
Robert Keohane props, na dcada de 1960, uma categorizao
dos Estados, tendo em conta sua capacidade de influenciar decises, a
qual se mostra relevante para uma organizao como as Naes Unidas,
com um conjunto de regras estruturais definidas. Para o autor, haveria
potncias: grandes, que desempenham papel central na maioria das
decises; secundrias, que no tm perspectiva de dominar todo o
sistema, mas podem influenciar significativamente algumas reas;
mdias, que, sozinhas, no so capazes de afetar decises, mas que
podem faz-lo em conjunto; e pequenas, que esto fadadas a no influir
diretamente e a no liderar os grupos relevantes28. A fim de atualizar
essa classificao e de torn-la mais simples e adaptada realidade das
Naes Unidas e do Conselho de Segurana, este trabalho considera
as seguintes categorias: 1) grandes potncias, que ocupam os assentos
permanentes no CSNU (EUA, Rssia, China, Reino Unido e Frana,
ditos, em conjunto, P-5) e que desfrutam de poderes especiais na
Organizao; 2) potncias mdias, que, por seu peso poltico, econmico
ou contribuies para misses de paz, tm a possibilidade de influenciar
decises ou de coordenar grupos que as influenciem (incluiriam Brasil,
Argentina, Mxico, ndia, Paquisto, Japo, frica do Sul, Nigria,
Egito, Alemanha, Itlia, Espanha, entre outros); 3) pequenas potncias,
que, mesmo quando integram o Conselho, tm poucas possibilidades
de fazer a diferena no processo decisrio. Deve estar claro que essa
27 Basta recordar o artigo 53.2 da carta: The term enemy state as used in paragraph 1 of this Article applies to
any state which during the Second World War has been an enemy of any signatory of the present Charter.
28 KEOHANE, R. LilliputiansDilemmas: Small States in International Politics. In: International Organization,
vol. 23, no 2, 1969, p. 295-296.
38
classificao no exaustiva e, por esse motivo, ao longo do trabalho

haver esforo para indicar de que pases se tratam.
Mas a categoria de potncias mdias permanece por demais
ampla, reunindo pases desenvolvidos e em desenvolvimento, com
agendas e estratgias muito dspares na Organizao. A fim de mitigar
essa dificuldade, este trabalho tambm adotar a classificao proposta
por Jordaan para diferenciar entre potncias mdias tradicionais e
potncias mdias emergentes. Tradicionais so normalmente pases
desenvolvidos, que cresceram no cenrio mundial durante a Guerra
Fria, so democracias liberais e, de modo geral, tm vizinhos de poderio
semelhante. As emergentes so pases em desenvolvimento, com
transio recente para a democracia ou ainda em regimes autoritrios,
e que se destacam em suas vizinhanas29.
Independentemente da subcategorizao das potncias mdias,
os autores indicam que elas compartilham um interesse em fortalecer
as organizaes internacionais, que tambm agrada os pequenos.
Esses organismos oferecem igualdade, mesmo que formal, reconhe
cimento como membro de uma comunidade, facilidade para articular
estratgias comuns e limitaes institucionais para as grandes
potncias. O comportamento das potncias mdias no mbito das
organizaes internacionais e, em particular, das Naes Unidas
tende a ser construtivo e a favorecer a formao do consenso. Isso
deriva do interesse de manter o funcionamento do sistema como um
todo e evitar desistncias por parte dos grandes. Isso no significa
que os pases mdios no bloquearo decises, mas que o faro
cautelosamente e procuraro circunscrever essas iniciativas a reas
especficas30.
29 JORDAAN, E. The concept of a middle power in international relations: distinguishing between emerging
and traditional middle powers. In: Politikon, vol. 30, no 2, 2003.
30 KEOHANE, R. Lilliputians Dilemmas: Small States in International Politics. In: International Organization,
vol. 23, no 2, 1969, p. 294-297. HURRELL, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in
International Institutions. In: HURRELL, A. et alii. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate
States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, p. 4. JORDAAN, E.
The concept of a middle power in international relations: distinguishing between emerging and traditional
middle powers. In: Politikon, vol. 30, no 2, 2003, p. 166-171.
39
Eduardo Uziel
O Brasil, por suas dimenses geogrfica, econmica, poltica e

pela atuao nos foros das Naes Unidas, inclusive o Conselho de
Segurana, considerado como uma potncia mdia. Como pas em
desenvolvimento, uma potncia mdia emergente, com apreo pelo
multilateralismo, atitude construtiva e poltica externa que investe em
atuaes autnomas. Por suas caractersticas prprias se posiciona de
maneira privilegiada para construir pontes e formar consensos. Embora
questione aspectos da estrutura das Naes Unidas (notadamente a
composio do Conselho de Segurana), tende a faz-lo de modo a no
afetar seu funcionamento quotidiano31.
Estrutura do trabalho e dos captulos

Este trabalho se desenvolve em dois blocos principais: um
primeiro histrico e um segundo de anlise da dinmica poltica atual
das Naes Unidas. Na primeira parte, so debatidos os conceitos
bsicos sobre a segurana coletiva e as operaes de manuteno da
paz, por meio da anlise de sua evoluo. Ainda nessa parte, traado
o histrico da contribuio brasileira para as misses de paz ao longo
das ltimas seis dcadas, com particular nfase nos ltimos anos.
Na segunda parte, traado um modelo para explicitar a dinmica
atual do Conselho de Segurana no que concerne ao estabelecimento
e conduo das operaes de manuteno da paz. Como elemento
da segunda parte, analisada a atuao do Brasil no Conselho de
Segurana desde a dcada de 1990, com particular ateno para o
mandato eletivo no binio 2004-2005. So identificados os principais
desafios da participao brasileira na rea de operaes de manuteno
da paz e as estratgias empregadas para permitir que as perspectivas
nacionais fossem contempladas. O trabalho est dividido em quatro
captulos: os captulos 1 e 3 tratam da situao geral das Naes
31 LIMA, Maria R. S.; HIRST, M. Brazil as an intermediate state and regional power. In: International Affairs,
vol. 82, no 1, 2006. LIMA, Maria R. S. Emergence on Global Stage Leaves Brazilians Divided. In: Spiegel
Online, 8 out. 2008. Disponvel em: <www.spiegel.de/international/world/0,1518,druck-582861,00.html>.
Acesso em: 10 out. 2008.
40
Unidas, das misses de paz e do Conselho de Segurana; os captulos 2

e 4 lidam com a atuao brasileira na Organizao, nas operaes de
manuteno da paz e no mbito do CSNU.
No captulo 1, o objetivo analisar historicamente a formao
e evoluo do mecanismo de segurana coletiva e como as misses
de paz gradativamente se tornaram um aspecto indissocivel dos
esforos de manuteno da paz e segurana internacionais. O captulo 2
tambm adota uma perspectiva histrica e busca explicitar as razes
e circunstncias que levaram o Brasil a tomar parte no mecanismo
de segurana coletiva das Naes Unidas e em vrias das misses de
paz, bem como a, de modo geral, apoiar a implementao desse
instrumento. O captulo 3 prope-se a analisar o funcionamento do
Conselho de Segurana, como principal foro na rea de paz e segurana,
com especial nfase em seu processo decisrio e em suas prticas
relativas s operaes de manuteno da paz. importante frisar que
a ateno ao Conselho de Segurana no significa afirmar que todos os
conflitos esto submetidos a sua considerao. Embora o rgo possa
teoricamente tratar de qualquer ameaa paz ou rompimento da paz,
h casos em que claramente o CSNU no pode agir. Mas tambm, em
outros, o CSNU prefere muitas vezes acompanhar esforos alheios,
sempre disposto a intervir se necessrio e se forem encontrados os
acordos indispensveis entre seus membros. O captulo 4 busca
compreender a atuao brasileira no Conselho de Segurana em seus
mandatos mais recentes e, especificamente, a capacidade do pas de
influir nas decises do rgo, sobretudo no que concerne a operaes
de manuteno da paz. A Concluso deste trabalho procura recapitular
os principais temas, estrutur-los de modo a evidenciar a dinmica
poltica do mecanismo de segurana coletiva e indicar como podem
confluir para fortalecer a posio brasileira nas questes de paz e
segurana nas Naes Unidas.
41
Captulo 1
As Naes Unidas, a segurana coletiva e as
operaes de manuteno da paz
1.1. Introduo
A deciso tomada pelas grandes potncias, ao final da Segunda

Guerra Mundial, de dotar o sistema internacional de um mecanismo de
segurana coletiva que prevenisse futuros enfrentamentos da mesma
magnitude destruidora teve papel estruturante no cenrio mundial.
A criao das Naes Unidas objetivou dar concretude a essa deciso.
Pelas razes que sero discutidas adiante, porm, o mecanismo de
segurana coletiva no se mostrou inteiramente funcional. Mas
essa aparente falha explicitou uma importante qualidade da nova
Organizao a de adaptar-se.
Como explica Hans Morgenthau, as transformaes por que
passaram as Naes Unidas na prtica, em contraste com a arquitetura
da Carta, indicam no s uma mudana das funes polticas exercidas,
mas tambm do prprio carter da Organizao:
In order to understand the constitutional functions and actual operations
of the United Nations, it is necessary to distinguish sharply between
the constitutional provisions of the Charter and the manner in which
43
Eduardo Uziel
the agencies of the United Nations, under the pressure of unforeseen

political circumstances have actually performed their functions under the
Charter32.
Inis Claude Jr., por sua vez, assinala que o processo de

organizao uma caracterstica marcante do sistema internacional
do sculo XX. Suas bases no so apenas os esquemas dispostos nas
cartas fundadoras, mas antes o contexto poltico dos interesses de
poder e a configurao do sistema. Seu maquinrio desenhado para
manter uma ordem especfica, e sua capacidade adaptativa s mudanas
do poder define sua habilidade de sobreviver33. Claude afirma:
International organization is a product of international politics, which
largely determines its shape and the course of its development. On
the other hand, there is a mutuality of interaction, with international
organization becoming a factor influencing the course of
international politics []. Their actual operations can only be
understood with reference to the world of politics, and their ultimate
results can be properly evaluated only in terms of their impact upon
the world34.
O propsito deste captulo analisar o desenvolvimento de uma

das principais funes das Naes Unidas a manuteno da paz e
da segurana internacionais por meio da segurana coletiva e de
como tal funo se adaptou s realidades da poltica internacional. As
operaes de manuteno da paz, estabelecidas de maneira criativa a
partir dos anos 1950, so fundamentais nessa anlise. Representaram
um novo meio de atuao coletiva e no conflitiva, permitiram o
encapsulamento de disputas entre EUA e URSS, atraram a ateno
de pequenos e mdios Estados para a Organizao e, a partir dos anos
1990, tornaram-se o principal instrumento de atuao prtica do
Conselho de Segurana. Nesse processo, as misses de paz interagiram
32 MORGHENTAU, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), p. 455.
33 CLAUDE JR., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York:
Random House, 1964, p. 41-45.
34 Idem, p. 6-7.
44
com a estrutura da Organizao e permitiram atuao destacada do

Secretariado e de diversos Estados.
1.2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace
Dois fatores relativos percepo poltica e s estratgias de

atuao internacionais so indispensveis para o entendimento das
instituies corporificadas na Carta das Naes Unidas. O primeiro
fator foi a crena de EUA, Reino Unido e URSS de que a cooperao
estabelecida durante a Segunda Guerra poderia ser mantida e mesmo
ampliada no ps-guerra. No estava claro para os Trs Grandes que suas
polticas levariam ao tipo de confrontao que passaria a ser chamada
de Guerra Fria. Havia conscincia de que a promoo dos interesses
dos Estados poderia levar a atritos; mas no havia a perspectiva de
enfrentamentos sistemticos que bloqueassem a colaborao. Ainda
sob Roosevelt, o governo dos EUA apostava na colaborao com a
URSS para manter a nova ordem global. Aps a assuno de Harry
Truman (abril de 1945), no momento em que a Carta foi assinada
(26 de junho de 1945), avanava a deteriorao das relaes sovitico-
estadunidenses, mas a Guerra Fria no estava efetivamente iniciada;
as grandes potncias ainda tinham expectativa de cooperar dentro da
nova moldura institucional35.
O segundo fator a ser considerado a opo estratgica dos
EUA de, ao sair da guerra com mais poder do que os vitoriosos em
qualquer conflito anterior, construir uma ordem constitucional36,
materializada em uma srie de arranjos institucionais (Naes
35 DROZ, B.; ROWLEY, A. Histoire gnrale du XXe sicle. Paris: ditions du Seuil, 1987, vol. 2, p. 232-247.
Ver tambm GADDIS, J. L. We Now Know. Rethinking the Cold War History. Oxford: Clarendon Press, 1998,
p. 15-23.
36 A definio dada para ordem constitucional por Ikenberry a seguinte: Constitutional orders are political
orders organized around agreed-upon legal and political institutions that operate to allocate rights and limit
the exercise of power. In a constitutional order power is tamed by making it less consequential. The stakes
in political struggles are reduced by the creation of institutionalized processes of participation and decision
making that specify rules, rights and limits on power holders. In: IKENBERRY, G. J. After Victory. Princeton:
Princeton University Press, 2001, p. 29. Ver tambm FONSECA JR., G. O interesse e a regra ensaios sobre o
multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, p. 75-90.
45
Eduardo Uziel
Unidas, GATT, Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional, entre

outros). Com essa deciso, os EUA retiravam o nus de sua sociedade
de sustentar o que poderia ser um eventual conflito com a URSS e
investiam na criao de legitimidade que lhes poderia ser muito til
quando o diferencial de poder fosse reduzido. A contrapartida era
ceder parte do poder decisrio a outros Estados, tanto os do bloco
sovitico quanto as potncias menores, por meio de regras estveis,
como a Carta das Naes Unidas, que serviriam para reduzir o impacto
da predominncia estadunidense.
importante notar que o acordo alcanado no momento do
estabelecimento das Naes Unidas no poderia assegurar o mesmo
tipo de concordncia sobre as estratgias a serem seguidas pela
Organizao, ou sobre a diviso de benefcios dessas aes em casos
concretos. Isso significa que a estrutura institucional dava um mnimo
de previsibilidade s disputas, sem determinar ex ante seu resultado.
Na conferncia de Dumbarton Oaks, encarregada de fazer um
primeiro rascunho da Carta que pudesse contar com apoio de EUA,
URSS, Reino Unido e China, predominou uma dinmica de transigncia
e concesses mtuas, e foi possvel chegar a acordos sobre quase todos
os temas de paz e segurana. Enquanto EUA e Reino Unido defendiam
uma Organizao de composio ampliada e com competncias que
se estendessem alm da segurana coletiva, os soviticos preferiam
limitar o nmero de membros aos signatrios da Declarao das Naes
Unidas (firmada pelos Quatro Grandes em 1o de janeiro de 1942,
qual logo aderiram 26 pases)37 e acreditavam ser desperdcio de
energia dedicar ateno a matrias sociais, legais e de outra natureza.
A preocupao principal dos soviticos era, j naquele momento,
a de que estariam em minoria permanente na nova Organizao;
os EUA tinham a viso decididamente contrria, imaginavam que
disporiam sempre uma maioria confortvel e efetivamente no se
37 UNITED NATIONS DECLARATION. Disponvel em: <http://www.un.org/aboutun/charter/history/

declaration.shtml>. Acesso em: 24 ago. 2008.
46
importavam de atribuir competncias de paz e segurana Assembleia

Geral. Em Dumbarton Oaks foram acordados pontos centrais do
texto que depois seria a Carta: composio do Conselho; poderes
residuais da Assembleia na rea de paz e segurana; o conceito de
igualdade soberana dos Estados; capacidade de determinar ameaas
paz; criao de um Comit de Estado Maior; e medidas interinas de
segurana. O ponto que no pde ser resolvido foi a insistncia da
URSS em um veto absoluto, que pudesse ser utilizado mesmo para
questes de procedimento. A ausncia de consenso fez que o tema
fosse transferido para considerao dos chefes de Estado e governo
em Yalta. Naquela conferncia, em troca da entrada da Bielorrssia
e da Ucrnia na Organizao, Stalin concordou com o veto limitado a
assuntos substantivos e com a obrigao de abster-se em casos em que
um membro do rgo fosse parte na disputa (artigo 27.3 da Carta).
Com base no projeto de Dumbarton Oaks, complementado pela
frmula de Yalta, a Conferncia das Naes Unidas sobre a Organizao
Internacional (UNCIO) reuniu-se entre abril e junho de 1945, em So
Francisco, a convite de EUA, URSS, China e Reino Unido (a Frana
somente assumiria como quinto grande durante a Conferncia). Uma
primeira caracterstica da UNCIO foi o grande ativismo dos pequenos
e mdios Estados. Embora os anfitries tivessem acordado o projeto
de documento, estabelecido procedimentos que lhes concediam
direito de veto sobre emendas e levado a cabo os trabalhos em ritmo
que desafiava as pequenas delegaes38, os demais pases procuraram
contribuir construtivamente para o documento e limitar os poderes
dos grandes. Foram responsveis por incluir, manter ou reforar
importantes aspectos do texto, tais como: a igualdade soberana dos
Estados; expanso das competncias do Conselho Econmico e Social
(ECOSOC); introduo do princpio da legtima defesa individual
ou coletiva; estruturao do sistema de tutela; e a reafirmao dos
38 HOOPES, T.; BRINKLEY, D. FDR and the Creation of the U.N. New Haven: Yale University Press, 1997, p. 186.
47
Eduardo Uziel
poderes subsidirios da AGNU na rea de paz e segurana39. Esses

casos demonstraram o que seria uma caracterstica marcante da
Organizao: a capacitao de pequenos e mdios Estados para atuar
alm de seus fatores materiais de poder.
A segunda caracterstica da Conferncia, porm, foi verso
especular da primeira: onde os grandes insistiam em proteger de modo
absoluto seus interesses, no houve espao real para negociaes. Os
pequenos e mdios pases procuraram de vrias maneiras mitigar o
poder contido no veto e propuseram quantidade significativa de
emendas. As discusses chegaram ao ponto em que ficou claro que,
sem o veto, no haveria Organizao. Os demais Estados tiveram
que ceder. Ao final da Conferncia, o princpio da liderana dos Cinco
Grandes foi reconhecido, pela primeira vez, como uma regra do jogo
clara na diplomacia. Mas seu poder legtimo tambm foi limitado
pelo que acabou constando da Carta, cujo arcabouo constitucional
foi aceito pelos Grandes como disse Claude, the Charter registered
power, it did not confer it40.
A Carta e as Naes Unidas guardavam muitas semelhanas
com o Pacto e a Liga das Naes (LDN)41. Mas eram suas diferenas
que produziam vitalidade. As inovaes faziam que a Organizao
se mostrasse mais tendente a perdurar do que a LDN: I) o veto era
condio fundamental para funcionamento do CSNU, e as concesses
feitas no limitavam a preponderncia dos Cinco Grandes; II) os EUA,
ao contrrio do que ocorrera no caso da LDN, eram os artfices da
Organizao e, nela, os principais interessados; III) as Naes Unidas
obtiveram considerveis competncias em reas sociais e econmicas,
em parte como concesso aos Estados pequenos e mdios; IV) o sistema
decisrio em todos os rgos era mais realista, expungindo parte da
39 Ruth Russell dedica os captulos XXVI, XXVII, XXVIII e XXIX Conferncia de So Francisco. Russell, R.
History of the United Nations Charter. Washington: Brookings Institution, 1958.
Random House, 1964, p. 66.
41 MORGHENTAU, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), p. 455-458.
48
contradio entre igualdade soberana e distribuio real de poder;

V) as Naes Unidas abriam a possibilidade para os Estados
promoverem diversos aspectos de suas agendas (anticolonialismo,
direitos humanos, cooperao, entre outros)42. Como ocorre com
frequncia ao final das reunies diplomticas, cada participante
acreditava obter um resultado. A Carta criou diversas percepes sobre
a Organizao cujo futuro no se podia prever. Como afirma Claude:
As in the case of the League of Nations, the United Nations reflected the
influence of a variety of formative factors. It was not simply the brainchild
of idealists, a contrivance of nationally-oriented statesmen, a flowering of
historically planted seeds, or an excrescence upon the surface
of contemporary world politics. It was all these things and more43.
Cabe indagar qual o mecanismo de manuteno da paz e da

segurana criado em So Francisco. A Carta regulamenta o CSNU em
seus Captulos V, VI e VII. O primeiro estabelece composio, regras
de votao e procedimentos. No artigo 27.3 est consagrada a regra
da unanimidade dos membros permanentes, a frmula de Yalta a
que se faz referncia sempre como direito de veto. A combinao com
o artigo 25, que prev o cumprimento das decises do Conselho por
todos os Estados-membros, e com o artigo 24.2, que estabelece que o
rgo aja em nome da Organizao, faz que o sistema esteja baseado
na unanimidade e na ao coordenada dos Cinco Grandes. A criao de
um Comit de Estado Maior (artigo 47) corrobora a percepo de que a
Organizao deveria dar seguimento s aes das foras armadas nos
tempos da Segunda Guerra. E o artigo 43 explicita que foras militares
seriam colocadas disposio das Naes Unidas por meio de acordos
entre a Organizao e os Estados.
Quanto ao mtodo para determinao das ameaas paz ou
de rupturas da paz, o Captulo VI prope escala gradativa de aes
42 ARMSTRONG, D.; LLOYD, L.; REDMOND, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St. Martins Press,
1996, p. 62-63.
49
Eduardo Uziel
investigativas, negociadoras e implementadoras do CSNU. Fica espe

cificado que qualquer Estado (membro ou no da Organizao) pode
trazer um tema ateno do Conselho. Tambm decorre do texto que
o CSNU no tem itinerrio obrigatrio a seguir se as condies para
uma medida estiverem dadas na forma de acordo de seus membros, o
rgo pode agir imediatamente.
O Captulo VII, afinal, trata das medidas mais assertivas de
combate a agresses, ameaas paz ou ruptura da paz, situaes
que podem levar autorizao do uso da fora. Seus artigos iniciais
compreendem o uso de sanes como modalidade de desencorajamento
de atitude belicosa. O artigo 42 trata do uso da fora, o qual
dependeria dos acordos do artigo 43 e do Comit de Estado Maior
para implementao. Morgenthau e Nicholas afirmam que os poderes
atribudos ao CSNU so sem precedente e que o rgo poderia
funcionar como um conselho de guerra. Ernest Haas nota que, no
consenso de 1945, no havia competncias para lidar com as causas
profundas das guerras. Aduz que o gerenciamento coletivo de conflitos
por esse mtodo somente ir to longe quanto for o consentimento
dos Estados mais poderosos44.
O mecanismo de manuteno da paz e da segurana, nos termos
do artigo 14 da Carta, tambm compreende a competncia subsidiria
da Assembleia Geral, mesmo que essa esteja restrita a recomendaes.
Essa arquitetura fica completa com a garantia de que as obrigaes
para com as Naes Unidas no podero vulnerar o direito de legtima
defesa (artigo 51) com a ressalva de que qualquer atitude tomada
com esse objetivo deve ser trazida imediatamente ao conhecimento e
considerao do CSNU. Essas dimenses foram includas a contragosto
dos Cinco Grandes, mas tiveram consequncias duradouras na histria
da Organizao.
44 MORGHENTAU, H. Politics among Nations. 5. ed. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973, p. 458. NICHOLAS, H. G.
The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962, p. 65 e 86. HAAS, E.
The Collective Management of International Conflicts, 1945-1984. In: UNITAR. The United Nations and the
Maintenance of International Peace and Security. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1987.
50
Em abstrato, as instituies estabelecidas pela Carta pareciam

aderir segurana coletiva imperfeita postulada por Wolfers e Claude
(vide Introduo), que anistiaria previamente os Cinco Grandes, mas
dependeria da dinmica entre as superpotncias. A atmosfera do incio
dos trabalhos das Naes Unidas, em janeiro de 1946, era otimista
em relao ao potencial da nova Organizao; mesmo ao longo do
ano que se seguiu, a maioria dos diplomatas no se desencorajou pelo
contraste entre a realidade da poltica e a letra da Carta45. Do Conselho
de Segurana, esperava-se que usasse, de modo criterioso e assertivo,
os poderes de que dispunha para promover a paz e, se preciso, obrigar
as partes nos conflitos a cumprir suas decises.
Poucos dias depois da abertura dos trabalhos, quando s duas
resolues haviam sido adotadas, em 16 de janeiro, sobreveio o
primeiro veto sovitico. O veto surpreendeu porque lidava com um
tema (A Questo Srio-Libanesa) que no parecia de interesse direto
para a URSS e porque a objeo sovitica era menos de substncia e
mais de forma. Nas palavras de Lie:
Why was this first veto cast? Not because Mr. Vyshinsky opposed the
substance of the resolution, but because its language was not strong
enough to please him. This first, almost lighthearted use of the veto that
I hope would rarely be exercised by any of the great powers disturbed me
as much as the violence of the debate on the Greek question46.
Esse primeiro gesto da URSS foi visto como um capricho e no como

poltica sistemtica que poderia romper a unidade das grandes potncias
e bloquear o CSNU. As evidncias favoreciam essa interpretao: quando
houve o segundo veto, em 18 de junho de 1946, quatro outras resolues
haviam sido adotadas. Mesmo quando, em 26 de junho de 1946, a URSS
vetou trs propostas consecutivamente, a Resoluo 7 (1946) foi afinal
adotada, sobre a questo espanhola. No ano de 1946, adotaram-se quinze
resolues sobre oito diferentes temas; os doze vetos concentraram-se
45 Entrevista com diplomata brasileiro.

46 LIE, T. In the Cause of Peace. Nova York: Macmillan, 1954, p. 34.
51
Eduardo Uziel
quase todos em dois temas: ingressos de novos Estados (3) e a questo

espanhola (7). Como nota Paul Kennedy, o exerccio do veto naquele
momento deu aos soviticos alguma tranquilidade o sistema da Carta
realmente impedia que decises contrrias a seus interesses diretos
fossem tomadas pelo CSNU47. Mas tambm concedeu aos EUA e a seus
aliados uma poderosa arma de propaganda. Comeou-se, porm, a criar
uma cultura de desconfiana na qual era difcil tomar qualquer deciso
positiva. Rompia-se a convivncia relativamente harmnica entre os
membros permanentes.
Naquele ano e nos dez primeiros de seu funcionamento, o
Conselho de Segurana tomou muitas decises (111 resolues
at 31 de dezembro de 1956) sobre assuntos controversos e de
relevncia para a paz e segurana internacionais48. Basta alinhar
alguns: Palestina, Ir, Espanha, Grcia, Indonsia, ndia-Paquisto
e Coreia. Os vetos soviticos, oitenta nesse perodo, no eram um
obstculo intransponvel, visto que os Estados encontraram meios
de contorn-los por mtodos de procedimento ou pela superao dos
fatos no terreno. O prprio CSNU tendeu a reduzir o significado da
falta de unanimidade prevista na Carta ao decidir que a absteno
de um membro permanente no implicaria um veto49. Os EUA
tambm tinham sua quota de responsabilidade ao utilizar sua maioria
automtica para demonstrar a mesma intransigncia que a URSS.
Mas as decises do Conselho e sua implementao tenderam a ficar
com a exceo da relativa Coreia na esfera da soluo pacfica de
controvrsias, no envio de misses de investigao e bons ofcios, na
observao militar, como nos casos da Palestina (UNTSO) e de ndia
Paquisto (UNMOGIP). Esse modo de proceder, fruto da Guerra Fria,
47 KENNEDY, P. The Parliament of Man. Nova York: Random House, 2006, p. 57.
48 Embora esse total seja reduzido em relao ao atual ritmo do CSNU cerca de 80 resolues por ano na
poca no havia a expectativa de um nmero to significativo de decises. Evidncia disso que, nas sesses
pblicas, esperava-se que estivessem presentes chanceleres e chefes de Estado e governo (o que no se
confirmou).
49 DELON, F. Le rle jou par les membres permanents dans laction du Conseil de scurit. In: DUPUY, R-J.
Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, 351.
52
criou grande frustrao a respeito da Organizao, que muitos, a cada

crise, consideravam moribunda50. Mesmo nos casos em que o interesse
convergente dos membros permanentes permitiu uma deciso, no
foi possvel acordar uma implementao condizente com a ideia de
segurana coletiva. Com a falta da concertao poltica necessria
para materializar aes militares da Organizao, o Comit de Estado
Maior e os acordos previstos no artigo 43 gradativamente perderam o
sentido e colocaram em desuso os artigos 42 a 47 da Carta.
Privadas de poder e influncia, as Naes Unidas comearam a
desenvolver, porm, caractersticas que seriam magnificadas nos anos
seguintes, sobretudo aps 1950. Procuravam deter-se em conflitos
menos controversos para as grandes potncias e encontrar linhas
de menor resistncia, como explica Marcos Azambuja. O CSNU,
sobretudo, assumiu uma funo de cmara de descompresso em
alguns casos em que aes no eram praticveis. Mas muito relevante
que as grandes potncias no tenham proposto deixar o rgo ou
elimin-lo, com exceo do boicote sovitico de 1950, cujo fracasso
demonstrou sua futilidade51.
Os debates e os vetos relativos adeso de novos membros evi
denciavam que estava em disputa a prpria natureza da Organizao.
Em 1945, fora presumida sua vocao universal, condizente com a ideia
de segurana coletiva, mas no foram estabelecidos acordos polticos
que pudessem lidar com os novos membros e com o desequilbrio que
causariam. Como resultado, a entrada de nmero significativo de
pases ficaria bloqueada at 1955. Durante esses dez primeiros anos,
os EUA cogitaram de transformar as Naes Unidas em sua aliana de
defesa, o que implicaria antagonizar crescentemente a URSS e, talvez,
50 GOODRICH, L. The UN Security Council. In: International Organization, vol. 12, no 3, 1958, p. 281-282:
Clearly the Security Council has failed to discharge its Charter responsibilities in the manner and with the
degree of effectiveness which the authors of the Charter envisaged. Furthermore, there can be little doubt
that the Council has declined greatly in prestige and has seemed to most Members of the UN less useful than
in the beginning.
51 AZAMBUJA, M. As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva. In: Estudos Avanados, vol. 25, 1995,
p. 140-142.
53
Eduardo Uziel
expuls-la e a seus aliados. Os soviticos e muitos Estados pequenos

e mdios ocidentais viam mais valor, entretanto, numa Organizao
universal. Nesse contexto, a Resoluo 377 (V) Uniting for Peace foi
um marco na histria das Naes Unidas.
O cenrio da adoo dessa Resoluo foi criado pelos soviticos.
A URSS iniciou, em 13 de janeiro de 1950, um boicote ao Conselho
por no concordar com a ocupao do assento da China pelos
representantes do Kuomitang. Na ausncia do delegado sovitico e
tendo eclodido o conflito na Pennsula Coreana, o CSNU pde adotar as
Resolues 82 (1950), 83 (1950), 84 (1950), 85 (1950) sobre a guerra.
A segunda delas autorizava os Estados a fornecerem o auxlio militar
necessrio para que a Repblica da Coreia repelisse o ataque de que era
vtima. Com o retorno da URSS, em 1o de agosto, porm, o CSNU no
pde mais adotar medidas semelhantes.
Os desenvolvimentos iniciais haviam conduzido ao menos no
bloco ocidental a uma renovao das esperanas de que as Naes
Unidas poderiam finalmente desempenhar as funes para que haviam
sido criadas. No era um caso de segurana coletiva no sentido previsto
pela Carta, dado o processo decisrio descentralizado de contribuio
de tropas (comandadas por um Estado e no pela Organizao), mas
essa ideia foi propagada pelos EUA. Nesse contexto, foi includo item
na agenda da AGNU intitulado United Action for Peace, a pedido
da delegao estadunidense52. Sob esse ttulo foram considerados
projetos de resoluo que lidavam com a transferncia de competncias
do Conselho para a Assembleia. O texto adotado, em 3 de novembro
de 1950, continha disposio segundo a qual, em caso de bloqueio do
CSNU por falta de unanimidade dos membros permanentes, a AGNU
poderia ser chamada, por meio de uma votao de procedimento
no Conselho, a fazer recomendaes. As demais lidavam com uma
52 A Resoluo 377 (V), que ficaria conhecida como Uniting for Peace, foi inicialmente apelidada de Acheson Plan,
em referncia ao Secretrio de Estado Dean Acheson.
54
Comisso de Observao da Paz, disponibilizao de tropas para as

Naes Unidas e um Comit de Medidas Coletivas.
No processo de debate da resoluo ficou claro que o texto,
embora motivado pelo conflito coreano, tinha impacto muito mais
relevante. A URSS e seus aliados apressaram-se em afirmar que
se tratava de tentativa de contornar o veto, por meio de manobra
contrria Carta. notvel que pases pequenos e mdios tenham
no s copatrocinado o texto, mas tambm se apresentado como seus
principais defensores. Argumentaram que as competncias de paz e
segurana eram atribudas AGNU pela Carta e que esse rgo deveria
utiliz-las, uma vez que o Conselho de Segurana estava bloqueado
desde o incio de seu funcionamento. Como ocorria na Coreia, as
Naes Unidas deveriam ser capazes de continuar a promover a
segurana coletiva.
A primeira inteno dos EUA foi, sem dvida, usar a Assembleia
Geral como rgo de segurana coletiva, na ausncia de margem de
manobra no CSNU. Pode-se dizer que tentaram associar a segurana
coletiva e a defesa coletiva por meio das Naes Unidas; na prtica,
dar o primeiro passo na transformao da Organizao numa aliana
de defesa contra os soviticos. Essa transferncia de prestgio e
competncia, pelos EUA, do Conselho para a AGNU, era prtica
comum naquele momento de domnio parlamentar estadunidense.
As virtudes da Assembleia continuariam a ser propaladas enquanto
perdurasse essa situao, at o final da dcada de 1950.
Cedo, porm, os EUA descobriram que a AGNU no era o
rgo ideal de gesto da segurana coletiva, em grande parte porque
Washington teria que lidar com uma pluralidade de pequenas e
mdias potncias as quais relutavam em atuar como fantoches
e tinham interesse em fortalecer a Assembleia. Brasil, Argentina,
Canad, ndia, Chile e Iugoslvia so apenas alguns dos Estados que
se destacaram nos debates e que favoreciam, desde 1946, a tendncia
a transferir competncias e poderes para o rgo plenrio. O bloqueio
55
Eduardo Uziel
criado no CSNU teve como consequncia a maior vitalidade da

Assembleia e do Secretariado, e at mesmo o nmero de reunies do
Conselho diminuiu53.
Goodrich e Morgenthau questionam a validade legal da
Resoluo 377 (V), baseada em interpretaes liberais e criativas
da Carta. Claude e Azambuja falam de encroachment e usurpao de
poderes. No negam, entretanto, o interesse da grande maioria dos
Estados-membros em apoiar a medida. Nicholas afirma que o texto se
baseava no fato de que (...) though the failure to equip the sheriff in
advance robs him of his right to compel his posses service, it does not
rob him of his inherent right to draw citzens attention to their duty
and urge them to assist54. Hans Kelsen conclui que a Carta permite
vrias interpretaes sobre a Uniting for Peace, algumas contraditrias.
Haveria no uma violao da letra da Carta, mas de seu esprito. Em
qualquer caso, a Assembleia era o nico rgo legitimado para decidir
sobre o tema55.
Apesar do entusiasmo inicial, vrios dispositivos da Resoluo
377 (V) no produziram quaisquer resultados alm de relatrios, como
no caso da Comisso de Observao da Paz e do Comit de Medidas
Coletivas. No que concerne convocao de sesses de emergncia e da
transferncia de atribuies de paz e segurana, ficariam em relativo
desuso at as crises de 1956 no Egito e na Hungria.
53 ARMSTRONG, D.; LLOYD, L.; REDMOND, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St. Martins Press,
1996, p. 73. STOESSINGER, J. The United Nations and the Superpowers. Nova York: Random House, 1966,
p. 17-18.
54 NICHOLAS, H. G. The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962,
p. 72. GOODRICH, L. The UN Security Council. In: International Organization. vol. 12, no 3, 1958, p. 280.
MORGHENTAU, H. Politics among Nations. 5a ed. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973, p. 462. AZAMBUJA, M.
As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva. In: Estudos Avanados, vol. 25, 1995, p. 142. CLAUDE
JR., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random
House, 1964, p. 161.
55 KELSEN, H. Is the Acheson Plan Constitutional?. In: The Western Political Quarterly, vol. 3, no 4, 1950,
p. 512-527.
56
1.3. A criao da UNEF e a inovao representada pelas misses de paz
O estabelecimento da Fora de Emergncia das Naes Unidas

(UNEF)56, em 1956, foi sem dvida um produto das circunstncias
da Crise de Suez. Mas o mecanismo institucional criado decorreu da
confluncia de fatores estruturais presentes na Organizao e no
cenrio internacional e alou as operaes de manuteno da paz
funo de mais relevante instrumento disposio das Naes
Unidas na tentativa de atuar concretamente na manuteno da paz
e da segurana internacionais. Trs processos convergiam naquele
momento, mas eventualmente viriam a divergir:
A) Ao longo dos primeiros anos de existncia das Naes
Unidas (que coincidiram com a fase mais confrontacionista da Guerra
Fria), os EUA cultivaram a ideia de transformar a Organizao em
uma manifestao de suas alianas defensivas. Para contornar o veto
no CSNU, patrocinaram a resoluo Uniting for Peace, contando com a
formao de uma maioria automtica na AGNU. Quando sobreveio
a crise de Suez, apoiaram a transferncia do tema para a Assembleia e
foram vocais na condenao da aventura de Israel, Frana e Reino Unido.
Embora nesse caso especfico no discordassem substantivamente
de Moscou, contavam obter da AGNU uma condenao dos atos de
agresso e diretrizes de cessar-fogo que mantivessem os soviticos
longe de Suez, do Egito e do Oriente Mdio. Arriscaram sua relao
prxima com Paris e Londres na esperana de cortejar os novos Estados
presentes na Organizao. Nesse contexto, os EUA atuaram muito
mais para obter endosso para sua oposio invaso do que para criar
uma fora internacional que monitorasse a cessao de hostilidades57.
56 A Fora de Emergncia foi inicialmente denominada de UNEF. Somente em 1973, aps a criao de uma
segunda fora de mesmo nome (UNEF II), a original foi renomeada retrospectivamente UNEF I.
57 STOESSINGER, J. The United Nations and the Superpowers. Nova York: Random House, 1966, p. 66-74; sobre
a Resoluo 997 (ES-I), ver NAES UNIDAS. Yearbook of the United Nations 1956. Nova York: Department
of Public Information, 1957, p. 28-29.
57
Eduardo Uziel
B) Os Estados pequenos e mdios tinham participao ativa nas

Naes Unidas desde So Francisco, mas no formavam um bloco coeso,
sem desenvolver aes coordenadas. As potncias mdias europeias e
os pases latino-americanos haviam dado o tom dessa participao
aliada dos EUA, mas com interesses e estratgias prprios, como, na
rea de paz e segurana, o de fortalecer a AGNU como foro poltico.
A partir de 1955-56, comea a surgir o que seria o bloco afro-asitico
(eventualmente o Movimento dos Pases No Alinhados, MNA58), mas
que no tinha ainda uma agenda definida e votava disperso. Recorde-
se que, em 1955, o nmero de membros subiu de 60 para 76 e que, em
1962, alcanaria 110. Percebe-se que se tratava, porm, de focalizar o
combate ao colonialismo, o que fica claro nas resolues da AGNU de
condenao s aes franco-britnicas. Como um conjunto, os pases
pequenos e mdios (com exceo dos pertencentes ao bloco sovitico)
apoiaram a criao da UNEF, concebida pelo Canad e pelo Secretariado
e, maneira dos liliputianos, procuraram usar a Fora para amarrar
as grandes potncias. Consolidava-se para as potncias mdias
tradicionais a oportunidade de participar ativamente da manuteno
da paz; para os afro-asiticos, ganhava fora a possibilidade de construir
uma cultura poltica internacional que favorecesse suas aspiraes
(com realce para o combate ao colonialismo)59.
C) O cargo de Secretrio-Geral, que parecia menos importante
em 1946, vinha ganhando relevncia desde ento, por suas funes
de informar os rgos intergovernamentais, organizar as entidades
e rgos criados e mediar tratativas entre os Estados em alguns
casos; o SGNU era apoiado tambm por uma burocracia crescente
e relativamente autnoma. Dag Hammarskjld demonstrava mais
desembarao poltico que Trygve Lie, alm de desfrutar de mais prestgio
58 FERRO, M. Suez. Bruxelas: ditions Complexe, 1995, p. 105.

59 Keohane compara os pequenos e mdios Estados aos liliputianos do livro de Jonathan Swift. No mbito das
organizaes internacionais, ganham o arcabouo institucional necessrio para compensar, em parte, sua
fraqueza material e assegurar igualdade, ainda que formal; aceitao como membros; e restrio s aes
das grandes potncias. A organizao permite a formao de uma cultura poltica e um conjunto de normas
e procedimentos que os tornam menos vulnerveis. Keohane, R. Lilliputians Dilemmas: Small States in
International Politics. In: International Organization, vol. 23, no 2, 1969, p. 291-297.
58
naquele momento60. A crise de Suez e a solicitao de estabelecer uma

fora internacional criaram para Hammarskjld a possibilidade de dar
contedo poltico real ao cargo. Abandonou a diplomacia silenciosa e
pde aproveitar as diferenas entre as grandes potncias para advogar
uma soluo prpria, baseada em uma doutrina, na burocracia da
Organizao e em alianas com os Estados. As mesmas condies que
permitiram tal desenvoltura em 1956 levariam a um distanciamento
nos anos seguintes entre as possibilidades de falar autonomamente
pela Organizao e manter o favor dos poderosos61.
A crise de Suez propriamente dita comeou com a nacionaliza
o da companhia administradora do Canal, em 26 de julho de 1956,
pelo governo de Nasser. Apesar da realizao de vrias conferncias
internacionais para tentar conciliar o Egito, a Frana, o Reino Unido
e os demais usurios do Canal, no se pde divisar soluo para o
tema. Em 13 de outubro, o CSNU adotou a Resoluo 118 (1956), que
delineava um plano para as negociaes, mas que no foi obedecida.
Em 29 de outubro, tropas israelenses invadiram o Egito e marcharam
em direo ao Canal de Suez. Em conluio com Israel, Frana e Reino
Unido desembarcam suas prprias tropas a partir de 6 de novembro,
alegadamente para impedir a continuao das hostilidades. Frente
condenao internacional, inclusive das Naes Unidas, dos EUA e da
URSS, e criao da UNEF pela Assembleia Geral, um cessar-fogo foi
acertado em 7 de novembro62.
O Conselho de Segurana reuniu-se nos dias 30 e 31 de outubro, a
pedido dos EUA, que propunham condenao das aes israelenses, no
que eram apoiados pela URSS e pela maioria dos membros do rgo. Os
dois projetos de resoluo propostos sucessivamente por EUA e URSS
foram vetados por Frana e Reino Unido (com abstenes de Austrlia
60 SCOTT, A.; THANT, M-U. The UN Secretariat. A Brief History. Nova York: International Peace Academy, 2007,
p. 24-37.
61 Hammarskjld revelou tanto seu interesse em obter autonomia quanto sua conscincia dos riscos inerentes a
essa estratgia em sua histrica alocuo ao CSNU, em 31 de outubro de 1956. Security Council Official Records
eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, p. 1-2.
62 Neste trabalho, somente se procurou dar noo muito geral dos acontecimentos. Pormenores e anlise podem
ser encontrados em FERRO, M. Suez. Bruxelas: ditions Complexe, 1995.
59
Eduardo Uziel
e Blgica). Nesse contexto, decidiu-se, por meio do mecanismo da

resoluo Uniting for Peace, transferir a considerao do tema para a
Assembleia Geral. Os debates no CSNU deixaram claras as posies
quanto dinmica do tratamento do tema pelas Naes Unidas:
a) as duas superpotncias foram vocais na questo substantiva, mas
no exerceram papel protagnico na deciso de enviar a matria
AGNU; b) Reino Unido e Frana isolaram-se e recorreram a chicanas
de procedimento, para tentar conter a situao; c) coube a alguns
membros eletivos (sobretudo Iugoslvia, Ir e Peru) tomar a iniciativa
de advogar o uso da Resoluo 377 (V)63.
Na Assembleia Geral, em sesso de emergncia, antes do cessar-
fogo, foram adotadas as Resolues 997 (ES-I), 998 (ES-I), 999
(ES-I), 1000 (ES-I), 1001 (ES-I) e 1002 (ES-I). As Resolues 997 (ES-I),
999 (ES-I) e 1002 (ES-I) trataram da questo poltica ampla, inclusive
a necessidade de retirada de todas as partes da rea de conflito
(depois especificada para referir-se s tropas israelenses, francesas e
britnicas). As demais derivaram da iniciativa canadense (concertada
previamente com o Secretrio-Geral) de sugerir a criao de uma
fora internacional de emergncia que seria estruturada a partir
de sugestes e esclarecimentos contidos em sucessivos relatrios
do SGNU. Os EUA, que chegaram a tabular dois projetos sobre o
tratamento em longo prazo da questo de Suez, retiraram seus textos e
apoiaram a iniciativa canadense. Tambm possvel traar quadro das
posies em relao ao encaminhamento da matria: a) EUA recuaram
de sua iniciativa original, mas foram protagnicos nos aspectos
substantivos e apoiaram a UNEF; b) URSS e seus aliados mantiveram
as crticas veementes s aes franco-britnicas, mas abstiveram-se
no que concerne UNEF por acreditar que qualquer ao executiva
caberia ao CSNU; c) os pases do Terceiro Mundo concentraram-se
63 Security Council Official Records eleventh year. 750th Meeting: 30 October 1956 (S/PV.750). Nova York:
Naes Unidas, 1956, p. 1-14; Security Council Official Records eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956
(S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, p. 1-22; e NAES UNIDAS. Yearbook of the United Nations
1956. Nova York: Department of Public Information, 1957, p. 25-28.
60
nas crticas a Israel, Reino Unido e Frana, mas cedo reconheceram

o valor da proposta canadense; d) Reino Unido e Frana contaram,
sobretudo, com apoio de membros do Commonwealth e de baluartes do
colonialismo, como Portugal e Blgica64.
Nas semanas seguintes, o Secretariado, com grande dose de
improvisao, conseguiu organizar o embrio de uma Fora para
supervisionar o cessar-fogo e obteve acordo do Egito para que fosse
estacionada em seu territrio. Selecionou tambm os Estados-
membros que contribuiriam com tropas sem incluir membros
permanentes do CSNU e com a inteno de obter equilbrio: Brasil,
Canad, Colmbia, Dinamarca, Finlndia, ndia, Indonsia, Iugoslvia,
Noruega e Sucia. Foi tambm constitudo o Comit Consultivo criado
de acordo com a Resoluo 1001 (ES-I) Brasil, Canad, Ceilo,
Colmbia, ndia, Noruega e Paquisto para assessorar o SGNU.
A UNEF resultou de um conjunto de fatores distintos. Foi,
antes de tudo, uma opo (entre as vrias disponveis, inclusive nos
relatrios de Hammarskjld)65, que serviu convenincia dos atores.
Como fenmeno de poltica internacional, a Fora demonstrou possuir
certas caractersticas que a transformaram em possvel modelo para
futuras crises. Sugeriu que algum tipo de ao coletiva organizada
pelas Naes Unidas era realmente possvel, ainda que de modo
matizado em relao ao ideal da Carta. A ideia de fora internacional
permitiu que a Guerra Fria fosse mantida razoavelmente distante
do Oriente Mdio, o que agradava maioria dos Estados e, naquele
momento, tambm aos EUA. A necessidade de consentimento das
partes, salientada desde o incio por Hammarskjld, resguardou os
interesses dos pequenos pases, temerosos de intervenes e garantiu
uma desculpa para salvar a honra dos invasores. Ao depender de
64 General Assembly Official Records First Emergency Special Session. 563rd Plenary Meeting: 3 November 1956
(A/PV.563). Nova York: Naes Unidas, 1956, p. 45-78; General Assembly Official Records First Emergency
Special Session. 565th Plenary Meeting: 4 November 1956 (A/PV.565). Nova York: Naes Unidas, 1956,
p. 79-89; e URQUHART, B. Hammarskjold. Nova York: W. W. Norton & Company, 1994, p. 159-194.
65 NAES UNIDAS. Yearbook of the United Nations 1956. Nova York: Department of Public Information, 1957,
p. 24-34.
61
Eduardo Uziel
tropas de Estados que no eram membros permanentes do CSNU

e ao criar Comit Consultivo dos contribuintes de tropas, a deciso
valorizou pequenos e mdios pases na rea de manuteno da paz
e segurana e estabeleceu uma inverso dos preceitos da Carta, que
tornava a possibilidade de usar esse novo mecanismo dependente da
excluso das grandes potncias66.
A mesma conjuno de fatores que tornou a UNEF atrativa
como modelo tambm expunha suas fragilidades. Em primeiro
lugar, decorria justamente do fracasso de tentativas anteriores
de operacionalizar mecanismos de segurana coletiva e no havia
garantia de que a mesma conjuno de fatores se repetiria. A atuao
do canadense Lester Pearson e de Hammarskjld fora puramente
pragmtica e poderia no ser articulvel novamente no futuro.
Ademais, a disjuno entre processo poltico de paz e manuteno do
cessar-fogo servia ao caso do Oriente Mdio, mas poderia no ser til
em outras reas. Acrescente-se que o fortalecimento do Secretariado
no agradava a todos os Estados em longo prazo e seria objeto de duras
crticas poucos anos depois67. Em textos publicados em 1957 e 1958,
Pearson e Hammarskjld tentaram fazer um balano da experincia
da UNEF e de seu significado. Propuseram, com perspectivas
diferentes, que parte significativa dos acontecimentos no voltaria a
acontecer, mas que os princpios de estruturao da Fora (excluso
das grandes potncias, consentimento das partes, disjuno entre
monitoramento e negociao poltica e ausncia de funes executivas
ou que implicassem uso da fora) poderiam ser utilizados no futuro68.
No incio da dcada de 1960, no Congo, a nova ideia de misses de paz
e a coeso das Naes Unidas seriam, porm, postas prova.
66 GOODRICH, L.; ROSNER, G. The United Nations Emergency Force. In: International Organization, vol. 11,
no 3, 1957, p. 417-419.
67 MORRISON, A. Pearsonian Peacekeeping: Does It Have a Future or Only a Past?. In: The Journal of Conflict
Studies, vol. XXIII, no 1, 2003, p. 8-9. HOFFMANN, S. Sisyphus and the Avalanche: the United Nations, Egypt
and Hungary. In: International Organization, vol. 11, no 3, 1957, p. 447-456.
68 PEARSON, L. Force for U.N.. In: Foreign Affairs, vol. 35, no 3, 1957, p. 395-404 e United Nations Emergency
Force. Summary Study of the Experience derived from the Establishment and Operation of the Force (A/3943).
62
1.4. As crises da dcada de 1960 e as misses de paz at o fim da

Guerra Fria
Aps o xito da UNEF, as Naes Unidas enfrentaram, a partir de

julho de 1960, a crise do Congo, que resultou na criao da Operao
das Naes Unidas no Congo (ONUC) e levou a Organizao e o
conceito de misses de paz a serem testados.
Com a independncia do Congo, a continuada presena de
tropas belgas no pas e as ameaas existentes prpria integridade
territorial do novo Estado, o Conselho de Segurana estabeleceu,
pelas Resolues 143 (1960) e 145 (1960), a ONUC, com base na
experincia da UNEF. Foi criada com o propsito de auxiliar na retirada
das tropas belgas do pas, mas desde o incio houve controvrsia no
CSNU sobre quais seriam os limites de sua atuao, visto que o Congo
tinha pouca capacidade de exercer as competncias estatais na rea
de segurana. Tambm havia controvrsia porque a URSS pretendia
condenar como colonialista a presena belga. As discordncias no
prprio seio do governo congols levaram a questionamentos, que
se refletiram em intervenes no CSNU, que acusavam o Secretrio-
Geral de interpretar erradamente as Resolues e de usar a ONUC
para interferir em assuntos internos congoleses.
O rompimento entre o Presidente Joseph Kasavubu e o Primeiro-
Ministro Patrice Lumumba, a partir de setembro de 1960, levou a
solicitaes de Lumumba para mudanas na atuao ou retirada da
ONUC. Nesse contexto, o CSNU no pde mais encontrar consenso
e, por sugesto dos EUA, o tema foi transferido para considerao
da AGNU. A Assembleia, apesar de forte oposio do bloco sovitico,
apoiou a ONUC no desempenho de funes executivas para manter a
ordem pblica e impedir a secesso da provncia rebelde de Katanga.
Nesse contexto, a URSS denunciou o SGNU como ilegtimo e comeou
a pedir sua renncia. O tema posteriormente oscilou entre o Conselho
e a Assembleia, refletindo sempre a tenso existente entre os Estados-
membros, que no sabiam como as Naes Unidas deveriam agir face
63
Eduardo Uziel
existncia de mais de um governo e de uma guerra civil. Embora a

ONUC tenha existido at 1964, a partir do fim de 1961 a formao de
um novo governo central permitiu a reconfigurao de um consenso
mnimo na Organizao, o que levou a misso a deixar de ser to
controversa69.
O estabelecimento e operao da ONUC confrontaram as Naes
Unidas com a crescente divergncia dos trs processos que haviam
contribudo para o xito poltico da UNEF. Essa nova configurao de
fatores contribuiu para estruturar os mecanismos de manuteno da
paz, sobretudo as misses de paz, at o fim da Guerra Fria.
A) A crise do Congo constituiu a ltima grande tentativa
dos EUA de manipular a Organizao para contrariar interesses
soviticos e de utilizar uma maioria automtica na AGNU. Apesar de
ter sido, em parte, bem-sucedida, a estratgia dos EUA defrontou-se
com o crescente ativismo dos pases pequenos e mdios, sobretudo
os chamados afro-asiticos. Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, a
Assembleia no s deixaria de endossar os interesses estadunidenses,
mas tambm trabalharia ativamente contra eles como nos casos
clebres da entrada da China comunista na Organizao (1971)
e na condenao do sionismo como racismo (1975). Os EUA, como
consequncia, teriam postura cada vez menos propositiva e deixariam
de usar o mecanismo da resoluo Uniting for Peace. Passaram a preferir
o CSNU como locus privilegiado de atuao, onde, ironicamente, o veto
os poderia proteger de contrariedades maiores.
B) Os pequenos e mdios Estados se encontravam divididos
no caso do Congo e no puderam exercer uma influncia definitiva no
caso. A partir de 1961, porm, o Movimento dos Pases No Alinhados
(MNA) estaria consolidado como um bloco atuante em todos os
foros e dominante na AGNU. Promoveria seus objetivos, como a
descolonizao e a nova ordem econmica internacional. Muito desse
69 HOFFMANN, S. In Search of a Thread: The UN in the Congo Labyrinth. In: International Organization,
vol. 16, no 2, 1962, p. 331-361.
64
ativismo, entretanto, seria mantido no campo retrico, porque a falta

de apoio das grandes potncias impedia aes concretas. As potncias
mdias tradicionais (como Canad, Pases Baixos e Estados nrdicos)
dariam, por seu turno, grande parte da contribuio de tropas para as
misses de paz nas duas dcadas seguintes.
C) Aps o significativo ganho de influncia do Secretrio-
Geral no caso da UNEF, a crise do Congo revelou a fragilidade de sua
posio. A ausncia de um governo central e a existncia de uma guerra
civil no Congo foraram as Naes Unidas, apesar de certa hesitao, a
influenciar diretamente os assuntos internos do pas, sem ter clareza
de quais eram as foras a serem separadas no conflito. Muitos Estados-
membros viram com desconfiana as decises de Hammarskjld; a
situao culminou com os virulentos ataques da URSS no s contra
o ento SGNU mas contra o prprio cargo. Como resultado, ao longo
das dcadas de 1960 e 1970, o Secretrio-Geral perderia margem de
manobra na organizao das misses de paz. Em 1973, Kurt Waldheim,
em relatrio preparatrio ao estabelecimento da UNDOF, criaria
a doutrina, prevalecente at hoje, de que a autoridade operacional
investida no SGNU pelo Conselho de Segurana, que mantm a
autoridade poltico-estratgica70.
Em 1964 e 1965, a crise financeira que ameaou a prpria
existncia da Organizao estabeleceu limites ainda mais precisos para
as operaes de manuteno da paz. URSS e Frana alegaram que a UNEF
e a ONUC haviam sido constitudas de modo ilegal porque somente o
Conselho de Segurana poderia autorizar tais misses. Apesar de uma
opinio consultiva da Corte Internacional de Justia71, recusaram-
se a pagar suas contribuies e, com isso, estiveram na iminncia
de perder o voto na AGNU. Assinalaram que, se essa sano do
artigo 19 da Carta lhes fosse aplicada, deixariam a Organizao. Os
70 Report of the Secretary-General on the Implementation of the Security Council Resolution 340 (1973) (S/11052/
Rev.1). Nova York: Naes Unidas, 1973, p. 1.
71 Certain Expenses of the United Nations (article 17, paragraph 2, of the Charter. Advisory Opinion of 20 July 1962).
Haia/Nova York: Corte Internacional de Justia, 1962.
65
Eduardo Uziel
EUA, de incio, pressionaram por curso de ao confrontacionista,

que forasse os dois pases a perderem o voto. Frente resistncia
apresentada pela maioria dos Estados-membros, acabaram aceitando
a soluo de compromisso no sentido de que somente seriam adotadas
resolues por consenso naquele ano. Afinal, viriam a pagar, com
ajuda de outros pases, as despesas recusadas por URSS e Frana.
A crise financeira foi um marco para as misses de paz porque
demonstrou, em primeiro lugar, que no seria mais possvel utilizar
a AGNU para contornar o veto no Conselho de Segurana. A ao da
URSS e da Frana evidenciou que consideravam exclusiva do CSNU
a possibilidade de tomar aes executivas. Com isso, privaram os
EUA do mecanismo que haviam estabelecido, mas tambm deixaram
claro ao MNA que a Assembleia poderia ser um foro retrico, mas que
no mais teria atuao prtica e direta em questes de manuteno
da paz. Em segundo lugar, ficou claro aos EUA que a maioria dos
Estados preferia transigir quanto s contribuies e manter o carter
universal da Organizao a tentar transform-la em uma aliana
antissovitica. Outro fator a considerar foi o que Arajo Castro
chamou de congelamento da estrutura de poder mundial. A partir
da Crise dos Msseis de 1962, as duas superpotncias reconheceram
crescentemente que, apesar de defenderem ideologias colidentes,
tinham interesses comuns inimigos, porm irmos, na linguagem
de Raymon Aron72. Como resultado, consolidaram-se as esferas de
influncia e reduziram-se os exemplos de provocaes mtuas. Nas
Naes Unidas, isso significou que aes executivas do Conselho de
Segurana somente foram tomadas quando havia no s consenso
entre os dois grandes, mas sobretudo quando era necessrio evitar
escaladas de conflitos.
72 ARAJO CASTRO, J. A. The United Nations and the Freezing of the International Power Structure.
In: International Organization, vol. 26, no 1, 1972, p. 159; ARON, R. Paz e Guerra entre as Naes. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1986, p. 665-683.
66
Tabela 1.1. Misses de paz estabelecidas entre 1961 e 198873
* em 1965; ** em 1974; *** em 1978.
Apesar dos reveses no Congo e no episdio da retirada precipitada

da UNEF, nos anos entre 1961 e 1988, as operaes de manuteno da
paz continuaram a ser percebidas como um importante instrumento,
at mesmo uma necessidade, ao qual a comunidade internacional
voltaria a recorrer74. Mas sua utilizao estava condicionada, de modo
no explcito, a certos fatores: 1) a deciso deveria ser tomada pelo
CSNU, ou seja, com a concordncia das grandes potncias o recurso
AGNU deixara inteiramente de ser realista; 2) a contribuio com
tropas para as misses tornou-se chasse garde de alguns pases,
sobretudo Canad, Pases Baixos, Sucia, Noruega e Irlanda. De modo
geral, todos eles tinham interesse em fortalecer as Naes Unidas
como promotoras de alguma forma de segurana coletiva. Em certos
casos, valiam-se dessa participao para demonstrar que no estavam
to comprometidos com um dos lados da Guerra Fria. No deixaram,
porm, de valer-se desse ativismo para obter cargos no Secretariado,
73 Para as misses ainda existentes, so citados os nmeros e pases da composio original; para as demais, os
nmeros relativos ao momento em que contavam com mais tropas. Dados retirados de NAES UNIDAS.
The Blue Helmets: a review of United Nations Peacekeeping. Nova York: United Nations, 1996.
74 STEGENGA, J. Peacekeeping: Post-Mortem or Preview?. In: International Organization, vol. 27, no 3, 1973,
p. 375.
67
Eduardo Uziel
que passaram a dominar na rea de misses de paz. Isso no signi

fica que Estados do sul no participassem, mas o faziam com menor
frequncia e no recebiam o devido reconhecimento; 3) as operaes
tenderam a se concentrar no Oriente Mdio, onde o risco de escalada
para uma guerra mundial fazia que a presena de uma fora neutra
fosse mais atrativa para as superpotncias. Entre 1964 (quando
foi criada a UNFICYP, em Chipre) e 1988 (quando foi desdobrada a
UNTAG, na Nambia) s houve misses com tropas no Oriente Mdio.
importante notar que, no mbito da crise financeira de 1964-
1965, foi criado o Comit Especial sobre Operaes de Manuteno
da Paz (conhecido originalmente como C-33 e, hoje, como C-34).
O rgo debateu diversas formas de promover mais eficincia em
misses de paz e a prpria definio desse instrumento. Foi incapaz,
porm, de adotar qualquer resoluo, porque no havia interesse em
circunscrever aquilo que podia ser usado flexivelmente. Serviu como
foro de debates na AGNU, onde os no membros do Conselho de
Segurana e, principalmente, pases contribuintes de tropas podiam
dar contribuies75.
1.5. A emergncia das misses de paz como instrumento de

segurana coletiva aps 1988
A recuperao da importncia do CSNU e das misses de paz na

manuteno da paz e segurana precederam o fim da URSS. As polticas
de abertura de Mikhail Gorbachev e seus reflexos na posio sovitica
nas Naes Unidas modificaram fundamentalmente o contexto po
ltico da Organizao e o significado das operaes de manuteno
da paz. Houve um desbloqueio da capacidade decisria do Conselho
de Segurana e uma escolha das misses como seu instrumento
preferencial.
75 RIKHYE, I. The Theory & Practice of Peacekeeping. Nova York: International Peace Academy, 1984. A Resoluo
33/114, nica adotada nesse perodo, s foi possvel porque no passou pelo C-33.
68
A partir de 1987, Gorbachev adotou uma postura propositiva

nas Naes Unidas, a qual conferia particular importncia para as
misses de paz. Os soviticos no s pagaram suas considerveis
dvidas para o oramento especfico, mas propuseram tambm a
criao de reservas operacionais e a reestruturao da burocracia.
Passaram a apoiar ou a propor o uso das misses em vrios cenrios
antes inacessveis inclusive no Afeganisto. Esse ativismo sovitico foi
visto com desconfiana inicial pelos EUA, mas foi gradativamente aceito,
de forma seletiva. Como resultado, entre maio de 1988 e dezembro de
1992, foram estabelecidas catorze operaes. O oramento cresceu
de cerca de US$ 260 milhes em janeiro de 1988 para US$ 1,69 bilho
em 1992, alcanando US$ 3,6 bilhes em 1994. Outras catorze seriam
estabelecidas entre 1992 e 1996, apesar dos grandes problemas na
ex-Iugoslvia, na Somlia e em Ruanda.
Do ponto de vista das superpotncias, trs fatores parecem
ter sido decisivos para permitir o surgimento acelerado das misses:
1) o desbloqueio do processo decisrio e a fragilizao de um dos polos
da Guerra Fria levaram ao aumento do nmero de conflitos com os
quais o CSNU deveria lidar; 2) as operaes de manuteno da paz
tinham se mostrado, nos vinte anos anteriores, um ambiente seguro e
legtimo para cooperao, o que permitiu que funcionassem como uma
espcie de confidence-building measures; 3) em momento instvel de
reestruturao, as misses cumpriam a funo de permitir a retirada
honrosa de conflitos que haviam perdido relevncia e concomitante
transferncia de custos para outros atores76.
Apesar das impresses iniciais, estudos recentes indicam que
no houve realmente aumento significativo do nmero de conflitos no
perodo do final da Guerra Fria. Ao contrrio, a tendncia tem sido
de reduo. Houve, porm, uma reconsiderao do tipo de guerra que
poderia ser objeto de atuao internacional, particularmente por parte
76 NORTON, A.; WEISS, T. Superpowers and peace-keepers. In: Survival, vol. XXXII, no 3, 1990.
69
Eduardo Uziel
das Naes Unidas. Essa reavaliao expandiu consideravelmente

o campo de atuao das operaes de manuteno da paz77.
Existindo a disposio de EUA e URSS para permitir que o Conselho
autorizasse as misses, era tambm necessrio encontrar contribuintes
de tropas. Entre 1988 e 1995, as potncias mdias consolidadas e
tradicionais contribuintes (Canad, Irlanda, Noruega, Sucia, Pases
Baixos, Itlia) arcaram com a maior parte das contribuies, cerca de 2/3
do total. Alguns pases em desenvolvimento e economias socialistas/
de transio como Brasil, ndia, Polnia e Tchecoslovquia tambm
fizeram contribuies importantes, mas em escala menor e, de modo
geral, mais restritas no tempo e no espao78.
No novo cenrio internacional, o fim da Guerra Fria mostrara-
se uma condio permissiva para o estabelecimento das misses, mas
no implicava claro interesse de contribuir. Essa motivao positiva
parece ter sido multifacetada: 1) as Naes Unidas passaram a ocupar
papel realado na soluo de conflitos, e a contribuio para operaes
de manuteno da paz era um modo de maximizar sua influncia nessa
rea; 2) os novos impulsos internacionais de promoo da democracia e
dos direitos humanos, que recebiam endosso dos pases desenvolvidos,
poderiam ser realizados por meio das misses, como intervenes
legitimadas pelo direito internacional; 3) o crescente acesso da
imprensa aos conflitos e da populao em geral informao fez que
a opinio pblica exercesse presso por comportamento participativo.
Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, havia interesse em
prestgio internacional, mas a ausncia de outros incentivos e o relativo
desconhecimento das prticas das operaes de manuteno da paz
limitava sua atuao. Houve, ainda sim, grande diversificao dos
TCCs. Os pases que recebiam as misses, por seu turno, sentiamse
77 MACK, A. Global Political Violence: Explaining the Post-Cold War Decline. Nova York: International Peace
Academy, 2007. HOLSTI, K. The State, War, and the State of War. Cambridge: Cambridge University Press,
1996, p. 190-193.
78 BOBROW, D.; BOYER, M. Maintaining System Stability: Contributions to Peacekeeping Operations.
In: The Journal of Conflict Resolution, vol. 41, no 6, 1997. Ver tambm Note by the President of the Security
Council (S/23500). Nova York: Naes Unidas, 1992.
70
mais confortveis com a presena de tropas quando eram reguladas

e controladas pelas Naes Unidas que j tinham uma composio
praticamente universal79.
As tarefas e o ambiente enfrentados pelos peacekeepers nas
primeiras misses dessa nova fase (Afeganisto, Nicargua, Angola,
Nambia) no pareciam diferir muito da experincia acumulada desde
1956 embora o contexto fosse, por vezes, de conflitos internos e
novas atividades comeassem a emergir, como superviso eleitoral.
A Guerra do Golfo (1990-1991) viria alterar novamente o contexto
poltico e introduzir elementos inovadores nos mandatos das misses.
A vitria sobre Saddam Hussein levou o CSNU a acreditar que as Naes
Unidas poderiam autorizar o uso da fora (em moldes remotamente
semelhantes ao previsto na Carta) e contar com apoio militar e poltico
necessrio para utiliz-la. Embora a coalizo vencedora no Kuaite no
fosse organizada em forma de uma operao de manuteno da paz,
suas caractersticas foram assimiladas, e os xitos das misses de
paz existentes naquele momento favoreceram uma tendncia a
estabelecer funes cada vez mais incisivas e dependentes do uso da
fora. O pice dessa percepo que logo se mostraria errnea foi
a publicao pelo Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali, em 1992,
de An Agenda for Peace (S/24111). O documento propunha para as
Naes Unidas a funo de impor uma vontade internacional para pr
fim a conflitos e, se necessrio, desconsiderar o consentimento das
partes e manejar foras de ataque postas a seu dispor80. Vale notar que
a participao de EUA, Reino Unido e Frana em misses de grande
destaque (Somlia, ex-Iugoslvia) rompendo com a percepo de
que os P-5 normalmente no se comprometiam com essas atividades
reforava a ideia de que as operaes de manuteno da paz no
encontrariam oponentes diretos.
79 ANDERSON, A. Democracies and UN Peacekeeping Operations, 1990-1996. In: International Peacekeeping,

vol. 7, no 2, 2000, p. 1-22. GHAREKHAN, C. The Horseshoe Table An inside View of the UN Security Council.
Nova Delhi: Longman, 2006.
80 BOUTROS-GHALI, B. Empowering the United Nations. In: Foreign Affairs, vol. 75, no 5, 1992.
71
Eduardo Uziel
No incio dos anos 1990, as Naes Unidas propunham-se a

empregar as misses de paz em cenrios onde no havia partes
claramente definidas, estruturas estatais fortes, nem acordos de paz
respeitados. As misses de paz atingiram um nmero at ento indito
de pessoal no terreno, cerca de 80 mil militares, no perodo de 1993
a 1995. Os instrumentos dados para essas operaes eram, porm, os
disponveis em Suez, e a vontade poltica do CSNU e dos contribuintes
de tropas no havia ainda sido testada. As crises de Somlia,
ex-Iugoslvia e Ruanda demonstraram a gravidade da situao.
Na Somlia, a UNOSOM I foi estabelecida em 1992 com apoio
de fora estadunidense (UNITAF). Em 1993, reforada, tornou-se
UNOSOM II, com mandato dado pela Resoluo 814 (1993), para
apoiar a assistncia humanitria e promover o desarmamento das
diversas milcias somalis, mas no para atuar nas negociaes polticas.
O carter faccioso dos grupos armados, atritos repetidos com warlords
e constante propaganda belicosa no rdio levaram a um clima hostil
aos peacekeepers. Durante inspeo de armas (5 de junho de 1993),
24 paquistaneses foram mortos e 57 feridos em ataque perpetrado
pelas foras da Aliana Nacional Somali (SNA), do General Mohamed
Aidid. Ante a ataques diretos, a misso reagiu com o uso da fora,
autorizado pelo ultrajado CSNU, por meio da Resoluo 837 (1993).
As aes da Misso e a reao violenta das faces resultaram em
perodo catico chamado abertamente de guerra. A UNOSOM II,
que j se encontrava desacreditada, retirou-se do terreno em 1995,
sem lograr estabilizar o pas e carente de apoio dos EUA. O inqurito
independente das Naes Unidas apontou vrias falhas: 1) ausncia
de precedente para interveno no consensual, em atmosfera hostil
e com mandato muito coercitivo; 2) despreparo operacional ante a
intensidade dos ataques; 3) incapacidade do Secretariado de treinar
os militares para atuar em misso de paz; 4) falta de comando e
controle sobre contingentes nacionais que recorriam a instrues de
72
suas capitais; 5) fragilidade do consenso poltico sobre o mandato

luz das baixas resultantes dos combates81.
A UNAMIR, em Ruanda, foi estabelecida pela Resoluo 872
(1993), a fim de monitorar o cessar-fogo derivado dos Acordos
de Arusha, investigar eventuais violaes e apoiar a assistncia
humanitria. Seu mandato foi talhado para uma situao em que as
negociaes polticas caminhassem para uma soluo sustentvel.
No entanto, desde janeiro de 1994, o Force Commander, General
Romeo Dallaire (Canad), advertia para a deteriorao da conjuntura
e a possibilidade de um genocdio. Por convenincia poltica e falha
burocrtica, o aviso foi ignorado. Em abril, iniciou-se o genocdio,
mas a UNAMIR encontrava-se impotente, sobretudo aps a retirada
de seu contingente belga, por fora de um mandato vago e de uma
interpretao burocrtica do Secretariado. O CSNU, traumatizado
ainda pela crise na Somlia, decidiu reduzir a Misso e hesitou muito
em reverter essa deciso, o que s ocorreu em meados de maio, quando
mais de 500 mil pessoas j haviam morrido. Quando foi desdobrada, a
UNAMIR II, o pior havia passado e a Misso desempenhou importante
papel humanitrio. Inqurito, s realizado em 1999, apontou tanto
falta de meios quanto de vontade. A UNAMIR contava com nmero
inadequado de tropas e no estava preparada para o colapso do
processo de paz. Seu mandato neutro e regras de engajamento
no permitiam atuao incisiva. O CSNU e os Estados-membros
hesitaram em tomar decises e pressionaram o Secretariado para que
distorcesse informaes. Novamente sobreveio o desrespeito cadeia
de comando, com as tropas procurando orientao de suas capitais82.
A UNPROFOR foi estabelecida pela Resoluo 743 (1992), al
gumas semanas antes da guerra na ex-Iugoslvia alastrar-se para a
81 Report of the Commission of Inquiry established pursuant to Security Council Resolution 885 (1993) to investigate
armed attacks on UNOSOM II personnel which led to casualties among them (S/1994/653). Nova York:
Naes Unidas, 1994.
82 Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda
(S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999.
73
Eduardo Uziel
Bsnia-Herzegovina. Embora o SGNU acreditasse que o conflito

no condizia com a atuao de uma misso de paz, o CSNU decidiu
que a UNPROFOR atuaria, inicialmente, com funes humanitrias
em Sarajevo. Havia grande diviso no Conselho sobre as funes
a desempenhar, o que resultou em consenso mnimo (alvio de
consequncias humanitrias, conteno do conflito e apoio a
negociaes) e em um mandato robusto somente no aspecto retrico.
A partir de abril de 1993, foi estabelecida a poltica de safe areas para
enclaves bsnio-muulmanos assediados pelos bsnios-srvios. Mas
o Secretariado obteve s 7.600 efetivos, dos 32 mil que considerava
necessrios para proteger esses refgios e teve dificuldades de
obter contribuintes. A Resoluo 836 (1993), dado o difcil acordo
no CSNU, evitava tambm linguagem clara sobre as tarefas da
misso. Para remediar em parte esse cenrio, foi estabelecido que a
OTAN prestaria apoio areo UNPROFOR, em caso de necessidade
extrema. Ao longo de 1994 e 1995, as condies no terreno conti
nuaram a deteriorar-se: as faces claramente no respeitavam mais
a autoridade e imparcialidade das Naes Unidas. Em maro de 1995,
foras srvias capturaram peacekeepers como refns contra eventuais
bombardeios da OTAN. A indeciso com respeito ao possvel reforo
da UNPROFOR e de seu mandato permitiu que ocorressem, em julho
de 1995, os massacres de Srebrenica e epa, nos quais morreram cerca
de oito mil bsnios. Em relatrio AGNU, o Secretrio-Geral alinhou
o que considerava os fatores do fracasso da UNPROFOR: 1) as faces
em luta no acreditavam nas decises do CSNU nem na capacidade
da Misso para execut-las; 2) os princpios tradicionais das misses
de paz foram aplicados a um conflito ainda em curso; 3) houve
falta de meios e de vontade poltica para cumprir a promessa de
proteger os civis; 4) as Naes Unidas e a OTAN hesitaram em
estabelecer um nvel alto de cooperao; 5) houve erro na anlise dos
objetivos dos srvios, o que impediu adaptao do mandato83.
83 Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549).
74
Em apenas aproximadamente 25 meses na Somlia, em Ruanda

e na ex-Iugoslvia as operaes de manuteno da paz das Naes
Unidas sofreram fiascos que pareciam invalidar os benefcios alcan
ados nos 39 anos desde Suez. A situao foi agravada por outros
desempenhos duvidosos, como no Haiti e em Angola. Nas prprias
lies extradas pelas Naes Unidas parecia claro que dois erros
bsicos haviam sido cometidos: 1) as misses haviam sido criadas
para substituir o dilogo e o acordo polticos que no existiam
naqueles conflitos; 2) confrontada com essa dificuldade, a comunidade
internacional (representada, ao menos simbolicamente, pelo CSNU)
reagiu com a deciso de que os peacekeepers deveriam fazer a guerra,
embora no dispusessem de meios ou de mandato adequados. O SGNU
atribuiu responsabilidade pelo ocorrido ao Conselho e a diversos
governos por sua falta de vontade poltica, bem como ao prprio
Secretariado, por seu engessamento burocrtico. No terreno, esses
erros resultaram em falta de unidade de comando; confuso sobre os
mandatos; disparidade entre meios e fins; ateno excessiva imprensa
e s presses da opinio pblica domstica dos contribuintes de tropas84.
Ante os acontecimentos, Boutros-Ghali achou necessrio
publicar um Supplement to an Agenda for Peace, em 1995, no qual
reconhecia que o cenrio de atuao das misses e as tarefas a elas
atribudas tinham se tornado muito mais complexos. Em contraste
com o tom triunfalista de 1992, reafirmava inteiramente os princpios
tradicionais das operaes de manuteno da paz e abstinha-se de
propostas polmicas. Considerava que o CSNU e os Estados-membros
tambm tinham seu quinho de responsabilidade nos fracassos. Na
prtica, o SGNU admitia que suas iniciativas haviam sido precipitadas
e que somente os Estados, de acordo com suas convenincias polticas,
poderiam suprir as misses com meios e mandatos adequados85.
84 Idem, p. 107. Ver tambm BETTS, R. The Delusion of Impartial Intervention. In: Foreign Affairs, vol. 73,
no 6, 1994, p. 30. KENNEDY, P. The Parliament of Man. Nova York: Random House, 2006.
85 Supplement to an Agenda for Peace: position paper of the Secretary-General on the occasion of the fiftieth
anniversary of the United Nations (A/50/60*-S/1995/1*). Nova York: Naes Unidas, 1995.
75
Eduardo Uziel
Os analistas internacionais refletiram a confuso e a insegurana

que tambm predominava entre os Estados-membros das Naes
Unidas sobre o futuro das misses de paz como sugeriu Ruggie,
a Organizao was wandering in the void. Como explica Paulo
Fontoura, desde o fim dos anos 1980, j havia uma reinterpretao
mais expansiva dos princpios de consentimento das partes, uso
da fora s em legtima defesa e imparcialidade. Aps as trs crises
relatadas, porm, traou-se uma diviso conceitualmente pouco ntida,
mas de grande impacto poltico e institucional, entre o que seria, de
um lado, a operao de manuteno da paz e, de outro, a de imposio
da paz (peace enforcement). Vaticinou-se que as Naes Unidas no
eram capazes de gerir o uso da fora, por conta das barganhas polticas
que dividem a Organizao e da limitada capacidade operacional do
Secretariado. Poucos foram os autores que advogaram a capacidade
das Naes Unidas de levar a cabo misses mais assertivas e per
ceberam que, em vrios casos, elas haviam sido exitosas86.
Do ponto de vista dos pases desenvolvidos, que constituam
a maioria dos contribuintes de tropa e tinham sido entusiastas das
misses de paz, o diagnstico sobre as crises e, sobretudo, sobre
a suposta incapacidade das Naes Unidas para o uso da fora teve
um resultado muito particular. Para Estados como Canad, Noruega,
Sucia e Pases Baixos, os princpios das operaes de manuteno
da paz haviam sido estendidos alm do aceitvel pelas misses do
incio dos anos 1990, o que levou ao descrdito desse instrumento.
Ademais, a participao das grandes potncias (em particular os P-5)
e de atores diretamente interessados nos conflitos tornava as misses
ambientes menos propcios para as tarefas que esses tradicionais
contribuintes gostariam de desempenhar. Os conflitos abordados
intraestatais e, muitas vezes, de fundo tnico necessitavam, porm,
86 RUGGIE, J. G. Wandering in the Void. Charting the U.N.s New Strategic Role. In: Foreign Affairs, vol. 72, no 5,
1993, p. 26-31. CLAUDE JR., I. Peace and Security: Prospective Roles for the Two United Nations. In: Global
Governance, no 2, 1996. FONTOURA, P. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia:
Funag, 1999, p. 87-98. PARIS, R. Blue Helmet Blues. In: The Washington Quarterly, vol. 20, no 1, 1996.
76
de atuao internacional robusta, que as Naes Unidas no podiam

fornecer. Os rgos intergovernamentais em Nova York eram, em sua
percepo, excessivamente polarizados pelas disputas entre Estados,
o que os tornava inoperantes; o Secretariado era contaminado por
esse problema. Por fim, acreditavam que as misses no haviam
sido bem sucedidas porque muitas tropas procedentes de pases em
desenvolvimento eram inadequadas87.
Sua reao foi minar, gradativamente, o papel das Naes Unidas
como principal agncia organizadora das misses de paz. Preferiram
organizaes como a OTAN, que adotou uma doutrina para esse fim
que supostamente detinham vantagem comparativa no uso da fora88.
Outro fator, mormente inconfesso, foi a tendncia a dar prioridade
a organismos internacionais mais homogneos (como a OTAN e a
Unio Europeia), onde no pudessem atuar pases com reivindicaes
bsicas muito dspares, com respeito soberania e promoo do
desenvolvimento. Essa postura foi seguida com facilidade por EUA,
Frana e Reino Unido, que desejavam maior flexibilidade para suas
aes, mas que no abriam mo da ideia de operaes de paz como
legitimadora de suas intervenes. Os pases em desenvolvimento,
porm, tinham motivaes e capacidades materiais distintas que os
empurraram no sentido contrrio o de optar por maior ativismo no
mbito das Naes Unidas.
No caso dos EUA, os sucessivos fracassos na Somlia, na
ex-Iugoslvia e em Ruanda e as crticas sofridas internamente levaram a
administrao Clinton a estabelecer uma Presidential Decision Directive
(PDD-25), em 1994, que limitava a participao dos EUA em misses
de paz das Naes Unidas e determinava diplomacia estadunidense
que fosse mais restritiva na considerao de propostas sobre novas
87 JAKOBSEN, P. The Nordic Peacekeeping Model: Rise, Fall, Resurgence?. In: International Peacekeeping,
vol. 13, no 3, 2006, p. 381-395. DALLAIRE, R. Shake Hands with the Devil. Nova York: Carroll & Graf
Publishers, 2005.
88 DIEHL, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping. In: Global
Society, vol. 14, no 3, 2000, p. 338-347.
77
Eduardo Uziel
operaes no CSNU. Sobretudo, determinou que tropas dos EUA

no mais seriam postas sob comando e controle da Organizao.
A partir de 1995, o domnio republicano no Congresso, convivendo
com um presidente democrata, vulnerou ainda mais as misses
com cortes oramentrios e diretrizes polticas estritas. Os EUA
encontravam-se divididos sobre o tema e, nesse caso, tendiam a ser
pouco construtivos. As operaes de manuteno da paz perdiam um
importante contribuinte de tropas, estavam sob restries financeiras
e eram vistas com apatia pela superpotncia restante89.
As operaes de manuteno da paz foram duplamente atingidas
em meados dos anos 1990: por um lado, limitou-se o consenso poltico
que permitia sua utilizao como instrumento privilegiado do CSNU
na manuteno da paz e segurana internacionais; por outro, ficaram
desacreditadas frente opinio pblica dos TCCs e dos possveis
anfitries. As consequncias desse novo cenrio foram sentidas
imediatamente o nmero de efetivos engajados caiu de sessenta mil
para trinta mil, entre 1995 e 1996, at chegar a doze mil, em 1999.
Entre 1995 e meados de 1999, a maioria das misses estabelecidas foi
desdobramento de misses anteriores, era de observao ou contava
com nmero limitado de tropas. Esses cinco anos marcaram reduo
considervel dos chamados contribuintes tradicionais para as
operaes potncias mdias desenvolvidas que construram reputao
de apoio s misses de paz ao longo da Guerra Fria. Preferiram, no
sem algum incentivo de Kofi Annan, utilizar coalizes ad hoc, buscando
autorizao do CSNU90. Seu pessoal foi gradativamente substitudo por
militares e policiais de pases em desenvolvimento que, na atual fase,
representam a maioria absoluta dos contingentes. Esses percalos e
89 Os aspectos pblicos da PDD-25 podem ser verificados em UNITED STATES OF AMERICA. Policy on Reforming
Multilateral Peace Operations. Disponvel em: <www.fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm>. Acesso em: 27 dez.
2007. LUCK, E. Mixed Messages. American Politics and International Organization 1919-1999. Washington:
Brookings Institution Press, 1999.
90 LUCK, Edward. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, p. 54.
78
mudanas levariam as Naes Unidas a reavaliar as misses de paz,

por meio de estudo de fundo, o Relatrio Brahimi, de 2000.
Apesar do retrocesso no fim dos anos 1990, o perodo iniciado
em 1988 marcou a importante institucionalizao das operaes de
manuteno da paz. J em 1989, o Comit Especial (C-34) voltou a
produzir relatrios substantivos, que lidavam com temas transversais
das misses e com a organizao do Secretariado. Em 1992, os
Estados concordaram com a criao do Departamento de Operaes
de Manuteno da Paz (DPKO), chefiado inicialmente por Kofi Annan,
fundamental para dar conta da crescente demanda. Em 1997, o C-34
reviu sua poltica de numerus clausus e admitiu, de uma s vez, 59
novos membros, passando a contar com 93 pases e dando prova da
relevncia do tema para a Organizao91.
1.6. O Relatrio Brahimi e seu significado
Em 21 de agosto de 2000, foi publicado o relatrio do Painel

das Naes Unidas sobre Operaes de Paz (Relatrio Brahimi)92
que se propunha a avaliar a experincia das misses de paz e propor
solues para superar as ingentes dificuldades enfrentadas na
dcada de 1990. Fora solicitado meses antes pelo SGNU. A anlise
de seu impacto e de seu significado depende de uma compreenso do
contexto em que foi divulgado:
1) Apesar dos reveses da dcada de 1990, entre junho de 1999
e junho de 2000, o CSNU havia estabelecido cinco novas misses
(UNMIK, no Kossovo; UNTAET, em Timor-Leste; UNAMSIL, em
Serra-Leoa; MONUC, na Repblica Democrtica do Congo; e UNMEE,
Etipia-Eritreia), trs das quais com nmero significativo de tropas.
Mesmo os Estados-membros mais recalcitrantes no podiam negar
91 Members of the Special Committee on Peacekeeping Operations. Note by the Secretariat (A/AC.121/2008/CRP.2).
92 Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809). Nova York: Naes Unidas, 2000.
79
Eduardo Uziel
que os conflitos continuavam a ocorrer e que as misses eram um

instrumento internacional reconhecido;
2) Desde sua posse, em 1997, Kofi Annan realizava um esforo
de reforma, em termos polticos e administrativos, a fim de resgatar
a imagem da Organizao. Os relatrios de 1999 sobre Srebrenica e
Ruanda esto nesse contexto e figuraram como uma primeira mea culpa
do Secretariado, que asseverava aos Estados haver aprendido lies;
3) O governo Clinton, em seus ltimos anos, voltaria a favo
recer as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, que
considerava um instrumento de custo relativamente reduzido. A opo
sio republicana, porm, ainda limitava ao mximo essa retomada,
argumentando contra qualquer extenso do conceito de peacekeeping93;
4) Os eventos em Ruanda, Bsnia-Herzegovina e Somlia criaram
uma tendncia que se mantinha, desde 1996, de reduo do nmero
de militares de pases desenvolvidos nas misses de paz das Naes
Unidas. Embora esse fato possa ser atribudo, em parte, a uma reduo
das prprias foras armadas desses Estados aps o fim da Guerra Fria,
necessrio recordar que passou a predominar a opo por atuar por
meio da OTAN (e, mais tarde, da Unio Europeia), em detrimento das
Naes Unidas.
O Relatrio Brahimi, em si, trazia menos concluses poltico-
estratgicas e mais recomendaes operacionais. Procurava demonstrar
que a prtica do peacekeeping havia evoludo rapidamente e que, embora
seus princpios ainda fossem vlidos, as novas realidades criaram desafios
que as Naes Unidas no tinham conseguido superar ( 48-49). Do
ponto de vista poltico, o Relatrio compilou algumas lies com base
em ideias anteriormente expostas, mas que apareciam pela primeira vez
num conjunto estruturado: I) os mandatos devem ser claros, crveis e
executveis (o que presume um acordo no CSNU e uma definio clara
do papel das misses); II) necessidade de estabelecer critrios mnimos
para que uma paz seja sustentvel e permita estabelecer uma misso;
93 BOLTON, J. United States Policy on United Nations Peacekeeping. In: World Affairs, vol. 163, no 4, 2001,
p. 129-147.
80
III) importncia de contar com compromissos de contribuintes de tropas

antes de autorizar misses; IV) os meios disponveis (pessoal, armamento,
equipamento) devem ser adequados para as tarefas determinadas;
V) necessidade de informar o CSNU com base em dados objetivos e no em
convenincias polticas. Brahimi sugeriu tambm um grande acrscimo
nos quadros do Secretariado e sua reestruturao, sobretudo do DPKO,
inclusive com criao de rgos de anlise de inteligncia94.
Apesar de ter angariado reconhecimento como texto funda
mental para as operaes de manuteno da paz, o Relatrio
Brahimi foi recebido com otimismo cauteloso pelo CSNU, o C-34 e
a V Comisso. Pela Resoluo 1327 (2000), o Conselho acolheu com
satisfao o relatrio e endossou vrias de suas consideraes, como
as relativas a mandatos claros e executveis, capacidade dissuasria,
necessidade de existncia de cessao de hostilidades, importncia de
contar com compromissos de tropas e melhoria do processamento
de informaes. Faltavam no texto da Resoluo, porm, disposies
mais especficas que permitissem colocar em prtica tais postulados
poltico-estratgicos. O C-34, onde o consenso a base do processo
decisrio, foi ainda mais cauteloso e postergou os debates sobre vrios
temas considerados controversos pelos pases em desenvolvimento,
como a capacidade de coleta de informaes. Na V Comisso, o G-77
criticou fortemente o atropelo das discusses substantivas pelas
oramentrias. Como resultado do consenso limitado, foram aprovados
somente US$ 9,5 milhes do total de US$ 22 milhes solicitados; e
apenas 95 dos 293 cargos sugeridos por Brahimi95.
A dificuldade em acordar reao mais positiva s recomendaes
do Relatrio parece ter advindo das diferenas quanto s questes de
preveno de conflitos, reforo dos mandatos e regras de engajamento
e reinterpretao dos princpios bsicos de peacekeeping para permitir
uso da fora no s para a autodefesa. De um lado, UE, CANZ e os EUA
argumentavam que se deveria dar apoio s propostas de tornar mais
94 GRAY, C. Peacekeeping after the Brahimi Report: is there a crisis of credibility for the UN?. In: Journal of
Conflict and Security Law, vol. 6, no 2, 2001.
95 Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations (A/C.4/55/6). Nova York: Naes Unidas, 2000.
81
Eduardo Uziel
robustas as misses de paz e de estender o escopo de seus mandatos.

Embora esses pases no fossem mais os principais TCCs, haviam
terminado os anos 1990 convencidos de que os princpios tradicionais
estavam superados e que as Naes Unidas deveriam aproximar-se das
prticas da OTAN. Por outro lado, o MNA congregava os pases que
contribuam efetivamente com tropas e tambm os pases anfitries.
Havia clara preocupao com a exposio das tropas a situaes de
risco e com a violao do conceito de soberania, ao relativizar a ideia
de consentimento das partes96.
Se o Relatrio Brahimi no fez grandes inovaes conceituais ou
polticas nem agradou de imediato ao conjunto dos Estados-membros,
necessrio indagar o porqu de ter se tornado parte central do
ressurgimento das operaes de manuteno da paz. Em primeiro lugar,
o documento serviu como base para novo entendimento das misses,
nova interpretao de suas funes e limites. Os relatrios anteriores
haviam feito afirmaes caso a caso, mas Brahimi organizou-as em
texto politicamente aceitvel como estrutura para as negociaes que,
no CSNU, resultariam em acordos polticos para o estabelecimento de
misses. Como diz Zittel:
In a way, if the 1990s were the UNs Vietnam, the Brahimi Report is
the world bodys Powell Doctrine. It is a set of ideas that helps free the
Organization from its shaky past. [] With all its recommendations,
one of the most valuable benefits of the Brahimi report is not tangible: it
began to restore self-confidence in peacekeeping97.
A segunda contribuio fundamental de Brahimi foi legitimar a

ideia, presente havia anos, de que uma nova gerao de misses de paz
surgira, que ainda respeitava os princpios tradicionais, mas se permitia
interpretaes menos restritivas. A segunda gerao aparecera sem ato
fundador, mas era palpvel para os atores internacionais. Os analistas
prodigalizaram classificaes; a mais clara parece ser a de Doyle e
96 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2000).

97 ZITTEL, B. The Brahimi Report: at a glance. In: Journal of International Affairs, vol. 55, no 2, 2002.
82
Sambanis98, que no divide as misses cronologicamente (como sugere

o termo gerao), mas de acordo com seu relacionamento com o uso da
fora, o consentimento das partes e as tarefas desempenhadas:
Primeira gerao (ou tradicionais): separam foras armadas
estruturadas (mesmo que dentro de um mesmo Estado) e
existem em apoio a um processo de paz poltico paralelo
exemplos so a UNEF I e II, a UNDOF e, recentemente, a
UNMEE;
Segunda gerao (ou multidimensionais): procuram construir
um processo de paz ou aplicar um acordo de paz complexo. Como
atuam em Estados com graus variados de institucionalidade,
podem desempenhar vrias tarefas (organizar eleies,
prestar assistncia humanitria, promover direitos humanos),
inclusive o de fortalecimento institucional;
Terceira gerao (ou peace enforcement, imposio da paz):
so desdobradas para pressionar as partes a um acordo
ou a aceitarem arranjos humanitrios e no contam com o
consentimento das partes, ao menos no de todas exemplos
so a UNOSOM e a UNPROFOR.
No que concerne ao uso da fora, Brahimi afirmou perempto
riamente que as Naes Unidas no fazem guerra e que essa atividade
seria, eventualmente, delegada a coalizes ad hoc ( 55). Explicitou,
porm, que misses de paz poderiam ter mandatos robustos, para no
s se defenderem quando diretamente atacadas, mas tambm para
agir em defesa do mandato contra spoilers sem que isso maculasse
sua imparcialidade ( 53).
1.7. O novo surto de misses de paz e seus contribuintes de tropas
Ainda que de modo controverso, o Relatrio Brahimi criou

a estrutura conceitual para que novos acordos pudessem ser
98 DOYLE, M.; SAMBANIS, N. Making War & Building Peace. Princeton: Princeton University Press, 2006.
83
Eduardo Uziel
alcanados e, logo, novas misses de paz fossem criadas aps 2001.

As operaes de manuteno da paz voltaram a ser o principal
instrumento de atuao do Conselho de Segurana e recuperaram
grande parte de seu prestgio. Naturalmente que essa mudana no
dependeu exclusivamente do aspecto conceitual e foi engendrada por
uma confluncia de fatores.
Como observou Luck, para os EUA, a vitria republicana em 2000
permitiu que as misses de paz voltassem a desempenhar o papel de
estabilizao de conflitos que no so fundamentais para Washington
e mesmo John Bolton, como Representante Permanente nas Naes
Unidas, teve que propor ou apoiar misses cujos objetivos havia
denunciado anos antes. Aps os atentados de 2001 e a invaso do
Iraque em 2003, os recursos militares e a ateno poltica dos EUA e de
seus aliados mais prximos na OTAN passaram a estar concentrados
em cenrios especficos, deixando s operaes de manuteno da
paz das Naes Unidas como opo preferencial para estabilizar
diversas outras crises emergentes99. Com a cooperao dos EUA, o
Conselho voltou a criar misses de paz para lidar com crises que eram
reconhecidas no s pelos Estados e pela Organizao, mas tambm
pela imprensa e pelas sociedades civis, como conflitos verdadeiros, que
nenhuma grande potncia ou organismo regional poderia dirimir. As
operaes de manuteno da paz voltaram a ser consideradas um meio
relativamente pouco custoso e legtimo de intervir em cenrios com
grande potencial desestabilizador.
Entre 2002 e 2008, nove novas misses foram estabelecidas,
a maioria das quais de porte mdio ou grande, todas com tropas
e nenhuma para realizar funes de observao. Alm disso, a
MONUC, na Repblica Democrtica do Congo, foi seguidamente
ampliada, at contar com autorizao para cerca de 20 mil efetivos.
Alguns dos conflitos abordados como os vrios no Sudo ou a
guerra civil na Libria atraram considervel ateno pblica. Como
resultado, em janeiro de 2000, havia por volta de 18 mil militares e
84
policiais desdobrados, em junho de 2008, havia cerca de 90 mil. A

quantidade de pessoal no terreno, porm, ainda estava abaixo dos
108 mil autorizados pelo CSNU naquele momento. O oramento das
misses de paz, de modo comensurvel, elevou-se de US$ 2,6 bilhes
em 2002-2003 para US$ 7,8 bilhes em 2009-2010.
Os quase 97 mil peacekeepers (militares e policiais) em fins de 2009
provm de 116 contribuintes de tropas ou de policiais. Ao contrrio do
que ocorria no tempo da Guerra Fria ou nos anos 1990, a grande maioria
desses TCCs ou PCCs de Estados em desenvolvimento. Os pases em
desenvolvimento representam aproximadamente 85% do total; os
desenvolvidos aumentaram seu percentual desde 2005 de cerca de 9%
para 15%100. Esse aumento, porm, resulta em grande medida de suas
contribuies para a UNIFIL, onde se concentram seus contingentes
mais significativos. Os tradicionais contribuintes de tropa como
Canad, Irlanda, Sucia, Finlndia e Noruega , combinados, no
contribuem, sequer, com 0,5% do total. necessrio analisar as razes
dessa mudana no perfil dos contribuintes, sobretudo as motivaes
dos novos TCCs e os motivos que reduzem o interesse por parte dos
contribuintes ditos tradicionais.
Grfico 1.1. Nmero de peacekeepers desdobrados de 2000 a 2008101
100 UZIEL, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das
Naes Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006, p. 95-96.
101 Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors>. Acesso em: 18 out. 2008.
85
Eduardo Uziel
A designao pases em desenvolvimento compreende uma

gama ampla de Estados-membros bastante heterogneos em suas
caractersticas. No mbito da Organizao, porm, como ressaltado neste
captulo, partilham uma histria de ativismo e coordenao poltica.
Como demonstraram os trabalhos de Sotomayor e de Krishna
samy, mesmo os Estados pequenos (no caso dos estudos mencionados,
Uruguai e Bangladesh) consideram motivaes variadas no momento
de decidir em favor do envio de tropas e/ou policiais s misses de
paz. possvel elencar alguns dos fatores analisados: 1) interesse
em treinar ou equipar suas foras armadas, com os meios fornecidos
pelas Naes Unidas, o que particularmente relevante aps o fim
da Guerra Fria e o desestmulo s grandes potncias para arcar com
esses custos; 2) obteno do reembolso pago pelas Naes Unidas para
os TCCs ou de cargos no Secretariado para militares e civis, recursos
que muitas vezes representam parte considervel dos oramentos
das foras armadas; 3) qualificao como pas internacionalmente
comprometido com a estabilidade e a paz, o que pode favorecer
tentativas de receber emprstimos ou cooperao por parte de pases
desenvolvidos; 4) construo de um papel socialmente positivo para
os militares em sociedades que, nas ltimas dcadas, emergiram de
regimes ditatoriais102.
Vale notar que, entre os pases africanos, h um intenso movimen
to para fortalecer misses de paz sob a gide da Unio Africana e de
organismos sub-regionais. Com a Resoluo 60/1 da AGNU ( 68, h)
foi prometido apoio das Naes Unidas nesse esforo, uma vez que
muitos Estados da frica carecem de equipamentos, treinamento e
recursos financeiros103. De modo geral, as misses da UA no competem
com as das Naes Unidas, mas as complementam ou precedem, sendo
102 SOTOMAYOR, A. Why States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-
Military Relations and its effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. In: Security
Studies, no prelo. KRISHNASAMY, K. Bangladesh and UN Peacekeeping: The Participation of a Small State.
In: Commonwealth & Comparative Politics, vol. 41, no 1, 2003.
103 A possibilidade de financiamento de operaes africanas pelas Naes Unidas foi aventada na Resoluo 1809
(2008) do CSNU.
86
por vezes encampadas (re-hatted). Pases como Frana, Reino Unido

e EUA tendem a ver misses regionais africanas como oportunidade
para criar scios-atleta, isto , pases que contribuem com tropas,
mas no opinam significativamente na definio dos mandatos104. Por
isso, desenvolvem iniciativas de treinamento de peacekeepers africanos.
A ideia seria de qualificar as tropas africanas para atuar em cenrios,
no mbito da UA ou das Naes Unidas, para os quais aqueles pases
desenvolvidos no encontram respaldo para enviar seus militares105.
Ainda na categoria ampla de pases em desenvolvimento,
possvel postular outro grupo de Estados que partilham dos
interesses acima referidos, mas cuja posio como potncias mdias
emergentes os coloca em posio especfica no sistema internacional.
Pases como Brasil, Argentina, frica do Sul, Nigria, Paquisto e
ndia dispem de considerveis recursos populacionais, econmicos,
militares e polticos, mas no so reconhecidos tradicionalmente
como potncias. Para eles, as Naes Unidas representam um cenrio
institucionalmente regulamentado que maximiza sua capacidade de
influenciar outros Estados e de projetar no cenrio internacional
suas percepes da realidade.
Para esse grupo, mais do que as vantagens imediatas,
particularmente importante fortalecer um mecanismo multilateral
de segurana coletiva por oposio possibilidade de uma srie de
aes unilaterais por parte de uma ou mais das grandes potncias. Os
mecanismos de deciso dentro da Organizao tm caractersticas de
legitimidade, universalidade e monitoramento que no so observadas
em outras instituies e podem mitigar o receio de neocolonialismo ou
neotutela106.
Uma caracterstica fundamental desses grandes pases em
desenvolvimento a capacidade de aglutinar outros Estados para
104 CARDOSO, A. O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1998. Entrevista com diplomata
brasileiro.
Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006, p. 96-100.
87
Eduardo Uziel
tomarem parte nas misses de paz. Esse aspecto desdobra-se em duas

vertentes: 1) do ponto de vista operacional, so capazes de auxiliar
no treinamento, prover transporte e equipamento e apoiar esforos
diplomticos dos Estados menores para participar de operaes
de manuteno da paz sem lhes impor as condicionalidades
que normalmente caracterizam iniciativas semelhantes de pases
desenvolvidos; 2) no nvel poltico podem organizar manobras que
influenciem os rgos decisrios das Naes Unidas (CSNU, C-34,
V Comisso) para prover as misses de paz de mandatos e meios que
respondam a uma viso de mundo que une a soluo dos conflitos
com a promoo do desenvolvimento107. Essa caracterstica
particularmente importante porque, parafraseando Marx, os TCCs so
hoje uma classe em si, mas no para si. Sua atuao poltica coerente
ainda no ultrapassa, de um lado, a agenda operacional (melhores e
mais rpidos reembolsos, representao no Secretariado etc.) e, de
outro, medidas de proteo contra estratgias que procurem modificar
a natureza das misses de paz (para possibilitar o uso da fora sem
consentimento das partes ou desconsiderar o conceito de soberania).
Os pases em desenvolvimento so TCCs que mantm tropas por
perodos prolongados, em vrias misses ao mesmo tempo. Com
isso, tornam-se a espinha dorsal das operaes de manuteno da paz
e sinalizam a disposio de fazer investimentos (polticos, materiais e
financeiros) para contribuir e de no retirar suas tropas ao primeiro
sinal de problemas ou de presses polticas internas.
Um breve parntese necessrio para comentar o papel de
Rssia e China, os membros permanentes do CSNU menos vocais na
questo de misses de paz. A China uma importante contribuinte de
tropas (mais de dois mil militares em fins de 2009), com contingentes
significativos em vrias operaes. Nesse sentido, sua estratgia
parece se aproximar dos pases em desenvolvimento, mas sua condio
107 FONSECA JR., G. O interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, p. 64.
88
particular no Conselho sugeriria uma atitude menos relutante

quanto s misses. A Rssia, por seu turno, no parece ter superado
inteiramente a antiga desconfiana sovitica quanto ao peacekeeping.
Sua atuao sempre cautelosa e tenta evitar qualquer repercusso
sobre sua conturbada vizinhana, ao mesmo tempo em que suas
tropas somam poucas centenas (cerca de 400 em fins de 2009).
Se os pases em desenvolvimento emergiram como os grandes
TCCs da atualidade, os pases desenvolvidos deixaram de fazer
contribuies nos nveis anteriores. importante, ento, passar
em revista suas motivaes. Essa tendncia havia sido detectada no
Relatrio Brahimi, que se limitou a consider-la resultado da reduo
das foras armadas de muitos Estados desenvolvidos ( 107-109).
Quanto aos EUA, no incio dos anos 1990, o governo Clinton
cooperou estreitamente com as Naes Unidas e chegou a colocar
contingentes sob o comando da Organizao. Os reveses descritos
e as consequentes presses internas afastaram a hiptese dessa
colaborao prxima. Atualmente, os EUA, no CSNU, no negam
sistematicamente o estabelecimento de misses, mas no cogitam
de participar delas. Essa ambiguidade dos EUA reflete-se no processo
decisrio quando advogam firmemente a criao de misses,
mas objetam ampliao de outras. Com frequncia, recorrem
a argumentos oramentrios para sustentar sua recalcitrncia.
Estudo do Government Accountability Office, porm, atestou que uma
operao de manuteno da paz como a MINUSTAH custaria cerca
de oito vezes menos aos EUA do que o envio do mesmo nmero de
tropas estadunidenses108. Embora seja possvel argumentar que
esse comportamento derive, ao menos em parte, do choque
de formulaes de diversas agncias (Congresso, Departamento de
Estado, Defesa), os EUA parecem, sobretudo, guiados pela conve
nincia poltica imediata no tratamento de cada caso no qual se
108 UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE. Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN
and Hypothetical U.S. Operations in Haiti. Washington: GAO, 2006.
89
Eduardo Uziel
prope a criar uma operao de manuteno da paz das Naes

Unidas um exemplo do que Amorim chamou de multilateralismo
acessrio109. Mesmo a administrao de Barack Obama mostrou
uma boa vontade retrica em relao s misses e aos TCCs, sem
comprometer recursos concretos.
Reino Unido e Frana tambm flertaram com contribuio
mais ampla para as misses de paz nos anos 1990, mas recuaram
aps Srebrenica, sem, porm, tomar decises to peremptrias
quanto as dos EUA. A Frana mantm contribuio relevante na
UNIFIL (cerca de 1.500 militares em fins de 2009), mas que vista
como exceo, gerada pela importncia do Lbano para Paris. De
modo geral, os dois pases apoiam a criao das misses, mas no
acreditam que o comando e controle das Naes Unidas seja confivel
e no contribuem com tropas. Ademais, supem que seus interesses
mais relevantes esto em reas onde o CSNU no consegue obter um
consenso poltico para desdobrar tropas (no caso do Reino Unido,
o Iraque seria um exemplo). Em sua percepo, na dinmica das
Naes Unidas, os pases asiticos e latino-americanos contribuem
com tropas e os europeus com recursos financeiros, para resolver
conflitos africanos110.
Os demais pases da UE percebem-se como importantes
peacekeepers, mas sua contribuio em tropas muito limitada e
est restrita praticamente ao Oriente Mdio. Em realidade, os pases
europeus optaram pela UE como agncia organizadora de sua atuao
internacional. As misses de paz das Naes Unidas poderiam oferecer-
lhes maior legitimidade e ajudar e dividir custos, mas o processo
decisrio e o de comando e controle da Organizao no lhes agradam
ou favorecem, ao serem divididos por fortes presses de pases em
desenvolvimento, dos EUA, da Rssia e da China. A condio para
participarem a criao de mecanismos de comando paralelos que os
109 AMORIM, C. Multilateralismo acessrio. In: Poltica Externa, vol. 11, no 3, 2002/2003, p. 55-61.
110 Entrevistas com diplomatas estrangeiros.
90
diferenciem das demais misses, como o caso da strategic military cell

da UNIFIL. Vale notar que outro contribuinte tradicional, o Canad,
ainda se acredita pea fundamental das misses de paz, embora seu
contingente seja de apenas 176 militares e policiais em fins de 2009.
Essa contradio resolvida ao assemelhar as misses das Naes
Unidas, da OTAN e de outras entidades sob o rtulo peace operations
e computar a contribuio canadense nesses outros organismos111.
Tanto europeus quanto canadenses favorecem tambm opes que
lhes permitam disponibilizar tropas por perodos curtos, desde
que isso seja reconhecido como contribuio112.
1.8. Debates, desafios e estratgias atuais
O aumento no nmero de operaes e de peacekeepers trouxe,

naturalmente, dentro da Organizao, quantidade considervel de
reflexo e de preocupao. As perguntas formuladas giravam em
torno da ideia de qual seria o limite das misses como instrumento
de manuteno da paz e segurana. Diversos documentos produzidos
pelo Secretariado procuraram analisar a questo e propor solues e
polticas, tais como o Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas,
Desafios e Mudanas (A/59/565), o relatrio In Larger Freedom
(A/59/2005), do SGNU, o texto Peace Operations 2010 e o Relatrio
Abrangente sobre o Fortalecimento da Capacidade das Naes Unidas
para conduzir Operaes de Paz (A/61/858). Com base nesses textos e
nos debates que ocorrem no CSNU, no C-34 e na V Comisso, possvel
alinhar quatro reas centrais para a questo das misses de paz:
1) disponibilidade de tropas e policiais; 2) financiamento; 3) estrutura
do Secretariado; 4) e doutrina e natureza das operaes113.
111 MARTEN, K. Domestic Bureaucracies and UN Troop-lending Decisions: The Cases of Canada, India and Japan.
Trabalho preparado para a reunio anual da American Political Science Association, 2000, p. 9-21.
113 SECURITY COUNCIL REPORT. Twenty Days in August: the Security Council Sets Massive New Challenges for UN
Peacekeeping. Nova York: Security Council Report, 2006.
91
Eduardo Uziel
Disponibilidade de tropas e policiais

A elasticidade da oferta de tropas e policiais encontra limitaes
claras. Em primeiro lugar, os Estados no podem abrir mo de todas
as suas foras armadas, sob pena de colocarem em risco sua prpria
segurana ou estabilidade interna. Soma-se a isso o fato de que as tropas
sofrem rodzio, normalmente semestral, o que exige foras armadas,
no mnimo, de trs a quatro vezes maiores do que os contingentes
cedidos. Em segundo lugar, o nmero de contribuintes cresceu muito
(de 87 em 2001 para 116 em 2009), mas a maioria dos Estados continua
a enviar nmero pequeno de militares e policiais. Os que no temem
por sua segurana e dispem de grandes foras armadas no parecem
alcanar o consenso poltico interno para fazer contribuies, como
o caso de certos pases europeus (Noruega, Sucia, Pases Baixos etc.),
de Austrlia, Nova Zelndia, Mxico e Arglia, entre outros. A misso
em Darfur (Unamid) sofreu com essa situao, porque foi criada em
julho de 2007, mas, em fins de 2008, dispunha de s cerca de 60% de
sua capacidade ideal114. A situao com os policiais (que, como indica
o Grfico 1.1, cada vez mais importante) ainda mais dramtica. Para
pases em tempos de paz, militares podem ser cedidos, mas os policiais
esto sempre em servio ativo. Com a criao de novas misses, o
dficit de tropas poder ser ainda mais relevante e far que as Naes
Unidas fiquem expostas no terreno ao de spoilers.
Financiamento
O oramento de operaes de manuteno da paz aumentou de
modo alarmante nos ltimos anos hoje representa mais que o dobro do
oramento regular da Organizao. De US$ 2,5 bilhes em 2001-2002,
alcanou US$ 7,8 bilhes em 2009-2010 e dever continuar a crescer
com o estabelecimento de novas misses. Os EUA so geralmente o
membro mais recalcitrante no momento de autorizar gastos, mas
o Japo tambm costuma advogar economias no oramento. Mesmo
114 GOWAN, R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08. In: International Peacekeeping, vol. 15,
no 4, 2008.
92
pases como Reino Unido, Alemanha e Frana, que normalmente

apoiam as misses de paz, demonstram restries crescentes. As
misses em locais geograficamente remotos (Chade, Darfur, RDC)
tendem a ampliar mais os custos logsticos e os gastos das Naes
Unidas. Embora no se vislumbre um boicote como o de 1965, o que
ocorrer na prtica que as misses contaro com oramentos cada
vez mais inadequados, na tentativa de fazer economias marginais;
outras operaes, de menor visibilidade poltica, recebero presses
para serem encerradas; e no se pode descartar a hiptese de que
certos Estados advoguem redues em atividades de cooperao e
desenvolvimento, a fim de financiar misses.
Estrutura do Secretariado
Desde os anos 1990, o Secretariado tem sofrido com escassez
de pessoal em Nova York para lidar com as misses. Se comparada
com as estatsticas das foras armadas, as operaes de manuteno
da paz tm razo baixa entre pessoal de apoio e pessoal desdobrado.
Os sucessivos esforos resultaram na criao do DPKO e em vrias
expanses de seu pessoal, a maior delas com base em recomendaes
de Brahimi. Em 2007, o recm-empossado SGNU props a ciso do
DPKO em dois departamentos, com a criao do Departamento de
Apoio ao Terreno (DFS)115. Embora realizada, essa mudana contribuiu
pouco para mitigar a percepo de que o Secretariado atua alm de sua
capacidade e que, em momentos de crise, coloca em risco as operaes
por no dispor de pessoal suficiente. escassez de pessoal soma-
se a dificuldade de coordenao entre o DPKO/DFS e as agncias,
fundos e programas das Naes Unidas que atuam no terreno e so
extremamente ciosos de sua autonomia. Como resultado, comum
haver desinformao e duplicao de funes, o que prejudica a pro
viso de servios essenciais s populaes afetadas por conflitos116.

116 GOWAN, R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08. In: International Peacekeeping, vol. 15,
no 4, 2008.
93
Eduardo Uziel
Doutrina e natureza das operaes

Existe discordncia significativa entre os Estados-membros sobre
como definir os princpios que deveriam guiar as misses de paz e as
atribuies que so ou no adequadas a seus mandatos. De um lado,
os pases em desenvolvimento, como TCCs, insistem no uso do termo
peacekeeping por acreditar que abarca os princpios tradicionais,
sobretudo o consentimento das partes e o uso da fora s em
legtima defesa. Por outro lado, a UE, CANZ e EUA sublinham que as
condies mudaram e que esses princpios devem ser relativizados e
que novas funes (como proteo de civis) devem ser incorporadas
aos mandatos por isso preferem o termo peace operations. Tanto
europeus quanto estadunidenses dispem de doutrinas operacionais
prprias e desejam torn-las mais legtimas ao assemelh-las s
operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Querem, por
exemplo, reconhecer a categoria de UN-mandated operations, na qual
poderiam enquadrar suas prprias misses117. Embora esses debates
tenham uma dimenso, sobretudo, simblica, podem ter reflexos na
definio, pelo CSNU, de mandatos de misses de paz e na capacidade
do Secretariado de execut-los.
Em janeiro de 2009, motivados pela crescente demanda por
misses e como meio de dar continuidade a processos anteriores,
Frana e Reino Unido deslancharam reflexo, no CSNU, sobre as
operaes de manuteno da paz. O esforo focaliza reas como
coordenao estratgica, escassez de recursos e implementao de
lies aprendidas. Os resultados iniciais, contidos em uma declarao
presidencial do Conselho (S/PRST/2009/24), deram poucas contribui
es inovadoras, mas demonstraram interesse em controlar mais de
perto das atividades do Secretariado118.
117 GOWAN, R. The EU still needs UN peacekeepers. Artigo disponvel em: <www.Ecfr.eu/content/entry/
commentary_gowan_the_eu_still_needs_un_peacekeepers.html>. Acesso em: 16 jun. 2008.
118 SECURITY COUNCIL REPORT. UN Peacekeeping Operations. Nova York: Security Council Report, 2009.
94
1.9. Concluses preliminares
O objetivo principal deste captulo 1 foi traar o histrico dos

mecanismos de manuteno da paz e segurana internacionais das
Naes Unidas e avaliar como foram adaptados ao longo das dcadas. Em
outras palavras, tratou-se de uma anlise de como as relaes de poder
no cenrio internacional e suas projees na Organizao permitiram
que essa atuasse nos conflitos. Com base nessa interpretao, possvel
elencar algumas concluses preliminares:
As operaes de manuteno da paz surgiram como uma das
possveis respostas s limitaes ao sistema de segurana
coletiva da Carta. Ao longo das dcadas, seu emprego variou
de funo e de extenso com as configuraes polticas no
sistema internacional;
Apesar das dificuldades nos anos 1990, as misses de paz so
atualmente o principal instrumento de atuao direta das
Naes Unidas em conflitos e desfrutam de certa legitimidade
e de um acordo poltico sobre sua utilidade;
Atualmente, os pases em desenvolvimento so os maiores
contribuintes de tropa e devem permanecer nos prximos
anos como nicos com contribuies prolongadas no tempo
e que abarquem mais de uma misso. Sua atuao poltica na
Organizao carece de coordenao que lhes permita superar
uma postura reativa e que busca ganhos de curto prazo o
que pode ser organizado, em princpio, por potncias mdias
em desenvolvimento;
As misses de paz passaram por fase de expanso que pe
em jogo sua operacionalidade e o prprio consenso poltico
por trs de sua existncia como instrumento privilegiado
do multilateralismo. Os prximos anos devero ser centrais
na definio da utilidade das misses e, por extenso, da
capacidade das Naes Unidas de atuarem significativamente
na manuteno da paz e segurana internacionais.
95
Captulo 2
O Brasil e sua experincia nas operaes de
manuteno da paz
2.1. Introduo
O captulo 1 teve por objetivo acompanhar o desenvolvimento

das Naes Unidas no que diz respeito manuteno da paz e da
segurana. Nesse contexto, focalizou, em particular, as operaes de
manuteno da paz, que ganharam fora, a partir da crise de Suez,
como instrumento que materializava um consenso poltico para
tornar vivel o mecanismo de segurana coletiva que no se produzira
no formato previsto na Carta de So Francisco. Nas dcadas seguintes,
houve significativa oscilao no uso das misses de paz, as quais
retomaram com vigor um papel central para as Naes Unidas a partir
de meados da dcada de 1980 e, sobretudo, aps o fim da Guerra Fria.
As operaes de manuteno da paz variaram em seu significado para
os diversos Estados ao longo dessas dcadas. A posio relativa de
cada pas na Organizao e no cenrio internacional estruturou sua
percepo das misses e seu interesse em participar.
O propsito do captulo 2 explicitar as razes e circunstncias
que levaram o Brasil a participar de vrias das misses de paz e a, de
modo geral, apoiar a implementao desse instrumento das Naes
Unidas. A nfase recair, nesse contexto, no sobre as contribuies
97
Eduardo Uziel
operacionais, administrativas ou doutrinrias do Brasil, mas antes sobre

seus interesses ao decidir contribuir ou ao abster-se de faz-lo como
foi essencialmente o caso no perodo de 1968 a 1988.
A anlise sobre a participao brasileira estar focalizada nos
cinco casos em que o Brasil decidiu ceder tropas para operaes de
manuteno da paz: Suez (UNEF I), Angola (UNAVEM III), Moambique
(ONUMOZ), Timor-Leste (UNTAET/UNMISET) e Haiti (MINUSTAH).
Embora o Brasil tenha enviado militares e/ou policiais a mais de trinta
misses desde 1948, somente nesses casos houve cesso de tropas, isto
, unidades militares formadas, cujo envio dependeu de autorizao
do Congresso Nacional e, por isso, demandou engajamento poltico
maior por parte do Poder Executivo. Adicionalmente, sero feitos
comentrios sobre duas ocasies em que o Brasil cedeu contingentes
para foras multinacionais INTERFET (em Timor-Leste, 1999) e
FMEI (Repblica Democrtica do Congo, 2003).
Ao tratar da contribuio brasileira atual para as operaes de
manuteno da paz, o captulo 2 discute, por fim, a possibilidade e a
convenincia de expandi-la e o interesse de formular uma poltica geral
sobre o tema, bem como a capacidade de o Brasil atuar no mbito das
Naes Unidas para moldar as misses e os rgos que as estruturam.
2.2. A atuao brasileira de So Francisco a Suez
Como afirmou Celso Amorim, a tradio multilateral do Brasil

existe desde antes das Naes Unidas e est diretamente ligada a temas
fundamentais como a defesa da igualdade dos Estados e a democratizao
das relaes internacionais. Essa posio histrica brasileira refletiu-se
na atuao na Conferncia de Haia de 1907 e, nas dcadas posteriores, na
Liga das Naes (LDN)119. Embora na LDN a atuao brasileira tenha
resultado na crise que levou ao abandono da organizao em 1926, o
119 AMORIM, C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: Funag, 2007, p. 5-8.
98
Brasil agiu para assegurar um multilateralismo efetivo, que transcendesse

os privilgios normalmente concedidos s grandes potncias. A histria
da retirada brasileira justamente a da busca por um organismo que
atendesse s demandas no s dos militarmente poderosos, mas
tambm valorizasse o princpio da igualdade soberana120.
Em meados da dcada de 1940, o Brasil inseria-se em um
contexto regional latino-americano que percebia de modo muito
particular o papel da Organizao que se queria criar. O Brasil e os
demais Estados do continente tinham tradio de utilizar os foros
coletivos para tentar mitigar a influncia de pases mais poderosos,
seja os europeus, seja os EUA. Mas o crescimento (real ou imaginado)
do comunismo internacional ao fim da Segunda Guerra trazia a
preocupao de que a Amrica Latina poderia ser entregue prpria
sorte pelos EUA, que dariam prioridade a interesses europeus.
A reunio no Mxico, que precedeu a Conferncia de So Francisco, e
seu documento final, a Ata de Chapultepec, testemunham a posio
latino-americana. Embora se trate de um dos documentos fundadores
da aliana defensiva hemisfrica, do ponto de vista das Naes Unidas,
os pases da sub-regio procuravam resguardar-se da eventual perda
de princpios j assentados. De modo no totalmente consciente,
preparavam-se para agir como grupo na Organizao121.
Apesar da relutncia quanto ao impacto das Naes Unidas sobre
o continente, o Brasil no deixou de se constituir em interlocutor
construtivo. Como nico contribuinte de tropas para a campanha
aliada na Europa, foi chamado a opinar em 1944 sobre o anteprojeto de
Dumbarton Oaks e revelou preocupao com a falta de princpios gerais
que vigorassem alm do mero realismo poltico122. Em So Francisco,
120 BARACUHY, B. Vencer ao Perder: a natureza da diplomacia brasileira na crise da Liga das Naes (1926). Braslia:
Funag/IRBr, 2005, p. 79-80.
121 ATKINS, G. P. Latin America and the Caribbean in the International System. Boulder: Westview Press, 1999,
p. 244-245. UNITED STATES ARMY. Act of Chapultepec. In: Documents Pertaining to American Interest in
Establishing a Lasting World Peace: January 1941-February 1946. Carlisle Barracks: Army Information School,
1946.
122 GOMES, H. A Conferncia de So Francisco e a Atuao de Leo Velloso. In: Revista Brasileira de Poltica
Internacional, no 49/50, 1970, p. 24-26.
99
Eduardo Uziel
teve por base a ideia de que militaria em favor da igualdade dos

membros da Organizao, sem levar esse princpio, porm, ao limite
de impedir seu estabelecimento123. Essa percepo brasileira est na
raiz do papel que o pas ainda representa nas Naes Unidas, de Estado
moderado, que se v como ator autnomo e promotor de consensos.
Na Conferncia, o Brasil esteve diretamente envolvido em
questes centrais do mecanismo de segurana coletiva: 1) Advogou
a insero de clusulas que permitissem a legtima defesa individual
ou coletiva, processo que resultou no artigo 51 da Carta; 2) Insistiu
na inconvenincia do veto e tentou limitar seu escopo. Estando claro
que esse era um ponto inarredvel para os Cinco Grandes, aderiu a
seu princpio guia de privilegiar o estabelecimento da Organizao;
3) Atuou para deixar claro que a Assembleia Geral tambm disporia
de competncias, ainda que subsidirias, na rea de paz e segurana;
4) Foi instrumental na formulao do texto que viria a constituir o
artigo 2.7, que veda s Naes Unidas interferirem em assuntos
internos aos Estados; 5) Sustentou que a nova Organizao deveria ter
uma vocao universal, exigindo dos membros apenas adeso a seus
princpios e propsitos. No que concerne ao funcionamento das Naes
Unidas, o Brasil foi particularmente afeito ideia de conferncias de
reviso peridicas, que pudessem, talvez, lhe conduzir ao almejado
assento permanente no Conselho de Segurana.
A delegao brasileira atuou, com frequncia, em coordenao
com os pases latino-americanos e com outros Estados de porte mdio,
como o Canad e a Austrlia. Seus argumentos e iniciativas centraram-
se na ideia de que era fundamental estabelecer a Organizao, mas que
ela no teria utilidade se no contasse com o assentimento substantivo
no s das grandes potncias, mas tambm dos Estados-membros
123 Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia das Naes Unidas para Organizao Internacional. Rio de Janeiro:
Ministrio das Relaes Exteriores, 1945. Todas as observaes seguintes so baseadas diretamente nesse
relatrio do Ministro Pedro Leo Velloso, a no ser que o contrrio seja indicado.
100
mdios e pequenos. Essa liderana construtiva foi reconhecida em

vrias ocasies pelos delegados dos EUA124.
Nos primeiros anos das Naes Unidas, o Brasil foi bastante
ativo e ocupou assento eletivo no CSNU nos binios 1946-1947,
1951-1952 e 1954-1955. Nos debates sobre a Resoluo Uniting for
Peace, em 1950, defendeu que se adotasse esse procedimento, porque
tinha interesse em desentravar o processo decisrio na rea de paz
e segurana e porque a mudana ia ao encontro dos argumentos
favorveis a maior protagonismo da AGNU, propalados desde 1945.
Nos rgos como ECOSOC, o Brasil buscava assegurar objetivos mais
concretos, sobretudo relacionados ao desenvolvimento e cooperao
tcnica. No CSNU, havia um multilateralismo de prestgio, sem que
fossem questionados os possveis benefcios ao pas. Mas a atuao era,
de modo geral, independente, voltada para construir pontes, mas sem
antagonizar com os EUA125. Esse ativismo seria refletido na deciso de
participar da misso de paz em Suez (UNEF).
As razes do Brasil para atuar em Suez podem ser inseridas em
seu histrico na Organizao e tambm nos processos pelos quais ela
passava naquele momento. Do ponto de vista da poltica dentro das
Naes Unidas, os ento recentes mandatos no CSNU parecem ter
infludo na deciso. Em 1956, o Brasil completara seu terceiro mandato
no Conselho; nos binios 1951-1952 e 1954-1955, relevantes decises
foram tomadas, com voto favorvel brasileiro, sobre o Oriente Mdio.
Nesse contexto, havia uma percepo de que o desenrolar do processo
era parcialmente responsabilidade brasileira. Quando sobreveio a
crise, o Brasil votou favoravelmente s resolues da AGNU. Ainda que
no fosse articulador original da UNEF, foi cedo convidado para dela
tomar parte, assim como dos comits de monitoramento126.
124 UNITED STATES OF AMERICA. Foreign Relations of the United States 1945 Diplomatic Papers. Volume I General:
the United Nations. Washington: Government Printing Office, 1967, p. 773, 784, 917 e 1198.
125 BUENO, C. A poltica multilateral brasileira. In: CERVO, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora
da Universidade de Braslia, 1994, p. 61-72.
126 SANTOS, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In: Brasil e Israel Diplomacia e Sociedade.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, p. 34-38.
101
Eduardo Uziel
Houve outras razes para a participao brasileira na UNEF,

que se relacionam justamente aos processos em curso na Organizao
naquele momento. A anlise da Exposio de Motivos encaminhada
ao Congresso Nacional para solicitar autorizao para envio de
contingente elucidativa. Em primeiro lugar, sobressai a percepo
de que o Conselho estava bloqueado pelo veto franco-britnico e
que a deciso fora tomada com base na Resoluo Unio Pr-Paz
(Uniting for Peace), a qual contara com apoio brasileiro porque daria
maior efetividade de ao ao sistema mundial de segurana coletiva.
Em segundo lugar, o Secretrio-Geral havia formulado a proposta
de uma fora de paz, que contou com endosso da Assembleia Geral
e decidiu convidar o Brasil para integr-la. Em terceiro lugar, o
Brasil no se poderia furtar a ajudar na manuteno da paz em rea
crucial como o Oriente Mdio, visto ser pas de tradio pacifista e
defensor da justia, cuja disposio de agir deveria estar clara a todos
os outros Estados porque fora colocado em posio de destaque
em relao aos pequenos pases integrantes das Naes Unidas127.
Esse arrazoado demonstra que o Brasil se engajava nos processos
polticos que permitiam a formao da UNEF: favorecia o forta
lecimento da Assembleia Geral e a atuao incisiva de pequenos e
mdios Estados; reconhecia o papel de relevo do Secretrio-Geral
e dispunha-se a auxili-lo. A contribuio brasileira derivaria do
interesse de consolidar a capacidade operativa da Organizao e de
projetar-se no interior dela como ator relevante, como Estado que
naquele momento passava por momento de crescimento econmico
acelerado e fase democrtica, caracterizada pelo otimismo.
Os debates no Congresso foram acirrados, a comear pela
necessidade de adotar lei que viabilizasse o envio de tropas ao exterior
em tempos de paz (Lei 2.953/1956, ainda vigente)128. Nos debates
127 Exposio de Motivos SG/DPC/DPo/182/602.04, de 8/11/1956.

128 ARINOS F., A. Diplomacia Independente um legado de Afonso Arinos. So Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 98-104;
SENADO FEDERAL. Pareceres 888 e 889. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1954; e
CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto no 2.652. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1952.
102
propriamente sobre Suez, as crticas da UDN de Carlos Lacerda fizeram

aflorar questionamentos que se repetiriam no futuro: 1) eventual
envolvimento do Brasil em conflito generalizado que se originasse
em Suez; 2) uso manipulador das tropas brasileiras para legitimar
interesses das grandes potncias; 3) existncia de double standards
porque no se desdobrava fora na Hungria sob ocupao sovitica;
4) desperdcio de recursos que poderiam ser utilizados internamente
e que oneravam excessivamente o Errio; 5) desvio de funo das
tropas brasileiras para misso de guerra. Prevaleceram, porm, os
argumentos governistas de que o Brasil deveria mostrar disposio
prtica correspondente a seu voto na Assembleia Geral e no se deveria
isolar de um esforo internacional, que geraria grande prestgio para o
pas. Aps a considerao de mais de quarenta emendas, foi adotado
o Decreto Legislativo 61/1956, que circunscrevia a participao do
Brasil ao carter pacfico da misso e ao consentimento das partes, em
linha com as propostas do Secretrio-Geral Dag Hammarskjld129.
O envio do batalho brasileiro a Suez resultaria em presena na
UNEF at 1967, quando de seu trmino, apesar de certos percalos.
Nesses anos, a contribuio para misses de paz integrou-se ao
discurso diplomtico brasileiro como parte da contribuio do pas
ao xito da Organizao e manuteno da paz. Foram enviados
tambm brasileiros ao Congo (ONUC) e a Irian Ocidental (UNSF) nesse
perodo, embora sem se constituir contingente significativo. A partir
de 1968, um ano aps a retirada da UNEF, contingncias internas e
externas levariam a um retraimento da participao do Brasil tanto
nas misses de paz quanto no CSNU130.
129 Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 14/11/1956, p. 11187-11192; Dirio do Congresso Nacional (Seo
I), 15/11/1956, p. 11237-11248 e 11283-11284; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 20/11/1956,
p. 9-20; e Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 21/11/1956, p. 11514-11526.
130 SANTOS, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In: Brasil e Israel Diplomacia e Sociedade.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, p. 39-40. FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes
de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, 199-203. AGUILAR, S. O Brasil em Misses de
Paz. So Paulo: Usina do Livro, 2005, p. 26-27. SEIXAS CORRA, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006).
Braslia: Funag, 2007, p. 140-144.
103
Eduardo Uziel
2.3. Ocaso e ressurgimento do ativismo brasileiro
Como indicado no captulo 1, o fim da dcada de 1960 teste

munhou nas Naes Unidas uma convergncia de posies entre EUA
e URSS que reservaram as decises do Conselho de Segurana e as
operaes de manuteno da paz para casos especficos e limitados
como no Oriente Mdio onde um eventual choque entre eles poderia
escalar para um conflito generalizado. O Brasil percebeu agudamente
esse fenmeno, que permeava toda a Organizao e passou a evitar
compromissos mais especficos tanto nas misses de paz quanto no
CSNU. Esse processo, porm, no foi uma reao automtica e tomou
vrios anos para se consolidar. Antes, porm, de abordar esses aspectos
da poltica internacional nas Naes Unidas, convm assinalar questes
internas ao Brasil que influram nessa atitude.
Embora o advento do regime militar em 1964 tenha criado certa
desconfiana por parte dos novos governantes brasileiros a respeito
das Naes Unidas, no ocasionou a retirada das tropas de Suez, e o
Brasil no s encerrou seu quarto mandato no CSNU em 1964, mas
tambm exerceu o quinto no binio 1967-1968. Fator mais influente
para o gradativo desinteresse pelos foros multilaterais de paz e
segurana parece ter sido a situao da retirada brasileira de Suez em
1967. A tropa foi uma das ltimas a ser evacuada e viu-se vtima dos
combates entre israelenses e egpcios, contando inclusive com vtimas
fatais. Pode-se aduzir que, a partir de 1968, com o recrudescimento da
represso poltica, materializada no AI-5, consolidou-se a percepo,
que duraria ao menos at 1974, de que a funo principal das Foras
Armadas era combater os inimigos internos do regime e no de atuar
no exterior131.
131 BUENO, C. A poltica multilateral brasileira. In: CERVO, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora
da Universidade de Braslia, 1994, p. 91-99. Entrevistas com diplomatas brasileiros. SOTOMAYOR, A. Why
States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-Military Relations and its
effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. Paper presented at the annual meeting
of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention
Center, Philadelphia, PA, Aug 31, 2006, p. 19. Disponvel em: <http://www.allacademic.com/meta/p151571_
index.html>. Acesso em: 24 maio 2009.
104
Ainda que esses fatores internos tenham peso considervel,

o Brasil parece ter sido guiado nos anos subsequentes, sobretudo,
por seu entendimento de que havia um congelamento do poder
mundial, levado a cabo pelo misto de rivalidade e cooperao
entre EUA e URSS como Arajo Castro explicitou em palestras e
discursos no perodo de 1968 a 1971. Nesse sentido, desde a crise dos
msseis de 1962, evoluiu uma nova atitude de copresidncia entre
as superpotncias que resultou na dtente, na assinatura do Tratado
de No Proliferao (TNP) e no imobilismo no CSNU em um caso
como o da Tchecoslovquia. As Naes Unidas caram em uma crise
gerada por sua aparente incapacidade de atuar de modo significativo
para promover a paz. O Conselho de Segurana passou a ser vtima
da busca perene de um consenso fugidio, que gerava textos incuos.
A presena no rgo de Estados sem capacidade real de contribuio
para a paz apenas radicalizava o problema. A AGNU permanecia como
foro relevante, mas cuja funo era estimular o debate132. Dentro desse
quadro, o Brasil encontrava poucas razes para desempenhar papel
mais ativo. Por um lado, no tinha problemas imediatos de segurana
externa ou de fronteiras e, desse modo, no via necessidade de influir
em decises especficas do CSNU. Por outro lado, havia sempre o
receio de que eventual candidatura ao rgo pudesse no ser exitosa
e ainda submeter ao escrutnio internacional um pas que vivia em
regime de exceo133.
Dentro desse arcabouo em que era estruturada a poltica multi
lateral brasileira, as operaes de manuteno da paz continuavam a ser
consideradas relevantes. As experincias do Congo (ONUC), da retirada
de Suez e da crise financeira-institucional de 1965, porm, sugeriam
que se tratava de uma fonte de controvrsias e no de solues para os
132 ARAJO CASTRO, J. A. As Naes Unidas e a Poltica de Poder. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional,
no 49/50, 1970, p. 39-50. Do mesmo autor, ver The United Nations and the Freezing of the International Power
Structure. In: International Organization, vol. 26, no 1, 1972. Fundamentos da Paz Internacional: Balana de
Poder ou Segurana Coletiva. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, no 49/50, 1970.
133 Entrevistas com diplomatas brasileiros.
105
Eduardo Uziel
dilemas da Organizao134. Como resultado desse modelo de atuao

e da conjuntura internacional, o pas ausentou-se das misses de paz e
do Conselho de Segurana por vinte anos, entre 1968 e 1988, e preferiu
valorizar os rgos das Naes Unidas ligados ao desenvolvimento
econmico, tais como a UNCTAD e o ECOSOC.
No Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz
(C-33)135, o Brasil permaneceu at 1977. Dava continuidade aos
argumentos, propalados desde o debate geral de 1964, de que as
misses de paz deveriam ser normatizadas claramente o que
poderia ser feito pela incluso de um Captulo VI e meio136.
Procurou articular-se com outros pases mdios (Argentina, Egito,
ndia, Nigria e Paquisto), para avanar propostas que superassem
o impasse causado pelos membros permanentes do CSNU ou forar
uma mudana no Comit. No incio de 1977, porm, foi tomada a
deciso de que o Brasil deixaria o C-33, porque no havia espao real
para negociaes, os debates eram pouco transparentes e os quatro
membros permanentes representados (a China s ingressou no
Comit em 1988) no tinham interesse em obter avanos. Ademais,
o Brasil no mais contribua para as misses, e a interao no C-33
lhe causava desgaste considerado desnecessrio. Reconhecia-se,
assim, o carter limitado das operaes de manuteno da paz
naquele momento e o fato de que as discusses no Comit no
poderiam superar a ausncia de consenso poltico no Conselho de
Segurana137.
134 ARAJO CASTRO, J. A. O continente americano dentro da problemtica mundial. In: Revista Brasileira de
Poltica Internacional, vol. XIV, no 53-54, 1971, p. 19-20.
135 O Comit foi integrado originalmente, em 1965, por 33 membros e no foi expandido at 1988, com a
incluso da China. Assim, nos primeiros vinte anos de funcionamento, era conhecido como C-33; depois da
adeso chinesa, passou a se chamar C-34, designao que ainda conserva, apesar de contar com mais de cem
membros.
136 SEIXAS CORRA, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: Funag, 2007, p. 191-199.
137 Pela Deciso 32/318, o Brasil foi substitudo pela Guatemala. Letter dated 19 December 1977 from the
Permanent Representative of Brazil to the United Nations addressed to the Secretary-General (A/32/493). Nova
York: Naes Unidas, 1977.
106
Como registram os trabalhos de Canado Trindade e de Sennes,

o Brasil no integrou o CSNU no perodo tratado, mas fez-se presente
quando estavam em jogo questes de seu interesse138. Essa postura
modificou-se a partir de meados da dcada de 1980. No cenrio
mundial e nas Naes Unidas, ocorria o desbloqueio do CSNU, e
a Organizao passava a atuar em novos teatros, o que permitia a
multiplicao das operaes de manuteno da paz (vide captulo 1).
Internamente, o Brasil redemocratizava-se, e a participao em foros
multilaterais ganhava um novo sentido. Menos constrangido pelo
fim do regime autoritrio, o Brasil retomou seu ativismo nas Naes
Unidas e lanou candidatura para o CSNU no binio 1988-1989, bem
como lentamente voltou a participar de misses de paz. Engajou-se na
revitalizao da Organizao e utilizou-a para reinserir-se em diversos
debates internacionais dos quais se isolara, como aqueles sobre direitos
humanos e meio ambiente139.
Nos vinte anos em que esteve ausente, no s as misses mudaram
de formato, mas tambm o Brasil perdeu a prtica e o conhecimento
necessrio para enviar militares, tanto do ponto de vista dos
procedimentos das Naes Unidas quanto do uso da legislao interna
brasileira. A contribuio dada a partir de 1988 dependeu da lenta
reconstruo das ligaes entre os ministrios militares e o Itamaraty
e entre a Misso em Nova York e as reas responsveis na Organizao.
Era necessrio esclarecer a natureza jurdica e poltica dessas operaes
e entender melhor o interesse brasileiro em participar.
Inicialmente, o Brasil escolheu enviar observadores militares,
civis e policiais e s em 1993 retomou o desdobramento de tropas.
Foram traados alguns critrios informais para escolher as misses
138 TRINDADE, A. A. C. The positions of Brazil in the political organs of the United Nations. In: Rvue de
Droit International de Sciences Diplomatiques et Politiques, vol. 61, no 4, 1983, p. 311-319 (parte I) e vol. 62,
no 1, 1984 (parte II), p. 1-26. SENNES, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de
Segurana da ONU: um estudo sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica, USP, So Paulo, 2001, p. 96-100.
139 SEIXAS CORRA, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: Funag, 2007, p. 441-443. BUENO,
C. A poltica multilateral brasileira. In: CERVO, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora da
Universidade de Braslia, 1994, p. 121-122.
107
Eduardo Uziel
e o tipo de participao: 1) identificao de ganhos com o envio

(experincia militar, adensamento de relaes bilaterais, apoio
poltico em outros foros); 2) preferncia pelo envio de observadores,
porque tropas exigiam considerveis esforos polticos e logsticos;
3) escolha de operaes de manuteno da paz em que o uso da fora
fosse claramente circunscrito. Conforme evolua a prtica, tambm
se aprimoravam os critrios e, em meados dos anos 1990, j havia
mais clareza sobre a importncia e a natureza das misses. O Brasil
privilegiava alguns fatores: a) uso na preveno ou soluo pacfica de
conflitos; b) regras claras para eventual emprego da fora e mandatos
exequveis; c) comedimento ao desdobrar as misses, que no
devem ser consideradas como panaceia; d) necessidade de consultas
constantes com os contribuintes de tropas e valorizao do papel da
Assembleia Geral e do C-34140.
Gradativamente, o Brasil retornou s misses de paz e ao C-34,
como foro da AGNU com competncia para debat-las. Em 1997,
juntamente com outros 59 pases, ingressou no Comit como membro
pleno, aps vinte anos de ausncia141. Entre 1988 e 2008, o Brasil enviou
militares, policiais e civis para cerca de 30 operaes de manuteno da
paz, em locais como Angola, Moambique, Timor-Leste, El Salvador,
Macednia, Crocia, Bsnia-Herzegovina, Chipre, Libria, Ruanda,
Etipia-Eritreia, Saara Ocidental, Chade e Haiti. As contribuies com
tropas ficaram restritas, porm, aos casos de Angola, Moambique,
Timor-Leste e Haiti, que sero discutidos na prxima seo142.
140 Entrevistas com militar e diplomata brasileiros. TRINDADE, A. A. C. A Constituio de Misses de

Observao e Foras de Paz ou Emergncia para Operao Internacional Luz do Direito Internacional
Pblico e do Direito Interno Brasileiro. In: Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado
Federal, 2004 (vol. VIII). FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes
Unidas. Braslia: Funag, 1999, p. 260-264.
141 Members of the Special Committee on Peacekeeping Operations. Note by the Secretariat (A/AC.121/2008/CRP.2).
142 A lista de misses at 1999 pode ser encontrada em FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de
Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, p. 201-203; relao das contribuies mais
recentes mantida pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
108
2.4. As decises brasileiras de enviar tropas para misses de paz
O retorno do Brasil s operaes de manuteno da paz gerou

interesse pelo processo decisrio interno e pela legislao pertinente.
Passou-se a discutir, desde incio da dcada de 1990, os interesses do
Brasil em tomar parte das operaes e o melhor modo de insero
do pas nas decises da Organizao.
Atualmente, uma deciso brasileira de enviar tropas para misses
de paz envolve o Ministrio das Relaes Exteriores, o da Defesa, o
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a Presidncia da
Repblica e o Congresso Nacional. Normalmente, quando ainda est
em cogitao o estabelecimento ou expanso de uma operao, as
Naes Unidas formulam consulta informal Misso do Brasil em
Nova York, que tece consideraes sobre a convenincia poltica e as
repassa Secretaria de Estado. Nessa fase preliminar, estabelece-se
dilogo com o MD, a fim de averiguar a disponibilidade de tropas, e com
a Presidncia, para verificar a viabilidade do envio do ponto de vista
da poltica interna. Caso seja possvel concordar, feita sinalizao
para as Naes Unidas, de modo a obter um pedido formal. Este ser
objeto de uma Exposio de Motivos Conjunta entre MRE e MD, que
ser encaminhada por uma Mensagem do Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional. Cabe ao Legislativo, na forma da Lei 2.593/1956,
aprovar, por Decreto Legislativo, o envio da tropa e suas dimenses.
A legislao em vigor no especifica esse cursus, que foi estabelecido na
prtica, com base na experincia adquirida desde 1988143.
Tanto diplomatas quanto militares envolvidos no processo de
envio de tropas reconhecem a legitimidade desse procedimento, mas
identificam diversas dificuldades: 1) existe uma baixa institucionalidade,
visto que as etapas no esto previstas em uma norma e podem ser
contornadas ou questionadas. Ademais, o progresso da deciso
143 Palestra de Elias M. Rodrigues Filho, em IV Reunio de Estudos Operaes de Paz. Braslia: Gabinete de
Segurana Institucional, 2005, p. 27; entrevista com militar brasileiro.
109
Eduardo Uziel
depende de constantes presses polticas, sobretudo junto a rgos

que no esto diretamente envolvidos no tema (como o MPOG ou a
Casa Civil da Presidncia); 2) ainda nesse campo, persiste uma aguda
dependncia das relaes pessoais entre os responsveis pelo tema
para que um pedido seja processado; 3) o Congresso normalmente
no recebe informaes sistemticas sobre os conflitos tratados e as
misses de paz e depende de notcias da imprensa; 4) como resultado
dos fatores anteriores, frequente que a deciso seja morosa e acabe
no atendendo s expectativas das Naes Unidas, que necessitam
de mobilizar contingentes com celeridade144.
Entre 1993 e 2005 foram delineadas diversas propostas de
mudana na legislao e no processo decisrio, a fim de otimizar
a participao brasileira em misses de paz. Seu sentido geral era
de delimitar mais claramente as competncias dos diversos rgos
estatais e facultar ao Executivo maior margem de manobra, a fim
acelerar o processo de envio de tropas. As principais propostas
foram o estabelecimento de um Grupo de Trabalho Interministerial,
em 1993, a apresentao do Projeto de Lei 4.380-A, de 1994, a
promulgao da Lei 10.937/2004 e a iniciativa de criar uma comisso
interministerial sobre misses de paz, em 2004/2005. Com exceo
da Lei 10.937 (que trata, sobretudo, de temas administrativos),
as propostas modificando a legislao ou o processo decisrio no
chegaram a ser adotadas145.
Os debates, porm, so teis para entender as motivaes
brasileiras em tomar parte nas misses. Em seus arrazoados,
os membros do Executivo e do Legislativo que tomaram parte
das consideraes elencam os interesses do Brasil em participar das
operaes de manuteno da paz do ponto de vista de sua insero
internacional. A anlise do conjunto dos casos permite listar as
144 Entrevistas com diplomatas e militares brasileiros.

p. 233-240.
110
seguintes motivaes: 1) inserir plenamente o pas no mecanismo de

segurana coletiva das Naes Unidas, que voltou a ser atuante aps
o fim da Guerra Fria; 2) aumentar a influncia brasileira nos rgos
de tomada de deciso das Naes Unidas; 3) cumprir os preceitos que
regem as relaes internacionais do Brasil constantes do artigo 4o da
Constituio Federal; 4) reforar a prpria ideia de multilateralismo e
inserir os interesses brasileiros entre aqueles que orientam as decises,
inclusive para minimizar questes como o double standards do CSNU;
5) validar a candidatura brasileira a membro permanente do Conselho
de Segurana; 6) aproveitar oportunidades de cooperao identificadas
no curso da implementao dos processos de paz; 7) proporcionar
maior experincia internacional para as Foras Armadas146.
Se essas formulaes mais abstratas, voltadas para o processo
regulatrio, fornecem um quadro dos interesses e motivaes do
Brasil em tomar parte de operaes de paz em geral, necessrio
analisar as ocasies recentes em que o Brasil efetivamente desdobrou
tropas, a fim de verificar, nos casos concretos, os critrios de escolha
das misses nas quais foram desdobradas tropas brasileiras147. Nesse
contexto, ser analisado o processo decisrio brasileiro nas misses
de paz em Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti, alm das
foras multinacionais em Timor-Leste e na Repblica Democrtica
do Congo (RDC).
2.4.1. Moambique ONUMOZ
Em dezembro de 1992, a Resoluo 797 (1992) do CSNU

criou a ONUMOZ para apoiar o processo de paz em Moambique.
A poucos dias de iniciar novo mandato eletivo no Conselho, o Brasil
reagiu positivamente sondagem do Secretrio-Geral Boutros-Ghali
146 Exposio de Motivos no 157/DNU-MRE, de 5/5/1993; Exposio de Motivos no 421/DNU-MRE, 18/10/1993;

Projeto de Lei 4.380-A. Braslia: Senado Federal, 1994; Exposio de Motivos no 256/MD, de 12/5/2004.
111
Eduardo Uziel
sobre possibilidade de envio de tropas. O SGNU chegou a comentar

que gostaria que esse fosse o incio de um aumento significativo
das contribuies brasileiras para as misses de paz. Internamente,
porm, tratava-se da primeira ocasio desde Suez (a UNEF encerrara
suas atividades em 1967) em que o Brasil mobilizaria tropas. Havia
muitas dvidas sobre como proceder quanto ao trmite do pedido
ou ao financiamento e organizao administrativa do contingente.
Ademais, era necessrio verificar se havia tropa treinada e equipada.
Como resultado, vrios meses passaram-se at que uma autorizao
fosse solicitada ao Congresso Nacional148.
A exposio ao Legislativo sobre os interesses brasileiros
envolvidos no envio da tropa listava alguns elementos: 1) atender
a uma solicitao do SGNU para incrementar a contribuio que
era prestada ao processo de paz em Moambique por meio de
observadores militares; 2) dar cumprimento aos dispositivos do artigo
4o da Constituio Federal; 3) assumir posio ativa na superviso
multilateral da pacificao da frica Austral; 4) adensar as relaes
com Moambique e com os pases africanos de idioma portugus.
O Congresso recebeu bem a proposta e a endossou na forma do
Decreto Legislativo 15/1994 e, apesar da demora na adoo, concordou
com o arrazoado do Executivo, tendo os parlamentares aduzido
algumas razes: a) manter a tradio no envio de tropas objetivando a
paz; b) solidarizar-se com um pas e um continente de traos culturais
e histricos comuns; c) elevar a imagem brasileira no exterior;
d) prover experincia para as Foras Armadas. Parlamentares, porm,
contrapuseram algumas preocupaes, sobretudo a necessidade de
atentar para outros temas da agenda internacional e importncia
de que o Brasil atuasse no exterior em estrito cumprimento da
Constituio149.
148 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1993); Exposio de Motivos no 441/DNU/
DAF-II/SRC/SGPL-MRE-PEMU ONU PGUE ONUMOZ, 27/10/1993; entrevista com diplomata brasileiro.
149 Mensagem no 826 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 5/11/1993; Dirio do Congresso
Nacional (Seo I), 10/2/1994, p. 1770-1773.
112
Alm das motivaes alinhadas, a contribuio para a ONUMOZ

explicita o carter inicial da retomada do envio de tropas pelo Brasil.
O tempo excessivo entre a solicitao e a chegada ao terreno marcante
e foi responsvel pelos militares brasileiros atuarem em locais
particularmente ermos. Outros pontos importantes so a limitao de
um ano para a permanncia, que teria que ser renovada, e a indefinio
do nmero especfico de militares, preferindo autorizar uma unidade
(batalho), que poderia variar em composio.
2.4.2. Angola UNAVEM III
A proximidade no tempo fez que os procedimentos empregados

no caso do pedido de autorizao de envio de tropas para Angola na
UNAVEM III fossem semelhantes aos da ONUMOZ. Estabelecida como
desenvolvimento das misses anteriores para monitorar o processo de paz,
a UNAVEM III necessitava de tropas, que foram solicitadas ao Brasil mesmo
antes do estabelecimento da misso. Em Nova York, a Misso brasileira
procurou assegurar-se de que o Secretariado permitiria ao Brasil uma
escolha sobre com que tropas contribuir e de que o Acordo de Lusaca, que
embasava a nova fase da UNAVEM, seria realmente aceito pelas partes150.
A Mensagem ao Legislativo, mutatis mutandis, recuperou a argu
mentao utilizada no caso de Moambique sobre adensamento de
relaes com a frica e com os pases lusfonos. Agregou, entretanto,
trs aspectos anunciados como interesses concretos do Brasil
que poderiam ser promovidos com o desdobramento de tropas:
1) o Atlntico Sul seria nossa esfera imediata de ao internacional
e seria necessrio contribuir para superar conflitos na sub-regio;
2) haveria estreitos laos de cooperao com Angola que caberia manter;
3) e seria possvel fortalecer a postulao a membros permanente do
CSNU. O Congresso aprovou o Decreto Legislativo no 31/1994 sem
muito agregar ao texto, endossando as razes do governo151.

151 Mensagem no 1.090 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 30/11/1994; Exposio de Motivos
Interministerial no 589 MRE/EMFA, 30/11/1994; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 7/12/1994,
p. 14983-14984.
113
Eduardo Uziel
2.4.3. Timor-Leste UNTAET (2000)/UNMISET (2004)
O envio de tropas brasileiras para operaes de manuteno

da paz em Timor-Leste pode ser tratado em dois momentos152.
Em 2000, aps a retirada da Indonsia e a expulso das milcias
que assolaram o pas, o CSNU criou uma administrao transitria
(UNTAET), que incorporou parte das tropas cedidas anteriormente
para a fora multinacional (INTERFET). Em 2004, a misso de paz em
que se transformara a UNTAET, a UNMISET, entrou em sua fase final,
e o Brasil foi chamado a ampliar seu contingente, sendo o tema objeto
de nova consulta ao Congresso Nacional.
Em sua primeira solicitao, o Executivo explicava que as tropas
brasileiras j estavam em Timor-Leste desde 1999, com permisso
legislativa, e afirmava que o pas tinha interesse em manter um
papel ativo no processo poltico timorense. Ademais, seria necessrio
demonstrar solidariedade quele povo irmo. Os parlamentares
acolheram favoravelmente as razes apontadas e aduziram ser
necessrio ao Brasil trabalhar para reintroduzir o portugus em
Timor-Leste. Nos debates tambm elencado um interesse adicional,
o de promover a atuao de empresas brasileiras no territrio sob
administrao das Naes Unidas, o qual poderia ajudar a abrir as
portas do mercado do Oriente, por meio de um grande entreposto.
O Decreto Legislativo no 10/2000 afinal aprovou, sem dificuldades,
o envio de setenta policiais do exrcito. A nica objeo foi de que o
Brasil deveria contribuir com contingente maior153.
Em abril de 2004, o CSNU decidiu reduzir a UNMISET e estender
seu mandato por um ano. Nesse contexto, o Brasil foi convidado a
expandir sua contribuio, tornando-se o maior contribuinte nessa
fase final, com 125 militares. Os debates sobre o tema ocorreram
152 A cesso de tropa brasileira para a fora multinacional que atuou em Timor-Leste em 1999 ser tratada
separadamente, na subseo 2.4.5.
153 Dirio da Cmara dos Deputados, 24/2/2000, p. 9130-9131, 9148 e 9270-9274; Dirio do Senado Federal,
25/2/2000, p. 3549-3551; entrevista com militar brasileiro.
114
paralelamente aos do Haiti (subseo 2.4.4.), mas foram muito menos

controversos. O Executivo apresentou como interesses a continuidade
da presena brasileira no processo de formao nacional timorense e o
adensamento dos laos com um pas de lngua portuguesa. Referiu-se
tambm ao fato de que o Brasil exercia, naquele momento, mandato
eletivo no CSNU, foro em que defendia os interesses de Timor-Leste.
Sugeria, desse modo, que a contribuio com tropas fortaleceria nossa
posio negociadora no Conselho de Segurana (vide captulo 4). Em
suas consideraes, o Congresso acolheu o arrazoado do Executivo
e aduziu alguns interesses brasileiros: 1) cumprir os preceitos do
artigo 4o da Constituio, tais como prevalncia dos direitos humanos
e autodeterminao dos povos; 2) contribuir para a assistncia
humanitria; 3) fortalecer o sistema multilateral de soluo de
controvrsias; 4) citando o livro de Paulo R. C. T. da Fontoura, um
parlamentar sugeriu a importncia de permitir o adestramento das
Foras Armadas e valorizar seu papel frente sociedade154.
O Decreto Legislativo no 206/2004 foi aprovado sem oposio
no Congresso Nacional, ainda que o CSNU no tivesse adotado uma
resoluo sobre o tema at a data de incio dos debates. Permeou
a considerao da matria a percepo de que o compromisso
do Brasil com Timor-Leste era antigo, uma questo de apoio
autodeterminao, e de que a tropa brasileira no estaria intervindo
em assuntos internos timorenses.
2.4.4. Haiti MINUSTAH
Em fevereiro de 2004, o CSNU autorizou uma fora multi

nacional (FMI) a agir no Haiti e anunciou que estabeleceria uma
operao de manuteno da paz para dar continuidade ao trabalho
de estabilizao do pas. O Brasil, que no integrou a FMI, mas
154 Exposio de Motivos Interministerial no 122 MRE/MD, de 4/5/2004; Dirio da Cmara dos Deputados,
14/5/2004, p. 22029-22030; e Dirio do Senado Federal, 18/5/2004, p. 14916-14921 e 15244-15246.
115
Eduardo Uziel
era membro eletivo do Conselho de Segurana e votou a favor da

Resoluo 1529 (2004) sobre o Haiti, anunciou, dias depois, que teria
interesse em dar contribuio substantiva para a futura misso e,
possivelmente, indicar o comandante de seu componente militar155.
A possibilidade de ceder 1.200 militares para a nova misso (a ser
conhecida como MINUSTAH) criou controvrsia na opinio pblica e
no Congresso Nacional, a qual no conhecia paralelo desde Suez. H
que se notar que a polmica no derivava da quantidade de tropas
cedidas para Angola o Brasil enviara mais de mil militares por
semestre (UNAVEM III). Tambm no decorria do momento poltico
internacional, porque a ampliao do contingente em Timor-Leste
foi proposta ao mesmo tempo em que o pas considerava desdobrar
tropas no Haiti e no gerou dificuldades.
Em suas argumentaes em favor do envio de tropa, os
Ministros de Estado das Relaes Exteriores e da Defesa alinharam
interesses diversos para o Brasil integrar a MINUSTAH. Chama
ateno o fato de que houve nfase em aspectos institucionais, embora
fossem lembradas tambm as relaes bilaterais com o Haiti e sub-
regionais com o Caribe. Na Exposio de Motivos Interministerial
privilegiaram-se dois temas: 1) a tradio brasileira de dar prioridade
soluo multilateral de conflitos e o cumprimento dos preceitos
constitucionais de prevalncia dos direitos humanos, defesa da
paz e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade;
2) o compromisso com o fortalecimento do multilateralismo e da
soluo pacfica de controvrsias. Referncia foi feita mobilizao
de outros pases latino-americanos e caribenhos para resolver a crise
humanitria haitiana156. Ao contrrio do que ocorrera nos casos
anteriores, houve movimentao significativa de parlamentares
155 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004). Pormenores da atuao brasileira no
CSNU para moldar o mandato da MINUSTAH so objeto de anlise no captulo 4.
156 Exposio de Motivos Interministerial no 121 MRE/MD, de 4/5/2004; AMORIM, C. Audincia do Ministro
de Estado das Relaes Exteriores em Sesso Conjunta das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/
discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=2537>. Acesso em: 3 jul. 2008.
116
desfavorveis a conceder autorizao para o envio das tropas. Esse

fato exigiu que os ministros de Estado das Relaes Exteriores e da
Defesa estivessem engajados em consultas prvias com membros do
Legislativo, a fim de assegurar tramitao menos controvertida para
a matria; e mesmo o Comandante do Exrcito compareceu ao Senado
Federal, para fazer corpo a corpo no dia da votao157.
Nos debates na Cmara e no Senado, as crticas levantadas pelos
parlamentares, refletidas na imprensa, variaram bastante de natureza.
Alguns crticos questionaram a validade dos motivos do Brasil para
atuar no Haiti para esses parlamentares, o governo brasileiro estaria
agindo para agradar os EUA e legitimar um golpe de Estado promovido
por Washington; ou estaria atendendo a um pedido do presidente
francs Jacques Chirac, sem refletir sobre a situao no terreno; ou ainda
estaria obcecado por um assento permanente no CSNU e tencionaria
provar sua capacidade para essa funo a qualquer custo. Em poucos
casos, a legitimidade das Naes Unidas chegou a ser questionada. Um
segundo grupo de crticas lamentava que recursos preciosos fossem
empregados em outro pas enquanto seriam indispensveis no Brasil
posio simbolizada pela citao o Haiti aqui da cano de Caetano
Veloso. Uma terceira vertente sugeria que a crise haitiana teria natureza
essencialmente social, e o desdobramento de militares no poderia
solucion-la, sendo necessrio enviar suprimentos e profissionais da
rea de sade e educao. Os parlamentares que apoiaram a posio do
governo reiteraram os termos da Exposio de Motivos e procuraram
refutar as crticas. Seus principais argumentos foram: 1) ainda que a
presena das Naes Unidas fosse imperfeita, a alternativa seria o caos;
2) o Brasil um pas de referncia no CSNU para promover a paz e no
se poderia furtar a essa responsabilidade como um dos fundadores e
um entusiasta da Organizao; 3) e experincias anteriores de envio
157 Entrevista com militar brasileiro.
117
Eduardo Uziel
de tropas a misses de paz para Angola, Moambique e Timor-Leste

haviam sido exitosas e poderiam ser repetidas no Haiti158.
Apesar da controvrsia, o Decreto Legislativo 207/2004 auto
rizou o Brasil a contribuir com contingente de at 1.200 militares para
a MINUSTAH e foi votado menos de duas semanas aps a solicitao
do Executivo. O texto proposto originalmente no foi alterado para
incluir eventuais preocupaes do Congresso, mas o Senado decidiu
que uma comisso parlamentar visitaria o Haiti meses depois para
verificar o trabalho realizado pelos brasileiros159.
2.4.5. As foras multinacionais em Timor-Leste e na RDC
Os casos das foras multinacionais de que o Brasil participou em

Timor-Leste (INTERFET, 1999) e na Repblica Democrtica do Congo
(FMEI, 2003) podem agregar dados relevantes sobre a motivao
brasileira em tomar parte de misses internacionais. Como explica
Paulo R. C. T. da Fontoura, o Brasil no tem tradio de integrar
foras multinacionais, preferindo as operaes de manuteno da paz
propriamente ditas. Dois aspectos contribuem para essa tendncia:
1) as foras multinacionais so autorizadas a atuar por meio da fora,
em situaes onde ainda no h cessar-fogo, o que gera maiores custos
humanos e polticos; 2) como no so organizadas pelas Naes
Unidas, os integrantes das foras no dispem de reembolso para
suas tropas, nem de apoio logstico do Secretariado160. Apesar dessas
caractersticas diversas, as motivaes brasileiras parecem ter sido
as mesmas ao contribuir nos casos de Timor-Leste e da Repblica
Democrtica do Congo.
158 Dirio do Senado Federal, 13/5/2004, p. 13969-13975; Dirio da Cmara dos Deputados, 14/5/2004,
p. 22031-22050; Dirio do Congresso Nacional (Sesso Conjunta), 19/5/2004, p. 661-665.
159 Dirio do Senado Federal, 20/5/2004, p. 15268.
p. 205-207.
118
No caso da INTERFET, a Misso em Nova York assegurou-se

junto ao Secretariado e Austrlia (que liderava a fora) de que havia
consentimento da Indonsia para sua atuao contra as milcias que
devastaram o territrio timorense aps a votao macia em favor
da independncia, em agosto de 1999. Na Mensagem ao Congresso
Nacional, o Executivo apresentou os seguintes motivos para integrar
a fora: 1) decorrncia natural do contnuo apoio brasileiro
estabilidade em Timor e soluo justa e internacionalmente aceitvel da
questo; 2) solidariedade com um povo-irmo de lngua portuguesa;
3) preveno e represso de crimes internacionais que eram
cometidos. No foi realada a diferena entre a fora e as tradicionais
misses de paz, nem apontado interesse genrico no fortalecimento
das instituies multilaterais. Em seus debates, o Congresso apoiou
fortemente a proposta do Executivo, em nome da solidariedade com
o povo lusfono de Timor-Leste, que desejava exercer seu direito de
autodeterminao. O nico questionamento feito antes da adoo do
Decreto Legislativo no 5/1999 foi de que o Brasil deveria ceder mais
tropas, alm dos 50 propostos161. A tramitao do tema no Legislativo
durou cerca de 48 horas.
No caso da RDC, a solicitao foi feita ao Congresso para que
autorizasse o envio de dois avies Hrcules para integrar fora
multinacional que socorreria peacekeepers uruguaios e civis sitiados
por nova exploso de violncia no leste daquele pas. Tambm nesse
caso, o Brasil buscou confirmar que a liderana francesa da fora
havia obtido assentimento no s das autoridades congolesas,
mas tambm de Ruanda e Uganda, envolvidas no caso. Em sua
Mensagem, o Presidente da Repblica alinhou os seguintes interesses
brasileiros: 1) fortalecimento das relaes com pases africanos;
2) demonstrao de capacidade de mobilizao para resolver crises
161 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1999); Mensagem no 1.300 do Presidente
da Repblica ao Congresso Nacional, em 16/9/1999 (renumerada Mensagem no 849, de 1999-CN); Dados
Taquigrficos 16393-16396, de 16/9/1999. Senado Federal, Subsecretaria-Geral da Mesa, Subsecretaria de
Taquigrafia.
119
Eduardo Uziel
internacionais, evidenciando credenciais de legtimo candidato a

membro permanente do Conselho de Segurana; 3) apoio do Brasil
s instituies multilaterais; 4) gesto de solidariedade com o Uruguai,
cujas tropas estavam cercadas. notvel que, alm de duas razes
bilaterais, tenham sido realados motivos ligados ao fortalecimento
e reforma das Naes Unidas. O Legislativo opinou favoravel
mente e no indicou reconhecer diferena nas misses de paz e
foras multinacionais. Sublinhou, porm, o carter humanitrio de
que se revestia a iniciativa brasileira e a necessidade de que o Brasil
reiterasse, como membro da Organizao, sua constante busca por
solues pacficas de controvrsias162.
Nesses dois casos a motivao brasileira no diferiu signifi
cativamente da apresentada para o envio de tropas para operaes
de manuteno da paz propriamente ditas, abarcando uma gama de
interesses que no se restringe atuao nas Naes Unidas.
2.4.6. Contribuio para misses de paz e estratgias brasileiras
Uma vez repassados os casos em que o Brasil decidiu enviar

tropas para operaes de manuteno da paz, necessrio analisar em
conjunto os interesses listados como orientando essas contribuies.
Essa interpretao do conjunto visa a avaliar se houve uma estratgia
continuada que norteasse a participao brasileira, buscando inserir o
pas no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas.
A fim de permitir a comparao dos interesses arrolados nos diversos
casos de envio de tropas, eles foram separados em trs grandes categorias:
(Tabela 2.1) Internos so relativos a interesses que a participao em
misses de paz possa realizar, mas que se localizem no campo da legalidade
ou das agncias domsticas brasileiras; Bilaterais/regionais referem-
se a interesses que as misses podem promover entre o Brasil e o pas
162 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2003); Mensagem no 281 do Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional, em 27/6/2003; Dirio do Senado Federal, 3/7/2003, p. 16921-16924; e
Dirio da Cmara dos Deputados, 3/7/2003, p. 30701-30704.
120
anfitrio ou pases da regio circundante ou outros contribuintes de tropas;

Institucionais dizem respeito a interesses manifestados nas Naes
Unidas como organizao internacional com uma poltica interna prpria.
essencial frisar que, nos documentos do Ministrio das Relaes Exteriores,
nos textos enviados ao Congresso e nas discusses do Legislativo, raramente
esses interesses figuram de modo claramente categorizado, sendo comum
que apaream combinados nas mesmas sentenas. Ademais, certas
categorias so lembradas com maior frequncia.
Tabela 2.1. Interesses brasileiros em contribuir para misses de paz
Nos documentos analisados, os interesses que ocorrem com maior

frequncia so os de carter bilateral ou regional, embora no seja comum
especificar como a participao nas misses se refletir na prtica em maior
interao bilateral ou regional nem se ela se dar na forma de comrcio ou
cooperao prestada pelo Brasil. Como esclarece Sotomayor, essa nfase
d maior grau de concretude s motivaes, mas pode criar a impresso
de que no haveria participao sem interesse imediato. O mesmo autor
nota que, no caso do Brasil, incomum haver referncias ao papel de
treinamento das Foras Armadas porque, ao contrrio do que ocorre em
pases como o Uruguai, no Brasil, as Foras Armadas no considerariam
o envio de tropas a misses de paz como uma de suas funes centrais163.
163 SOTOMAYOR, A. Why States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-Military
Relations and its effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. Paper presented at the
annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania
Convention Center, Philadelphia, PA, Aug 31, 2006, p. 32-40. Disponvel em: <http://www.allacademic.com/
meta/p151571_index.html>. Acesso em: 24 maio 2009. A participao em misses de paz consta como um
121
Eduardo Uziel
Embora comum, a aluso ao artigo 4o da Constituio tambm

carece de uma explicao sobre como operacionalizar princpios como
prevalncia dos direitos humanos e cooperao entre os povos para
o progresso da humanidade, sem falar da no interveno, utilizada
tanto pelos que so favorveis quanto pelos que so contrrios cesso
de tropas.
Os interesses institucionais tm sido mencionados nos casos
mais recentes, como nos da MINUSTAH (Haiti, 2004) e UNMISET
(Timor-Leste, 2004). Aparecem, porm, como elementos isolados,
muitas vezes como princpios gerais que no necessitariam de
explicaes pormenorizadas. Mesmo em textos que se propem a
traduzir concretamente o interesse brasileiro, como o antigo manual
de Operaes de Paz do Ministrio da Defesa, figura apenas aluso
participao em misses como vetor da insero do Brasil no
cenrio poltico internacional. Em textos mais acadmicos escritos
por militares e diplomatas envolvidos com o tema, as explicaes
tambm no so extensas164. Em poucos casos nota-se a importncia
de contribuir para operaes de manuteno da paz para o exer
ccio de mandato eletivo no CSNU embora o incio das misses em
Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti tenha ocorrido justamente
durante os binios eletivos de 1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005.
importante notar que a candidatura do Brasil a assento
permanente em um CSNU eventualmente reformado no figura de
maneira proeminente nas razes apresentadas ao Legislativo, mas
muitas vezes vista como motor das atitudes brasileiras. Ao mesmo
tempo, ao promover sua candidatura a membro eletivo para o binio
2010-2011, o Brasil ressalta sua participao em misses de paz
dos objetivos da Estratgia Nacional de Defesa, entre outros 18. O texto do documento bastante genrico a
respeito das operaes de manuteno da paz.
164 Manual de Operaes de Paz. Braslia: Ministrio da Defesa, 2001, p. 31. CANNABRAVA, I. O Brasil e as
operaes de manuteno da paz. In: Poltica Externa, vol. 5, no 3, 1996, p. 101; IV Reunio de Estudos
Operaes de Paz. Braslia: Gabinete de Segurana Institucional, 2005, p. 20-21.
122
como um qualificativo165. Mas o projeto de resoluo apresentado

em 2005 para a reforma do CSNU no estabelece a participao em
operaes de manuteno da paz como condio para ser membro
permanente do Conselho, embora sugira tratar-se de contribuio
relevante (A/59/L.64).
A ausncia de duas consideraes parece digna de nota. Em
primeiro lugar, no h meno ao tipo de conflito em que atuar a
misso (interno, internacional, intertnico, religioso, econmico,
social). Em princpio, esse fator poderia ser relevante na considerao
dos interesses brasileiros em contribuir para a resoluo do conflito.
Em segundo lugar, no so feitas observaes sobre a possvel durao
das misses ou sobre o acompanhamento da evoluo da presena das
Naes Unidas no terreno166.
Dessa anlise, possvel depreender que o Brasil utiliza as misses
de paz das Naes Unidas como instrumento de sua poltica externa,
mas a deciso de participar parece ser tomada em bases intuitivas e que
variam significativamente de caso a caso. Como resultado da ausncia
de uma poltica estruturada e de um modelo explicativo das decises
brasileiras, algumas dificuldades so enfrentadas: 1) por vezes,
extremamente moroso o processo decisrio, o que lembrado pelo
Secretariado e pode desacreditar o Brasil; 2) podem surgir resistncias
no Congresso Nacional e na sociedade civil ao envio de tropas, como no
caso do Haiti, normalmente geradas por desconhecimento das si
tuaes concretas e dos interesses brasileiros; 3) so recusadas
contribuies solicitadas pelas Naes Unidas com base em
motivos, sobretudo, operacionais167; 4) existe uma inconstncia das
contribuies brasileiras, que ocorrem por espasmos e podem se
165 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Brazil Candidate for the United Nations Security Council
2010-2011. Braslia: MRE, 2009, p. 3.
166 Entrevista com diplomatas brasileiros.
167 Entrevista com diplomatas brasileiros.
123
Eduardo Uziel
expandir significativamente, mas esto normalmente atreladas a uma

misso e sero reduzidas em igual medida ao fim dela.
Essa situao do Brasil contrasta com, por exemplo, a da frica
do Sul. Trata-se tambm de pas em desenvolvimento com importante
participao em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas.
Em 1999, Pretria divulgou um White Paper com uma poltica geral
para as misses das Naes Unidas e de organismos regionais e sub-
regionais. Ali est estabelecido que, como membro responsvel da
comunidade internacional, a frica do Sul tem como parte de seu
interesse nacional desempenhar papel de liderana em misses
internacionais de paz. So alinhados no documento definies sobre
misses de paz e critrios para integr-las e para definir as tarefas e o
desdobramento de contingentes sul-africanos168.
Uma poltica geral para participao em operaes de manuteno
da paz depende, assim, em primeiro lugar, de se articular uma explicao
de por que o pas tem um interesse geral em fortalecer o multilateralismo,
o sistema de segurana coletiva das Naes Unidas e as operaes de
manuteno da paz como seu instrumento principal. No caso do Brasil,
essas motivaes so conhecidas historicamente e reiteradas nas
instncias de formulao poltica:
O multilateralismo encontra nas Naes Unidas sua mais legtima expresso.
A ONU tem vocao universalista, de incluso dos povos e de respeito
soberania de seus Estados-membros. Sua maior legitimidade deriva de sua
vocao universal e da representatividade de sua composio169; e
Esse engajamento brasileiro reflete nossa convico de que, por refletirem
a vontade da comunidade internacional, as Naes Unidas esto melhor
equipadas do que qualquer pas individual para promover a paz e a
segurana internacionais170.
168 REPUBLIC OF SOUTH AFRICA. White Paper on South African Participation in International Peace Operations.
Disponvel em: <www.info.gov.za/whitepapers/1999/peacemissions.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2008.
169 AMORIM, C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: Funag, 2007, p. 8.
170 AMORIM, C. Discurso do ministro de Estado das Relaes Exteriores por ocasio da abertura do Seminrio de Alto
Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz. Disponvel em: <www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/
discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3019>. Acesso em: 7 ago. 2008.
124
Essa afirmativa a base de uma poltica geral para operaes

de manuteno da paz. Nela est contida a percepo de que o Brasil
considera legtima e desejvel a atuao no campo da paz e segurana
internacionais por meio das misses de paz. A experincia histrica do
pas pode ser utilizada para traar definies e objetivos bsicos.
Restaria, ento, delinear critrios que permitam, de modo flexvel,
avaliar cada convite formulado ao Brasil e escolher em quais casos seria
interessante tomar parte. Na prtica, os interesses alinhados para cada
pedido de autorizao para envio de tropas poderiam ser realinhados,
a fim de aperfeioar o processo decisrio.
Tabela 2.2. Realinhamento dos interesses em relao s misses de paz
Para estruturar tal poltica geral, o princpio operativo no

poderia ser, como sugere Seitenfus, a diplomacia solidria171.
Embora seja central a ideia de solidariedade, visto que o Brasil no
atingido diretamente pelos conflitos em que existem misses de paz,
um princpio dessa natureza no poderia indicar quando participar
de misses especficas, apenas o interesse geral em apoi-las. Parece
mais conveniente averiguar a posio que o Brasil ocupa atualmente
no mecanismo de segurana coletiva materializado nas misses de paz
e como sua contribuio com tropas pode alterar sua influncia. No
171 SEITENFUS, R. De Suez ao Haiti: a participao brasileira nas operaes de paz. In: O Brasil e a Organizao
das Naes Unidas. Braslia: Funag, 2008, p. 54. SEITENFUS, R. Elementos para uma diplomacia solidria: a
crise haitiana e os desafios da ordem internacional contempornea. In: Carta Internacional, maro 2006.
125
Eduardo Uziel
mesmo sentido, a ideia de no indiferena (definida como princpio,

diretriz ou atitude) tambm no pode orientar escolhas especficas,
ainda que justifique o apoio em geral s operaes de manuteno
da paz. O prprio ministro Amorim sublinha que a no indiferena
complementa o princpio de apoio ao multilateralismo e a tradio de
recorrer s Naes Unidas para a resoluo de disputas (vide tambm
captulo 4)172.
2.5. Situao atual e perspectivas
Em dezembro de 2008, o Brasil ocupava a 20a posio na lista

de maiores contribuintes de tropas e policiais para as operaes de
manuteno da paz encontrada no stio do DPKO. Os 1.352 militares
e policiais brasileiros representavam cerca de 1,47% do total. Em
comparao com cinco anos antes, houve um crescimento significativo:
em 2003, os brasileiros eram 128, ou 0,3% do total. Nesse perodo,
o Brasil ampliou mais do que proporcionalmente sua contribuio
cerca de 500% de aumento no contingente brasileiro, comparado
com 211% do total de peacekeepers desdobrados. Mesmo assim, trata-
se de quantidade modesta, se comparada com os desdobramentos
de Paquisto (11.135), Bangladesh (9.567), ndia (8.693), Nigria
(5.908) e, mesmo, do Uruguai (2.538). Ao longo dos ltimos anos,
a contribuio brasileira foi limitada em face do total e dos maiores
contribuintes (Grfico 2.1) o que contrasta com meados da dcada de
1990, quando o Brasil chegou a ser o 5o maior contribuinte173.
172 AMORIM, C. Aula Inaugural proferida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, por ocasio
da abertura do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://
www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3454>.
Acesso em: 20 out. 2009. Palestra do ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Celso Amorim,
como convidado de honra do Seminrio Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal.
Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_
DISCURSO=3415>. Acesso em: 20 out. 2009. Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao
do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006, p. 101.
173 Disponvel em: <www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors>. Acesso em: 1o dez. 2009.
126
A participao brasileira no se tinha alterado de modo relevante

entre 2004 e 2009, com o pas oscilando entre os nmeros 14 e 20
do ranking. Pode-se afirmar que o Brasil tem demonstrado capacidade
de manter suas tropas no terreno por perodo significativo quando
necessrio, o que evidencia compromisso com o xito das misses de
paz. A contribuio est, porm, extremamente concentrada em uma
operao, a MINUSTAH. Some-se a isso que a anlise do processo
decisrio interno sugere ser esse um novo espasmo de participao,
a qual poder retrair-se de acordo com o destino da MINUSTAH.
Grfico 2.1. Contribuio do Brasil em relao ao total e ao

maior contribuinte
Antes de verificar qual o impacto dessa presena como TCC sobre

a atuao brasileira no mecanismo de segurana coletiva, cabe indagar
se existem possibilidades de manuteno e expanso desses nveis.
Um primeiro aspecto a disponibilidade de tropas adequadamente
treinadas e equipadas, que possam, uma vez desdobradas, manter a
eficincia e disciplina que so reconhecidas aos militares brasileiros.
Ressalte-se, de incio, que grande parte das Foras Armadas brasileiras
127
Eduardo Uziel
composta de conscritos, os quais no so enviados a misses de paz.

Outro ponto relevante que, para cada contingente desdobrado, deve
haver, no mnimo, outros dois prontos para substitui-lo no prazo de
um ano, a fim de viabilizar o rodzio de tropas, sem prejudicar as outras
atribuies constitucionais das FFAA. No momento, o Brasil mantm
registrada nas Naes Unidas174 a possibilidade de disponibilizar cerca
de 1.170 militares, abaixo da contribuio real. Estimativas informais
sugerem que o Exrcito Brasileiro poderia mobilizar cerca de 1% de
seu contingente total, ou seja, at dois mil homens por semestre.
A esse nmero teriam que ser acrescidas as tropas da Marinha e da
Aeronutica, mas uma extrapolao razovel seria que, em termos
de tropa qualificada e equipamento, o Brasil poderia, no curto prazo,
ampliar sua contribuio para at 2.500 militares por semestre175.
Em vista do terremoto que devastou o Haiti em janeiro de 2010 e
da Resoluo 1908 (2010) que expandiu o contingente militar e policial
da MINUSTAH, o Brasil decidiu aumentar em at 1.300 militares
sua participao no Haiti (dos quais 900 seguiriam imediatamente).
Essa expanso da contribuio brasileira confirma que h capacidade
de manter at cerca de 2.500 militares no terreno por semestre. No
entanto, corrobora igualmente a percepo de que a capacidade
brasileira de contribuir espasmdica, est atrelada a uma misso
e pode ser retrada aps seu fim. Do mesmo modo, a autorizao
legislativa s pde ser obtida mais facilmente em vista da verdadeira
comoo resultante da tragdia natural176.
Outro fator relevante o custo para o envio da tropa. As Naes
Unidas reembolsam parte dos gastos dos pases com seus contingentes
174 Os TCCs tm a possibilidade de informar o Secretariado de sua disposio de contribuir com tropas por
meio do United Nations Stand-by Arrangement System (UNSAS), embora essa indicao no implique obrigao
de disponibilizar as tropas. Trata-se de noo da capacidade contributiva, mas est claro que o Estado que
for repetidamente chamado a validar suas promessas e no o fizer, se ver em embaraos polticos. Ver
FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999,
p. 141-148. Disponvel em: <www.un.org/Depts/dpko/fgs2/unsas_files/sba.htm>.
175 Entrevistas com militares brasileiros.
176 Entrevista com militar brasileiro. Decreto Legislativo 75, de 25/1/2010.
128
em misses de paz, com base em tabelas de valores fixos para tropas,

equipamentos e servios. Para alguns Estados, esses recursos excedem
os dispndios com os militares no terreno, e podem ser auferidos
recursos com as contribuies. No caso do Brasil, mesmo com a Lei
10.937/2004 (que alterou a remunerao dos militares no exterior), o
reembolso responde por cerca de 40% dos gastos177.
Ainda que sejam equacionadas a questo de pessoal e de recursos
financeiros, a possibilidade de enviar mais tropas para operaes de
manuteno da paz esbarra no prprio processo decisrio brasileiro.
Como visto na seo 2.4., a ausncia de uma poltica geral para
misses de paz faz que cada contribuio tenha que ser justificada com
argumentos ad hoc, que levam a esforos polticos adicionais. O Brasil
convidado com frequncia pelas Naes Unidas para contribuir
para misses novas ou ampliadas (como na Somlia ou na Repblica
Democrtica do Congo178), mas no tem respondido positivamente.
Reportagem da agncia Reuters, em dezembro de 2008, relacionou
essas dificuldades brasileiras s postulaes de um assento permanente
no CSNU, ao reproduzir declaraes de diplomata ocidental: Where
are the developing countries who want to have seats on the Security
Council? Where is Brazil?179.
A maior participao brasileira nas operaes de manuteno
da paz no perodo aps 1988 gerou um natural ativismo nos foros
intergovernamentais das Naes Unidas que debatem o tema, como
o C-34 e na V Comisso da Assembleia Geral, que discute temas
administrativos e oramentrios. No Comit Especial, o Brasil tem
sido particularmente articulado desde 2004, quando a experincia na
MINUSTAH aportou novas ideias e estratgias sobre o tema. Um ponto
importante a percepo brasileira de que existe um trip segurana/
177 Entrevistas com militares brasileiros.

179 CHARBONNEAU, L. UN peacekeeping faces crisis as funds, troops dry up. In: Reuters Africa. Disponvel em:
<http://africa.reuters.com/top/news/usnJOE4B605R.html>. Acesso em: 9 dez. 2008.
129
Eduardo Uziel
reconciliao poltica/desenvolvimento180 que essencial no Haiti

e em qualquer misso multidimensional. O Brasil tem procurado
inserir linguagem que respalde essa inter-relao, bem como dotar
o Secretariado de estruturas adequadas para executar tarefas a ela
associadas no terreno. No mesmo contexto, a delegao brasileira
advoga veementemente a utilizao de projetos de impacto rpido
(QIPs)181 pelas misses, como forma de estabelecer boas relaes com
as comunidades e como gesto inicial para favorecer o desenvolvimento.
Insiste tambm que, desde o incio, sejam integrados aspectos de peace
building aos mandatos das operaes e que o Secretariado seja dotado
dos recursos adequados para implement-los182.
Nas questes mais controversas, o Brasil procura maximizar
suas posies moderadas e facilitar a construo de um consenso
entre os extremos representados por alguns membros do Movimento
dos Pases No Alinhados (MNA) de um lado e Unio Europeia (UE),
EUA e Canad, Austrlia e Nova Zelndia, de outro. Em substncia, o
Brasil expressa convergncia com os demais contribuintes de tropas
em temas como: doutrina e princpios; conduta e disciplina; respeito
soberania; primazia das Naes Unidas como agncia organizadora
das misses. Em 2007, o Comit foi incapaz de alcanar consenso em
seu perodo normal de sesses porque os EUA insistiam em questionar
o princpio bsico do consentimento das partes. Nesse contexto, o
Brasil trabalhou para contornar a dificuldade, sem abrir mo de um
dos princpios bsicos das misses. Indicou igualmente que no seria
aceitvel qualquer concluso do C-34 que no fosse substantiva. Em
2008, novamente o Comit no obteve consenso porque havia proposta
180 AMORIM, C. Discurso do ministro de Estado das Relaes Exteriores por ocasio da abertura do Seminrio de Alto
Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz. Disponvel em: <www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/
discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3019>.
181 Os quick impact projects (QIPs) foram originalmente sugeridos pelo Relatrio Brahimi ( 37). So pequenas
obras ou melhorias (pontes, poos artesianos, reformas em edifcios pblicos como escolas) que podem ser
realizadas pelos contingentes e que beneficiam diretamente as populaes, angariando, assim, apoio para as
misses.
130
de inserir aspectos de proteo de civis que poderiam ser vistos como

vulnerando a soberania dos Estados anfitries. Nesse caso, diplomata
brasileiro chegou a ser indicado como facilitador em reconhecimento
capacidade mediadora do Brasil183.
A estratgia brasileira tem sido de fazer articulao tambm com
grandes TCCs como ndia, Paquisto, Nigria e frica do Sul, mas as
diferentes prioridades e agendas costumam fazer que o relacionamento
mais estreito exista s com os demais pases da Amrica do Sul, tais
como Argentina, Uruguai e Chile. interessante notar que, apesar
de coincidirem no objetivo geral de ampliar a influncia dos pases
em desenvolvimento, Brasil, ndia e frica do Sul que so todos
relevantes contribuintes de tropas carecem de articulao prpria
estruturada no C-34 como foro privilegiado da AGNU para tratar de
misses de paz. Tal ausncia talvez derive de opinies divergentes
sobre conduo de assuntos de segurana ou talvez de suas posturas
diferentes como TCCs. Enquanto o Brasil localiza suas contribuies
em uma ou duas misses, ndia e Paquisto, por exemplo, contribuem
com tropas para vrias misses em regies diversas. Tambm notvel
que o Brasil no visa precipuamente, com seus desdobramentos, a
obter cargos e vantagens no Secretariado, o que no verdade para
outros pases. Mas concebvel tambm que se trate de campo pouco
explorado e no qual a cooperao possa ser encorajada184.
Na V Comisso, o interesse maior do Brasil por operaes de
manuteno da paz nos ltimos anos tem gerado uma dinmica
positiva, sobretudo com o Grupo Africano. A importante presena
brasileira no Haiti permite que esse tema no seja negociado sem o
conhecimento ou anuncia do Brasil e, tambm, da Argentina. Os
dois pases insistem em prover a MINUSTAH de recursos timos para

184 SOUSA, S-L. India, Brazil, South Africa (IBSA) New inter-regional multilateralism in the South?. Madri: FRIDE
Comentario, 2007. Disponvel em: <http://www.fride.org/publicacion/154/india-brasil-sudafrica-ibsa-
un-nuevo-tipo-de-multilateralismo-inter-regional-del-sur>. Acesso em: 28 nov. 2007. KRISHNASAMY, K.
Recognition for Third World Peacekeepers: India and Pakistan. In: International Peacekeeping, vol. 8, no 4,
2001, p. 56-76.
131
Eduardo Uziel
possibilitar a implementao de seu mandato. A fim de facilitar essa

tarefa, costumam estabelecer alianas com o Grupo Africano, que
defende consistentemente as misses na frica. O resultado no s
beneficia as operaes em questo, mas tambm consolida o princpio
de que todas as misses de paz devem ser dotadas de recursos
comensurveis com as tarefas que lhes so solicitadas185.
Nos captulos 3 e 4 analisada a dinmica do Conselho de Segurana
com relao s operaes de manuteno da paz e o papel do Brasil. Nesse
contexto ser possvel avaliar a relao dialtica entre contribuir com
tropas e influenciar os mandatos estabelecidos pelo CSNU.
O Brasil atualmente no s um importante contribuinte de

tropas (embora no se encontre entre os dez maiores), mas tambm
participa ativamente dos debates do Conselho de Segurana e da
Assembleia Geral sobre o tema. Nesse contexto tem militado em favor
de operaes de manuteno da paz que, como a MINUSTAH, lidem
com o conflito de um ponto de vista holstico e por meio de mecanismos
de implementao integrados. Tem tambm insistido que as misses
no podero ser exitosas se no houver um processo poltico paralelo
que estabelea um consenso sobre a paz.
Embora mantendo postura transigente, o Brasil evita apoiar
conceitos que potencialmente ponham em jogo os princpios cons
titucionais da no interveno e da soberania estatal. Sua atuao
na Assembleia Geral, sobretudo no C-34, aproxima-se dos demais
pases em desenvolvimento e dos latino-americanos em particular
(ainda que deixe a desejar na articulao com outros parceiros
como ndia e frica do Sul). Isso no significa um posicionamento
132
excludente porque o Brasil procura participar de dilogo sobre o

tema tambm com EUA e UE186.
Como um grande pas democrtico em desenvolvimento, o
Brasil tem visto um interesse claro em participar das misses de paz
e contribuir para seu sucesso como forma preferencial de fortalecer
os mecanismos multilaterais na rea de paz e segurana. Sua maior
dificuldade, porm, reside na relativa inelasticidade de sua capacidade
contributiva e no carter historicamente espasmdico de suas
contribuies com tropas para as operaes. Essa situao sinaliza a
convenincia da alterao dos processos decisrios internos em favor
de uma poltica mais estruturada de participao nas misses, baseada
no apoio geral ao instituto das operaes de paz e em critrios mais
claros para escolha de misses em que participar187.
O objetivo principal do captulo 2 delinear o histrico
da participao brasileira nas principais fases do mecanismo de
segurana coletiva das Naes Unidas e, sobretudo, nas operaes
de manuteno da paz. Procurou-se evidenciar os interesses do Brasil
em contribuir com tropas, bem como as atuais limitaes para ampliar
sua contribuio, e sua interao em alguns foros da Organizao que
debatem o tema. Com base nessas consideraes, possvel listar
algumas concluses preliminares:
O Brasil, desde 1945, trabalhou em favor de uma Organizao
que dispusesse de um sistema de segurana coletiva que no
fosse um mero reflexo da vontade das grandes potncias,
representadas pelos cinco membros permanentes do Conselho
de Segurana;
O pas esteve consciente desde o incio de que era prefervel
um mecanismo de segurana coletiva imperfeito a nenhum

133
Eduardo Uziel
mecanismo. Assumiu constantemente posies de transign

cia, voltadas para construir o consenso;
J na dcada de 1950, com a crise de Suez, o Brasil percebeu
que as nascentes misses de paz poderiam significar uma
oportunidade para fortalecer as Naes Unidas e imprimir
em sua atuao as percepes nacionais sobre a realidade
internacional;
Com o longo hiato de no participao nas misses de paz e no
CSNU (1968-1988), o Brasil perdeu muito em experincia e
capital poltico, que tiveram que ser reconstrudos lentamente
nos ltimos vinte anos;
A participao em operaes de manuteno da paz tem sido
constante desde 1988, mas a quantidade de pessoal enviado
varia enormemente, resultando em padro espasmdico de
envio de tropas;
A ausncia de uma poltica geral sobre o tema parece estar na
causa dessa dificuldade, visto que h necessidade de justificar
o interesse de contribuir para as misses em geral e para
escolher misses especficas a cada caso;
O Brasil um interlocutor reconhecido e relevante nos
foros das Naes Unidas que tratam de misses de paz, mas
sua inconstncia em contribuies fragiliza o dilogo e a
articulao com os outros Estados e limita a influncia sobre
o Secretariado.
134
Captulo 3
O processo decisrio do Conselho de Segurana
e as operaes de manuteno da paz
3.1. Introduo
Se as operaes de manuteno da paz representam a evoluo

dos acordos polticos alcanados para que as Naes Unidas pudessem
atuar na manuteno da paz e segurana internacionais, o Conselho
de Segurana representa o locus privilegiado para a celebrao dos
acordos. O CSNU no o rgo exclusivamente competente para
tratar de paz e segurana, e a Assembleia Geral, durante vrios anos,
foi vista como tendo a iniciativa nessa rea. Desde meados dos anos
1980, porm, o CSNU adotou um ritmo crescente de trabalho e voltou
a ser respeitado nas Naes Unidas como o rgo precipuamente
responsvel pela manuteno da paz.
Como afirma Edward Luck, the Councils business is maintaining
international peace and security. Its market, therefore, is dynamic,
elastic and insatiable. De fato, o resumo preparado pelo SGNU dos
itens sob considerao do rgo listou 105 itens em outubro de 2008
(embora s cinquenta tenham sido tratados em 2007 ou 2008)188.
188 LUCK, E. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, p. 129; Summary statement
by the Secretary-General on matters of which the Security Council is seized and on the stage reached in their
consideration (S/2008/10/Add.39). Nova York: Naes Unidas, 2008.
135
Eduardo Uziel
Apesar de ser uma quantidade ainda impressionante, muitos desses

temas so considerados rotina, como renovaes de misses de paz
ou sanes, cujos conflitos s sero resolvidos em longo prazo, ou so
debates temticos com resultados sobretudo retricos.
Neste captulo 3, procura-se verificar o funcionamento do
Conselho de Segurana, sobretudo nos ltimos anos e com especial
ateno para o processo de tomada de decises. As operaes
de manuteno da paz, por representarem um dos instrumentos
preferenciais do Conselho e por atuarem diretamente nos conflitos
e por necessitarem de contribuies com tropas e recursos finan
ceiros significativos, apresentam-se como caso destacado para a
anlise dos trabalhos do rgo e para a formulao de hipteses sobre
a influncia e o poder em seu mbito.
3.2. Estrutura, procedimentos e mtodos de trabalho
Em seu captulo 4, a Carta das Naes Unidas traz apenas uma

estrutura bsica do que o Conselho de Segurana: afirma que
composto de cinco membros permanentes (P-5) e de dez eletivos
(E-10); estabelece o mandato dos eletivos; determina as regras bsicas
de votao, inclusive a necessidade de voto concorrente dos P-5. Pouco
mais do que isso est presente na Carta. Coube Comisso Preparatria
negociar projeto de Regras de Procedimento, que deveria ser adotado
no incio dos trabalhos em 1946. J naquele momento, porm, o CSNU
demonstrou seu potencial para controvrsias e no adotou regras
definitivas. As que existem so ainda ditas provisrias, mas esto em
uso h 63 anos. Trata-se de um conjunto de 61 disposies, contidas
em doze pginas, que regulamentam tipos de reunio, agenda,
credenciais, presidncia, papel do Secretariado, votao, idiomas,
documentao, novos membros e relao com outros rgos. Sua
conciso contrasta com as 163 regras e sete apndices, em 141 pginas
da Assembleia Geral. Mas as regras de procedimento tambm dizem
pouco sobre o CSNU, porque muito do seu trabalho baseado em
136
prticas (ditas entendimentos), poucas vezes colocadas por escrito.

Essa forma de trabalhar reflete a disputa existente entre os que preferem
disposies especficas e os que pendem por maior flexibilidade, o que
resulta em um meio termo muito pouco claro189.
O crescimento exponencial das atividades do CSNU na dcada
de 1990 encorajou o debate sobre a melhoria de seus mtodos de
trabalho e Regras de Procedimento. Em grande parte, havia interesse de
consolidar prticas que evoluram ao longo de dcadas. O aumento do
nmero de misses de paz e de regimes de sanes tambm criou grupos
de pases que no eram membros do rgo ou partes de conflitos, mas
tinham motivos fortes para desejar alguma previsibilidade e transparncia
em seus trabalhos. Embora os membros do CSNU variem muito em sua
postura frente a inovaes, os P-5 costumam ser mais recalcitrantes
quanto a adotar qualquer regra ou mtodo de modo inflexvel. Como
resultado, atualmente o CSNU ainda funciona com Regras de Procedimento
provisrias, afastadas quando da convenincia das grandes potncias e
com prticas e entendimentos nem sempre registrados (fato epitomizado
na expresso the Council is master of it own procedure190). As tentativas
mais recentes de alterar essa situao (como a do Japo, em 2006)
resultaram, sobretudo, em compilaes de dados anteriores191.
Para entender melhor o funcionamento do rgo, quatro aspectos
marcantes podem ajudar a elucidar sua dinmica: a agenda; as reunies; o
processo de votao; e a busca do consenso.
Agenda
necessrio precisar o termo agenda. Para cada reunio, o
CSNU adota uma lista dos temas de que tratar e que chamada de
189 Provisional Rules of Procedure of the Security Council (S/96/Rev.7). Nova York: Naes Unidas, 1982. Rules of
Procedure of the General Assembly (A/520/Rev.17). Nova York: Naes Unidas, 2008. BAILEY, S.; DAWS, S. The
Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 9.
190 Entrevista com funcionrio do Secretariado.
191 SECURITY COUNCIL REPORT. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform
Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007.
137
Eduardo Uziel
agenda. Mas, para a presente discusso, agenda o conjunto de temas

tratados pelo Conselho. necessrio tambm atentar para o fato de
que muitos assuntos figuram com ttulos sibilinos nas consideraes
do rgo. Assim, non-proliferation diz respeito a sanes ao Ir;
e letter dated 4 July 2006 from the Permanente Representative
of Japan to the United Nations addressed to the President of the
Security Council trata de testes missilsticos e nucleares da Coreia
do Norte. Esse fenmeno se deve disputa poltica que cerca cada
ato do CSNU, inclusive a escolha do nome dos itens e sua incluso na
agenda192.
O Conselho no reconhece uma lista oficial dos itens de que
est tratando embora o SGNU publique periodicamente um
Summary statement, nos termos da Regra 11, que elenca todos os
temas cujo exame no foi especificamente encerrado pelo rgo. A
maioria das matrias nesse temrio no considerada h vrios anos,
mas permanece por insistncia de algum Estado-membro. Colocar
o assunto sob a considerao do CSNU tem o poder simblico de
reconhec-lo como uma disputa, que exige soluo193. Assim, desde o
incio, os pequenos e mdios Estados lutaram para que qualquer pas
pudesse trazer seus interesses para o debate. Os P-5, por seu turno,
procuram controlar a incluso de temas na agenda e fazem grandes
esforos polticos quando o tema de seu interesse direto. Embora
o CSNU no costume rejeitar abertamente temas, cada pedido
lapidado, de modo a no ferir susceptibilidades194. Uma prerrogativa
de que o CSNU no abre mo retirar um item de sua agenda. Trata-
se de fato muito raro e que representa gesto poltico expressivo,
como no caso da Lbia, na Resoluo 1506 (2003).
192 GHAREKHAN, C. The Horseshoe Table An inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006,
p. 15.
193 HURD, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In: Global Governance,
vol. 8, no 1, 2002, 39-41. TEIXEIRA, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra:
UNIDIR, 2003, p. 5-6.
194 BAILEY, S.; DAWS, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 89.
138
Reunies
Quando da fundao das Naes Unidas, a influncia de ideias
wilsonianas sugeria fortemente que as reunies do CSNU seriam
pblicas, uma nova condenao da diplomacia secreta. At os anos
1970, as reunies pblicas do rgo serviam tambm para expor um
pas adversrio poltico ao embarao como do provas as manobras
dos EUA para que a URSS vetasse com frequncia projetos de resoluo.
Desde meados dos anos 1980, o Conselho comeou lentamente a
preferir reunies fechadas (as quais existiam anteriormente, mas
eram utilizadas com pouca frequncia), que permitiam atuao mais
produtiva e evitavam a participao de outros Estados-membros.
Discusses privadas permitem tambm maior flexibilidade e margem
de manobra, inclusive para mudar uma posio sem constrangimento
em pblico195.
O CSNU realiza, como reunies oficiais, debates abertos,
debates, apresentaes, adoo, debates privados e reunies
com TCCs. A maior parte de seu trabalho, porm, ocorre nas chamadas
consultas informais e nas reunies de peritos encontros de carter
informal, sem registro, mas onde a maioria das decises tomada. Os
P-5 so entusiastas dessa prtica, que limita a influncia da opinio
pblica em sua capacidade de exercer presso sobre os membros.
Funcionrios mais experientes do Secretariado chegam a afirmar que as
outras sesses pouco acrescentam ao trabalho e podem complic-lo ao
gerar animosidade. Ironicamente, a maior ateno dada ao CSNU levou
a que seus membros buscassem formas menos conspcuas de interao,
o que lhes faculta barganhar suas decises196. Como afirma Melvern:
195 FEUERLE, L. Informal Consultation: a mechanism in Security Council decision-making. In: New York
University Journal of International Law and Politics, vol. 18, no 1, 1985, p. 275-279.
196 JAPANESE MISSION TO THE UNITED NATIONS. Handbook on the Working Methods of the Security Council.
Nova York: Japanese Mission to the United Nations, 2006, p. 53-54. SECURITY COUNCIL REPORT. Security
Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007.
Nova York: Security Council Report, 2007, p. 3. Entrevista com funcionrio do Secretariado.
139
Eduardo Uziel
Today it is easier for diplomats. The debates take place behind closed
doors in a side room and it is here that the deals are concluded that
make up UN policy. The ambassadors only go into public session to vote
resolutions and to make set speeches. All the important work is done
behind closed doors197.
Os TCCs realizaram campanha ao longo dos anos 1990 para que

lhes fosse concedido acesso privilegiado ao CSNU na forma de reunies
privadas, que se realizassem antes da renovao dos mandatos das
misses e que permitissem influenciar nas mudanas. A prtica j
existente foi consagrada na Resoluo 1353 (2001) e uma etapa
necessria na adoo de resolues sobre operaes de manuteno
da paz. A presena de grande nmero de pases e o fato de que h um
registro, ainda que confidencial, desestimulou trocas significativas de
opinio. Como ocorre com muitas inovaes do CSNU, as reunies
com TCCs perderam sua funo substantiva e tornaram-se apenas
oportunidade para consultas sobre aspectos tcnicos das misses198.
O voto e o veto
A Carta procura definir claramente os critrios de votao no
CSNU, de acordo com a frmula de Yalta: em votaes de procedimento,
necessrio o voto favorvel de nove membros; para todas as outras,
so necessrios nove votos, inclusive os votos concorrentes dos P-5.
Essa norma bsica do rgo no pode ser desafiada, e a Regra 40 diz
apenas que [v]oting in the Security Council shall be in accordance
with the relevant Articles of the Charter. No Conselho, qualquer
questo pode ser posta a voto, incluindo a natureza (substantiva
ou procedimental) do tema, embora nem toda votao resulte em
uma deciso implementvel199. O fato de que a regra de votao seja
197 MELVERN, L. The Security Council: behind the scenes. In: International Affairs, vol. 77, no 1, 2001.
198 SECURITY COUNCIL REPORT. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform
Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007, p. 7. Entrevista com
funcionrio do Secretariado.
140
inaltervel cria um importante fenmeno: mesmo que os P-5 estejam

de acordo, ainda precisaro convencer ao menos quatro membros
eletivos para que se possa tomar uma deciso. Teoricamente, os
membros eletivos poderiam associar-se para tentar exercer uma
espcie de veto coletivo. Na prtica, h margem de manobra para
os E-10 negociarem, mas uma coordenao mais elaborada tem se
mostrado difcil desde as dcadas de 1970 e 1980, quando foi exercida,
em parte, pelos membros do MNA.
A necessidade do voto concorrente dos P-5 o instituto do veto
um dos aspectos mais detrados da estrutura do CSNU. No entanto,
como afirmam Bailey e Daws, (...) it is not simply the veto, but also
the power relations which the veto symbolizes, that may prevent the
Council from acting200. Mas, desde o incio, o Conselho aprendeu a
superar obstculos e, em seu primeiro ano, decidiu que a absteno
de um dos P-5 no correspondia a um veto. Ainda que muito usado
durante a Guerra Fria, o veto reduziu-se drasticamente na ltima
dcada, no excedendo mais de trs por ano. Desapareceu, por exemplo,
o dito duplo veto, quando um membro permanente questionava a
natureza de uma deciso e forava uma votao sobre essa natureza,
quando ento vetava a afirmao de que era procedimental. Tornou-
se tambm desusado o chamado veto oculto, utilizado muito pelos
EUA, que reuniam uma maioria automtica para obstaculizar todas as
propostas soviticas. Hoje, prevalece outra forma de atuao chamada
de veto sugerido (implied): os P-5 indicam o limite de sua flexibilidade
em um tema e com isso delimitam as possibilidades de discusso. Em
realidade, raramente chegam a ameaar claramente com o veto, mas
esse funciona como uma espada de Dmocles. O veto real s tem sido
usado em casos raros, quando um dos P-5 sente que o CSNU deseja
for-lo para alm de seus limites ou quando v um seu interesse direto
ameaado201.
200 Idem, p. 5.
201 STOESSINGER, John. The United Nations and the Superpowers. Nova York: Random House, 1966, p. 13-14.
141
Eduardo Uziel
Grfico 3.1. Decises do CSNU 1995-2008
Consenso
Uma das prticas mais significativas do CSNU buscar o consenso
em suas decises. Embora no exista uma definio oficial do que
significa consenso e muitos prefiram no igual-lo unanimidade,
o importante ressaltar que o CSNU trabalha com o consenso como
ideal. Isso significa que os 15 membros seguem negociando, enquanto
for possvel, para obter uma soluo de compromisso, por meio da
modificao da linguagem e da adio ou subtrao de elementos.
Sobretudo os P-5 tm limites claros alm dos quais no esto
dispostos a acomodar modificaes (as red lines a que se referem com
frequncia os EUA). O tempo tambm outro fator relevante, porque
no prtica corrente permitir que sanes expirem ou misses de paz
sejam encerradas porque no se obteve o consenso, em particular em
elementos no essenciais202.
Quando deixou de haver uma confrontao de blocos ideolgicos
no rgo, o Conselho procurou reforar suas decises com o apoio,
mesmo que no incisivo, de todos os membros. Na ltima dcada
(ver Grfico 3.1), tm sido poucas as resolues que no so adotadas
por unanimidade, geralmente menos de 10% por ano. Como explica
Novosseloff:
202 HULTON, S. Council Working Methods and Procedure. In: MALONE, D. The UN Security Council. Londres:
Boulder, 2004, p. 237-239. Entrevista com diplomata estrangeiro.
142
Mais tant donn quune dcision reflte avant tout les rapports de force
au sein du Conseil, une rsolution sous forme de prise de position refltera
souvent labscence daccord entre les cinq membres permanents pour agir
de manire consquente, alors quune rsolution plus autoritaire signifera
que le Conseil sera parvenu un consensus et sera anim par une relle
volont politique de resoudre le problme en question203.
Um artifcio central na busca pelo consenso a explicao de

voto. Esse mecanismo pode ser exercido antes ou depois do voto e
permite s delegaes explicitar seus motivos. Todos os Estados o
utilizam, mas central para os P-5, porque lhes faculta manifestar
desacordo com aspectos do texto, sem precisar vet-lo. Abster-se
outro modo de os P-5 no apoiarem um texto, sem vet-lo. Embora
a absteno signifique que no houve unanimidade entre os P-5, no
deixou de existir um acordo para adotar a resoluo204.
Ter o consenso como base do trabalho gera consequncias
diretas para as operaes de manuteno da paz. As questes
realmente substantivas sobre uma misso de paz no podem ser
resolvidas simplesmente com mudanas na linguagem de um projeto
de resoluo; mas parte significativa dos temas negociados pode ser
objeto de transigncia. Como resultado, a barganha entre os membros
do CSNU estabelece linguagem que nem sempre clara porque resulta
da interpolao de interesses e da supresso de termos mais diretos,
para no ferir suscetibilidades. comum encontrar nas resolues
linguagem em que se pede ao Secretariado que desempenhe uma
tarefa ou prepare uma estratgia tomando em conta determinado
fator ou documento, sem explicar o que significa a expresso.
Mesmo questes cruciais podem ser vtimas dessa manipulao
lingustica em busca do consenso. Caso notrio de ambiguidade foi
o da Resoluo 678 (1990), em que se utilizou a expresso to use
all necessary means porque a URSS quis evitar o termo uso da
203 NOVOSSELOFF, A. Le Processus de Dcision au sein du Conseil de scurit des Nations Unies: une approche
historique. In: Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no 3, p. 276.
204 BAILEY, S.; DAWS, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 218-219.
143
Eduardo Uziel
fora. Outro, de consequncias trgicas, foi a sucesso de resolues

sobre a UNPROFOR na Bsnia-Herzegovina. Na ausncia de clareza
no mandato, o Secretariado interpretou restritivamente o limite de
suas competncias e atuou de forma desordenada no terreno, o que
criou a oportunidade para que as foras srvias ignorassem as Naes
Unidas em seu ataque a civis bsnios205.
A equao formada a seguinte: 1) o CSNU entende decises
consensuais como portadoras de maior autoridade; 2) as negociaes
visam a uma linguagem aceitvel a todos, mesmo que isso signifique
incluir elementos incongruentes ou sacrificar a clareza do texto;
3) essas ambiguidades que permitem o avano do processo diplomtico
so, no terreno, passveis de interpretaes errneas, que podem ter
consequncias graves para as misses de paz.
3.3. As decises do CSNU e suas caractersticas
A manifestao mais comum de uma deciso do Conselho de

Segurana a resoluo, embora o rgo tambm faa declaraes
presidenciais, emita notas imprensa e aprove cartas e notas. Uma
resoluo tem que contar com o voto de ao menos nove membros
e no pode ser objeto de voto contrrio (veto) de um dos P-5.
Tipicamente, as resolues so divididas em um prembulo e em
uma parte operativa, que dispe propriamente sobre a vontade do
CSNU. Qualquer documento do rgo passa por uma srie de etapas
em sua considerao, que costumam incluir um debate sobre o tema
e uma apresentao do Secretariado, consultas informais, reunies
de peritos e uma sesso de adoo (com ou sem explicaes de voto).
O resultado um texto sntese das discusses, mas, sobretudo, da
205 PATRIOTA, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: Funag, 1998, p. 36-38. BERMAN, F.
The authorization model: Resolution 678 and its effects. In: MALONE, D. The UN Security Council. Londres:
Boulder, 2004, p. 157-158. Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35.
The Fall of Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999, p. 104-106.
144
vontade poltica das partes, que se caracterizam por muitas camadas

de significados, como um mil-folhas206.
Cada pargrafo de uma resoluo comea com um verbo, que
enuncia que tipo de ao o CSNU espera que o Secretariado, os
Estados-membros ou outros atores realizem. So comuns termos
de admoestao, de valor simblico, que ajudam a formar uma
conscincia internacional sobre o carter de uma situao, mas
no tm efeitos concretos encourages, condemns, urges, calls upon,
acknowledges, takes note, welcomes so alguns deles. Outros so de
natureza programtica, por estabelecerem uma estratgia de atuao
ou um rgo, como uma misso de paz, ou legiferante, ao explicitar a
legalidade de uma situao comumente so usados decides, demands,
determines, declares ou underlines. Quando instrui o Secretariado,
tomando uma deciso operacional, o CSNU determina que alguma
atitude seja tomada e costuma utilizar requests. Embora esses termos
sejam balizas formais, sua utilizao central ao trabalho do rgo,
e os Estados tentam colocar por escrito suas estratgias polticas e
digladiam-se por elas207.
A multiplicidade de decises tomadas pelo CSNU e seus diversos
nveis de exigibilidade causam grande controvrsia na Organizao.
O debate mais polmico nesse sentido a questo do Captulo VII
da Carta. Desde muito cedo discutiu-se, inconclusivamente, sobre
quais decises do CSNU seriam obrigatrias para todos os Estados,
muito embora o artigo 25 da Carta sublinhe que todos os membros
aceitaro e implementaro as decises do rgo. A partir dos anos
1970 e crescentemente aps a Guerra Fria, o Conselho passou a
indicar textualmente, em alguns casos, que agia sob o Captulo VII,
normalmente para medidas restritivas de direitos (sanes) ou que
levassem ao uso da fora. Alguns Estados, sem base jurdica e por
historique. In: Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no 3, p. 299.
207 COX, R.; JACOBSON, H. The Anatomy of Influence. New Haven: Yale University Press, 1974, p. 7-12.
145
Eduardo Uziel
convenincia poltica, passaram a afirmar que as decises somente

so obrigatrias quando adotadas explicitamente sob o Captulo
VII. Esse raciocnio criou uma mstica em torno dessa referncia e a
tornou um ponto contencioso nas negociaes. Em realidade, porm,
todas as decises so obrigatrias, desde que utilizem o verbo de
comando correto para criar obrigaes208.
Nos anos 1990, as misses de paz passaram a atuar em cenrios
mais contenciosos e houve muitas dvidas sobre qual o limite para o
uso da fora, isto , quando se deixaria o campo do peacekeeping e se
entraria no do peace enforcement. O Captulo VII da Carta, que estava
assimilado semanticamente ideia de obrigatoriedade, foi associado
tambm com o uso da fora, sem o consentimento das partes. Muitos
TCCs recusam-se a enviar tropas para operaes estabelecidas sob
o Captulo VII209; no C-34, o MNA com frequncia rejeita menes
ao Captulo VII; e os P-5 utilizam a expresso para dar carter mais
robusto s misses. O resultado prtico dessa disputa foi que, em
vrias operaes, o Secretariado interpretou um mandato em que
no havia referncia explcita ao Captulo VII de modo a no ser
proativo o caso mais claro foi o de Ruanda, onde a UNAMIR no
recebeu permisso para agir por ser do Captulo VI. O recente
documento de doutrina tentou dissipar essa dvida, com bastante
correo doutrinria:
United Nations peacekeeping operations have traditionally been
associated with Chapter VI of the Charter. However, the Security
Council need not refer to a specific Chapter of the Charter when
passing a resolution authorizing the deployment of a United Nations
peacekeeping operation and has never invoked Chapter VI. In recent
208 SECURITY COUNCIL REPORT. Security Council Action under Chapter VII: myths and realities. Nova York:
Security Council Report, 2008. SUY, E. Article 25. In: COT, J-P.; PELLET, A. La Charte des Nations Unies.
Paris: Economica, 1988. Legal consequences for States of the continued presence of South Africa in Namibia
(South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970). Leyden: A. W. Sijthoff s Publishing
Company, 1971.
209 O Manual de Operaes de Paz do Ministrio da Defesa, de 2001, indicava que os mandatos sob o Captulo
VII eram sempre de peace enforcement. Manual de Operaes de Paz. Braslia: Ministrio da Defesa, 2001,
p. 19-20.
146
years, the Security Council has adopted the practice of invoking Chapter
VII of the Charter when authorizing the deployment of United Nations
peacekeeping operations into volatile post-conflict settings where the
State is unable to maintain security and public order. The Security
Councils invocation of Chapter VII in these situations, in addition to
denoting the legal basis for its action, can also be seen as a statement of
firm political resolve and a means of reminding the parties to a conflict
and the wider United Nations membership of their obligation to give
effect to Security Council decisions210.
Essa tentativa de esclarecimento, porm, esbarra na desconfiana

de muitos TCCs de que suas tropas poderiam ser utilizadas para violar
a soberania de outros Estados, transformando as Naes Unidas em
um instrumento de interveno.
Apesar das controvrsias e das prticas idiossincrticas, as
decises do CSNU desfrutam de grande legitimidade internacional.
No se trata aqui de uma legitimidade jurdica ou moral, mas antes
poltica, baseada no apoio que uma deciso recebe dos Estados-
membros e no custo em que incorrem aqueles que a desrespeitem.
A legitimidade do CSNU no deriva das crenas subjetivas dos atores
internacionais sobre o carter do rgo at porque sua estrutura
(veto, disparidade entre membros) questionada constantemente.
Mas todos reconhecem que o rgo estabelece normas, sobretudo para
o uso da fora, e que viol-las implica superar significativos obstculos.
Mesmo os P-5 preferem recorrer ao Conselho, ainda que paguem
preo alto para obter decises, porque o rgo serve de barmetro do
que factvel internacionalmente e pode operacionalizar a execuo
das decises. Os casos da invaso do Iraque, em 2003, ou da Gergia,
em 2008, tm sido, nas ltimas dcadas, a exceo211.
210 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, p. 13-14.
211 CLAUDE JR., I. Collective Legitimization as a Political Function of the United Nations. In: International
Organization, vol. 20, no 3, p. 369-371. VOETEN, E. The Political Origins of the UN Security Councils Ability
to Legitimize the Use of Force. In: International Organization, vol. 59, no 3, 2005, p. 532-534. FONSECA JR.,
G. A Legitimidade e outras Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 152-154.
147
Eduardo Uziel
Apesar de consideradas legtimas, as decises do CSNU so opacas,

pouco permeveis ao escrutnio dos que no esto no rgo mas
ainda sim mais transparentes do que aes e decises de grandes po
tncias quando agem unilateralmente. O ambiente confidencial e as
reunies fechadas no permitem que se registrem os motivos de cada
Estado para apoiar uma deciso. Em casos especficos, os diplomatas
que lidam com os temas desenvolvem ideias prprias e as defendem em
reunies de peritos, ainda que sem conhecimento das capitais (o que
particularmente verdade para delegaes pequenas). O Conselho
sofre, muitas vezes, de uma incapacidade de enunciar a realidade de sua
poltica interna e opta por decises inviveis ou incompreensveis. Em
casos dramticos como Ruanda ou Iraque, para muitos cria a sensao
de fracasso ou inoperncia212.
O Conselho tem pouco contato oficial com entidades da sociedade
civil, embora, no incio dos anos 1990, tenha surgido um mtodo
para permitir essa interao, por meio de uma reunio informal a
Frmula Arria, sugerida pelo ento embaixador da Venezuela. Ainda
que esse artifcio tenha cado em relativo desuso, algumas organizaes
no governamentais procuram influir nas decises do rgo. Como
geralmente so originrias de pases desenvolvidos, so vistas com
desconfianas por alguns, como longa manus dos P-5. Em geral, porm,
o CSNU pouco permevel a esse tipo de iniciativa213.
opacidade, soma-se o fato de que muitas das decises do rgo
so casusticas. O CSNU dotado de discricionariedade, sobretudo na
determinao de uma ameaa paz, j que a Carta no impe limites a
essa faculdade. Mas o CSNU vai alm e costuma permitir que a dinmica
pessoal e as animosidades de grupo influam em suas decises. Mas a
mais importante vertente desse casusmo a tendncia a estabelecer
212 ROSS, C. Independent Diplomat. Dispatches from an Unaccountable Elite. Ithaca: Cornell University Press, 2007, p.
65-66. TEIXEIRA, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, p. 62-63.
FONSECA JR., G. A Legitimidade e outras Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, p. 161-162.
213 Entrevista com diplomata brasileiro. Ver tambm: <http://www.globalpolicy.org/security/mtgsetc/arria.
htm>. Acesso em: 11 jan. 2009.
148
polticas a partir de uma coleo de pequenas escolhas, feitas de

acordo com o problema do momento, fazendo ajustes marginais em
solues utilizadas anteriormente e as aplicando a problemas novos.
As operaes de manuteno da paz sofreram com essa prtica nos
anos 1990, quando se atribuiu uma flexibilidade a seus princpios e
meios que no existia, o que levou aos fracassos de Ruanda, Somlia
e Bsnia-Herzegovina214.
O mais marcante, porm, sobre as decises do CSNU talvez
seja seu carter poltico. O rgo nutre significativo descaso frente ao
direito e no faz questo de ser coerente com suas decises anteriores.
Tambm claro que sua opo por tratar de um tema e desconhecer
vrios outros deriva da correlao de foras global, tal como refletida
em sua composio. Em suas negociaes, mais do que argumentos,
conta muito a presso exercida pelos pases, sobretudo os P-5, para
promover suas agendas. Nesse contexto, muitas das recomendaes de
Brahimi sobre como o CSNU poderia agir nunca foram implementveis.
Um exemplo claro a sugesto de que o rgo redija um projeto de
resoluo sobre uma misso de paz e aguarde at que o Secretariado
amealhe contribuies suficientes de tropas para depois aprov-lo
( 64, b). Na prtica, to logo haja acordo entre os membros, o texto
ser adotado, por receio de que mude a configurao poltica e ele passe
a ser invivel o Secretariado dever fazer o possvel para providenciar
as tropas para uma operao j estabelecida. Como enunciaram Bailey
e Daws, [t]he truth is that the main purpose of a resolution of the
Council is not to state or interpret facts but to choose between
alternative courses of action for the future215.
214 CONFORTI, B. Le pouvoir discrtionnaire du Conseil de scurit en matire de constatation dune menace
contre la paix, dune rupture de la paix ou dun acte daggression. In: DUPUY, R-J. Le Dveloppement du Rle
du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, p. 53. FOSDICK, A. Using Organization
Theory to Understand International Organizations. In: International Public Management Journal, vol. 2, no 2,
2000, p. 337-338.
GRAY, C. Peacekeeping after the Brahimi Report: is there a crisis of credibility for the UN?. In: Journal of
Conflict and Security Law, vol. 6, no 2, 2001, p. 277-278.
149
Eduardo Uziel
3.4. Membros permanentes e membros eletivos
Observadores externos e delegaes nas Naes Unidas fre

quentemente sublinham o contraste entre os cinco membros perma
nentes e os dez membros eletivos do rgo. Costuma-se frisar que h
uma desproporo de poder, e alguns autores chegam ao paroxismo de
afirmar que [w]e all knew that they [os membros eletivos] would vote
for whatever outcome the permanent members could agree to, and they
knew it too216. Mas a relao entre as duas categorias de membros
mais complexa do que aparenta e merece anlise detida.
A referncia constante aos membros permanentes e o uso do
termo P-5 obscurece o fato de que, at meados dos anos 1980, no
havia qualquer coordenao entre esses pases ao contrrio, entre
eles residiam as profundas divergncias que paralisavam o CSNU.
No contexto do fim da Guerra Fria e ao redor da disputa Ir-Iraque,
surgiu, pela primeira vez, um mecanismo de coordenao, que logo
se estendeu a outras questes e se consolidou durante a Guerra do
Golfo, quando os cinco negociaram entre eles as resolues principais,
desagradando os demais membros. Por vrios anos, os P-5 emitiram
comunicados conjuntos em que sublinhavam seus interesses para o
ano vindouro. As vicissitudes dos anos 1990 e as diversas desiluses
que confrontaram as Naes Unidas erodiram gradativamente essa
colaborao e mesmo a prtica dos comunicados conjuntos deixou de
existir. Os P-5 ainda renem-se periodicamente e discutem questes
substantivas e formais, mas tornaram-se muito raras as ocasies
em que, sozinhos, estabelecem textos de decises. Parecem mais
interessados hoje em supervisionar os demais membros e assegurar
que no vo adiante iniciativas incmodas217.
216 ROSS, C. Independent Diplomat. Dispatches from an Unaccountable Elite. Ithaca: Cornell University Press, 2007,
p. 50.
217 DELON, F. Le role jou par les members permanents dans laction du Conseil de scurit. In: DUPUY, R-J.
Le Dveloppement du Rle du Conseil de scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, p. 350-362.
Entrevistas com diplomatas estrangeiros e funcionrio do Secretariado.
150
Dentro dos P-5, normalmente fala-se de um subgrupo, os P-3,

congregando os ocidentais (EUA, Frana e Reino Unido). Embora sua
coordenao seja discreta, para evitar antagonizar Rssia e China,
suas posies tendem a convergir em muitos temas. Ademais, Frana
e Reino Unido so responsveis por propor os projetos iniciais de cerca
de 2/3 das resolues do CSNU, normalmente com apoio dos EUA218.
A diferena mais bvia entre os P-5 e os demais membros
o poder de veto; mas esse tem sido menos usado nos ltimos anos
(ver Grfico 3.1), e o consenso tornou-se o ideal para as decises do
CSNU. Ainda sim, restam outras vantagens significativas para os
P-5: 1) o contato constante com o Secretariado, que tem particular
deferncia com esses Estados e que est repleto de seus nacionais em
postos-chave; 2) a memria institucional do rgo, do qual conhecem
a histria e os precedentes e para o qual contam com funcionrios
treinados constantemente; 3) a maior possibilidade de exercer
presso sobre outros pases, que no decorre s de seu status como
grandes potncias, mas tambm do fato interno s Naes Unidas de
que podem afetar futuras discusses de interesse diretos dos atuais
membros eletivos219.
Autores costumam frisar que no parece haver motivo evidente
para que um pas queira ser membro eletivo do CSNU: ter que opinar
sobre disputas que no lhe interessam diretamente e talvez incorra na
ira de uma das grandes potncias220. Em realidade, at final de 2008,
58% dos Estados serviu como membro eletivo e s 37,5% ocupou o
assento mais de uma vez (ver Grfico 3.2). So raros os casos como
de Brasil, Argentina, ndia, Japo, Itlia, Canad e Paquisto, que
serviram no CSNU mais de cinco vezes. Os analistas apontam vrios
218 TEIXEIRA, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, p. 26-27.
SARDENBERG, R. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas. In: FONSECA JR.,
G.; CASTRO, S. Temas de Poltica Externa Brasileira II. Braslia: Funag/Paz e Terra, 1998.
220 BOYD, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, p. 3. GHAREKHAN, C. The Horseshoe
Table An inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006, p. 30-31.
151
Eduardo Uziel
fatores que encorajam as candidaturas: 1) estar no centro do processo

decisrio sobre paz e segurana; 2) influenciar, quando possvel,
temas de seu interesse direto; 3) promover questes temticas
consideradas importantes, como proteo de civis ou reforma do
setor de segurana; 4) ter acesso a informaes privilegiadas; 5) e
promover o perfil do pas como importante e confivel contribuinte
para a paz regional ou global221.
Os P-5 consideram fundamental influir na composio do
rgo. Em sua escala de valores, os membros eletivos devem estar,
preferencialmente, de acordo com suas posies ou dispostos a no
criar problemas mas raramente existem os que podem agradar
a todos os P-5. Em segundo lugar, so preferidos os pases que tm
posturas coerentes e conhecidas, em geral potncias mdias, que esto
dispostas a dialogar construtivamente e at estabelecer pontes entre
os P-5. So frequentemente vituperados os pequenos Estados que
querem se comportar como superpotncias, insistem em discutir
temas menores e frear o pragmatismo do rgo. Os P-5, sobretudo os
P-3, tm em pior conta alguns rogue states, tidos como perturbadores
da ordem internacional, que devem ter seu acesso vedado ao CSNU.
Atuam, por vezes, para favorecer seus candidatos favoritos e prevenir a
candidatura ou a vitria de um pas indesejvel como foram os casos
de Lbia (2003), Venezuela (2006) e Ir (2008), nenhum deles eleito222.
Vale notar que, desde a emenda Carta em 1963 (Resoluo
1991 (XIX) da AGNU), os assentos eletivos foram divididos por regies:
cinco para frica e sia, dois para Amrica Latina; dois para Europa
Ocidental e Outros Estados (WEOG) e um para o leste europeu. Com
a expanso da Unio Europeia, comum que haja atualmente cinco
membros da UE no rgo. Outro grupo relevante o MNA. At meados
221 MALONE, D. Eyes on the Prize: the Quest for Nonpermanent Seats on the UN Security Council. In: Global
Governance, vol. 6, no 1, 2000. HURD, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council.
In: Global Governance, vol. 8, no 1, 2002.
222 Entrevistas com funcionrio do Secretariado e diplomata estrangeiro. A Lbia foi convencida a sequer
apresentar candidatura.
152
dos anos 1980, eram muito ativos e articulados entre si, procurando
alinhar posies e votar do mesmo modo. Perderam fora como grupo
nas ltimas dcadas, mas seu caucus continua a existir223.
Grfico 3.2. Nmero de mandatos eletivos cumpridos no CSNU por

Estados-membros at 2008
Dada essa configurao do CSNU, resta indagar se os P-5

dominam realmente o rgo. Os P-5, e, sobretudo, os EUA, desde o
incio viram a igualdade soberana como uma garantia jurdica, no
como um princpio operativo democrtico e no CSNU esse fato fica
claro com a desigualdade no processo decisrio. Desde So Francisco,
foram os demais pases que procuraram mitigar a disparidade e limitar
a flexibilidade do poder224. Aps a expanso do rgo em 1965, os P-5
precisam de ao menos quatro outros votos para tomar decises e, com a
preferncia pelo consenso, os E-10 ganharam mais margem de manobra.
ONeill argumenta que, por no poderem vetar, os membros eletivos
tm uma influncia quase nula; no so capazes de, com seu voto,
historique. In: Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no 3, p. 297-298.
224 LUCK, E. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, p. 23-24.
153
Eduardo Uziel
mudar o curso das decises do CSNU. Sua vulnerabilidade a presses

faz que seja pouco provvel uma atuao conjunta, como demonstra a
histria do MNA no Conselho. Voeten, por seu turno, considera que
a razo da ausncia de poder dos eletivos a impossibilidade de agir
por meios outros que no a autorizao do Conselho. Admite, porm,
que h uma gama de solues no ideais que atenderia aos interesses
dos P-5 e seria por eles aceita225. Residem nesse fato, pouco explorado
pelo autor, a margem de manobra e o maior interesse dos E-10. As
decises do CSNU raramente so binrias (sim ou no). Sobretudo
no campo das misses de paz, so discutidos mandatos complexos, que
comportam uma variedade de medidas de valor simblico, legiferante,
programtico ou operacional (seo 3.3). Antes de tecer consideraes
sobre as atitudes e barganhas possveis para os E-10 e os P-5, convm
fazer breve considerao sobre as caractersticas particulares das
instituies multilaterais e como influenciam suas decises.
3.5. Foros Decisrios Multilaterais o caso do CSNU
Segundo o artigo clssico de Ruggie, o multilateralismo pode ser

entendido como an institutional form which coordinates relations
among three or more states on the basis of generalized principles of
conduct226. Isso significa dizer que os Estados aceitam determinadas
prticas e normas para regular suas interaes sobre um tema. No
CSNU, h certa fluidez nas regras de procedimento e constncia nas
de votao e na composio. Ainda de acordo com o autor, a natureza
multilateral das instituies lhes confere duas caractersticas bsicas:
indivisibilidade e reciprocidade difusa. No primeiro caso, os Estados
passam a reagir como coletividade a determinados desafios. No caso
225 ONEILL, B. Power and Satisfaction in the Security Council. In: RUSSETT, B. The Once and Future Security
Council. Nova York: St. Martins Press, 1997, p. 61-69. VOETEN, E. Outside Options and the Logic of
Security Council Actions. In: American Political Science Review, vol. 95, 2001, p. 845-849.
226 RUGGIE, J. Multilateralism: the anatomy of an institution. In: International Organization, vol. 46, no 2,
1992, p. 571-572.
154
especfico, o CSNU existe justamente como foro de concertao para

delinear uma reao a ameaas paz ou para operacionaliz-las. Note-se
que nem sempre a soluo pode ser encontrada no mbito do Conselho,
o que varia de acordo com a natureza da crise, os pases envolvidos e a
composio do CSNU naquele momento. Quanto reciprocidade difusa,
indica que os Estados no buscam recompensa imediata e podero agir
se no forem frontalmente contrrios tarefa em tela.
Para cada um dos P-5, a tentao de promover seus interesses
maior, mas v-se limitada pelos demais membros permanentes e
pela necessidade de no alienar os eletivos. Para os E-10, a eleio ao
Conselho traz a responsabilidade de, ao menos, opinar, mas muito
comum que acabem se engajando de outros modos, tal como contribuir
com tropas227.
Essas duas caractersticas do multilateralismo que se refletem
diretamente nas Naes Unidas criam uma distncia entre o
processo decisrio da Organizao e as realidades de poder militar
ou econmico dos Estados. As imposies do quadro parlamentar e
da burocracia do Secretariado permitem que os Estados pequenos
e mdios ajam com mais desenvoltura do que se lidassem com as
grandes potncias diretamente. Assumem na Organizao posies
especficas, que refletem s parcialmente sua posio relativa no
sistema internacional. Posicionam-se de modo a poder promover suas
percepes do que uma soluo legtima e eficaz para um conflito.
Mas relevante notar que pases em posies diferentes entendem
diversamente a convenincia desse mecanismo. De modo geral, porm,
mesmo as grandes potncias simbolizadas nos P-5 do Conselho
costumam estar dispostas a negociar, at certo ponto228.
O multilateralismo, para as grandes potncias, no sempre
uma necessidade, mas desejvel, uma vez que os custos de ignorar o
227 FONSECA JR., G. O interesse e a regra. So Paulo: Paz e Terra, 2008, p. 104-107.
155
Eduardo Uziel
CSNU podem ser altos. Contar com a aquiescncia do Conselho pode

ser til para dividir custos ou para conferir legitimidade a suas aes,
de qualquer modo incluindo outros Estados como parceiros. Tambm
permite apoiar outros pases na deciso de lidar com crises em que as
grandes potncias no podem ou no querem estar envolvidas. Atingir
um resultado negociado dentro de uma estrutura como o CSNU
depende de haver uma soluo que torne eficaz a interveno em um
conflito, mas pouco custosa ou controversa229. Para autores realistas
como Mearsheimer, porm, instituies como o CSNU tm influncia
mnima no comportamento dos Estados e pouco podem contribuir
para a estabilidade mundial. As organizaes internacionais seriam
utilizadas discricionariamente pelas grandes potncias que as criaram
e as moldaram e poderiam afast-las quando conveniente230. Essa
concepo desmentida pela prpria histria das Naes Unidas e de
suas tentativas de estruturar um sistema de segurana coletiva (ver
captulo 1). Quando as grandes potncias criam uma instituio veem-
se presas a ela pelos altos custos de recorrer a solues externas o que
fazem em casos extremos. Ao mesmo tempo, os demais membros se
veem em um cenrio favorvel para negociar, dadas as caractersticas
inerentes ao multilateralismo assinaladas acima.
Ainda na Guerra Fria, Ruggie demonstrou que a concentrao
ou a disperso de certos fatores so fundamentais para entender a
possibilidade de influenciar decises no CSNU. Em particular so
relevantes a capacidade de amealhar votos e os recursos financeiros
no caso das misses de paz, pode-se acrescentar o fornecimento de
tropas. No quadro atual, os EUA e as demais grandes potncias veem-
se compelidos a utilizar as operaes de manuteno da paz seja pela
legitimidade das decises do CSNU, seja pelos custos mais reduzidos,
seja pelo overstretch de seus recursos militares e encontram-se em
229 VOETEN, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In: American Political Science
Review, vol. 95, no 4, 2001, p. 856.
230 MEARSHEIMER, J. The False Promise of International Institutions. In: International Security, vol. 19, no 3,
1994-1995, p. 7-13.
156
um cenrio onde dominam os recursos financeiros, mas no todos os

votos, nem dispem das tropas necessrias. Isso permite que outros
pases, mdios ou pequenos, ampliem sua condio de negociar as
tarefas a serem desempenhadas pelas misses. Na prtica, amarram
os EUA e outras potncias s instituies multilaterais e utilizam
a vantagem relativa desses foros para promover suas prioridades
nas misses. Essa estratgia tem bvias fragilidades simbolizadas nas
opes externas dos P-5 mas provou-se historicamente de flego231.
A breve comparao entre a imposio de sanes pode ser
elucidativa nesse aspecto. Como explica Baumbach, a criao e o
desenvolvimento dos regimes de sanes dependem essencialmente
de acordos entre os P-5. Isso ocorre porque o que necessrio para
aprov-los , sobretudo, o voto de outros Estados, que geralmente
podem ser pressionados a faz-lo e raramente tm interesses diretos.
Obstar a imposio de sanes ou tentar alter-las depende, ento, de
uma posio firme de um ou mais dos P-5232. No caso das misses
de paz, os E-10 tm mais liberdade, uma vez que tambm tropas e
policiais so necessrios. Assim, os P-5 veem-se obrigados a negociar
mandatos, sob pena de alienar os membros eletivos e estabelecer uma
operao que no vista como adequada pelos potenciais TCCs.
Com base na anlise da dinmica entre P-5 e E-10 e das
caractersticas especficas das decises de foros multilaterais como o
CSNU, possvel alinhar uma gama de possveis atuaes:
1. Decises de interesse direto de um ou mais dos P-5, em que
a grande questo binria e no depende de contribuies
significativas de outros Estados alm do voto no CSNU.
Nesse caso, o tema ser provavelmente discutido e decidido
nas capitais dos P-5, talvez com contribuio de um pas
231 RUGGIE, J. Contingencies, Constraints, and Collective Security: Perspectives on UN Involvement in

International Disputes. In: International Organization, vol. 28, no 3, 1974, p. 508-513. WALT, S. Taming
American Power. Nova York: W. W. Norton & Company, 2005, p. 144-152.
232 BAUMBACH, M. O Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: Evoluo Recente e Apreciao
Crtica. Braslia: trabalho apresentado no L Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 2006, p. 123-129.
157
Eduardo Uziel
interessado (membro ou no do CSNU) e trazido ao rgo

sem grande possibilidade de mudanas, dada a sensibilidade
do tema;
2. Opes de interesse de um ou mais dos P-5, mas que
necessitam de aportes de outros pases para torn-las viveis
ou legtimas, por exemplo, tropas ou o endosso dos Estados
da regio. Nessa hiptese, provvel que os P-5 delineiem
um campo restrito de negociao, mas permitam mudanas
de texto e adies aos mandatos, dada a necessidade de
cooperao de terceiros;
3. Casos em que os P-5 e os E-10 esto divididos sobre questes
centrais do tema. H espao para que membros eletivos
atuem como mediadores ou proponham solues, mas
mais frequente que a questo fique bloqueada, a menos que
um dos permanentes decida agir ou ceder;
4. Iniciativas de interesse limitado para os P-5, mas com
relevncia para um ou mais dos membros eletivos. Nesse
quadro, haver grande margem para negociao, que poder
ou no ser levada para um grupo de amigos, e o Secretariado
ter papel central ao sugerir solues. As limitaes residiro
nos aspectos dominados pelos P-5, sobretudo recursos
financeiros;
5. Questes que contam com consenso genrico entre P-5 e
E-10, mas suscitam enfoques e estratgias diversas. Nesse
caso, nenhum dos lados dever arriscar confrontar o outro;
os E-10, mesmo com maioria, preferem no adotar um texto
com absteno de muitos P-5 e tentam cooptar um ou mais
deles como copatrocinadores233;
233 possvel adotar resolues com absteno de todos os membros permanentes, como nos casos das Resolues
202 (1965), sobre a Rodsia do Sul (Formosa a apoiou, mas, naquele momento, no se comportava como
membro permanente), e 344 (1973), sobre o Oriente Mdio. Significativamente, suas disposies no foram
aplicadas, porque a Council resolution that has no real great-power backing has no great reality either.
BOYD, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, p. 112-113.
158
6. Questes temticas, de valor, sobretudo, admoestatrio,

normativo ou programtico, mas que so utilizadas por
membros eletivos para marcar seus mandatos no CSNU.
Os P-3, sobretudo, apreciam esses casos, desde que possam
selecionar os assuntos, enquanto Rssia e China limitam-
se a monitorar matrias delicadas. H grande margem de
manobra para os E-10, mas essa prtica atribui ao CSNU
influncia em reas que deveriam caber AGNU.
Em qualquer dos casos, a articulao dos E-10 ou dos P-5 no
um dado. Qualquer deciso passa por um processo de negociao
em que se devem definir seus limites e caractersticas. O membro do
Conselho que inicia o debate instila muito de sua viso de mundo
na base de discusses, e isso percebido nitidamente pelos P-3,
iniciadores da maioria das decises. Na ausncia de uma estratgia
articulada de um ou mais membros, o processo tende a seguir
curso inicial, privilegiando padres habituais, que podem no ser
os melhores para todos os atores, mas costumam conformar-se s
percepes dos P-5.
3.6. Prticas e barganhas do CSNU em relao s operaes de

manuteno da paz
O Conselho de Segurana molda uma misso de paz define seu

mandato e as tarefas que vai executar; estabelece com quantas tropas
e policiais contar e quais sero seus objetivos; estabelece tambm
em que pases atuar. Mas essas decises atendem s configuraes
polticas e s caractersticas do CSNU descritas acima, aplicadas aos
casos especficos das operaes de manuteno da paz.
Os rgos intergovernamentais e o Secretariado das Naes
Unidas tm sido relutantes em alinhar critrios sobre em que casos
devem ser estabelecidas misses e quais as funes que devem
desempenhar. Do ponto de vista intergovernamental, a exposio
159
Eduardo Uziel
mais clara foi a do CSNU, em declarao presidencial lida em 1994,

ainda sob a influncia dos acontecimentos na Somlia e durante o
genocdio em Ruanda. No documento, o Conselho assinala que alguns
fatores podero ser tomados em conta: ameaa paz; engajamento
de organismos internacionais; existncia de um cessar-fogo e de um
processo poltico com objetivos claros; possibilidade de formular
um mandato exequvel; e necessidade de dar segurana s tropas
das Naes Unidas. Mas explicita que as decises sero, afinal,
tomadas caso a caso. Na prtica, o CSNU costuma se valer da ideia
de peacekeeping como uma marca, um smbolo conhecido, que est
disponvel e aceitvel234. Quanto s funes a serem exercidas, o
Secretariado listou recentemente, para as misses ditas tradicionais:
observao, monitoramento e informao; superviso de cessar-fogo;
e interposio entre as partes. Para as misses de segunda gerao,
indicou: criao de ambiente estvel que permite ao Estado retomar
suas funes; facilitar processos polticos e promover a reconciliao;
e prover um ambiente adequado para atuao dos demais atores do
sistema das Naes Unidas235.
Se parece difcil compreender para onde o CSNU pretende enviar
futuras misses, possvel avaliar para que tipos de conflito preferiu
envi-las no passado. Os estudos estatsticos de Stedman e Gilligan
e de Fortna sugerem que as operaes de manuteno da paz aps a
Guerra Fria tm sido estabelecidas para atuar em conflitos de maior
severidade e mais prolongados, mas que ocorram em Estados com
foras armadas menos organizadas. Ademais, trata-se de conflitos
de difcil resoluo, nos quais outros organismos no quiseram ou
no puderam se envolver. Concretamente, em termos de em qual
continente foram desdobradas as misses de paz, houve na dcada
234 Statement by the President of the Security Council (S/PRST/1994/22). Nova York: Naes Unidas, 1994. HURD,
I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In: Global Governance, vol. 8,
no 1, 2002, p. 44-45. LIPSON, M. A Garbage Can Model of UN Peacekeeping. In: Global Governance,
vol. 13, 2007, p. 92-93.
235 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, p. 21-23.
160
de 1990 muito desagrado com a tendncia a privilegiar a Europa.

Atualmente, h uma clara prevalncia da frica, que rene quase 70%
dos peacekeepers e sete operaes (ver Grfico 3.3)236.
Como ser visto na prxima seo, o Secretariado tem funo
primordial em propor a configurao das misses (nmero de tropas,
de observadores e de policiais) e suas tarefas. Mas importante notar
que o tempo um fator relevante no planejamento das operaes.
Algumas delas puderam ser planejadas ao longo de anos, seja porque
seu desdobramento no era ainda aceito por uma das partes, como
a UNTAG (Nambia), seja porque se aguardava a concluso de um
acordo, como no caso da UNMIS (Sudo)237. mais comum, porm,
que poucos meses decorram entre a deciso de criar a misso e seu
desdobramento, caso em que frequentemente a estrutura inicial ser
baseada mais nas experincias anteriores do que no caso concreto,
como ocorreu na MINUSTAH (Haiti). Por fim, pode-se tambm aludir
a operaes cujo planejamento foi turbulento e prolongou-se mais do
que o desejado e cujas caractersticas foram parcialmente impostas ao
CSNU por presses das partes ou de atores regionais um exemplo
seria a Unamid (Darfur)238.
236 GILLIGAN, M.; STEDMAN, S. Where Do the Peacekeepers Go?. In: International Studies Review, vol. 5, no 4,
2003, p. 47-48. FORTNA, V. Does Peacekeeping keep peace? International intervention and the duration of
peace after civil war. In: International Studies Quarterly, vol. 48, 2004, p. 275-281.
237 CULLAR, J. Pilgrimage for Peace. Nova York: St. Martins Press, 1997, p. 293-321.
161
Eduardo Uziel
Grfico 3.3. Distribuio de pessoal desdobrado em misses de paz

por continente onde atuam
Os vinte ltimos anos de prticas no estabelecimento de

operaes de manuteno da paz permitiu que o CSNU formasse
um repositrio de possveis mandatos e tarefas, bem como a
linguagem para traduzi-los de maneira aceitvel a todos os atores.
As misses multidimensionais podem receber um amplo espectro
de atividades a realizar, que incluem organizar eleies, reformar o
setor de segurana, garantir a segurana de autoridades, fortalecer
instituies pblicas, promover o desarmamento, a desmobilizao
e a reintegrao de ex-combatentes ou proteger civis. Tipicamente, o
Estado ou as partes podero solicitar certas tarefas ou o Secretariado
poder formul-las. Se nenhum outro pas se dispuser a liderar o
tema, Reino Unido ou Frana costumam propor as resolues e com
isso controlam o arcabouo bsico da resoluo e das misses239.
Como notou Boyd, as Naes Unidas em geral e o CSNU em
particular tendem a serem bastante conservadores e demoram a aceitar
a incorporao de novos mandatos. Como se procurou demonstrar no
239 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, p. 23-29; entrevistas
com diplomatas estrangeiros.
162
captulo 1, as misses do ps-Guerra Fria s lentamente conseguiram

assimilar as inovaes e a chamada multidimensionalidade. Algumas
propostas ainda enfrentam resistncias no CSNU, sendo muito
comum que se objete a propostas para estabelecer misses quando os
mandatos so vistos como muito inovadores240.
Dois casos podem ser sucintamente citados como exemplo
das ambiguidades do Conselho sobre o estabelecimento das misses
e estruturao de seus mandatos. Nos anos de 1993 e 1994, EUA e
Rssia digladiavam-se em torno de Haiti e Gergia. Os EUA desejavam
contar com mandato claro do CSNU para usar a fora no Haiti, mas a
Rssia objetava, alegando que no havia ameaa paz; a Rssia queria
ver legitimado o papel da CEI na Abcsia como peacekeeper. Apesar
das muitas alegaes de princpios, os dois lados afinal valeram-se
de um horse trading (barganha) e alcanaram seus objetivos com as
Resolues 937 (1994), sobre a Gergia, e 940 (1994), sobre o Haiti. No
outro caso, a China decidiu vetar a renovao do mandato da Misso
das Naes Unidas de Desdobramento Preventivo (UNPREDEP), na
Macednia, porque o pas balcnico decidira estabelecer relaes
com Formosa. O representante chins negou veementemente essa
verso, mas foi acusado dessa prtica por outros pases, em reunio
formal do CSNU241.
Embora o Conselho de Segurana determine o estabelecimento e
os mandatos de operaes de manuteno da paz especficas, o Comit
Especial (C-34) da Assembleia Geral reafirma todo ano ser o rgo
legitimado para discutir polticas gerais para as misses, bem como
as estruturas de apoio do Secretariado. Os conceitos discutidos nesse
foro constantemente permeiam decises do CSNU, mas, sobretudo os
240 BOYD, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, p. 222-223: Calling a spade a spade
is something the United Nations prefers not to do until it has had the thing in its hands for a while and tried
it out. () And the first time the tool is used there are almost bound to be complains (). Whatever the
motivation, the habit is ingrained. Entrevista com diplomata brasileiro.
241 ALBRIGHT, M. Madam Secretary a memoir. Nova York: Miramax Books, 2003, p. 158. Entrevista com
diplomata brasileiro. Security Council Official Records fifty-fourth year. 3982nd meeting: 25 February 1999
(S/PV.3982). Nova York: Naes Unidas, 1999.
163
Eduardo Uziel
P-3 costumam insistir na independncia total do Conselho e fizeram

insero no relatrio do C-34 nesse sentido. Essa insistncia advm
do fato de o Comit contar com forte presena do MNA e de outros
contribuintes de tropas, que reagem a tentativas de expandir o conceito
de misses de paz242.
Outro limite encontrado pelo Conselho de Segurana na
estruturao das operaes de manuteno da paz a V Comisso da
AGNU, que se ocupa de temas administrativos e oramentrios. No
se questiona na Organizao que essa Comisso tem a competncia
para aprovar os oramentos das misses, sem os quais as atividades
mandatadas no podero ser executadas. Nesse contexto, a V Comisso
repete muitas vezes os debates do CSNU ao tentar determinar que
meios sero dados para a execuo de cada tarefa. Como o foro, decide
por consenso (ou, se recorrer ao voto, prevalece a maioria do G-77), na
prtica os mandatos so frequentemente reinterpretados, por vezes
expandidos, para acomodar os acordos obtidos pelos pases sobre
alocao de recursos. Tambm possvel eliminar discretamente um
mandato, ao negar recursos mnimos para sua execuo243.
3.7. O papel do Secretariado e dos grupos de amigos
Alm da dinmica entre os membros do CSNU, outras entidades

tm influncia significativa sobre o trabalho do rgo e a criao e
definio de mandatos das operaes de manuteno da paz. Em
particular, nos ltimos anos, tem crescido o papel desempenhado pelo
Secretariado e pelos grupos de amigos.
A Carta das Naes Unidas define a estrutura bsica e as funes
do Secretariado em seu Captulo XV. Embora o artigo 98 defina o
SGNU como chief administrative officer, o artigo 99 deixa claro que ele
242 Entrevista com diplomata estrangeiro; Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its
Working Group (A/62/19). Nova York: Naes Unidas, 2008, 21 nothing in the present report circumscribes
the mandates and authority of the Security Council to maintain or restore international peace and security.
164
tem papel poltico: The Secretary-General may bring to the attention

of the Security Council any matter which in his opinion may threaten
the maintenance of international peace and security. Como descrito
no captulo 1, o exerccio dessas funes foi objeto de discusses
acerbas durante a Guerra Fria. Gradativamente, porm, o Secretariado
delimitou um espao de atuao, ainda que esse varie com o fluxo da
poltica entre Estados. Nas operaes de manuteno da paz, desde
seu incio, o Secretariado tem papel central tanto no planejamento em
Nova York e assessoria ao CSNU, quanto na conduo das atividades
no terreno244. Nesse sentido, o Secretariado j foi chamado de
16o membro ou 6o membro permanente do CSNU, tamanha sua
influncia no processo decisrio245.
Em sua atuao em Nova York, o Secretariado auxilia o
Conselho na deciso sobre o desdobramento de uma misso de paz
e sobre seu tamanho e estrutura interna. As resolues do CSNU
frequentemente solicitam ao Secretrio-Geral que produza sugestes
para balizar a presena internacional em uma crise por meio de
operaes de manuteno da paz. Seus relatrios so tambm
importante fonte de informao e chegam a condicionar a atuao
de delegaes menores, que no dispem de fontes alternativas.
Esses documentos so objeto de ateno dos membros do CSNU,
em particular dos P-5, que, por vezes, tentam alter-los antes de sua
publicao e buscam assegurar uma manifestao favorvel a suas
prprias opinies. Embora o relatrio Brahimi tenha recomendado
the Secretariat must tell the Security Council what it needs to know,
not what it wants to hear ( 64, d), em muitas situaes isso no
244 COX, R. The Executive Head: An Essay on Leadership in International Organization. In: International
Organization, vol. 23, no 2, 1969, p. 207-210.
245 TEIXEIRA, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, p. 19.
NOVOSSELOFF, A. Le Conseil de scurit des Nations Unies et la matrise de la force arme. Bruxelles: mile
Bruylant, 2003, p. 348.
165
Eduardo Uziel
possvel, porque um pedido considerado excessivo poderia produzir

uma reao adversa do Conselho246.
importante realar que se espera do Secretrio-Geral que v
alm do assessoramento tcnico e demonstre liderana poltica, para
assistir na formao de consensos em momentos de crise e conduzir
diplomacia discreta quando necessrio. Sua posio , porm,
desconfortvel, por se apoiar em mandatos frgeis e nas cambiantes
vontades dos Estados-membros. Os SGNU perceberam, repetidamente,
que h um equilbrio tnue entre dedicar-se Organizao e agradar
os pases poderosos. Nesse contexto, contam muito as diferentes
personalidades dos ocupantes do cargo e sua capacidade de estabelecer
boas relaes com os Estados e seus representantes247.
Do ponto de vista burocrtico, o Secretariado tardou a
desenvolver uma estrutura especfica para lidar com as misses
de paz. At 1992, o SGNU era apoiado por um pequeno escritrio
poltico, no qual predominavam os altos funcionrios. Coube a
Boutros-Ghali reagir crescente demanda por misses e propor
a criao do DPKO. Essa morosidade administrativa deveu-se, em
parte, a uma resistncia militarizao do Secretariado. Apesar de ter
expandido seus quadros significativamente nos anos que se seguiram
ao Relatrio Brahimi (2000) e ter criado um novo Departamento de
Apoio ao Terreno (DFS), em 2007, o Secretariado ainda carece
de quadros e de uma carreira estvel, que permita proporcionar
um gerenciamento adequado das operaes de manuteno da paz,
sobretudo no momento em que afloram crises simultneas248.
246 TEIXEIRA, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, p. 19.
Entrevista com funcionrio do Secretariado.
247 COX, R. The Executive Head: An Essay on Leadership in International Organization. In: International
Organization, vol. 23, no 2, 1969, p. 210-213. FONSECA, G. Consenso y Riesgo: los desafos para el nuevo
Secretario General de la ONU. Madri: FRIDE Comentario, 2007. Disponvel em: <http://www.fride.org/
publicacion/163/consenso-y-riesgo-los-desafios-para-el-nuevo-secretario-general-de-la-onu>. Acesso em:
28 nov. 2007.
248 SCOTT, A.; THANT, M-U. The UN Secretariat. A Brief History. Nova York: International Peace Academy, 2007,
p. 121-122. NOVOSSELOFF, A. Le Conseil de scurit des Nations Unies et la matrise de la force arme. Bruxelles:
mile Bruylant, 2003, p. 348-370.
166
Como entidade diferenciada dos Estados, o Secretariado cumpre

funes, na Sede e no terreno, que vo alm dos meros servios de
conferncia. Aos Estados interessa dispor de uma Organizao que
desfrute de alguma independncia e de estruturas centralizadas, porque
isso reduz os custos de atuao internacional e, sobretudo na rea
de paz e segurana, assegura que s Naes Unidas ser reconhecida
legitimidade que no seria atribuda a seus pases individualmente.
Conforme Abbott e Snidal, independncia a capacidade de agir com
um grau de autonomia, dentro do espao poltico delimitado pelos
Estados. No caso das misses de paz, isso representado pela conduo
operacional das misses pelo SGNU e por seus representantes no
terreno ao gerirem o quotidiano das atividades, sem ter que recorrer
ao CSNU para todos os pormenores. Centralizao, por seu turno,
decorre da existncia de um aparato estvel que garanta a continuidade
das atividades. Isso representado pelo corpo de funcionrios do
Secretariado, que articula os diversos contingentes nacionais e faz
o contato com os Estados-membros. Essas caractersticas, embora
essenciais, com frequncia so criticadas por pases, melindrados por
decises do SGNU de no seguir um curso de ao preferido. Os P-5
costumam procurar exercer um controle do Secretariado, sobretudo
em matrias mais controversas. A presso, entretanto, no pode
superar determinado ponto, alm do qual se perde a independncia do
Secretariado e suas vantagens249. Um dos primeiros e mais evidentes
casos desse dilema entre autonomia do Secretariado e monitoramento
pelos Estados foi vivenciado por Dag Hammarskjld, no contexto da
organizao da UNEF e foi superado em vista da confiana depositada
no SGNU naquele momento250.
249 ABBOTT, K.; SNIDAL, D. Why States Act through Formal International Organizations. In: The Journal of
Conflict Resolution, vol. 42, no 1, 1998, p. 4-10 e 16.
250 Hammarskjld afirmou: The principles of the Charter are, by far, greater than the Organization in which they
are embodied, and aims which they are to safeguard are holier than the policies of any single nation or people.
As a servant of the Organization, the Secretary-General has the duty to maintain his usefulness by avoiding
public stands on conflicts between Member nations unless and until such an action might help to resolve the
conflict. However, the discretion and impartiality thus imposed on the Secretary-General by the character of
his immediate task may not degenerate into a policy of expediency. He must also be a servant of the principles
167
Eduardo Uziel
Se a autonomia do Secretariado existe na esfera decisria, aps a

criao das misses e seu desdobramento ela ainda mais notria. Cabe
ao Secretariado desenvolver as regras de engajamento para os militares
e policiais, negociar acordos sobre o status legal das operaes (Status
of Force Agreements, SOFA) e memorandos de entendimentos com os
TCCs e PCCs. Em todos esses documentos necessrio interpretar o
mandato dado pelo Conselho de Segurana, o que pode ser feito de
maneiras diversas. Essa caracterstica leva alguns a afirmar jocosamente
que the Security Council proposes and the Secretariat disposes251.
Esse grau de independncia necessrio e reconhecido pelo CSNU
ao afirmar, desde 1973, que o SGNU tem o comando operacional das
misses, mas no deixa de criar desconfiana em alguns TCCs, que tendem
a ver esse exerccio como uma representao dos interesses dos P-5. Outro
fator relevante que essa liberdade do Secretariado permite que aspectos
dos mandatos que no sejam considerados convenientes possam no ser
implementados sem que isso seja claramente indicado aos Estados em
uma espcie de obdezco pero no cumplo. Para isso, possvel no prover
recursos ou postos de trabalho nas propostas oramentrias ou no dar a
nfase necessria nas instrues para o terreno252.
Os chamados grupos de amigos existem nas Naes Unidas
desde os anos 1950, mas proliferaram nos anos 1990, como resposta
crescente demanda sobre o Conselho de Segurana, sem necessidade
de adaptar formalmente sua estrutura. Recebem nomes diversos
(core group, grupo de contato, amigos do Secretrio-Geral) e tm
of the Charter, and its aims must ultimately determine what for him is right and wrong. For that he must
stand. A Secretary-General cannot serve on any other assumption than that within the necessary limits of
human frailty and honest differences of opinion all Member nations honour their pledges to observe all
Articles of the Charter. He should also be able to assume that those organs which are charged with the task of
upholding the Charter will be in a position to fulfill their task, ver Security Council Official Records eleventh
year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, p. 1-2.
251 Entrevista com funcionrio do Secretariado.
252 Report of the Secretary-General on the Implementation of the Security Council Resolution 340 (1973) (S/11052/
Rev.1). Nova York: Naes Unidas, 1973; entrevistas com diplomata estrangeiro e com funcionrio do
Secretariado. Para uma anlise dos vcios tpicos de uma organizao burocrtica como o Secretariado, ver
BARNETT, M.; FINNEMORE, M. The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations. In:
International Organization, vol. 53, no 4, 1999, p. 720-726.
168
configuraes diferenciadas, mas so todos tratados aqui pelo termo

grupo de amigos. So associaes ad hoc de Estados, que se renem
informalmente para oferecer bons ofcios, apoiar decises do Conselho
ou do SGNU e, nos casos que mais interessam, auxiliar na formulao
de mandatos de operaes de manuteno da paz. Como explica
Prantl, representam a platform for quiet diplomacy in the process of
peacemaking on a consensual basis, making up like-minded countries,
working separately from the Council253. Embora alguns desses grupos
atuem fora do mbito das Naes Unidas, o interesse principal neste
caso recair sobre os que negociam o texto de resolues do CSNU, na
sede da Organizao em Nova York.
A composio desses grupos normalmente compreende pases-
membros e no membros do CSNU e sempre dois ou mais membros
permanentes254. A maior parte de suas reunies, sempre informais,
ocorre em nvel de peritos; ocasionalmente, diplomatas mais graduados
so convidados a ouvir apresentaes do Secretariado. Tambm
comum que documentos relativos s misses de paz sejam adiantados
aos membros dos grupos de amigos, por vezes antes mesmo de serem
circulados para os E-10. Seu estabelecimento independe de qualquer
ato, mas normalmente seu funcionamento objeto de deliberao dos
P-5 em suas reunies peridicas. Tambm no h mecanismo definido
para a incluso de novos membros, mas prtica que, como em todas
as outras decises, o grupo deve obter a unanimidade para incluir novo
pas. Alguns grupos, como os que tratam de Haiti e Timor-Leste, esto
notoriamente abertos possibilidade de agregar novos membros,
enquanto outros, como os de Gergia e Saara Ocidental, no mostram
essa disposio.
253 PRANTL, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In: International Organization,
vol. 59, 2005, p. 561. Ver tambm WHITFIELD, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and
the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, p. 5-8.
254 De acordo com Whitfield, a composio do grupo deve ser limitada e reunir pases que compartilhem
um determinado sentido de atuao para resolver um conflito. A composio, em geral, compreende:
EUA + (Frana, Reino Unido e/ou Rssia) + atores regionais + pases promotores de consenso. WHITFIELD,
T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington:
United States Institute of Peace Press, 2007, p. 270-273.
169
Eduardo Uziel
Tabela 3.1. Grupos de Amigos que discutem textos de resolues255
importante notar que os grupos de amigos multiplicaram-se no

momento em que o CSNU passou a receber maiores demandas e, desse
modo, servem para compensar, ao menos em parte, o engessamento
estrutural do rgo. Em realidade, as crises se multiplicavam em
nmero e em complexidade e exigiam um sequenciamento delicado de
polticas e sua adaptao aos mandatos de misses de paz. Se mesmo os
P-5 comearam a encontrar dificuldades no processamento do trabalho
do rgo, essa dificuldade afetou ainda mais as pequenas delegaes,
que no s dispem de pouco pessoal, mas tambm tm conhecimento
muito limitado de certos conflitos. Os grupos de amigos permitiram
atrair pases com interesses diretos nas crises, a quem se deu maior
influncia no processo decisrio, em troca de um compromisso
tcito de apoiar a soluo do problema. Tambm permitiu expandir a
participao e a legitimidade do CSNU, tornando sua governana mais
eficiente, capaz de reagir a situaes extremas256.
255 Existe um grande nmero de grupos de amigos, sobre grande parte dos temas do CSNU. Nesta tabela foram
indicados apenas os que tm um papel central na redao de projetos de decises. Para uma lista completa,
ver WHITFIELD, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict.
Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, p. 285-296.
256 PRANTL, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In International Organization, vol. 59,
2005, p. 586.
170
Se tem sido reconhecida a vantagem trazida pelos grupos de

amigos, verdade tambm que membros eletivos do Conselho por vezes
questionam o fato de que Estados que no compem o rgo naquele
ano tenham uma influncia maior em suas decises. Esse desconforto
particularmente notado quando os grupos de amigos apresentam
ao Conselho projetos de resoluo prontos, que contam com apoio
dos principais interessados e ficam sujeitos a mudanas marginais.
Em alguns casos, membros do CSNU chegaram a procrastinar
decises como forma de punir um grupo de amigos que circulou
projeto com prazo muito exguo de anlise antes da data de adoo257.
Os P-5 apreciam discretamente essa caracterstica dos grupos de
amigos, porque lhes permite debater os temas com as delegaes que
consideram responsveis e bem informadas e evitar discusses vistas
como estreis com membros eletivos do CSNU. O fato de que as
reunies sejam informais, embora reforce a opacidade do rgo, visto
como capaz de tornar o trabalho dos grupos mais eficiente258.
importante notar que diferentes grupos de amigos so dotados
de graus de legitimidade diversos e tm dinmica interna mais ou menos
funcional. Enquanto alguns so reconhecidos como importante locus
de atuao de pases envolvidos nos temas (por exemplo, o grupo de
amigos do Haiti), outros so vistos como arcabouo criado com objetivo
de restringir o processo decisrio (caso do grupo de Saara Ocidental).
No que concerne funcionalidade, alguns grupos so jocosamente
classificados de grupos de inimigos, pela acentuada divergncia das
posies de seus membros. Nessa hiptese, as discusses tendem a ser
longas e a produzir um mximo denominador comum muito baixo,
com mandatos calcificados para as misses de paz259.
258 Entrevistas com funcionrio do Secretariado e diplomata estrangeiro.
171
Eduardo Uziel
3.8. As decises do Conselho de Segurana e as misses de paz

casos exemplares
Os casos explorados nesta seo no tm por objetivo

representar a gama completa de configuraes e dinmicas do CSNU
que podem se formar em torno da deciso sobre uma misso de
paz. Ao contrrio, indicam trs casos extremos, em que as decises
(ou a ausncia delas) do CSNU foram claramente responsveis pelo
desenlace dos fatos no terreno. No se pretende tampouco fazer a
histria de todas as discusses sobre as operaes, mas antes focalizar
pontos de inflexo especficos, de fundamental importncia para o
Conselho e para as misses. Note-se que a UNPROFOR e a UNAMIR
foram objeto de consideraes no captulo 1; mas naquele momento
visavam a explicitar o significado dessas misses para o cenrio global
de peacekeeping e no as tratativas no CSNU.
UNPROFOR
Os trs anos que precederam a queda de Srebrenica, em julho
de 1995, foram marcados no CSNU pelas dificuldades em forjar uma
viso estratgica sobre a Bsnia-Herzegovina e por uma poltica
marcada por aes limitadas e comportamento reativo. Havia uma
diviso entre os P-5 sobre como proceder, a qual se estendia tambm
aos E-10, sobretudo os membros do MNA. Por um lado, os europeus
ocidentais (Frana e Reino Unido frente) forneciam tropas misso,
mas evitavam que ela assumisse uma postura mais incisiva e tivesse
um mandato robusto. Por outro, o MNA e os EUA (ainda que com
certa dose de ambiguidade e hesitao) desejavam aes incisivas.
A Rssia, por seu turno, preocupava-se em no alienar seus aliados
srvios e em tentar reafirmar seu status como grande potncia,
preferindo presses diplomticas ao uso da fora. O resultado desse
consenso mnimo no Conselho, o rgo gradativamente autorizou
172
mandatos para a UNPROFOR em que predominavam uma retrica

forte e disposies concretas tmidas260.
O ponto de inflexo no CSNU, que selaria o destino de
Srebrenica, comeou com a Resoluo 819 (1993), de 16 de abril de
1993, quando o Conselho adotou, a ideia de safe areas. Esse conceito
havia sido originalmente sugerido por entidades humanitrias
que, tal como o Secretariado, estavam cientes de que o xito dessa
estratgia dependeria do consentimento das partes, da alocao
de maiores recursos e de acordos para desmilitarizao das reas.
Proposta pelos membros do MNA no Conselho (cinco pases), a
Resoluo 819 (1993) no previu qualquer recurso adicional, porque
no havia consenso entre os P-5. Apesar da escassez de meios, o CSNU
expandiu a poltica de safe areas pela Resoluo 824 (1993), de 6 de
maio de 1993, quando o MNA procurava reverter os avanos srvios,
e os P-3 e Rssia se contentavam com o status quo. O Secretariado
procurou improvisar a desmilitarizao das reas, sem apoio poltico
adequado e criando desconfiana entre as partes em conflito. Ainda
em 1993, o Conselho adotou as Resolues 836 (1993) e 844 (1993),
que tratavam da proteo das safe areas, mas evitavam inserir os
verbos proteger e defender no mandato da UNPROFOR; tambm
concediam 7.600 militares adicionais, dos 32 mil que o Secretariado
considerava necessrios para levar a cabo a poltica delineada.
O apoio adicional era confiado OTAN, com a possibilidade de ataques
areos mas a cooperao entre as duas organizaes baseava-se
em frgeis arranjos institucionais. Membros do MNA chegaram a
abster-se nessas resolues porque as viam como ineficazes, mas no
puderam conter o curso da poltica iniciada por eles prprios261.
Nova York: Naes Unidas, 1999, p. 16-18. BERDAL, M. Bosnia. In: MALONE, D. The UN Security Council.
Londres: Boulder, 2004, p. 455-458.
Nova York: Naes Unidas, 1999, p. 18-25.
173
Eduardo Uziel
As decises do CSNU chamam ateno por seu carter de

compromisso poltico. Com os P-5 divididos, os membros do MNA
procuraram explorar o espao criado e pressionar por uma poltica
mais robusta. O consenso limitado fez que, ao invs de uma estratgia
ampla, o CSNU avanasse por meio de pequenas mudanas casusticas
no mandato, nas quais os meios no correspondiam s tarefas pedidas.
Os E-10 que no integravam o MNA (Brasil, Espanha, Hungria e
Nova Zelndia) no se encontravam em posio de racionalizar
os procedimentos porque tinham necessidade de salientar que o
Conselho no s realizava reunies fechadas mas tambm agia262.
O resultado foi uma poltica incongruente, que deixou a UNPROFOR
em posio insustentvel. Embora outros fatores tenham contribudo
(desorganizao do Secretariado, comportamento inadequado de
contingentes), a dinmica do CSNU foi central no processo que
conduziu incapacidade das Naes Unidas defenderem as safe areas
por elas mesmo criadas.
UNAMIR: A atuao das Naes Unidas em Ruanda por meio
da UNAMIR foi marcada desde o incio pela m interao entre o
Conselho e o Secretariado, a falta de informaes adequadas para
os E-10, e o desinteresse do tema para os EUA. Em 1993, quando foi
estabelecida a UNAMIR, havia uma crena difundida, mas errnea,
de que o processo de paz estava bem encaminhado, o que levou a
um mandato voltado para o monitoramento. Entre outubro daquele
ano e abril de 1994, acumulavam-se evidncias de que a situao
se deteriorava, inclusive fornecidas pelo Force Commander, General
Dallaire. Mas no havia no Secretariado ou no CSNU disposio de
abandonar o otimismo inicial263.
O Secretrio-Geral Boutros-Ghali tinha, j naquele momento,
uma relao deteriorada com os membros do Conselho, sobretudo
os P-5, que acusava de gerenciamento intrusivo (micromanagement)
262 PATRIOTA, A. A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: Funag, 1998, p. 82-89.
263 MELVERN, L. The Security Council: behind the scenes. In: International Affairs, vol. 77, no 1, 2001, p. 103-105.
174
no trabalho do Secretariado. Ademais, havia descoordenao entre

os setores militar e civil do DPKO, que tornavam irrelevantes as
informaes enviadas do terreno. Embora houvesse entre alguns
altos funcionrios do DPKO conscincia do agravamento da crise, os
mecanismos institucionais no eram capazes de transmitir o senso
de urgncia inclusive porque havia outras emergncias no mesmo
momento, sobretudo na ex-Iugoslvia264.
Entre os P-5, os EUA tinham Ruanda em um grau muito baixo
de prioridade em sua agenda poltica. Sob presso do Congresso e da
opinio pblica, o governo Clinton havia decidido que comearia a
utilizar as diretrizes contidas na PDD-25 (ver captulo 1), que limitavam
no s sua participao em misses de paz, mas tambm seu apoio
a esse instrumento. Enquanto o Reino Unido tendia a acompanhar
o desinteresse dos EUA, Rssia e China no viam tampouco motivos
para se envolver. A Frana, entretanto, mantinha ligaes com as elites
ruandenses e no estava disposta a permitir uma atuao mais robusta
das Naes Unidas. Entre os E-10, havia vrios pases dispostos a dar
mais ateno a Ruanda, mas faltava consenso poltico e capacidade
de contribuir operacionalmente. Do ponto de vista das delegaes
africanas, muitas viam a situao como evidncia da prioridade dada
Europa em detrimento de seu Continente265.
Em incio de abril, os EUA exerciam presso sobre os E-10
para preservar os recursos das Naes Unidas para outras crises.
O resultado foi a Resoluo 909 (1994), de 5 de abril de 1994, que
renovava a UNAMIR por perodo curto e sinalizava que, se a situao
se deteriorasse mais, a operao poderia ser reduzida ou retirada.
Trabalhava com a falsa premissa de que as partes consideravam a
264 KEATING, C. An insiders account. In: MALONE, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004,
p. 502-503. Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide
in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999.
265 POWER, S. A Problem from Hell America and the Age of Genocide. Nova York: Harper Perennial, 2003, p. 342.
PATRIOTA, A. A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: Funag, 1998, p. 109-114. GAMBARI,
I. An African Perspective. In: MALONE, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, p. 519-520.
175
Eduardo Uziel
UNAMIR indispensvel e que estavam inteiramente comprometidas

com a paz. Quando, em 6/4, o assassinato do Presidente ruands
Juvnal Habyarimana precipitou o genocdio, o CSNU se achava
dividido, e o Secretariado no estava em condio de informar com
preciso o que ocorria no terreno. A morte de 10 peacekeepers belgas
dias depois levou aquele pas a retirar suas tropas da UNAMIR e iniciar
campanha diplomtica para explicitar a suposta futilidade da misso.
Confrontado com a deteriorao das condies, o CSNU examinou a
possibilidade de ampliar a UNAMIR, mas decidiu sob forte presso
de EUA, Reino Unido e Frana cumprir sua ameaa de reduzi-la em
nmero de tropas e enfraquecer seu mandato, por meio da Resoluo
912 (1994). Quando essa poltica foi revertida, em meados de maio,
pela Resoluo 918 (1994), o genocdio j havia ocorrido266.
Note-se que o exerccio decisrio do CSNU foi particularmente
complicado porque Ruanda era membro eletivo do rgo, repre
sentando a faco dos genocidas. Como resultado, a circulao de
informao e a tomada de posio dos pases ficaram comprometidas.
Ademais, o caucus do MNA foi impedido de tomar iniciativas pela
falta de consenso entre seus membros267.
No caso de Ruanda, a UNAMIR poderia ter feito a diferena para
impedir ou limitar significativamente o genocdio. Sua incapacidade
de faz-lo decorreu diretamente das decises do Conselho, que foram
transmitidas pelo Secretariado ao terreno como restries atuao
dos contingentes. A dinmica estruturou-se nas seguintes bases: 1)
deciso dos EUA de reduzir a UNAMIR, por questes internas e de
negar a ocorrncia de genocdio; 2) interesse da Frana de proteger
as elites ruandesas, evitando ao robusta das Naes Unidas;
3) e impossibilidade de os E-10 pressionarem por atitude decisiva
266 KEATING, C. An insiders account. In: MALONE, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004,
p. 504-509. MELVERN, L. The Security Council: behind the scenes. In: International Affairs, vol. 77,
no 1, 2001, p. 106-109.
267 Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda
(S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999, p. 50.
176
porque estavam divididos e no tinham possibilidade de contribuir

para a misso. Ao contrrio da UNPROFOR, a UNAMIR recebeu um
mandato que no era incoerente em si, mas era totalmente equivocado
para aquela realidade.
MONUC
A Repblica Democrtica do Congo (antes Zaire) representou
provavelmente o maior desafio para as operaes de manuteno de
paz nos anos 1960 e levou a prpria Organizao a uma sria crise
institucional (ver captulo 1). Em 1999, a MONUC foi estabelecida
como um pequeno grupo de oficiais-de-ligao, o que ajudava a superar
o trauma, mas havia poucas dvidas de que essa configurao teria que
ser ajustada, para lidar com um pas maior do que a Europa Ocidental e
com dezenas de milhes de habitantes. A guerra civil havia terminado,
e, no CSNU, havia conscincia de que as Naes Unidas teriam que
atuar para estabilizar o pas.
Ao longo dos quatro anos seguintes, a composio da MONUC foi
gradativamente ajustada para incluir tropas, que alcanavam cerca de
4.500 no incio de 2003, sobretudo para proteger as prprias atividades
das Naes Unidas. Embora no houvesse discordncia sria sobre
a necessidade de enviar mais tropas RDC, aps 2001, o Conselho
viveu uma fase em que a capacidade de EUA e Frana de se colocarem
de acordo estava reduzida. A MONUC, entendida como de interesse
francs, no recebeu ateno especial dos EUA, e s dificilmente eram
negociadas mais tropas. Em incio de 2003, em seu relatrio sobre
a situao na RDC, o SGNU argumentava em favor de um mandato
robusto, sob o Captulo VII, advertia para os contnuos combates no
leste do pas e sugeria um significativo aumento de tropas268.
268 Second special report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic
Republic of the Congo (S/2003/566). Nova York: Naes Unidas, 2003. Entrevista com funcionrio do
Secretariado.
177
Eduardo Uziel
O Conselho, naquele momento, j vivia a dinmica que dominaria

sua percepo da MONUC: os conflitos do pas so extremamente
difceis de gerenciar; os mltiplos processos de paz frequentemente
fracassam; as Naes Unidas podem atuar, mas seus recursos no so
infinitos; outras crises geralmente ganham prioridade sobre o que
um problema crnico na RDC e acabam por atrair as tropas e a ateno
poltica para outras reas. Somados relutncia dos EUA de apoiar o
que seria uma regio de influncia francesa, esse padro resulta em
expanses espasmdicas do contingente da MONUC, sempre abaixo
do estimado pelo Secretariado. Em realidade, a RDC mostra-se um caso
em que o SGNU acaba por dizer ao Conselho um meio-termo entre o
que ele quer e o que ele precisa ouvir. Estimativas para estabilizar o pas
poderiam chegar a 50 mil efetivos, o que no seria sequer considerado
pelo rgo; assim, o Secretariado prefere reduzir os nmeros, na
tentativa de aumentar gradativamente os contingentes da MONUC269.
A primeira inflexo ocorreu em meados de 2003, quando foras
rebeldes sitiaram o complexo da MONUC e isolaram militares uruguaios,
tendo assassinado alguns e semeado o pnico na populao civil.
O CSNU autorizou de incio uma fora multinacional, que atuou por
alguns meses, at que a MONUC pudesse ter seus efetivos ampliados
para 10 mil homens e com um mandato robusto. Na ocasio, foi
essencial a atuao do SGNU, que procurou fazer convergir as posies
no Conselho. Em 2004 e 2005, aps morosas negociaes, o CSNU
ampliaria novamente o nmero de tropas, at alcanar cerca de 17 mil
em 2008270.
269 The Peacekeepers. Canad: National Film Board of Canada, 2004. Entrevista com diplomata brasileiro.
270 Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/dpko/missions/mONUC/mONUCDrs.htm>. Acesso em: 15 nov. 2008.
Entrevista com funcionrio do Secretariado.
178
Grfico 3.4. Militares e policiais na MONUC (1999-2008)
Em setembro de 2008, emergiu nova crise poltica e humanitria

no leste da RDC, colocando a MONUC em nova situao difcil
e fazendo que o Secretariado voltasse a solicitar mais tropas. O
Conselho, inicialmente, no encontrou apoio para isso, dado a limitada
possibilidade de obter novos contingentes e o alto custo das misses
de paz. Ao invs, preferiu solicitar uma reestruturao da MONUC e
esclarecer o carter robusto do mandato da misso. O rgo decidiu
autorizar, nas Resolues 1843 (2008) e 1856 (2008) o desdobramento
de mais 2.875 militares e 300 policiais, em base temporria.
A prpria insistncia do CSNU de que as tropas deveriam acorrer
logo ao teatro de operaes, paralelamente ao carter temporrio de
seu desdobramento, evidenciam os dilemas sofridos nesse caso. Em
janeiro de 2009, o SGNU admitiu encontrar srias dificuldades para
obter os contingentes suplementares271.
Diferentemente da UNPROFOR e da UNAMIR, a MONUC no
padece de uma divergncia profunda sobre seu mandato embora ele
seja usado por vezes como objeto de barganha poltica. A dificuldade
271 Entrevista com diplomata estrangeiro. Statement by the President of the Security Council (S/PRST/2008/38);
o documento Letter dated 31 October 2008 from the Secretary-General to the President of the Security Council
(S/2008/703) sugeriu autorizao para mais 2.785 militares; Letter dated 27 January 2009 from the Secretary-
General to the President of the Security Council (S/2009/52). Nova York: Naes Unidas, 2009.
179
Eduardo Uziel
reside, em primeiro lugar, no ajuste entre os limites de um mandato

vivel e a proviso de meios adequados. Em segundo lugar, enfrenta
o fato de que o CSNU tem seu curso de ao limitado por uma
realidade exterior ao rgo, cuja materialidade no pode ser superada
por negociaes de linguagem. Como resultado, prolongam-se as
negociaes e aumenta o descrdito da misso.
3.9. Perspectivas e concluses preliminares
Em suas decises sobre operaes de manuteno da paz,

o Conselho de Segurana desenvolveu tendncias especficas que
evidenciam sua prpria estrutura e prtica decisria, assim como
a configurao de poder dentro do rgo, que varia de ano a ano,
com a entrada de novos membros. O exame dessas tendncias pode
ser brevemente realizado com base em trs esferas de considerao:
formais e internas ao rgo; substantivas e internas; e substantivas
e externas. Embora haja uma clara interpenetrao entre elas, essas
categorias so teis do ponto de vista analtico.
No primeiro caso, o CSNU adotou determinados enunciados
e tarefas que passaram a ser includos na maioria dos mandatos das
misses de manuteno da paz. Vistos pelo Secretariado como temas
transversais (cross-cutting) so inseridos inclusive em mandatos
antigos, quando de suas renovaes. Os pontos mais evidentes
por constarem de resolues temticas so: proteo de civis em
conflitos armados; mulheres, paz e segurana; e proteo de crianas
em conflitos armados. Outro tema comum para incluso a represso
a atos de abuso e explorao sexuais cometidos por peacekeepers. Em
qualquer um desses aspectos, trata-se de agenda preferencial dos P-3,
muitas vezes vista com desconfiana por TCCs272.
272 As referidas resolues temticas so: Resoluo 1325 (2000), sobre mulheres, paz e segurana; 1612 (2005)
sobre crianas; e 1674 (2006) sobre civis; ver tambm United Nations Peacekeeping Operations: Principles and
Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, p. 16.
180
Na segunda esfera, consolidou-se recentemente com a

Resoluo 1840 (2008), sobre Haiti a preferncia de diversos
membros por incluir nas resolues solicitaes ao Secretariado para
que desenvolva planos de consolidao ou benchmarks para as misses.
Sugerida em 2001 pelo SGNU no relatrio No Exit without Strategy273,
a ideia reflete a ansiedade do Conselho, sobretudo dos P-5, de que as
operaes prolonguem-se indefinidamente no tempo, sem perspectivas
de quais so suas metas. Embora desfrute de razovel trnsito nos
grupos dentro do CSNU, a possibilidade de fixao de metas vista
com alguma precauo pelos pases em desenvolvimento, dadas duas
possibilidades: 1) de que as misses sejam encerradas cedo demais e os
benchmarks tomados de modo mecnico, forando o retorno das Naes
Unidas ao pas poucos anos depois (ver discusso sobre Timor-Leste
no captulo 4); 2) de que os P-5 utilizem double standards para escolher
os pases em que operaes podem ser mantidas por mais tempo.
Na esfera substantiva externa, o CSNU est premido pela
escassez de tropas e recursos financeiros, em contraste com a crescente
demanda por misses novas ou ampliadas. No passado, o CSNU
procurou engajar organizaes regionais ou sub-regionais para suprir
essa demanda mas no momento parecem limitadas as possibilidades
de seguir essa estratgia porque as que esto dispostas a estar no
terreno no dispem de recursos adequados, como a Unio Africana, e
as que tm esses recursos, treinamento e equipamentos, como a Unio
Europeia, no pretendem manter tropas em zonas de conflito por
prazos longos. Nessas circunstncias, outra possibilidade seria o CSNU
encerrar preliminarmente misses, a fim de disponibilizar tropas, o
que geraria problemas polticos indicados no pargrafo anterior.
O objetivo deste captulo 3 foi delinear de modo genrico a
estrutura e as prticas do CSNU e analisar como elas influem na
configurao das operaes de manuteno da paz. possvel afirmar
273 No exit without strategy: Security Council decision-making and the closure or transition of United Nations
peacekeeping operations (S/2001/394). Nova York: Naes Unidas, 2001.
181
Eduardo Uziel
que se tratou de uma anlise de como as relaes de poder no Conselho

se projetam sobre as misses e, assim, sobre os conflitos para alm
da Organizao. Com base nessa percepo, conveniente elencar
concluses preliminares:
A estrutura e a votao no CSNU so fixas, mas suas prticas e
seus procedimentos so mais fludos e variam com as relaes
de poder dos pases;
As decises do rgo so essencialmente polticas e costumam
ser casusticas e opacas, mas desfrutam de legitimidade,
porque ignor-las traz nus significativos aos Estados;
Os P-5 exercem forte influncia em todas as decises e
prticas do CSNU, mas no o dominam de tal forma a anular
qualquer margem de manobra dos E-10, que dispem de
maiores possibilidades em vista da busca pelo consenso e
de eventuais divises entre os membros permanentes;
Como um foro decisrio multilateral, o CSNU dotado
de certas caractersticas, como a reciprocidade difusa e a
indivisibilidade, que o transformam em arena mais favorvel
para a atuao de potncias mdias e pequenas;
No caso das misses de paz, o CSNU tende a envi-las para
conflitos complexos, onde outros atores no tm interesse de
ir, mas decide seus mandatos e os meios de que dispem com
base em consideraes polticas internas ao rgo e no em
realidades no terreno;
Duas foras que influenciam fortemente os mandatos das
misses de paz so o Secretariado e os grupos de amigos,
esses ltimos criando oportunidade para participao de
pases no membros do CSNU;
O Conselho vive atualmente uma srie de dificuldades
polticas e operacionais para estabelecer e tornar funcionais as
operaes de manuteno da paz, mas no vislumbra outros
instrumentos que possam desempenhar o mesmo papel.
182
Captulo 4
O Brasil, o Conselho de Segurana e as operaes
de manuteno da paz
4.1. Introduo
O desbloqueio dos trabalhos do Conselho de Segurana, em

meados da dcada de 1980, no s testemunhou um novo ativismo
do rgo, mas tambm representou a criao de novas oportunidades
para as Naes Unidas e para os Estados-membros, alm das
superpotncias, atuarem de maneira significativa no campo da paz e
da segurana internacionais.
No Brasil, o processo de redemocratizao estava em curso e
permitiu uma reavaliao de diversos aspectos da poltica externa.
As mudanas internas, como a formulao da Constituio Federal
de 1988, e externas, como o funcionamento desimpedido do CSNU,
levaram a uma candidatura brasileira ao rgo aps quase vinte anos
de afastamento. Em seu discurso na abertura da 42a Assembleia
Geral, o Ministro Roberto de Abreu Sodr criticou atos unilaterais,
reconheceu recentes decises histricas do Conselho e delineou os
motivos por trs da candidatura brasileira:
183
Eduardo Uziel
Com essa convico, o Brasil decidiu apresentar sua candidatura a uma

das vagas que cabem Amrica Latina no Conselho de Segurana. O Brasil
acredita poder contribuir construtivamente, no prximo binio, para a
reativao do papel do Conselho e para a soluo de problemas que afetam
ou possam afetar a paz e a segurana internacional274.
Desde aquele momento, o Brasil retornou ao rgo, tendo

ocupado assento eletivo por cinco binios no perodo de 1988 a 2011.
Participou, assim, de momentos decisivos da Organizao e da poltica
internacional. Mas, aps to longa ausncia, teve que reconstruir
lentamente seu modus operandi e se readaptar poltica peculiar do
CSNU. As operaes de manuteno da paz, que passaram a proliferar
naquela poca, contaram, assim, com a contribuio brasileira no s
com militares (como visto no captulo 2), mas tambm na configurao
de seus mandatos no Conselho de Segurana.
O objetivo deste captulo 4 ter uma viso panormica das
experincias brasileiras no CSNU em trs binios (1993-1994, 1998-
1999 e 2004-2005) e procurar compreender como o Brasil se valeu
dos instrumentos e interagiu com as dinmicas do rgo descritas
no captulo 3. As estratgias e iniciativas com relao s operaes
de manuteno da paz e, sobretudo, estruturao de seus mandatos
segundo uma perspectiva prpria constituiro a nfase do texto.
A fim de otimizar a compreenso, sero analisados alguns casos
(Timor-Leste, Haiti, Guin-Bissau)275 em que o Brasil desempenhou
papel central na constituio e configurao das misses ainda que
nem todas as suas posies tenham prevalecido.
4.2. A experincia dos ltimos binios e a condio de membro

eletivo do CSNU
Mesmo com a ausncia de quase vinte anos, no momento que

se iniciou o binio 1988-1989, o Brasil era um dos Estados-membros
274 SEIXAS CORRA, L. F. (Org.). O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: Funag, 2007, p. 482-483.
275 Em Guin-Bissau no existe propriamente uma operao de manuteno da paz, mas antes uma misso
poltica especial, mas o caso relevante para explicitar a influncia brasileira na formulao de mandatos.
184
com maior experincia no Conselho de Segurana, tendo servido por

cinco mandatos no perodo de 1946 a 1968. Isto significa dizer que,
nos primeiros 22 anos da Organizao, o Brasil havia sido membro do
CSNU durante quase 50% do tempo. Mesmo que se incluam os anos
em que no ocupou o assento eletivo, a proporo ainda significativa,
ou de aproximadamente 25% para o perodo 1946-1987. Desde ento,
o Brasil foi eleito cinco vezes para o Conselho: 1988-1989, 1993-1994,
1998-1999, 2004-2005 e 2010-2011. Se for considerado o perodo de
1946 a 2008, o pas esteve representado no rgo por cerca de 30% da
existncia total da Organizao, ou nove mandatos. de se notar que o
tempo mdio entre o ltimo ano de um mandato e o incio do seguinte
foi de 5,25 anos, mesmo includo o longo perodo de 19 anos de
ausncia. Essa presena constante evidencia o interesse do Brasil
de integrar o CSNU, sua experincia diplomtica nessa funo e a
capacidade de amealhar os votos necessrios para se eleger.
Tabela 4.1. Mandatos do Brasil no Conselho de Segurana276

Anos entre o trmino de um mandato
Mandatos brasileiros no CSNU e incio do seguinte
1946-1947 3
1951-1952 1
1954-1955 7
1963-1964 2
1967-1968 19
1988-1989 3
1993-1994 3
1998-1999 4
2004-2005 4
2010-2011 -
Nesta seo no se tentar uma anlise pormenorizada de cada

tema tratado pelo Brasil em seus mandatos no CSNU. A meta traar
um panorama da geografia poltica que se desenhava nos binios
e indicar quais os principais parmetros seguidos pela delegao
brasileira. Com base nisso, ser possvel fazer breves consideraes
276 Disponvel em: <www.un.org/sc/searchers_sc_members_english.asp?sc_members=24>.
185
Eduardo Uziel
sobre as condicionantes do desempenho brasileiro como membro

eletivo do rgo. Para o objetivo deste trabalho, o binio 1988-1989
no ser tratado detidamente, tanto por ser mais distante no tempo,
quanto por ter ocorrido em contexto internacional muito distinto do
existente nos trs seguintes, quando ainda se faziam presentes a URSS
e seu bloco. Sero apenas ressaltados alguns aspectos mais relevantes.
A avaliao da Misso em Nova York no incio de 1990 foi de
que o desempenho brasileiro havia sido favorecido por estar o pas em
processo de redemocratizao, o que o fazia representativo da regio.
Tambm contribuiu o prprio contexto do CSNU, pois EUA e URSS
haviam recm-redescoberto a capacidade de cooperar, e a composio
dos membros eletivos (E-10) reunia diversos pases de influncia
poltica semelhante brasileira, como Argentina, Iugoslvia, Itlia,
Repblica Federal da Alemanha e Japo. Apesar de estar fazendo
uma reestreia, o Brasil se envolveu em importantes negociaes,
que marcaram aqueles dois anos, tais como: a tenso no Golfo Prsico
com a derrubada pelos EUA de um avio civil iraniano, o que permitiu
presidncia brasileira do CSNU mediar a histrica Resoluo 616
(1988), de 20/7; o encaminhamento das negociaes entre Ir e Iraque,
em julho-agosto do mesmo ano; e a tentativa britnica de incluir o
trfico de drogas como ameaa paz e segurana internacionais,
o que foi afinal sustado, em parte devido insistncia brasileira. Em
seu retorno, o Brasil afirmou-se como pas centrado e capaz no s de
negociar variados temas, mas disposto a mediar pontos contenciosos277.
O binio 1993-1994 no Conselho de Segurana foi marcado
para o Brasil pelo aumento crescente no volume de trabalho do rgo,
que passara, nos anos anteriores, a adotar mais de 70 resolues
por ano. Esse ritmo era decorrente do ento recente fim da URSS e
do bloco socialista, que deixara os P-3 (EUA, Frana e Reino Unido)
com liberdade de ao, no s para estruturar a atuao em crises
277 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1990). BATISTA, P. N. Presidindo o Conselho
de Segurana da ONU. In: Poltica Externa, vol. 1, no 3, 1992. FUJITA, E. O Brasil e o Conselho de Segurana
(Notas sobre uma Dcada de Transio: 1985-1995). In: Parcerias Estratgicas, vol. 1, no 2, p. 103-104.
186
especficas, mas tambm no estabelecimento de conceitos centrais

para a adoo de resolues, como a notria expresso to use all
necessary means. Paralelamente, o Movimento dos Pases No
Alinhados (MNA) perdia fora dentro do Conselho, e ainda era possvel
negociar posies com pases europeus individualmente e no com a
UE como bloco. Ao longo dos dois anos, porm, viriam a ocorrer ou
a prepararem-se vrios dos reveses que desfariam o consenso entre os
P-5 (Somlia, Bsnia-Herzegovina e Ruanda, alm das dificuldades no
Haiti). O CSNU retrair-se-ia lentamente dos compromissos assumidos,
o que se mostrou evidente com o nmero decrescente de operaes de
manuteno da paz criadas (vide captulo 1)278.
Em tal situao o Brasil buscou parmetros nos princpios bsicos e
tradicionais da poltica externa, elencados na Constituio Federal. Essa
posio de princpio foi interpretada de modo a construir uma atuao
prpria, sem alinhamentos pr-estabelecidos, consoante sua condio
de pas sem um grupo poltico especfico dentro do rgo. Naturalmente,
houve momentos em que as posies brasileiras divergiram das
advogadas por EUA, Frana e Reino Unido ou mesmo conflitaram
com elas. A estratgia brasileira nesses casos parece ter sido de resistir
a eventuais presses inclusive quando recorriam a contatos diretos
com autoridades em Braslia e de manter credibilidade negociadora,
dispondo-se a transigir, dentro de certos limites, e recorrendo a
abstenes quando necessrio para manifestar insatisfao279.
Talvez o exemplo mais explcito dessa postura do Brasil baseada
em princpios tenha sido o caso do Haiti. Das 13 resolues adotadas
naquele binio, a delegao brasileira absteve-se em 4 delas; em um
caso o da Resoluo 948 (1994) o fez sem que nenhum outro
pas o acompanhasse, o que muito incomum para um E-10. Mais
importante, esse ato no foi visto pelos EUA e pelos outros membros
como ao inconsequente; ao contrrio, ficou claro que se tratava

279 Idem. Entrevista com diplomata brasileiro.
187
Eduardo Uziel
de defesa do princpio de que a Organizao no poderia legitimar

a ocupao do Haiti. Tambm com relao ao Iraque e Bsnia-
Herzegovina, o Brasil manteve posio firme: no primeiro, explicitou
que a demarcao de fronteiras entre Iraque e Kuaite era uma exceo
e no deveria ser includa entre os poderes do rgo; no segundo,
manifestou-se claramente contra as tentativas de limpeza tnica, mas
resistiu a supostas solues que em longo prazo seriam prejudiciais
Organizao, ganhando a confiana das partes. Outro ponto em que
o Brasil insistiu foi em evitar a tendncia, liderada por EUA e Reino
Unido, de moldar a prtica decisria do CSNU de acordo com o sistema
de common law, ou seja, pela construo de supostos precedentes,
vinculantes sempre que convenientes para aquelas potncias, mas
desprovidos de base acordada formalmente. Essa resistncia ao
casusmo acabou sendo uma das marcas do mandato brasileiro280.
O binio 1993-1994 foi inicialmente caracterizado por certo
triunfalismo do Ocidente, uma propenso a intervir em situaes
antes alheias ao rgo, como resultado do fim da Guerra Fria e do
xito na Guerra do Golfo. Mesmo que essa tendncia declinasse aps
Ruanda, Somlia e Bsnia-Herzegovina, isso ocorreu paulatinamente.
O mandato seguinte do Brasil, em 1998-1999, iniciou-se justamente
sob o signo da retrao do Conselho de Segurana. Esse fato era
visvel no reduzido nmero de operaes de manuteno da paz, na
delegao de funes a organismos regionais e no uso das sanes, de
valor mais simblico do que real. Delineava-se cenrio mais instvel,
com disputas que colocavam em atrito os P-5 e poderiam questionar a
prpria validade do multilateralismo. A estratgia adotada pelo Brasil
nesse contexto foi de reafirmar o compromisso com as instituies
multilaterais, buscando justamente apoiar solues que fortalecessem
a interao construtiva entre os EUA e os demais membros do rgo.
Tambm procurou uma atuao ativa em vrios cenrios, sempre
280 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1995). FUJITA, E. O Brasil e o Conselho
de Segurana (Notas sobre uma Dcada de Transio: 1985-1995). In: Parcerias Estratgicas, vol. 1, no 2,
p. 107-109.
188
procurando facilitar a eventual transio para um multipolarismo. Foi

combatido, assim, o uso abusivo do Captulo VII da Carta e o recurso
fora, que deveria ser reservado a casos extremos. O CSNU deveria
sempre, na percepo brasileira, resguardar sua competncia quanto ao
incio e trmino de aes coercitivas. O perodo tambm foi marcado,
na prtica, pela ausncia de temas latino-americanos no rgo, visto
que a situao no Haiti parecia controlada281.
Durante seu mandato eletivo, o Brasil foi confrontado com
vrias crises em que foi necessrio reafirmar os princpios de
atuao. Em Angola, houve uma deteriorao, causada pela UNITA,
do processo de paz, o que levou retomada da guerra civil. Nesse
caso, o Brasil militou em favor do fortalecimento das decises do
Conselho, o que, naquele momento, se traduzia na implementao
de sanes eficazes ao movimento de Jonas Savimbi. Teve que
lidar tambm com a resistncia do governo de Luanda presena
das Naes Unidas. Outro desafio foram os bombardeios da OTAN
ento Repblica Federal da Iugoslvia, motivados pela questo
de Kossovo. Nesse episdio, houve um claro posicionamento
brasileiro contrrio a todas as formas de intolerncia sectria. Mas,
do ponto de vista das instituies multilaterais, o Brasil insistiu em
preservar as prerrogativas do CSNU, evitando uma dualidade da
ordem internacional que criasse um novo regime para regies ao
abrigo de alianas defensivas. Tambm quando sobreveio a crise em
Timor-Leste, o Brasil atuou para multilateralizar a matria e chamar
ateno internacional para a necessidade de apoiar o povo timorense
utilizando os mecanismos existentes nas Naes Unidas282.
A complexa relao do Iraque com as Naes Unidas naquele
momento proporcionou oportunidade para que o Brasil se destacasse
como membro eletivo do CSNU. Aps as diversas crises de 1998, como o
bombardeio estadunidense de dezembro daquele ano, intensificou-se a

282 FONSECA JR., G. (Org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: Funag, 2002,
p. 45-53, 155-158 e 179-184.
189
Eduardo Uziel
discusso sobre como deveriam evoluir as sanes ao pas e como poderia

ser restaurada a autoridade do Conselho. Em sua presidncia, em janeiro
de 1999, o Brasil conduziu os debates, que resultaram na formao
de trs painis (desarmamento; situao humanitria; e prisioneiros de
guerra/propriedades apreendidas pelo Iraque). Suas concluses que
nem sempre agradaram os P-5 instilaram novas ideias nos debates
e informaram a reestruturao do regime de sanes e a criao da
UNMOVIC, pela Resoluo 1284 (1999), aps meses de negociaes283.
O perodo 2004-2005 transcorreu em um contexto em que o
rgo j no se retraa e em que as operaes de manuteno da paz
voltavam a expandir-se. Apesar desse renovado ativismo, os consensos
obtidos no rgo foram bastante limitados. Esse cenrio foi gerado
pela atuao crescentemente unilateral dos EUA, em que as Naes
Unidas foram desvalorizadas como foro de deciso, ainda que til para
implementar acordos obtidos alhures. As instncias de interlocuo
dentro do CSNU, como os E-10 e o MNA, perderam representatividade
(embora os grupos de amigos tenham mantido sua influncia
localizada). A expanso da Unio Europeia em nmero de membros
e em rea de articulao poltica reduziu a capacidade dos europeus,
ocidentais e orientais, de se apresentarem como interlocutores
construtivos e independentes como ocorria antes.
Nesse contexto, o Brasil continuou a pautar-se pelos princpios
tradicionais de sua atuao no rgo, sobretudo o fortalecimento do
multilateralismo como meio privilegiado de soluo de controvrsias.
A conjuntura especfica indicou igualmente a necessidade de militar
em favor de maior transparncia do Conselho e de uma agenda menos
sobrecarregada por itens temticos, que desviam o CSNU de sua tarefa
principal. Bom exemplo dessa opo foi a realizao de wrap-up session,
ao final de sua presidncia, em maro de 2005, fazendo apanhado
pblico das discusses, muitas vezes informais, do ms sobre frica
283 PATRIOTA, A. A.; PADOVAN, G.; FERNANDES, L. G. N. Os trs painis sobre Iraque nas Naes Unidas.
In: O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: Funag, 2008, p. 231-249. FONSECA JR., G. (Org.).
O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: Funag, 2002, p. 207-216.
190
e evitando uma reunio temtica, preferida por muitos membros

eletivos. Outra caracterstica marcante foi a tentativa de fazer que o
Conselho no se limitasse a chancelar decises tomadas em outros
foros, mas fosse ativo na soluo de conflitos284.
Nas prximas sees deste captulo sero tratadas algumas das
mais relevantes situaes concretas com as quais o Brasil lidou. Cabe
agora tecer consideraes gerais sobre o que a experincia dos ltimos
mandatos tem demonstrado sobre o papel do Brasil como membro
eletivo do CSNU. As consideraes acima permitem vislumbrar as
principais estratgias que condicionam a atuao brasileira:
As linhas bsicas de atuao do Brasil so percebidas como
derivando dos princpios estabelecidos no artigo 4o da Constituio
Federal e na Carta das Naes Unidas, tais como a soluo pacfica
de controvrsias e a igualdade soberana dos Estados. No quotidiano,
esses delineamentos genricos devem ser trazidos para o plano
concreto dos temas debatidos. A delegao brasileira no tem se fixado
em utiliz-los para questionar sistematicamente o funcionamento
do CSNU; antes procura aplic-los de maneira a moldar as decises
especficas para estarem mais prximas de sua viso de mundo;
A manuteno da legitimidade do Conselho de Segurana tem
sido um objetivo nos mandatos eletivos do Brasil. Isso traduzido
no s na tentativa de cumprir as decises emanadas do rgo, mas
tambm na busca de consensos que construam polticas consistentes,
que no sejam apenas consensos de fachada. Como consequncia,
demonstrada capacidade de transigir e de estabelecer bases para
discusses, sem exceder os limites impostos pelos princpios bsicos;
H uma constante nfase brasileira na necessidade de maior
transparncia nos trabalhos e no processo decisrio do rgo.
A percepo de que certa opacidade inevitvel, mas que sua
prevalncia beneficia os P-5 como manipuladores de ltima
instncia. No mesmo sentido, o Brasil insiste em limitar o casusmo
284 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006); entrevista com diplomata brasileiro.
191
Eduardo Uziel
das decises e de manter o respeito ao direito internacional e s

competncias dos rgos das Naes Unidas como estabelecidas pela
Carta de So Francisco;
O Brasil procura manter, ao mesmo tempo, autonomia e
credibilidade em seus votos e posies negociadoras. O primeiro aspecto
refere-se inexistncia de qualquer alinhamento automtico com
outros pases, visto que as posies derivam dos princpios enunciados
na Constituio e na Carta. No que concerne credibilidade, trata-se
de mostrar-se disposto a negociar, sem revelar de incio seus limites e
sem advogar posturas radicais.
4.3. O binio 2004-2005 e a poltica do Brasil no Conselho de

Segurana
Na avaliao feita pela Misso em Nova York ao final do mandato

em 2004-2005, o desempenho brasileiro no Conselho de Segurana foi
considerado positivo nos aspectos substantivos e processuais e criador
de benefcios para o pas mesmo fora do rgo. No entanto, ressalvas
foram feitas quanto s limitaes inerentes poltica do CSNU, que
dificultaram os objetivos almejados pelo Brasil. Nesta seo discutem-se
brevemente alguns temas e estruturas do CSNU nos ltimos anos e como
influenciaram a postura brasileira e foram por ela influenciados285. No
sero tratados nesta seo Haiti, Timor-Leste e Guin-Bissau, objeto de
anlise pormenorizada na seo 4.5.; sero apenas realadas algumas
matrias que podem apontar as tendncias gerais do rgo.
O binio brasileiro foi marcado pela pouca capacidade do Con
selho de Segurana de atuar em uma das reas mais controversas
da poltica internacional o Oriente Mdio. Como j acontece h
algum tempo, o tratamento substantivo do processo de paz na regio
passa por contatos bilaterais entre as partes ou pela mediao dos
EUA; ao Conselho, resta muitas vezes chancelar decises tomadas
192
em outros foros, renovar automaticamente mandatos de misses

de paz e lamentar eventuais atos de terror. A maior importncia do
CSNU esteve no Lbano, porque foi chamado a se pronunciar sobre
a presena Sria na Resoluo 1559 (2004) e, pela Resoluo 1595
(2005), sobre o assassinato do ex-Primeiro-Ministro Rafik Hariri.
No primeiro caso, o Brasil teve posio saliente, ao abster-se para
manifestar desagrado com a interferncia na soberania libanesa.
Outro tema central do Conselho que se distanciou da considerao
do rgo foi o Iraque. Em decorrncia da invaso estadunidense de
2003, o tratamento da matria deixou de ser fruto da iniciativa do
Conselho de Segurana, que passou, em grande parte, a regulamentar
as mudanas ocorridas no terreno ainda que em aspectos funda
mentais para a Organizao286.
A agenda do rgo foi, sem dvida, dominada pelos temas
africanos, nos quais as Naes Unidas por meio de operaes de
manuteno da paz, regimes de sanes ou outros instrumentos
tm o potencial de afetar mais concretamente o curso de muitos
conflitos. As consideraes do CSNU compreenderam inmeros pases
africanos, tais como Libria, Cte dIvoire, Serra Leoa, Repblica
Democrtica do Congo, Etipia e Eritreia e Somlia, mas o tema que
atraiu mais ateno foi o Sudo. Aps dcadas de guerra civil, norte e
sul do pas assinaram um acordo de paz em incio de 2005, ao mesmo
tempo em que se deteriorava a situao em Darfur. O tratamento das
complicadas guerras sudanesas confluiu para o ms da presidncia
brasileira do CSNU, em maro de 2005. Na ocasio, foram adotadas
trs importantes resolues, para as quais muito contribuiu o papel do
Embaixador Ronaldo Sardenberg como presidente do rgo. O Brasil
tambm marcou posio ao abster-se na Resoluo 1593 (2005), por
considerar que eram inaceitveis as restries impostas jurisdio do
Tribunal Penal Internacional287.
286 VIEGAS, M. A Atuao Recente do Conselho de Segurana e o Brasil. In: O Brasil e a Organizao das Naes
Unidas. Braslia: Funag, 2008, p. 27-32.
287 Idem, p. 33-35.
193
Eduardo Uziel
Outro aspecto marcante do mandato brasileiro foram os desen

volvimentos relativos ao terrorismo. A questo vinha ganhando fora
desde o fim da dcada de 1990 e ainda mais aps os atentados de
setembro de 2001. O tema foi debatido entre os P-5 e apresentado
considerao dos demais membros praticamente para uma chancela
automtica. No que veio a ser a Resoluo 1540 (2004), o Brasil
questionou fortemente aspectos substantivos e processuais. Embora
nem todas as crticas tenham sido incorporadas, pde inserir garantias
suficientes para que permitissem um voto favorvel288.
O que essas questes especficas permitem vislumbrar um
padro brasileiro de atuao voltado para o consenso, que o princpio
bsico dos mtodos de trabalho atuais do Conselho de Segurana.
Assim como nos dois binios anteriores, o Brasil votou favoravelmente
maioria das resolues, aps trabalhar nas reunies de peritos e
nas consultas informais para que os textos colocados a voto fossem
aceitveis. O Brasil tem a prtica de evitar ao mximo o voto negativo
no CSNU, visto que, pelo entendimento existente sobre as regras de
votao, a absteno de um membro eletivo tem o mesmo valor de um
voto negativo.
No que concerne s abstenes, elas so tambm bastante
comedidas e costumam ocorrer normalmente quando o Conselho est
dividido e outros pases tambm tencionam a se absterem. Somente
em um caso, o da Resoluo 948 (1994) sobre Haiti, o Brasil se absteve
sem que nenhum outro pas o acompanhasse. Somente em outro caso,
o da Resoluo 1646 (2005), sobre a indicao dos P-5 para integrarem,
tambm em carter permanente, a Comisso de Construo da Paz, o
Brasil absteve-se acompanhado unicamente de outro membro eletivo,
no caso, a Argentina (vide Tabela 4.2.).
No binio 2004-2005, o Brasil absteve-se em trs votaes
pblicas. O primeiro caso, mencionado acima, foi a Resoluo 1559
(2004), sobre o Lbano, quando o Brasil discordou da caracterizao
194
do tema como ameaa a paz e segurana internacionais. O segundo foi

a Resoluo 1593 (2005), sobre o Sudo, quando o Brasil considerou
que o CSNU no poderia fazer restries ao TPI. Note-se que, nesta
votao, outros quatro pases abstiveram-se, mas pela razo contrria,
ou seja, por no serem parte do Tribunal. A terceira foi a Resoluo
1646 (2005), em que Brasil e Argentina opuseram-se existncia de
assentos permanentes para os P-5 na CCP289. Alm disso, em sesso
privada, absteve-se em votao de procedimento sobre a incluso do
Zimbbue na agenda.
Tabela 4.2. Votaes do Brasil no Conselho de Segurana290
Em todos os casos, ficou evidente que as abstenes no eram

uma exceo ao comportamento brasileiro de procurar o consenso,
mas antes uma afirmao de sua postura de princpio de manter
a credibilidade negociadora e no ultrapassar certos limites que
poderiam criar precedentes inadequados para o CSNU.
Outras condicionantes para a deciso brasileira eram certamente
a regio a que o tema discutido pertencia e o comportamento que
tomariam os membros daquela regio. O caso mais claro o da frica,
que tem desenvolvido posies continentais, por meio da Unio
Africana, sobre os conflitos e procura votar unida. Nesse sentido,

290 Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/scact.htm>, <http://www.un.org/Depts/dpa/
repertoire/index.html> e <http://www.un.org/Docs/sc/>. Acesso em: 30 dez. 2008.
195
Eduardo Uziel
mesmo que o texto de uma resoluo no estivesse totalmente de

acordo com o formato ideal vislumbrado pelo Brasil, no poderia haver
uma absteno que afrontasse diretamente as delegaes africanas.
Tambm nas reunies fechadas, a postura brasileira foi de tentar
apoiar as posies dos membros africanos do CSNU quando se tratasse
de temas da frica291.
Um elemento importante na poltica brasileira no Conselho de
Segurana a composio do rgo, que muda significativamente
de ano para ano com a rotao de cinco membros eletivos. A flutuao
dos membros , do ponto de vista do Brasil, uma varivel estocstica,
uma vez que o pas no sintoniza suas candidaturas com de outros
pases292 e no procura influir decisivamente nas eleies, como
tentam fazer os P-5293.
O dilogo com outros membros eletivos varia com a posio
relativa de cada um no sistema internacional e na Organizao. Costuma
ser mais fcil com pases em desenvolvimento, sobretudo os de porte
mdio (Paquisto, Argentina, Arglia), que compartilham com o Brasil
um interesse geral no bom funcionamento da Organizao, mais do
que o mero interesse em influir em conflitos especficos. Tambm
pode ser profcuo com outros pases que, nas Naes Unidas, exercem
funes de potncias mdias, como Japo e Alemanha. Nesses casos,
porm, contam muito as estratgias regionais de cada Estado (como
se ver na seo 4.5, Brasil e Japo acabaram por se opor em debates
sobre Timor-Leste).
A coordenao entre os E-10 como um todo extremamente
difcil, dados os interesses conflitantes, grande diversidade de pases

292 Existe, naturalmente, dentro do GRULAC, um planejamento plurianual que indica quais pases apresentaram
suas candidaturas, mas no h um sistema de rodzio como ocorre no Grupo Africano. Ademais, as decises
brasileiras de lanar candidatura para um mandato subsequente, tomadas com cerca de quatro a cinco anos
de antecedncia, no tomam normalmente em conta quais pases de outros continentes so postulantes para
o mesmo perodo.
293 MALONE, D. Eyes on the Prize: the Quest for Nonpermanent Seats on the UN Security Council. In: Global
Governance, vol. 6, no 1, 2000.
196
e vulnerabilidade a presses. Iniciativas levadas a cabo pela Alemanha

em seu mandato no binio 2003-2004 redundaram em experincias
de pouco significado substantivo. Os europeus, ocidentais e orientais,
esto atualmente muito limitados em sua capacidade de negociar
livremente pela poltica externa comum, que, no CSNU, acaba sendo
dominada por Frana e Reino Unido. Estados como a Alemanha e
Itlia, por exemplo, dispem de uma margem de manobra maior, o
que no ocorre com outros menores como Grcia e Dinamarca. Assim
como o Brasil, os pases mdios tm uma rede de embaixadas maior
(fundamental para obter informaes e fazer gestes) e uma burocracia
diplomtica mais consolidada. Ademais, a prpria dimenso econmica
e poltica dos pases os torna menos vulnerveis a presses dos P-5294.
Tabela 4.3. Membros eletivos no binio 2004-2005
A parceria brasileira mais evidente no perodo de 2004 a 2006 foi

com a Argentina. Foi criado um programa de intercmbio diplomtico
que colocou um diplomata argentino na misso brasileira em 2004, ano
anterior ao ingresso argentino; e um diplomata brasileiro na misso da
Argentina em 2006, quando o Brasil no era mais membro do CSNU
(em 2005, ambos ocupavam assentos eletivos ao mesmo tempo). Tal
cooperao permitiu importante troca de informaes e facultou ao
Brasil continuar a ter atuao mais direta em tema como Timor-Leste,
por meio do apoio prestado pela delegao da Argentina295.
Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006. Entrevista com diplomata brasileiro. FONSECA JR., G. O
interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, p. 68.
197
Eduardo Uziel
Os mecanismos tradicionais da Amrica Latina e do Caribe tm

contribudo pouco na articulao de posies no CSNU. O GRULAC
funciona apenas para coordenar candidaturas e, eventualmente,
ouvir apresentaes sobre algumas questes substantivas. Qualquer
tentativa de uso do grupo regional para coordenar posies polticas
enfrenta considerveis resistncias. O Grupo do Rio tambm tem se
limitado a apresentaes mensais rotineiras sobre os trabalhos do rgo,
realizadas pelos dois membros eletivos latino-americanos. A delegao
brasileira detectou, no binio 2004-2005, uma crescente influncia dos
grupos de amigos nas decises do rgo. Se for verdade que tais foros
informais podem favorecer decises cleres e foram utilizados pelo
Brasil nos casos de Timor-Leste e Haiti (ver seo 4.5.), no se pode
afastar o fato de que muitas vezes servem para retirar a capacidade
decisria do Conselho e transferi-la para grupos menores, em que os
membros permanentes exercem sua influncia com mais facilidade
como nos temas de Gergia, Saara Ocidental e Coreia do Norte296.
O conjunto dessas caractersticas enfrentadas pelo Brasil em
seu mais recente mandato sugeriu um processo de enfraquecimento
do multilateralismo e afirmao da primazia dos P-5. O Brasil,
entretanto, foi capaz de utilizar sua capacidade diplomtica e seu
peso internacional para fazer contraponto, em alguns casos, a essa
tendncia. O exemplo mais conspcuo o das negociaes que
levaram criao da Comisso de Construo da Paz, concludas em
dezembro de 2005. Embora o conceito de um rgo que cuidasse
da transio entre manuteno da paz e desenvolvimento fosse
apupado pelos Estados-membros desde o ano anterior, o processo
negociador para encontrar um formato para a nova comisso foi
muito penoso e marcado por tentativas de manipulao por parte
dos P-5 e de alguns pases desenvolvidos. O Brasil encontrava-se em
situao delicada porque discordava dos procedimentos seguidos e
de algumas caractersticas que se inseriam no texto negociado, mas
era plenamente favorvel a estabelecer a Comisso, que tambm era
198
apoiada pelos pases em desenvolvimento, sobretudo os africanos.

Para manifestar seu descontentamento, o Brasil engajou-se em
estratgia em que utilizou seu assento eletivo no CSNU e seu peso na
Assembleia Geral para instilar dvidas nos condutores do processo
eivado de falhas sobre a possibilidade de obter uma adoo por
consenso. Os P-5, sabedores de que outros pases poderiam aderir
iniciativa brasileira, no puderam exercer presses para isolar o pas.
No ltimo dia possvel para a votao, o Brasil manteve em compasso
de espera, ao mesmo tempo, o Conselho de Segurana, o Plenrio
da Assembleia Geral e a V Comisso. Afinal, foi decidido que no se
pediria o voto e o texto pde ser aprovado por consenso. Mas o recado
foi dado aos que tentaram manipular o processo e um membro
eletivo do CSNU utilizou ao mximo as regras do multilateralismo
para fazer conhecida sua opinio. Aps a soluo da pequena crise,
o prprio embaixador dos EUA reconheceu a diplomata brasileiro a
capacidade mobilizadora do pas e no desdenhou da atitude tomada,
embora discordasse do Brasil em substncia297.
A tradio diplomtica e a experincia dos binios anteriores
permitiram que o Brasil assumisse no Conselho de Segurana uma
poltica ativa, que se concentrava, por um lado, na soluo dos
problemas substantivos dentro de limites polticos aceitveis e, por
outro, em lidar com as questes processuais de modo a minimizar os
espaos para o unilateralismo dos EUA ou a preferncia por um sistema
de diretrio, advogada pelos P-5 em geral. verdade que os pases
em desenvolvimento, como grupo, encontravam-se na defensiva no
CSNU, mas em suas iniciativas o Brasil preferiu inverter a lgica dos
P-5 de alardear a existncia de opes fora do Conselho e investir em
tornar mais prticas e politicamente viveis as solues arquitetadas
dentro do prprio rgo. Nesse contexto, o tratamento das misses de
paz foi bastante relevante298.
297 NEVES, G. M. S. O Brasil e a criao da Comisso de Consolidao da Paz. In: O Brasil e a Organizao das
Naes Unidas. Braslia: Funag, 2008, p. 83-108. Entrevistas com diplomatas brasileiros.
298 VOETEN, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In: American Political Science
Review, vol. 95, no 4, 2001.
199
Eduardo Uziel
4.4. O Brasil como membro do Conselho e as operaes de

manuteno da paz
O Brasil assumiu o assento eletivo no Conselho de Segurana em

2004 na esteira de um processo de acelerada reativao das operaes
de manuteno da paz como instrumento privilegiado de atuao do
CSNU (vide captulo 1). Naquele momento, havia 48.590 peacekeepers
desdobrados; em dezembro de 2005, ao trmino do binio brasileiro,
eram 69.838, ou um aumento de quase 45%. Quatro novas operaes
foram estabelecidas: UNOCI (Cte dIvoire), MINUSTAH (Haiti), ONUB
(Burundi) e UNMIS (Sudo). A MONUC, na Repblica Democrtica do
Congo, foi significativamente ampliada, e misses polticas especiais
foram criadas para substituir as operaes de manuteno da paz em
Timor-Leste e Serra Leoa.
Em sua condio de membro eletivo do CSNU, o Brasil no s
participou das negociaes sobre essas novas misses de paz, mas
tambm votou favoravelmente em todas as resolues que as criavam,
alm de apoiar a renovao regular de operaes como a UNDOF (Gol
srio) e UNIFIL (Lbano). Embora s tenha contribudo com tropas para
a MINUSTAH e a UNMISET, o Brasil enviou observadores militares
e policiais militares para vrias misses nesse perodo, em uma
movimentao que reagia necessidade de demonstrar disposio de
participar por parte de um membro eletivo do Conselho de Segurana.
Ainda que no dispusesse dos meios para contribuir para todas as
misses, o Brasil deu seguimento a sua tradio de apoiar as operaes
de manuteno da paz como um instrumento essencial da soluo
pacfica de controvrsias. Houve uma clara preferncia brasileira
pelas operaes de manuteno da paz, comandadas e estruturadas
pelas Naes Unidas, em contraste com foras multinacionais de
variadas matizes, muitas vezes preferidas pelos pases-membros da
OTAN, mas que poderiam afastar a ideia, apoiada pela diplomacia
brasileira, de que o sistema de segurana coletiva das Naes Unidas
200
est baseado em meios diplomticos e pacficos e em que o uso da fora

s seria permitido aps o esgotamento destes299.
A maioria das misses autorizadas, com o concurso do Brasil,
nos anos de 2004 e 2005, foi de segunda gerao. Isso significa que
seus mandatos incorporavam elementos que iam alm da separao
de partes e incluam tambm funes como monitoramento eleitoral,
reforma do setor de segurana ou apoio a programas de desarmamento,
desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes vida civil. O Brasil
considerou que esses aspectos eram partes essenciais das novas
misses, mas deviam existir no arcabouo de mandatos claros e
exequveis. Como vem sendo a poltica brasileira desde os anos 1990, a
base para um mandato politicamente aceitvel para o Brasil incluiria:
1) respeito aos princpios de imparcialidade, uso da fora somente em
legtima defesa e consentimento das partes; 2) entendimento de que
as misses no podem substituir processos polticos, dos quais um
pas depende para alcanar estabilidade sustentvel; 3) afastamento
da ideia de que as misses podem ser enviadas a quaisquer cenrios, ou
seja, de que poderiam ser uma panaceia; 4) fornecimento de recursos
adequados, financeiros e humanos, para a execuo do mandato (para
o que foi necessrio reforar a conexo entre os trabalhos do CSNU
e da V Comisso); 5) e necessidade de lidar com as causas reais dos
conflitos. Outro ponto importante para a poltica brasileira no CSNU
em relao s operaes de manuteno da paz a necessidade de que
elas no sejam encerradas por razes oramentrias, como muitas
vezes interessa a grandes contribuintes como EUA, Japo e Alemanha.
Para o Brasil, o preo a pagar por retirar uma misso antes da hora
muito superior ao de permanecer por um tempo maior e assegurar o
carter sustentvel da paz300.

p. 260-261.
201
Eduardo Uziel
Os debates no Conselho de Segurana abordaram, durante o

mandato brasileiro, tambm, dois importantes pontos decorrentes do
crescimento do nmero de misses e da escassez de peacekeepers. Em
primeiro lugar, aumentaram as movimentaes para que as Naes
Unidas autorizassem organismos regionais e sub-regionais a desdobrar
operaes. O Brasil considerou essas iniciativas como necessrias,
mas precrias, porque dependem de uma cooperao institucional
ainda embrionria e presta-se a abusos. Em segundo lugar, cogitou-
se de autorizar a cooperao entre operaes de manuteno da
paz das Naes Unidas em reas onde mais de uma atuasse, como a
frica Ocidental ou os Grandes Lagos. O Brasil votou favoravelmente
Resoluo 1609 (2005), que autorizou tais procedimentos, mas
acautelou sempre quanto necessidade de consultar os pases
contribuintes de tropas e de assegurar que no seriam distorcidos os
diferentes mandatos estabelecidos pelo Conselho301.
No contexto geral da experincia brasileira, o estabelecimento
da MINUSTAH revelou-se como um episdio marcante. O processo
negociador do mandato da Misso ser discutido adiante, mas
importante ressaltar que a proximidade brasileira com o tema
evidenciou as possibilidades de atuao de uma misso de paz e suas
limitaes. No caso do Haiti, a MINUSTAH mostrou-se essencial
para a estabilidade e a segurana, mas insuficiente no que concerne
assistncia internacional e ao apoio ao desenvolvimento, o que exigiu
a mobilizao brasileira tambm fora do CSNU302.
O episdio do estabelecimento da MINUSTAH tambm permite
colocar em perspectiva a correlao entre a capacidade brasileira
de participar da tomada de decises no Conselho de Segurana e de
materializar seu empenho poltico com o desdobramento de tropas.
Como ser examinado na seo 4.5., o envio de contingente para a
misso era parte da estratgia brasileira de negociao do tema no
CSNU. No caso, os militares brasileiros chegaram a Porto Prncipe

202
em tempo inferior ao normalmente solicitado pelas Naes Unidas.

Mas esse resultado poderia ter sido diferente, uma vez que o processo
decisrio interno brasileiro para envio de tropas exige um trmite
politicamente complexo e que pode levar meses. Isso significa que
o compromisso diplomtico assumido no Conselho poderia no ter
sido validado com a presena de tropas em tempo, o que fragilizaria
sobremaneira a posio negociadora brasileira303.
4.5. O Brasil e a estruturao de misses de paz
Nas sees anteriores, foram discutidos o desempenho do Brasil

como membro eletivo do Conselho de Segurana em seu mais recente
mandato, os princpios e condicionantes bsicos da atuao brasileira,
os constrangimentos impostos pela estrutura do CSNU e as percepes
brasileiras a respeito de como um Estado-membro que ocupe cadeira
eletiva pode contribuir para estruturar uma operao de manuteno
da paz. Cabe agora dar mais um passo e averiguar como efetivamente
o Brasil contribuiu para influir na estruturao dos mandatos. Claro
est que no possvel avaliar todos os casos. Por esse motivo, foram
escolhidos trs temas de grande interesse para o Brasil: Timor-Leste,
Haiti e Guin-Bissau. Em cada um deles sero contrastados momentos
em que o Brasil ocupava e que no ocupava assento eletivo.
Antes, porm, necessrio tecer algumas consideraes gerais.
As possibilidades existentes para um Estado-membro influir nas
decises do CSNU sobre operaes de manuteno da paz dependem de
quatro consideraes bsicas. Em primeiro lugar, da rea de manobra
de que o tema dispe de acordo com a escala de prioridades dos P-5.
Na poltica do CSNU, quando as grandes potncias tiverem interesse
direto, haver pouca margem para ao propositiva de outros pases.
verdade tambm que essas preferncias dos P-5 variam com o tempo
e podem ser conflitantes, o que abre lacunas onde outros podem atuar,
por exemplo, como mediadores304.
303 Entrevistas com militar e diplomata brasileiros.

203
Eduardo Uziel
Em segundo lugar, o membro eletivo que queira participar

ativamente deve integrar os foros de debate primrios. Em algumas
questes, no h subgrupos, mas em muitas delas funcionam grupos
de amigos. Como explica Whitfield, trata-se de uma maneira de ocupar
a primeira fila diplomtica, que, por extenso, exclui outros atores
ou limita sua influncia. No caso do Brasil, o pas esteve representado
nos grupos de amigos de Timor-Leste e Haiti no binio 2004-2005305.
Em terceiro lugar, o pas deve ter capacidade de buscar suas
prprias informaes sobre o tema e de realizar gestes junto aos
demais Estados-membros do Conselho de Segurana e as partes
envolvidas no conflito. A dependncia do Secretariado significa que
o pas no poder exceder as solues j previamente articuladas pelo
SGNU. No caso brasileiro, a extensa rede de embaixadas certamente
uma vantagem. Como ocorreu no tratamento de Angola e Moambique
na dcada de 1990, o papel ativo das misses diplomticas no terreno
sempre favorecer em muito a posio negociadora da delegao em
Nova York306.
Por fim, importante que um pas que no detm poder de veto
no Conselho de Segurana possa contribuir de alguma forma com a
implementao das decises do rgo na realidade. No que concerne
a operaes de manuteno da paz, o envio de tropas o fator mais
relevante, mas a posio de grande doador ou prestador de cooperao
pode tambm fortalecer sua posio negociadora307.
O Brasil em seu mandato no CSNU e mesmo depois reuniu
vrios desses atributos. Os casos de Timor-Leste, Haiti e Guin-Bissau
serviro para evidenciar as estratgias e os resultados brasileiros na
poltica do Conselho de Segurana sobre as misses de paz.
305 WHITFIELD, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict.
Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, p. 8
307 RUGGIE, J. G. Contingencies, Constraints, and Collective Security: Perspectives on UN Involvement in
International Disputes. In: International Organization, vol. 28, no 3, 1974.
204
4.5.1. Timor-Leste UNMISET (2004) e UNMIT (2006)
O tratamento pelo Conselho de Segurana das operaes de

manuteno da paz em Timor-Leste, em dois momentos diversos,
pode contribuir para melhor compreenso da capacidade brasileira
de influenciar as decises do rgo. No primeiro caso, trata-se da
renovao do mandato da UNMISET, em 2004, no segundo, do
estabelecimento da UNMIT, em 2006.
As Naes Unidas mantiveram uma administrao interina
em Timor-Leste (UNTAET) de 2000 a 2002, quando se tornou
independente; foi criada ento uma misso de paz de apoio ao novo
Estado, a UNMISET, cujo mandato inicial de um ano foi prorrogado
por um adicional, em maio de 2003. A partir do incio de 2004,
aumentaram as presses de Austrlia, EUA e Reino Unido para que a
misso fosse encerrada, pois alegavam que Timor-Leste estava estvel
e necessitava apenas de um escritrio poltico. O Brasil era membro
eletivo do CSNU desde janeiro de 2004 e iniciou cedo contatos com o
governo timorense para averiguar seus interesses. Na percepo do pas
anfitrio, seria necessrio manter no s uma presena poltica, mas
tambm um pequeno componente militar que pudesse prestar apoio
em caso de eclodirem problemas que no pudessem ser controlados
pelas incipientes polcia e foras armadas de Timor-Leste. O Brasil,
que era contribuinte de tropas da UNTAET e da UNMISET, desde logo,
prontificou-se a manter seu contingente, caso o Conselho apoiasse a
percepo timorense. Um relatrio preliminar do Secretariado tambm
favoreceu a perspectiva preferida por Dli308.
A articulao poltica em favor da proposta advogada por Brasil e
Timor-Leste foi construda a partir da CPLP, com a vantagem adicional
de que Angola tambm integrava o CSNU. Uma vez que os membros da
Comunidade acordaram uma posio comum, houve uma distribuio
308 Ver: <www.un.org/peace/etimor/etimot.htm> e <www.un.org/Depts/dpko/missions/unmiset>. Special report

of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor (S/2004/117). Nova York:
Naes Unidas, 2004.
205
Eduardo Uziel
de tarefas quanto aos contatos a serem mantidos com os membros

eletivos e permanentes do CSNU que no haviam se posicionado ainda.
Sabia-se que a maioria era simptica manuteno da UNMISET e
que a Alemanha talvez objetasse por razes oramentrias. Procurou-
se, inclusive em debates pblicos, construir uma situao em que
ficasse claro que a maioria dos membros do Conselho, os pases
da regio (com exceo da Austrlia e da Indonsia) e Timor-Leste
consideravam essencial estender o mandato da UNMISET, ainda que
com modificaes, e prolongar a existncia do componente militar.
A estratgia seguida visava a pressionar EUA e Reino Unido para
que retrocedessem em seu apoio proposta australiana de extinguir
o componente militar da UNMISET e disponibilizar uma fora over
the horizon, composta principalmente de australianos, para casos de
emergncia. Na viso do Brasil, havia um compromisso britnico e
estadunidense de apoiar a Austrlia (importante aliado inclusive no
caso do Iraque) que via Timor-Leste como sua rea de influncia e
gostaria de reduzir a participao das Naes Unidas. Essa poltica,
porm, ainda no teria chegado a um ponto extremo e poderia ser
modificada sem perda de prestgio para as partes. As delegaes
brasileira e angolana chegaram a anunciar que proporiam texto em
nome da CPLP, mesmo que no passasse pelo Core Group de Timor-
Leste (composto naquele momento por Austrlia, EUA, Frana, Nova
Zelndia, Portugal e Reino Unido) 309.
Durante o processo negociador, o Brasil foi convidado a integrar
o Core Group e, assim, teve reconhecida sua legitimidade e acesso ao
foro primrio das negociaes. Em vista da situao, Austrlia, EUA
e Reino Unido cederam quanto necessidade de um componente
militar, em formulao alternativa preferida pelo Brasil, que teve que
ser ajustada s objees operacionais do Secretariado. A UNMISET
teve seu mandato estendido por meio da Resoluo 1543 (2004), e o
Brasil foi o principal contribuinte de tropas. A negociao, nesse caso,
206
representou o xito de um membro eletivo (aliado a vrios outros

Estados) de reverter uma posio de dois membros permanentes.
Alguns fatores foram centrais nesse processo: 1) o Brasil recm-
ingressara no Conselho e no havia interesse por parte dos EUA de
antagonizar as posies brasileiras, o que resultaria em dificuldades ao
longo dos dois anos seguintes; 2) a posio britnico-estadunidense
em favor da Austrlia era importante, mas poderia ser modificada sem
perda significativa de prestgio; 3) o governo timorense e os demais
membros do CSNU e da CPLP foram claros em sua posio de apoio
UNMISET (com exceo da Alemanha, mas cujas objees no
eram particularmente fortes ou substantivas); 4) a UNMISET j se
encontrava no terreno, e parte das tropas brasileiras seriam apenas
mantidas em Timor-Leste. Em um caso de interesse limitado para
os P-5, o Brasil pde explorar as caractersticas do multilateralismo
(sobretudo a reciprocidade difusa) e sua capacidade como contribuinte
de tropa para modificar uma preferncia de EUA e Reino Unido em
favor de um aliado extra-Conselho (a Austrlia). Contaram tambm
nesse momento o apoio do Secretariado e a possibilidade de realizar
gestes no s em Nova York, mas tambm nas capitais310.
No ano seguinte, a UNMISET foi afinal substituda por um
escritrio poltico, o UNOTIL, que no contava com contingente
armado. Em 2006, o Core Group de Timor-Leste iniciou o ano com
discusses sobre o futuro dessa pequena misso poltica especial.
Novamente havia divergncias: Austrlia, EUA, Reino Unido e Japo
advogavam o encerramento da presena poltica das Naes Unidas
e sua substituio por uma representao do PNUD, ao gosto das
diretrizes de Camberra. Brasil, Portugal e Frana indicavam que a
renovao do mandato do UNOTIL por um ano seria um sinal para os
timorenses, que encontravam dificuldades em administrar as disputas
entre partidos no novo Estado. Quando ainda no havia consenso no
310 Report of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor (S/2004/333). Nova York:
Naes Unidas, 2004. Entrevista com diplomata brasileiro.
207
Eduardo Uziel
Core Group, eclodiram graves distrbios em Timor-Leste, que quase

conduziram guerra civil e resultaram na queda do governo. As novas
autoridades, na ausncia de polcia ou foras armadas funcionais,
solicitaram, por acordos bilaterais, tropas de Portugal, Malsia, Nova
Zelndia e Austrlia (representando esse ltimo pas a esmagadora
maioria dos efetivos). O Secretariado e os membros do CSNU
caminharam nesse processo para instituir uma nova misso de paz,
e a questo a ser equacionada em Nova York passou a ser qual seria a
relao dessa operao com as tropas estrangeiras311.
Em princpio, o novo governo timorense, assim como Brasil e
Portugal, acreditou que o Secretariado faria recomendao em favor
de um componente policial grande (cerca de 1.600) e um militar
pequeno (cerca de 350). Com isso, as tropas, sobretudo australianas,
presentes no pas deixariam de dispor de uma justificativa e deveriam
ser retiradas gradativamente. Apesar de presses polticas, o relatrio
do Secretariado confirmou a preferncia pelo pequeno componente
militar. Nesse contexto, discutiu-se a possibilidade de o Brasil
manifestar a disposio de enviar tropas para a eventual misso e, com
isso, fortalecer o tratamento multilateral do tema. As dificuldades
inerentes ao processo decisrio interno, porm, no permitiram que
esse gesto poltico fosse realizado312.
O tema voltou ao Core Group, coordenado pelo Japo, que se
encontrava gravemente dividido. Brasil, Portugal, Frana e Malsia
argumentavam que no seria razovel desconsiderar um pedido do
governo de Dli para ter um componente militar e, com apoio discreto
do Secretariado, aduziam que operacionalmente seria um risco a
interao entre comandos separados para foras policiais e militares.
Austrlia, EUA, Reino Unido e Japo prodigalizavam argumentos
de vrias naturezas, inclusive oramentria, para no estabelecer
o contingente militar das Naes Unidas mas no conseguiam

312 Report of the Secretary-General on Timor-Leste pursuant to Security Council resolution 1690 (2006) (S/2006/628).
208
dissimular o apoio poltica do governo de Camberra de manter um

controle estrito sobre seu vizinho do norte. A estratgia brasileira
foi de insistir na legitimidade do pedido timorense, que no poderia
ser desconsiderado pelo CSNU. Em um debate aberto, a maioria dos
membros do rgo e outros Estados que intervieram concordaram com
essa posio e isolaram EUA, Reino Unido, Japo e Austrlia. No quadro
parlamentar do Conselho, formava-se uma situao de confronto, de
perspectiva imprevisvel. O cenrio, porm, modificou-se, quando, sob
fortes presses japonesa e australiana, o governo timorense voltou
atrs em seu pedido e concordou com a presena de uma fora militar
que no estivesse sob comando das Naes Unidas313.
Aps vrios adiamentos e debates acalorados, aprovou-se a
Resoluo 1704 (2006) que convergia para muitas das posies antes
advogadas pelo Brasil; a exceo foi justamente a impossibilidade de
criar o componente militar, visto que o governo timorense retrocedera
de sua posio original314.
Nas negociaes de 2006, as condies que se haviam apresentado
dois anos antes no estavam mais presentes e no foi possvel reverter
a posio assumida por EUA e Reino Unido em apoio Austrlia. No
entanto, necessrio explicitar que se tratou de um acmulo de fatores
conjunturais que inviabilizaram uma estratgia coordenada. Em
primeiro lugar, no havia uma misso de paz no terreno que pudesse
ser prorrogada ou modificada. Ao mesmo tempo, a Austrlia havia
desdobrado quase dois mil militares e retir-los por indicao do CSNU
consistiria em significativo revs para a poltica regional australiana
de um governo que era aliado prximo de Washington. Em segundo
lugar, a composio do Conselho foi alterada e partidrios da presena
multilateral em Timor-Leste, como Brasil e Filipinas, no tinham mais
assentos. Essa situao agravou-se pela coordenao japonesa do Core
313 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006). Ver WHITFIELD, T. Friends Indeed?
The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of
Peace Press, 2007, p. 216-219.
209
Eduardo Uziel
Group, que foi integralmente favorvel soluo bilateral australiana.

Em terceiro lugar, no foi possvel assegurar que o governo timorense
mantivesse sua posio original, tanto por disputas internas, quanto
por presses externas. Como resultado, o argumento em favor
de um componente militar perdeu sua legitimidade. A margem de
manobra existente pela divergncia entre membros permanentes e
pelo engajamento chins em favor da posio brasileira no pde ser
transformada em decises favorveis na rea central de disputa. As
mudanas ocorridas no terreno consolidaram as posies de uma das
faces em Nova York e excluram a possibilidade de outra soluo
parlamentar para a negociao.
4.5.2. Haiti MINUSTAH (2004 e 2007)
A participao na Misso de Estabilizao das Naes Unidas

no Haiti (MINUSTAH) significa, provavelmente, para o Brasil um
dos maiores investimentos polticos e materiais no campo da paz e
segurana internacionais, tanto pela quantidade de tropas no terreno,
quanto pela associao existente entre Brasil e Haiti desde 2004. No
que concerne ao processo decisrio do CSNU, o estabelecimento e
conduo da MINUSTAH representam caso peculiar em que podem
ser observadas iniciativas do Brasil em dois aspectos importantes:
a) insero de elementos especficos no mandato da misso; b) construo
de uma capacidade de mdio prazo de influenciar os rumos da operao,
juntamente com outros Estados latino-americanos. Para exemplificar
esses processos, sero analisados dois momentos do processo decisrio
do CSNU: em 2004, a instaurao da Fora Multinacional Interina e a
criao da MINUSTAH; e, em 2007, a renovao do mandato da misso
por um ano, com ajustes em suas tarefas.
Quando o Haiti foi introduzido na agenda do Conselho na
dcada de 1990, o Brasil tratou o tema com extrema cautela e atuou
sempre para evitar excessos nos mandatos concedidos pelo rgo
e implementados pelos EUA. Essa postura era de manter ateno
210
para o tema, mas no de ser o pas lder. No incio de 2004, o Brasil

integrava o recm-restabelecido Grupo de Amigos, organizado pelos
EUA e composto tambm por Chile, Canad e Frana. Quando a crise
se agravou e a OEA solicitou assistncia ao Conselho de Segurana, o
Brasil no esteve entre os redatores iniciais da Resoluo 1529 (2004).
Preferiu assegurar que o texto incorporaria aspectos que fossem alm
da rea de segurana e confirmassem um compromisso internacional
de longo prazo com o pas e procurou limitar o recurso ao Captulo
VII e ao uso da fora. A partir daquele momento, porm, o Brasil
modificou, ao longo dos meses seguintes, sua atitude e veio a assumir
papel protagnico nas discusses sobre Haiti315.
No incio do ms de maro, estava tomada a deciso brasileira de
fazer contribuio substancial para a futura misso no Haiti316. Essa
iniciativa deixou claro para os demais Estados e para o Secretariado
que o Brasil teria um papel central na formulao do mandato da nova
operao. Para o Brasil, logo se tornou claro tambm que um exerccio
central seria realizar a articulao com outros pases da regio que
poderiam querer tambm enviar tropas (como o Chile, que j mantinha
tropas na Fora Multinacional) ou que no estivessem certos do
sentido da presena das Naes Unidas no Haiti. Nesse contexto,
o Brasil engajou-se, em maro e abril, em dilogo com os pases da
CARICOM, que se sentiam desconfortveis com o que parecia uma
ocupao de um de seus membros. Procurou dissociar a nova misso
daquelas atuantes nos anos 1990, excessivamente associadas aos EUA
e cujos mandatos no foram completados adequadamente. Por meio
desses contatos, evitava-se que, dentro da prpria regio, surgissem
focos de resistncia poltica que acabariam deslegitimando a atuao
das Naes Unidas. Outro elemento da mesma estratgia foi negociar
com os demais membros do CSNU um papel relevante para a OEA,
315 FONSECA JR., G. (Org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: Funag, 2002,
p. 139-140. PATRIOTA, A. A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: Funag, 1998, p. 126-137.
316 A designao MINUSTAH foi criada apenas em abril de 2004. De incio a referncia era a uma misso de
estabilizao [como consta da Resoluo 1529 (2004)], e chegou-se a cogitar de denomin-la UNMIH II.
211
Eduardo Uziel
em parceria com a futura misso, o que fortalecia a percepo de uma

presena determinante dos pases americanos. No que concerne
articulao com outros possveis contribuintes de tropas, foi feito de
modo inicialmente informal e ad hoc, em Nova York, conforme novos
interessados apareciam. Naquele momento, tratava-se de acertar
pormenores operacionais e sincronizar o discurso sobre a cesso
de tropas e os objetivos da misso. Ao longo do ano de 2004, seria
consolidado gradativamente um mecanismo latino-americano de
coordenao entre ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores
dos contribuintes de tropas, dito originalmente Mecanismo 2X4 e
evoluindo paulatinamente para 2X9, em 2007317.
As negociaes evoluram, sobretudo, no mbito do Grupo de
Amigos que havia se formado, inicialmente sob a liderana dos EUA,
para tratar da crise haitiana. O Grupo era composto basicamente dos
quatro pases que integravam a FMI (EUA, Canad, Frana e Chile) e
do membro eletivo do CSNU que prometera contribuio substancial
para a futura misso de estabilizao, o Brasil. Ao longo do processo
negociador, as diferenas principais surgiram entre os EUA, que
compartilhavam suas posies com Frana e Canad, e defendiam uma
abordagem mais militarista e de curto prazo, e o Brasil, com apoio do
Chile, que indicava a necessidade de introduzir no mandato elementos
mais complexos, ligados inclusive promoo do desenvolvimento.
A postura estadunidense refletia a experincia de Washington
com o Haiti nos anos 1990 e a chamada Doutrina Powell, de
agir decisivamente, mas de se retirar com celeridade de cenrios
potencialmente complicados. O Brasil, por sua vez, interpretava
a mesma experincia histrica da presena das Naes Unidas e a
percebia pelo ngulo de um pas em desenvolvimento, para o qual era
patente que s uma fora militar de nada ajudaria o Haiti e que a grande
317 Entrevista com diplomata brasileiro. necessrio esclarecer que o 2 no nome do Mecanismo refere-se aos
dois Ministrios envolvidos de cada pas e o outro nmero aos contribuintes de tropa latino-americanos para
a MINUSTAH.
212
falha da dcada de 1990 fora ignorar o fortalecimento institucional e a

promoo do desenvolvimento sustentvel318.
Embora os EUA fossem o coordenador do Grupo de Amigos e o
lead country sobre Haiti no CSNU, tornou-se claro nas negociaes que
no poderiam impor sua linguagem e que teriam que ceder ao Brasil
e demais pases latino-americanos em vrios temas. Um aspecto em
particular chama ateno: a referncia ao Captulo VII e a autorizao
para o uso da fora. Inicialmente, os EUA defenderam que todo o texto
fosse adotado sob a expresso acting under Chapter VII. O Brasil
advogava que a misso deveria funcionar sob o Captulo VI, uma vez
que fora convidada pelo governo haitiano e a fim de garantir que no
se tratava de ocupao estrangeira. O meio-termo encontrado, aceito
relutantemente por Washington, foi a colocao somente da seo
sobre segurana sob o Captulo VII, numa tpica frmula lingustica
do CSNU em busca do consenso. Mas importante notar que, em
momento crtico da negociao, o Brasil deixou claro que as tropas,
fundamentais para a existncia da misso, s estariam disponveis se
houvesse um mandato politicamente aceitvel e exequvel.
Mas a atuao brasileira no se restringiu a exercer uma funo
de controle quanto ao uso excessivo do Captulo VII, que poderia ter
efeitos negativos sobre o desempenho da MINUSTAH. Teve tambm
iniciativas propositivas que visaram a incluir funes no mandato da
misso ou linguagem que orientasse a cooperao de outros elementos
da comunidade internacional com o Haiti. Um fator favorvel s
estratgias brasileiras foi o relatrio do Secretrio-Geral, que apoiava
a ideia de uma operao complexa e de um engajamento de longo
prazo o que veio ao encontro das teses brasileiras de trs pilares
fundamentais: segurana, reconciliao poltica e desenvolvimento.
Nesse sentido, a atuao brasileira permitiu a incluso de diversos
elementos no mandato da MINUSTAH, que seriam expandidos
318 MARTEN, K. Enforcing the Peace. Learning from the Imperial Past. Nova York: Columbia University Press, 2004,
p. 152-153.
213
Eduardo Uziel
nos anos seguintes, tais como: 1) compromisso explcito com um

engajamento internacional de longo prazo, inclusive em cooperao
com a OEA e a CARICOM; 2) insero de referncias a peacebuilding,
apesar de resistncias dos EUA a atribuir essas tarefas a misses de paz;
3) sinalizao de que o mandato inicial de seis meses seria renovado
pelo Conselho; 4) apoio ao Haiti na formulao e execuo de estratgias
de desenvolvimento econmico e combate pobreza; 5) elevao
das funes humanitrias e de fortalecimento das instituies ao
mesmo nvel das tarefas militares; 6) cooperao com as instituies
financeiras internacionais e comunidade de doadores319.
O balano desse primeiro processo negociador pode ser feito sob
os dois pontos de vista indicados anteriormente. Em primeiro lugar, a
presena do Brasil como grande contribuinte de tropas, associada a uma
articulao cada vez mais estreita com os demais latino-americanos,
possibilitou a incluso de temas e tarefas ligados reconstruo de
longo prazo e promoo do desenvolvimento que no teriam sido
includos no mandato da MINUSTAH se esse fosse deixado a cargo
de EUA, Frana e Canad. Como ser examinado adiante, os debates
no CSNU deixaram de ser sobre se era conveniente incorporar esses
aspectos para centrar-se em como incorpor-los. Em segundo lugar,
evidenciou-se que o Brasil e a Amrica Latina estavam atentos e ativos
no caso do Haiti e que nenhuma deciso poderia ser tomada sem
consult-los. Sintomaticamente, o grupo de amigos foi expandido nos
anos seguintes para incluir outros pases da regio: Argentina (2005),
Peru (2006), Uruguai (2008) e Mxico (2009). Tornou-se influente
tambm o Mecanismo 2X4 (posteriormente 2X9), que passou a reunir-
se nas semanas anteriores renovao do mandato da MINUSTAH, a
fim de indicar quais elementos os pases latino-americanos consideram
319 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004). Report of the Secretary-General on Haiti
214
essenciais e seu comunicado foi notado pelo Conselho de Segurana

a partir da Resoluo 1840 (2008)320.
As negociaes para a renovao do mandato da MINUSTAH, de
agosto a outubro de 2007, so ilustrativas da evoluo na dinmica
da considerao do tema pelo CSNU. Naquele momento, o Grupo de
Amigos era composto por Argentina, Brasil, Canad, Chile, EUA, Frana
e Peru, responsvel pela coordenao. O Grupo estava encarregado
de redigir o projeto de resoluo, com base nas recomendaes do
Secretariado, e apresent-lo ao Conselho.
Antes mesmo da reunio do Grupo, o Brasil consultou informal
mente o Secretariado sobre os elementos que constariam do relatrio
do SGNU. Nos contatos de peritos e em nvel mais elevado, os principais
funcionrios das Naes Unidas envolvidos com a MINUSTAH
repetidamente assinalavam que o Brasil e a Amrica Latina eram
elementos fundamentais, sem o apoio dos quais as recomendaes do
Secretrio-Geral no seriam razoveis e dispunham-se a ajust-las dentro
do possvel. Os pases latino-americanos realizaram, em fins de agosto,
reunio do Mecanismo 2X9, em Porto Prncipe, quando coordenaram
suas posies, em consultas diretas com o governo haitiano.
Nas tratativas no mbito do Grupo de Amigos, no houve
dificuldades reais em torno de questes substantivas. Muitos dos pontos
advogados pelo Brasil para o mandato da MINUSTAH no foram mais
questionados, tais como: assistncia na promoo do desenvolvimento;
papel de coordenao na rea de assistncia; realizao de quick impact
projects321; e apoio ao fortalecimento institucional. O Grupo de Amigos
320 Em final de 2008, os membros do Mecanismo eram: Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Equador, Guatemala,
Paraguai, Peru e Uruguai todos os pases latino-americanos que contribuam com tropas para a MINUSTAH.
Ver WHITFIELD, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict.
Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, p. 124-134.
321 Os quick impact projects (QIPs) foram originalmente sugeridos pelo Relatrio Brahimi ( 37). So pequenas
obras ou melhorias (pontes, poos artesianos, reformas em edifcios pblicos como escolas) que podem ser
realizadas pelos contingentes e que beneficiam diretamente as populaes, angariando, assim, apoio para as
misses. O Brasil reconhecido defensor dos QIPs como uma importante interface entre as misses de paz e
a promoo do desenvolvimento. No por acaso, a MINUSTAH a nica operao de manuteno da paz em
que o mandato do CSNU determina a realizao de QIPs. Entrevistas com diplomatas brasileiros.
215
Eduardo Uziel
tambm acordou que se proporia ao Conselho a renovao do mandato

da MINUSTAH por um ano, algo que no havia sido possvel ainda322.
Ao ser encaminhado ao Conselho de Segurana, o nico questio
namento significativo ao projeto partiu da China, que inicialmente
procurou inserir vrias limitaes, inclusive extenso do mandato.
Pequim questionara anteriormente a MINUSTAH porque o Haiti fazia
gestos em favor de Formosa (que reconhece como governo chins).
Em 2007, em parte como resultado de gestes do Brasil e de outros
membros do Grupo de Amigos, o Haiti abstivera-se de favorecer a
causa formosina e ensaiava aproximao com a China continental. Para
contornar as objees chinesas, o Brasil mobilizou as embaixadas em
Porto Prncipe, Pequim, a Misso em Nova York e realizou gestes
em Braslia. O incidente foi afinal contornado sem maior prejuzo;
aparentemente, a flexibilidade demonstrada pela China decorreu da
prioridade que os pases latino-americanos demonstraram atribuir
ao tema323. A Resoluo 1780 (2007) foi adotada, atendendo a
todos os interesses do Brasil e dos pases latino-americanos, com
alteraes muito limitadas por parte dos membros do CSNU. O texto
foi copatrocinado no s pelos membros do Grupo de Amigos, mas
tambm, espontaneamente, por outros pases da Amrica Latina
contribuintes de tropas324.
Assim como a experincia de Timor-Leste demonstrou que
as condies estruturais e conjunturais do Conselho de Segurana
podem ser utilizadas por um membro eletivo para promover seus
pontos de vista em uma questo pontual (ou podem voltar-se contra
ele), o Haiti e a MINUSTAH explicitam que essas caractersticas dos
foros multilaterais podem tambm permitir que um membro eletivo
influencie situaes complexas nos mandatos das misses e que
construa uma influncia contnua sobre um tema mesmo depois de

216
deixar o assento eletivo no Conselho. Conjunturalmente, importante

recordar que as dificuldades enfrentadas pelos EUA no Iraque fizeram
que esse pas no pudesse ser to ativo no Haiti. Mas esse fato foi
maximizado pelo Brasil ao se tornar um contribuinte principal de
tropas e um interlocutor indispensvel no CSNU. Esse cenrio foi
consolidado pela articulao brasileira com os outros Estados latino-
americanos, o que estruturalmente tornou por demais custosa qualquer
opo no multilateral que pudesse ser considerada pelos EUA no que
concerne ao Haiti e reduziu correspondentemente os custos da ao
multilateral. A implementao prtica dos mandatos foi assegurada
tambm pela atuao incisiva de Brasil e Argentina na V Comisso, a
fim de garantir que a MINUSTAH fosse dotada de recursos adequados,
em todas as reas.
4.5.3. Guin-Bissau UNOGBIS (2004 e 2008)
Em Guin-Bissau, o Conselho de Segurana no considerou

necessrio estabelecer uma operao de manuteno da paz, preferindo
um Escritrio de Apoio Construo da Paz (UNOGBIS). Estabelecido
em maro de 1999, aps o conflito civil no pas, seu mandato limitado
e recursos reduzidos do testemunho da baixa prioridade que o
Conselho atribua ao tema. Vrias delegaes no CSNU, inclusive os
EUA, costumavam designar os funcionrios diplomticos menos
experientes para tratar do tema. Em seu binio no CSNU, o Brasil
passou a liderar o tema e insistir que fosse objeto de maior ateno
e de ajustes no mandato que atendessem s mudanas na realidade
bissau-guineense325.
No fim de 2004, o Brasil engajou-se em negociao intensa com
os EUA, que objetavam a realizar modificaes no tratamento do tema
e no mandato do UNOGBIS. Sobretudo por motivos oramentrios,
os EUA eram cautelosos quanto a ampliar o escopo do mandato das
325 Entrevista com diplomata brasileiro disponvel em: <www.unogbis.org>.
217
Eduardo Uziel
Naes Unidas em Guin-Bissau. Substantivamente, a delegao

estadunidense resistia a qualquer possibilidade de ampliar o Escritrio
a ponto de transform-lo em uma misso de paz e questionava propostas
brasileiras de atuar na rea de fortalecimento do Estado e reforma das
foras armadas. Em uma primeira etapa da estratgia brasileira de agir
por pequenos incrementos, adotou-se uma declarao presidencial
(S/PRST/2004/41) em que se manifestava a disposio de rever o
mandato do UNOGBIS e que solicitava um relatrio ao SGNU326.
O Brasil estabeleceu dilogo direto com o Secretariado, a fim de
coordenar posies sobre quais seriam as recomendaes do relatrio.
Uma vez divulgado, trazia sugestes prximas s posies brasileiras,
que incluam mandatos para apoiar o dilogo poltico; assistir nas
negociaes; encorajar a reforma do setor de segurana; e auxiliar na
mobilizao de assistncia financeira ao pas. Em coordenao com
o ativo Representante do SGNU327, o moambicano Joo Bernardo
Honwana, o Brasil passou a propor que a renovao e mudana do
mandato do UNOGBIS ocorressem por meio de uma resoluo e no
de uma troca de cartas (como era a prtica naquele momento), a fim de
elevar o tratamento do tema e igual-lo a outros considerados
pelo CSNU. Nesse segundo processo, tambm foram limitadas as
resistncias substantivas, sendo alegado o aspecto processual de que
no havia tempo para a negociao de um projeto de resoluo. Nesse
contexto, o Brasil recorreu a gestes em Braslia, Washington e outras
capitais para mobilizar apoio iniciativa. A Resoluo 1580 (2004)
foi adotada em 22 de dezembro de 2004 e incorporou oito reas de
alterao do mandato do UNOGBIS, ainda que no da maneira exata
advogada pelo Brasil328.

327 uma das evidncias da pouca ateno com Guin-Bissau que no haja um ttulo de Represente Especial.
328 Report of the Secretary-General on Guinea-Bissau and on the activities of the United Nations Peace-Building
Support Office in that country (UNOGBIS) (S/2004/969). Nova York: Naes Unidas, 2004.
218
Nesse caso, novamente o Brasil valeu-se das caractersticas

especficas dos foros decisrios multilaterais para modificar posio
de relativo descaso dos EUA quanto a um tema e encaminhar um
tratamento substantivo mais adequado s realidades do terreno.
A matria foi mantida na agenda do CSNU, sobretudo, por insis
tncia do Brasil ainda que resolues no fossem mais adotadas
aps 2005 , que tambm defendeu o UNOGBIS na V Comisso.
O tratamento de Guin-Bissau pelo CSNU viria a ser alterado a
partir de 2007, quando o pas foi includo na agenda da Comisso de
Construo da Paz (CCP) sob a coordenao brasileira.
Aps longa considerao pelo Conselho de Segurana no segundo
semestre de 2007, a solicitao de Guin-Bissau para ser includa
na agenda CCP foi endossada, dentro de um mandato especfico. Os
P-3, pela primeira vez, interessaram-se pelo pas porque o viam como
plataforma para o trfico de drogas para a Europa. O Brasil assumiu a
coordenao da configurao especfica para o pas em dezembro de
2007. Nessa posio, procurou chamar ateno para a interconexo
entre problemas sociais, instabilidade poltica, fragilidade institucional
e crime organizado na realidade bissau-guineense. Tambm foi feito
um esforo para ampliar a cooperao bilateral brasileira, como modo
de liderar pelo exemplo. Parte dessas preocupaes foi consagrada
no documento derivado dos debates, adotado pela CCP em 2008, como
base das recomendaes sobre o pas. Os P-3 manifestaram apenas
resistncias moderadas a privilegiar uma estratgia voltada para
aspectos sociais, mas, para super-las, foi essencial a articulao com
outros grandes pases em desenvolvimento, como ndia, frica do Sul
e Indonsia329.
O desafio encontrado nesse caso foi a proposta formulada
pelo Secretariado de estabelecer sanes a indivduos alegadamente
envolvidos no trfico de drogas em Guin-Bissau. Os P-3 demonstraram
219
Eduardo Uziel
algum interesse no tema, e outras delegaes sinalizaram favora

velmente, em parte porque o tipo de deciso casustica que o CSNU
toma muitas vezes. O Brasil, porm, mostrou-se refratrio a essa
abordagem por dois motivos: porque no resolveria as questes de
fundo que afetam o pas e poderia levar a manipulaes polticas; e
porque significaria um precedente para que o CSNU estabelecesse
sanes ao trfico de drogas, que no eram at ento listados como
ameaa a paz e segurana internacionais. Afinal, foi possvel, com
auxlio de frica do Sul, Rssia e Indonsia, evitar referncia direta
ao tema em declarao presidencial, retirando mpeto da iniciativa330.
No que concerne Guin-Bissau, o ponto a considerar a capa
cidade de um pas que no membro permanente do Conselho de
Segurana embora ocupe com alguma frequncia assento eletivo
de mobilizar apoio para o tratamento de um tema da agenda do rgo.
De modo geral, o principal obstculo a dificuldade em poder colocar
em ao o prprio Conselho, porque h um padro de que iniciativas
cabem normalmente aos P-3. Adicionalmente, passa a ser necessrio
administrar a prpria considerao da matria, formando alianas
com Estados que tenham percepes semelhantes da realidade bissau-
guineense (nesse caso, outros grandes pases em desenvolvimento)
para evitar que as grandes potncias insiram nas decises seus prprios
conceitos e legitimem suas agendas.
4.6. O Conselho de Segurana, as misses de paz e as perspectivas

para o Brasil
O histrico dos ltimos mandatos do Brasil no Conselho de

Segurana e de sua participao em operaes de manuteno da paz
tanto nas negociaes em Nova York, quanto na implementao no
terreno evidenciam o fato de que as decises tomadas pelo Conselho
de Segurana esto sujeitas a uma srie complexa de fatores restritivos,
220
mas h margem para influncia por parte de membros eletivos como o

Brasil. Como afirma Celso Amorim:
[...] ao contrrio da sabedoria convencional que sugere estar o processo
decisrio no Conselho de Segurana unicamente nas mos dos P-5 nossa
prpria experincia [...] aponta para a possibilidade de membros no
permanentes influenciarem o processo e at mesmo o resultado do
tratamento de muitos temas, incluindo alguns da maior importncia331.
A questo que se coloca, ento, como seria possvel otimizar

essas possibilidades que o mecanismo de segurana coletiva das
Naes Unidas faculta ao Brasil e a outros pases.
Nas dcadas de 1970 e incio de 1980, a opo brasileira, em
grande parte, foi por criticar as prprias regras do sistema, ao mesmo
tempo em que se mantinha de fora de sua operao. Nos ltimos vinte
anos, porm, esse posicionamento foi transformado em uma utilizao
ativa e construtiva do sistema da qual o engajamento na reforma
do Conselho , em realidade, uma parte , que se prope a utilizar as
regras existentes para promover uma distribuio mais justa de poder
e alterar as que forem arcaicas332.
A experincia no Haiti demonstrou que uma primeira vertente
do fortalecimento da posio negociadora brasileira passa pela
formao ou adensamento de um consenso poltico de uma regio
sobre um tema. Isso no significa afirmar que o Brasil deve estar
restrito Amrica Latina ou ao Atlntico Sul, mas que o Conselho de
Segurana e seus membros permanentes podero ser mais facilmente
influenciados por propostas de polticas para misses de paz que
incorporem o consenso dos pases vizinhos rea de conflito. No
mbito do CSNU, o Brasil tambm pode beneficiar-se do dilogo com
outros pases em desenvolvimento que estejam ou no no rgo, mas
que partilhem posies comuns sobre a Organizao e seus limites
331 AMORIM, C. Prefcio. In: FONSECA JR., G. (Org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999.
Braslia: Funag, 2002, p. 13.
332 SENNES, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de Segurana da ONU: um estudo
sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, USP, So Paulo,
2001, p. 96-109. GRATIUS, S. O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora? Madri: FRIDE, 2007, p. 5.
221
Eduardo Uziel
e possibilidades. A Argentina e outros pases latino-americanos so

parceiros prioritrios, mas as coligaes com ndia e frica do Sul (com
os quais existe um forte dilogo poltico e de cooperao no mbito
do foro IBAS) tambm podem ser exploradas. Quanto aos pequenos
Estados em desenvolvimento que sejam membros do Conselho, a
atuao brasileira pode servir para mitigar suas vulnerabilidades,
sobretudo a falta de fontes de informao e a pouca capacidade tcnica
para as negociaes parlamentares nas Naes Unidas333.
Mas, se o Brasil pode utilizar o carter de membro eletivo do
CSNU para coordenar-se com outros pases em desenvolvimento
que partilhem suas posies, no pode afastar o dilogo com os
desenvolvidos e com os P-5. O Brasil um interlocutor cuja credibilidade
reconhecida e cujas posturas so vistas com embasadas em princpios
e bom conhecimento da poltica e da tcnica das Naes Unidas. Nesse
contexto, j se tornou interlocutor indispensvel em vrios temas.
Se utilizados corretamente, esses atributos podem levar a convites
sistemticos para integrar grupos de amigos, o que garantiria influncia
no s no exerccio de mandatos eletivos, mas depois deles334.
Se os fatores elencados acima dizem respeito a como articular-
se como ator dentro do Conselho de Segurana, h uma srie de
estratgias que podem ser decididas ou aplicadas internamente
pelo Brasil e que reforariam suas capacidades negociadoras.
A participao com tropas nas misses de paz em Angola, Moam
bique, Timor-Leste e Haiti explicitou que esse um importante mtodo
para se afirmar como um interlocutor essencial. Para isso, no basta
que o Brasil envie o contingente, mas tambm necessrio que se
posicione como interlocutor relevante por meio da participao em
foros decisrios como os grupos de amigos, a V Comisso e o Comit

334 LIMA, M. R. S. Na trilha de uma poltica externa afirmativa. In: Observatrio da Cidadania, 2003,
p. 94-100. Disponvel em: <http://www.socialwatch.org/es/informeImpreso/pdfs/panorbrasileirog2003_
bra.pdf>. Acesso em: 29 nov. 2007, p. 98. Entrevistas com diplomatas estrangeiros. WHITFIELD, T. Friends
Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States
Institute of Peace Press, 2007, p. 270-273.
222
Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz. Essas articulaes

polticas tero grau baixo de influncia no terreno, porm, se no
forem complementadas por ganhos de posies no Secretariado
que permitam uma compreenso melhor do quotidiano do aparato
burocrtico em Nova York e no terreno, como manifestao real do
mecanismo de segurana coletiva335.
Os esforos materiais e polticos necessitam de uma base
doutrinria para poderem ser coerentemente aplicados. Como
explicitam os trabalhos pioneiros de Afonso S. Cardoso e Paulo R. C.
T. da Fontoura, o Brasil, em relao s operaes de manuteno da
paz, segue uma srie de princpios e estratgias, que orientam seu
posicionamento sobre cada uma das discusses sobre mandatos no
Conselho. No entanto, trata-se de corpo doutrinrio ainda em fase
embrionria de desenvolvimento e que encontra uma discrepncia ante
os processos decisrios internos para o envio de tropas (vide captulo 2).
Embora existam oportunidades significativas para otimizar
a influncia brasileira nas decises do Conselho de Segurana, h
dificuldades e limitaes correspondentes. A mais imediata o fato
de que o Brasil no ocupa assento permanente. Um segundo aspecto
que o Brasil tem e pode ampliar uma poltica externa global, mas carece
de meios financeiros semelhantes aos de que dispem outros Estados
com ambies semelhantes, tais como Japo e Alemanha. Outro
fator a considerar so certamente as crticas oriundas de membros
da prpria regio, que podem vislumbrar em um maior ativismo
brasileiro algum tipo de busca de hegemonia ou de subimperalismo
como foi alegado por alguns analistas no caso do Haiti336. No que
tange especificamente s misses de paz, um obstculo concreto
335 Note-se que pases como ndia, Paquisto e Jordnia so grandes contribuintes de tropa, mas raramente
utilizam esse fato para influir no encaminhamento de conflitos especficos, preferindo obter vantagens
administrativas na prpria Organizao.
336 TOKATLIAN, J. G. Intervencin en Hait, misin frustrada. Una crtica de Amrica Latina. Madri: FRIDE
Comentario, 2005. Disponvel em: <http://www.fride.org/publicacion/102/intervencion-en-haiti-
mision-frustrada-una-critica-de-america-latina>. Acesso em: 28 nov. 2007. Ver tambm HIRST, M. La
intervencin sudamericana en Hait. Madri: FRIDE Comentario, 2007. Disponvel em: <http://www.fride.org/
publicacion/192/la-intervencion-sudamericana-en-haiti>. Acesso em: 28 nov. 2007.
223
Eduardo Uziel
tratar a possibilidade de retirada das tropas. Cada operao e o prprio

tratamento de um conflito pelas Naes Unidas passam por ciclos em
relao capacidade da Organizao de atender s expectativas das
populaes e governos afetados. A questo fundamental, ento, passa
a ser inserir-se no momento em que se podem fazer contribuies
positivas e auferir benefcios polticos e identificar o melhor momento
de retrair sua participao, uma vez que muito fcil engajar uma
tropa; , porm, muito difcil desengaj-la337.
O objetivo deste captulo 4 foi o de fazer uma breve recapi

tulao das recentes experincias do Brasil no Conselho de
Segurana nos binios 1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005 e, com
base nisso, realizar uma avaliao de quais princpios orientaram
a participao brasileira. A partir desses elementos, pde ser
realizada uma anlise com exemplos de Timor-Leste, Haiti e
Guin-Bissau da influncia brasileira na estruturao de mandatos
e configuraes de operaes de manuteno da paz. Com base nas
consideraes discutidas neste captulo, possvel elencar algumas
concluses preliminares:
A redemocratizao do Brasil coincidiu com o momento
histrico em que foi desbloqueado o processo decisrio do
Conselho de Segurana. Assim, a segunda metade dos anos
1980 marcou o retorno brasileiro ao rgo;
Apesar da ausncia de quase vinte anos que obrigou o pas a
reconstruir seu conhecimento sobre o Conselho de Segurana,
o Brasil continua a ser um dos Estados-membros com maior
experincia de mandatos eletivos no rgo;
337 A frase citada advm de entrevistas com diplomatas brasileiros.
224
As conjunturas internacionais e institucionais dos mais
recentes binios brasileiros no CSNU (1993-1994, 1998-1999
e 2004-2005) foram variadas quanto ao grau de ativismo do
rgo, em particular com relao disposio de fazer uso
das operaes de manuteno da paz como instrumento de
segurana coletiva;
Em todos os seus recentes mandatos, o Brasil teve como base de
sua atuao no Conselho os princpios da Constituio Federal
e da Carta das Naes Unidas, que orientaram as decises
especficas. Buscou atuar com legitimidade, credibilidade e
autonomia e promover o fortalecimento do rgo como foro
multilateral e a crescente transparncia de suas decises;
Em suas posies no CSNU, o Brasil procurou favorecer o
consenso e agir construtivamente, mas no hesitou em se
abster quando as decises no se conformavam a um grau
mnimo de aceitabilidade. Tambm procurou dialogar e
estabelecer parcerias com outros membros eletivos, embora
tal articulao seja dificultada pela heterogeneidade do grupo
e pelas presses dos P-5;
Com relao s operaes de manuteno da paz mostrou-se
favorvel de modo geral, mas adotou critrios para orientar
suas perspectivas, tais como a determinao de mandatos
claros e exequveis, o respeito aos princpios bsicos e a
constituio de recursos comensurveis com o mandato;
Em uma srie de casos pde influir diretamente nos man
datos. Em Timor-Leste militou com sucesso pela extenso
da UNMISET em 2004 (quando estava no CSNU), mas no
foi exitoso em 2006 quando se debateu a configurao da
UNMIT (mas o Brasil no era membro eletivo). No Haiti,
inseriu elementos importantes no mandato da MINUSTAH
e construiu influncia que perdurou alm de seu mandato
225
Eduardo Uziel
eletivo. Em Guin-Bissau, conseguiu dar realce ao tema no

CSNU e evitar debates sobre sanes;
Existe margem de manobra para o Brasil ampliar sua
capacidade de influenciar decises do Conselho de Segurana,
o que est relacionado participao com tropas em misses
de paz e insero em grupos de amigos e outros mecanismos
decisrios sobre a estruturao de mandatos.
226
Concluso
Nos quatro captulos deste trabalho, foram seguidos dois

itinerrios. No primeiro, observaram-se o desenvolvimento do
mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas e a forma como
as operaes de manuteno da paz surgiram como uma das possveis
modalidades de atuao da Organizao em um ambiente marcado
pelo imobilismo e pelas limitaes do sistema concebido em 1945.
Foi evidenciada tambm a postura brasileira com respeito a essa
evoluo e foram analisados os interesses e motivaes do pas. No
segundo itinerrio, foram avaliados o funcionamento do Conselho de
Segurana como foro multilateral e os limites da influncia de seus
membros. Correspondentemente, foi acompanhada a trajetria do
Brasil em mandatos eletivos recentes e foram explicitados os princpios
que balizam a atuao do pas. Nesta Concluso, essas duas vertentes
so combinadas, a fim de permitir uma percepo das possibilidades
atuais de o Brasil otimizar sua participao no tratamento multilateral
das questes de paz e segurana pelas Naes Unidas.
A primeira indagao a ser feita, ento, qual o papel do
mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas atualmente e em
que est baseado. Inis Claude Jr. assinalou que existe uma interao
227
Eduardo Uziel
entre as organizaes internacionais e a poltica internacional, isto

, embora os Estados criem aqueles organismos e sejam seus atores
principais, eles tambm sofrem influncia de sua criao e modificam
seu comportamento338. O centro da segurana coletiva da Organizao,
o Conselho de Segurana, um rgo em que est caracterizada essa
dinmica. Suas regras foram definidas inicialmente pelas grandes
potncias, corporificadas em seus cinco membros permanentes (P-5),
que dispem de poder superior ao de seus dez contrapartes eleitos,
mas no podem tomar todas as decises.
H trs razes fundamentais para que esse cenrio exista. Em
primeiro lugar, no h uma concordncia integral dos P-5 sobre muitos
temas. Como as decises do Conselho de Segurana, em sua maioria,
no so binrias, mas antes representam a formulao de polticas
complexas, a divergncia que existe entre as grandes potncias cria
uma margem de manobra para que outros pases atuem e influenciem
as decises. Em segundo lugar, mesmo as grandes potncias mesmo
os EUA como nica superpotncia restante no tm a possibilidade
de dedicar a mesma ateno e compromisso poltico a todas as
crises na pauta do Conselho. Novamente surgem oportunidades
para que outros Estados insiram suas opinies, interesses e viso
de mundo. Em terceiro lugar, a prpria ideia de um rgo colegiado
permanente com poderes executivos no poderia funcionar se no
houvesse a possibilidade de negociaes e barganhas substantivas,
ainda que no sobre todas as matrias. A legitimidade do Conselho de
Segurana reside justamente na crena da maioria dos Estados de que
contrariar suas decises teria custos polticos inaceitveis. Mas, se os
P-5 impusessem os resultados dos debates, no haveria interesse de
outros pases de participar. Assim, concesses tm que ser feitas aos
demais pases, a fim de angariar seu apoio. Como explica Hurrell, as
instituies internacionais refletem uma hierarquia de poder, ajudam a
Random House, 1964, p. 6-7.
228
resolver problemas de ao coletiva e fortalecem o estabelecimento de

normas. As grandes potncias tm a possibilidade material e poltica
de agir fora delas, mas pagaro um preo por isso339.
Mas o Conselho de Segurana no trata de todos os temas
internacionais nem toma decises significativas sobre todos aqueles
com os quais lida. Durante a Guerra Fria, a bipolaridade entre EUA e
URSS acabava por, na prtica, excluir a possibilidade de tratamento
substantivo da maioria dos assuntos, e ao Conselho restavam poucos
casos. A partir dos anos 1990, essa tendncia inverteu-se, e a agenda
do rgo cresceu enormemente. Vale notar, entretanto, que alguns
conflitos so objetos de discusso no Conselho, mas no h decises
que realmente influenciem seus rumos. Isso ocorre porque os P-5
delimitam quais temas podem ser discutidos e deixam claro que
vetaro decises sobre eles seja porque no obtiveram os acordos
desejados, seja porque no veem o Conselho de Segurana como foro
mais adequado. Em anos recentes, esse processo tem ocorrido com
itens como Palestina ou Gergia. Em outras ocasies, os P-5 e um
nmero restrito de interessados formulam polticas que so levadas ao
plenrio do CSNU somente para serem legitimadas aps negociaes
em pequenos grupos como nos casos de Coreia do Norte e Ir. Se
essas atitudes marcam uma tentativa dos membros permanentes de
controlar os trabalhos do Conselho, tambm refletem o fato de que o
rgo ficaria sobrecarregado se outros foros e entidades no atuassem
na soluo de conflitos340.
No processo decisrio atual do Conselho de Segurana, pode-se
dizer que a possibilidade de atuao substantiva e decisiva do rgo no
um dado, mas depende antes da poltica envolvida em determinado
tema. Uma vez includo na agenda do CSNU, um assunto poder ou
Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, p. 5-6.
229
Eduardo Uziel
no ser analisado, o que varia com a convenincia dos P-5 e com a

existncia de consenso entre eles. Se no houver um bloqueio por parte
dos membros permanentes, cria-se um espao real de negociao, do
qual podem participar outros pases, sobretudo as potncias mdias.
Esses Estados de porte mdio o que inclui o Brasil costumam
preferir a atuao por meio de organismos internacionais, dentro dos
quais podem construir coalizes e ser ativistas em temas nos quais
teriam normalmente pouca influncia341.
Na maneira como funciona o atual mecanismo de segurana
coletiva das Naes Unidas, o Conselho de Segurana cumpre funes
que variam de declaraes sem efeitos concretos sobre alguns temas
presena direta no terreno de indivduos sob comando da Organizao
ou autorizados pelo CSNU. Os dois principais instrumentos do
Conselho para influir em um conflito so as sanes e as operaes de
manuteno da paz. No primeiro caso, trata-se de medidas previstas
no s na Carta das Naes Unidas como no Pacto da Liga das Naes
antes dela. Deveriam funcionar como meio de presso para desencorajar
certos comportamentos belicosos, mas so com frequncia vistas
como punio. Ainda que previstas na Carta, s proliferaram aps o
desbloqueio do CSNU na dcada de 1990342.
O segundo caso so as misses de paz, que no esto previstas
na Carta, evoluram com base em experincias empricas e mudaram
de funo ao longo das dcadas. Esses dois instrumentos so parte
das opes centrais disponveis para o Conselho de Segurana, mas
funcionam com base em consensos polticos muito diversos. Enquanto
as sanes dependem basicamente de haver concordncia entre os
P-5, as operaes de manuteno da paz resultam de decises que no
podem ser tomadas exclusivamente por grandes potncias, porque
Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, p. 4.
342 BAUMBACH, M. O Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: Evoluo Recente e Apreciao
Crtica. Braslia: trabalho apresentado no L Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 2006.
230
h necessidade de engajar tropas de outros pases. Isso significa que

os mandatos das misses de paz so com maior frequncia objeto de
negociaes substantivas, porque a necessidade de obter contribuintes
de tropas tornaria totalmente sem sentido a imposio de uma deciso.
Reside a, ento, uma possibilidade de otimizar a influncia na rea de
paz e segurana por parte de potncias mdias, que tenham interesse
em engajar-se.
A indagao que deve ser feita, neste momento, se o Brasil
se encaixa nessa categoria e tem interesse em agir no mbito do
mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas. Existe entre os
formuladores da poltica externa brasileira e os analistas uma percepo
muito difundida de que o pas historicamente optou por apoiar as
instituies multilaterais e fortalec-las e que pode extrair benefcios
dessa estratgia. O Ministro Celso Amorim reiterou em conferncia
acadmica, em 2007, que o Brasil um defensor intransigente de
solues pacficas e que prefere os meios multilaterais para encaminh-
las. Nesse contexto, as Naes Unidas, por sua universalidade e
respeito soberania, so a expresso mais clara do multilatera
lismo. Mesmo quando suas aes no tm resultados imediatos,
trata-se de instrumento transformador da conscincia do mundo343.
Acadmicos como Lima e Hirst corroboram essa percepo ao assinalar
que h, na poltica externa brasileira, uma preferncia histrica pelo
encaminhamento multilateral de conflitos, para o qual as Naes
Unidas so essenciais. Ao mesmo tempo, existe uma postura brasileira
de buscar uma posio de mediador ou de construtor de consensos,
capaz de advogar em favor dos pequenos e colocar-se no mesmo status
dos grandes em vrios casos. O Brasil combinaria, na opinio de Maria
Regina Soares de Lima, tentativas de ser reconhecido como um dos
grandes atores internacionais e um interesse em construir instituies
internacionais mais igualitrias, que compensem a disparidade das
231
Eduardo Uziel
capacidades de poder tradicionais e assegurem uma ordem mais

justa344. O pas apresenta as caractersticas de uma potncia mdia,
o que no acontece com a maioria dos outros Estados da Amrica
Latina. Opta, porm, por renegar a ideia de hegemonia e realizar um
understatement consciente de suas possibilidades e prefere assumir
papel de apaziguador e estabilizador345.
A preferncia brasileira pelo mecanismo de segurana coletiva
parece derivar, assim, de fontes distintas, mas convergentes:
1) normativa, decorrente dos princpios enunciados no artigo 4o da
Constituio Federal, os quais estabelecem a base do comportamento
brasileiro como membro eletivo do Conselho de Segurana e contri
buinte de tropas para misses de paz (fato reiterado nas solicitaes
de tropas ao Congresso Nacional); 2) histrica, pela contribuio
dada pelo pas formao das Naes Unidas ao longo de dcadas,
em que advogou uma Organizao slida como meio de buscar uma
ordem mundial equilibrada; 3) realista, resultado de ser o pas
uma potncia mdia, que percebe ser capaz de otimizar seus recursos de
poder limitados se atuar no mbito de instituies com regras estveis
e onde possa formar coalizes, evitando a formao de estruturas
paralelas excludentes.
Essa adeso ao multilateralismo, s Naes Unidas e a seu meca
nismo de segurana coletiva no significa que o Brasil no reconhea
suas falhas estruturais. Ao contrrio, o pas um dos principais pro
ponentes da reforma do Conselho de Segurana que reorganize
sua composio e permita equilibrar da melhor forma critrios de
respeitabilidade e eficcia346.
344 LIMA, M. R. S.; HIRST, M. Brazil as an intermediate state and regional power. In: International Affairs,
vol. 82, no 1, 2006, p. 21-25. LIMA, M. R. S. Emergence on Global Stage Leaves Brazilians Divided. In: Spiegel
Online, 8 out. 2008, p. 2. Disponvel em: <www.spiegel.de/international/world/0,1518,druck-582861,00.
html. Acesso em: 10 out. 2008.
345 GRATIUS, S. O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora? Madri: FRIDE, 2007, p. 15-16.
232
Mas as crticas formuladas pela diplomacia brasileira no so

formuladas no sentido de deslegitimar o sistema existente ou bloquear
sua atuao. O Brasil prefere militar quotidianamente para otimizar
sua influncia e, com isso, projetar sua viso de mundo e participar
da formulao de normas internacionais. Dedicou-se, em particular, a
contrarrestar tendncias unilateralistas que queriam instrumentalizar
o Conselho de Segurana. Nesse contexto, procurou expandir suas reas
de interesse e demonstrar sua atuao pode ultrapassar o campo retrico
e doutrinrio mesmo em casos que no so geograficamente prximos.
As operaes de manuteno da paz tm sido centrais nesse esforo.
Por um lado reiteram as preocupaes brasileiras com reas prximas
geogrfica, poltica e culturalmente (Amricas, frica Ocidental e pases
lusfonos); por outro, permitem a presena em conflitos diversos e
legitimam as opinies brasileiras sobre o tema347.
Cabe questionar, ento, qual a realidade atual das misses
de paz e quais as perspectivas para o futuro imediato. As Naes
Unidas mantm, no momento, mais de 100 mil militares, policiais
e civis no terreno em quinze operaes de manuteno da paz, sem
contar as misses polticas especiais, que no mobilizam tropas, mas
tm mandatos semelhantes de construo da paz ou mediao348.
Alguns dos conflitos em que a Organizao est envolvida so dos
mais significativos em nmeros de mortes e territorialmente mais
extensos como na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e no
Sudo (UNMIS e Unamid). H uma grande expectativa das populaes
afetadas sobre o que as Naes Unidas podem fazer para aliviar seu
sofrimento e reconstruir o pas.
O Conselho de Segurana, aps passar por fases diferenciadas
em suas prticas com respeito s misses de paz, entrou em um
347 AMORIM, C. Entre o desequilbrio unipolar e a multipolaridade: o Conselho de Segurana da ONU no

perodo ps-Guerra Fria. In: DUPAS, G.; VIGEVANI, T. (Orgs.). O Brasil e as novas dimenses da segurana
internacional. So Paulo: Alfa-mega/FAPESP, 1999, p. 93. LAFER, C. Brazilian International Identity and
Foreign Policy. In: Daedalus, vol. 129, no 2, 2000, p. 229. Entrevista com diplomata brasileiro.
348 Dados atualizados podem ser obtidos em: <www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm>. Acesso em 30 jan.
2009.
233
Eduardo Uziel
momento favorvel expanso, que parece persistir desde 2003.

Existe, no rgo, a percepo de que uma maneira de mostrar ativismo
e eficcia estabelecendo operaes. As operaes de manuteno
da paz trazem vantagens conhecidas em relao a outras misses
empreendidas por pases individuais ou por organismos regionais.
As mais imediatas delas so a percepo de que so imparciais e a
maior disponibilidade de meios financeiros e humanos349. Tambm
criam, no mbito do mecanismo de segurana coletiva, um consenso
poltico sobre as modalidades de atuao direta da Organizao. No
podem ser consideradas, entretanto, uma panaceia. J em incio de
2007, o ento Subsecretrio-Geral para Operaes de Manuteno da
Paz e diretor do DPKO, Jean-Marie Guhenno, fez declarao sobre a
proliferao de misses:
[] the world already faces two kinds of overstretch: the military sort,
in which many armed forces of many leading countries are badly strained
by foreign operations; and political overstretch, in which the worlds
political energies are focused on just a few acute problems while the UN is
left to deal as best as it can with many chronic or less visible conflicts350.
Essa situao sustentada, em termos de tropas, pelos pases em

desenvolvimento, que representam mais de 80% das contribuies.
Os pases desenvolvidos geralmente enviam poucas tropas e escolhem
apenas misses em que tm interesses diretos, mas continuam,
juntamente com os P-5, a ter uma influncia desproporcional nas
operaes e no processo decisrio de seu estabelecimento. A atuao
dos pases em desenvolvimento que contribuem com tropas carece,
assim, de coordenao que lhes permita superar uma postura reativa
e a busca de ganhos de curto prazo (como cargos no Secretariado). H
uma disjuno entre os que fazem a contribuio fundamental com
tropas e os que formulam os mandatos das misses e legitimam por
349 Maior disponibilidade de meios em relao ao que est disponvel para a maioria dos pases, no para os EUA.
Mas mesmo Washington beneficia-se nesses aspectos porque financia apenas do oramento de operaes
de manuteno da paz, enquanto deve custear integralmente suas aventuras unilaterais.
350 Call the blue helmets. In: The Economist, 6 jan. 2007, p. 23.
234
meio das Naes Unidas os processos de paz em curso. Esto presentes,

porm, entre contribuintes de tropas potncias mdias emergentes
como Brasil, frica do Sul, ndia, Argentina, Paquisto que dispem
de meios polticos e diplomticos significativos e que poderiam atuar
na formulao de estratgias que alterem esse quadro.
O Brasil um contribuinte antigo para as operaes de manu
teno da paz participou desde sua criao em 1948 e decidiu enviar
tropas em 1956, mas ficou quase vinte anos ausente, entre 1968 e
1988. O pas um importante contribuinte atual, estando entre os
vinte maiores, e o DPKO o v como tendo potencial para expandir suas
contribuies. Tem tambm uma tradio de coerncia em sua atuao
no Conselho de Segurana quanto necessidade de que as misses
obedeam aos princpios bsicos, que tenham mandatos claros e
exequveis e que sejam dotadas de meios materiais comensurveis
com as tarefas que tero que desempenhar. Alm disso, trata-se de
pas grande, com conscincia de que tem uma poltica global e que
pode desempenhar papel relevante mesmo em cenrios que no so
to prximos351. Cumpriu um nmero de mandatos no Conselho
de Segurana s igualado pelo Japo. Assim, acumula considervel
experincia no rgo, a qual combinada com peso poltico que lhe
d certa margem de manobra e com a possibilidade de influenciar os
mandatos das misses e a atitude do CSNU ante os processos de paz.
Algumas caractersticas do Brasil em sua contribuio para as
misses de paz o colocam em situao de menor realce do que outros
pases. No h uma poltica geral que possa orientar a participao
brasileira nas misses, nem uma legislao adequada, o que torna
limitada a possibilidade de expandir as contribuies, em parte devido
ao processo decisrio interno que pode ser muito moroso e trazer altos
custos polticos. Historicamente, o envio de tropas pelo Brasil tem sido
espasmdico, com momentos de grande expanso e outros de retrao.
235
Eduardo Uziel
Mesmo quando h nmeros relevantes de brasileiros no terreno,

tendem a estar concentrados em uma misso. Essas idiossincrasias
acabam por circunscrever a influncia brasileira nas misses de paz e
na atuao do Conselho de Segurana de modo geral.
Para seguir essa linha de raciocnio, o questionamento seguinte
diz respeito s decises do Conselho de Segurana com respeito s
operaes de manuteno da paz. Embora o Secretariado desempenhe
importante funo operacional, o Conselho molda as misses de paz
ao atribuir-lhes os mandatos, definir sua estrutura e composio e
demonstrar o grau de apoio poltico de que dispem. A realidade
que as decises do CSNU so essencialmente polticas e casustas e
no traduzem necessariamente a realidade no terreno, buscando
acomodaes que permitam obter acordos e consensos em Nova York.
Assim, a composio do rgo que varia anualmente com os novos
membros eletivos e a interao entre os pases podem ser mais
relevantes que o curso dos eventos no terreno. So muito influentes,
por exemplo, os grupos de amigos que se formam de modo ad hoc
para alguns casos e que tm privilgios na redao de resolues.
Atualmente, h presses dentro e fora do Conselho para que operaes
sejam criadas ou ampliadas, mesmo que as condies polticas e
materiais para tal no estejam dadas.
Na poltica do Conselho, os P-5 costumam agir de modo a
assegurar seus interesses especiais, moldando os mandatos, sem
preocupao com o futuro da ideia de peacekeeping e incluindo novas
tarefas que nem sempre so exequveis ou aceitveis para as partes
no terreno. Os membros eletivos, por sua vez, costumam ser mais
cautelosos, mas muitas vezes no resistem s presses para a criao
ou expanso de misses em um ritmo no sustentvel352. Os pases em
desenvolvimento, sobretudo, como grandes contribuintes de tropas,
tm particular interesse no xito das misses, mas no podem negar
p. 104-105.
236
o auxlio da Organizao a Estados com os quais compartilham no

s vicissitudes socioeconmicas, mas tambm uma posio relativa
no cenrio internacional353. Ademais, como explica Sotomayor, pases
com posies similares no sistema internacional no necessariamente
agem do mesmo modo com relao s Naes Unidas e s operaes
de manuteno da paz. O autor menciona as posturas divergentes de
Brasil e Mxico, mas tambm se pode aduzir a ausncia de coordenao
mais estreita entre Brasil, ndia e frica do Sul, embora sejam todos
ativos na rea, tenham projeto semelhante de construo de uma
influncia do sul e parceiros no IBAS. Sotomayor tambm sublinha
que a participao em misses de paz no implica necessariamente
liderana, embora reconhea que se trata de importante contribuio
participativa354.
Nos ltimos anos, o Brasil pde exercer considervel influncia
em pelo menos trs temas sob considerao do Conselho de Segurana.
Em Timor-Leste, pde valer-se de uma combinao de presena no
terreno por meio de tropas e atividade parlamentar em Nova York,
mas esta ltima mostrou-se limitada em momento particularmente
controverso, em 2006, com o Brasil fora do CSNU. Em Guin-Bissau, na
ausncia de uma misso de paz propriamente dita, a assertiva atividade
brasileira, primeiro no CSNU e depois na Comisso de Construo da Paz,
tem ajudado na manuteno do tema na agenda. O Haiti certamente
o caso mais notrio. A participao com nmero considervel de tropas
foi essencial para o Brasil se tornar indispensvel no assunto e para
favorecer a mobilizao da Amrica Latina. Nesses trs casos, contou
a articulao pelo Brasil, paralelamente s iniciativas parlamentares,
de uma percepo especfica da soluo de conflitos que alinha as
353 UZIEL, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em Operaes de Paz das Naes
354 SOTOMAYOR, A. Latin Americas Middle Powers in the United Nations: Brazil and Mexico in Comparative
Perspective. Mxico: CIDE, 2006, p. 42-45; SOUSA, S.-L. India, Brazil, South Africa (IBSA) New inter-regional
multilateralism in the South?. Madri: FRIDE Comentario, 2007, p. 2-6. Disponvel em: <http://www.fride.
org/publicacion/154/india-brasil-sudafrica-ibsa-un-nuevo-tipo-de-multilateralismo-inter-regional-del-sur>.
Acesso em: 28 nov. 2007.
237
Eduardo Uziel
causas profundas sociais e econmicas juntamente com os aspectos de

segurana355. Essas constataes sinalizam que a influncia brasileira
ainda est restrita em termos de reas geogrficas (Amricas, frica
Ocidental, pases lusfonos), mas poderia teoricamente ser expandida
utilizando as caractersticas dos foros decisrios multilaterais e do
Brasil como potncia mdia. necessrio igualmente considerar que
o grau de ativismo em alguns temas pode ser utilizado como posio
vantajosa para inserir-se na considerao de outras reas.
Mas essas possibilidades no so um dado e dependem de
medidas que as viabilizem na prtica. Somente de modo emprico
nos prximos anos seria possvel verificar a eficcia de tais medidas.
As experincias recentes do Brasil no Conselho demonstraram que
o acesso a informaes e a possibilidades de fazer gestes in loco so
essenciais para que o pas possa atuar sem depender do Secretariado
e limitando sua suscetibilidade a presses dos P-5. Alm de dispor
de um servio diplomtico profissional, o Brasil tem ampla rede
de embaixadas que, na frica, s se compara dos membros
permanentes. O aperfeioamento da interao entre as embaixadas
brasileiras e das embaixadas com o Secretariado serviria para otimi
zar a atuao brasileira no CSNU. Essas estratgias permitiriam que
a atuao ocorresse em um contexto de conscincia no s do jogo
parlamentar em Nova York, mas tambm da realidade no terreno e
dos interesses bilaterais do Brasil em cada caso.
O contato entre as Embaixadas brasileiras e as operaes de
manuteno da paz e misses polticas especiais no terreno poderia
ser intensificado. Atualmente, o Brasil tem Embaixadas residentes
em capitais de pases onde atuam nove das misses de paz, alm de
Guin-Bissau, onde h o UNOGBIS, uma misso poltica especial.
Seria mitigada a dificuldade de obter dados independentes sobre as
operaes, o que permitiria decises mais informadas ao Brasil sobre
355 SARDENBERG, R. Brasil, poltica multilateral e Naes Unidas. In Estudos Avanados, vol. 19, no 53, 2005,
p. 363-364.
238
quais tarefas esto realmente sendo executadas, quais as reaes da

populao local e que outros aspectos poderiam ser reforados.
relevante considerar o estabelecimento de uma poltica nacional
de operaes de manuteno da paz como instrumento de poltica
externa, a ser liderada pelo MRE. Uma iniciativa como essa teria que
ser debatida com todos os ministrios envolvidos e com os Poderes
Legislativo e Judicirio. A poltica poderia estabelecer claramente
os princpios e objetivos que orientariam a participao brasileira
em misses de paz, a exemplo do documento existente na frica do
Sul. Seriam estabelecidas as prioridades e critrios para escolha de
operaes e levada em conta a necessidade de que se saiba o momento
oportuno de desengajar-se. Seria possvel incorporar elementos que
articulassem a cooperao com organizaes regionais e sub-regionais,
a exemplo dos estudos em curso com respeito Unio Africana.
A eventual deciso de estabelecer tal poltica poderia ser
complementada pela retomada dos debates sobre uma legislao
atualizada que regule no s o envio de tropas ao exterior, mas tam
bm outros aspectos como o processamento dos reembolsos pagos
pelas Naes Unidas, a possibilidade de cesso de civis, a influncia
do servio em misses de paz sobre as carreiras de militares, civis e
policiais. Com essas medidas, seria possvel tornar mais clere e menos
imprevisvel o processo decisrio brasileiro e ampliar, sem desgaste
poltico acentuado, a atual contribuio brasileira para as operaes
de manuteno da paz, o que, dentro de margens razoveis, poderia
duplicar o atual desdobramento.
Alm dos aspectos legais, seria importante poder estabelecer
uma comisso gestora que rena todos os interessados do Executivo,
Legislativo e Judicirio e analise o desempenho do Brasil e as
perspectivas. Poderia estar encarregada de fazer relatrios peridicos
ao Congresso que forneam uma viso holstica dos interesses externos
e internos da participao em operaes e dirimissem dvidas e mal-
entendidos frequentes.
239
Eduardo Uziel
Seria necessrio adicionar s medidas administrativas e legais

que sejam tomadas iniciativas de divulgao, junto sociedade
civil, dos esforos empreendidos pelo governo quanto s misses de
paz. Como ficou claro no caso do Haiti, a ausncia de informaes
confiveis levou a questionamentos significativos sobre os motivos e
a viabilidade da participao brasileira na MINUSTAH. Tambm seria
relevante, nos anos anteriores ao incio de um mandato e durante o
binio eletivo, discutir com a sociedade brasileira os principais temas
do Conselho de Segurana, suas implicaes para o pas e a convico
brasileira de que os mecanismos multilaterais de segurana coletiva
devem ser fortalecidos e aprimorados.
Alm dessas iniciativas de cunho interno ao Brasil, h uma
dimenso internacional a ser explorada. Uma possibilidade importante
a de adensar os contatos e tratativas com pases que compartilhem
com o Brasil uma perspectiva semelhante sobre a funo poltica e as
caractersticas das operaes de manuteno da paz. Nesse sentido,
duas possibilidades se apresentariam desde logo. Em uma vertente,
os pases da Amrica Latina que contribuem com tropas para a
MINUSTAH j se mostraram capazes de acordar certos aspectos que
consideram essenciais para aquela operao.
Outra vertente poderia ser explorada junto a frica do Sul e
ndia, por meio do foro IBAS, tambm para coordenar elementos
especficos que poderiam ser includos nos mandatos das misses de
paz de segunda gerao. Isso abarcaria no s os supracitados aspectos
de desenvolvimento, mas tambm outros como segurana de tropas,
respeito soberania e integrao do governo e sociedade locais aos
esforos das Naes Unidas. EUA, Reino Unido e Frana, com apoio
dos membros da Unio Europeia e do Japo, promovem uma agenda
prpria para as misses. Uma opo partindo de potncias mdias
emergentes poderia ser exitosa. O resultado seria a valorizao
das decises do Conselho de Segurana e das misses de paz em
240
contraponto s opes unilaterais ou regionais preferidas por alguns

membros permanentes e outros pases desenvolvidos.
Outras medidas poderiam ser levadas a cabo pelo Brasil.
Um aspecto relevante seria aumentar a presena brasileira nos
departamentos que tratam de paz e segurana (DPKO, DPA e DFS)
e que atuam em coordenao direta com o Conselho de Segurana.
Isso permitiria maior acesso aos processos decisrios e s fontes de
informao. H duas vertentes para essa iniciativa. Uma primeira
seria a indicao de funcionrios pblicos (diplomatas, militares ou
outros) em secondment. Outra seria o aperfeioamento de sistemas de
divulgao para brasileiros de vagas no Secretariado.
Em seus futuros mandatos no Conselho de Segurana, o
Brasil continuar a atuar seguindo os princpios que tem guiado seu
trabalho. Nesse contexto, ser necessrio manter sempre a ateno
do rgo sobre certos aspectos que no so da preferncia dos P-5,
mas que asseguram uma atuao diferenciada para o Brasil. As
misses de paz passam por uma crucial fase de expanso que pe em
jogo sua operacionalidade e o prprio consenso poltico por trs de
sua existncia como instrumento privilegiado do multilateralismo.
Os prximos anos devero ser centrais na definio da utilidade das
misses e, por extenso, da capacidade das Naes Unidas de atuarem
significativamente na manuteno da paz e segurana internacionais.
As misses de paz continuaro a ser um importante instrumento
do CSNU e essencial para um pas em desenvolvimento que queira
otimizar sua influncia em temas de paz e segurana internacionais.
Para retomar a metfora do corpo de bombeiros mencionada na
Introduo, o Brasil desempenha um papel relevante tanto na cmara
de vereadores metafrica quanto como voluntrio no corpo de
bombeiros. Por seu desempenho nas duas reas, pode projetar sua
percepo da realidade no momento de apagar incndios, desde que
otimize sua capacidade de atuar.
241
Posfcio
Este posfcio est organizado em quatro partes, que espelham

os quatro captulos originais do livro. No h o objetivo de proceder a
uma atualizao sistemtica da edio original, que demandaria reviso
completa do texto, mas antes de discutir alguns aspectos mais salientes
das operaes de manuteno da paz e do Conselho de Segurana
nos ltimos anos com natural ateno para a atuao brasileira.
O posfcio, ainda que embasado em bibliografia e pesquisa documental,
traz, assim, uma tendncia ensastica, privilegiando algumas ideias,
vistas a partir da chave interpretativa do texto original.
Naes Unidas, segurana coletiva e operaes de manuteno da paz

No sem certo alvio, a pgina do DPKO sobre as atuais misses
de paz, em fins de 2013, afirmava que [b]y May 2010, UN Peacekeeping
operations had more than 124,000 military, police and civilian staff.
Since then UN Peacekeeping has entered a phase of consolidation.
The numbers have, for the first time in a decade, started to decline
slightly, with the reduction of troops in UN Organization Stabilization
Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO)
and the withdrawal of UN Mission in the Central African Republic
243
Eduardo Uziel
and Chad (MINURCAT) at the end of 2010356. Sabidamente,

desde 2001, as operaes de manuteno da paz passaram por um
crescimento continuado com momentos de reduo limitada o
que colocou srios desafios para os Estados e para o Secretariado (ver
sees 1.7. e 1.8. deste livro). J em 2011, o Subsecretrio-Geral para
Operaes de Manuteno da Paz reiterava a precariedade das misses,
mas anunciava o incio de uma fase de consolidao. Em 2013, ainda
alinhava inmeros desafios, a comear pela dificuldade de mobilizar
unidades de apoio de que carecem algumas misses357.
Embora o nmero de peacekeepers uniformizados (militares e
policiais) tenha sofrido apenas reduo marginal entre meados de
2010 e meados de 2013, h uma sensao de que a fase de expanso
numrica do pessoal em misses de paz arrefeceu. De fato, entre 2010 e
2013, foram estabelecidas cinco novas misses e encerradas quatro358.
O que transparece nos discursos do Subsecretrio-Geral, porm, uma
constante preocupao com a capacidade de executar as novas tarefas
atribudas s Naes Unidas, mesmo que esteja consolidado o nmero
de peacekeepers. Como ressalta Cunliffe, a disjuno entre os principais
formuladores dos mandatos e criadores de misses no CSNU, de um
lado, e os TCCs e PCCs, de outro, permite que, a qualquer momento,
o Conselho estabelea uma nova onda de misses ou de ampliaes,
desde que seja de sua convenincia poltica o que, em dezembro
de 2013, foi confirmado pela crise no Sudo do Sul e a ampliao da
UNMISS. O recente crescimento no correspondeu a um aumento
proporcional nas despesas, em vista da poltica temerria de alguns
membros permanentes do CSNU, sobretudo os P-3, de reduzir gastos
356 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/present.shtml>. Acesso em: 14 dez. 2013.

357 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/articles/4thc_dpkousg_22102010.pdf>. Acesso em:
15 dez. 2013 e <http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/131028-USG-Ladsous-Statement-4C-AS-
DELIVERED.pdf>. Acesso em: 15 dez. 2013.
358 Este dado inclui a transformao da MONUC em MONUSCO. Foram estabelecidas: MONUSCO (RDC),
UNISFA (Abyei), UNMISS (Sudo do Sul), UNSMIS (Sria) e MINUSMA (Mali). Foram encerradas: MONUC
(RDC), UNMIT (Timor-Leste), UNMIS (Sudo) e UNSMIS (Sria).
244
de outras misses para sustentar as novas, mesmo que isso signifique

priv-las dos meios adequados para executar os mandatos recebidos359.
Em um excelente projeto patrocinado pelo International Peace
Institute, Alex Bellamy e Paul Williams passaram a coordenar uma
equipe de colaboradores internacionais para examinar as tendncias
dos pases de contriburem para misses de paz360. O projeto concorre
significativamente para, por meio de estudos estatsticos amplos
e da anlise de casos de pases individuais, explicar o porqu de
os contribuintes de tropas e policiais, nos ltimos 15 anos, serem
esmagadoramente pases em desenvolvimento (ver seo 1.7. deste
livro) embora se mostre otimista quanto s perspectivas de que os
membros do WEOG possam voltar a contribuir de modo relevante361.
No se pode deixar de salientar que os estudos coordenados por
Bellamy e Williams, apesar de sua grande qualidade analtica, partem,
naturalmente, de perspectivas prprias, sobretudo ao aceitarem uma
equivalncia entre as misses de paz das Naes Unidas, de um lado, e
as operaes militares como a invaso do Iraque , de outro, que seus
perpetradores julgaram oportuno tratar como se fossem manifestaes
diversas de um s fenmeno (ver a Introduo e a seo 1.8. deste
livro)362. Decorrente do mesmo vis, h uma clara preocupao a,
desde o incio, fornecer justificativas para a escassez de contribuies
dos pases desenvolvidos Foras Armadas reduzidas, crise financeira,
preferncia por atuar em outros foros, entre outros.
359 CUNLIFFE, P. The Politics of Global Governance in UN Peacekeeping. In: International Peacekeeping, vol. 16,
no 3, 2009, p. 331-334. Disponvel em: <http://theglobalobservatory.org/analysis/731-un-to-act-in-battle-
over-peacekeeping-reimbursements-.html>. Acesso em: 7 maio 2014.
360 Ver BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Broadening the Base of United Nations Troop- and Police-Contributing Countries.
Nova York: International Peace Institute, 2012. Ver tambm PERRY, C.; SMITH, A. Trends in Uniformed
Contributions to UN Peacekeeping: A New Dataset, 1991-2012. Nova York: International Peace Institute, 2013 e
o endereo do projeto: <http://www.providingforpeacekeeping.org>. Para o texto sobre Brasil, o projeto conta
com a contribuio do Prof. Kai M. Kenkel.
361 Cf. com a anlise de YAMASHITA, H. The Group of 8 and Global Peacekeeping 2004-2010. In: Global
Governance, vol. 19, no 1, 2013, que sugere ser improvvel a participao dos principais pases desenvolvidos
como contribuintes relevantes no futuro prximo.
362 Em muitos casos, essa percepo de equivalncia se materializa no uso do termo peace operation como se fosse
categoria geral, enquanto peacekeeping operation usado como subcategoria. Ver, por exemplo, a publicao
anual do Center of International Cooperation da NYU: Annual Review of Global Peace Operations. Disponvel
em: <http://cic.nyu.edu/content/annual-review-global-peace-operations-2013>. Acesso em: 22 dez. 2013.
245
Eduardo Uziel
A inexistncia de consenso sobre conceitos e terminologia

persegue as operaes de manuteno da paz desde sua origem, como
descobriu o C-34 ainda na dcada de 1970363. Documentos emanados
do Secretariado desde a malfadada An Agenda for Peace, at o processo
New Horizon, passando pelo Supplent to an Agenda for Peace, o Relatrio
Brahimi, o relatrio A More Secure World: our shared responsibility,
o documento Peace Operations 2010, o relatrio In Larger Freedom e o
Capstone Doctrine trazem constantemente reavaliaes de conceitos,
muitas vezes de modo discrepante, e no tm fora normativa dentro
das Naes Unidas por no terem sido endossadas pelos Estados-
membros. So raras as decises de rgos intergovernamentais que
trazem definies sobre os conceitos centrais de peacekeeping como
a Resoluo 2086 (2013) e Declarao Presidencial 1994/22 (S/PRST/
1994/22) tampouco inteiramente congruentes; mesmo o C-34 admi
te a existncia de dificuldades terminolgicas364.
No campo acadmico, h uma forte presso de autores de lngua
inglesa pela adoo do termo peace operations, no entendimento de
que peacekeeping seria um subconjunto o que, como indicado acima,
expressa uma preferncia analtica e poltica mas no possvel
dizer que haja um consenso. No Brasil, por exemplo, inclusive em
documentos governamentais, permanece a tendncia a utilizar termos
como misses de paz, operaes de paz e operaes de manuteno da paz
de modo intercambivel e sem um sentido preciso.
A impreciso analtica e terminolgica que permeia o campo das
misses de paz tanto por razes polticas quanto em decorrncia
de saudveis divergncias acadmicas tem consequncias diretas
sobre os debates a respeito da matria. Embora conceitos como
operaes de paz, operaes de manuteno da paz, imposio
da paz, misses clssicas, misses complexas, misses robustas
363 UZIEL, E.; VARGAS, J. A. C. O Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz (C-34). In: Revista
Martima Brasileira, vol. 131, no 4/6, 2011, p. 168-169.
364 Ver, por exemplo, os relatrios do C-34 A/66/19, pargrafo 97, e A/60/19, pargrafos 37, 106, 107 e 109.
A pgina do CSNU registra apenas o termo peacekeeping: <http://www.un.org/en/sc/about/methods/
glossary.shtml>. Acesso em: 31 dez. 2013.
246
sejam controversos e flutuantes, no faltam analistas que utilizam os

termos como se fossem autoevidentes, resultando em dificuldades de
compreenso. Na prtica, hipostasia-se um conceito, a partir do qual se
passa a avaliar as misses de paz e a naturalizar certos comportamentos,
mandatos e decises, sem perceber o erro cognitivo bsico. Cunliffe,
ao comentar sobre a impreciso terminolgica ligada ao peacekeeping,
atesta que se tm prodigalizado as geraes de operaes, sem que os
critrios (cronolgicos ou baseados nas funes atribudas s misses)
consigam dar conta da complexidade do fenmeno ou explicar seu
aspecto mais importante a relao com a ordem internacional.
Embora as classificaes dessa natureza tenham utilidade analtica
(uma delas adotada na seo 1.6. deste livro), acabam por substituir o
questionamento mais relevante e naturalizar conceitos duvidosos365.
Um subproduto da indefinio conceitual a associao quase
automtica que se faz entre os termos Captulo VII, imposio da
paz e uso da fora. frequente ver entre os analistas a percepo
de que a referncia ao Captulo VII na resoluo que a estabelece
transforma uma misso, automaticamente, em misso de imposio
da paz ou misso do Captulo VII autorizada a atuar mesmo sem
consentimento das partes, por meio da fora. Deixa-se de lado, desse
modo, a anlise pormenorizada dos mandatos e de seu processo
negociador, que indicam haver um constante embate sobre a natureza
das funes desempenhadas pelas misses tanto no terreno, quanto
nos rgos decisrios em Nova York, quanto no cenrio internacional
mais amplo. Essa associao decorre no s de um erro de anlise,
mas tambm da difuso, com propsitos polticos especficos, desse
raciocnio366.
365 CUNLIFFE, P. Peacekeeping: The Extension of What by Other Means? Texto preparado para a conferncia anual
da International Studies Association (ISA), Chicago, 2007 (citado com autorizao do autor), p. 5-8. Para uma
viso favorvel classificao em geraes e que segue a terminologia de peace operations, ver KENKEL, K.
M. Five generations of peace operations: from the thin blue line to painting a country blue. In: Revista
Brasileira de Poltica Internacional, vol. 56, no 1, 2013.
366 UZIEL, E. O Captulo VII da Carta das Naes Unidas e as decises do Conselho de Segurana. In: Poltica
Externa, vol. 21, no 4, 2013, p. 114-119.
247
Eduardo Uziel
Tanto a disjuno entre formuladores e executores das misses

quanto a ausncia de consenso sobre conceitos bsicos refletem-se nas
crescentes dificuldades do C-34 em chegar a acordos tempestivos sobre
polticas para operaes de manuteno da paz. O fato de que o Comit
seja o foro onde negociam anualmente TCCs, PCCs e os P-5, alm dos
pases desenvolvidos que no mais contribuem de modo relevante
para as misses, exacerba as diferenas de opinio. Desde 2007, tem
sido comum que o Comit suspenda o perodo normal de sesso sem
alcanar um acordo em seu relatrio sobre polticas para as operaes
de manuteno da paz. Em 2013, pela primeira vez desde a dcada de
1980, o C-34 sequer conseguiu acordar um relatrio substantivo
e teve de contentar-se em enviar Assembleia Geral um texto de
procedimento, ainda que em 2014 tenha voltado a adotar seu relatrio
tempestivamente. Embora, de ano a ano, modifiquem-se as tenses
no Comit, as dificuldades tendem a desestimular o dilogo real entre
contribuintes de tropas e policiais e outros grupos, com consequncias
palpveis para as misses367.
Uma das questes mais controversas , sem dvida, o ora
mento de misses de paz que excede em muito o custo do conjunto
de todas as outras atividades da Organizao financiadas pelo
oramento regular e que sempre foi objeto de disputas. A partir
do fim da dcada de 1990, quando os pases em desenvolvimento se
tornaram a maioria absoluta dos TCCs e os desenvolvidos reduziram
em muito suas contribuies, e ainda mais desde a crise financeira de
2008, as negociaes sobre a matria tornaram-se polarizadas. Em
367 UZIEL, E.; VARGAS, J. A. C. O Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz (C-34). In: Revista
Martima Brasileira, vol. 131, no 4/6, 2011, p. 179-181. Ver tambm Special Committee on Peacekeeping
Operations Adopts Procedural Report, Concluding 2013 Substantive Session. Disponvel em: <http://
www.un.org/News/Press/docs/2013/gapk216.doc.htm>. Acesso em: 2 dez. 2013. CUTILLO, A. For Special
Committee on Peacekeeping, the Devil is Still in the Details. Disponvel em: <http://www.theglobalobservatory.
org/analysis/457-with-special-committee-on-peacekeeping-the-devil-is-still-in-the-details.html>. Acesso em:
2 dez. 2013. Telegrama 1224, de Delbrasonu para Exteriores, em 12/4/2010; Telegrama 2938, de Delbrasonu
para Exteriores, em 10/8/2010; Telegrama 986, de Delbrasonu para Exteriores, em 25/3/2011; Telegrama
1012, de Delbrasonu para Exteriores, em 28/3/2011; Telegrama 1455, de Delbrasonu para Exteriores, em
29/4/2011; Telegrama 3888, de Delbrasonu para Exteriores, em 6/11/2012; Telegrama 833, de Delbrasonu
para Exteriores, em 18/3/2013; Telegrama 992, de Delbrasonu para Exteriores, em 27/3/2013; Telegrama
1467, de Delbrasonu para Exteriores, em 7/5/2013; Telegrama 2931, de Delbrasonu para Exteriores, em
10/9/2013; Telegrama 3634, de Delbrasonu para Exteriores, em 30/10/2013.
248
um primeiro aspecto, h uma recusa dos desenvolvidos em permitir

o reajuste dos valores a serem reembolsados aos TCCs e PCCs (pela
contribuio com tropas ou com equipamentos), a quem acusam de
superfaturar gastos. Os principais contribuintes de tropas e policiais
retorquem que no sustentvel manter seu pessoal no terreno com
base em valores acordados em 1992 e limitadamente reajustados
em 2002. Essa situao parece tornar injustificado o otimismo de
Bellamy e Williams de um retorno dos desenvolvidos s misses com
o fim da ao da OTAN no Afeganisto e no Iraque368. Em um segundo
aspecto, os pases desenvolvidos desejam obter vantagens no processo
decisrio, alegando que sua contribuio absoluta para o oramento
maior. Por convenincia, deixam de lado as disposies da Carta sobre
igualdade soberana e responsabilidade coletiva de financiar as Naes
Unidas, de acordo com a capacidade de pagar. Notadamente, no esto
dispostos a conceder um maior poder decisrio aos maiores TCCs,
embora pases como ndia, Paquisto e Bangladesh, por exemplo,
contribuam com tropas em quantidade impensvel para os membros
permanentes do CSNU369.
Outro ponto polmico o limite do uso da fora em misses de
paz, isto , a complexa zona indefinida entre o que muitos classificam
como operaes de manuteno da paz robustas e operaes de
imposio da paz. O caso mais notrio nos ltimos anos o das
brigadas de interveno da MONUSCO, estabelecidas em 2013, como
resposta a sucessivos reveses da misso na Repblica Democrtica do
Congo. Trata-se de exemplo de territrio limtrofe, onde as tarefas
ofensivas atribudas aos peacekeepers contra alguns grupos rebeldes
no leste da RDC ferem as suscetibilidades de uma parte dos maiores
368 BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Broadening the Base of United Nations Troop- and Police-Contributing Countries.
Nova York: International Peace Institute, 2012, p. 7. Ver tambm COLEMAN, K. The Political Economy of UN
Peacekeeping: Incentivizing Effective Participation. Nova York: International Peace Institute, 2014.
369 Telegrama 3004, de Delbrasonu para Exteriores, em 2/9/2011; Telegrama 2950, de Delbrasonu para
Exteriores, em 29/8/2011; Telegrama 1526, de Delbrasonu para Exteriores, em 9/5/2013. SELWAY, B. Who
Pays for Peace? Disponvel em: <http://theglobalobservatory.org/analysis/614-who-pays-for-peace.html>.
Acesso em: 11 nov. 2013. INTERNATIONAL PEACE INSTITUTE. Peacekeeping Reibursements: key topics for the
next COE Working Group. Nova York: International Peace Institute, 2013.
249
Eduardo Uziel
contribuintes de tropas das Naes Unidas pases que, no C-34,

evitam at mesmo o uso do termo robust peacekeeping. A resistncia
parece advir da preocupao em que o enfraquecimento da soberania,
ocasionado pela permisso do uso da fora para alm da legtima defesa,
seja eventualmente usado com propsitos imperialistas temores
que Cunliffe assegura serem fundamentados370. A MONUSCO, na
prtica, o caso mais recente de explorao dos limites do conceito de
manuteno da paz, fruto da impreciso dos conceitos e dos mtodos
casusticos do Conselho de Segurana (seo 3.3. deste livro)371.
O futuro imediato das operaes de manuteno da paz sugere
um prolongamento de seus ltimos 15 anos, marcado pela disjuno
apontada por Cunliffe. Misses continuaro a ser estabelecidas pelo
CSNU, com mandatos que variaro de acordo com a convenincia do
rgo (ver sees 3.6. e 3.8. deste livro) e com as crises emergentes
no mundo372, apesar dos esforos de consolidao empreendidos
pelo Secretariado. Os maiores contribuintes de tropas e policiais
continuaro a ser pases em desenvolvimento, que influem muito
limitadamente na formulao dos mandatos que so chamados a
executar. Os esforos para ampliar a base de contribuintes no devem
chegar a sensibilizar os pases desenvolvidos, que devero, porm,
insistir em reter uma quantidade de poder desproporcional nos rgos
das Naes Unidas que traam polticas para misses de paz373. Embora
no se possa afastar a hiptese de um rompimento do consenso
como o que prejudicou as misses de paz nos anos 1990 (ver seo
370 CUNLIFFE, P. Still the Spectre at the Feast: Comparisons between Peacekeeping and Imperialism
in Peacekeeping Studies Today. In: International Peacekeeping, vol. 19, no 4, 2012.
371 INTERNATIONAL PEACE INSTITUTE. The UN Intervention Brigade in the Democratic Republic of the
Congo. Nova York: International Peace Institute, 2013. O Brasil, de algum modo, parece ter aquiescido s
caractersticas da Brigada de Interveno, quando permitiu a indicao do General Santos Cruz para o cargo
de Force Commander da MONUSCO, em 2013.
372 Ver, por exemplo, os casos do Mali (disponvel em: <http://unu.edu/publications/articles/un-peacekeeping-
in-mali.html>, acesso em: 19 ago. 2013) e do Sudo do Sul (disponvel em: <http://www.un.org/apps/news/
story.asp?NewsID=46813#.UrlslfIgkfh>, acesso em: 24 dez. 2013).
373 Para sugestes de como superar a escassez de TCCs e PCCs, ver BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Broadening
the Base of United Nations Troop- and Police-Contributing Countries. Nova York: International Peace Institute,
2012, p. 14-16.
250
1.5. deste livro), mais provvel que as operaes de manuteno da

paz continuem a ser estabelecidas e a funcionar, apesar de crescentes
dificuldades para definir seus mandatos, as polticas do Secretariado e
as formas de financiamento.
O Brasil e sua experincia nas operaes de manuteno da paz

A MINUSTAH tem dominado o tratamento da questo das
operaes de manuteno da paz no Brasil desde seu estabelecimento
em 2004. Aps uma dcada de contribuio brasileira e quando a
misso comea efetivamente a ser reduzida, a MINUSTAH tornou-
se o centro das discusses polticas, operacionais e acadmicas sobre
misses de paz. No poderia ser diferente, tendo em conta a dimenso
do engajamento brasileiro, mas a questo que se coloca at que ponto
e por que razes a MINUSTAH seria um ponto de inflexo na poltica
brasileira para as operaes de manuteno da paz. Naturalmente,
s aps o encerramento da misso e com a participao brasileira em
outras misses ser possvel verificar seu real impacto, mas os ltimos
dez anos permitem avaliar algumas ideias374.
A primeira ideia que se apresenta a do nmero de militares com
os quais o Brasil contribui para a MINUSTAH. Trata-se, sem dvida,
do maior contingente enviado pelo pas a uma misso, sobretudo no
perodo de 2010 a 2013, quando, aps o terremoto, o Brasil contribuiu
com mais de 2 mil militares. Embora seja muito significativo o volume
da contribuio brasileira, no excede a estimativa da margem de
manobra de que dispem as Foras Armadas (ver seo 2.5. deste
livro) e, no conjunto dos TCCs, o Brasil, com sua contribuio para a
MINUSTAH, nunca esteve perto de ser um dos maiores. Vale notar,
nesse sentido, que, em junho de 1996, o Brasil chegou a ser o quarto
374 As hipteses tratadas aqui so discutidas pelo Prof. Kenkel para o projeto Provinding for Peacekeeping:
KENKEL, K. M. Contributor profile: Brazil (Version: 15 March 2013). Disponvel em: <http://www.ipinst.org/
images/pdfs/brazil_kenkel-130315.pdf>. Acesso em: 25 out. 2013.
251
Eduardo Uziel
maior TCC, tendo por base as tropas em Angola375. Uma segunda

hiptese seria o longo perodo de contribuio, de mais de dez anos.
Tambm essa possibilidade no parece justificar a excepcionalidade da
MINUSTAH, uma vez que o Brasil contribuiu para a UNEF I durante
todos os seus dez anos de existncia e poderia ter mantido suas
contribuies para a UNAVEM III e para a ONUMOZ, no tivessem as
trs misses sido encerradas por fatos alheios vontade do governo
brasileiro. Uma terceira possibilidade o fato de que o Force Commander
da MINUSTAH tenha sido sempre um oficial general brasileiro. Ainda
que esse fato seja muito relevante para entender a relao entre o Brasil
e a MINUSTAH, no parece justificar sua classificao como ponto de
inflexo. incomum, mas no sem precedente, que o Secretariado, com
anuncia do CSNU, permita a permanncia na funo de comandante
do componente militar de um indivduo ou de um Estado, seja por
mrito pessoal, seja por interesse em manter o pas como TCC376. Na
UNEF I, o Brasil negociou para manter o comando da misso, e na
UNIFIL, desde 2011, o Secretariado tem repetidamente oferecido ao
Brasil o comando da Fora-Tarefa Martima.
A mais recorrente ideia associada suposta excepcionalidade da
MINUSTAH a de que o Brasil teria modificado seu comportamento
quanto a misses que trazem em seu mandato referncias ao Captulo
VII. De forma sucinta e compsita, pode-se dizer que as anlises
trazem, com maior ou menor nfase, a percepo de que, antes de
2004, o Brasil no participava de misses do Captulo VII ou
de imposio da paz, em vista de uma adeso absoluta ao princpio
da soberania nacional, mas teria mudado de posio no que se refere
MINUSTAH. Os autores variam quanto ao escopo de suas afirmaes,
chegando a indicar que teria havido, antes de 2004, uma poltica estrita
de s votar a favor de resolues que trouxessem polticas ao abrigo do
375 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors_archive.shtml>.

Acesso em: 3 jul. 2013.
376 Ver, por exemplo, o caso dos Force Commanders da UNEF I. Disponvel em: <http://www.un.org/en/
peacekeeping/missions/past/UNEF1facts.html>. Acesso em: 12 dez. 2013.
252
Captulo VI ou participar de misses de paz sob esse mesmo ttulo377.

Embora esse seja um resumo de argumentos variados, pode-se dizer
que os autores convergem para afirmar que o Brasil teria, de algum
modo, relativizado, com a MINUSTAH, os princpios constitucionais
de no interveno e soberania nacional378.
Apesar do mrito das anlises que valorizam essa explicao, a
questo do Captulo VII no parece ser capaz de explicar o papel da
MINUSTAH na poltica brasileira para misses de paz, mas merece uma
considerao detida. Em primeiro lugar, vale dizer que a MINUSTAH
no foi a primeira misso de que o Brasil participou em que o Capitulo
VII estava mencionado em seu mandato, bastando lembrar que as
contribuies para a UNTAET e UNMISET (Timor-Leste) e para a
UNPROFOR (antiga Iugoslvia)379, alm das foras multinacionais
INTERFET (Timor-Leste) e na FMEI (Repblica Democrtica do
Congo), esta ltima em 2003. No mesmo sentido, no procede afirmar
que o Brasil, quando membro eletivo do CSNU, recusava-se a votar
favoravelmente a foras com mandatos que faziam referncia ao
Captulo VII. O estudo sistemtico mostra que, desde 1988, o Brasil
votou, na maioria dos casos a favor dessas foras e misses de paz. Nos
377 KENKEL, K. Brazil. In: BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Providing Peacekeepers. The Politics, Challenges, and
Future of United Nations Peacekeeping Contributions. Oxford: Oxford University Press, 2013, p. 347.
378 Alm dos dois textos de Kenkel j citados, constroem argumentos no mesmo sentido, embora com nfases e
contextos diferentes. SOUZA NETO, D. O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH. In: KENKEL, K., MORAES, R. O
Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado. Braslia: Ipea, 2012. DAUDELIN, J.; BURGES, S. Moving
In, Carving Out, Proliferating: The Many Faces of Brazils Multilateralism Since 1989. In: Pensamiento Propio,
vol. 16, jan-jun. 2011. CAVALCANTE, F. Rendering peacekeeping instrumental? The Brazilian approach to
United Nations peacekeeping during the Lula da Silva years (2003-2010). In: Revista Brasileira de Poltica
Internacional, vol. 53, no 2, 2010. DINIZ, E. O Brasil e as Operaes de Paz. In: OLIVEIRA, H.; LESSA,
A. Relaes Internacionais do Brasil temas e agendas, volume 2. So Paulo: Saraiva, 2006. SPEKTOR, M.
Humanitarian Interventionism Brazilian Style?. In: Americas Quarterly. Disponvel em: <http://www.
americasquarterly.org/humanitarian-interventionism-brazilian-style>. Acesso em: 21 nov. 2013. LIMA, M.
Diplomacia, defesa e a definio poltica dos objetivos internacionais: o caso brasileiro. In: JOBIM, N.;
ETCHEGOYEN, S.; ALSINA, J. Segurana Internacional: perspectivas brasileiras. Rio de Janeiro: FGV, 2010. De
modo menos especfico: SNCHEZ NIETO, A. Brazils Grand Design for Combining Global South Solidarity
and National Interests: a discussion of peacekeeping operations in Haiti and Timor. In: Globalizations,
vol. 9, no 1, 2012. Cf. com GIANINNI, R. Brasil em misses de paz: contribuies e desafios. In: Carta Capital.
Disponvel em: <http://www.cartacapital.com.br/internacional/o-brasil-em-missoes-de-paz-contribuicoes-
e-desafios-4118.html>. Acesso em: 19 jun. 2013.
379 Uma referncia mais remota poderia ser feita ONUC, no Congo, cujo mandato no se referia ao Captulo VII,
mas que, sem dvida, atuou na imposio da paz usou da fora com autorizao do Conselho de Segurana,
e do qual o Brasil participou por quatro anos.
253
Eduardo Uziel
casos em que se absteve (Haiti, 1994; Ruanda, 1994; e Lbia, 2011) o

fez no em vista da referncia ao Captulo VII, mas porque o contexto
poltico da fora e os limites de sua atuao pareciam inadequados380.
Em segundo lugar, como indicado na primeira parte deste posfcio,
h uma forte tendncia entre os analistas brasileiros a associarem de
modo imediato, referncia ao Captulo VII com imposio da paz e
desconsiderao do princpio do consentimento das partes381.
Note-se, porm, que a concluso de que o Brasil, de algum modo,
associava Captulo VII, imposio da paz, uso da fora e ausncia de
consentimento no de todo desprovida de base emprica. Em primeiro
lugar, as declaraes anteriores a 2004 do Brasil sobre o tema so
escassas e muitas delas como a explicao de voto para a absteno
na Resoluo 940 (1994) podem ser mal compreendidas se no forem
contextualizadas382. Em segundo lugar, sobretudo nos primeiros anos
aps o estabelecimento da MINUSTAH, autoridades brasileiras deram
explicaes, em alto nvel, cujas referncias ao entendimento sobre a
relao entre o Captulo VII da Carta e as operaes de manuteno da
paz poderiam levar a concluses imprecisas383.
O que parece ter contribudo para essa atitude das autoridades
brasileiras uma confluncia de fatores conjunturais e estruturais, mas
que no atestam uma suposta rejeio a referncias ao Captulo VII. No
aspecto conjuntural, deve-se recordar que, em 2004, aps um ano
380 UZIEL, E. O voto do Brasil e a condio de membro eletivo do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
In: Poltica Externa, vol. 21, no 1, 2012.
381 UZIEL, E. O Captulo VII da Carta das Naes Unidas e as decises do Conselho de Segurana. In: Poltica
Externa, vol. 21, no 4, 2013, p. 114-119.
In: Poltica Externa, vol. 21, no 1, 2012, p. 150-151. Para exemplos de impreciso anterior ao estabelecimento
da MINUSTAH, ver MELLO, V. C. Paz e Segurana na ONU: A Viso do Brasil. In: BRIGAGO, C.; PROENA
JR., D. Brasil e o Mundo Novas Vises. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 2002, p. 173-178. Notas para
exposio do Ministro das Relaes Exteriores, Professor Celso Lafer, na Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-
a-imprensa/2002/11/20/notas-para-exposicao-do-ministro-das-relacoes>. Acesso em: 25 nov. 2013.
383 Alm daqueles casos citados por Danilo M. Souza Neto, vale mencionar os seguintes, como exemplo:
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Resenha de Poltica Externa, no 94, 1o semestre de 2004,
p. 109-112. Discurso do Ministro Celso Amorim em Reunio Ministerial do Conselho de Segurana das Naes
Unidas Nova York, 31 de outubro de 2005. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/
notas-a-imprensa/2005/10/31/discurso-do-ministro-celso-amorim-em-reuniao>. Acesso em: 25 nov. 2013.
254
de governo, o Presidente Lula sofria crticas das esquerdas por suas

polticas alegadamente conservadoras. A MINUSTAH foi apontada
como exemplo de subservincia a Washington ou de subimperialismo,
o que seria comprovado, nesse entendimento, pelo desrespeito
ao consentimento do povo haitiano, simbolizado na referncia ao
Captulo VII384. Nesse contexto, houve uma clara preocupao de
restringir o uso dessa expresso e de deixar claro que a fora seria
utilizada somente quando necessrio, para legtima defesa. Do ponto
de vista estrutural, a poltica brasileira sobre misses de paz se que
se poderia falar de uma poltica especfica passava pelos processos
de transformao identificados por Spektor e por Cavalcante: de um
lado, uma mudana da posio do pas sobre os limites da ao sobre as
polticas internas de outros Estados, de outro, uma adequao a novos
interesses e objetivos de poltica externa, que fatalmente levavam a
inconsistncias, ao menos no nvel retrico385. A principal dificuldade
com as anlises que sobrevalorizam as referncias ao Captulo VII a
suposio de que havia uma doutrina estabelecida e inequvoca sobre
a matria, que poderia orientar a participao do Brasil nas misses
(ver seo 2.4.6. e 2.5. deste livro).
As diversas hipteses comentadas acima ainda que, por si,
no possam ser consideradas como indicadores da relevncia dos dez
anos de experincia na MINUSTAH indicam o caminho que se deve
investigar. O resultado da atuao no Haiti parece ter modificado
a atitude brasileira quanto a misses de paz de dois modos, que
normalmente sero complementares, mas que no necessariamente o
sero sempre. Em primeiro lugar, o Brasil, como enuncia Kenkel, parece
384 UZIEL, E. Trs Questes Empricas, uma Terica e a Participao do Brasil em Operaes de Paz das Naes
Unidas. In: Poltica Externa, vol. 14, no 4, 2006.
385 SPEKTOR, M. Humanitarian Interventionism Brazilian Style?. In: Americas Quarterly. Disponvel em:
<http://www.americasquarterly.org/humanitarian-interventionism-brazilian-style>. Acesso em: 21 nov.
2013. CAVALCANTE, F. Rendering peacekeeping instrumental? The Brazilian approach to United Nations
peacekeeping during the Lula da Silva years (2003-2010). In: Revista Brasileira de Poltica Internacional,
vol. 53, no 2, 2010. Os autores, porm, ao identificar separadamente esses processos, acabam por
sobrevalorizar a referncia ao Captulo VII.
255
Eduardo Uziel
decidido a promover um modo brasileiro de construir a paz386, do qual

a MINUSTAH foi o processo formativo e o laboratrio de testes. Ao
contrrio do que se pode imaginar, as evidncias e efeitos disso devem
ser buscados menos no terreno e mais nos processos decisrios nas
Naes Unidas. A MINUSTAH reforou no Brasil a ideia de que possvel
utilizar a contribuio para misses de paz para influir no cenrio
internacional, seja por meio do CSNU e da AGNU, seja de mecanismos
regionais. O primeiro legado da MINUSTAH seria ter feito que o Brasil
esteja disposto a ser um ator central na formulao de polticas de paz e
segurana e no s mais em sua execuo (ver sees 4.5 deste livro
e O Brasil, o Conselho de Segurana e Operaes de Manuteno da Paz
deste posfcio), e tenha instrumentos para tanto, talvez promovendo
o que Daudelin e Burges chamam de rebelious multilateralism387.
Em segundo lugar, as Foras Armadas brasileiras parecem ter
percebido a utilidade de longo prazo das misses de paz, inclusive em
aspectos funcionais e administrativos. A MINUSTAH, de certo modo,
catalisou um processo que era anterior e que se expressa na aprovao da
Lei no 10.937, de 12 de agosto de 2004, a qual viabilizou do ponto de
vista oramentrio o envio de contingente ao Haiti. Aps dez anos
de contribuio para a MINUSTAH, as FFAA tm conscincia da
utilidade das operaes de manuteno da paz para obter oramento
que ajude na renovao de equipamentos, para treinar as tropas e,
sobretudo oficiais, para abrir vagas temporrias em alto nvel que
favoream a progresso funcional, para enviar mais oficiais em misses
ao exterior. Ainda que no se consolidem em uma poltica, esses
interesses colimados formam um segundo legado da MINUSTAH,
386 KENKEL, K. Brazil. In: BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Providing Peacekeepers. The Politics, Challenges, and
Future of United Nations Peacekeeping Contributions. Oxford: Oxford University Press, 2013, p. 348 e seguintes.
387 DAUDELIN, J.; BURGES, S. Moving In, Carving Out, Proliferating: The Many Faces of Brazils Multilateralism
Since 1989. In: Pensamiento Propio, vol. 16, jan-jun. 2011, p. 38.
256
de um forte encorajamento para que o estamento militar promova a

participao em misses de paz388.
Desde 2010, a nica misso para a qual o Brasil decidiu contribuir
com tropas foi a Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (UNIFIL).
Em fevereiro de 2011, o Vice-Almirante Luiz Henrique Caroli assumiu
o comando da Fora-Tarefa Martima daquela misso389, no que pode
ser interpretado como uma tentativa do DPKO de atrair o Brasil para
a UNIFIL, cujos TCCs desenvolvidos vinham retirando lentamente
seus contingentes aps contriburem significativamente para a
reestruturao de 2006. Da parte do Brasil, no parece haver dvida
de que ao Ministrio da Defesa e Marinha interessava contar com
mais um oficial-general em posio de destaque nas Naes Unidas.
Em setembro do mesmo ano, o Congresso Nacional autorizou o
Brasil a contribuir com uma fragata, tripulada por at 300 militares.
Dado o histrico de contribuio brasileira com unidades formadas para
misses de paz, seria razovel esperar que a justificativa aludisse aos
laos com o Lbano e a fatores polticos mais amplos (ver seo 2.4.6.
deste livro). Os motivos elencados para integrar a UNIFIL, porm,
conforme a Exposio de Motivos ao Congresso Nacional, prendem-
se, em grande parte, a aspectos operacionais e de reafirmao do
papel dos militares brasileiros. A paz no Oriente Mdio mencionada
de forma ancilar ao final do texto e as relaes com o Lbano dele no
constam. Tanto no Senado quanto na Cmara, o Decreto Legislativo de
autorizao tramitou sem dificuldades, tendo recebido encorajamento
de governo e oposio, sem que se discutisse o mandato da UNIFIL,
seu convoluto teatro de operaes e sua adequao ao conjunto das
contribuies brasileiras a operaes de manuteno da paz390.
388 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.937.htm> e <http://

www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Exm/EM-256-MD-04.htm>. Acesso em: 26 dez. 2013.
389 Disponvel em: <http://UNIFIL.unmissions.org/Default.aspx?tabid=11552&ctl=Details&mid=15105&ItemI
D=18525&language=en-US>. Acesso em: 13 dez. 2013.
390 Dirio do Senado Federal, 29/9/2011, p. 39296-39299 e 39406-39407; e Dirio da Cmara dos Deputados,
28/9/2011, p. 53762-53767.
257
Eduardo Uziel
A contribuio com a fragata para a UNIFIL pode confirmar,

em particular, a segunda hiptese formulada para avaliar os efeitos
da MINUSTAH sobre a contribuio brasileira para as operaes de
manuteno da paz. Nesse sentido, predomina a lgica operacional
de garantir um nicho para um brao das Foras Armadas. Se for levado
em considerao que, no Haiti, o Exrcito e o Corpo de Fuzileiros da
Marinha so os principais beneficirios da experincia, a possibilidade
de um interesse da Armada em assegurar sua participao em mis
ses de paz ganha mais relevo. Como no Haiti, o Brasil tem conseguido
manter o comando da Fora-Tarefa Martima da misso, em troca da
manuteno da fragata.
Outra decorrncia da experincia na MINUSTAH que serve
para corroborar a primeira hiptese enunciada acima pode ser
encontrada na preocupao do Brasil em tentar manter um nvel de
contribuio com tropas que faa do pas um importante TCC. J desde
meados da dcada de 2000, o Brasil vinha obtendo uma posio de
destaque no ranking do DPKO. A soma da contribuio MINUSTAH
(ampliada aps o terremoto de janeiro de 2010), do componente naval
da UNIFIL e das pequenas contribuies a outras misses fez que o
pas oscilasse entre a 11a e 21a posio:
258
Como apontam Lucas Rezende e Kai Kenkel391, porm, a

contribuio brasileira continua extremamente concentrada mas
agora um pouco menos, j que, aps a chegada da fragata ao Lbano,
cerca de 10% passou a ser representado pelo contingente na UNIFIL,
87% na MINUSTAH, com os demais 3% divididos entre outras misses.
A tendncia uma reduo do desequilbrio, conforme sejam retirados
contingentes do Haiti. Apesar disso, seu perfil ainda faz do Brasil um
pas vulnervel em seu carter de TCC, atrelado a uma s misso.
De maneira muito clara desde o fim de 2012, h uma perspectiva
de que a MINUSTAH seja reduzida e eventualmente encerrada em
pouco tempo. O governo brasileiro tanto o Ministrio das Relaes
Exteriores quanto o Ministrio da Defesa, cada um por seus prprios
motivos passaram a avaliar possibilidades para manter o perfil do
Brasil como relevante TCC, examinando a possibilidade de contribuir
para outras misses de paz392. Embora essa possibilidade no tenha
ainda se concretizado, demonstra uma estratgia deliberada de
estabelecer um patamar estvel de contribuies para operaes
de manuteno da paz e evitar os espasmos que caracterizaram as
contribuies desde o fim dos anos 1980. Deixa claro, em particular,
que h uma tentativa, ao mesmo tempo, de no ser reativo a novas
crises e oportunidades e de desatrelar as contribuies de um programa
sistemtico de aproximao com o pas-anfitrio (do que a UNIFIL foi
um primeiro exemplo). Esses esforos esbarram, ainda, na ausncia de
uma estratgia explcita para a participao em misses de paz, que faz
que qualquer nova contribuio com unidades formadas dependa de
construes ad hoc de explicaes sobre convenincia e oportunidade,
391 Ver REZENDE, L. Uma nova abordagem para o estudo do engajamento do Brasil nas operaes de paz da
ONU. In: Poltica Externa, vol. 21, no 3, 2013. KENKEL, K. Brazil. In: BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Providing
Peacekeepers. The Politics, Challenges, and Future of United Nations Peacekeeping Contributions. Oxford: Oxford
University Press, 2013, p. 340. Rezende no usa o conceito de token contribution, desenvolvido por Coleman no
mesmo volume do texto de Kenkel e adotado por aquele autor. Ver COLEMAN, K. Token Troop Contribution
to United Nations Peacekeeping Operations. In: BELLAMY, A.; WILLIAMS, P. Providing Peacekeepers. The
Politics, Challenges, and Future of United Nations Peacekeeping Contributions. Oxford: Oxford University Press,
2013.
259
Eduardo Uziel
sempre muito vulnerveis s recorrentes restries oramentrias

ou a crises nas regies onde atuam as misses, que obstaculizam a
participao brasileira393.
O Ministrio da Defesa conseguiu, na esteira das contribuies
para o Haiti, consolidar um Centro Conjunto de Operaes de Paz
do Brasil (CCOPAZ), voltado para o treinamento, notavelmente dos
oficiais, que participaro de misses. O Centro foi, ao mesmo tempo,
fruto do crescente interesse militar em tomar parte nas misses
e dos esforos do Ministrio da Defesa para disciplinar as aes
autnomas das foras. Seus objetivos de longo prazo Ser um lder
global na promoo da excelncia do preparo de recursos humanos
para operaes de paz e desminagem humanitria testemunham
o interesse poltico e operacional brasileiro de manter-se como um
importante TCC394.
Os 25 anos de experincias com misses de paz desde a retomada
da participao em fins da dcada de 1980, catalisados pelos dez anos de
MINUSTAH, parecem ter consolidado tanto no Ministrio das Relaes
Exteriores quanto no Ministrio da Defesa um interesse sistemtico
por contribuir para as operaes, ultrapassando o envio pontual de
militares ou unidades formadas a misses isoladas. A incluso da
matria nas polticas de defesa e as referncias na legislao evidenciam
esse fato, mas no perfazem uma poltica consolidada.
Como nota Cavalcante395, no parece ainda ter se formado a massa
crtica necessria para a formalizao de uma estratgia que oriente
e sustente essa participao ou que permita uma institucionalizao
393 At o agravamento da crise sria e seus nefastos efeitos sobre o Lbano, a UNIFIL poderia ser considerada um
possvel destino de contribuies brasileiras, por alguns motivos: a) como ficou evidente no caso do envio
da fragata, no parece haver discordncia no Congresso sobre o interesse em contribuir para a UNIFIL; b) o
fato de que j haja uma presena naval favoreceria novas contribuies brasileiras, inclusive de um ponto de
vista logstico; c) tem havido uma gradativa e consistente reduo dos contingentes de pases desenvolvidos
contribuintes da UNIFIL, sendo possvel encontrar uma oportunidade quando da sada dessas unidades.
As dificuldades na Sria devero desencorajar o envio de tropas terrestres ao Lbano.
394 Disponvel em: <http://www.ccopab.eb.mil.br/index.php/pt/>. Acesso em: 12 dez. 2013.
395 CAVALCANTE, F. Rendering peacekeeping instrumental? The Brazilian approach to United Nations
peacekeeping during the Lula da Silva years 2003-2010). In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol. 53,
no 2, 2010.
260
adequada do processo decisrio. Em tal contexto, a contribuio

brasileira para operaes de manuteno da paz deve manter seu
padro espasmdico, isto , a grande expanso com o Haiti parece
ser mais um episdio (como Angola, Moambique e Timor-Leste) de
contribuio com unidades formadas, cercado de token contributions.
A manuteno do atual status de contribuinte relevante de tropas
depender de fatores que permitam a substituio da MINUSTAH por
uma ou mais misses que concentrem a maior parte das contribuies
brasileiras. O que j parece ter mudado e poder continuar a
otimizao dessa participao como um dos instrumentos brasileiros
para influenciar o processo decisrio das Naes Unidas em questes
de paz e segurana.
O processo decisrio do Conselho de Segurana e as operaes de

manuteno da paz396
Apesar das crises com que lida e das desavenas entre seus
membros, o Conselho de Segurana pouco modificou nos ltimos
anos sua dinmica bsica estabelecida a partir do fim da Guerra Fria
(ver sees 3.2. a 3.5. deste livro)397. H razes limitadas para acreditar
que, de imediato, o CSNU desconstitua seu arcabouo bsico de trabalho
ou retome uma lgica de Guerra Fria. Mas os ltimos anos sugerem
um ambiente negociador difcil, de polarizao entre os P-5, que pode
criar oportunidades para que Estados mdios e pequenos insiram
seus interesses nas decises e polticas do rgo, ainda que de modo
limitado398.
396 As sees O Processo Decisrio do Conselho de Segurana e Operaes de Manuteno da Paz e O Brasil, o
Conselho de Segurana e Operaes de Manuteno da Paz deste posfcio compartilham grande parte de suas
ideias com o artigo UZIEL, E. O dcimo mandato do Brasil (2010-2011) e a presena reiterada de um membro
eletivo no Conselho de Segurana da ONU. In: Poltica Externa, vol. 22, no 4, 2014.
In: Poltica Externa, vol. 21, no 1, 2012, p. 132-137.
398 Para um estudo de flego sobre o papel de pequenos e mdios Estados, mas na AGNU: PANKE, D. Unequal
Actors in Equalising Institutions: Negotiations in the United Nations General Assembly. Nova York: Palgrave
Macmillan, 2013.
261
Eduardo Uziel
Duas questes importantes devem ser levadas em conta para

avaliar a continuidade e as eventuais mudanas na dinmica do
CSNU. Em primeiro lugar, interessante notar que, em 2011, os cinco
pases que integram o agrupamento BRICS (Brasil, Rssia, ndia,
China e frica do Sul) foram membros do CSNU ao mesmo tempo.
Naturalmente que esse fato por si no resultou em uma revoluo no
trabalho do rgo, mas h indcios de que a atuao coordenada dos
BRICS (ainda que no em todos os temas) tenha causado significativa
preocupao entre os P-3, interessados em manter sua influncia
predominante sobre o processo decisrio399. O ano de 2011 foi ainda
mais marcante porque, ao lado dos BRICS, estavam presentes no CSNU
outros pases com peso relevante no cenrio internacional ou regional,
em especial Alemanha e Nigria.
Em segundo lugar, a primavera rabe, ao criar um turbilho nas
relaes internacionais, afetou a dinmica do Conselho de Segurana,
com consequncias ainda no inteiramente claras. Em 2013, falou-
se de uma possvel retomada da parceria entre EUA e Rssia para
administrar alguns dos tpicos mais controversos da agenda400 a
comear pelo conflito srio e passando pelo programa nuclear iraniano
que reproduziria a segunda fase da Guerra Fria e suas consequncias
no CSNU (ver seo 1.4. deste livro). Em 2014, a crise na Ucrnia e a
continuidade do conflito srio j tornavam muito difcil confirmar essa
ideia. No que concerne poltica interna ao Conselho, o que receiam
os P-3 so as possveis consequncias em longo prazo do crescimento
propositivo de alguns membros eletivos ou de Rssia e China.
Sabidamente, a iniciativa dos projetos de resoluo tem residido, com
os P-3 desde meados da dcada de 1990, sobretudo quando se trata

400 Para o caso srio, ver a anlise da dinmica do CSNU feita pelo Security Council Report. Disponvel em:
<http://www.whatsinblue.org/2013/09/syria-adoption-of-a-chemical-weapons-resolution.php>. Acesso em: 27
set. 2013.
262
de tentar estabelecer normas globais por meio do CSNU, com Rssia e

China desempenhando uma funo de monitoramento401.
Mesmo antes de 2011, os P-3 j haviam iniciado um movimento
para fortalecer sua posio no processo decisrio do CSNU. Cada vez
menos os membros eletivos tm o papel de pen holders ou lead countries
em temas do rgo embora ainda assumam funes como presidentes
dos comits de sanes e outros rgos subsidirios. Isso significa que
dificultada a perspectiva de tomarem a iniciativa. Quando propem
algo, tal situao considerada excepcional. Na prtica do Conselho,
crescentemente os P-3 tentam reservar a si a possibilidade de propor
os textos bsicos. Uma importante exceo a essa tendncia ainda a
atuao de grupos de amigos, que facultam mesmo a pases que no
integram o rgo liderar o processo decisrio em suas etapas iniciais
(ver seo 3.7. deste livro)402.
Apesar das previses de que as divergncias sobre Sria levariam
o CSNU a uma paralisia como a da primeira fase da Guerra Fria, o rgo
tem conseguido tratar de sua agenda. De fato, esse tipo de previso tem
marcado o Conselho desde o fim da dcada de 1990, em crises como
as de Kossovo (1999), Iraque (1998 e 2003) e Gergia (2008), quando
um ou mais dos membros permanentes decidiu agir sem autorizao
do rgo403. As crises entre os P-5 no parecem ter afetado de modo
decisivo o consenso bsico existente sobre a convenincia de utilizar o
Conselho para lidar com uma ampla agenda internacional.
401 Ver um exemplo dessa preocupao no modo como reagiram os ocidentais proposta brasileira de
responsabilidade ao proteger: BENNER, T. O Brasil como um empreendedor normativo: a Responsabilidade
ao Proteger. In: Poltica Externa, vol. 21, no 4, 2013, p. 40-41.
402 Sobre a concentrao de funes, ver: <http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2013-09/
in_hindsight_penholders.php>, acesso em: 30 nov. 2013; <http://www.securitycouncilreport.org/monthly-
forecast/2013-12/in_hindsight_appointment_of_chairs_of_subsidiary_bodies.php>, acesso em: 27 nov.
2013; e <http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2013-02/subsidiary_chairs_and_pen_
holders_for_2013.php?print=true>, acesso em: 1O nov. 2013. Sobre um exemplo de iniciativa de membros
eletivos, ver: <http://www.whatsinblue.org/2013/10/syria-addressing-the-humanitarian-crisis.php>, acesso
em: 28 dez. 2013.
403 Disponvel em: <http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2014-01/in_hindsight_consensus_
in_the_security_council.php>. Acesso em: 23 dez. 2013.
263
Eduardo Uziel
Como mencionado na primeira parte deste posfcio, as

operaes de manuteno da paz representam uma das reas em que
o consenso pode ser obtido no CSNU, ainda que haja recalcitrncia
quanto a aspectos especficos dos mandatos e da estruturao das
misses e aos recursos a serem gastos. Como resultado, as misses
de paz continuam a ser moldadas por um grupo de Estados que
no ter responsabilidade maior em sua execuo no terreno, o
que ocasiona mesmo quase 15 anos aps o Relatrio Brahimi (ver
seo 1.6. deste livro) mandatos com tarefas de difcil implementao
ou estruturas das misses inadequadas aos mandatos que lhes foram
atribudos404. Uma das consequncias simblicas desse desencontro
entre a realidade do terreno e o que possvel negociar e adotar em
Nova York uma percepo difundida ainda que injustificada sobre
a ineficcia do Conselho em atuar, sobretudo quanto a conflitos civis.
Se no se justifica a ideia de que o CSNU falha generalizadamente em
sua atuao em conflitos internos, h evidncias de que somente uma
poltica coerente e de longo prazo capaz de trazer efeitos positivos
para os pases afetados405.
O Brasil, o Conselho de Segurana e as operaes de manuteno

da paz
O estudo da participao do Brasil como membro eletivo do
Conselho de Segurana, por meio de seu padro de voto no rgo,
corrobora a tendncia histrica busca por autonomia e maior
capacidade de participar eficazmente nos processos decisrios406.
404 CUNLIFFE, P. The Politics of Global Governance in UN Peacekeeping. In: International Peacekeeping, vol. 16,
no 3, 2009. RICH, R. Crafting Security Council Mandates. In: NEWMAN, E.; RICH, R. The United Nations
Role in Promoting Democracy: Between Ideals and Reality. Tquio: United Nations University Press, 2004.
405 KIEL, C. Third-Party Intervention in Civil Wars: Do Resolutions by the United Nations Security Council Shorten
the Duration of Conflicts?. Texto preparado para a conferncia anual da International Studies Association (ISA),
Quebec, 2012 (citado com autorizao da autora. Clculos preliminares e sujeitos a reviso). MIKULASCHEK,
C.; PERRY, C. When Do Civil-War Parties Heed the UN? Findings from the IPI Security Council Compliance
Database. Nova York: International Peace Academy, 2013.
406 Para o CSNU em particular, ver UZIEL, E. O voto do Brasil e a condio de membro eletivo do Conselho de
Segurana das Naes Unidas. In: Poltica Externa, vol. 21, no 1, 2012. Para a poltica externa como um todo,
264
O binio 2010-2011 no CSNU evidencia a prtica do Brasil de procurar

ampliar suas reas de interesse no rgo, ainda que nem todas as
iniciativas tenham atingido os resultados desejados.
No que concerne aos temas tratados, sabido que os temas
africanos continuaram a representar uma parte significativa da
agenda do CSNU e que crises relevantes ocorreram durante o mandato
brasileiro, como em Cte dIvoire, no Sudo ou na RDC. possvel
dizer, entretanto, que houve uma normalizao do tratamento
das questes subsaarianas no Conselho, isto , que, salvo em alguns
pontos especficos, a maioria das decises passou a ser incontroversa
e quase rotineira.
Antes mesmo das mltiplas crises originadas da primavera
rabe, um episdio central do mandato brasileiro deu-se ao redor do
programa nuclear iraniano. A histria conhecida do acordo de Teer
entre Brasil, Turquia e Ir, que no foi endossado pelo CSNU e que,
negligenciado, permitiu que fosse adotada a Resoluo 1929 (2010),
com novas sanes, tem um sentido especfico na poltica do rgo.
O programa nuclear iraniano era considerado pelos P-5 (com apoio
da Alemanha) como seu territrio exclusivo de atuao, uma prova de
seus privilgios. O Brasil, com base em seus mandatos anteriores e em
experincias com misses de paz (ver sees 4.5.1. e 4.5.2. deste li
vro, por exemplo) decidiu tentar mudar essa dinmica e apresentar-se
como formulador de polticas. Dentro do Conselho, a recusa dos P-5
de sequer considerarem o acordo antes de aprovarem novas sanes
sinaliza a necessidade de manter seu controle sobre as reas que
consideram vitais da pauta do rgo407.
Outro episdio marcante foi a absteno na Resoluo 1973
(2011), que autorizou o uso da fora para a proteo de civis. Esse
ver AMORIM NETO, O. De Dutra a Lula. A conduo e os determinantes da poltica externa brasileira. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2011.
407 Este pargrafo baseado em: UZIEL, E. O voto do Brasil e a condio de membro eletivo do Conselho de
Segurana das Naes Unidas. In: Poltica Externa, vol. 21, no 1, 2012, p. 153-154. Propositalmente, trata
apenas da dinmica interna do CSNU.
265
Eduardo Uziel
caso merece realce por dois motivos: em primeiro lugar, quatro dos
cinco pases BRICS deixaram de apoiar o texto (a frica do Sul votou
favoravelmente, enquanto a Alemanha ao lado dos demais BRICS)408;
em segundo lugar, a absteno brasileira agregada ao argumento
errneo de que o Brasil no apoiaria aes sob o Captulo VII da Carta.
Nesse aspecto, como discutido na primeira e segunda parte desse
posfcio, uma leitura criteriosa da explicao de voto brasileira assim
como o estudo sistemtico dos vrios casos em que o Brasil endossou
aes sob o Captulo VII explicita que a preocupao era com o
uso abusivo do mandato, como o Brasil considerou posteriormente
ter ocorrido e ao que reagiu com a proposta da responsabilidade ao
proteger409. Nesse sentido, o voto na Resoluo 1973 (2011) marca
a tentativa do Brasil de promover-se como formulador de polticas no
Conselho.
A experincia com a Resoluo 1973 (2011) contribuiu para
motivar a deciso brasileira de propor a ideia de responsabilidade
ao proteger. As razes dessa atitude residem na conjuno entre
frequentes mandatos eletivos no CSNU e a participao com tropas
em misses de paz, em particular na MINUSTAH. Como comentado
na segunda parte desse posfcio, a misso no Haiti exigiu do Brasil
um esforo concertado em vrios foros diplomticos multilaterais e
regionais , e o xito em negociar a conduo da atuao internacional
no Haiti encorajou o Brasil a mostrar-se mais abertamente como um
empreendedor normativo, na expresso de Benner.
O mesmo Benner ressalta que incomum para membros eletivos
do Conselho de Segurana, sobretudo para os que no so do WEOG,
408 Os argumentos de Patrick e Schweller, embora anteriores e no diretamente relacionados ao tema em tela e
no preocupados com o CSNU traduzem significativamente os questionamentos ligados atuao de novas
potncias em foros antes restritos: PATRICK, S. Irresponsible Stakeholders? The Difficulty of Integrating
Rising Powers. In: Foreign Affairs, vol. 89, no 6, 2010. SCHWELLER, R. Emerging Powers in an Age of
Disorder. In: Global Governance, vol. 17, no 3, 2011.
409 Security Council Official Records sixty-sixth year. 6498th meeting: 17 March 2011 (S.PV/6498). Nova York:
Naes Unidas, 2011, p. 6.
266
propor iniciativas do alcance da responsabilidade ao proteger410.

No CSNU, porm, o Brasil sempre manteve uma estratgia de inserir
conceitos novos ou de velar para que certos princpios no fossem
distorcidos o que particularmente verdade no caso das misses
de paz. Se for correto, como salienta Benner, que se trata de um
salto qualitativo para a poltica brasileira no Conselho, no se pode
dizer que seja inesperado ou nico no binio 2010-2011411. Durante
a presidncia brasileira do conselho, em fevereiro de 2011, a escolha
de debate temtico recaiu sobre a interdependncia entre segurana e
desenvolvimento, o qual resultou na Declarao Presidencial 2011/4
(S/PRST/2011/4). A questo da interdependncia tambm deve ser
identificada como um avano brasileiro na normatizao, por meio do
CSNU. Sabidamente, o Brasil procura ativamente inserir a inter-relao
entre o desenvolvimento e o combate fome e pobreza em diversos
debates multilaterais. Desde o incio de seu envolvimento no Haiti, o
Brasil advogou que a estabilizao do pas dependeria da promoo
do desenvolvimento sustentvel e do fortalecimento institucional. As
sucessivas negociaes do mandato, muito mais do que preocupao
com referncias ao Captulo VII, giraram em torno da interao entre
segurana e desenvolvimento (ver seo 4.5.2. deste livro).
A MINUSTAH foi a primeira misso a contar, no mandato dado
pelo CSNU, com a tarefa de executar quick impact projects, bem como
disps de importantes mecanismos de coordenao para a promoo
do desenvolvimento412. As mesmas concepes de interdependncia
foram seguidamente includas nos relatrios do C-34 por insistncia
410 BENNER, T. O Brasil como um empreendedor normativo: a Responsabilidade ao Proteger. In: Poltica
Externa, vol. 21, no 4, 2013, p. 35-38.
411 Para uma percepo positiva de como o Brasil tradicionalmente tenta construir uma agenda prpria,
ver SARDENBERG, R. O Brasil e as Naes Unidas. Braslia: Funag, 2013, p. 115-127. Para uma viso das
estratgias brasileiras como essencialmente individualistas: DAUDELIN, J.; BURGES, S. Moving In, Carving
Out, Proliferating: The Many Faces of Brazils Multilateralism Since 1989. In: Pensamiento Propio, vol. 16,
jan-jun. 2011, p. 47-58.
412 Sobre esse modo brasileiro de construir a paz, ver KENKEL, K. Brazil. In: BELLAMY, A.; WILLIAMS,
P. Providing Peacekeepers. The Politics, Challenges, and Future of United Nations Peacekeeping Contributions.
Oxford: Oxford University Press, 2013, p. 350-352.
267
Eduardo Uziel
brasileira413. A Declarao Presidencial foi fruto, ento, de anos de

trabalho do Brasil ao construir esse conceito de interdependncia
que sofria muita resistncia dos P-5 e de pases doadores. Mesmo
aps o fim do mandato eletivo 2010-2011, os conceitos contidos na
Declarao Presidencial continuam a repercutir nos debates de outros
rgos e do prprio CSNU, que usou vrias ideias semelhantes na
Resoluo 2086 (2013), de 21 de janeiro de 2013.
Concluso
O objetivo deste posfcio no foi, como se deixou claro, atualizar

sistematicamente o texto do livro. Procurou-se apenas revisar alguns
acontecimentos recentes, bem como parte da produo acadmica,
luz dos princpios que orientaram a publicao original. As concluses
no so surpreendentes e podem ser agrupadas em dois pontos: 1) a
participao em operaes de manuteno da paz continua a ser um
importante instrumento para que o Brasil possa potencializar sua
influncia nas Naes Unidas e no cenrio internacional; 2) embora
tenha havido avanos significativos, o Brasil ainda no otimizou a
inter-relao entre misses de paz, atuao no CSNU e insero no
mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas.
413 Ver, por exemplo, o relatrio do C-34 A/66/19, 101 a 105. Disponvel em: <http://www.un.org/en/ga/
search/view_doc.asp?symbol=A/66/19>. Acesso em: 31 dez. 2013.
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Para a redao deste texto, foram entrevistados diplomatas brasileiros,

militares brasileiros, diplomatas e militares estrangeiros e funcionrios
das Naes Unidas. Em vista de terem sido as entrevistas realizadas
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com condio de confidencialidade, no so feitas referncias espec

ficas aos entrevistados. Ao longo do texto indicada a categoria a qual
pertence o entrevistado entre as explicitadas acima.
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WHITFIELD, Teresa. Friends Indeed? The United Nations, Groups of

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WIHARTA, Sharon; MELVIN, Neil; AVEZOV, Xenia. The New Geopolitics

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2012.
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WOOD, Michael. The UN Security Council and International Law. Palestra

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International Affairs, vol. 55, no 2, 2002, p. 501-503.
Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG
1. Luiz Augusto Saint-Brisson de Arajo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica
exclusiva (1989)
2. Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um
organismo especializado das Naes (1989)
3. Valdemar Carneiro Leo Neto

A crise da imigrao japonesa no Brasil (1930-1943). Contornos
diplomticos (1990)
4. Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do
continente, da penetrao do territrio brasileiro extra-tordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5. Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia
da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)
315
Eduardo Uziel
6. Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)
7. Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas
estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
8. Regis Percy Arslanian

O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norte-americana e a
aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9. Joo Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)
10. Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)
11. Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro
(1993)
12. Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional
(1994)
13. Georges Lamazire

Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do
Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
14. Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um
novo paradigma de segurana coletiva (1998)
316
Lista das Teses de CAE
15. Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra

Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao
ao Selo Verde (1998)
16. Afonso Jos Sena Cardoso

O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)
17. Irene Pessa de Lima Cmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 1991-1994 (1998)
18. Ricardo Neiva Tavares

As Organizaes No-Governamentais nas Naes Unidas (1999)
19. Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira e as ONGs
(1999)
20. Fernando Simas Magalhes

Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca
de uma agenda hemisfrica (1999)
21. Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)
22. Enio Cordeiro

Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos
das populaes indgenas (1999)
23. Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)
24. Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma viso brasileira (2000)
25. Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)
317
Eduardo Uziel
26. Joo Solano Carneiro da Cunha

A questo de Timor-Leste: origens e evoluo (2001)
27. Joo Mendona Lima Neto

Promoo do Brasil como destino turstico (2002)
28. Srgio Eduardo Moreira Lima

Privilgios e imunidades diplomticos (2002)
29. Appio Cludio Muniz Acquarone

Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do
relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30. Susan Kleebank

Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de
atualizao do quadro normativo (2004)
31. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas
(2005)
32. Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais: implicaes
para as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33. Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo

Bolvia: a criao de um novo pas (2006)
34. Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)
35. Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paran (2006)
36. Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias
ambientais das Naes Unidas (2007)
318
37. Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)
38. George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)
39. Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)
40. Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)
41. Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extra-regionais (2008)
42. Joo Andr Lima

A Harmonizao do Direito Privado (2008)
43. Joo Alfredo dos Anjos Jnior

Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)
44. Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)
45. Silvio Jos Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)
46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na Frana (2008)
47. Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)
48. Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e
perspectivas (2009)
319
Eduardo Uziel
49. Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro

A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil - um estudo de histria
diplomtica (2009)
50. Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de
cooperao com o Brasil (2010)
51. Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva
brasileira (2010)
52. Alessandro Warley Candeas

Integrao Brasil-Argentina: histria de uma ideia na viso do outro
(2010)
53. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de
Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
54. Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores no-estatais no mbito
multilateral (2010)
55. Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)
56. Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos
(2010)
57. Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:
a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 1995-2005 (2010)
58. Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)
320
59. Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)
60. Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)
61. Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sino-brasileira: origens, evoluo e perspectivas
(2010)
62. Octvio Henrique Dias Garcia Crtes

A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de
diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
63. Sarquis J. B. Sarquis

Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)
64. Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes Brasil-Estados Unidos no setor de energia: do Mecanismo
de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (2003-2007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
65. Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurana africana (2011)
66. Rodrigo de Azeredo Santos

A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta
(2011)
67. Jos Estanislau do Amaral

Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.
Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
68. Everton Frask Lucero

Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e
oportunidades para a ao diplomtica (2011)
321
Eduardo Uziel
69. Rafael de Mello Vidal

A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo
negociador do Mercosul (2011)
70. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo
fator de prestgio e influncia (2011)
71. Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o
multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
72. Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia
Central (2011)
73. Ibrahim Abdul-Hak Neto

Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para
um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
74. Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia
estratgica (2011)
75. Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias
adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
76. Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:
estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
77. Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos
temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)
322
78. Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional
Humanitrio (2011)
79. Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico
mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica brasileira
(2011)
80. Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica
(2011)
81. Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao
da poltica externa do Imprio (2011)
82. Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um
pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
83. Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da
competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
84. Breno Hermann

Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o
discurso diplomtico brasileiro (2011)
85. Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes
para o Brasil (2012)
86. Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio

O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):
perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
323
Eduardo Uziel
87. Andr Herclio do Rgo

Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica
externa brasileira (2012)
88. Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integrao nas relaes chileno-peruanas: implicaes
para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89. Emerson Coraiola Kloss

Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao
diplomtica brasileira (2012)
90. Elias Antnio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os
interesses brasileiros (2013)
91. Luiza Lopes da Silva

A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva
brasileira (2013)
92. Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e
revitalizao (2013)
93. Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes
internacionais e crime transnacional (2013)
94. Andr Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento
para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
95. Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder
a Angela Merkel (2013)
96. Ana Patrcia Neves Tanaka Abdul-Hak

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS): objetivos e interesses
do Brasil (2013)
324
97. Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sino-africanas: desenvolvimento e implicaes para
o Brasil (2013)
98. Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)
99. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas
de reforma (2013)
100. Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa
brasileira (2014)
101. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento
jurdico brasileiro (2014)
102. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder
brando do Brasil no plano multilateral (2014)
103. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o
Direito do Mar (2014)
104. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)
105. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua
repercusso para o Brasil (2014)
106. Marcelo Baumbach

Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica
brasileira (2014)
325
107. Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos
O Brasil e o regime internacional de segurana qumica (2014)
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica 12 x 18,3cm
Papel plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)
Fontes Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),
Chaparral Pro 12/16 (textos)

Uziel Csnu

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O CONSELHO DE SEGURANA,

AS MISSES DE PAZ E O BRASIL

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Diretor Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Projeto Grfico e Capa:

Programao Visual e Diagramao:

Impresso no Brasil 2015

326 p. - (Coleo CAE)

1. Naes Unidas (ONU). 2. Segurana coletiva. 3. Manuteno da paz.

A minha Me e Dica, zl.

A meu Pai, minhas irms, meus sobrinhos, por tudo;

O Brasil orgulha-se de ter contribudo para a criao das

1 Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Prefcio segunda edio..............................................21

1. As Naes Unidas, a segurana coletiva e as

2. O Brasil e sua experincia nas operaes

3. O processo decisrio do Conselho de Segurana

4. O Brasil, o Conselho de Segurana

AI-5 Ato Institucional no 5

EUA Estados Unidos da Amrica

P-3 Membros permanentes ocidentais do Conselho de

UNEF II Segunda Fora de Emergncia das Naes

UNTAG Grupo das Naes Unidas de Apoio Transio

Desde sua inveno no fim dos anos 1940, as operaes de

funo poltica preenchiam e, a partir dessa base, acompanha sua

3 Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtml>. Acesso em:

Stoessinger, Voeten, Luck etc.) para esmiuar e categorizar as foras

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Na ltima dcada, popularizou-se nas Naes Unidas a metfora

No entanto, para que essa figura de linguagem se torne mais

Se os vereadores concordarem sobre a existncia de fogo e sobre

policiais e pessoal civil). As Naes Unidas comandam o segundo maior

3 Dados disponveis no endereo: <www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm>. Acesso em: 23 nov. 2008.

O conceito de operaes de manuteno da paz

A mais recente das controvrsias sobre a terminologia ope o

8 Entrevista com diplomatas estrangeiros. Em vista da solicitao de confidencialidade com respeito s

O uso da expresso peacekeeping operations defendido pelos

10 Entrevista com diplomata estrangeiro.

Para este trabalho, porm, importante explorar outros aspectos

A definio apresentada no arbitrria e liga-se diretamente

(ndia-Paquisto). Em vista, porm, de serem misses muito reduzidas,

O conceito de segurana coletiva

para que a segurana coletiva pudesse funcionar. Como resultado

e que tem por objetivos reduzir o abuso de poder, desencorajar a

sendo a guerra, em princpio, banida, e a conquista territorial,

Potncias grandes, mdias e pequenas nas Naes Unidas

do veto e de assentos permanentes no Conselho de Segurana24. No

posies de relevncia, partindo quase do zero27; a China passou de

classificao no exaustiva e, por esse motivo, ao longo do trabalho

O Brasil, por suas dimenses geogrfica, econmica, poltica e

Estrutura do trabalho e dos captulos

Unidas, das misses de paz e do Conselho de Segurana; os captulos 2

A deciso tomada pelas grandes potncias, ao final da Segunda

the agencies of the United Nations, under the pressure of unforeseen

Inis Claude Jr., por sua vez, assinala que o processo de

O propsito deste captulo analisar o desenvolvimento de uma

com a estrutura da Organizao e permitiram atuao destacada do

1.2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace

* em 1965; em 1974; * em 1978.