DERECHO PARLAMENTARIO

REALIZADO POR:

REYNALDO CALDERON
COTRINA
DIANA BERNABE YUFRA
REYNALDO APAZA
RUELAS
 INTRODUCCIN

El Derecho Parlamentario es la parte del Derecho Constitucional que regula la

institucin del Parlamento y sus instituciones, como por ejemplo el defensor del
pueblo. Aunque hay autores que consideran al derecho parlamentario un derecho
autnomo, no es posible entender este derecho fuera de la constitucin.

El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las

actividades internas de las asambleas legislativas en referencia a los parlamentos
o congresos de los estados, en lo referente a su organizacin, funcionamiento,
facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos
polticos que las integran.

Podra hablarse tambin de un definicin ms amplia de DERECHO

PARLAMENTARIO, que abarca no solo considerablemente del tipo de forma, sino
tambin elementos axiolgicos y teleolgicos consustanciales al Estado de
derecho.

Sin embargo, para los efectos de este estudio de investigacin trataremos en dar
un estudio ms centrado en la irrenunciabilidad, perrogativas y disciplinas
parlamentarias, instrumentos procesales (tipos y caractersticas).
IRRENUNCIABILIDAD PRERROGATIVAS Y DISCIPLINAS PARLAMENTARIAS,
INSTRUMENTOS PROCESALES: TIPOS Y CARACTERSTICAS.

ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION

El Per nace como una nacin libre e independiente a raz de un largo proceso
emancipador, iniciado desde las primeras rebeliones de indgenas y criollos, el
cual tuvo uno de sus momentos cumbres en la declaracin de la independencia
nacional el 28 de julio de 1821.

Los fundamentos doctrinarios de tal proceso estuvieron directamente vinculados al

ideario democrtico por el cual se buscaba garantizar la plena vigencia de los
derechos y deberes de los ciudadanos, la consolidacin del ordenamiento jurdico
y poltico del pas, el respeto a la constitucin y las leyes, el bienestar de la
poblacin y la irrestricta vigencia de las garantas y los derechos individuales.

Uno de los principales medios para concretar dicho ideario y garantizar el

cumplimiento de sus objetivos es la divisin del poder en tres esferas distintas
-ejecutiva, legislativa y judicial- autnomas e independientes entre s. El Poder
Legislativo, especficamente, es ejercido por el Congreso de la Repblica, cuyos
miembros son elegidos por la ciudadana en comicios y, por lo tanto, ejercen sus
funciones representando la voluntad popular.

La primera convocatoria a Congreso Constituyente fue realizada por el general

don Jos de San Martn mediante el Decreto N 146, del 27 de diciembre de 1821,
el mismo que dispona que se instalase el 1 de mayo de 1822 pero, por no haber
terminado oportunamente sus labores la comisin encargada de elaborar el
reglamento de elecciones, el 27 de abril se posterg su instalacin para el 28 de
julio del mismo ao. El mencionado reglamento fij el nmero de diputados 79
propietarios y 38 suplentes, los cuales seran elegidos con arreglo al clculo de la
poblacin de cada departamento.

Los primeros diputados se reunieron el 20 de setiembre de 1822, a las 10 a.m., en

el Palacio de Gobierno. Desde all se dirigieron a la catedral a solicitar la
asistencia divina, mediante la misa votiva del Espritu Santo que celebr el den
gobernador eclesistico del Arzobispado de Lima, Dr. Francisco Javier de
Echage. Concluida esta se enton el himno Veni Sancte Spiritus, despus de lo
cual el den hizo una exhortacin a los diputados sobre la protestacin de la fe y
el juramento que deban prestar. En seguida, el Ministro de Estado y Relaciones
Exteriores, Dr. Francisco Valdivieso, pronunci la frmula de juramento:

Juris conservar la santa religin catlica, apostlica, romana, como propia del
Estado; mantener en su integridad el Per; no omitir medio para libertarlo de sus
opresores; desempear, fiel y legalmente, los poderes que os han confiado los
pueblos; y llenar los altos fines para que habis sido convocados?.

Los diputados respondieron: S, juramos.

Despus de ello pasaron de dos en dos a tocar el libro de los Santos Evangelios.
Para finalizar el acto, San Martn aadi: Si cumpliereis lo que habis jurado,
Dios os premie; y, si no, l y la Patria os lo demanden.

A continuacin, el gobernador eclesistico enton el Te Deum seguido por el coro.

En ese momento reson en la Plaza Mayor una salva de 22 caonazos, repetida
en el Callao y en los buques de la Armada. En la ciudad se produjo un repique
general de campanas hasta la llegada de los diputados a la Universidad de San
Marcos. El primer Congreso Constituyente se instal el 20 de setiembre de 1822
en la capilla de dicha Universidad, ubicada entonces en parte del terreno que
corresponde actualmente al Palacio Legislativo. Ante l renunci San Martn,
dejando a la nacin en libertad para decidir su destino. En aquella oportunidad el
Protector pronunci la siguiente alocucin:

Peruanos: Desde este momento queda instalado el Congreso Soberano y el

pueblo reasume el poder supremo en todas sus partes.

CONGRESO DE LA REPUBLICA DEL PER.-

El Per independiente se inicia con el debate acerca de la forma de gobierno que
deba adoptarse. Desde su fundacin, el Congreso de la Repblica est unido a la
historia contempornea del Per. Desde 1822, con la presidencia inicial de
Francisco Javier de Luna Pizarro, la vida institucional del Congreso ha
acompaado a los ms importantes sucesos del acontecer nacional,
representando la aspiracin del Per de vivir en orden, en paz y democracia.

Desde su instalacin en la capilla de San Marcos el Parlamento peruano ha tenido

diversas sedes a lo largo de su historia. Tradicionalmente el Congreso fue
bicameral. La Cmara de Diputados sesionaba en la Universidad de San Marcos y
la Cmara de Senadores en el antiguo local de la Inquisicin.

Miguel Grau Seminario, hroe nacional, encarna el ideal de vida del representante
parlamentario, con actitud responsable frente al mandato de su pueblo y
respetuoso del ordenamiento jurdico de la Repblica. l pidi permiso a su
cmara, mientras cumpla su mandato parlamentario, para ir a la guerra y
defender la soberana nacional.

La historia del Congreso es tambin la historia de las constituciones en el Per;

por esta razn, los presidentes del Per, invocando a Dios y a la patria, juran ante
el Congreso, sede de la soberana popular, la estricta observancia de las leyes y la
promesa de velar por los intereses del pas.

La institucin parlamentaria tiene una primera e histrica responsabilidad: la

creacin de la ley. La Constitucin Poltica del Per prev varios caminos para la
formulacin y promulgacin de las leyes.

Otra importante funcin del Congreso de la Repblica es la de control

parlamentario sobre los actos de gobierno y de la administracin pblica en
general. Se ejerce mediante pedidos de informacin, invitando a los ministros a
presentarse ante el Pleno y las comisiones, y ejerciendo el control sobre diversas
normas que expide el Presidente de la Repblica.
El Congreso de la Repblica representa la opinin pluralista de la nacin. Todas
las sangres, credos, ideologas, profesiones y oficios estn representados por el
voto democrtico en la proporcin que la ciudadana decide.

Los congresistas han sido elegidos para servir a la nacin, legislar, fiscalizar y
representar nuestros intereses y aspiraciones, por eso gozan del privilegio de la
inmunidad y no pueden ser responsabilizados por sus opiniones y votos, ni ser
procesados sin autorizacin del Congreso. El ciudadano debe ver en el
congresista un mediador entre l y el Estado.

El trabajo del congresista es a tiempo completo, salvo su contribucin a la

formacin de la juventud en la docencia universitaria. Los actos del congresista y
del Congreso son pblicos. La ciudadana los conoce a travs de los medios de
comunicacin.

Hoy, el Congreso de la Repblica ha asumido el reto de modernizar sus sistemas,

procedimientos, infraestructura y equipamiento. Lo hace con decisin, sabiendo
que el futuro se construye hoy, sin olvidar el legado de ilustres predecesores que
sentaron las bases de nuestra democracia y comprometieron nuestro esfuerzo por
mantenerla y desarrollarla.

REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA ANEXO

CDIGO DE TICA PARLAMENTARIA.-
CAPTULO II
Estatuto de los Congresistas

Artculo 15.-

IRRENUNCIABILIDAD PARLAMENTARIA.-

El cargo de Congresista es irrenunciable. Slo vaca por muerte, inhabilitacin

fsica o mental permanente que impida ejercer la funcin y por inhabilitacin
superior al perodo parlamentario o destitucin en aplicacin de lo que establece el
artculo 100 de la Constitucin Poltica.

Ley N 26534

Dictan normas sobre la irrenunciabilidad del cargo y funciones incompatibles con

el mandato de Congresista

Ha dado la ley siguiente:

Artculo 1.- El mandato de los Congresistas de la Repblica se ejerce en nombre

de la Nacin y es irrenunciable expresa tcitamente ya sea directa o
indirectamente.

Artculo 2.- Los Congresistas de la Repblica estn impedidos de postular o

aceptar cargos, candidaturas, nombramientos o comisiones, que importen el
ejercicio simultneo de la funcin pblica con las excepciones establecidas por el
artculo 92 de la Constitucin Poltica del Estado.

Los Congresistas a partir de la instalacin del Congreso cesan automticamente

en el ejercicio de cualquier funcin pblica distinta de las previstas en la
Constitucin. Asimismo desde ese momento los congresistas no pueden
desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante las
horas de funcionamiento del Congreso.
Artculo 3.- La presente Ley entrar en vigencia a partir del da siguiente de su
publicacin en el diario Oficial "El Peruano". Artculo 4o.- Dergase la Ley No
25080.

CONSTITUCION POLITICA DEL PERU.-

Artculo 95.- Irrenunciabilidad del Mandato Legislativo El mandato legislativo es

irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los
representantes y que implican suspensin de funciones no pueden exceder de
ciento veinte das de legislatura.

Fundamento de la renunciabilidad del mandato legislativo.-

Es necesario remitimos a la constitucin poltica de 1979, a fin de conocer las

razones que llevaron al constituyente a consagrar la prohibicin de renuncia al
mandato legislativo. Del debate constituyente de 1979 se puede apreciar que lo
que se presendio de las presiones provenientes de cualquier sector. Por ellos, se
seal en principio que si ponemos el concepto RENUNCIABLE, exponemos a
presiones al diputado y al senador, en otros contextos se seal que permitir la
renuncia podra llevar a situaciones polticas extremas, como por ejemplo, la
dimisin masiva de representantes. De ah que se aprobara, con algunos atisbas
de contradiccin, supresin de lo que la constitucin de 1933 si permita.

El mandato parlamentario es la relacin que existe entre los representantes y los

representados y su contenido est determinado por el principio del mandato
representativo (segn el cual, los parlamentarios representan a toda la nacin) y
por el principio de prohibicin del mandato imperativo, lo cual implica que los
congresistas no estn sujeto a los dictados e injerencias que pudieran pretender
sus lectores.

El contenido del artculo 95 quiere decir que, una vez electo el parlamentario, este
no puede renunciar unilateralmente y por ende, est obligado a desempearse en
el cargo por el periodo para el cual fue elegido, con ellos la posibilidad de renuncia
al cargo representativo queda absolutamente proscrita.
PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS.-

Estas aluden, en sentido genrico, al conjunto de derechos y garantas que la

Constitucin ofrece al Parlamento como institucin y a sus miembros de manera
individual, a efectos de salvaguardar su independencia, el libre y normal accionar
en el desempeo de su misin constitucional, su seguridad y jerarqua.
En ese sentido, la transcendencia de las funciones del Congreso de la Repblica
fundamentalmente las relativas a las de carcter deliberativo-resolutivo y de
control obligan al otorgamiento de un conjunto de derechos y garantas de
naturaleza eminentemente poltica. Ellas derivan de la esencia misma del rgano
Legislativo y expresan una condicin indispensable para el cabal ejercicio de la
funcin parlamentaria (Vctor Garca Toma).

El origen de las prerrogativas

Las prerrogativas nacen obviamente con la aparicin del Parlamento europeo. Al

respecto, existen algunos antecedentes citables, como el derecho a la no
detencin ni procesamiento de los Tribunos de la Plebe en la antigua Repblica
romana.

Luis Rodolfo Arguello [Citado por Sebastin Cano. El parlamento

contemporneo. En: Ius et Lux, N 1. Lima: Centro Federado de Derecho de la
Universidad Particular San Martn de Porres, 1985] seala que dado que estos
funcionarios tenan la responsabilidad de vetar las decisiones legislativas que
afectaban a los plebeyos, se les reconoci el atributo de la sacro sanctitas, que los
haca inviolables contra cualquier tipo de ataque o amenaza.

En esa misma lnea, los miembros de las asambleas medievales tampoco podan
ser detenidos ni procesados por las opiniones que hubieren podido verter en su
seno.

Tipologa de las prerrogativas

En doctrina se reconoce la existencia de dos tipos de prerrogativas, a saber:

a) Las prerrogativas de ejecucin individual

Aluden a las que cada parlamentario tiene efectos de proteger el ejercicio de sus
funcione.

Dichas prerrogativas no se establecen para el inters particular del legislador que

ellas beneficia, sino del Parlamento como rgano.

Entre ellas destacan ntidamente la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria.

b) Las prerrogativas de ejecucin colectiva

Aluden a las que gozan los parlamentarios en conjunto, a efectos de asegurar la

independencia, el normal accionar institucional y el respeto de la jerarqua
constitucional del rgano parlamentario, frente a la injerencia de los otros rganos
de poder estatal.

Entre ellos destacan ntidamente la autonoma normativa, la autonoma de

conduccin institucional, la autonoma presupuestal, y la competencia de
disposicin y autorizacin de ingreso del personal de las Fuerzas Armadas y de la
Polica Nacional.

Las prerrogativas de ejecucin individual

El artculo 93 de la Constitucin establece las dos prerrogativas parlamentarias

siguientes: La inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria.

a) La inviolabilidad

Es definida como la irresponsabilidad o no responsabilidad por las

opiniones y/o votos que un congresista emite en el ejercicio de su funcin.
Implica la no obligacin ni imputabilidad de reparar o satisfacer
administrativa, civil o penalmente a ninguna persona, autoridad u rgano
 jurisdiccional, por los pareceres, creencias, conjeturas, juicios o votos que
emiten los congresistas en el desempeo de la labor parlamentaria.
Por mandato constitucional, supone una absoluta substraccin a toda accin
jurisdiccional por inexistencia de la antijuridicidad de hecho.

En puridad, conlleva un mecanismo de autodefensa institucional en pro de la libre

exposicin, deliberacin y decisin parlamentaria. Esta no responsabilidad surge
en virtud de la funcin y no de la persona. No se extiende como un beneficio
particular, sino en atencin a la defensa de los intereses polticos constitucionales
de representacin.

Esta irresponsabilidad por las opiniones, juicios, etc., que se emiten en el

ejercicio de la funcin, y que implica la inviolabilidad del parlamentario en
cuestin significa que:
Los parlamentarios no responden ante los rganos jurisdiccionales por las
posibles reparaciones o indemnizaciones que una persona pudiere solicitar
al sustentar sentirse agraviada, a raz de una opinin o voto vertido por
ellos en el ejercicio de su funcin. Ergo, no es admisible judicialmente la
presentacin de una demanda (irresponsabilidad civil).
Los parlamentarios no responden ante los tribunales judiciales o militares
por las posibles solicitudes de castigo que una persona pudiere formular al
sentirse afectada por la comisin de un delito contra el honor, a raz de una
opinin o voto vertido por ellos en el ejercicio de su funcin. Ergo, no es
admisible jurdicamente la presentacin de una denuncia (irresponsabilidad
penal).
Los parlamentarios no responden ante las autoridades administrativas por
las posibles solicitudes de queja que pudiere formular una persona al
sentirse afectada, a raz de una opinin o voto vertidos por ellos en el
ejercicio de su funcin. Ergo, no es admisible jurdicamente la aceptacin
de ningn tipo de reclamo ante la administracin pblica (irresponsabilidad
administrativa).
En lo relativo el mbito del denominado ejercicio de la funcin, este abarca
aspectos tales como:

Elaboracin y aprobacin de leyes.

Fiscalizacin del poder.
Representacin y avocamiento de asuntos de inters pblico.

Dicha prerrogativa se ejerce indistintamente tanto dentro como fuera del recinto
parlamentario, e incluso tanto en el perodo de legislaturas como durante el
receso parlamentario.

Tal como afirma Jos Matas Manzanilla [El Poder Legislativo en el Per. En: Ius
et Praxis, N 7. Lima: Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad
de Lima, 1986], esto se justifica en razn de que la funcin parlamentaria no
puede quedar circunscrita al mbito estricto de las instalaciones del Parlamento,
dado el papel de intermediario del congresista entre dicho rgano y la ciudadana.

b) La inmunidad

Es definida como aquella garanta procesal de naturaleza poltico-constitucional,

por la cual los miembros del Congreso no pueden ser objeto de detencin policial
ni procesamiento judicial sin que exista de manera previa una autorizacin
expresa del Congreso.

Desde una perspectiva histrica sus orgenes se remontan a la ya citada prctica

de la no detencin ni procesamiento de los Tribunos de la Plebe en la antigua
Repblica romana.

Ahora bien, la inmunidad protege nica y exclusivamente contra el procesamiento

en materia penal, en razn de la amenaza o posibilidad de privacin o limitacin
del ejercicio de la libertad personal, cuya motivacin pudiera tener origen en un
acto de venganza o intimidacin poltica. Ergo, no se extiende al resto de la
tipologa de procesos judiciales, ya que con la tramitacin de estos no se impide ni
se pone en peligro la continuacin del ejercicio de la funcin parlamentaria.
Por ende, la inmunidad no se esparce al mbito civil, laboral, etc., en virtud de no
tener estos relacin directa con la defensa de la libertad personal; razn por la
cual, de permitirse esa extensin, devendra en la prctica en un verdadero e
injustificado privilegio.

En principio, el pronunciamiento que expida el Parlamento es irrevocable; esto es,

la no autorizacin se entiende como inmodificable, salvo que posteriormente, y
como consecuencia de un nuevo pedido judicial, se acredite la existencia de
nuevos acontecimientos o indicios razonables que hagan viable la reconsideracin
de dicho pronunciamiento.

La garanta procesal de la inmunidad protege al congresista desde el momento

mismo del acto de su proclamacin como parlamentario electo por parte del
Jurado Nacional de Elecciones, y se prolonga hasta un mes despus del
vencimiento de su perodo de gestin.

Esta consideracin la avalamos en funcin de los argumentos siguientes:

El goce de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria no puede llevar

per se a la exoneracin de responsabilidad penal.
El goce de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria no puede atentar
contra la exigencia judicial de que se responda por la imputacin de la
comisin de un ilcito penal.
En resumidas cuentas, un parlamentario puede ser procesado penalmente por la
supuesta comisin de un delito nicamente cuando se acredita el placet o
autorizacin respectiva; empero, al pasar a la condicin de ex parlamentario
puede ser objeto de dicho procesamiento, sin que pueda esgrimir en su favor el
cmputo de su tiempo de gestin como parte del plazo de prescripcin.

La solicitud de levantamiento de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria solo

puede ser hecha por la Corte Suprema.

Ahora bien, la autorizacin de procesamiento puede llevar o no al desafuero del

parlamentario supuestamente comprometido en la comisin de un ilcito penal.
Al respecto, veamos lo siguiente:

La autorizacin con levantamiento de fuero consiste en la permisin para

que el parlamentario imputado sea objeto del procesamiento judicial.
La autorizacin con desafuero consiste en la permisin para que el
parlamentario imputado sea objeto de procesamiento judicial; empero,
adicionalmente queda suspendido en sus funciones congresales.
Esta suspensin queda sujeta a las resultas del pronunciamiento jurisdiccional.

La consecuencia de este pronunciamiento jurisdiccional puede generar lo

siguiente:

La remocin del cargo y el llamamiento del accesitario. Ello en funcin de

un fallo condenatorio.
El levantamiento de la medida de suspensin en el cargo. Ello en funcin
de un fallo absolutorio. En este caso, el parlamentario queda
inmediatamente reincorporado en sus funciones, reintegrndosele todas las
prerrogativas parlamentarias que le confe la Constitucin. Evidentemente,
ello se producir siempre que dicho fallo absolutorio se produzca dentro del
perodo para el cual fue elegido.
Finalmente, cabe advertir que esta prerrogativa parlamentaria se ha hecho
extensiva, por excepcin, al defensor del Pueblo y a los miembros del Tribunal
Constitucional (artculos. 161 y 201 de la Constitucin).

Las prerrogativas de ejecucin colectiva en la actual Constitucin

a) La autonoma normativa

Tal nocin alude a la prerrogativa que goza el rgano Legislativo para regular
jurdicamente el normal desarrollo de sus funciones.
Desde una perspectiva histrica esta prerrogativa fue asumida por el Estado
liberal como uno de sus elementos esenciales, al extremo de habrsele elevado a
rango constitucional, en nuestro pas aparece desde la Constitucin de 1823.

El artculo 94 de la Constitucin vigente, seala que el Congreso elabora y

aprueba su propio reglamento de organizacin interior. Dicho precepto, que tiene
fuerza de ley, es promulgado y publicado por propia y nica disposicin del
presidente del Congreso. Ergo, el rgano Ejecutivo no tiene ningn tipo de
intervencin en dicho iter procesal legislativo.

b) La autonoma de conduccin institucional

Tal nocin alude a la prerrogativa de gobierno interior. Ello conlleva a la potestad

de eleccin de su propia mesa directiva; eleccin de representantes de cada grupo
parlamentario con criterio de proporcionalidad en la Comisin Permanente;
eleccin de los miembros de las comisiones parlamentarias; el establecimiento y
atribuciones de los grupos parlamentarios; etc.

c) La autonoma presupuestal

Tal nocin alude a la prerrogativa de ser el nico rgano del Estado que aprueba
per se su propio presupuesto.

El presupuesto que el propio Parlamento se autoasigna implica la ordenacin de

sus gastos e ingresos para un perodo determinado. Es decir, consiste en la
programacin y presuposicin de ingresos y gastos anuales.

Dicha prerrogativa tiene sus antecedentes constitucionales en nuestro pas, con la

dacin del texto de 1856.

El artculo 94 de la Constitucin vigente, declara formalmente la prerrogativa del

rgano Legislativo de sancionar su presupuesto.
De conformidad con lo establecido en el artculo 82 de la Constitucin, a la
Contralora General de la Repblica le corresponde supervigilar la legalidad de la
ejecucin del presupuesto autoasignado por el Parlamento.

d) Competencia de disposicin y autorizacin del ingreso del personal de las

Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional

Tal nocin alude a la prerrogativa de requerir al presidente de la Repblica, la

puesta a disposicin de los efectivos necesarios pertenecientes a las Fuerzas
Armadas y a la Polica Nacional, a efectos de concretizar la seguridad de la
institucin.

Dicho requerimiento no debe entenderse como una mera solicitud, sino como una
demanda de obligatorio cumplimiento. En ese sentido, el presidente de la
Repblica no puede objetar de modo alguno el nmero y caractersticas del
personal castrense a asignarse.

Dicha sujecin resguarda las prerrogativas individuales y colectivas que la

Constitucin seala a favor del Parlamento.

En ese contexto, conforme lo establece la segunda parte del artculo 98 de la

Constitucin deviene en inconstitucional y, por ende, sujeta a responsabilidad, la
unilateral accin castrense de ingresar al recinto parlamentario. Ello en razn a
que dicha accin solo puede efectuarse previa autorizacin expresa del presidente
del Congreso.

En ese sentido, es imprescindible criticar la conducta asumida por el entonces

comandante general del Ejrcito Nicols Hermoza Ros, quien a raz del inicio de
las investigaciones por el crimen de La Cantuta, se present al recinto congresal
con toda la plana de altos oficiales de los institutos armados, en un acto desafiante
al mandato constitucional y con el evidente propsito de intimidar a la
representacin parlamentaria.
Dicha prerrogativa aparece en nuestro pas en lo relativo a la disposicin de los
efectivos castrense con la Constitucin de 1823 y, en lo concerniente a la
autorizacin expresa con la Constitucin de 1933.

Es dable consignar que en el constitucionalismo ingls existe la figura del

Caballero de la Vara Negra, quien acta bajo la direccin del presidente de la
Cmara de los Comunes, con el objetivo de preservar el orden y la adecuada
conduccin de los visitantes.
CAPTULO II

INSTRUMENTOS PROCESALES

Los instrumentos procesales son los medios por los cuales se

materializa la realizacin de los diversos procedimientos elaborados
en las instancias de decisin del Parlamento, traducen los propsitos
polticos.

No sera posible procesar decisiones polticas en el Parlamento si no

se contara con los medios adecuados para dicho fin. Por eso es
necesario recurrir a instrumentos destinados a posibilitar la realizacin
de los procedimientos parlamentarios.

En esencia, la casi totalidad de los instrumentos para el procedimiento

parlamentario vienen a ser los diversos documentos formales
(escritos) elaborados en las instancias de decisin del Parlamento;
tambin, lo hecho por los propios representantes y otros organismos
que se encuentran facultados para actuar en el procedimiento
parlamentario.

Hay que resaltar en este tema que el nico medio real y formal de
vinculacin funcional del Parlamento con las otras instancias de
gobierno e instituciones pblicas, son los instrumentos parlamentarios,
pues en ellos se plasman las decisiones internas del Parlamento para
posteriormente seguir el curso establecido en las leyes. Del mismo
modo ingresan al Parlamento las decisiones tomadas en otras
instancias del Estado que luego sern procesadas al interior del
Parlamento en los rganos destinados para dicho fin.
Este sistema de ingresos y salidas de informacin poltica plasmado
en documentos formales tangibles, nos revela categricamente que el
Congreso de la Repblica es una institucin abierta en su
funcionamiento.

Al analizar los instrumentos procesales parlamentarios contenidos en

el Reglamento del Congreso, nos damos cuenta que no hay una
definicin sobre dichos instrumentos, pero s se menciona cules son
los instrumentos procesales parlamentarios.

En ese sentido el artculo 65.- seala: Son instrumentos procesales

parlamentarios las proposiciones parlamentarias y los dictmenes e
informes de las Comisiones.

Tenemos, entonces, tres grandes grupos de instrumentos procesales

parlamentarios.

El primero lo conforman cuatro clases de documentos: las

proposiciones de ley, de resolucin legislativa, las mociones y los
pedidos. Describimos a continuacin este primer grupo. Textualmente
el Reglamento del Congreso2 seala:

Proposiciones parlamentarias. Artculo. 66.- Las propuestas

parlamentarias son instrumentos destinados a promover el desarrollo
de los procedimientos parlamentarios. Pueden ser:

a) Proposiciones de Ley;

b) Proposiciones de resolucin legislativa;

c) Mociones de orden del da; y,

d) Pedidos de informacin.

Proposiciones de ley o de resolucin legislativa. Art. 67.- Las

propuestas o proyectos de ley o de resolucin legislativa son
instrumentos mediante los cuales se ejerce el derecho de iniciativa
legislativa y se promueve el procedimiento legislativo, con la finalidad
de alcanzar la aprobacin de una ley o resolucin legislativa por el
Congreso.

Mociones de orden del da. Art. 68.- Las mociones de orden del
da son propuestas mediante las cuales los Congresistas ejercen su
derecho de pedir al Congreso que adopte acuerdos sobre asuntos
importantes para los intereses del pas y las relaciones con el
Gobierno. Se presentan ante la Oficiala Mayor del Congreso y
proceden en los siguientes casos:

a) Solicitud de conformacin de Comisiones de Investigacin.

b) Pedidos de interpelacin y de invitacin al Consejo de Ministros

o a los ministros en forma individual para informar.

c) Pedidos de censura o negacin de confianza al Consejo de

Ministros en su conjunto o a los ministros en forma individual.

d) Pedidos de censura o proposicin de confianza a los miembros

de la Mesa Directiva del Congreso.

e) Pedidos para que el Pleno se pronuncie sobre cualquier asunto

de importancia nacional.
Las mociones de orden del da pueden ser fundamentadas por su
autor por un tiempo no mayor de cinco minutos, y los grupos
opositores tienen un minuto cada uno con un mximo de cinco minutos
entre todos. Sin embargo, en funcin de la cantidad de asuntos
pendientes en la agenda, el Presidente puede sealar un tiempo
menor. Su admisin a debate requiere el voto favorable de la mayora
de Congresistas hbiles; salvo disposicin constitucional diferente.

Las mociones de saludo de menor importancia se tramitan

directamente ante el Consejo Directivo, salvo casos excepcionales, a
criterio del Presidente.

Pedidos de informacin.

Art. 69.- Los pedidos son proposiciones mediante las cuales los
Congresistas ejercen su derecho de pedir la informacin que
consideren necesaria a los Ministros y autoridades rganos de la
administracin, a efecto de lograr el esclarecimiento de hechos o tener
elementos de juicio para tomar decisiones adecuadas en el ejercicio
de sus funciones.

Asimismo, los pedidos escritos se pueden efectuar para hacer

sugerencias sobre la atencin de los servicios pblicos.

En general, este primer grupo de proposiciones parlamentarias son

creadas o producidas por los Congresistas ya sea de manera
individual o grupal.

A continuacin, se cita el segundo grupo de documentos: los

Dictmenes, son instrumentos casi exclusivos del procedimiento
legislativo. El Reglamento del Congreso los trata de la siguiente
manera:

Dictmenes. Art. 70.- Los dictmenes son los documentos que

contienen una exposicin documentada, precisa y clara de los
estudios que realizan las Comisiones sobre las proposiciones de ley y
resolucin legislativa que son sometidas a su conocimiento, adems
de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio.
Deben incluir una sumilla de las opiniones que sobre el proyecto de ley
hubiesen hecho llegar las organizaciones ciudadanas. Los autores de
los proyectos son invitados a las sesiones cuando se traten sus
proyectos.

Los dictmenes pueden ser en mayora, en minora y por unanimidad.

Los dictmenes en mayora y minora deben estar rubricados por el
Secretario de la Comisin, aunque sea firmante de uno de ellos. Los
dictmenes por unanimidad deben estar firmados por todos los
miembros hbiles de la Comisin.

Los dictmenes en mayora requieren estar firmados al menos por la

mayora de los Congresistas presentes en el momento de la
aprobacin en que se debati el asunto, luego de verificado el qurum,
y por los miembros que decidan suscribirlos posteriormente y hasta
antes de ser considerados por el Consejo Directivo. Los dictmenes
en minora pueden estar firmados por cualquier nmero de
Congresistas miembros de la Comisin; de igualar o superar el
nmero de firmas de los de mayora por las adhesiones posteriores,
ambos dictmenes volvern a ser considerados por la Comisin hasta
lograr una diferencia final que permita determinar con claridad las
posiciones de mayora y minora. No se aceptar dictmenes
presentados el mismo da en que deba debatirse el asunto, con
excepcin de los dictmenes en minora, cuando el dictamen en
mayora se encuentre en la Orden del Da.

Los dictmenes pueden concluir:

a) En la recomendacin de aprobacin de la proposicin en sus

trminos;

b) En la recomendacin de aprobacin de la proposicin con

modificaciones. Para este efecto se acompaa el respectivo proyecto
sustitutorio. El Presidente de la Comisin dictaminadora remite al
Pleno la documentacin completa de la aprobacin del dictamen.

c) En la recomendacin de no aprobacin de la proposicin y su

envo al archivo. Las proposiciones rechazadas de plano no requieren
dictamen y slo se archivan mediante decreto. Si el Congresista o el
vocero del Grupo Parlamentario solicitara explicaciones sobre las
razones que determinaron la decisin de la Comisin, el Secretario de
la misma le entrega una copia del acuerdo extrado del Acta
respectiva.

d) En la recomendacin de conformacin de una Comisin Especial

de estudio del asunto materia de dictamen, a efecto de que se realice
un estudio tcnico ms profundo y proponga una frmula normativa
adecuada.

e) Solicitando un plazo adicional para expedir dictamen.

En realidad, los dictmenes son documentos fundamentados sobre las
proposiciones legislativas o de resolucin legislativa, pero con el
agregado de que han pasado por un proceso de anlisis y de decisin
al interior de una Comisin. Son de tres clases en relacin a los
resultados: en mayora, en minora y por unanimidad.

Finalmente tenemos los informes que son documentos generalmente

ms extensos que los otros instrumentos del procedimiento
parlamentario. Sus caractersticas son las siguientes:

Informes4. Art. 71.- Los informes son los instrumentos que contienen
la exposicin detallada del estudio realizado, de lo actuado y las
conclusiones y recomendaciones de las Comisiones de Investigacin,
de trabajo coordinado con el Gobierno y de aquellas que se conformen
con una finalidad especfica y deban presentar informe dentro de un
plazo prefijado. Las Comisiones Ordinarias tambin presentan
informes para absolver consultas especializadas.

Los informes de las Comisiones Ordinarias emitiendo opinin sobre

cualquier asunto que se les consulte, sern bien fundamentados,
precisos y breves.

Para la presentacin de los informes en mayora y minora se aplican

las mismas reglas que para los dictmenes.

2.1 TIPOS DE PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS

La clasificacin de los procedimientos parlamentarios, segn algunos

tratadistas, generalmente es obviada o se da por establecida cuando
se trata del desarrollo de las funciones y competencias del
Parlamento.

En el estudio de los procedimientos parlamentarios del Congreso de la

Repblica del Per nos daremos cuenta de que su Reglamento
presenta una clara clasificacin de los procedimientos parlamentarios.
Tenemos as que en el artculo 64, incisos a, b, y c, se describen tres
tipos de procedimientos parlamentarios: procedimiento legislativo, de
control poltico y especiales.

El procedimiento legislativo trata sobre una de las funciones bsicas

del Parlamento que, incluso, es una de sus funciones originarias. Tuvo
especial importancia en el siglo de oro de los parlamentos (S. XIX) por
estar referida a la creacin del derecho.

El procedimiento legislativo es, a su vez, parte del proceso legislativo.

Por lo tanto, se debe entender como un conjunto de acciones
dinmicas que comprende una serie de etapas o fases con sus
propios instrumentos.

El Reglamento del Congreso5 nos indica el contenido del

procedimiento legislativo: ...comprende el debate y aprobacin de
leyes ordinarias, leyes orgnicas, leyes autoritativas para ejercer la
legislacin delegada, leyes presupuestales y financieras, leyes de
demarcacin territorial, leyes de reforma de la Constitucin Poltica,
del Reglamento del Congreso y de resoluciones legislativas.
Hay que comprender que todos estos componentes (clases de
normas) son el resultado o producto de una serie de procedimientos
que conllevan al cumplimiento de la funcin legislativa.

El conjunto de normas que tratan los procedimientos parlamentarios

se desarrollan especficamente con el nombre de variantes del
procedimiento legislativo, en el Reglamento del Congreso (seccin
primera). El Art. 72 desarrolla las mismas en los siguientes trminos:

Mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de

carcter general y resoluciones legislativas, las mismas que pueden
ser:

a) leyes ordinarias;

b) Leyes de reforma de la Constitucin;

c) leyes orgnicas;

d) Leyes presupuestales y financieras, incluyendo las de

tratamiento tributario especial a que se refiere el ltimo prrafo del
Artculo 79 de la Constitucin Poltica;

e) Leyes autoritativas de legislacin delegada;

f) Leyes de amnista;

g) Leyes demarcatorias;

h) Resoluciones legislativas; y,

i) Resoluciones legislativas de aprobacin de las normas

reglamentarias internas del Congreso
A. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Las etapas del procedimiento legislativo son los pasos que se siguen
en los rganos competentes del servicio parlamentario y la
organizacin parlamentaria, desde la presentacin hasta la aprobacin
de una propuesta legislativa en el Congreso de la Repblica.

No hay consenso para establecer el nmero de etapas o fases del

procedimiento legislativo. Pedro Planas7 establece tres etapas
principales:

Las fases del procedimiento legislativo suelen reducirse a sus etapas

ms notorias: los debates y votaciones en el pleno y el debate y
votacin en las comisiones. Sin embargo, con la tecnificacin de las
materias de ley, el procedimiento legislativo ha debido reconocer una
etapa previa: impulso legislativo.

Por otro lado, en el documento que public el grupo Apoyo, se hace

referencia a siete etapas del procedimiento legislativo, e incluso se
considera como una de ellas la eventual observacin que puede
formular el Presidente de la Repblica.

En el Congreso unicameral las etapas principales son: 1) la admisin,

el estudio y dictamen en comisiones; 2) pase del dictamen al orden del
da; 3) acuerdo del Consejo Directivo para debatir el proyecto en
sesin del Pleno; 4) debate y votacin en el Pleno; 5) firma de la
autgrafa; 6) eventual observacin de la ley por el Presidente de la
Repblica; y 7) insistencia o modificacin.
Debemos precisar que no siempre una propuesta legislativa tiene que
pasar por todas estas etapas, como se ver mas adelante. En el caso
especfico del Congreso de la Repblica, el Reglamento9 nos indica
que existen cuatro etapas principales en el procedimiento legislativo:

Artculo 73. El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos

en las siguientes etapas: a) iniciativa legislativa; b) estudio en
comisiones; c) publicacin de los dictmenes en el Portal del
Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial el
Peruano. d) debate en el Pleno; e) aprobacin; y f) promulgacin.
Antes de iniciar la explicacin de las etapas del procedimiento
legislativo debemos identificar a los agentes que tienen derecho a
presentar una iniciativa legislativa en el Parlamento para que pueda
ser procesada de acuerdo a las etapas descritas. Al Respecto la
Constitucin Poltica del Per en su Artculo 107 dice:

El Presidente de la Repblica y los congresistas tienen derecho de

iniciativa en la formacin de las leyes. Tambin tienen el mismo
derecho en las materias que le son propias los otros poderes del
Estado, las instituciones pblicas autnomas, los municipios y los
colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen
el derecho de iniciativa conforme a ley.

De manera semejante el Artculo 74 del Reglamento del Congreso

recoge lo contemplado en la Constitucin Poltica al expresar:

Por el derecho de iniciativa legislativa, los ciudadanos y las

instituciones sealadas por la Constitucin Poltica tienen capacidad
para presentar proposiciones de ley ante el Congreso.
Sin embargo, el Reglamento del Congreso es ms especfico en
identificar, describir y enunciar los casos en que los ciudadanos e
instituciones estn facultados para presentar proposiciones de ley ante
el Congreso. Esto se nota cuando trata sobre la primera etapa y sus
requisitos para la presentacin de proposiciones.

1) INICIATIVA LEGISLATIVA:

REQUISITOS Y PRESENTACIN

La presentacin de las proposiciones tiene una serie de requisitos

generales y especiales segn sea el caso. En cuanto a los requisitos
generales, el Artculo 75 del Reglamento del Congreso dispone:

Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos

donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la
norma que se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis costo-
beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un
comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la frmula
legal respectiva que estar dividida en ttulos, captulos, secciones y
artculos. Estos requisitos slo pueden ser dispensados por motivos
excepcionales.

Las proposiciones de resolucin legislativa se sujetarn a los mismos

requisitos que los de ley, en lo que fuera aplicable.

Las proposiciones de ley y de resolucin legislativa se presentarn

ante la Oficiala Mayor del Congreso en da hbil y horario de oficina,
para su registro; sin embargo, el Consejo Directivo puede disponer
que funcione una oficina especial de la Oficiala Mayor que reciba las
proposiciones en da y horario distinto, cuando las circunstancias as lo
requieran, dando cuenta a los Congresistas.

Conviene resaltar que, dentro de los requisitos generales, el texto de

la propuesta legislativa requiere una fundamentacin, un anlisis del
costo beneficio, una frmula legal y ser presentada a la Oficiala
Mayor.

Los requisitos especiales de la primera etapa del procedimiento

legislativo se encuentran desarrollados en el artculo 76 del
Reglamento del Congreso en los siguientes trminos:

La presentacin de las proposiciones de ley y de resolucin

legislativa est sujeta, adems de lo sealado en el artculo
precedente, a los siguientes requisitos especiales:

1. Las proposiciones presentadas por el Presidente de la Repblica

deben estar refrendadas por el Presidente del Consejo de Ministros y,
en forma opcional, por el Ministro o los ministros cuyas carteras se
relacionen en forma directa con la materia cuya regulacin se propone.
pueden versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le
corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera,
legislacin delegada, legislacin demarcatoria territorial, tratados
internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras
sin afectar la soberana nacional, prrroga del estado de sitio,
declaracin de guerra y firma de la paz y autorizacin para ausentarse
del pas. Adems:
a) Las proposiciones de ley presentadas en uso de la facultad que le
concede el artculo 105 in fine de la Constitucin Poltica, deben ir
acompaadas con la solicitud de trmite urgente.

b) Las proposiciones de ley que contienen los proyectos de Ley de

Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero,
deben ser presentadas a ms tardar el 30 de agosto, en aplicacin de
lo que establece el artculo 78 de la Constitucin Poltica. Las de
tratamiento tributario especial a que se refiere el ltimo prrafo del
artculo 79 de la Constitucin Poltica, deben contener un estudio
sobre el impacto de la futura ley en el desarrollo y bienestar del pas.

c) La proposicin de ley que contiene la Cuenta General de la

Repblica, debe ser presentada a ms tardar el quince de noviembre
del ao siguiente al de ejecucin del Presupuesto, acompaada del
informe de auditora de la Contralora General.

d) Las proposiciones de ley autoritativa de legislacin delegada deben

precisar la materia especfica de la delegacin y el plazo de la
autorizacin. No puede proponerse ley autoritativa de legislacin
delegada en materias relativas a reforma de la Constitucin,
aprobacin de tratados internacionales y leyes orgnicas, ni la Ley de
Presupuesto ni de la Cuenta General de la Repblica.

e) Las proposiciones de leyes demarcatorias territoriales deben

acompaarse de los informes y antecedentes tcnicos que sealen las
normas que regulan la materia.
f) Las proposiciones de resolucin legislativa para la aprobacin de
tratados internacionales deben ir acompaadas por el texto ntegro del
tratado y sus antecedentes.

g) Las proposiciones de resolucin legislativa concediendo la prrroga

del estado de sitio deben contener el listado de los derechos
fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende.

h) Las proposiciones de resolucin legislativa autorizando el ingreso

de tropas extranjeras al territorio de la Repblica, sin afectar la
soberana nacional, deben especificar los motivos, la relacin de
tropas y equipos transentes y el tiempo que permanecern en
territorio peruano.

i ) Las proposiciones de resolucin legislativa para declarar la guerra y

firmar la paz deben contener una exposicin suficiente de las causas y
de las condiciones, segn el caso.

j) Las proposiciones de resolucin legislativa de autorizacin de viaje

al exterior deben indicar el lugar, los motivos y las fechas del viaje.

2. Las proposiciones de ley o de resolucin legislativa que presentan

los Congresistas deben estar firmadas al menos por uno de ellos o por
el vocero autorizado del Grupo Parlamentario. En el primer caso,
cuando son varios los autores, se puede diferenciar entre autor y
autores principales y solidarios; en el ltimo caso se entiende
presentada por el Grupo en su conjunto. Adems, las proposiciones de
ley o resolucin legislativa que presentan los Congresistas:
a) No pueden contener propuestas de creacin ni aumento de gasto
pblico. Esta regla no afecta el derecho de los Congresistas de hacer
proposiciones en ese sentido durante el debate del Presupuesto.

b) No pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la

Repblica ni prrroga del estado de sitio ni aprobacin de tratados
internacionales ni autorizacin del ingreso de tropas extranjeras ni
declaracin de guerra y firma de la paz.

c) Deben contener la lista de los beneficiados o las caractersticas del

rgimen penitenciario de la generalidad de personas que beneficiar.

3. Las proposiciones de ley que presentan los ciudadanos deben ir

acompaadas por las firmas de por lo menos 0.3% de la poblacin
electoral y una resolucin expedida por la Oficina Nacional de
Procesos Electorales, que declare expedito el procedimiento al
haberse realizado la comprobacin de firmas, de acuerdo con la ley
que regula la materia (ley N 26300). El oficio de remisin al Congreso
debe estar firmado por uno o por los diez primeros ciudadanos que
suscriben la iniciativa, indicando, adems del nmero de libreta
electoral, la direccin donde deba notificrsele en caso necesario.

Las proposiciones ciudadanas no pueden versar sobre los asuntos

sealados en el numeral uno precedente.

4. Las proposiciones de ley que presenten el Poder Judicial, el

Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de
Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal
Constitucional, la Contralora General, el Banco Central de Reserva, la
Superintendencia de Banca y Seguros, las Regiones, las
Municipalidades y los Colegios Profesionales slo podrn versar sobre
asuntos de su exclusiva competencia, debiendo precisarse la
concordancia de competencia en el documento de remisin. No
pueden versar sobre los asuntos sealados en el numeral uno
precedente.