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DIAGNSTICO

REUBICACIN DE LA POBLACIN EN
ZONAS DE RIESGOS

Programas Nuevos
CONEVAL
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Tabla de contenido

1.1. Antecedentes .............................................. 2


1.2. Identificacin y descripcin del Problema ................. 5
1.2.1. Identificacin y estado actual del problema ............. 7
1.2.2. Evolucin del problema. ................................ 10
1.2.3. Experiencias de atencin. .............................. 12
1.2.4. rbol de problemas ..................................... 30
1.3. Objetivos ................................................ 30
1.3.1. rbol de objetivos. .................................... 30
1.3.2. Determinacin y justificacin de los objetivos de la
intervencin. ................................................. 32
1.4. Cobertura ................................................ 35
1.4.1. Identificacin y caracterizacin de la poblacin
potencial. .................................................... 35
1.4.2. Identificacin y caracterizacin de la poblacin objetivo.
36
1.4.3. Cuantificacin de la poblacin objetivo. ............... 37
1.4.4. Frecuencia de actualizacin de la poblacin potencial y
objetivo ...................................................... 38
1.5. Diseo de la intervencin ................................ 38
1.5.1. Tipo de Intervencin. .................................. 38
1.5.2. Etapas de la intervencin. ............................. 39
1.5.3. Previsiones para la Integracin y Operacin del Padrn de
Beneficiarios. ................................................ 42
1.5.4. Matriz de Indicadores. ................................. 43
1.5.5. Estimacin del Costo Operativo del Programa ............ 45
1.6. Presupuesto .............................................. 46
1.6.1. Fuentes de financiamiento. ............................. 46
1.6.2. Impacto presupuestario. ................................ 46
Bibliografa .................................................... 48

1
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

1.1. Antecedentes
En atencin a lo que establece la Ley General de Desarrollo Social
y el Estatuto Orgnico del Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) respecto a la evaluacin
de las polticas y programas de desarrollo social que ejecuten las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, y
en virtud de que el Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas
de Riesgo (REPZOR), a cargo de la Secretara de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), se encuentra en este 2014
en su primer ao de operacin, se elabora el presente documento,
con el fin de justificar su creacin conforme se indica en los
Lineamientos generales para la evaluacin de los Programas
Federales de la Administracin Pblica Federal.

Es importante sealar que la reubicacin de la poblacin en zonas


de riesgo se enmarca dentro de la poltica territorial, por
constituir una de las estrategias orientadas a ocupar de manera
ordenada el territorio. Se parte de lo general a lo particular, es
decir, del ordenamiento territorial a la reubicacin de la
poblacin en zonas de riesgo.

Para ngel Massiris Cabeza, las experiencias y


conceptualizaciones sobre el ordenamiento territorial en el mundo
permiten colegir que se trata de una poltica de Estado y un
proceso planificado de naturaleza poltica, tcnica y
administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar
y administrar la ocupacin y uso del espacio, de modo que stos

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Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

contribuyan al desarrollo humano ecolgicamente sostenible,


espacialmente armnico y socialmente justo.1

A su vez, la reubicacin de la poblacin en zonas de riesgo


consiste en la migracin de ciertas comunidades hacia otras zonas
ms aptas del territorio para su asentamiento, por encontrase en
un status de vulnerabilidad frente a algn fenmeno natural. Estas
acciones se llevan a cabo mediante la intervencin gubernamental,
no slo por los gastos que implica su ejecucin, sino tambin por
la informacin soporte que justifique el desplazamiento, desde los
estudios de riesgo y factibilidad, hasta las cuestiones tcnico-
normativas.

La Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, a


travs de la Subsecretara de Ordenamiento Territorial y la
Direccin General de Ordenamiento Territorial y Atencin de Zonas
de Riesgo, crea para el 2014 el Programa Reubicacin de la
Poblacin en Zonas de Riesgo, el cual promueve la ocupacin y el
uso eficiente del territorio.

Las acciones del Programa REPZOR se enfocan en dos aspectos


principalmente, por un lado, en contribuir al diseo de programas
a cargo de las entidades federativas, que impulsen el desarrollo
de cada lugar considerando sus potencialidades y debilidades, y
por otro, en el apoyo para la instrumentacin de estrategias que
eviten catstrofes humanas en aquellos lugares expuestos a un
riesgo inminente por encontrase en zonas de vulnerabilidad con

1
Ordenamiento Territorial y procesos de Construccin Regional. ngel Massiris Cabeza.
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/1.htm

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estudios de viabilidad costo beneficio para la reubicacin de las


poblaciones que las habitan.

Se trata de prever, en la medida de lo posible, los efectos que


producen los fenmenos naturales, atacando los factores de riesgo
en aquellas comunidades de las entidades federativas que por su
ubicacin geogrfica son proclives a verse afectadas por
circunstancias naturales como la lluvia o los sismos, para
garantizar la integridad de sus habitantes, sobre todo la que vive
en asentamientos humanos irregulares ubicados en reas
consideradas peligrosas y que potencializa su vulnerabilidad.

Como cualquier programa federal, el Programa Reubicacin de la


Poblacin en Zonas de Riesgos se encuentra alineado a los planes y
programas nacionales en la materia (Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018 y Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial
y Urbano 2014-2018) y ofrece a las entidades federativas del pas,
un mecanismo que les permita construir instrumentos integrales de
planeacin y de toma de decisiones, promueva el uso ptimo del
territorio de acuerdo con su potencialidad, identifique zonas
aptas para la reubicacin de poblacin en zonas de riesgo y
garantice las condiciones para practicar una evaluacin constante
de los potenciales y limitantes productivas, socio econmicas y
ambientales, para con ello orientar el desarrollo sustentable y
equilibrado.

El REPZOR se presenta como un programa estratgico de la poltica


territorial del pas, ya que promueve la creacin de herramientas
de planeacin con visin integral, que den soporte a la toma
decisiones sobre los objetivos y acciones a seguir en el
territorio con miras a ofrecer un desarrollo sustentable y social
que incluye elementos para la accin de reubicar a la poblacin
que habita en zonas de riesgo.

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1.2. Identificacin y descripcin del Problema


Durante dcadas la falta de planeacin territorial, as como la
migracin de la poblacin rural hacia las ciudades con mayor
actividad econmica, entre otros factores, dio como resultado un
crecimiento exponencial de asentamientos humanos y una ocupacin
desordenada del territorio.

La concentracin de estos grupos de poblacin alrededor de las


ciudades, tambin origin mayores demandas de servicios o
infraestructura para los gobiernos locales, as como problemas de
descomposicin social y de inseguridad por su establecimiento
muchas de las veces en lugares poco aptos para ese fin, con
riesgos de hundimientos, derrumbes o inundaciones, por mencionar
algunos. Dichos asentamientos en conjunto con los factores antes
descritos llegaron a formar los denominados cinturones de pobreza.

Esta centralizacin de la actividad econmica y poltica alrededor


de las principales ciudades, propici modificaciones al uso de
suelo y sobreexplotacin de los recursos naturales, adems de un
deterioro de la calidad de vida de la poblacin.

Antonio Vieyra menciona que con la migracin de poblacin de


mbitos rurales a urbanos, las ciudades se vuelven cada vez ms
vulnerables y menos sustentables, ya que estn sometidas a una
fuerte y constante presin de su crecimiento. Y dichos ritmos son
ms altos que la capacidad para atender las demandas que requieren
la poblacin originaria y la nueva.2

Hasta aos recientes, el gobierno mexicano impuls una poltica


territorial unitaria de apoyo a las ciudades que si bien, en su

2
Aguilar Robledo Miguel, Delgado Lpez Enrique, Vzquez Sols Valente y Reyes Prez Oscar.
Ordenamiento territorial y participacin Social: problemas y posibilidades. Centro de
Investigaciones en Geografa Ambiental, UNAM, Mxico, 2011. Pg. 8.

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momento fue de gran utilidad, result limitada ante circunstancias


crecientemente complejas, que incluyen variables econmicas,
sociales y ambientales. La heterogeneidad del desarrollo econmico
y social se puso de manifiesto tambin en el plano territorial y
de su ocupacin, ya que las polticas pblicas instrumentadas no
atendieron criterios de aptitud y de desarrollo integral.

Crecimiento urbano desordenado, ocupacin de espacios en zonas de


riesgo, polarizacin de la economa, deforestacin e introduccin
de actividades econmicas en zonas sin aptitud para desarrollarse
y aumento de los ndices de pobreza, son slo algunos ejemplos de
problemas territoriales que no se solventaron a lo largo del
tiempo.

En la actualidad la poltica pblica de desarrollo agrario,


territorial y urbano del pas como en otras reas de estudio,
requiere la participacin de diversas instancias de gobierno, as
como de diferentes sectores de la poblacin.

Sin embargo, se ha identificado que no todas las entidades


federativas cuentan con un programa de ordenamiento territorial
acorde a la realidad, y a fin de impulsar su elaboracin y/o
actualizacin la Direccin General de Ordenamiento Territorial y
Atencin de Zonas de Riesgo, promueve su participacin en
proyectos que conlleven a generar documentos de planeacin para
mejorar la ocupacin del espacio territorial.

La importancia de planear una ocupacin ordenada y sustentable del


territorio que considere otros aspectos como el econmico, el
ambiental y el social, radica en una mejora integral de las
entidades federativas, de modo que se pueda detonar un crecimiento
de las actividades productivas, pero respetando el medio ambiente
a travs del desarrollo sustentable de los ecosistemas, sin
afectar los aspectos sociales y culturales de cada lugar, para que

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de manera conjunta se logre mejorar la calidad de vida de las


poblaciones involucradas.

Para ello, el REPZOR busca coordinar actividades y sumar esfuerzos


entre la federacin y las entidades federativas, as como
incentivar la participacin de otros sectores de la sociedad
interesados en el ordenamiento territorial en pro de un
crecimiento integral y sustentable.

Se debe promover por tanto, desde la Federacin, la generacin de


instrumentos orientados a realizar una planeacin estratgica e
integral, para trascender de una visin parcial a una visin
global, que culmine con acciones concertadas y compromisos
definidos, atendiendo el potencial y necesidades especficas de
cada territorio que brinden a la poblacin las condiciones para
elevar su calidad de vida.

1.2.1. Identificacin y estado actual del problema


De acuerdo con Jorge Mattar, Director del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES), a pesar de los avances significativos de la ltima
dcada, Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo con
mayores desigualdades econmicas y sociales; una de las
dimensiones ms expresivas de esta desigualdad la constituye la
brecha en los niveles de desarrollo que exhiben diferentes lugares
en el interior de cada pas.3

En el caso de Mxico, el desarrollo regional se ha expresado


histricamente en distorsiones territoriales que son producto de

3
Serie 70, seminarios y conferencias. Desarrollo Regional en Amrica Latina: El lugar
importa. Memoria del Seminario Internacional, realizado en Santiago los das 19, 20 y 21 de
octubre de 2010, por el rea de Gestin Local y Regional. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), pg. 11.

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una excesiva concentracin econmica, centralidad de las


decisiones polticas y desigual distribucin de los beneficios,
seala el Dr. Javier Delgadillo Macas, del Instituto de
Investigaciones Econmicas de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico.

La expresin territorial de las polticas de planeacin aplicadas


a lo largo de la historia del pas, explica el investigador, son
las fragmentaciones de los espacios geogrficos, la polarizacin
del aparato productivo, la inequitativa distribucin regional del
ingreso, el impacto sobre el uso de los recursos naturales, los
cambios de usos de suelo, el crecimiento urbano descontrolado y la
mala calidad de vida de la poblacin, elementos que determinaron
que diferentes porciones del territorio quedaran marginadas, como
son las zonas rurales del pas y los cinturones de pobreza urbana
cada vez ms extendidos en las grandes ciudades y localizados
muchos de ellos en zonas poco aptas para el asentamiento humano.

En cuanto a la poblacin asentada en zonas de riesgo, el Banco


Interamericano de Desarrollo recomienda impulsar acciones de
mitigacin y contemplar las reubicaciones como un ltimo recurso,
de ah que las denomine reasentamientos involuntarios.

No obstante, no en todos los casos es factible realizar acciones


de mitigacin y se tienen que llevar a cabo las reubicaciones de
la poblacin con todas las repercusiones que ello implica, desde
la negativa de los pobladores por el arraigo hacia sus lugares de
origen, hasta la inconformidad por las condiciones de las
viviendas y la lejana de los lugares hacia donde son desplazados,
por ello, es importante el que existan estudios que permitan
analizar no slo las condiciones fsicas y ambientales de los
lugares de destino, sino tambin las sociales, econmicas,
culturales y de movilidad para las comunidades.

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

A pesar de los intentos de realizar una planeacin integral ms


estructurada, sobre todo a partir de la dcada de los 80 del siglo
pasado, se siguen presentando reas de oportunidad para una mejor
vinculacin, tal es el caso de los instrumentos de ordenamiento
vigentes en la actualidad (ordenamiento territorial y ordenamiento
ecolgico), los cuales, a pesar de perseguir objetivos comunes,
son ejecutados de manera aislada.

En este contexto, el ordenamiento se presenta como propsito de


la accin del Estado, comenta Vicente Ugalde, pero tambin como
instrumento que persigue la mitigacin de problemas y la
prevencin de males mediante la previsin razonada y razonable de
la disposicin de cosas y actividades; disposicin que a su vez
busca evitar males mayores respecto al empleo, al crecimiento
econmico, a la calidad de vida.4

En este sentido desde hace algunos aos se reconoce por la


comunidad internacional que el Ordenamiento Territorial es una
opcin viable y necesaria para buscar un desarrollo social y
econmico ms justo, que incorpore componentes estratgicos y
flexibles integrados para asegurar un desarrollo territorial
sustentable, tanto en el ambiente urbano como en el rural y el
regional (Montes, 2001; CEPAL, 2001; UNCHS/Hbitat, 1998, p. 63;
Consejo de Europa, 1993).

Estas ideas ya se plasmaban en la Agenda 21 de la Organizacin de


las Naciones Unidas (ONU); si se quiere satisfacer en el futuro
las necesidades humanas de manera sostenible, es esencial
encaminarse hacia un uso ms eficaz y eficiente de la tierra y sus
recursos naturales. Un enfoque integrado de la planificacin y

4
Vicente Ugalde. La coordinacin institucional del ordenamiento territorial en Mxico.
Revista de Geografa Norte Grande, 47: 105-120 (2010), pg. 106.

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Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

gestin del medio fsico y del uso de la tierra es una forma


eminentemente prctica de lograrlo. Examinando todos los usos de
la tierra de manera integrada, se pueden reducir al mnimo los
conflictos y obtener el equilibro ms eficaz y se puede vincular
el desarrollo social y econmico con la proteccin y el
mejoramiento del medio ambiente, contribuyendo as a lograr los
objetivos del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 1992, p.
91).

Lo anterior evidencia que aunque ya se tienen algunos avances en


la conceptualizacin de la planeacin del territorio de forma
integral y se han impulsado acciones orientadas a resolver su
problemtica, en la actualidad an es necesario generar
instrumentos de ordenamiento territorial, que tengan visin de
mediano y largo plazo, pero sobre todo que proporcionen elementos
para ser articuladores y que den consistencia y solidez a los
objetivos marcados como estratgicos para el desarrollo del pas.

El Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos y los


instrumentos de planeacin que deriven de ste, buscan fortalecer
los esquemas de coordinacin entre las distintos rdenes de
gobierno y orientar la toma de decisiones, para la organizacin,
uso y aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y
humanos, a travs de un esquema que permita socializar la
informacin para lograr que la poblacin de cualquier territorio,
defina sus prioridades y explote sus ventajas para alcanzar la
competitividad y seguridad para sus habitantes.

1.2.2. Evolucin del problema.


La planeacin del territorio en Mxico no es nueva, se pueden
encontrar antecedentes de su aplicacin desde hace prcticamente
dos siglos, sin embargo, el enfoque que se le ha dado ha sido

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Diagnstico sobre el Programa
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diferente, debido a que los objetivos a lo largo del tiempo


tambin han sido distintos.

Por ejemplo, en los primeros ejercicios de planeacin territorial


la visin se limitaba a la delimitacin y distribucin del
espacio, posteriormente se llev a cabo una ocupacin basada
bsicamente en cuestiones econmicas, hasta que en un periodo
relativamente reciente cobr importancia el ordenamiento
territorial, cuya concepcin es integral e incluyente de los
factores econmico, ecolgico, social y cultural como un todo para
orientar las esfuerzos hacia un desarrollo sustentable.

La planeacin del territorio en nuestro pas ha tenido diversas


variantes y formas de abordarla; desde la centralizacin y
concentracin de actividades en los aos 30, la visin de
ordenacin del territorio de Espacio- Nacin a travs de un modelo
de desarrollo centrado en la capital de la Repblica en los aos
40, el periodo de mayor crecimiento econmico a fines de la
segunda guerra mundial y hasta 1970 pero que contrastaba con un
crecimiento desordenado del territorio urbano, los programas
regionales donde se pretenda una planeacin ms racional del
manejo del territorio de la dcada de los 70, la visin de
intervencin del Estado en todas sus modalidades en los aos 80,
las primeras concepciones del ordenamiento a partir de finales de
los 70 y principios de los 80, hasta llegar a la poltica de
ordenamiento territorial actual. Dichas experiencias mantuvieron
hasta hace poco como constante el problema de la poca coordinacin
y cooperacin a distintas escalas.

La falta de una planeacin integral con visin de largo plazo y de


polticas convergentes y no aisladas origin muchos de los
problemas territoriales que ahora sufre el pas y que se han
venido arrastrando por dcadas. Un ejemplo de ello, es que,

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

mientras la poblacin de las ciudades se ha duplicado en los


ltimos 30 aos, la expansin de la mancha urbana ha crecido en
promedio siete veces (SEDESOL, 2011, Garca y Ruiz, 2011).

En resumen, las principales limitantes en materia de poltica


territorial a lo largo de la historia y que han derivado en los
actuales problemas de ocupacin del territorio como el crecimiento
desordenado de las ciudades o los cambios de usos de suelo, han
sido la poca coordinacin entre autoridades de los distintos
rdenes de gobierno, la incapacidad por conformar instrumentos
integrales de planeacin y la falta de un marco legal robusto que
obligue al cumplimiento de acciones y evite la violacin constante
de la dbil normatividad existente. (Azuela, 2013; SEMARNAT, 2013,
SEDESOL, 2011).

La poca coordinacin entre instancias y la falta de vinculacin


entre instrumentos son algunas de las razones que justifican la
necesidad de sumar esfuerzos para logar una planeacin integral
que vincule los objetivos en materia de ordenamiento territorial
en los tres rdenes de gobierno.

1.2.3. Experiencias de atencin.


El Ordenamiento Territorial en Mxico

En nuestro pas puede considerarse a la poca de la independencia


como los inicios de lo que hoy conocemos como Planeacin
Territorial. Los fundamentos estn basados en la idea de que toda
nacin, desde sus orgenes trata de organizar los usos y la
ocupacin del territorio. ngel Bassols Batalla, seala que el
estudio de la integracin-desintegracin del espacio es un tema en
esencia poltico que involucra la idea de Estado, la propiedad y

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Diagnstico sobre el Programa
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utilizacin de los recursos naturales, adems de las formas de


gobierno y administracin del territorio.5

De acuerdo con Carlos Contreras Servn, durante la primera mitad


del siglo XIX, se realizaron estudios particulares encaminados a
promover la colonizacin de las regiones y la explotacin mineral,
entre los que destacan los trabajos del Istmo de Tehuantepec
(1823-1826), de los alrededores de la ciudad de Mxico (1825) y de
la frontera noreste de Mxico y los Estados Unidos de Amrica
(1827-1829), que aportaron informacin geogrfica para los mapas
de cada regin y que precedieron la fundacin del Instituto
Nacional de Geografa y Estadstica en 1833 y la creacin de la
6
Comisin Geogrfica Exploradora en 1877.

Durante el Porfiriato se construy una extensa red de


ferrocarriles que facilit el movimiento de personas, pero
propici una precipitada organizacin territorial ya que en el
entorno de las rutas de ferrocarril se apoy a ciertas
localidades e incluso se crearon otras, pero tambin hubo abandono
de las que no fueron beneficiadas (Abreu, 2010: 07; vila, 2010).

Para 1930 con la promulgacin de la Ley sobre Planeacin General


de la Repblica, se seala la importancia de contar con un Plano
Nacional de Mxico como documento bsico y orientador que
contena la zonificacin del pas. (Diario Oficial, 1930: 04),
en tanto que en el gobierno de Lzaro Crdenas, se elabora el
primer plan sexenal (1934-1940) que fija las bases de un modelo de
desarrollo centrado sobre la capital de la Repblica y que

5
Contreras Servn Carlos. Antecedentes de histricos del ordenamiento territorial en
Mxico: La obra de Manuel Orozco y Berra, Pg. 83.
6
IBIDEM.

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

concluye con el primer plan de desarrollo urbano. (Hiernaux y


Torres, 2008: 109).

Despus de la Segunda Guerra Mundial destaca la planeacin basada


en criterios de organizacin del espacio a partir de las cuencas
hidrolgicas, que busc fortalecer las condiciones de desarrollo a
travs del modelo de sustitucin de importaciones, (Hiernaux y
Torres, 2008: 110), que si bien, logr una economa creciente,
tambin produjo efectos poco favorables al territorio, ya que se
intensificaron los desequilibrios regionales provocados por el
proceso de concentracin industrial, principalmente en los centros
urbanos de Mxico, Guadalajara y Monterrey, con un crecimiento
urbano acelerado y desordenado y un incremento de la explotacin
de los recursos naturales, agua, suelo, vegetacin y recursos
minerales, con el consiguiente deterioro ambiental. (Snchez y
Casado, 2013:23; Massiris, et al, 2012: 15; CEPAL, 2014:5).

Para 1968 se crea la Comisin de Estudios del Territorio Nacional


(CETENAL) con el propsito de realizar el levantamiento
cartogrfico del territorio y estudios relativos a los recursos
naturales, humanos y de infraestructura del pas para la
programacin sectorial, regional y nacional (Ramrez y Ramrez,
2005: s/p), sin embargo, la etapa moderna de la planeacin de
Mxico se da a partir de la promulgacin de la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH) en mayo de 1976, ya que por primera
vez estableci un rgimen de planeacin que iba ms all de la
simple gestin del crecimiento urbano (Azuela, 2013: 48-49).

Los intentos de incorporar la idea de integracin y


sustentabilidad se dan a partir de la expedicin de la Ley de
Planeacin el 5 de enero de 1983, que estableci que la planeacin
deber llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeo de
la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

sustentable del pas y deber tender a la consecucin de los fines


y objetivos polticos, sociales, culturales y econmicos
contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos (Ley de Planeacin, 1983:11).

En la Ley Federal de Proteccin al Ambiente de 1982 se hace


referencia por primera vez al concepto de ordenamiento ecolgico y
posteriormente en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y
Proteccin al Ambiente de 1988 y modificada en 1996, se le define
como el instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular
o inducir el uso del suelo y las actividades productivas con el
fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y
el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. En este
marco, la entonces Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
(SEDUE) public el Manual de Ordenamiento Ecolgico del
Territorio, que constituy el primer esfuerzo de elaboracin de
una metodologa para la elaboracin de este tipo de estudios.

Siguiendo esta lgica, entre los aos 1999 y 2000, se crea el


Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial conformado
por SEDESOL, INEGI, SEMARNAT y CONAPO, con el propsito de
articular las polticas sectoriales en materia del ordenamiento
ecolgico. En el seno de este grupo se establece una definicin
del ordenamiento territorial:

estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la


adecuada articulacin funcional y espacial de las polticas
sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin
y aprovechamiento del territorio.

Sin embargo no se logra consolidar la idea de un solo instrumento


de planeacin del territorio por lo que hasta la fecha persisten
dos instrumentos de este tipo: el Ordenamiento Territorial y
Ordenamiento Ecolgico.

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Ms recientemente, ya en siglo XXI, se publica el Programa


Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial 2001-
2006, que estableci como objetivo general maximizar la
eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin
social y cultural y como principios de actuacin institucional 1)
la orientacin espacial del territorio; 2) la organizacin de
territorios de actuacin; 3) la planificacin y prospectiva del
territorio y; 4) la aplicacin del Fondo de Ordenacin del
Territorio, aunque al final tuvo una orientacin ms hacia la
planeacin urbana. Entre los aos 2007 y 2012 destaca el hecho de
que, aunque se realizaron algunas acciones, no se present ningn
programa sectorial en la materia.

La creacin de la Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y


Urbano (SEDATU) en el 2013, responde a la necesidad del Gobierno
de crear nuevos mecanismos de planeacin del territorio, cuyo
objetivo fundamental es el de lograr un Mxico Incluyente a
partir de un aprovechamiento sustentable y equitativo del
territorio nacional y sus recursos; lograr un ordenamiento
sustentable del territorio y su ptimo aprovechamiento; distribuir
de manera equilibrada a la poblacin, alcanzar un crecimiento de
las ciudades y zonas metropolitanas consistente y con visin de
futuro; transitar hacia un modelo de desarrollo urbano incluyente
y sustentable; y hacer realidad el derecho de todos los mexicanos
a una vivienda digna y cercana a los servicios y equipamientos
urbanos. (DOF, 2013:3b).

El proceso para lograr una planeacin territorial integral y que


responda a las necesidades de desarrollo econmico y social de la
poblacin ha sido largo, en los dos siglos de vida independiente
de nuestro pas, se han buscado los mecanismos para lograr obtener
un mejor territorio, mejor aprovechado y mejor organizado. Para
ello, se han llevado a cabo acciones diversas como la promulgacin

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

de leyes y de reglamentos, la elaboracin de estudios para lograr


instrumentos de planeacin que puedan tener el impacto necesario
para adecuar de forma razonable y sustentable el territorio del
pas en beneficio de sus pobladores.

Sin embargo, la realidad muestra que las disparidades regionales y


sociales persisten. El potencial de las diferentes regiones del
pas es relevante pero no ha sido valorado de manera suficiente,
contina la alta concentracin de la poblacin y la industria en
las grandes ciudades y alta dispersin de pequeos asentamientos
rurales, y en general las condiciones de vida de la poblacin no
han mejorado en muchas zonas del pas. An no se ha logrado
disponer de la infraestructura normativa y orgnica que facilite
la regulacin integral (sistemtica, articulada y uniforme) de las
atribuciones, funciones y responsabilidades de las autoridades
pblicas interesadas en la planeacin territorial y del desarrollo
econmico y social; la leyes y normas la mayora de las veces lo
hacen en forma aislada e incidental, lo cual dificulta y limita el
ejercicio de acciones pblicas en la materia. (Ramrez y Ramrez,
2005: s/p).

La Reubicacin de la Poblacin en Mxico

Las primeras reubicaciones que se llevaron a cabo en el pas


fueron durante el virreinato. Durante esa poca se presenta un
proceso de reubicacin de la poblacin indgena llamado Programa
de congregaciones o Programa de reducciones, en donde, el lugar de
trabajo funge como factor principal para que los indios tuviesen
la necesidad de juntarse, de asentarse en nuevos lugares y en el

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Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

cual el papel de los frailes tuvo gran importancia, ya que


actuaban como promotores.7

Ya en el siglo XX las reubicaciones se realizaron como


consecuencia de la construccin de presas en el pas que oblig a
reasentar a las poblaciones del entorno, sobre todo comunidades
indgenas o de pescadores asentados en las orillas de los
embalses. En el documento denominado El caso de la Presa
Hidroelctrica de Zimapn, se menciona que hasta el ltimo tercio
del siglo pasado, la cuestin ambiental no constituy una
preocupacin fundamental en la construccin de tales obras y en
consecuencia, la poltica energtica se centr en la explotacin
intensiva de los recursos hdricos sin incorporar los aspectos
sociales y ambientales en su planeacin.

En la poca moderna las reubicaciones de asentamientos humanos han


tenido un papel principalmente incluyente en las fases de
recuperacin de desastres. Al respecto, en el documento
Diagnstico de Peligros e Identificacin de Riesgos de Desastres
en Mxico, del Centro Nacional de Prevencin de Desastres
(CENAPRED), se precisa que la ocurrencia de un desastre implica
la conjuncin de dos factores: un fenmeno, natural o antrpico,
externo que alcanza proporciones extraordinarias, y ciertos
asentamientos humanos y sistemas fsicos expuestos a la accin de
dicho fenmeno. As, un gran terremoto no constituye un desastre
de por s. Si se produce en una zona deshabitada, los movimientos
del terreno que genera no afectarn asentamientos humanos y no
producirn un desastre.

7
Jess Manuel Macas M. Investigacin evaluativa de reubicaciones humanas por desastres en Mxico
(Mxico: CIESAS, 2009 ), 23.

18
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Para la atencin de desastres se crea el Sistema Nacional de


Proteccin Civil y su operacin es asumida a travs de programas
emergentes derivados de las acciones consignadas en el anexo VII
de las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres Naturales
(FONDEN) y considerados de la misma forma en el Manual para la
Instrumentacin de Programas Emergentes de Vivienda con recursos
del FONDEN.8

Aunado a este tipo de reubicaciones, a partir de 2014 el Programa


REPZOR apoya en la elaboracin de estudios para reubicaciones con
un enfoque preventivo que eviten prdidas econmicas, pero sobre
todo humanas.

La diferencia bsica entre las reubicaciones del FONDEN y aquellas


en las que apoya el Programa REPZOR es que las primeras aplican
despus de un desastre natural y como una estrategia correctiva,
mientras que las segundas aplican antes del desastre y como una
estrategia de carcter preventivo.

Contexto Internacional

En Europa la poltica moderna de planeacin territorial nace


posterior a la Segunda Guerra Mundial con el fin de iniciar la
reconstruccin social y econmica de los territorios nacionales,
luego de los estragos causados por dicha conflagracin.

ngel Massiris Cabeza seala al respecto que, los pases europeos


manejan sus polticas de planeacin a partir del ordenamiento
territorial dentro de un contexto tanto interno (nacional) como

8
Jess Manuel Macas M. Investigacin evaluativa de reubicaciones humanas por desastres en Mxico
(Mxico: CIESAS, 2009), 25.

19
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

externo (internacional). De este modo, definen su papel en la


organizacin y funcionamiento del espacio europeo y los escenarios
de uso y ocupacin de su territorio interno, a diversas escalas
jerarquizadas.9

Precisa que el ordenamiento territorial europeo es guiado por la


Carta Europea de Ordenacin del Territorio, suscrita por todos los
pases de la Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia
de Ministros Responsables de la Ordenacin del Territorio. En
donde se define al Ordenamiento Territorial como:

La expresin espacial de las polticas econmica, social,


cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Disciplina
cientfica, tcnica administrativa y accin poltica, concebida
como prctica interdisciplinaria y global para lograr el
desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica
del espacio.

Dicho concepto, explica, se reproduce en todos los pases europeos


adaptado a las condiciones y objetivos especficos de sus
polticas nacionales.

En Latinoamrica las primeras contribuciones a la planeacin


territorial se desarrollaron bajo el influjo de la experiencia de
la Tennessee Valley Authority (TVA) de los Estados Unidos de
Amrica. Aunque ya para inicios de la dcada de los setenta, con
el auge de la planificacin, los principales instrumentos que
surgieron fueron la regionalizacin para el uso econmico nacional
del territorio; los polos de crecimiento; las estrategias de
integracin econmicoespacial; las corporaciones de desarrollo

9
Massiris Cabeza, ngel. Ordenamiento territorial: experiencias internacionales y
desarrollos conceptuales y legales realizados en Colombia, pg. 3.

20
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

regional y los programas de desarrollo rural integrado DRI, que


contaban con el apoyo del Banco Mundial. (Muoz, 2007).

A partir de 1989, la idea de planeacin en Latinoamrica se


intent construir como resultado del inters de la regin por
definir una posicin global sobre el problema del medio ambiente y
el desarrollo. Dentro de este contexto, con el auspicio del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), se conform una Comisin
encargada de elaborar dicha posicin, conformada por
representantes de Costa Rica, Mxico, Ecuador, Colombia,
Guatemala, Brasil, Venezuela, Per, Guyana y Argentina (Massiris,
2004).

El documento final de esta Comisin de trabajo se present en 1990


bajo el ttulo de "Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio
Ambiente", en el cual se hace un diagnstico de la realidad
latinoamericana y se proponen las bases para la construccin de la
estrategia de desarrollo sustentable de los pases
latinoamericanos. Dichas bases la constituyen siete grandes lneas
maestras, de las cuales la tercera haca referencia al
ordenamiento del territorio. (BID, PNUD, 1991).

Posteriormente, en la Conferencia Regional Amrica Latina y el


Caribe, preparatoria del perodo extraordinario de sesiones de la
Asamblea General de la ONU para realizar un examen y una
evaluacin general de la aplicacin del Programa de Hbitat,
surgi la necesidad de renovar los compromisos asumidos en el Plan
de Accin Regional, teniendo en cuenta los nuevos desafos del
escenario regional, entre ellos, el de la planeacin territorial
(CEPAL-PNUMA, 2001). Algunos de los acuerdos derivados de ese
documento son los siguientes:

21
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Complementar los nuevos tratados subregionales de desarrollo


econmico con polticas de ordenamiento territorial que logren
un desarrollo equilibrado del espacio regional. Del mismo modo,
a travs de una gestin territorial eficiente, configurar
sistemas de ciudades competitivas, que junto con ofrecer
oportunidades de progreso econmico a la regin brinden una
adecuada habitabilidad y sostenibilidad ambiental.
Integrar las polticas de vivienda, de equipamiento social, de
servicios bsicos de preservacin, recuperacin del patrimonio
cultural, histrico y arquitectnico con las estrategias de
desarrollo y ordenamiento territorial, urbano y con los planes
nacionales de desarrollo para as estimular el surgimiento de
nuevas actividades productivas, potenciar la formacin de
capital humano, el fortalecimiento de la identidad ciudadana y
propiciar un apoyo efectivo al desarrollo de regiones y
localidades con un sentido de economa al aprovechar la ciudad
ya edificada.
Adoptar mecanismos de gestin y ordenamiento territorial para
la proteccin y reconstitucin de los sistemas biofsicos
compartidos por ms de un pas de la regin, mediante acciones
coordinadas que faciliten el manejo integral del medio ambiente
y los recursos naturales (cuencas hidrogrficas, bordes
costeros, zonas montaosas).
Administrar en forma integrada el ordenamiento del territorio,
el desarrollo urbano y la vivienda de modo que en las polticas
correspondientes a cada nivel se consideren los costos y
beneficios que su aplicacin implicar para los dems sectores,
y la influencia que ejercern las decisiones adoptadas en la
eficiencia del conjunto.

Los resultados han sido variables, con avances importantes de


integracin de polticas pblicas en Europa, mientras que en
Amrica Latina prevalece una tendencia hacia la sectorizacin
de acciones. A continuacin se presentan experiencias de

22
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

planeacin en algunos pases, la poltica implementada, sus


planteamientos y sus consecuencias.

23
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Experiencia de Poltica Pblica de Planeacin Territorial en el mbito Internacional


Pas o Poltica
Planteamiento Caracterizacin Pretensin Consecuencias
Regin Implementada
* Desplazamientos del campo a la
Modelo econmico ciudad, dejan de ser rurales y pasan
Planificacin del de * Oportunidades a ser urbanos.
* Localizacin en
uso de suelo industrializacin laborales y mejores * Crecimiento urbano sin la
centros urbanos.
urbano por sustitucin servicios. existencia de normas regulatorias
de importaciones que ordenen dicho crecimiento
* Crecimiento desordenado.
* Eficiencia fiscal.
* Mejora en la
asignacin de recursos
Amrica fiscales. * Se da la transferencia de
Latina y * Realizacin de competencias y funciones de la
* La
Colombia programas sociales y Nacin a los municipios.
descentralizacin
provisin de los * No puede haber descentralizacin
poltica.
Productividad y servicios pblicos. efectiva y seria sin autonoma, es
* La
competitividad en * Acercamiento del decir, sin una capacidad poltica y
Descentralizacin descentralizacin
la economa del gobierno a los econmica de los poderes locales
administrativa.
mercado ciudadanos. para tomar sus decisiones.
*La
* Autonoma. * No existe autonoma por parte de
descentralizacin
* Democratizacin de nuestras entidades territoriales,
fiscal.
los poderes locales y por lo cual no hay una verdadera
regionales. descentralizacin territorial.
* Control social.
* Transparencia en la
gestin pblica.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de ngel Massiris Cabeza, Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial Realidad y
desafos, Procesos de ordenamiento en Amrica Latina y Colombia, Bogot, Primera Edicin, 2012, pginas 13-18.

24
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Experiencia de Poltica Pblica de Planeacin Territorial en el mbito Internacional


Pas o Poltica
Planteamiento Caracterizacin Pretensin Consecuencias
Regin Implementada
* Competitividad de un
territorio.
* Neo-regionales.
* Regionalismo
abierto, el cual se
hace bajo los
preceptos
* Buscar el
neoliberales, a partir
crecimiento de
de integraciones
las condiciones * Surge el concepto de capital
territoriales o
materiales del natural, bajo la cual la naturaleza
regionalizaciones de
territorio, se vuelve capital.
polticas
expresables en * El ser humano se vuelve capital y
transversales.
Amrica Modelo de mejores se concibe como un recurso ms del
Desarrollo * Regiones virtuales
Latina y economa de infraestructuras territorio que hay que explotar para
Territorial integradas a partir de
Colombia mercado y mejores obtener el mayor beneficio al menor
acuerdos entre
condiciones de costo posible.
empresas.
produccin para * Pauperiza la condicin humana.
* Regiones
una mayor * La cultura y los valores se ven
transfronterizas.
productividad y desde la perspectiva mercantil.
* Regiones urbanas.
competitividad
* Ciudad regin.
territorial.
* Regiones
estratgicas.
* Regiones
competitivas.
Todas ligadas a una
visin econmica de lo
territorial.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de ngel Massiris Cabeza, Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial Realidad y
desafos, Procesos de ordenamiento en Amrica Latina y Colombia, Bogot, Primera Edicin, 2012, pginas 18-19.

25
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Experiencia de Poltica Pblica de Planeacin Territorial en el mbito Internacional


Poltica
Pas Planteamiento Caracterizacin Pretensin Consecuencias
Implementada
* Existe dificultad por ser una
* El ordenamiento se planificacin cortoplacista, no va
expresa en modelo ms all de los periodos de
territorial de largo gobierno, y el que sigue trata de
* Se centra en lo
plazo el cual se minimizar o evitar an los asuntos
econmico y
pretende alcanzar exitosos de su antecesor para no
desconoce o
mediante estrategias darle propaganda al anterior, sino
ignora la
Proceso tcnico, las cuales se actuar que todo se concentre en lo que l
dimensin
poltico sobre la realidad para hace.
territorial y
administrativo, evolucionar hacia * Debilidad normativa radica en el
ambiental del
para configurar dicho modelo. hecho de que no existen leyes
mismo.
en el largo * Son polticas para especficas sobre ordenamiento, sino
* Es planificado
plazo una construir espacios, que este es manejado sobre leyes
y se expresa a
organizacin del formas de vida, de ambientales, leyes de
travs de un plan
uso, la ocupacin y de uso de descentralizacin y otro tipo de
Amrica y con
Ordenamiento ocupacin y la los territorios a leyes sectoriales.
Latina y procedimientos e
Territorial transformacin largo plazo. * Desarticulacin entre las
Colombia instrumentos que
del territorio * Interaccin entre polticas territoriales y
maneja la
acorde con las campo y ciudad, se sectoriales y entre el desarrollo
planificacin.
potencialidades debe considerar de socioeconmico, ambiental y
* Es
y limitaciones manera integral el territorial.
multiescalaridad
biofsicas, impacto de la economa * Visin sectorial sobre la
resulta de la
socioeconmicas, sobre los territorios, territorial y de las decisiones
comprensin de lo
polticas e las percepciones de la nacionales sobre las regionales y
territorial desde
institucionales. poblacin, la locales.
escalas
espacialidad de las * Inconsistencia en la gestin
distintas,
infraestructuras y las territorial.
jerarquizadas y
potencialidades y * Cambios no regulados en el uso del
en interaccin.
limitaciones que suelo, actividades productivas
ofrece el medio ambientales insostenibles, acelerado
ambiente. crecimiento demogrfico,
concentracin de la poblacin en

26
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

ciudades, urbanizacin intensa en


asentamientos no planificados.
* Un modelo de ordenamiento
territorial desarticulado del modelo
econmico.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de ngel Massiris Cabeza, Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial Realidad y
desafos, Procesos de ordenamiento en Amrica Latina y Colombia, Bogot, Primera Edicin, 2012, pginas 19-30.

Experiencia de Poltica Pblica de Planeacin Territorial en el mbito Internacional


Poltica
Pas Planteamiento Caracterizacin Pretensin Consecuencias
Implementada

27
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

* Alto grado de centralismo, siendo


el Reino Unido un Estado sin
regiones poltico-administrativas y
cuyo Ministerio del Medio Ambiente
tiene competencia tanto en el OT en
el nivel subregional, como en el
planteamiento urbanstico municipal.
* Concepto de planificacin regional
por parte del gobierno central, en
* Se caracteriza
el sentido de una poltica econmica
por ser unitario
regional destinada a la correccin
con alto grado de
* Abocar de los desequilibrios econmicos
centralismo.
cuestiones interregionales.
* No hay regiones
econmicas del * Una estrecha relacin entre las
con gobiernos y
desarrollo * Superar los polticas del OT y el medio
parlamentos
regional. desequilibrios ambiente, que se manifiesta en el
propios y dotados
Poltica * Partir de un econmicos entre la creciente peso de los temas
de autonoma
Reino Unido Econmica enfoque de regin ms medioambientales en los contenidos
administrativa.
Regional ciudad jardn, desarrollada del de los planes territoriales y
* El poder
encaminado a sureste y las regiones urbansticos.
poltico y
mejorar las perifricas * La exclusin en la legislacin del
estatal reside en
condiciones de control del sistema de planificacin
el gobierno
vida en las territorial sobre el desarrollo de
central y en la
ciudades. la agricultura y el sector forestal.
cmara baja del
* Poltica econmica de corte
Parlamento en
neoliberal de los gobiernos
Londres.
conservadores, una poltica regional
mnima, caracterizada por el
desmantelamiento de las estructuras
organizativas de planificacin
regional y por el recorte de las
ayudas financieras estatales para
los instrumentos de poltica
econmica regional y los programas y
proyectos de desarrollo urbanstico.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Javier Delgadillo Macas, Experiencias internacionales relevantes de ordenamiento territorial,
Poltica Territorial en Mxico Hacia un Modelo de Desarrollo Basado en el Territorio, Mxico, Primera Edicin, 2008, pginas 247-249.

Experiencia de Poltica Pblica de Planeacin Territorial en el mbito Internacional

28
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Poltica
Pas Planteamiento Caracterizacin Pretensin Consecuencias
Implementada
* Las Regiones
francesas no * El desarrollo de infraestructura y
gozan de una telecomunicaciones.
* La participacin en
autonoma * Una poltica equilibrada de las
la elaboracin del
poltica que les actividades en el territorio
plan nacional
permita aprobar mediante acciones encaminadas a
econmico y social.
leyes, solo mejorar la oferta respecto a dos
* La elaboracin,
cuentan con factores clave, la accesibilidad y
adopcin y ejecucin
competencia la capacidad de atraccin y una
del plan regional de
administrativa. poltica de solidaridad en materia
desarrollo econmico y
* Se centra en * Cada regin de reconversin industrial, en favor
social. La concesin
el desarrollo francesa est de las reas afectadas por el
de diferentes tipos de
econmico. dotada de rganos declive industrial y por una
Poltica de ayudas al desarrollo
* En la propios, como poltica de solidaridad para la
Francia Desarrollo regional.
planificacin rgano consultivo promocin de actividades econmicas
Regional * La firma de
de hay en cada en el medio rural.
contratos de ciudades
infraestructura regin un Comit * Las regiones no solo participan en
medias y de contratos
y equipamiento Econmico y la elaboracin y aplicacin del plan
de comarca, y la
Social que nacional, sino que tambin pueden
posibilidad de
intervienen en el elaborar planes regionales propios.
participar, a peticin
proceso de * Para la coordinacin entre el Plan
propia, en la
planificacin, nacional y el regional se utiliza el
elaboracin de planes
pero no cuentan plan contractual: celebran entre el
o esquemas directores
en el nivel Estado y las regiones, los llamados
y planes de ocupacin
nacional, con un contratos de plan, los cuales
del suelo.
rgano especfico constituyen una herramienta para las
de representacin polticas del OT.
y participacin.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Torres Felipe. Experiencias internacionales relevantes de ordenamiento territorial, En
Delgadillo, J. (Coomp.)
Poltica Territorial en Mxico Hacia un Modelo de Desarrollo Basado en el Territorio, Mxico, Primera Edicin, Mxico 2008, pginas 250-252

29
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

1.2.4. rbol de problemas


Derivado de la situacin que prevalece respecto a la ocupacin del
territorio y de acuerdo con lo presentado anteriormente se elabor
el siguiente rbol de Problemas.

EFECTOS

Sobreexplotacin
Descoordinacin
Marginacin Polarizacin de los recursos Impacto ambiental
institucional
naturales

Vulnerabilidad por
Degradacin del Demanda de factores naturales y Violaciones a la
Pobreza antrpicos norma
ambiente servicios

Ocupacin desordenada del territorio

Falta de planeacin
Concentracin de la Crecimiento
Migracin de zonas Modificacin del en materia de
actividad econmica acelerado de la
rurales a urbanas uso de suelo ordenacin del
en el centro poblacin territorio

Crecimiento de la Desequilibrios Crecimiento de Asentamientos


asentamientos irregulares y/o en Debilidad normativa
mancha urbana regionales
humanos zonas de riesgo

CAUSAS
Fuente: Elaboracin propia.

1.3. Objetivos

1.3.1. rbol de objetivos.


El objetivo general del REPZOR es contribuir al ordenamiento
territorial como eje articulador de la planeacin, que oriente el
uso ptimo del territorio en funcin de la vocacin y
potencialidad, que impulse el desarrollo sustentable de las
actividades econmicas para generar riqueza y elevar la calidad de
vida de la poblacin.

30
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Para ello, con el REPZOR se busca llevar a cabo, en coordinacin


con las entidades federativas, la elaboracin e instrumentacin de
Programas de Ordenamiento Territorial para el aprovechamiento de
la vocacin y el potencial productivo del territorio de las
entidades federativas y definir y elaborar estudios y proyectos
integrales de viabilidad costo - beneficio para la reubicacin de
poblacin en zonas de riesgo, para brindar seguridad jurdica y
social a la poblacin.

En este sentido el rbol de objetivos es el instrumento grfico


que permite identificar los medios y los fines que se buscan a
travs de los objetivos planteados.

FINES

Aprovechamiento
Desarrollo Preservacin de la Uso ptimo del
Inclusin social sustentable de los
Sustentable biodiversidad territorio
recursos naturales

Mejoramiento de la Control y disuasin


calidad y la Elevar la calidad de Infraestructura Reducir riesgos
de la ocupacin
conservacin del vida de la poblacin adecuada para la poblacin
desordenada
hbitat

Ordenacin del territorio

Ocupacin del Diversificacin de la


territorio con base actividad econmica Programas de
Regulacin del uso
en las con los recursos y Planificacin Ordenamiento
de suelo
potencialidades de capacidades de Territorial
cada lugar cada lugar

Estudios de
Asentamientos en Regularizacin de viabilidad costo
Impulsar polos de Actualizacin del
zonas aptas para asentamientos beneficio para la
desarrollo marco legal
ello humanos reubicacin de
poblacin

MEDIOS
Fuente: Elaboracin propia.

31
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

1.3.2. Determinacin y justificacin de los objetivos de la


intervencin.
Para el programa REPZOR se delimitaron dos objetivos especficos,
los cuales se encuentran debidamente alineados con lo que
establecen el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y el Programa
Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2014-2018 de
la siguiente manera:

OBJETIVO ESPECFICO ALINEACIN


I) Llevar a cabo, en PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018
coordinacin con las Meta Nacional 2. Mxico Incluyente
entidades federativas, la Objetivo 2.5
elaboracin e Proveer un entorno adecuado para el desarrollo
instrumentacin de Programas de una vida diga.
de Ordenamiento Territorial Estrategia 2.5.3
para el aprovechamiento de Lograr una mayor y mejor coordinacin
la vocacin y el potencial interinstitucional que garantice la concurrencia
productivo del territorio de y corresponsabilidad de los tres rdenes de
las entidades federativas. gobierno, para el ordenamiento sustentable del
territorio, as como para el impulso al
desarrollo regional, urbano, metropolitano y de
vivienda.

PROGRAMA SECTORIAL DE DESARROLLO AGRARIO,


TERRITORIAL Y URBANO 2014 2018
Objetivo 1
Promover el ordenamiento territorial como eje
articulador de la planeacin que oriente el uso
ptimo del territorio, impulse el desarrollo
sustentable de las actividades econmicas, y
eleve la calidad de vida de la poblacin.
Estrategia 1.1
Llevar a cabo la coordinacin interinstitucional
de los tres rdenes de gobierno.
II) Definir y elaborar PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018
estudios y proyectos Estrategia Enfoque Transversal
integrales de viabilidad y I. Democracia Productiva
de costo-beneficio para la Estrategia 4.4.1
reubicacin de poblacin en Implementar una poltica integral de desarrollo
zonas de riesgos, para que vincule la sustentabilidad ambiental con
brindar seguridad jurdica y costos y beneficios para la sociedad.
social a la poblacin.
PROGRAMA SECTORIAL DE DESARROLLO AGRARIO,
TERRITORIAL Y URBANO 2014 2018
Objetivo 2
Incentivar el crecimiento ordenado de los
asentamientos urbanos, los centros de poblacin
y las zonas metropolitanas.
Fuente: Elaboracin propia.

32
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Como se muestra en el cuadro, el primer objetivo especfico del


REPZOR promueve mecanismos de coordinacin con las entidades
federativas tendentes a la planeacin y ocupacin ordenada del
territorio mediante el otorgamiento de recursos econmicos y
acompaamiento tcnico para el diseo de programas que les
permitan instrumentar sus acciones de forma focalizada.

El segundo objetivo especfico, contribuye con los documentos


rectores en materia de ordenamiento territorial, al propiciar el
diseo y financiar parte de las investigaciones sobre municipios,
localidades o zonas que son propicias para detonar el desarrollo
sustentable, o bien para reubicar a ciertos grupos de personas en
beneficio de la poblacin, que mejore los entornos urbanos y
mejore la calidad de vida de las familias involucradas.

En el contexto internacional, cabe precisar su vinculacin con los


denominados Objetivos del Milenio10, establecidos por la
Organizacin de las Naciones Unidas.

OBJETIVO ESPECFICO OBJETIVO DEL MILENIO


I) Llevar a cabo, en coordinacin con 7. Garantizar la sostenibilidad del
las entidades federativas, la medio ambiente
elaboracin e instrumentacin de
Programas de Ordenamiento Territorial META 7.A.
para el aprovechamiento de la vocacin Incorporar los principios del
y el potencial productivo del desarrollo sostenible en las
territorio de las entidades polticas y los programas nacionales
federativas. e invertir la prdida de recursos del
medio ambiente.

10
Objetivo 1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Objetivo 2 Lograr la enseanza primaria universal
Objetivo 3 Promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer
Objetivo 4 Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos
Objetivo 5 Mejorar la salud materna
Objetivo 6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Objetivo 8 Fomentar una alianza mundial para el desarrollo.

33
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

OBJETIVO ESPECFICO OBJETIVO DEL MILENIO

II) Definir y elaborar estudios y 7. Garantizar la sostenibilidad del


proyectos integrales de viabilidad y de medio ambiente
costo-beneficio para la reubicacin de
poblacin en zonas de riesgos, para META 7.D.
brindar seguridad jurdica y social a Haber mejorado considerablemente,
la poblacin. para el ao 2020, la vida de por lo
menos 100 millones de habitantes de
tugurios.

Fuente: Elaboracin propia.

De los ocho objetivos planteados por la Organizacin de las


Naciones Unidas como de Desarrollo del Milenio, el sptimo es el
que da cabida a los objetivos del Programa REPZOR y se alinea
especficamente con la Meta 7.A Incorporar los principios del
desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales
e invertir la prdida de recursos del medio ambiente y la Meta
7.D. Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida
de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios,
entendiendo por estos, aquellas poblaciones que viven en
asentamientos precarios, que carecen de servicios o se encuentran
bajo condiciones de vulnerabilidad.

El primer objetivo del programa REPZOR, sobre impulsar el


ordenamiento territorial ordenado y sustentable, se alinea con la
Meta 7.A., al fomentar que la ocupacin y ordenacin del
territorio se lleve a cabo cuidando el desarrollo sustentable del
medio ambiente, de modo que no se ponga en peligro la continuidad
de los ecosistemas y se tomen en cuenta las potencialidades y
limitaciones de cada lugar, buscando la mejora de la calidad de
vida de la poblacin.

Mientras que, el segundo objetivo del REPZOR se alinea con la Meta


7.D., porque al propiciar y financiar la elaboracin de estudios y
proyectos de viabilidad costo beneficio para la reubicacin de la
poblacin en zonas de riesgo, contribuye con la meta internacional

34
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

en el sentido de mejorar la vida de los habitantes de tugurios,


que de acuerdo con el Informe 2013 de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, en el ao 2010 Mxico contaba con una proporcin de
14 por ciento de su poblacin urbana que viva en los denominados
tugurios, es decir, 12,267,150 personas, tomando como referencia
las cifras del Censo de Poblacin y Vivienda 2010 del Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).

1.4. Cobertura
La cobertura del Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas de
Riesgos (REPZOR) es nacional, cuyo universo de actuacin son las
32 entidades federativas.

1.4.1. Identificacin y caracterizacin de la poblacin potencial.


De acuerdo con los fines del programa REPZOR, la poblacin
potencial son aquellas entidades federativas que requieren de una
planeacin ordenada del territorio, o bien aquellas regiones,
municipios localidades o zonas en las que habitan comunidades o
grupos asentados en zonas de riesgo, priorizando en ambos casos,
aquellas con una mayor problemtica o en las que se pueda
beneficiar a un mayor nmero de poblacin.

Es importante precisar que las lneas de accin que impulsa el


programa REPZOR, son para orientar la planeacin mediante la
construccin de documentos que se materialicen en acciones
concretas de desarrollo y ordenamiento territorial, cuya ejecucin
y responsabilidad recae en las propias entidades federativas.

En este contexto, el impacto directo de las poblaciones lo


realizan las autoridades de las entidades federativas al concretar
las acciones de sus programas de ordenamiento territorial o de
reubicacin de poblacin en zonas de riesgo.

35
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Por ello, aunque el objetivo es el mismo, el marco de accin y las


metas son diferentes. Por un lado la Federacin, a travs de la
Direccin General de Ordenamiento Territorial y Atencin a Zonas
de Riesgo, pretende detonar el diseo y elaboracin de documentos
rectores, mientras que, las entidades federativas deben
seleccionar y ejecutar los proyectos que impacten directamente a
las poblaciones que ocupan su territorio y que presentan problemas
de esta ndole.

El desarrollo y cantidad de programas y/o estudios factibles de


apoyar estar en relacin al nmero de solicitudes y sobre todo al
presupuesto asignado al programa por ejercicio fiscal, del que se
deriva el establecimiento de metas y el calendario de actividades
para el ao.

En el 2014 se pretende realizar al menos una actividad en cada


entidad federativa, ya sea Programa de Ordenamiento Territorial o
Estudio y proyecto de viabilidad costo-beneficio para la
reubicacin de la poblacin en zonas de riesgo.

1.4.2. Identificacin y caracterizacin de la poblacin objetivo.


La finalidad del Programa REPZOR es impulsar el ordenamiento
territorial en el pas, en concordancia con lo que establece el
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y sus lneas de accin se
enfocan en la aportacin de recursos y asesora tcnica para el
diseo y construccin de documentos de planeacin territorial en
las entidades federativas que detonen en estrategias para
transformar o mejorar las condiciones de vida de la poblacin

En este sentido, el Programa REPZOR est dirigido a los estados


del pas, los cuales deben presentar propuestas sobre proyectos de
programas de ordenamiento territorial y/o estudios y proyectos de
viabilidad costo beneficio para la reubicacin de poblaciones en
zonas de riesgo, que las pueda hacer acreedoras a un apoyo

36
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

econmico para su elaboracin mediante una aportacin federal


destinada para ese fin. Sin embargo, el programa puede apoyar
tambin a regiones, municipios o zonas que requieren de un
documento de ordenamiento territorial, o bien de un estudio para
la reubicacin de poblaciones en zonas de riesgo.

1. En este contexto, la poblacin objetivo son las 32 entidades


federativas, independientemente de la cantidad de poblacin
que se beneficie una vez que los programas o estudios
autorizados y susceptibles de recibir aportaciones de la
federacin, sean ejecutados por las entidades federativas.

1.4.3. Cuantificacin de la poblacin objetivo.


Partiendo de que la poblacin objetivo son las entidades
federativas, la cuantificacin debe hacerse en funcin del
porcentaje de entidades federativas que desarrollen o actualicen
sus Programas Estatales de Ordenamiento Territorial, o bien
elaboren estudios de viabilidad costo beneficio para la
reubicacin de la poblacin que habita en zonas de riesgo.

Tal como lo establece el primer indicador estratgico


correspondiente al Objetivo 1 del Programa Sectorial de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018, se debe medir el
porcentaje de entidades federativas que cuentan con recursos para
elaborar sus programas de ordenamiento territorial o estudios para
la reubicacin de la poblacin en zonas de riesgo.

Al tratarse de un programa de reciente creacin, no se tiene


informacin base o resultados de aos previos, sin embargo, en el
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
2014-2018 se estim que para el 2018 el 90 por ciento de las
entidades federativas debe haber instrumentado acciones de
ordenamiento territorial, es decir, que hayan puesto en marcha las

37
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

estrategias derivadas de los programas o estudios realizados con


aportaciones de la federacin.

1.4.4. Frecuencia de actualizacin de la poblacin potencial y


objetivo
De acuerdo con el Programa Anual de Trabajo del Programa REPZOR
para el 2014, se debe hacer un reporte trimestral de las
actividades desarrolladas, en el que se muestren los avances
alcanzados, indicando el nmero de entidades federativas que hayan
presentado solicitudes para la elaboracin y/o actualizacin de
proyectos, as como el nmero de proyectos con un dictamen tcnico
aprobado y el nmero de documentos concluidos.

Cabe sealar que de acuerdo con el calendario de actividades el


primer reporte de avances se entregara a partir del segundo
semestre del ao, en virtud de que durante el primero, las
delegaciones de la SEDATU llevan a cabo conjuntamente con las
entidades federativas la eleccin de los proyectos sujetos a
diseo y obtencin de recursos.

Adems e independientemente de los reportes trimestrales, se


considera prudente presentar un informe consolidado al finalizar
el ao, una vez concluidos y cerrados los proyectos autorizados
para ese ao fiscal, a fin de realizar la evaluacin
correspondiente de los logros del programa y realizar, en su caso,
las modificaciones para el siguiente ejercicio fiscal.

1.5. Diseo de la intervencin

1.5.1. Tipo de Intervencin.


El mecanismo de intervencin es a travs de las Reglas de
Operacin para el Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas de
Riesgos, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de

38
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

diciembre de 2013, tal como se establece en el artculo 77 de la


Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria11.

Cabe destacar que el subsidio o recurso econmico que se brinda


mediante este programa, es en coparticipacin con las entidades
federativas, quienes deben aportar un porcentaje del costo total
de los productos, y contar con un Consejo Estatal de Ordenamiento
Territorial, o instancia similar, instalado y en operacin, para
que puedan ser sujetas del apoyo econmico.

En dichas Reglas de Operacin se definen criterios y requisitos de


elegibilidad, montos y tipos de proyectos, mecnica operativa,
instituciones participantes, atribuciones y responsabilidades, as
como indicadores para seguimiento, evaluacin y auditoria.

1.5.2. Etapas de la intervencin.


En la mecnica operativa del programa REPZOR participan
bsicamente cinco instancias; 1) las entidades federativas como
instancias Ejecutoras de los proyectos y/o acciones; 2) las
Delegaciones de la SEDATU adscritas a cada entidad federativa y el
Distrito Federal como instancias Auxiliares; 3) la Direccin
General de Ordenamiento Territorial y Atencin a Zonas de Riesgo
como Unidad Responsable Coordinadora (URP); 4) el Comit de
Validacin Central como instancia Normativa y; 5) la Direccin
General de Programacin y Presupuestacin como instancia
Transferente de los recursos.

11
Artculo 77. Con el objeto de cumplir lo previsto en el segundo prrafo del artculo 1 de
esta Ley, se sealarn en el Presupuesto de Egresos los programas a travs de los cuales se
otorguen subsidios y aquellos programas que debern sujetarse a reglas de operacin. La
Cmara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, podr sealar los programas, a travs de
los cuales se otorguen subsidios, que debern sujetarse a reglas de operacin con el objeto
de asegurar que la aplicacin de los recursos pblicos se realice con eficiencia, eficacia,
economa, honradez y transparencia. Asimismo, se sealarn en el Presupuesto de Egresos los
criterios generales a los cuales se sujetarn las reglas de operacin de los programas.

39
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

El programa REPZOR consta de cinco etapas de intervencin para la


construccin de proyectos y acciones: En la primera etapa
(Presentacin de proyectos y acciones) las entidades federativas
realizan la seleccin de proyectos susceptibles a desarrollar y se
los envan a las Delegaciones de la SEDATU junto con el oficio de
intencin de ser partcipes del programa y con la documentacin
requerida para su aprobacin.

En la segunda etapa (Autorizacin) tanto la Delegacin de la


SEDATU como la URP validan tcnica y normativamente la informacin
integrada por las entidades federativas de cada proyecto para
presentarlo al Comit de Validacin Central para su autorizacin,
y en su caso, se suscriba el Acuerdo de Coordinacin con las
autoridades de las entidades federativas.

En la tercera etapa (Ejecucin) las entidades federativas inician


la elaboracin del proyecto y/o accin y reciben los recursos por
parte de la federacin (a travs de la Direccin General de
Programacin y Presupuestacin), mientras que las Delegaciones de
la SEDATU y la URP verifican el cumplimiento de metas y
especificaciones aprobadas.

En la cuarta etapa (Seguimiento), las entidades federativas


capturan sus resultados en el sistema de control en lnea y
entregan sus reportes de avances fsico-financieros
trimestralmente, en tanto que, las Delegaciones de la SEDATU y la
URP revisan el contenido y su apego a la metodologa y al proyecto
original, para que en su caso, esta ltima emita el Dictamen de
Aprobacin Tcnica.

En la quinta y ltima etapa (Cierre de ejercicio), las entidades


federativas comprueban sus gastos y generan su cierre fsico-
financiero en el sistema de control en lnea (con las respectivas
revisiones de las Delegaciones de la SEDATU y la URP, entregan el

40
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

documento final del proyecto y/o accin y firman con la Delegacin


de la SEDATU el Acta-Entrega-Recepcin.

Por otra parte, en cuanto a los criterios y requisitos de


elegibilidad que los proyectos y/o acciones deben cumplir, en el
numeral 3.3.2, Artculo 7 de las Reglas de Operacin del Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos se establece lo
siguiente:

CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD REQUISITOS


I. Aquellas solicitudes para elaboracin de Expediente tcnico, el cual deber
Programas Estatales y/o Regionales de estar integrado por la
Ordenamiento Territorial, que cuenten con documentacin que lo respalde,
todos y cada uno de los requisitos desde su programacin hasta su
establecidos en las Reglas de Operacin. conclusin.

II. Aquellas acciones, que respondan a


criterios de ordenamiento territorial y que
cuenten con objetivos claros y una
descripcin detallada de las
caractersticas tcnicas de acuerdo al tipo
de proyecto presentado.
III. Para que una solicitud de Capturar la informacin del Anexo
actualizacin de Programas Estatales de Tcnico; disponible en el sistema
Ordenamiento Territorial sea procedente, de control en lnea, el cual
deber considerar que el instrumento de contendr la informacin bsica
Ordenamiento Territorial que se pretende del proyecto.
actualizar no deber contar con una fecha
de elaboracin de ms de 5 aos. En caso
contrario se considerar elaboracin de
nuevo programa.
IV. Aquellas solicitudes de estudios y
proyectos integrales de viabilidad y de
costo beneficio para la reubicacin de la
poblacin en zonas de riesgos.
V. Que los proyectos no hayan sido apoyados
por otros programas para el mismo fin en
este ejercicio fiscal.
Fuente: Elaboracin propia.

Respecto a los tipos de apoyo, estos se dividen en dos grupos: 1)


Programas de Ordenamiento Territorial y; 2) Estudios y proyectos
de viabilidad para la reubicacin de poblacin en zonas de riesgo.

El primero de ellos, se subdivide a su vez en tres rubros: 1.1)


Elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial,

41
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

1.2) Actualizacin de Programas Estatales de Ordenamiento


Territorial y 1.3) Programas Regionales de Ordenamiento
Territorial.

Los montos de aportacin por parte de la Secretara de Desarrollo


Agrario, Territorial y Urbano, en representacin de la Federacin
no podrn ser mayores al 70 por ciento y los de las entidades
federativas menores al 30 por ciento, conforme al siguiente
cuadro:

PORCENTAJE DE PORCENTAJE DE
OBJETO DEL SUBSIDIO MONTO TOTAL MXIMO APORTACIN APORTACIN
MXIMA FEDERAL MNIMA ESTATAL

a) Instrumentacin de Programa de Ordenamiento Territorial.

Elaboracin de $3, 500,000.00


programas Estatales de (Tres millones,
70 30
Ordenamiento quinientos mil
($2,450,000) ($1,050,000)
Territorial (PEOT) pesos 00/100 M.N.)
por PEOT.
Actualizacin de $2, 000,000.00 (Dos
Programas Estatales de millones de pesos 70 30
Ordenamiento 00/100 M.N.) por A- ($1,400,000) ($600,000)
Territorial (A-PEOT) PEOT.
Elaboracin de $1, 000,000.00 (Un
Programas Regionales de milln de pesos 70 30
Ordenamiento 00/100 M.N.) por ($700,000) ($300,000)
Territorial (PROT) PROT.

b) Zonas aptas para reubicacin de poblacin en zonas de riesgos.

Estudios y proyectos $800,000.00


integrales de (Ochocientos mil
viabilidad y de costo pesos 00/100 M.N.)
70 30
beneficio para la por estudio.
($560,000) ($240,000)
reubicacin de la
poblacin en zonas de
riesgos.

1.5.3. Previsiones para la Integracin y Operacin del Padrn de


Beneficiarios.
El padrn de beneficiarios del programa REPZOR se integrar en la
Direccin General de Ordenamiento Territorial y Atencin de Zonas
de Riesgo con la informacin del nmero de entidades federativas

42
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

que participen o sean beneficiarias de los recursos que otorga el


programa a travs de coparticipacin, as como del nmero y tipo
de proyectos que les sean autorizados tomando como base los
requisitos y criterios de elegibilidad y seleccin.

Se tomar como apoyo el sistema de control en lnea a cargo de la


Direccin General de Ordenamiento Territorial y Atencin a Zonas
de Riesgo, en el que las entidades federativas como instancias
ejecutoras debern capturar sus avances para cada proyecto.

Se llevar adems, el registro y control de los recursos asignados


para cada proyecto y entidad federativa, a fin verificar la
cantidad de recursos ejercidos y la consecucin de metas, con base
en los cierres fsico-financieros de las instancias ejecutoras.

En cuanto al nmero de personas que sern impactadas por cada


proyecto, cabe sealar que la responsabilidad para su
cuantificacin recae directamente en los gobiernos estatales,
aunque para efectos del seguimiento de los proyectos autorizados e
integrar informacin ms completa, se solicitar a las entidades
federativas participantes y beneficiarias de los recursos del
programa, informen sobre el total de poblacin que tienen estimado
beneficiar, por cada uno de ellos.

1.5.4. Matriz de Indicadores.


Para efectos del seguimiento y establecimiento de metas para el
ejercicio fiscal 2014, se construy la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR), en la que se establecieron 8 indicadores, uno de
fin, uno de propsito, dos de componente y cuatro de actividad.

Cabe sealar que en las Reglas de Operacin del Programa solamente


se reflejan el indicador de propsito y los dos de componente, no
obstante, el indicador de fin que se incluye en esta matriz es
acorde con lo que establece el primer indicador del Objetivo 1 del

43
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano


2014-2018, mientras que los dos indicadores de componente se
desagregaron en dos actividad cada uno.

NIVEL INDICADOR MTODO DE CLCULO META


Porcentaje de entidades (Nmero de entidades
federativas que llevan a federativas que llevan a
cabo un uso ptimo del cabo un uso ptimo del
FIN
territorio, mediante la territorio, mediante 75%
instrumentacin de acciones de ordenamiento
acciones de ordenamiento OT/Total de entidades
territorial. federativas)*100
Porcentaje de Entidades
federativas que llevan a
cabo procesos
equilibrados de (Nmero de entidades
ordenacin del federativas que elaboran o
territorio, mediante la actualizan su programa de
elaboracin e ordenamiento territorial y/o
PROPSITO
instrumentacin de realizan estudios y 50%
Programas de Ordenamiento proyectos para la
Territorial, as como la reubicacin de la poblacin
elaboracin de estudios o en zonas de riesgos/Total de
proyectos que guen la entidades federativas)*100
reubicacin de la
poblacin en zonas de
riesgos.
Nmero de programas de
COMPONENTE Nmero total de programas de
ordenamiento territorial
A ordenamiento territorial 6
publicados
publicados
Total de Estudios o
Nmero total de estudios y
proyectos integrales de
proyectos integrales de
COMPONENTE viabilidad y de costo
viabilidad y de costo
B beneficio para la 16
beneficio para la
reubicacin de la
reubicacin de la poblacin
poblacin en zonas de
en zonas de riesgo
riesgos.
Solicitudes de
elaboracin o
ACTIVIDAD Nmero de solicitudes
actualizacin de 16
A1 autorizadas
programas de ordenamiento
territorial autorizadas
Nmero de Consejos Nmero de Consejos Estatales
ACTIVIDAD
Estatales de Ordenamiento de Ordenamiento Territorial 32
A2
Territorial constituidos constituidos
Nmero de Programas de Nmero de Programas de
Ordenamiento Territorial Ordenamiento Territorial y
y Estudios o proyectos Estudios o proyectos
ACTIVIDAD integrales de viabilidad integrales de viabilidad y
32
B3 y de costo beneficio para de costo beneficio para la
la reubicacin de la reubicacin de la poblacin
poblacin en zonas de en zonas de riesgo
riesgo dictaminados dictaminados tcnicamente

44
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

NIVEL INDICADOR MTODO DE CLCULO META


tcnicamente
Solicitudes de Estudios o
proyectos integrales de
viabilidad y de costo
ACTIVIDAD Nmero de solicitudes
beneficio para la 16
B4 autorizadas
reubicacin de la
poblacin en zonas de
riesgo autorizadas
Fuente: Elaboracin propia.

Aunque los registros y actualizacin de la informacin se llevar


a cabo de forma permanente en la Direccin General de Ordenamiento
Territorial y Atencin a Zonas de Riesgo desde el momento que se
reciban las solicitudes y hasta que se concluyan los proyectos,
los reportes de avance conforme al calendario presupuestal se
harn trimestralmente, manifestando, en su caso las desviaciones o
justificaciones correspondientes.

Para ello, las entidades federativas participantes debern


reportar trimestralmente sus avances a la Delegacin de la SEDATU
que les corresponda y capturar en el sistema de control en lnea.
La DGOTAZR a su vez, deber reportar trimestralmente los
resultados a la Direccin General de Programacin y
Presupuestacin, para que se canalicen a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pbico, a la Secretara de la Funcin Pblica y a la H.
Cmara de Diputados.

1.5.5. Estimacin del Costo Operativo del Programa


Del total de presupuesto asignado al Programa REPZOR para el
ejercicio 2014 y de acuerdo con las Reglas de Operacin, se puede
destinar hasta el 7% de los recursos del programa para gastos de
operacin.

45
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

1.6. Presupuesto

1.6.1. Fuentes de financiamiento.


El presupuesto asignado al Programa REPZOR para el ejercicio 2014
es de 100,000,000 pesos (cien millones de pesos), correspondiente
al programa presupuestario S-254, del Ramo 15 Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano, y asignado a la UR 213, Direccin General de
Ordenamiento Territorial y Atencin a Zonas de Riesgo.

1.6.2. Impacto presupuestario.


Con base en el anlisis especfico y valoracin de los argumentos
emitidos por la H. Cmara de Diputados en el Dictamen del proyecto
de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el
ejercicio fiscal 2014, se menciona que la creacin de la
Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, a partir
de las recientes reformas a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, ofrece por primera vez la oportunidad de disear
y aplicar la poltica pblica de manera eficaz y oportuna para
atender los problemas territoriales nacionales, que se podr
lograr en la medida en que se cuente con los recursos necesarios
para consolidar la integracin y gestin del ordenamiento
territorial, en coordinacin con otros sectores federales y con
los estados y municipios.

El documento publicado en la Gaceta Parlamentaria Ao XVI, nmero


3906-A, del 13 de noviembre de 2013 por la Comisin de Presupuesto
y Cuenta Pblica, indica que la poltica de ordenamiento
territorial, con un enfoque transversal e integral, debe
orientarse a la regulacin de la ocupacin, la transformacin y
utilizacin del territorio nacional, como base de las estrategias
de desarrollo socioeconmico y preservacin ambiental, a partir de
la vocacin, el potencial productivo y las restricciones que

46
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

impone el propio territorial nacional, ante la presencia de


diversos riesgos.

Y que las acciones que emprender la Secretara de Desarrollo


Agrario, Territorial y Urbano, debern conceder esa importancia
del ordenamiento territorial, a travs de los diferentes programas
presupuestarios que tiene a su cargo, entre ellos la definicin y
conduccin de la poltica de desarrollo urbano y ordenamiento del
territorio y la reubicacin de la poblacin en zonas de riesgos.

Dicho Dictamen fue aprobado en el pleno de la H. Cmara de


Diputados y el 3 de diciembre de 2013 se public el Presupuesto de
Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2014, en donde
se otorga un presupuesto especfico para el Programa Reubicacin
de la Poblacin en Zonas de Riesgo.

47
Diagnstico sobre el Programa
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos (REPZOR)

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