Controlul activitii autoritilor administraiei publice

Noiunea, necesitatea i rolul controlului

Administraia public, n sensul de activitate care const n organizarea executrii i

executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesit
supunerea fa de multiple forme de control.
Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu exigenele
legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. ntr-adevr,
exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii autoritilor administraiei publice,
tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de
control difer n funcie de particularitile subordonrii.
Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care
aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie
iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administrative sau de
autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativ sau judectoreasc).
n primul rnd, activitatea autoritilor administraiei publice este supus controlului
Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei publice este o necesitate
fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice au sarcina realizrii politicii
statului.1
Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile
administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor
administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar
instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient. n
acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor administraiei
publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i propuneri pe care le
fac cetenii.2

Formele de control exercitat asupra administraiei publice

Controlul administrativ

Controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n literatura de
specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control administrativ.3
Activitatea de autoreglare prin control n cadrul sistemului administraiei se realizeaz prin
controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin controlul
extern care poate fi control ierarhic, control de tutel administrativ 4 sau controlul exercitat prin
jurisdiciile administrative speciale.
Aceste forme de control prezint importan din punct de vedere juridic deoarece fiecare
dintre ele are legtur cu contenciosul administrativ, denumit i coloana vertebral a dreptului
1
Mdlina-Elena Mihilescu, Drept Administrativ.Parte General, Bucureti 2016, Editura Hamangiu, p. 53.
2
Ibidem.
3
D. Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2015, p. 79.
4
Ibidem, p. 83.

1
administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului
administraiei publice.
Trebuie subliniate ns particularitile tehnice ale controlului administrativ care se
manifest, n special, la controlul ierarhic .

Controlul intern

In literatura de specialitate se considera ca principala forma de control pe care administratia

publica o realizeaza asupra ei insasi o reprezinta controlul administrativ .
Controlul administrativ intern se realizeaza de catre structuri organizatorice si persoane din
interiorul institutiilor publice controlate .
Controlul administrativ intern, ca o componenta a activitatii de conducere, consta in
verificarea activitatii subdiviziunilor organizatorice si a functionarilor unei institutii din sistemul
unei administratii publice, de catre organele colegiale sau unipersonale de conducere ,sau de
catre functionarii de rang superior, cu drept special de control, din cadrul aceleiasi institutii
administrative si luarea masurilor necesare pentru inlaturarea deficientelor sau prevenirea
producerii acestora. 5
Acest control este permanent si cuprinde intreaga activitate si toate structurile componente ale
institutiilor publice, urmarind legalitatea, eficienta, legitimitatea si oportunitatea actiunilor
administrative .
Fiind executat de functionari din interiorul institutiei controlate, aceasta forma de control este,
in fapt ,un autocontrol , care poate fi declansat atat din oficiu, cu exercitarea supraordonarii
ierarhice, dar si pe baza unor scrisori sau reclamatii formulate din afara institutiei publice.
Organizarea administratiei publice are la baza principiul ierarhiei .In interiorul unei
organizatii, aceasta se manifesta prin raporturile de subordonare existente intre diferite functii din
cadrul institutiei .
Asadar,prin ierarhie putem intelege, in cadrul unei institutii publice, raporturile de
subordonare existente intre diversi functionari care depind de acelasi sef ierarhic.
n cazul controlului intern, subiecte active ale acestei forme de control, sunt toti funcionarii
institutiei care exercita verificarea activitatii subordonatilor, in mod individual, fie in mod
colectiv, atunci cand acestia din urma alcatuiesc compartimente organizate servicii , birouri
,oficii ,etc.
Declansarea acestui tip de control, printr-o sesizarea sau reclamatie, poarta denumirea de
recurs gratios . Acesta poate viza atat legalitatea, cat si oportunitatea activitatii organului
controlat.
Din punct de vedere juritic, recursul gratios reprezinta o conditie prealabila folosirii actiunii
in contenciosul administrativ .Procedura controlului intern consta in verificarea activitatilor
administrative care se pot realiza din oficiul sau din temeiul unui recurs gratios.
Temeiul juridic al exercitarii in fapt al acestui control se regaseste in principiile generale de
drept si in normele juridice care privesc organizarea si functionarea administratiei publice,
nefiind necesara reglementarea expresa a controlului intern si a procedurii acestuia prin lege .
Dintre actele administrative sau operatiunile administrative pe care cei abilitati sa efectueze
controlul ierarhic le efectueaza, amintim posibilitatea conducatorului institutiei sau al

5
Ibidem, p. 85.

2
compartimentului, subiecte active ale controlului intern, de a anula sau suspenda actele
subordonatilor si chiar posibilitatea de a se substitui , uneori acestora .6
In valorificarea actiunilor de control intern se poate declansa si raspunderea juridica, in
special disciplinara, a functionarilor controlati. Pot exista si forme de control intern strict
specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv, controlul de gestiune, auditul intern, a
caror instruire si procedura trebuie, insa, prevazuta de lege.

Controlul ierarhic

Este denumit astfel pentru c autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de
care se exercit controlul.
Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia
public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist n interiorul diferitelor
autoriti ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i a sistemului autoritilor
administraiei publice.
Aadar, spre deosebire de controlul intern care se realizeaz din interiorul aceleiai instituii
administrative, controlul ierarhic se realizeaz de ctre o instituie superioar ierarhic asupra
activitii unei instituii subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s
autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o au
autoritile superioare fa de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cnd
se dorete o limitare a atribuiilor de control. De exemplu, n cazul n care controlul ierarhic se
poate realiza numai n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea lor sau
atunci cnd nu se atribuie competena anulrii actelor autoritilor subordonate, ci numai
suspendarea acestora.
Controlul ierarhic se exercit n cea mai mare parte din oficiu, dar poate fi declanat i pe
baza unei sesizri sau a unei reclamaii, caz n care se numete recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plngerea adresat de un particular autoritii administrative superioare
prin care i solicit s anuleze actul emis de autoritatea inferioar subordonat, act care i vatm
drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta s-i modifice actul ori s ndeplineasc o
anumit prestaie.
Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s priveasc
anumite termene sau de capacitatea de exerciiu sau de folosin a dreptului de a te adresa auto-
ritilor competente s exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege pe care cei vtmai o pot folosi nainte de
a se adresa instanelor judectoreti cu aciune n contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie s asigure desfurarea unei activiti corespunztoare
exigenelor valorilor politice din partea autoritilor subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea
autoritilor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane, materiale i
financiare ale autoritilor administraiei publice, ct i la activitatea acestor autoriti.

6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 138.

3
 Atunci cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se desfoare la
locul unde funcioneaz autoritile controlate.
De regul ns, controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile administrative i
actele juridice pe care le fac aceste autoriti. n acest caz, controlul poate fi fcut la faa locului,
dar poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul unde i
desfoar activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul
controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de
fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Acest tip de control se realizeaz, mai ales, n
cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor
lor.
n cazul controlului ierarhic practicat de autoritile ierarhic superioare, aciunea de control
poate avea i caracter discontinuu realizndu-se numai n anumite perioade de timp i cu privire
la anumite activiti.
Privit din punctul de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate
observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau posterioar
acesteia.
Controlul concomitent, ca i cel apriori, necesit intervenia superiorului ierarhic de fiecare dat
cnd subordonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un act juridic.
Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind
ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice.Astfel, controlul ierarhic asupra
mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de materialitate, operaiunile de control de
legalitate i de oportunitate.
n cadrul operaiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaiunile i actele juridice
pe care le fac subordonaii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena, rentabilitatea,
finalitatea, funcionalitatea. Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s aib caliti
profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bun cunoatere a particularitilor activitii controlate asigur autorului controlului reuita
misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate moral care este i un
ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe(control
colegial). Controlul n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv sau o mare
parte a activitii subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de vedere al
calificrii autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control.

Efectele controlului ierarhic

Dup cum s-a mentionat deja, controlul ierarhic se refer att la actele juridice pe care le fac
autoritile subordonate sau funcionarii acestora, ct i la operaiunile materiale ale acestora.7
Controlul ierarhic urmrete conformitatea aciunii administrative n raport cu sarcinile care
revin administraiei n cauz. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar i de
oportunitate. Aciunea controlat trebuie s corespund exigenelor formulate de lege, sau de
actele juridice emise pe baza i n executarea legii, dar i instruciunilor date de efii ierarhici.8

7
Dana Apostol Tofan, op.cit., p. 93.
8
Ibidem, p.98.

4
 Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur s asigure eficiena
aciunii administrative supuse controlului.Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea
actului sau a operaiunii materiale pe care le consider neconforme cu elementele bazei de
referin, ca legalitatea i oportunitatea aciunii.
n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula anumite acte
juridice pe care le-au fcut funcionarii controlai. De asemenea, subiectul controlului poate
dispune ncetarea executrii unui act emis de autoritatea sau funcionarul controlat.
n urma controlului, autorul acestuia poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a celor
care se fac vinovai de anumite nereguli, sau s sesizeze autoritatea disciplinar n vederea aplicrii
unor sanciuni disciplinare. n cazul n care iregularitatea aciunii administrative supuse controlului
a produs pagube materiale unitii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat
sumele cu care unitatea a fost pgubit, sau s sesizeze autoritatea competent s emit actul de
imputare. Dac se constat c abaterea comis constituie o infraciune, autorul controlului are
obligaia de a sesiza organul de urmrire penal.
Autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia juridic a
agentului controlat, sau s fac propuneri autoritilor competente n acest domeniu.

Controlul de tutel administrativ

Acest tip de control se exercit de ctre autoritile administraiei publice centrale asupra
administraiei publice descentralizate i este instituionalizat n msura n care diferite pri
componente ale sistemului administraiei publice sunt organizate i funcioneaz n mod
autonom.
Autoritile administrative descentralizate, dei se bucur de autonomie, nu sunt pe deplin
independente, ntruct autoritile administraiei publice centrale pot exercita asupra lor un
control de tutel administrativ, control ce urmrete respectarea legilor i a inteserelor generale
ale statului.
Acest control este exercitat, n principal, de Guvern, dar i de autoritile teritoriale care l
reprezint. Astfel, prefectul care potrivit Constituiei este reprezentantul Guvernului pe plan
local realizeaz controlul asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile
administraiei publice locale, autonome, alese n unitile administrativ-teritoriale.
Nu este un control ierarhic, deoarece ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale, primari,
consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de
subordonare.

Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale

Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite.

Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ
competent, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-
jurisdicionale de atac.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze
calea administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativ-
jurisdicional competent.

5
 Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea
administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului
administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia
administrativ special.

Actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004

n baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate n contenciosul
administrativ, urmtoarele categorii de acte:
a. actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b. actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur
judiciar. 9
n temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al
strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de
putere se ntelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei
publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de
Constituie sau de lege.
Actele administrative pot fi atacate la instanele de contencios administrativ de ctre cei
vtmai n drepturi prin acele acte, fr a fi nevoie de o dispoziie special a legii de abilitare a
instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor n justiie. Cu toate acestea, unele acte
administrative nu sunt controlate de instanele de contencios administrativ, fiind exceptate prin
lege de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanele de drept comun.
Referitor la actele de comandament cu caracter militar, acestea au fost exceptate de la
controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ i de Constituia din 1923, considerat
cea mai democratic pn la acea dat, i n consecin i de Legea contenciosului administrativ
din 1925. 10
La fel trecerea n retragere a unui ofier sau refuzul de a i se recunoate dreptul la pensie
constituie acte susceptibile a fi atacate cu aciune n contencios administrativ, actele respective
neavnd caracterul de acte de comandament militar.

9
Legea nr. 554/2004.
10
Angela Banciu, Istoria constituional a Romniei: deziderate naionale i realiti sociale ,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.63.

6
 BIBLIOGRAFIE

BANCIU, Angela, Istoria constituional a Romniei: deziderate naionale i

realiti sociale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001.
IORGOVAN, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia 4, Editura All
Beck, Bucureti, 2005.
MIHILESCU, Mdlina-Elena, Drept Administrativ.Parte General, Editura
Hamangiu Bucureti, 2016.
TOFAN APOSTOL, Dana, Instituii administrative europene, C.H. Beck, Bucureti,
2015.
Legea nr. 554/2004.