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PARCERIA PBLICO-
PRIVADA (PPP):
Anlise do Mrito de
Projetos de PPP no Brasil
Leonardo M. Grilo
Rubens T. Alves
Este Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP fruto de pesquisas e
trabalhos realizados por Leonardo Melhorato Grilo e Rubens Teixeira Alves. dirigido a
estudantes e profissionais de engenharia, finanas e direito, lderes polticos, servidores
pblicos e investidores interessados na estruturao de projetos de PPP no Brasil.
FICHA CATALOGRFICA
Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP. So Paulo, 2011.
90 p.
A Lei da PPP (Lei n 11.079/04) introduziu, no ordenamento jurdico brasileiro, o conceito das
parcerias pblico-privadas, fazendo-as conviver com a Lei n 8.987/95 (Lei de Concesses) e a
Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos Pblicos). A Lei da PPP trouxe inovaes ao
direito administrativo brasileiro ao permitir a alocao contratual dos riscos e a
complementao das receitas, quando o investimento privado no puder ser recuperado
exclusivamente por meio de tarifas ou receitas de usurio.
Embora a Lei da PPP constitua um marco de suma relevncia, cabe ao governo disciplinar os
procedimentos para a celebrao dos contratos, definir os setores adequados a esse formato de
contratao, identificar os projetos prioritrios e estabelecer os critrios para a Anlise dos
projetos, condio essencial para assegurar a eficincia e a transparncia no desenvolvimento
das parcerias pblico-privadas no Brasil.
Nos pases com programas consolidados de PPP, tais como Inglaterra e Austrlia, os governos
tm disciplinado os procedimentos de Anlise do Mrito dos Projetos de PPP (tambm
conhecidos como Anlise do Value for Money, na expresso em ingls) com a finalidade de
assegurar a eficincia no uso dos recursos pblicos e a transparncia na celebrao dos
contratos. Nesses pases a principal justificativa para a adoo do formato contratual de PPP
reside na reduo dos custos e na melhoria da qualidade dos servios, que caracterizam o
Mrito do Projeto.
Alm disso, na maioria desses pases, a abertura da licitao est condicionada autorizao
dos rgos competentes, fundamentada em estudos que comprovem a convenincia do
fornecimento dos servios mediante PPP. Logo, as metodologias que sustentam tais estudos se
tornaram instrumentos importantes para assegurar a transparncia das decises e a
legitimidade das parcerias.
a adoo da PPP em projetos nos quais esse formato contratual possa proporcionar ganhos
de eficincia ou qualidade no fornecimento dos servios;
Essa Anlise Quantitativa, bastante tradicional em seus conceitos bsicos, implica a construo
de um Projeto Pblico de Comparao (PPC), tambm conhecido internacionalmente como
Public Sector Comparator (PSC), e de um Projeto Privado de Referncia (PPR), tambm
mencionado em determinados documentos, em outros pases, como Shadow Bid, PPP Reference
Model ou PFI Option2.
1
Vide Boletim Tcnico BT/AGR/0002.
2
Private Finance Initiative (PFI) equivale, no Reino Unido, s concesses comuns, patrocinadas e
administrativas no Brasil. PPP Reference Model trata do Modelo de Referncia da PPP; e Shadow Bid se
refere a uma proposta terica que um interessado privado faria para a proviso dos servios requeridos
por uma PPP.
Por sua vez, o PPR, no Brasil, pressupe a constituio de uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE), tal como exige a Lei n 11.079/04, para clculo da receita, incluindo a
contraprestao pblica, que satisfaz todas as condies para cobertura da remunerao dos
investimentos, despesas operacionais, tributrias, financeiras e demais riscos transferidos ao
parceiro privado, no mbito do contrato de PPP.
A metodologia brasileira tambm no pode eximir-se da discusso sobre a taxa utilizada para
descontar os fluxos de caixa do PPC e do PPR, assim como do tratamento dispensado aos riscos
do projeto, visto que a omisso desses pontos pode conduzir a decises de investimento
equivocadas.
A Lei de PPP, em seu artigo 4, estabeleceu como diretrizes para a celebrao dos contratos de
PPP:
II. Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados
incumbidos da sua execuo;
Alm dessas diretrizes, a Lei de PPP, no seu artigo 10, indica que a contratao de parceria
pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura
do processo licitatrio condicionada a:
b) (...).
A combinao das exigncias grifadas do texto legal cria as bases legais para a Anlise do
Um projeto apresenta Mrito quando sua implantao concorre para a soluo de problemas a
um custo adequado, de modo que o governo, diante da alternativa de fornecer o servio da
forma tradicional, tenha um custo menor (ou qualidade melhor) utilizando a PPP.
Muitos pases adotaram a PPP atrados pela possibilidade de viabilizar investimentos que no
poderiam ser financiados pelo setor pblico em funo de restries expanso do
endividamento pblico. Porm, alguns deles, notadamente Colmbia3, Mxico4 e Portugal5,
enfrentaram problemas para honrar, posteriormente, os compromissos resultantes desses
contratos.
Embora a PPP permita antecipar benefcios que seriam alcanados somente em longo prazo, ela
implica um comprometimento das receitas futuras do rgo contratante6. Portanto, a PPP deve
ser utilizada por razes de eficincia na prestao do servio e no emprego dos recursos
pblicos (razes do Mrito). No como aparente soluo para restries ao financiamento dos
investimentos no mbito governamental, ou mesmo em funo da forma de contabilizao das
obrigaes assumidas pelo governo.
Segundo o inciso I, do art. 4 da Lei n 11.079/04, a PPP deve proporcionar eficincia no uso
dos recursos pblicos, ou melhor, reduo de custos, tanto na realizao das obras como no
fornecimento dos servios, quando comparada proviso direta pelo setor pblico.
3
Guasch et al. (2003).
4
Fay e Morrison (2005).
5
Costa e Silva (2003).
6
Brito e Silveira (2005).
Ajuste nos modelos financeiros utilizados na Anlise Quantitativa com o intuito de refletir
potenciais diferenas, no tocante a riscos, receitas, tributos e seguros, decorrentes do
fornecimento dos servios da forma tradicional e por meio da PPP;
a PPP seja utilizada quando ela for capaz de proporcionar ganhos de eficincia legtimos
frente aos arranjos institucionais tradicionais, como a execuo direta, os contratos
administrativos regidos pela Lei n 8.666/93 ou uma combinao de ambos7;
7
Por exemplo, as atividades de concepo e construo de unidades prisionais so tradicionalmente
delegadas a pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado (projetistas e construtoras) mediante a
celebrao de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93. Os servios de administrao
penitenciria, por sua vez, podem ser prestados de forma direta, por pessoas jurdicas vinculadas ao
Estado ou por pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado, por meio de contratos administrativos
tambm regidos pela Lei n 8.666/93, como os contratos de cogesto.
A Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para licitao e contratao das parcerias
pblico-privadas no Brasil. A Lei, ento, define a PPP como um contrato de prestao de
servios e veda a celebrao de parcerias para a proviso exclusiva de mo-de-obra,
equipamentos ou a execuo de obra pblica.
A Lei de PPP superou algumas limitaes da Lei de Concesses, ao permitir que os governos
complementem a receita do operador quando o investimento no puder ser recuperado por
meio de tarifas. Dessa forma, a Lei permite a licitao de projetos com um retorno
socioeconmico adequado, mas com um retorno financeiro, sem complementaes tarifrias ou
contraprestaes, incapaz de atrair o interesse dos investidores.
Para definir o regime aplicvel s PPPs e diferenci-las das concesses comuns, todavia, a Lei
conceituou PPP como um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa.
Cabe ressaltar que a Lei n 11.079/04 estabeleceu diferenas nas permisses legais para a
adoo de cada tipo de PPP. Assim, servios pblicos em sentido estrito, tal como definidos em
lei prpria, poderiam ser transferidos para operadores privados, desde que no exista limitao
legal. Mais comum seria, todavia, a transferncia de servios de interesse pblico para
operadores privados, pois nesse caso no haveria necessidade de lei autorizando tal
transferncia, que poderia se dar por meio de concesso patrocinada. As concesses
administrativas, por seu lado, no tratam de servios pblicos no sentido estrito, mas sim de
servios de interesse pblico. Teriam como beneficirio primrio o prprio governo,
beneficiando secundariamente a populao.
A Lei de PPP definiu um valor contratual mnimo de R$ 20 milhes para evitar que pequenos
projetos sejam licitados como PPPs e instituiu incentivos gesto eficiente dos contratos ao
vincular a liberao dos pagamentos disponibilidade do servio ou ao atendimento a metas
de desempenho pelo parceiro privado.
A fim de evitar que as obrigaes assumidas pelo governo coloquem em risco a disciplina fiscal
e comprometa uma parcela substancial do oramento, a Lei de PPP estabeleceu um limite
agregado de 1% da receita corrente lquida (RCL), do ente federativo, para as despesas anuais
decorrentes desses contratos (contraprestaes pblicas). Posteriormente, o art. 10 da Lei n
12.024/09 alterou esse limite para 3% da RCL. Portanto, a concesso de garantias e
transferncias voluntrias do Governo Federal para os governos estaduais ou municipais
condicionada demonstrao do cumprimento desse limite.
Limitao das operaes de crdito e das contribuies de capital das entidades fechadas
de previdncia complementar e empresas pblicas a 80% dos recursos captados pela
8
As concessionrias tm recorrido com freqncia garantia constitucional de equilbrio econmico-
financeiro para limitar a transferncia contratual de riscos. Contudo, a Constituio estabelece que os
termos do equilbrio econmico-financeiro sejam definidos em Lei. Logo, a Lei n 11.079/04 permite
alterar o regime tradicional de alocao de riscos nos contratos de PPP (BRITO; SILVEIRA, 2005).
9
Para uma discusso pormenorizada das mudanas introduzidas com a Lei de PPP, consultar: Brito e
Silveira (2005) e Tribunal de Contas da Unio (2005).
10
O Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas dever ser absorvido pela Agncia Brasileira de
Garantias (entidade a ser criada pelo Governo Federal).
As polticas pblicas formuladas pelos governos podem ser atendidas por meio de aes,
projetos e programas. Por projeto, entende-se uma ao, limitada no tempo, da qual resulta um
bem ou servio que concorre para atender a essas polticas. O processo de desenvolvimento de
um projeto governamental pode ser subdividido, genericamente, em quatro atividades
principais:
Financiamento do projeto;
Implantao do projeto;
Uma das atribuies dos governos consiste em decidir sobre a alocao mais eficiente das
atividades essenciais ao desenvolvimento dos projetos, do qual resultem bens ou servios que
concorram para atender s polticas pblicas. Nesse sentido, os governos geralmente possuem
as seguintes opes:
Execuo direta: o governo pode produzir o bem ou servio sem o envolvimento do setor
privado. A execuo direta justificada quando:
Prestao de servios por terceiros: para realizar as suas funes, o governo pode recorrer
colaborao de terceiros, valendo-se dos servios e dos bens de agentes pblicos ou
privados para melhor cumprir suas atividades:
11
Tais entidades podem, tambm, celebrar contratos de PPP com particulares.
Conforme discutido, o governo pode delegar a prestao dos servios a pessoas jurdicas no
vinculadas ao Estado para melhor cumprir suas atividades.
Antes da aprovao da Lei de PPP, a prestao desses servios era delegada, basicamente, por
meio de duas modalidades de contratos administrativos: os contratos para execuo de obras
pblicas ou servios (curto prazo), regidos pela Lei n 8.666/93, e a concesso comum (longo
prazo), instituda pela Lei n 8.987/95.
12
Por exemplo, as diversas atividades envolvidas na concesso administrativa dos servios de gesto de
facilidades de um centro administrativo (portaria, segurana, limpeza, manuteno, iluminao,
alimentao coletiva, ar condicionado, jardinagem, gesto de estacionamentos, etc.), usualmente
terceirizados por meio de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93, podem ser delegadas
a um nico parceiro privado mediante contrato de PPP, desde que seja, tambm, previsto investimento
nas instalaes ou sistemas do centro administrativo.
Alocao contratual dos riscos entre o setor pblico e o privado, de acordo com a
capacidade de cada parte para suport-los (Quadro 1);
A partilha contratual dos riscos deve ser norteada pelo princpio de que os riscos devem ser alocados
parte capaz de gerenci-los com maior eficincia. A Anlise e a alocao eficiente dos riscos contratuais
podem contribuir para o sucesso na execuo dos contratos de PPP no Brasil.
Contratos bem estruturados possibilitam a transferncia eficiente dos riscos relacionados com as fases
de projeto, construo, manuteno, operao e fornecimento dos servios para o parceiro privado.
Em contraste, a tentativa inadvertida de transferir riscos excessivos para o parceiro privado pode: (i)
onerar a tarifa e o custo dos financiamentos, visto que os parceiros privados e os financiadores do
projeto precificam os riscos e cobram um prmio no custo do capital para assumi-los, transferi-los a
terceiros ou contratar seguros; (ii) em caso de sinistro de grande impacto, implicar a reverso completa
do risco para o setor pblico, que deve zelar pela continuidade na prestao dos servios, mesmo em um
imprevisto de grande magnitude.
Em suma, no possvel transferir os riscos associados ao fornecimento de um determinado servio
pblico integralmente ao parceiro privado. Portanto, a modelagem dos projetos de PPP deve buscar uma
partilha equilibrada dos riscos contratuais, visto que o parceiro pblico ser capaz de gerenciar alguns
riscos com maior eficincia.
Uma partilha equilibrada tende a reduzir a percepo de riscos dos parceiros privados e dos
financiadores, de modo a simplificar a obteno de recursos para a execuo do projeto e reduzir as
contraprestaes pagas pelo governo.
13
Redao dada pelo inciso XV do art. 18 da Lei n 9.648/98.
o desempenho do parceiro privado seja avaliado por meio de critrios objetivos (Sistema de
Mensurao do Desempenho SMD);
Ao estabelecer os padres e as metas de qualidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado,
as PPPs trazem o conceito da gesto por indicadores de desempenho (Key Performance Indicators) para a
administrao pblica brasileira.
Neste contexto, o Sistema de Mensurao do Desempenho deve definir os padres e metas de qualidade
e disponibilidade dos servios, os critrios objetivos de avaliao e o Mecanismo de Pagamento, que
vincula as contraprestaes pecunirias ao desempenho do parceiro privado.
Portanto, a remunerao nos contratos de PPP, vinculada qualidade dos servios prestados e
mensurada por meio de indicadores de desempenho, difere totalmente do conceito de obrigao
financeira determinada que prevalece nos contratos administrativos tradicionais.
O Quadro 3 ilustra as principais diferenas entre os contratos para execuo de obras pblicas
ou servios, concesso administrativa, concesso patrocinada e concesso comum.
Mnimo de R$ 20 Mnimo de R$ 20
Valor No estabelecido No estabelecido
milhes milhes
Obteno de recursos
financeiros para a execuo Vedada14 Aplicvel Aplicvel Aplicvel
de obras
Participao do autor do
Vedada Aplicvel Aplicvel Aplicvel
projeto na licitao
Apenas em situaes
Pagamentos pelo setor Complementao excepcionais (art. 26 da
Necessrios Contraprestaes
pblico tarifria Lei Complementar n
101/00)
Previso contratual de
critrios de avaliao do No estabelecida Obrigatria Obrigatria Aplicvel
desempenho
Remunerao varivel
No estabelecida Obrigatria Obrigatria Aplicvel
vinculada ao desempenho
A anlise da experincia internacional indica que as parcerias podem contribuir para a reduo
de alguns aspectos negativos associados execuo de obras e ao fornecimento de servios no
mbito governamental, como atrasos, sobrecustos, deteriorao prematura,
superdimensionamento, subutilizao de infraestruturas, carncia de manuteno, custos de
operao elevados, carncia de flexibilidade operacional, ausncia de estruturas de incentivos,
baixa qualidade e descontinuidade dos servios15.
14
Conforme 3 do art. 7 da Lei n 8.666/93, vedado incluir no objeto da licitao a obteno de
recursos financeiros para sua execuo, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de
empreendimentos executados e explorados sob o regime de concesso, nos termos da legislao
especfica.
15
Vide: Scottish Parliament Finance Committee (2002), HM Treasury (2003); National Audit Office (2003)
e Cabral (2006).
Reduo de custos de construo, uma vez que o parceiro privado responsvel pela
obteno dos recursos necessrios para a realizao da obra;
Anlise de riscos pelos financiadores, que cria incentivos para a mitigao dos riscos de
construo pelo parceiro privado (por exemplo, mediante utilizao de tecnologias
testadas);
Manuteno adequada das facilidades, visto que o contrato de PPP define padres e metas
de qualidade dos servios de manuteno, e os recursos destinados a essa atividade no
so afetados por restries oramentrias de curto prazo;
Partilha das facilidades implementadas por meio da PPP com terceiros, de modo a
possibilitar a explorao de receitas acessrias e, por conseguinte, a reduo do valor das
contraprestaes para o governo;
16
Para uma anlise das desvantagens da PPP, consultar HM Treasury (2003).
as necessidades do governo podem mudar ao longo do tempo. Logo, existe o risco de que o
servio se torne obsoleto ou o contrato se torne inadequado devido s constantes
mudanas nas demandas ao longo da sua vigncia;
as inovaes nos mtodos de execuo das obras e dos servios (por exemplo, utilizao de
tecnologias no testadas) podem trazer impactos negativos;
o parceiro privado pode no ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP
e os rgos contratantes podem acreditar que esses riscos foram efetivamente transferidos;
Por esse motivo, a Anlise do Mrito do Projeto de PPP tambm deve utilizar Anlises
Qualitativas, mediante listas de verificao, estudos de casos e Anlises da Competio pelo
acesso ao mercado.
Uma anlise preliminar pode ser conduzida, nas fases iniciais do estudo, com o intuito de
avaliar a elegibilidade do projeto contratao nos moldes da Lei n 11.079/04. O Quadro 4
apresenta questes que devem ser respondidas por meio de listas de verificao. Os projetos
que atenderem a esses requisitos e estiverem devidamente inscritos no Plano Plurianual
podero ser elegveis contratao em regime de PPP.
A experincia internacional sugere que a PPP tende a proporcionar resultados satisfatrios nas
situaes descritas no
17
Para uma discusso detalhada sobre as situaes em que a contratao em regime de PPP pode
proporcionar ganhos de eficincia, consultar: HM Treasury (2003), Bettignies; Ross (2004), Fitzgerald
Report (2004), Riess (2005) e Vlila (2005).
18
Trata-se apenas de uma listagem indicativa, no exaustiva.
Questo Justificativa
Os objetivos do governo podem ser definidos A contratao por meio de metas e padres de qualidade
por meio de metas e padres de qualidade e e disponibilidade possibilita inovaes que visam a
disponibilidade? economias, servios de qualidade e partilhas equilibradas
de riscos.
O atendimento aos padres de desempenho dos O atendimento aos padres de qualidade dos servios
servios pode ser apurado por meio de critrios pode ser avaliado de forma objetiva por meio de Sistemas
objetivos de avaliao? de Mensurao do Desempenho (SMDs).
O parceiro privado capaz de estimar o custo mais prudente utilizar a PPP em setores em que a
para prover os servios com base nos padres iniciativa privada tem experincia em fornecer os
de qualidade definidos no contrato de PPP? servios e possa estimar os custos de implantao e
operao do empreendimento com razovel preciso.
O projeto tem escala suficiente para uma A PPP deve ser utilizada em projetos suficientemente
contratao em regime de PPP? grandes para que os custos licitatrios empreendidos
pelas partes no sejam desproporcionais.
O projeto de PPP pode atrair um nmero Os ganhos promovidos pelos contratos de PPP (Mrito)
suficiente de grupos empresariais interessados esto diretamente relacionados ao nvel de Competio
e com capacidade para executar os servios pelo acesso ao mercado.
definidos pelo governo?
O setor privado tem experincia na prestao O potencial para a obteno de ganhos maior nas
dos servios? Existem razes para supor que a situaes em que o fornecimento tradicional dos servios
PPP promover ganhos em relao s ineficiente, o setor privado tem experincia na
alternativas? execuo dos servios e os objetivos do governo so
relativamente estveis.
A integrao de diversas funes no contrato de A integrao das funes de concepo do projeto,
PPP pode gerar oportunidades para ganhos de construo, operao e manuteno cria incentivos para
eficincia? que o parceiro privado desenvolva solues capazes de
reduzir os custos globais do empreendimento.
possvel evitar que iniciativas para reduo possvel evitar que iniciativas visando aumento de
dos custos afetem a qualidade dos servios eficincia afetem a qualidade dos servios mediante
prestados? medidas que promovam a simetria de informaes entre
as partes contratadas (por exemplo, sistemas de
mensurao do desempenho, estruturas hbridas de
governana do projeto de PPP, etc.).
possvel estabelecer uma partilha equilibrada Os riscos contratuais devem ser alocados para a parte
dos riscos contratuais? capaz de gerenci-los a um menor custo. A tentativa de
transferir riscos excessivos ao parceiro privado pode
onerar o contrato e reduzir as vantagens da PPP.
A transferncia de recursos humanos para o A PPP pode implicar a transferncia de servios para o
parceiro privado pode comprometer a parceiro privado. Portanto, o rgo contratante deve zelar
capacidade gerencial dos rgos contratantes? para que sua capacidade de planejamento, fiscalizao e
regulao dos contratos no seja comprometida.
Existem restries ao desenvolvimento do O potencial de sucesso da PPP maior quando os riscos
projeto, tais como a obteno de aprovaes, relacionados a aprovaes, licenas e desapropriaes,
licenas, desapropriaes e outras, que possam que nem sempre podem ser mais bem gerenciados pelo
afetar a execuo do contrato de PPP? parceiro privado, forem mitigados pelo rgo contratante
O sucesso da PPP em casos semelhantes fornece, tambm, uma indicao de que a escolha
desse formato contratual poder proporcionar ganhos de eficincia no fornecimento dos
servios. Alm disso, a Anlise do Mrito do Projeto pode beneficiar-se das experincias
acumuladas em parcerias celebradas anteriormente. Por esse motivo, projetos similares devem
ser investigados e as perspectivas do setor privado devem ser analisadas, sempre que possvel,
no que diz respeito:
19
EUROPEAN SPACE POLICY INSTITUTE; EUROCONSULT SA; MILBANK, TWEED, HADLEY & MCCLOY LLP.
Applicability of Public Private Partnerships in the next generation of satcom systems. Final Report to
the European Space Agency. ESTEC Contract Number 21487. Paris: ESA, 197 p., 2010 (Unpublished).
Nos primeiros projetos, pode ser possvel obter informaes a partir de relatrios de projetos
executados em outros contextos e por meio de contatos com outros rgos contratantes.
Simultaneamente, devem-se estabelecer e manter bancos de dados sobre esses projetos, a fim
de assegurar que a aprendizagem institucional seja aproveitada futuramente.
O estudo de casos pode anteceder a Anlise da Competio pelo acesso ao mercado em setores
cujos fornecedores no sejam devidamente capacitados. Esse estudo deve investigar as
experincias de mercados locais e internacionais, com o intuito de prover informaes sobre o
interesse dos fornecedores, a competncia das empresas, os principais riscos associados ao
projeto e a disposio do setor privado para aceitar a alocao de riscos proposta pelo rgo
contratante.
Uma parte considervel dos benefcios oriundos do estabelecimento de uma PPP decorre da
Competio pelo acesso ao mercado. mais provvel que a PPP promova ganhos legtimos de
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O Governo deve estimular a disputa comercial pelos contratos, tambm conhecida como Competio
pelo acesso ao mercado ou Competio pelo mercado, nos setores em que a Competio no mercado
no pode ser introduzida.
O interesse dos fornecedores em participar das licitaes de projetos de PPP pode ser avaliado
por meio da:
Consulta Pblica.
Se julgar conveniente, o rgo contratante pode utilizar, antes da fase da Consulta Pblica, o
instrumento legal da Solicitao da Manifestao de Interesse. Muito utilizada em outros pases,
a Solicitao da Manifestao de Interesse tem como objetivo colher contribuies do setor
privado e identificar, em um estgio inicial da Anlise do Mrito do Projeto, se o setor privado
tem capacidade e interesse em desenvolver o projeto como uma PPP (Quadro 7).
21
Tambm conhecida como Chamamento Pblico para Manifestao de Interesse, ou PMI (Procedimento
da Manifestao de Interesse)
Embasada no art. 31 da Lei n 9.074/95, no art. 21 da Lei n 8.987/95, mencionada no art. 3 da Lei n
11.079/04 e regulamentada, na esfera federal, pelo Decreto n 5.977/06, a Manifestao de Interesse
consiste em um procedimento segundo o qual os interessados podem, formalmente, apresentar estudos,
informaes tcnicas ou pareceres para embasar processos de concesso comum, administrativa,
patrocinada e permisso.
Assim, a Manifestao de Interesse possibilita uma participao direta do setor privado nas discusses
sobre a elaborao do projeto de PPP, de forma a contribuir para a definio e o aperfeioamento da
modelagem a ser adotada pelo Poder Pblico.
facultado ao interessado privado encaminhar ao Poder Pblico uma proposio de estruturao do
projeto, do ponto de vista tcnico, ambiental, econmico-financeiro ou jurdico, cabendo Autoridade a
escolha entre proposies concorrentes, eventualmente apresentadas.
Pode haver previso, no instrumento de Solicitao de Manifestao de Interesse, de possibilidade de
ressarcimento das despesas da modelagem, pelo vencedor da licitao, caso a Autoridade venha a utilizar
os dados da proposio escolhida.
Podero utilizar esse procedimento os rgos da administrao pblica direta e indireta que tiverem
interesse em obter informaes do mercado para projetos de sua competncia. Podero participar da
Manifestao de Interesse, particulares, empresas ou grupos de empresas, sem necessidade de vnculo
formal entre eles.
O recebimento de Manifestaes de Interesse, no Brasil, no representa a abertura do procedimento
licitatrio e a utilizao dos resultados obtidos no deve representar qualquer vantagem ou privilgio ao
particular no posterior processo licitatrio que utilize os dados cedidos. No inibe, tambm, a participao
de quaisquer partes que manifestem interesse no processo licitatrio subsequente.
Se corretamente conduzido pelo rgo contratante, a Manifestao de Interesse pode trazer informaes
relevantes para a compreenso dos interesses dos potenciais candidatos. Pode-se ainda prever rodadas
sucessivas de manifestao, com exigncias e detalhamento cada vez mais definidos, at que se considere
a colaborao dos fornecedores suficiente para os objetivos do governo.
Deve-se iniciar e concluir a Manifestao de Interesse antes da Consulta Pblica, que obrigatria em PPP,
para que o processo de Anlise da Competio pelo acesso ao mercado adquira certo grau de formalizao,
com o registro das contribuies e interesses.
Diante da impossibilidade, no mbito das licitaes brasileiras, de negociaes ou alteraes de qualquer
natureza nas propostas aps a abertura das Propostas Comerciais, a Manifestao de Interesse cria uma
oportunidade para se reconhecer o posicionamento de fornecedores sobre os elementos do projeto, a
distribuio de riscos e o nvel de remunerao requerido, antes do incio do processo licitatrio.
O rgo pode utilizar, ainda, a fase da Consulta Pblica, obrigatria nas licitaes de PPP, para
verificar o nvel de interesse despertado pelo contrato e aperfeioar a modelagem do projeto por
meio das contribuies apresentadas pelos participantes.
A Anlise Quantitativa tem como objetivo demonstrar se a PPP capaz de promover ganhos de
eficincia em relao aos arranjos institucionais tradicionais. A Anlise Quantitativa estima o
custo provvel da prestao dos servios pelo setor pblico (PPC) e tambm o custo da
execuo dos servios por meio de PPP (PPR).
O PPC e o PPR so ento comparados e a confiabilidade dos resultados avaliada por meio de
mudanas nas premissas adotadas nos modelos, para verificao da sensibilidade dos
resultados frente a essas mudanas. Juntamente com as Anlises Qualitativas, a Anlise
Quantitativa possibilita a concluso quanto ao arranjo institucional mais adequado para o
fornecimento do servio e a convenincia e oportunidade da contratao do projeto no formato
de PPP (Quadro 8).
A equao abaixo representa o valor presente do custo provvel CG do fornecimento dos servios,
no perodo t, pelo setor pblico, por meio da execuo direta dos servios ou de um contrato
administrativo regido pela Lei n 8.666/93 (Projeto Pblico de Comparao ou PPC).
(CG) / (1+iG)t = Valor presente dos custos com o fornecimento pblico (PPC)
Em uma PPP, por outro lado, o governo poder ter o fornecimento dos servios, em certo nvel de
qualidade, a um custo global CP mais adequado (Projeto Privado de Referncia ou PPR).
(CP) / (1+iP)t = Valor presente dos custos provveis do fornecimento por parceiro privado (PPR)
Conforme discutido nos itens 4.3.2.5 e 3.3.1 (Anexo II), admite-se a adoo de taxas comuns para
a estimativa do valor presente dos custos com fornecimento pblico (PPC) e privado (PPR).
Portanto, para fins da Anlise do Mrito, considera-se iG = iP.
Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com
informaes sobre os programas e os projetos em andamento, sejam eles executados da forma
tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes no forem suficientes, devem-se buscar
informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos modelos.
os participantes da Anlise:
O PPC estima o custo provvel do fornecimento dos servios objeto do contrato de PPP no
mbito do governo. Idealmente, o PPC deve basear-se nas metas e nos padres de qualidade e
disponibilidade dos servios a serem contratados sob a forma de PPP.
Em projetos ou setores nos quais no h registro de licitaes ou cujos servios nunca foram
providos diretamente pelo setor pblico, o custo da execuo pblica dos servios pode ser
22
BNDES, BNB, agncias multilaterais, FGTS, fundos de penso, bancos, fundos de mercado, fundos de
private equity, etc.
23
PPC conhecido, no Reino Unido e em outras jurisdies como PSC Public Sector Comparator. Em
Portugal a expresso equivalente Projecto Comparvel do Setor Pblico.
24
Levantamento de investimentos e custos operacionais de projetos recentemente executados no Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na
Avaliao dos riscos incorridos pelo governo na execuo de contratos para a realizao de
obras e a prestao dos servios (sobrecustos, atrasos, aditamentos, passivos trabalhistas,
etc.);
Clculo do valor presente lquido (VPL)25 da execuo dos servios no mbito do governo
(execuo direta ou contrato administrativo nos moldes da Lei n 8.666/93), ao longo do
horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa projetados a
uma taxa de desconto em valores constantes;
O PPC deve ser apresentado em um modelo de fluxo de caixa descontado. O nvel de detalhe do
modelo depende inevitavelmente da escala do projeto. A equipe de projeto deve explicar o
desenvolvimento do modelo de forma resumida e apresentar os principais resultados. O Quadro
9 lista os principais componentes do PPC.
(+) Investimentos
(-) Receitas acessrias
(+) Despesas
(+) Riscos
(+) Seguros
(+) Tributos
= PPC
4.3.2.1 Investimentos
Internet, pela Caixa Econmica Federal e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema
de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), nas classificaes funcional-programticas pertinentes, assim
como valores constantes no Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios (SIAD).
25
Ou do custo presente lquido (CPL).
4.3.2.2 Receitas
A projeo dessas receitas pode ser difcil, especialmente nos casos em que h pouca
informao histrica disponvel. Sempre que as receitas acessrias se tornarem um componente
relevante do modelo, todavia, deve-se conduzir uma avaliao mais criteriosa desse item.
4.3.2.3 Despesas
A estimativa das despesas deve basear-se no custo de projetos pblicos recentes nos quais a
mesma infraestrutura foi executada ou o mesmo tipo de servio foi prestado, ou ainda em
estimativas de especialistas, quando no existir um projeto pblico comparvel. Quando no
existirem exemplos nacionais, podem-se utilizar exemplos internacionais. As despesas devem
ser classificadas em categorias, conforme as fases ou atividades do projeto:
Fluxo de caixa: como o PPC calculado por meio de um fluxo de caixa descontado, todos os
componentes usuais de um fluxo de caixa26 devem ser considerados.
4.3.2.5 Riscos
No mbito da Anlise Quantitativa, risco pode ser definido como qualquer fator ou evento capaz
de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto.
Portanto, uma anlise de riscos abrangente deve ser conduzida durante a construo do PPC,
para que o rgo contratante reconhea o custo provvel do desenvolvimento do projeto. Os
itens seguintes descrevem as atividades que devem executadas durante a anlise de riscos do
PPC (Figura 2).
26
Obtm-se o fluxo de caixa lquido a partir da DRE (Demonstrao de Resultados do Exerccio) e da DFC
(Demonstrao de Fluxos de Caixa), nos termos da Lei n 6.404/76, alterada pela Lei n 11.638/07 e
demais regulamentaes da Receita Federal e da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). No setor
pblico, aplica-se o Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (STN/MF, 2009).
Anlises de riscos elaboradas por consultores tcnicos, se for o caso (tcnicas como os
grupos de foco e o mtodo Delphi podem auxiliar o processo);
A preciso e o nvel de detalhe da informao coletada devem refletir o impacto dos riscos nos
resultados da Anlise. Logo, no se deve despender um tempo excessivo para avaliar riscos
pouco significativos.
Sempre que possvel, os riscos do projeto devem ser identificados e quantificados. Mesmo que
no seja possvel quantificar o risco, ele deve ser includo na matriz do projeto, visto que ele
pode ser relevante para a confeco da minuta do contrato de PPP.
O risco total do projeto equivale soma dos riscos sistmicos e no sistmicos. Os itens
seguintes discorrem sobre a avaliao dos riscos no sistmicos. O estudo de caso do Anexo I
exemplifica a determinao da taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do Projeto Pblico
de Comparao e do Projeto Privado de Referncia.
Implicaes para
Determinao do
Tipos de riscos Descrio Exemplos a anlise
risco
financeira
Esses riscos so Valor do risco
Riscos no Riscos de projeto,
Risco no considerados corresponde ao
correlacionados com construo,
sistmico ou diretamente no produto entre a
as variaes na operao e
especfico fluxo de caixa do probabilidade e o
atividade econmica manuteno, etc.
projeto impacto do risco
Risco de demanda
relacionado com o
Taxa de desconto
nvel de atividade
obtida por meio de
econmica,
Esses riscos so mtodos como o
Riscos mudanas
refletidos na taxa Capital Asset
correlacionados com inesperadas na
Risco sistmico utilizada para Pricing Method
as variaes na inflao, o efeito de
descontar o fluxo (CAPM), Weighted
atividade econmica mudanas
de caixa do projeto Average Cost of
inesperadas nas
Capital (WACC) e o
taxas de juros e nas
Benchmarking
taxas de cmbio,
etc.
Aps a identificao dos riscos, deve-se estimar o impacto esperado de cada risco. Devem-se
considerar os aspectos temporais do risco, mesmo que isso parea difcil inicialmente. Quando
no houver informaes suficientes, podem-se utilizar premissas, que devem ser totalmente
documentadas. A Anlise do impacto dos riscos pode ser influenciada por diferentes fatores:
Efeito do risco: efeito da materializao do risco, como o aumento dos custos ou a reduo
das receitas do projeto;
Tipo de risco: alguns riscos podem ser mais facilmente estimados do que outros. O risco de
manuteno de uma rodovia, por exemplo, mais fcil de estimar do que o risco de
demanda;
c. Probabilidade de ocorrncia
Alguns riscos apresentam baixa probabilidade de ocorrncia, mas no podem ser ignorados,
pois possuem impactos significativos. Nesses casos, pequenas mudanas em probabilidades
podem gerar alteraes considerveis no seu valor esperado.
Quando houver dvidas sobre a probabilidade de ocorrncia de um risco, pode-se adotar uma
estimativa subjetiva, baseada em experincias recentes ou boas prticas, subsidiadas, sempre
que possvel, por informaes confiveis.
Tcnicas simples: consiste na avaliao subjetiva de cada risco. Essa abordagem facilita a
Anlise e a interpretao dos resultados. Sempre que possvel, as avaliaes devem ser
fundamentadas em experincias recentes, boas prticas ou expectativas de melhorias
baseadas em informaes confiveis;
Tcnicas avanadas: pode-se determinar a probabilidade de ocorrncia dos riscos por meio
da construo de distribuies probabilsticas e da interpretao dos seus resultados. As
distribuies devem basear-se em informaes histricas, premissas realistas de projetos
recentes e na experincia de especialistas. Essas tcnicas se baseiam em princpios
rigorosos e fornecem um espectro de resultados possveis. Em contrapartida, as Anlises
podem ser complexas de calcular e interpretar, alm de requerer uma quantidade
considervel de informaes para que as distribuies sejam determinadas.
A seleo da tcnica de avaliao dos riscos deve considerar diversos fatores, tais como o
tamanho e a complexidade do projeto, a relao entre os custos da Anlise e a magnitude dos
riscos, e a diferena entre os resultados do PPC e do PPR.
Deve-se avaliar a capacidade de o rgo contratante mitigar os riscos por ele assumidos no
contrato de PPP. A mitigao de um risco envolve a reduo ou o controle das suas
consequncias ou da sua probabilidade de ocorrncia. Os fatores que podem auxiliar a
mitigao dos riscos retidos pelo rgo contratante incluem:
a contratao de seguros;
O governo assume uma parcela substancial dos riscos tcnicos, financeiros e operacionais nas
obras e nos servios executados de forma direta ou por contratos administrativos regidos pela
Lei n 8.666/93.
f. Matriz de riscos
A matriz de riscos lista os impactos e os custos associados aos riscos identificados (Quadro 15).
Ela deve incluir todos os riscos, tanto assumidos pelo rgo contratante como transferidos para
o parceiro privado, utilizados no clculo do PPC.
No contrato pblico tradicional, o governo usualmente assume a maior parcela dos riscos do
projeto. Em uma PPP, todavia, o governo pode transferir riscos que o setor privado pode
gerenciar a um custo menor.
Os riscos que no podem ser gerenciados a um custo menor pelo setor privado devem ser
retidos pelo governo, pois os parceiros privados podero exigir uma compensao
demasiadamente alta pela sua assuno.
Esse intrincado conjunto de contratos segmenta e compartilha o risco entre as diversas partes,
possibilitando que cada agente fique responsvel pela parcela de risco que mais lhe convm e
que pode melhor gerenciar.
Uma das questes mais importantes nos projetos de parceria a alocao contratual dos riscos
entre as partes. Neste contexto, a lei brasileira de PPP inova ao permitir a transferncia, ao
particular, de riscos tipicamente assumidos pelo poder pblico nos contratos executados da
forma tradicional.
A Lei de PPP define a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito,
fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Esse dispositivo altera o regime
tradicional de partilha ou alocao de riscos entre o setor pblico e os entes privados. Nos
contratos administrativos em geral, o setor pblico assume integralmente esses riscos, cabendo
ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea econmica ordinria. A Lei de PPP
permite, portanto, que a alocao de riscos seja feita contratualmente.
i) Tributos
O parceiro privado dever recolher os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios,
enquanto um rgo contratante poder ser dispensado dessa obrigao. Logo, o PPC dever
refletir os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios pelo setor privado, com o
intuito de tornar a comparao, entre os arranjos institucionais, equitativa, no discriminatria,
e isonmica em relao aos tributos.
O PPR27 estima o custo provvel do fornecimento dos servios, conforme as metas e os padres
de qualidade e disponibilidade definidos no contrato de PPP, pela perspectiva do parceiro
privado, isto , por meio de uma SPE (Sociedade de Propsito Especfico).
A comparao entre o valor presente lquido do PPC e o valor presente lquido do PPR fornece
uma indicao sobre o arranjo contratual mais eficiente para o fornecimento de um determinado
servio pela perspectiva do rgo contratante.
27
Em ingls, Shadow Bid, PPP Reference Model ou PFI Option.
O PPR baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira. De uma forma geral, o esforo
e o nvel de detalhe da anlise devem ser proporcionais escala e ao escopo do projeto. O PPR
deve apresentar as seguintes caractersticas:
Clculo do valor presente lquido (VPL) da execuo dos servios por parceiro privado, ao
longo do horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa
projetados a uma taxa de desconto em valores constantes;
28
O Mecanismo de Pagamento vincula as contraprestaes pecunirias ao atendimento, pelo parceiro
privado, s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade dos servios, apurado por meio do
Sistema de Mensurao do Desempenho (SMD).
A estrutura financeira apresenta a relao entre o rgo contratante, o parceiro privado, os investidores,
os financiadores, os subcontratados e as demais partes envolvidas. As fontes de financiamento devem ser
identificadas na estrutura financeira proposta. As taxas de retorno sobre o capital prprio e o capital de
terceiros, as condies dos contratos de financiamento e os ndices de cobertura do servio da dvida
devem ser definidos.
As premissas devem ser documentadas, pois os modelos sero auditados pelos rgos de controle. O
financiamento do projeto pode envolver operaes de Project Finance, modalidade de operao de
crdito constituda para segregar os fluxos de caixa do empreendimento do patrimnio dos controladores
da sociedade de propsito especfico (SPE).
Os fluxos de caixa do projeto de PPP devem ser suficientes para saldar os financiamentos e as receitas do
projeto podem ser cedidas em favor dos financiadores. Operaes de Project Finance puro no
requerem garantias dos controladores da SPE. No entanto, isso dificilmente ocorre na prtica.
As premissas, dentre outras, adotadas na Anlise devem ser descritas:
a estrutura legal e financeira da sociedade de propsito especfico (SPE);
os scios, os financiadores, os agentes fiducirios, os construtores e os operadores;
o capital prprio de cada scio e sua participao na SPE;
o grau de alavancagem da SPE;
o ndice de cobertura do servio da dvida (ICSD) e a conta reserva;
os custos relativos s garantias pr-operacionais e operacionais.
Sempre que possvel, o PPR deve utilizar premissas macroeconmicas similares s do PPC, a fim
de permitir uma comparao adequada entre os dois arranjos institucionais. As taxas utilizadas
para descontar o fluxo de caixa do PPC e do PPR podem diferir apenas em circunstncias
particulares 29.
As eficincias esperadas do setor privado devem ser identificadas e utilizadas nas estimativas. A
fim de manter a coerncia da anlise, os custos adicionais da PPP, tais como custos financeiros,
licitatrios, regulatrios ou de monitoramento, devem ser identificados e includos nas
estimativas.
29
Partnerships Victoria (2003a, p. 17) discute a definio das taxas de desconto para projetos de
infraestrutura de forma pormenorizada.
Economia de escala;
Inovao;
A Tabela 1 ilustra a estimativa das diferenas nos investimentos, despesas, receitas e riscos da
PPP e do modelo tradicional em um projeto rodovirio hipottico. O estudo de casos
semelhantes, a Solicitao da Manifestao de Interesse, a Consulta Pblica e,
preferencialmente, os bancos de dados podem ser utilizados na identificao de potenciais
diferenas nas estimativas de investimentos, despesas, receitas e riscos empregados nos fluxos
de caixa do PPC e do PPR.
A etapa seguinte consiste na introduo dos ajustes de riscos no fluxo de caixa do PPR.
necessria uma anlise independente, baseada no custo que o setor privado aplicaria para
assumir os riscos. A anlise deve ser conduzida por especialistas e corroborada por consultores
independentes quando apropriado.
A matriz de riscos preparada para o PPC deve ser utilizada como uma referncia para o PPR.
Embora as categorias de riscos sejam as mesmas, elas so tratadas de forma diferente nos dois
modelos. No PPC, os riscos so avaliados por meio da anlise da probabilidade de ocorrncia,
do custo do impacto e dos custos de mitigao. Os valores so ento adicionados ao PPC para
criar um modelo com ajuste de risco.
Seguros e garantias;
O PPR uma estimativa abrangente dos custos, pela perspectiva do rgo contratante, do
fornecimento do servio por meio de uma PPP. O PPR deve, pois, mostrar claramente as
obrigaes pecunirias que sero assumidas pelo governo se o projeto for contratado dessa
forma.
As obrigaes assumidas pelo governo se o projeto for contratado na forma de PPP devem ser
trazidas a valor presente e, posteriormente, comparadas com o custo do fornecimento dos
servios, no mesmo padro de qualidade do contrato de parceria, no mbito do governo (PPC).
Assim como o PPC, o PPR deve ser apresentado como um modelo de fluxo de caixa descontado.
O nvel de detalhe do modelo depende da complexidade do projeto. O rgo contratante deve
explicar o desenvolvimento do modelo, de forma resumida, e apresentar:
os principais resultados;
a durao do projeto;
os tributos.
(-) Investimentos
(+) Receitas
(-) Despesas
(-) Tributos
(-) Riscos
(-) Seguros
= PPR
Durao do projeto;
Taxas de desconto;
Custos de implantao;
Custos de operao:
Custos financeiros;
Inovaes;
Economia de escala.
Pode ser importante analisar a sensibilidade dos resultados do PPR utilizando taxas de desconto
altas e baixas, referidas a um leque de ttulos pblicos com vencimento semelhante vigncia
do contrato de PPP. Se todas as taxas confirmarem ou rejeitarem a vantagem financeira da PPP,
o resultado claro. Se apenas uma taxa confirmar a vantagem da PPP, no entanto, o projeto
deve ser reexaminado. Nessa Anlise, deve-se levar em conta a sensibilidade dos resultados a
mudanas em outras premissas adotadas na construo dos modelos.
A Anlise de Projetos de PPP envolve uma grande quantidade de informaes. Os resultados das
anlises so altamente dependentes da qualidade e preciso da informao na qual eles se
baseiam. Os projetos de PPP so sujeitos a auditorias dos rgos de controle e os modelos
financeiros podero ser consultados durante ou aps o processo licitatrio.
Incluso dos impactos financeiros, das consequncias e das estratgias de mitigao dos
riscos contidos na matriz de riscos;
(CG) / (1+i G)t APPC / (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t APPR / (1+iP)t
Em resumo:
H Mrito no Projeto se [ (CG) / (1+i G)t APPC / (1+i G)t ] - [ (C P) / (1+i P)t APPP / (1+i P)t ]
>0
A Anlise do Mrito pode, tambm, ser conduzida durante ou aps o estudo de pr-viabilidade,
que investiga a exequibilidade de um determinado projeto pela perspectiva tcnica, ambiental,
financeiro-oramentria e socioeconmica.
A Anlise do Mrito, por sua vez, conduzida preferencialmente antes da inscrio do projeto no
oramento, possibilita a concluso quanto alternativa contratual (PPP ou outra forma) mais
adequada para a execuo do projeto pela perspectiva do governo, considerando tambm os
interesses dos destinatrios finais do servio:
Governo: comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios por parceiro
privado e os custos provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo;
Em busca de novas opes para enfrentar o problema carcerrio, o governo pode optar pela
Anlise da possibilidade de adoo do formato contratual das PPPs para ampliar o nmero de
vagas prisionais pela implantao de um novo Complexo Penal para 2.000 detentos.
Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do
projeto e a operao tradicional das unidades penais no ser interrompida devido falta de
recursos, o rgo setorial, ou a Unidade PPP, pode conduzir uma outra Anlise, com a finalidade
de avaliar o arranjo institucional (formato contratual) mais eficiente para o fornecimento dos
servios, dentre trs alternativas comparadas entre si:
Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do
projeto e a operao das unidades penais no ser interrompida devido falta de recursos, o
rgo setorial pode conduzir uma Anlise com a finalidade de avaliar o arranjo institucional
mais adequado para o fornecimento dos servios (Anlise do Mrito):
PPP: delegao da execuo de obras e da prestao dos servios para terceiros por meio de
um contrato de PPP (Lei n 11.079/04).
Projetos includos nos planos oramentrios: nesses projetos, provvel que estudos
tcnicos, financeiros, oramentrios, ambientais e socioeconmicos tenham sido
concludos. Nesse caso, a Anlise do Mrito pode complementar os estudos anteriores e
avaliar se a PPP constitui, dentre os arranjos institucionais disponveis, a opo mais
adequada para a execuo do projeto;
Projetos em fase de estudo de viabilidade: uma Anlise do Mrito pode ser conduzida
paralelamente anlise financeira ou socioeconmica, a fim de avaliar se a contratao em
formato de PPP pode proporcionar aumento da eficincia, melhoria na qualidade ou ambos.
A anlise financeira prov a maioria dos dados requeridos pela Anlise do Mrito, enquanto
Aspectos quantitativos (item 3): comparao entre os custos provveis do fornecimento dos
servios por parceiro privado com os custos provveis para fornecimento dos servios no
mbito do governo. Se o rgo contratante dispuser de bancos de dados consolidados, o
esforo envolvido nesta Anlise poder ser reduzido. Caso no existam dados confiveis,
uma modelagem financeira detalhada dever ser conduzida.
2 Anlise Qualitativa
Deve-se conduzir uma Anlise preliminar mediante preenchimento de uma matriz ou lista de
verificao, com o intuito de avaliar se o projeto rene as caractersticas bsicas para uma
contratao no formato de PPP.
A seguir uma lista, no exaustiva, das questes que podem ser discutidas durante a Anlise da
elegibilidade do projeto do Complexo Prisional contratao em regime de PPP. Essa lista deve
ser elaborada e preenchida pelos tcnicos do rgo contratante (Secretaria de Segurana
Pblica, no exemplo em questo).
3) Atendimento aos prazos legais: o prazo de vigncia superior a 5 (cinco) anos e inferior a
35 (trinta e cinco) anos?
R. Sim, prev-se um contrato com prazo de vigncia de 22 (vinte e dois) anos, dos quais
2 anos para a execuo das obras e 20 anos para a gesto e a operao do
empreendimento, portanto, condizente com as exigncias da Lei de PPP e suficiente
para a amortizao dos investimentos incorridos pelo parceiro privado.
4) Capacidade legal de prestar os servios: os servios de que trata o projeto de PPP podem ser
delegados a particulares?
A seguir uma lista no exaustiva de questes referentes ao projeto do Complexo Prisional que
podem ser discutidas durante a anlise da adequao da contratao em regime de PPP.
R. Sim, visto que o parceiro pblico assumir os riscos relacionados com a execuo
das atividades jurisdicionais e administrativo-jurdicas, assim como os riscos de
demanda (ocupao das unidades penais prisionais), enquanto o parceiro privado
reter os riscos relacionados com as atividades de cunho operacional (manuteno,
monitoramento interno e prestao dos servios assistenciais).
6) Custos estimveis no longo prazo: os custos para prover os servios segundo as metas e
padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo, durante o prazo de vigncia
do contrato, podem ser estimados de forma confivel pelos interessados?
R. Sim, deduz-se que a contratao de 4 unidades penais de 500 detentos cada, com
capacidade para abrigar 2000 presos, em uma nica licitao suficiente para
justificar os custos de transao adicionais potencialmente incorridos, tanto pelo
rgo contratante quanto pelos candidatos, na estruturao do projeto no formato de
PPP.
30
CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise comparada das modalidades de gesto do sistema prisional.
Universidade Federal da Bahia (Tese de Doutorado), 2006, 291 p.
R. Sim. A integrao das atividades cria incentivos para que o parceiro privado invista
no projeto e na construo a fim de reduzir o custo global do empreendimento, ou
seja, reduzir os custos das atividades de manuteno, monitoramento interno e
assistncia aos presos durante a vigncia do contrato. O Sistema de Mensurao do
Desempenho, por sua vez, capaz de detectar eventuais desvios na qualidade dos
servios, enquanto a estrutura de governana hbrida (regime de cogesto) reduz
potencialmente a assimetria de informaes entre o parceiro privado e o parceiro
pblico.
12) Estabilidade e continuidade dos servios: os servios a serem delegados ao parceiro privado
esto sujeitos a mudanas frequentes, decorrentes, por exemplo, de avanos tecnolgicos,
R. No, uma vez que os servios a serem delegados ao parceiro privado (assistncia aos
sentenciados, monitoramento interno e manuteno) so relativamente estveis e
pouco suscetveis a mudanas tecnolgicas capazes de influenciar demasiadamente a
administrao do contrato de PPP.
13) Garantias do poder pblico: o rgo contratante pode aportar garantias reais com
qualidade, volume e liquidez suficientes para que o parceiro privado possa obter recursos
para a execuo do projeto junto a entidades financiadoras?
14) Delegao e aspectos polticos: os servios a serem delegados mediante contrato de PPP so
sensveis, do ponto de vista poltico, por exemplo, em caso de falhas na sua execuo? Em
outras palavras, eventuais falhas na execuo dos servios delegados podem ocasionar
impactos sociais relevantes?
R. Sim, eventuais falhas na execuo dos servios, tais como falhas na estanqueidade
das unidades penais (fugas, rebelies, motins, etc.), so muito sensveis do ponto de
vista poltico e podem gerar impactos sociais relevantes, na medida em que coloca
em risco a segurana dos cidados. No entanto, a Anlise de prises com estrutura
hbrida de governana indica que a probabilidade de ocorrncia de tais riscos
bastante reduzida, seja pela qualidade dos servios de custdia e segurana, seja
pelo perfil crimingeno dos presos a elas encaminhados, com baixa ou mdia
periculosidade e maior propenso reinsero social. Alm disso, tais riscos so
partilhados com o parceiro pblico, uma vez que cabe Polcia Militar a guarda das
muralhas e as intervenes em situaes crticas, visto que o uso da fora privativo
do Estado. Por outro lado, as penalidades impostas o Sistema de Mensurao do
Desempenho criam incentivos financeiros para que o parceiro privado zele pela
manuteno da ordem e da disciplina nas dependncias das unidades penais.
A Anlise acima indica a adequao do modelo de PPP para a implantao das unidades penais
e o fornecimento dos servios prisionais. Sempre que possvel, contudo, o rgo setorial deve
levantar experincias da aplicao da PPP em projetos semelhantes, seja em nvel nacional ou
internacional, a fim de corroborar os resultados das Anlises anteriores, identificar os impactos
2.3 Gesto e operao de prises pelo setor privado - estudo de casos semelhantes
O estudo de outras PPPs, em casos semelhantes, fornece uma indicao de que a escolha desse
formato contratual poder proporcionar redues de custos, melhorias na qualidade dos
servios ou ambos em novos casos. Alm disso, a Anlise do Mrito pode beneficiar-se das
experincias acumuladas em parcerias celebradas recentemente. Por esse motivo, experincias
e projetos similares devem ser investigados e as expectativas do setor privado devem ser
analisadas, sempre que possvel.
Basicamente, podem ser identificados dois modelos principais de participao do setor privado
na gesto e operao de unidades penais: o modelo norte-americano e o modelo francs.
Descritos nos itens seguintes, esses modelos apresentam diferenas acentuadas no que tange
aos papis do governo e dos operadores privados na execuo dos servios 31.
A partir do incio da dcada de 1980, a gesto privada de unidades penais para adultos voltou a
ser utilizada nos Estados Unidos, embora a participao do setor privado no sistema prisional,
especialmente em servios mdicos, educacionais e de alimentao coletiva, estivesse presente
desde a dcada de 60. No entanto, a tendncia se intensificou nos governos Bush e Clinton, em
31
Para uma anlise detalhada dessas experincias, vide: CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise
comparada das modalidades de gesto do sistema prisional. 2006, Tese (Doutorado em Administrao),
Universidade Federal da Bahia, 291 p.
Mais de 30 estados norte-americanos possuem unidades penais operadas pelo setor privado.
At 2003, existiam 264 estabelecimentos penais com gesto privada nos Estados Unidos, 101
no regime fechado e 163 no regime semiaberto. Dentre essas unidades, havia quatro unidades
de segurana mxima, 65 de segurana mdia e as demais de segurana mnima, demonstrando
a tendncia de as prises privadas operarem em unidades de segurana mdia e mnima. At
2006, 6,7% da populao carcerria do pas estava custodiada em prises privadas.
Neste contexto, o governo props um modelo de participao privada nas prises a fim de
viabilizar a rpida expanso do sistema e amenizar o dficit carcerrio. De acordo com a
concepo do projeto, caberia ao governo francs somente as funes de direo e controle das
informaes processuais dos presos, incluindo as decises sobre a alocao dos internos nas
celas. Todas as demais funes seriam exercidas pelo operador privado, incluindo a concepo,
construo, gesto, manuteno e a proviso de todos os servios necessrios reinsero
social dos presos.
Porm, o projeto original recebeu duras crticas, sendo adaptado posteriormente, de tal sorte
que o governo financiaria a construo das novas unidades, construdas por empresas
32
Vide: Archoembeault; Deis (1996), Logan (1992), Bayer; Pozen (2005) e Luckemeyer; McCorkle (2006).
Os demais servios ligados manuteno das novas unidades, sade, alimentao, ocupao
com trabalho e educao poderiam ser delegados a entes privados, desde que habilitados pela
administrao penitenciria. Apesar das complementaridades proporcionadas pela delegao da
construo e operao das unidades a um mesmo grupo, o modelo francs baseou-se em dois
contratos distintos: um para construo e outro para operao das unidades.
No final da dcada de 80 foram construdas 25 prises com 12.836 vagas (Programa 13000),
parcialmente operadas pelo setor privado. Dentre essas prises, quatro (uma em cada regio)
foram assumidas integralmente pelo governo francs, com o intuito de possibilitar a
comparao com as unidades privadas. Em 1996, o governo lanou o Programa 4.000, que
envolvia apenas a concepo e construo das prises, sendo que as atividades de operao
seriam licitadas juntamente com os contratos vincendos no ano de 2000.
No ano 2000, aps vrios anos de discusses pblicas sobre a convenincia da utilizao de
operadores privados na gesto penitenciria no Chile, o governo lanou diversas licitaes para
a construo e operao privada de Complexos Penitencirios no pas.
33
Dentre as dificuldades relativas ocupao com o trabalho, destacam-se a baixa instruo dos presos, a
carncia de reas destinadas ao estabelecimento de canteiros, as exigncias de segurana que limitam
os processos de recebimento, armazenagem e entrega de produtos, e dinmica econmica da regio
na qual a unidade ser instalada.
34
Postula-se que tais aumentos se devam a trs fatores: i) investimentos e recolhimento de tributos; ii)
maior qualidade dos servios prestados em face de exigncias contratuais mais rgidas; iii) margem de
lucro da prestadora de servios.
35
Vide: Cour des Comptes (2006).
A evoluo recente desses contratos mostrou um conflito latente entre as operadoras europeias
e as construtoras locais, essas acusadas de construo de unidades penais com baixa qualidade
de construo, gerando despesas de manuteno inesperadamente altas para instalaes
relativamente novas. Do ponto de vista das operadoras internacionais, a responsabilidade pela
baixa qualidade das obras seria do governo chileno, que condicionou a sua participao
associao com construtoras locais sem experincia na execuo e gesto de empreendimentos
prisionais.
Desta forma, no seria possvel reproduzir o modelo norte-americano no Brasil diante das
limitaes de natureza legal. Contudo, a adoo de um arranjo similar ao modelo francs
mediante terceirizao dos servios seria plenamente factvel do ponto de vista legal.
A primeira licitao para terceirizao dos servios de gesto e operao prisional no pas foi
conduzida apenas no fim da dcada de 90 (Penitenciria Industrial de Guarapuava). O governo
paranaense contratou uma empresa para a construo da unidade, transferindo sua
administrao para uma empresa privada, responsvel pelos servios de assistncia mdica,
jurdica, social, laboral, educacional, material (alimentao) e de limpeza. As funes de direo
e segurana do estabelecimento, incluindo a guarda de muralha, foram mantidas com o poder
pblico por exigncia legal.
Ainda no governo Lerner, outras cinco unidades penais foram construdas e licitadas para
operao por operadores privados, totalizando seis estabelecimentos com gesto privada
apenas no Estado do Paran.
Cabe ressaltar que, embora inspirada no modelo francs, a experincia brasileira se distingue
por permitir a delegao de um nmero maior de atividades, notadamente vigilncia interna e
assistncia jurdica, aos operadores privados. Desta forma, dentro de uma unidade com gesto
privada no Brasil a maioria dos funcionrios pertence ao operador privado, em contraste com a
experincia francesa, na qual esse percentual no ultrapassa 20%.
Alocao mais eficaz das funes de controle e deciso, que afetam os incentivos das partes
e proporcionam maior foco sobre questes operacionais;
3 Anlise Quantitativa
Incidncia de tributos: a Anlise deve considerar os tributos que incidem sobre as receitas e
os lucros do parceiro privado e que no esto presentes no fornecimento dos servios no
mbito do governo;
Transferncia de riscos: a Anlise deve considerar, ainda, o valor dos riscos transferidos
para o parceiro privado na PPP (projeto, construo, operao, manuteno, etc.),
usualmente assumidos pelo rgo contratante quando os servios so fornecidos da forma
tradicional. Cabe ressaltar que os seguros contratados pelo parceiro privado e as provveis
dedues nas suas contraprestaes devido a desvios na qualidade dos servios tambm
devem ser considerados nessa Anlise.
Cabe ressaltar que os custos esperados do fornecimento dos servios no mbito do governo so
calculados com base nos valores empenhados e liquidados nas classificaes funcional-
programticas referentes a unidades penais semelhantes, consideradas na Anlise36.
Os custos esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado, por sua vez, equivalem
s despesas de carter continuado derivadas do contrato de PPP, calculadas com base nas
contraprestaes pecunirias a serem pagas ao parceiro privado e sujeitas aos impactos do
Sistema de Mensurao do Desempenho.
A estimativa desses pagamentos requer a construo de um demonstrativo de resultados e de
um fluxo de caixa, que possibilite a apurao da tarifa que remunera os investimentos do
36
Observa-se que, na Anlise do Mrito de projetos cujos servios sejam fornecidos por entidades
vinculadas ao Estado, como autarquias, fundaes e, especialmente, sociedades de economia mista, o
Projeto Pblico de Comparao deve ser adaptado para refletir as personalidades jurdicas dessas
entidades, com as consequncias tributrias da sua condio.
Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com
informaes sobre os custos dos projetos em andamento, sejam eles executados da forma
tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes disponveis no forem suficientes, a equipe
de projeto deve buscar informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos
modelos financeiras. Tais informaes podem ser obtidas em solicitaes da manifestao de
interesse, estudos de casos, licitaes recentes e reunies com especialistas em engenharia,
gerenciamento de facilidades e finanas. Os itens seguintes discorrem sobre as principais
informaes necessrias preparao dos modelos financeiros.
3.1 Investimentos
37
Idem.
3.2 Custos
A tabela a seguir apresenta a estimativa dos custos operacionais mensais nas unidades
administradas pelo governo (PPC) e pelo parceiro privado (PPR). As despesas operacionais do
PPC foram estimadas com base em despesas empenhadas e liquidadas nas classificaes
funcional-programticas das unidades penais existentes no mbito do Estado e consideradas no
levantamento. Os custos de manuteno foram estimados por especialistas em gerenciamento
de facilidades consultados pela equipe de projeto. Calculados a partir do nmero mdio de
profissionais em exerccio nas unidades administradas pelo Estado, as despesas de pessoal
consideraram todos os funcionrios concursados.
Estimou-se, para o PPC, um custo operacional mdio mensal de R$ 2.103,96 por preso, visando
ao atendimento nos padres de qualidade e disponibilidade exigidos no contrato de PPP. Os
custos de operao incluem os seguintes itens:
Salrios dos servidores envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia
aos presos, considerando adicionais, gratificaes e demais vantagens, uniformes,
refeies, equipamentos de segurana e treinamento;
Alimentao dos internos;
Medicamentos;
Manuteno;
gua, energia e telefonia;
Enxoval;
Itens de consumo para os internos.
Estimou-se, para o PPR, um custo de operao mdio mensal de R$ 1.531,60 por preso, que
inclui os seguintes itens:
Salrios dos funcionrios envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia
aos presos, considerando adicionais, encargos, uniformes, refeies, vale-alimentao,
seguro de vida e acidentes pessoais, treinamento, exames admissionais e demissionais,
equipamentos de segurana;
Alimentao dos internos;
Medicamentos;
Manuteno;
gua, energia e telefonia;
Enxoval;
Itens de consumo para os internos.
3.3 Riscos
No mbito da Anlise do Mrito do Projeto, risco pode ser definido como qualquer fator ou
evento capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Tradicionalmente, os governos tm
falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos de forma adequada e
raramente os oramentos consideram os fatores de riscos incorporados s Anlises de projetos
no setor privado.
Para estimativa da taxa de desconto do fluxo de caixa do PPC e do PPR, adotou-se o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM)38, onde:
RP = RF + x (RM)
Considerou-se:
RF adotou-se a taxa de retorno no mercado (yield) de um ttulo da dvida brasileira
denominado em Reais (Notas do Tesouro Nacional) com vencimento semelhante vigncia
do contrato de PPP (20 anos) como referncia para a taxa livre de riscos de ativos de longo
prazo, de 10,7% aa (valores nominais);
estimou-se um beta alavancado de 0,84, no Brasil, baseado em empresas de capital
aberto (nos Estados Unidos, Reino Unido e Frana), com perfil de riscos, porte,
endividamento e tributao semelhante ao projeto de PPP em Anlise;
38
As taxas de desconto podem ser determinadas por diferentes mtodos, tais como o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM), o Custo Mdio Ponderado
do Capital (Weighted Average Cost of Capital ou WACC), o Benchmarking e outros.
A Anlise foi iniciada com a identificao dos riscos especficos do Complexo Prisional:
Riscos de erros e omisses de projeto;
Riscos de custos adicionais durante a construo;
Riscos de custos adicionais durante a operao.
Em seguida, os riscos do PPC e do PPR foram estimados pelos membros da equipe de projeto
por meio de matrizes de impacto e probabilidade (Tabela 3 e Tabela 4), elaboradas a partir de
informaes obtidas em relatrios de projetos recentes e experincias de especialistas em
administrao prisional, ressocializao, segurana, tecnologia da construo e gerenciamento
de facilidades.
O valor dos riscos segurveis no mercado pode ser estimado pela contratao de seguros pelo
parceiro privado (riscos de engenharia, seguro-garantia, danos patrimoniais, responsabilidade
civil, equipamentos, automveis e seguro de vida em grupo). Tais riscos correspondem ao valor
39
Relao entre capital prprio e capital de terceiros (dvida).
40
As projees de fluxo de caixa podem ser feitas em moeda constante ou nominal, cabendo os devidos
ajustes em cada caso, de modo que os resultados (valor presente), em ambos os casos, sejam
compatveis. Caso os custos operacionais tenham indexadores diferentes para diversas categorias de
custo, ou o indexador de receita seja diferente dos indexadores de custo, recomenda-se a projeo em
termos nominais, para maior preciso da Anlise.
Por esse motivo, os custos dos seguros contratados pelo parceiro privado devem ser
incorporados ao fluxo de caixa do PPR como uma estimativa aproximada do valor da assuno
desses riscos pelo governo. A fim de promover uma comparao equitativa e no discriminatria
entre o fornecimento dos servios por meio da PPP e da forma tradicional, os custos dos seguros
a serem contratados pelo parceiro privado devem ser includos no fluxo de caixa do PPC.
Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC
PROJETO PBLICO DE
COMPARAO
Erro de concepo Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de construo 124.280.000,00
Reduo -2.485.600,00 5% -124.280,00
Sem desvio 0,00 10% 0,00
Aumento + 2.485.600,00 45% 1.118.520,00
Aumento ++ 3.728.400,00 30% 1.118.520,00
Aumento +++ 4.971.200,00 10% 497.120,00
Valor do risco 100% 2.609.880,00
Para fins da Anlise do Mrito do Projeto, a estimativa do custo provvel do fornecimento dos
servios por parceiro privado demanda o clculo da contraprestao a ser paga pelo governo no
contrato de PPP. O clculo da contraprestao requer, por sua vez, a construo do fluxo de
caixa do Projeto Privado de Referncia e a estimativa da tarifa que remunera o investimento e
suporta a captao de financiamento, levando em conta os custos operacionais (pessoal,
enxoval, manuteno, gua, energia e utilidades), financeiros (juros e amortizao) e tributrios
(impostos sobre as receitas e os lucros) ao longo da vigncia do contrato de PPP.
3.4.1 Impostos
3.4.3 Depreciao
Em conformidade com a legislao pertinente, adotou-se uma depreciao linear das edificaes
durante o perodo da concesso (5% a.a.), das instalaes em 10 anos (10% a.a.) e dos
equipamentos em 5 anos (20% a.a.).
[A fim de simplificar a Anlise, nas projees de fluxo de caixa em moeda constante, considerou-
se que os valores a serem depreciados permaneceriam constantes ao longo do tempo,
desprezando-se os efeitos da inflao sobre os montantes invariveis da depreciao. Nas
projees de fluxo de caixa em valores nominais tais montantes de depreciao devem
permanecer constantes, pois so invariveis no tempo, portanto expostos s perdas
inflacionrias].
Adotou-se uma relao entre capital prprio e capital de terceiros de 30/70, nvel de
endividamento verificado comumente em estruturas de Project Finance nesse segmento no
Brasil. Para o financiamento foram consideradas as condies indicativas dos bancos de
desenvolvimento nacionais:
Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP (6,00%);
Spread de 3,00% a.a.
Taxa de comissionamento do emprstimo de 0,50%;
Taxa de garantia de financiamento de 0,10%.
Considerou-se um financiamento com prazo de amortizao total de 12 anos, com carncia para
incio da amortizao de 12 meses e exigncia de garantia do ndice de cobertura do servio da
dvida mnimo (relao entre recursos disponveis para pagamento do servio da dvida e o
servio da dvida) de 1,3, tipicamente requerido em operaes financeiras dos bancos de
desenvolvimento nacionais.
(i) (CG) / (1+iG)t APPC/(1+iG)t > (CP) / (1+i P)t APPR/(1+i P)t, onde:
(ii) (CG) / (1+iG)t - custo do fornecimento dos servios no mbito do governo, trazido a
valor presente pela taxa de desconto i G
(ii) (CP) / (1+iP)t = (RP) / (1+iP)t - custo do fornecimento dos servios mediante PPP,
que equivale receita do parceiro privado, trazido a valor presente pela taxa de
desconto iP
(iii) APPR/(1+iP)t - custos incorridos pelo governo (por exemplo, transporte externo de
presos), trazidos a valor presente pela taxa de desconto iP
Preparou-se um fluxo de caixa (Tabela 5), em valores constantes, que considera os custos
incorridos pelo governo em um horizonte de 22 anos (similar vigncia do contrato de PPP),
tanto na realizao da obra quanto na operao e manuteno do Complexo Prisional, levando
em conta o valor dos riscos e dos seguros (item 3.3.2), assim como os tributos recolhidos pelo
parceiro privado, calculados a partir do Projeto Privado de Referncia.
Aps a construo do fluxo de caixa, os valores encontrados foram trazidos a valor presente por
meio da taxa calculada no item 3.3.1, com o intuito de possibilitar a comparao entre os custos
provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo (custo ajustado ao risco) com os
custos provveis do fornecimento dos servios na forma de PPP (custo ajustado ao risco).
O Projeto Privado de Referncia (PPR) estima os custos de uma proposta do setor privado ou,
em outras palavras, o custo provvel da realizao da obra e do fornecimento dos servios por
parceiro privado segundo os padres de qualidade definidos no edital de licitao.
Foi desenvolvido um modelo econmico-financeiro em valores constantes com o objetivo de
determinar a tarifa que viabiliza o projeto para os investidores e suporta a captao de
financiamentos (Tabela 7). Portanto, ela deve considerar os investimentos e a demanda
projetada, os impactos da mensurao do desempenho, os custos operacionais e financeiros, e
os encargos tributrios ao longo da vigncia do contrato de PPP.
O modelo para clculo da tarifa prisional diria deve conter os seguintes itens:
Receita bruta: produto entre o nmero de vagas prisionais disponibilizadas no complexo
durante o ano e o valor da tarifa diria;
Impostos sobre a venda (PIS e COFINS);
Receita lquida: receita bruta deduzida dos impostos sobre a venda;
Despesas operacionais: custos operacionais, despesas de manuteno, seguros e encargos
financeiros;
Depreciao;
Lucro antes do Imposto de Renda: receita lquida deduzida das despesas operacionais e da
depreciao;
Impostos sobre a renda (IR e CSLL);
Lucro lquido aps IR: lucro antes do IR deduzido dos impostos sobre a renda;
Fluxo de caixa do projeto: lucro lquido aps IR, considerando os investimentos e a variao
do capital de giro, acrescido da depreciao e da recuperao do capital de giro.
A partir da tarifa que viabiliza o projeto de PPP, deve-se calcular a contraprestao pecuniria a
ser paga pelo governo em cada exerccio oramentrio (Tabela 8). Esse valor essencial para a
Anlise do Mrito, uma vez que possibilita a comparao com os custos do fornecimento dos
servios, com um mesmo padro de qualidade, pelo governo, obtido com base no PPC.
O custo provvel da realizao da obra e fornecimento dos servios mediante PPP, estimado
com base nos pressupostos constantes na Tabela 10, revelaram-se inferiores aos custos do
fornecimento dos servios no mbito do governo, conforme ilustrado na Tabela 11 e no Grfico
1. Logo, conclui-se que o custo do fornecimento dos servios no formato de PPP inferior ao
custo do fornecimento desses mesmos servios no mbito do governo e, dessa forma,
demonstra-se a convenincia da contratao dos servios em regime de PPP (Mrito).
A Anlise Quantitativa foi, ainda, complementada por uma Anlise Multicritrio (Qualitativa).
A equipe de projeto listou fatores crticos de sucesso para o projeto do Complexo Prisional e
atribuiu importncias relativas de 1 a 9 (pouco importante a muito importante) a cada desses
fatores. Aps a listagem dos fatores, a equipe atribuiu pontuaes de 1 a 4 (ruim a muito bom)
para o fornecimento dos servios no formato tradicional e mediante PPP em cada um desses
fatores. O produto entre os pesos e a pontuao atribuda gerou uma pontuao relativa para o
Projeto Pblico de Comparao e o Projeto Privado de Referncia. Aps o somatrio das
pontuaes obtidas, calculou-se a pontuao atribuda a cada modelo institucional conforme os
critrios estabelecidos pela equipe de projeto.
A Tabela 12 ilustra os resultados da Anlise Multicritrio utilizada na Anlise do Mrito.
Conforme indicado na matriz, a PPP tende a proporcionar um desempenho superior ou
equivalente ao modelo tradicional na maior parte dos critrios considerados, com exceo da
flexibilidade para mudanas no escopo dos servios e na forma segundo a qual os servios so
prestados. O contrato de PPP tende a superar o modelo tradicional no tocante prestao de
contas, uma vez que a remunerao do parceiro privado vinculada qualidade na execuo
dos servios, apurada por meio de critrios objetivos de avaliao (Sistema de Mensurao do
Desempenho).
Total 96 114
Pontuao relativa 84 100
O levantamento da experincia do Reino Unido relevante por diferentes motivos. Em primeiro lugar,
devido influncia das polticas pblicas relacionadas com o PFI para o desenvolvimento da PPP em
outros pases, especialmente Austrlia, Esccia, Canad e frica do Sul. Em segundo lugar, devido ao
amadurecimento das polticas pblicas, consubstanciado nos relatrios Meeting the Investment
Challenge (HM TREASURY, 2003a) e Strengthening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006b),
que culminaram em reformas na metodologia de Anlise de projetos de PFI (HM TREASURY, 2004; HM
TREASURY, 2006).
A Irlanda publicou, em 2000, a Nota Tcnica n 4 (Guidance Note n 4), que trata da Anlise do Mrito
do Projeto em PPP. Uma primeira particularidade da PPP irlandesa a incluso, nessa definio, alm
dos contratos de concesso, dos contratos integrados42. Uma segunda particularidade diz respeito
possibilidade de utilizao de diferentes tipos de Anlise financeira (Financial Comparators,
indicadores de custos, Shadow Bids, etc.), conforme o contexto e as especificidades do projeto, apesar
da predominncia do PPC.
O Estado de Vitria possui o programa de PPP mais avanado da Austrlia. Embora outros estados
tenham formulado polticas pblicas e processos de Anlise prprios, a metodologia de Vitria foi
adotada pelo governo Central (Commonwealth), em 2006, com o intuito de harmonizar prticas e
reduzir o custo de transao dos projetos de PPP (bidding costs). A carncia de uma abordagem
nacional era apontada por comentaristas como uma barreira para a difuso da PPP na Austrlia
(FITZGERALD, 2004; CURNOW ET AL., 2005).
41
Para uma Anlise detalhada das metodologias internacionais de Anlise do Mrito, vide: AGR
ESTRUTURADORA DE PROJETOS. Levantamento das Experincias Internacionais na Anlise da Convenincia e
Oportunidade de Projetos de PPP (Mrito). AGR Estruturadora de Projetos (Boletim Tcnico 04.2010), 2010,
109 p. Disponvel em: <http://www.agrppp.com..br>
42
Na Irlanda, as parcerias pblico-privadas englobam as concesses comuns, patrocinadas e administrativas (na
acepo utilizada no Brasil), com investimentos financiados tanto pelo governo quanto pela iniciativa privada,
e os contratos integrados (design-build). Nos contratos integrados, o fornecedor se incumbe do projeto e da
construo do empreendimento. Contratos integrados, conhecidos no Brasil como turnkey ou EPC (engineering,
procurement and construction), tm sido adotados na implantao de supermercados e empreendimentos
industriais, notadamente da Petrobras e no setor eltrico. No setor pblico, por outro lado, a sua aplicao tem
sido vedada pela Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993).
Em 2002, a Holanda publicou dois manuais de Anlise de projetos de PPP. O primeiro manual trata do
Public Private Comparator (PPCo). O PPCo compara, por meio de modelos financeiros, o custo provvel
do fornecimento do servio pelo setor pblico e por um parceiro privado. Se as vantagens da opo
privada forem demonstradas, um Public Sector Comparator convencional ento preparado e
comparado com as propostas entregues durante o processo licitatrio.
A Partnerships British Columbia43 publicou, em 2009, uma primeira verso do seu modelo de Anlise
Quantitativa de opes contratuais. O modelo discorre sobre a preparao, durante a compilao do
Plano de Negcios, de estimativas dos custos provveis do fornecimento dos servios pelo setor
pblico (Public Sector Comparator) e mediante uma PPP (Shadow Bid). O PPC e a Shadow Bid so
utilizados, durante a licitao, para a avaliao das propostas dos licitantes.
43
A Partnerships British Columbia uma empresa controlada pela provncia de British Columbia (BC). A
Partnerships BC se reporta ao Ministrio das Finanas e responde pelo desenvolvimento de projetos de PPP na
Colmbia Britnica.
BETTIGNIES, J.; ROSS, T. The economics of public-private partnerships. Canadian public policy: analyse
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8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, para
apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens
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pblico-privadas no mbito da administrao pblica. Dirio Oficial Repblica Federativa do Brasil:
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agosto de 2004, que tratam de patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias; dispe sobre o
tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas empresas construtoras nos
contratos de construo de moradias firmados dentro do Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV,
atribui Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL as atribuies de apurar, constituir,
fiscalizar e arrecadar a Contribuio para o Fomento da Radiodifuso Pblica; altera as Leis n 11.196,
de 21 de novembro de 2005, 11.652, de 7 de abril de 2008, 10.833, de 29 de dezembro de 2003,
9.826, de 23 de agosto de 1999, 6.099, de 12 de setembro de 1974, 11.079, de 30 de dezembro de
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