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2012

PARCERIA PBLICO-
PRIVADA (PPP):
Anlise do Mrito de
Projetos de PPP no Brasil

Leonardo M. Grilo
Rubens T. Alves
Este Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP fruto de pesquisas e
trabalhos realizados por Leonardo Melhorato Grilo e Rubens Teixeira Alves. dirigido a
estudantes e profissionais de engenharia, finanas e direito, lderes polticos, servidores
pblicos e investidores interessados na estruturao de projetos de PPP no Brasil.

Este texto baseou-se na tese de Doutorado de ttulo Modelo de anlise da qualidade do


investimento em projetos de parceria pblico-privada (PPP), de Leonardo Grilo, disponvel aos
interessados na biblioteca do Departamento de Construo Civil e Urbana da Universidade de
So Paulo, assim como na experincia prtica dos consultores da AGR Estruturadora de
Projetos.

FICHA CATALOGRFICA

Grilo, Leonardo Melhorato; Alves, Rubens T.

Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP. So Paulo, 2011.

90 p.

1. Investimentos 2. Servio pblico 3. Contratos pblicos 4. Setor privado


SUMRIO

LISTA DE QUADROS ........................................................................................................................ iii


LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv
LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v
LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v
1 Introduo ...................................................................................................................... 6
1.1 Experincia internacional em Anlise do Mrito em Projetos de PPP ......................... 7
1.2 Base legal para a Anlise do Mrito do Projeto no Brasil............................................. 8
1.3 Base econmica para a Anlise do Mrito do Projeto .................................................. 9
1.4 Premissas da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto...................................... 10
2 Consideraes Iniciais .................................................................................................. 11
2.1 Conceito de PPP no Brasil ............................................................................................. 11
2.2 Arranjos institucionais para obras e servios ............................................................. 13
2.3 Diferenas entre obras pblicas, concesses comuns e PPPs ................................... 14
2.4 Vantagens e desvantagens das parcerias pblico-privadas ........................................17
2.5 Anlise da convenincia e oportunidade da PPP........................................................ 19
3 Anlise Qualitativa ........................................................................................................21
3.1 Listas de verificao ......................................................................................................21
3.1.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP .......................21
3.1.2 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP.......................................... 22
3.2 Estudo de casos ............................................................................................................ 26
3.3 Anlise da Competio pelo acesso ao mercado ........................................................ 27
4 Anlise Quantitativa ..................................................................................................... 30
4.1 Plano da Anlise Quantitativa ..................................................................................... 31
4.2 Escopo da Anlise Quantitativa ................................................................................... 32
4.3 Projeto Pblico de Comparao (PPC) ........................................................................ 32
4.3.1 Caractersticas do PPC ................................................................................................. 33
4.3.2 Componentes do PPC ................................................................................................... 34
4.3.2.1 Investimentos ............................................................................................................... 34
4.3.2.2 Receitas ......................................................................................................................... 35
4.3.2.3 Despesas ....................................................................................................................... 35
4.3.2.4 Premissas ...................................................................................................................... 36
4.3.2.5 Riscos ............................................................................................................................ 36
4.4 Projeto Privado de Referncia (PPR)........................................................................... 42
4.4.1 Caractersticas do PPR ................................................................................................. 43
4.4.2 Componentes do PPR ................................................................................................... 47
4.5 Anlise de sensibilidade .............................................................................................. 48
4.6 Garantia e controle da qualidade dos modelos financeiros ....................................... 48
5 Deciso sobre o Mrito da PPP .................................................................................... 50
Anexo I Estudo de Caso: PPP em Complexo Prisional no Brasil............................................... 51

Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil i


1 Estudo de Caso - Anlise do Mrito de PPP em Complexo Prisional ......................... 53
2 Anlise Qualitativa ....................................................................................................... 54
2.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP ...................... 54
2.2 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP.......................................... 55
2.3 Gesto e operao de prises pelo setor privado - estudo de casos
semelhantes ..................................................................................................................60
2.3.1 Modelo norte-americano ..............................................................................................60
2.3.2 Modelo francs ............................................................................................................. 61
2.3.3 Modelo chileno ............................................................................................................. 62
2.3.4 Modelo brasileiro.......................................................................................................... 63
3 Anlise Quantitativa ..................................................................................................... 65
3.1 Investimentos ............................................................................................................... 67
3.2 Custos............................................................................................................................ 68
3.3 Riscos ............................................................................................................................ 70
3.3.1 Riscos sistmicos.......................................................................................................... 70
3.3.2 Riscos no sistmicos ...................................................................................................71
3.4 Pressupostos para a construo do PPR ..................................................................... 73
3.4.1 Impostos ....................................................................................................................... 73
3.4.2 Capital de giro .............................................................................................................. 74
3.4.3 Depreciao .................................................................................................................. 74
3.4.4 Encargos financeiros .................................................................................................... 74
3.4.5 Ajustes ao PPC e ao PPR .............................................................................................. 75
3.5 Projeto Pblico de Comparao .................................................................................. 75
3.6 Projeto Privado de Referncia (PPR)........................................................................... 77
4 Resultados da Anlise do Mrito do Projeto ...............................................................80
Anexo II Levantamento das experincias internacionais na Anlise do Mrito do
Projeto ........................................................................................................................... 83
Referncias bibliogrficas ............................................................................................................. 86

Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil ii


LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Princpios da partilha contratual de riscos em uma PPP...................................15


Quadro 2. Padres de qualidade dos servios e mensurao do desempenho em PPP .. 16
Quadro 3. Diferenas entre contratos de obras, servios, PPP e concesso comum ........ 17
Quadro 4. Exemplo de lista de verificao empregada na anlise da elegibilidade do
projeto contratao em regime de PPP. ...........................................................................22
Quadro 5. Adequao da contratao do projeto em regime de PPP. .............................. 24
Quadro 6. Adoo de PPP nos programas de telecomunicaes militares por satlite... 26
Quadro 7. Embasamento legal e caractersticas do PMI ................................................... 29
Quadro 8. Anlise Quantitativa de projetos de PPP ...........................................................31
Quadro 9. Componentes do PPC ......................................................................................... 34
Quadro 10. Tipos de riscos e suas implicaes para a Anlise financeira. ...................... 38
Quadro 11. Clculo do valor dos riscos do PPC ................................................................. 40
Quadro 12. Risco de sobrecustos na implantao de um Complexo Prisional (% dos
custos de projeto e construo). ......................................................................................... 40
Quadro 13. Matriz de riscos de Complexo Prisional. ........................................................ 41
Quadro 14. Estrutura financeira do Projeto Privado de Referncia ................................. 44
Quadro 15. Componentes do PPR ....................................................................................... 47
Quadro 16. Anlises desenvolvidas durante o estudo de pr-viabilidade.........................51
Quadro 17. Referncias consideradas durante o levantamento. ....................................... 85

Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil iii


LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Diferenas nas premissas do PPC e do PPR de um projeto hipottico. ............ 46


Tabela 2. Estimativa dos custos operacionais mensais do PPC e do PPR. ....................... 69
Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC .......................................72
Tabela 4. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPR ...................................... 73
Tabela 5. Fluxo de caixa do PPC ......................................................................................... 76
Tabela 6. Resultados do PPC................................................................................................77
Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR ......................................................................................... 78
Tabela 8. Fluxo de caixa do PPR (custos para o governo). ................................................ 79
Tabela 9. Resultados do PPR .............................................................................................. 80
Tabela 10. Premissas adotadas na Anlise. ....................................................................... 80
Tabela 11. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto..................................................... 81
Tabela 12. Anlise Multicritrio dos arranjos institucionais considerados. ..................... 82

Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil iv


LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Fluxograma da Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil......................... 20


Figura 2. Estgios da Anlise de Riscos .............................................................................. 36

Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil v


1 Introduo

A Lei da PPP (Lei n 11.079/04) introduziu, no ordenamento jurdico brasileiro, o conceito das
parcerias pblico-privadas, fazendo-as conviver com a Lei n 8.987/95 (Lei de Concesses) e a
Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos Pblicos). A Lei da PPP trouxe inovaes ao
direito administrativo brasileiro ao permitir a alocao contratual dos riscos e a
complementao das receitas, quando o investimento privado no puder ser recuperado
exclusivamente por meio de tarifas ou receitas de usurio.

Embora a Lei da PPP constitua um marco de suma relevncia, cabe ao governo disciplinar os
procedimentos para a celebrao dos contratos, definir os setores adequados a esse formato de
contratao, identificar os projetos prioritrios e estabelecer os critrios para a Anlise dos
projetos, condio essencial para assegurar a eficincia e a transparncia no desenvolvimento
das parcerias pblico-privadas no Brasil.

Nos pases com programas consolidados de PPP, tais como Inglaterra e Austrlia, os governos
tm disciplinado os procedimentos de Anlise do Mrito dos Projetos de PPP (tambm
conhecidos como Anlise do Value for Money, na expresso em ingls) com a finalidade de
assegurar a eficincia no uso dos recursos pblicos e a transparncia na celebrao dos
contratos. Nesses pases a principal justificativa para a adoo do formato contratual de PPP
reside na reduo dos custos e na melhoria da qualidade dos servios, que caracterizam o
Mrito do Projeto.

Alm disso, na maioria desses pases, a abertura da licitao est condicionada autorizao
dos rgos competentes, fundamentada em estudos que comprovem a convenincia do
fornecimento dos servios mediante PPP. Logo, as metodologias que sustentam tais estudos se
tornaram instrumentos importantes para assegurar a transparncia das decises e a
legitimidade das parcerias.

O Art. 10 da Lei da PPP condiciona a abertura da licitao demonstrao da convenincia e


oportunidade do fornecimento dos servios mediante PPP. Embora essa exigncia legal seja
aproximadamente equivalente ao conceito de Anlise do Mrito do Projeto adotado no exterior,
os governos brasileiros ainda carecem de metodologias de verificao do Mrito do Projeto em
PPP, aplicveis ao contexto nacional. Tais metodologias podem contribuir para:

a alocao eficiente dos recursos pblicos;

a adoo da PPP em projetos nos quais esse formato contratual possa proporcionar ganhos
de eficincia ou qualidade no fornecimento dos servios;

a transparncia, o controle e a prestao de contas na celebrao dos contratos de PPP.

Ao disciplinar os procedimentos para anlise da convenincia e oportunidade dos projetos de


PPP, por meio da adoo da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto aqui contida, as
Autoridades Pblicas podem contribuir para a regulamentao do Art. 10 da Lei da PPP, com o
objetivo de assegurar transparncia e eficincia na celebrao dos contratos de PPP,
primordiais para a credibilidade e legitimidade dessa inovadora poltica de contratao pblica.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 6


1.1 Experincia internacional em Anlise do Mrito em Projetos de PPP

Um levantamento das experincias internacionais1 demonstra que cada governo desenvolveu


uma metodologia prpria de Anlise do Mrito do Projeto, voltada s particularidades nacionais
(Reino Unido, Irlanda, Holanda e frica do Sul) ou subnacionais (Vitria e Colmbia Britnica).
O Anexo I apresenta um resumo dessas experincias. Uma Anlise pormenorizada dessas
experincias pode ser encontrada no Boletim Tcnico BT/AGR/0002.

O levantamento de experincias internacionais, por conseqncia, relativas Anlise do Mrito


do Projeto, neste trabalho, limita-se ao que poderia ser apropriado por uma metodologia de
Anlise do Mrito em Projetos de PPP aplicada ao caso brasileiro.

Considerando as experincias relevantes, uma proposta de metodologia brasileira no poderia


deixar de contemplar uma Anlise Qualitativa do Mrito. De um modo geral, tal Anlise se
baseia em trs ferramentas bsicas, que poderiam ser adotadas no Brasil, observadas as
limitaes legais:

Listas de verificao para Anlise da Elegibilidade do projeto contratao em regime de


PPP e da adequao da contratao nesse formato contratual;

Anlise da Competio pelo mercado para obteno de informaes crticas sobre a


capacidade tcnico-financeira dos potenciais parceiros privados e do seu interesse
comercial especfico;

Estudo de casos para subsdio concepo do projeto, definio do modelo de gesto e do


escopo da PPP, estimativa do valor do contrato, anlise da repartio de riscos entre o
setor pblico e privado, identificao de fatores crticos de sucesso, etc.

Quanto Anlise Quantitativa, as experincias internacionais sempre fazem referncia anlise


de projetos por meio das projees de fluxo de caixa, trazidos a valor presente, para viabilizar a
comparao entre os custos do fornecimento dos servios no mbito do governo e por meio da
PPP no mbito privado.

Essa Anlise Quantitativa, bastante tradicional em seus conceitos bsicos, implica a construo
de um Projeto Pblico de Comparao (PPC), tambm conhecido internacionalmente como
Public Sector Comparator (PSC), e de um Projeto Privado de Referncia (PPR), tambm
mencionado em determinados documentos, em outros pases, como Shadow Bid, PPP Reference
Model ou PFI Option2.

1
Vide Boletim Tcnico BT/AGR/0002.
2
Private Finance Initiative (PFI) equivale, no Reino Unido, s concesses comuns, patrocinadas e
administrativas no Brasil. PPP Reference Model trata do Modelo de Referncia da PPP; e Shadow Bid se
refere a uma proposta terica que um interessado privado faria para a proviso dos servios requeridos
por uma PPP.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 7


O PPC deve considerar todos os custos com investimentos, despesas operacionais, riscos,
tributos e seguros de um projeto desenvolvido da forma tradicional, em face das especificidades
e limitaes do setor pblico brasileiro, inclusive no tocante s restries da Lei n 8.666/93 e
das demais leis que regem a matria.

Por sua vez, o PPR, no Brasil, pressupe a constituio de uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE), tal como exige a Lei n 11.079/04, para clculo da receita, incluindo a
contraprestao pblica, que satisfaz todas as condies para cobertura da remunerao dos
investimentos, despesas operacionais, tributrias, financeiras e demais riscos transferidos ao
parceiro privado, no mbito do contrato de PPP.

A metodologia brasileira tambm no pode eximir-se da discusso sobre a taxa utilizada para
descontar os fluxos de caixa do PPC e do PPR, assim como do tratamento dispensado aos riscos
do projeto, visto que a omisso desses pontos pode conduzir a decises de investimento
equivocadas.

1.2 Base legal para a Anlise do Mrito do Projeto no Brasil

A Lei de PPP, em seu artigo 4, estabeleceu como diretrizes para a celebrao dos contratos de
PPP:

I. Eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da


sociedade;

II. Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados
incumbidos da sua execuo;

III. Indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de


polcia e de outras atividades exclusivas do Estado;

IV. Responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias;

V. Transparncia dos procedimentos e das decises;

VI. Repartio objetiva de riscos entre as partes;

VII. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria.

Alm dessas diretrizes, a Lei de PPP, no seu artigo 10, indica que a contratao de parceria
pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura
do processo licitatrio condicionada a:

I. Autorizao do rgo contratante, fundamentada em estudo tcnico que demonstre:

a) a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificao das razes que


justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada;

b) (...).

A combinao das exigncias grifadas do texto legal cria as bases legais para a Anlise do

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 8


Mrito do Projeto em PPP no Brasil. A Anlise do Mrito do Projeto constituir, portanto, uma
referncia para a demonstrao, por meio de estudo tcnico fundamentado, previamente
abertura da licitao, da convenincia e oportunidade da contratao mediante PPP, em
observncia s diretrizes do artigo 10 da Lei n 11.079/04.

1.3 Base econmica para a Anlise do Mrito do Projeto

Um projeto apresenta Mrito quando sua implantao concorre para a soluo de problemas a
um custo adequado, de modo que o governo, diante da alternativa de fornecer o servio da
forma tradicional, tenha um custo menor (ou qualidade melhor) utilizando a PPP.

Muitos pases adotaram a PPP atrados pela possibilidade de viabilizar investimentos que no
poderiam ser financiados pelo setor pblico em funo de restries expanso do
endividamento pblico. Porm, alguns deles, notadamente Colmbia3, Mxico4 e Portugal5,
enfrentaram problemas para honrar, posteriormente, os compromissos resultantes desses
contratos.

Embora a PPP permita antecipar benefcios que seriam alcanados somente em longo prazo, ela
implica um comprometimento das receitas futuras do rgo contratante6. Portanto, a PPP deve
ser utilizada por razes de eficincia na prestao do servio e no emprego dos recursos
pblicos (razes do Mrito). No como aparente soluo para restries ao financiamento dos
investimentos no mbito governamental, ou mesmo em funo da forma de contabilizao das
obrigaes assumidas pelo governo.

Segundo o inciso I, do art. 4 da Lei n 11.079/04, a PPP deve proporcionar eficincia no uso
dos recursos pblicos, ou melhor, reduo de custos, tanto na realizao das obras como no
fornecimento dos servios, quando comparada proviso direta pelo setor pblico.

Portanto, para fins da demonstrao da convenincia e da oportunidade do projeto, ou Anlise


do Mrito do Projeto, o estudo tcnico mencionado no item I do art. 10 da Lei de PPP deve ser
apresentado como uma anlise ex ante do custo provvel da execuo dos servios da forma
tradicional vis--vis o custo provvel do fornecimento dos servios mediante PPP. Tal estudo ,
pois, elemento central para instruir a deciso de se fazer ou no a PPP.

Com a finalidade de produzir as informaes necessrias instruo do rgo contratante, por


conseguinte, deve-se adotar uma criteriosa metodologia, que leve em considerao a
experincia internacional e brasileira nessa rea nos ltimos anos. Uma proposio feita a
seguir.

3
Guasch et al. (2003).
4
Fay e Morrison (2005).
5
Costa e Silva (2003).
6
Brito e Silveira (2005).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 9


1.4 Premissas da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto

Dentre os pressupostos da metodologia de Anlise do Mrito em Projetos de PPP, salientam-se:

Demonstrao da convenincia e da oportunidade da contratao na forma de PPP por


meio de Anlises Qualitativas e Quantitativas;

Anlise Quantitativa mediante comparao entre o custo provvel do fornecimento dos


servios da forma tradicional e o custo da sua proviso por meio da PPP (modelos
financeiros);

Ajuste nos modelos financeiros utilizados na Anlise Quantitativa com o intuito de refletir
potenciais diferenas, no tocante a riscos, receitas, tributos e seguros, decorrentes do
fornecimento dos servios da forma tradicional e por meio da PPP;

Anlise Qualitativa por intermdio de listas de verificao, estudo de casos e Anlise da


Competio pelo mercado;

Documentao das premissas utilizadas nas Anlises Qualitativas e Quantitativas, a fim de


possibilitar a prestao de contas, a auditoria dos estudos, a consolidao de bancos de
dados e a fundamentao de futuras anlises.

Visto que o sucesso na execuo das Parcerias Pblico-Privadas depende de processos


adequados de seleo e anlise dos projetos, os rgos contratantes do governo devem
assegurar que:

a PPP seja utilizada quando ela for capaz de proporcionar ganhos de eficincia legtimos
frente aos arranjos institucionais tradicionais, como a execuo direta, os contratos
administrativos regidos pela Lei n 8.666/93 ou uma combinao de ambos7;

os servios sejam fornecidos da forma tradicional quando as anlises no demonstrarem a


convenincia e a oportunidade (Mrito) da adoo de uma PPP;

as anlises considerem os objetivos estratgicos do governo, as polticas setoriais, os


impactos oramentrios de longo prazo, as particularidades do projeto e as caractersticas
dos servios prestados.

7
Por exemplo, as atividades de concepo e construo de unidades prisionais so tradicionalmente
delegadas a pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado (projetistas e construtoras) mediante a
celebrao de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93. Os servios de administrao
penitenciria, por sua vez, podem ser prestados de forma direta, por pessoas jurdicas vinculadas ao
Estado ou por pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado, por meio de contratos administrativos
tambm regidos pela Lei n 8.666/93, como os contratos de cogesto.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 10


2 Consideraes Iniciais

2.1 Conceito de PPP no Brasil

A Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para licitao e contratao das parcerias
pblico-privadas no Brasil. A Lei, ento, define a PPP como um contrato de prestao de
servios e veda a celebrao de parcerias para a proviso exclusiva de mo-de-obra,
equipamentos ou a execuo de obra pblica.

A Lei de PPP complementou a Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos) e a Lei n


8.987/95 (Lei de Concesses), alm de se harmonizar com a Lei Complementar Federal n
101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

A Lei de PPP superou algumas limitaes da Lei de Concesses, ao permitir que os governos
complementem a receita do operador quando o investimento no puder ser recuperado por
meio de tarifas. Dessa forma, a Lei permite a licitao de projetos com um retorno
socioeconmico adequado, mas com um retorno financeiro, sem complementaes tarifrias ou
contraprestaes, incapaz de atrair o interesse dos investidores.

Para definir o regime aplicvel s PPPs e diferenci-las das concesses comuns, todavia, a Lei
conceituou PPP como um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa.

Na concesso patrocinada, o governo complementa a receita oriunda da cobrana da tarifa. Na


concesso administrativa, em contrapartida, cabe ao governo, usurio direto ou indireto dos
servios, o pagamento integral ao parceiro privado.

A vantagem dessa estrutura conceitual a possibilidade de remeter alguns aspectos da Lei de


PPP s Leis n 8.666/93 e 8.987/95. Dessa forma, nas concesses patrocinadas aplica-se
subsidiariamente o disposto na Lei de Concesses. Nas concesses administrativas, por outro
lado, o regime predominante o da Lei de PPP e se aplicam adicionalmente alguns dispositivos
da Lei de Concesses.

Cabe ressaltar que a Lei n 11.079/04 estabeleceu diferenas nas permisses legais para a
adoo de cada tipo de PPP. Assim, servios pblicos em sentido estrito, tal como definidos em
lei prpria, poderiam ser transferidos para operadores privados, desde que no exista limitao
legal. Mais comum seria, todavia, a transferncia de servios de interesse pblico para
operadores privados, pois nesse caso no haveria necessidade de lei autorizando tal
transferncia, que poderia se dar por meio de concesso patrocinada. As concesses
administrativas, por seu lado, no tratam de servios pblicos no sentido estrito, mas sim de
servios de interesse pblico. Teriam como beneficirio primrio o prprio governo,
beneficiando secundariamente a populao.

A Lei n 11.079/04 estabeleceu, tambm, um limite mnimo no inferior a 5 (cinco) anos e no


superior a 35 (trinta e cinco) anos para a vigncia dos contratos de PPP e definiu a partilha dos

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 11


riscos entre as partes, de modo a possibilitar a alocao contratual dos riscos, uma inovao no
direito administrativo brasileiro8.

A Lei de PPP definiu um valor contratual mnimo de R$ 20 milhes para evitar que pequenos
projetos sejam licitados como PPPs e instituiu incentivos gesto eficiente dos contratos ao
vincular a liberao dos pagamentos disponibilidade do servio ou ao atendimento a metas
de desempenho pelo parceiro privado.

A fim de evitar que as obrigaes assumidas pelo governo coloquem em risco a disciplina fiscal
e comprometa uma parcela substancial do oramento, a Lei de PPP estabeleceu um limite
agregado de 1% da receita corrente lquida (RCL), do ente federativo, para as despesas anuais
decorrentes desses contratos (contraprestaes pblicas). Posteriormente, o art. 10 da Lei n
12.024/09 alterou esse limite para 3% da RCL. Portanto, a concesso de garantias e
transferncias voluntrias do Governo Federal para os governos estaduais ou municipais
condicionada demonstrao do cumprimento desse limite.

Destacam-se, ainda, na Lei das PPP, os seguintes pontos9:

Partilha com o governo dos ganhos eventuais de refinanciamento da dvida;

Possibilidade de emisso de empenho, em nome dos financiadores, referente s obrigaes


assumidas pelo governo;

Proviso de garantias para as obrigaes assumidas pelo governo;

Obrigao de autorizao legislativa para as concesses patrocinadas em que a


contraprestao devida pelo governo superarem 70% da remunerao do parceiro privado;

Autorizao para que o governo e as empresas pblicas participem do Fundo Garantidor


das Parcerias (FGP), a fim de prover garantias ao pagamento das obrigaes assumidas10;

Limitao das operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de


economia mista a 70% dos recursos de terceiros captados pela Sociedade de Propsito
Especfico (SPE);

Limitao das operaes de crdito e das contribuies de capital das entidades fechadas
de previdncia complementar e empresas pblicas a 80% dos recursos captados pela

8
As concessionrias tm recorrido com freqncia garantia constitucional de equilbrio econmico-
financeiro para limitar a transferncia contratual de riscos. Contudo, a Constituio estabelece que os
termos do equilbrio econmico-financeiro sejam definidos em Lei. Logo, a Lei n 11.079/04 permite
alterar o regime tradicional de alocao de riscos nos contratos de PPP (BRITO; SILVEIRA, 2005).
9
Para uma discusso pormenorizada das mudanas introduzidas com a Lei de PPP, consultar: Brito e
Silveira (2005) e Tribunal de Contas da Unio (2005).
10
O Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas dever ser absorvido pela Agncia Brasileira de
Garantias (entidade a ser criada pelo Governo Federal).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 12


futura SPE;

Adoo da arbitragem como mecanismo de resoluo de controvrsias.

2.2 Arranjos institucionais para obras e servios

As polticas pblicas formuladas pelos governos podem ser atendidas por meio de aes,
projetos e programas. Por projeto, entende-se uma ao, limitada no tempo, da qual resulta um
bem ou servio que concorre para atender a essas polticas. O processo de desenvolvimento de
um projeto governamental pode ser subdividido, genericamente, em quatro atividades
principais:

Definio e concepo do projeto;

Financiamento do projeto;

Implantao do projeto;

Operao e manuteno do projeto para fornecimento dos servios.

Uma das atribuies dos governos consiste em decidir sobre a alocao mais eficiente das
atividades essenciais ao desenvolvimento dos projetos, do qual resultem bens ou servios que
concorram para atender s polticas pblicas. Nesse sentido, os governos geralmente possuem
as seguintes opes:

Execuo direta: o governo pode produzir o bem ou servio sem o envolvimento do setor
privado. A execuo direta justificada quando:

o o governo legalmente obrigado a prestar o servio;

o a quantidade, qualidade ou distribuio dos resultados obtidos com a proviso


privada dos servios inadequada ou insuficiente, do ponto de vista social;

o o governo decide exercer um papel mais ativo na execuo dos servios, em


funo do interesse pblico.

Prestao de servios por terceiros: para realizar as suas funes, o governo pode recorrer
colaborao de terceiros, valendo-se dos servios e dos bens de agentes pblicos ou
privados para melhor cumprir suas atividades:

o Pessoas jurdicas vinculadas ao Estado: o governo pode delegar a produo do


bem ou servio a pessoas jurdicas de Direito Pblico, como autarquias ou
fundaes pblicas, ou pessoas jurdicas de Direito Privado vinculadas ao
Estado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista11;

11
Tais entidades podem, tambm, celebrar contratos de PPP com particulares.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 13


o Pessoas jurdicas no vinculadas ao Estado: a interveno pblica pode ocorrer
de diversas formas, diferindo na alocao de responsabilidades entre as partes.
O recurso do governo prestao de servios por particulares se manifesta sob
as seguintes modalidades bsicas, dentre outras, de contratos administrativos:

Contratos para execuo de obras ou servios (Lei n 8.666/93);

Concesses comuns (Lei n 8.987/95);

Parcerias pblico-privadas (Lei n 11.079/04).

2.3 Diferenas entre obras pblicas, concesses comuns e PPPs

Conforme discutido, o governo pode delegar a prestao dos servios a pessoas jurdicas no
vinculadas ao Estado para melhor cumprir suas atividades.

Antes da aprovao da Lei de PPP, a prestao desses servios era delegada, basicamente, por
meio de duas modalidades de contratos administrativos: os contratos para execuo de obras
pblicas ou servios (curto prazo), regidos pela Lei n 8.666/93, e a concesso comum (longo
prazo), instituda pela Lei n 8.987/95.

As concesses patrocinadas e administrativas, introduzidas pela Lei de PPP, somaram-se ento


s modalidades de contratos administrativos vigentes.

A PPP est fundamentalmente associada ao fornecimento de servios pelo parceiro privado,


estando vedada a celebrao de contratos com objeto exclusivo de fornecimento de mo-de-
obra, fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obras pblicas. Portanto, a
simples execuo da obra pblica no pode ser caracterizada como uma PPP. necessrio
tambm que o parceiro privado seja incumbido do fornecimento dos servios nas instalaes
construdas ou reformadas.

Dentre as caractersticas da PPP, cumpre destacar:

Transferncia, ao parceiro privado, de um grande nmero de servios e atividades,


usualmente executados pelo governo ou por diversos fornecedores contratados de forma
individual, mediante contratos administrativos de curto prazo12;

Possibilidade da participao do autor do projeto (bsico ou executivo) na licitao;

12
Por exemplo, as diversas atividades envolvidas na concesso administrativa dos servios de gesto de
facilidades de um centro administrativo (portaria, segurana, limpeza, manuteno, iluminao,
alimentao coletiva, ar condicionado, jardinagem, gesto de estacionamentos, etc.), usualmente
terceirizados por meio de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93, podem ser delegadas
a um nico parceiro privado mediante contrato de PPP, desde que seja, tambm, previsto investimento
nas instalaes ou sistemas do centro administrativo.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 14


Obteno, pelo parceiro privado, dos recursos financeiros necessrios execuo do
contrato no objeto da licitao;

Previso, no edital, em concesses de servios precedidas da execuo de obra, dos dados


relativos obra, dentre os quais os elementos do projeto bsico que permitam sua plena
caracterizao13, assim entendidos o Caderno de Encargos da Concessionria e os seus
componentes, tais como o Programa Funcional Mnimo ou o Programa de Necessidades e as
Especificaes Tcnicas dos Servios;

Alocao contratual dos riscos entre o setor pblico e o privado, de acordo com a
capacidade de cada parte para suport-los (Quadro 1);

Quadro 1. Princpios da partilha contratual de riscos em uma PPP.

A partilha contratual dos riscos deve ser norteada pelo princpio de que os riscos devem ser alocados
parte capaz de gerenci-los com maior eficincia. A Anlise e a alocao eficiente dos riscos contratuais
podem contribuir para o sucesso na execuo dos contratos de PPP no Brasil.
Contratos bem estruturados possibilitam a transferncia eficiente dos riscos relacionados com as fases
de projeto, construo, manuteno, operao e fornecimento dos servios para o parceiro privado.
Em contraste, a tentativa inadvertida de transferir riscos excessivos para o parceiro privado pode: (i)
onerar a tarifa e o custo dos financiamentos, visto que os parceiros privados e os financiadores do
projeto precificam os riscos e cobram um prmio no custo do capital para assumi-los, transferi-los a
terceiros ou contratar seguros; (ii) em caso de sinistro de grande impacto, implicar a reverso completa
do risco para o setor pblico, que deve zelar pela continuidade na prestao dos servios, mesmo em um
imprevisto de grande magnitude.
Em suma, no possvel transferir os riscos associados ao fornecimento de um determinado servio
pblico integralmente ao parceiro privado. Portanto, a modelagem dos projetos de PPP deve buscar uma
partilha equilibrada dos riscos contratuais, visto que o parceiro pblico ser capaz de gerenciar alguns
riscos com maior eficincia.
Uma partilha equilibrada tende a reduzir a percepo de riscos dos parceiros privados e dos
financiadores, de modo a simplificar a obteno de recursos para a execuo do projeto e reduzir as
contraprestaes pagas pelo governo.

Constituio de uma sociedade de propsito especfico (SPE), incumbida de implantar e


gerir o objeto da PPP, antes da celebrao do contrato;

Previso de remunerao varivel vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme


metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (Quadro 2).

13
Redao dada pelo inciso XV do art. 18 da Lei n 9.648/98.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 15


Quadro 2. Padres de qualidade dos servios e mensurao do desempenho em PPP

Em um contrato de PPP, o parceiro pblico deve estabelecer os padres e as metas de qualidade e


disponibilidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado. A contratao com base em
padres e metas de desempenho, em vez de projetos bsicos ou especificaes detalhadas de
quantitativos de pessoal, possibilita que:

o parceiro privado introduza inovaes a fim de reduzir os custos de implantao, operao e


manuteno do empreendimento;

os riscos relacionados concepo do projeto, construo, operao e manuteno sejam


transferidos ao parceiro privado;

o desempenho do parceiro privado seja avaliado por meio de critrios objetivos (Sistema de
Mensurao do Desempenho SMD);

a remunerao seja vinculada ao desempenho do parceiro privado (Mecanismo de Pagamento).

Ao estabelecer os padres e as metas de qualidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado,
as PPPs trazem o conceito da gesto por indicadores de desempenho (Key Performance Indicators) para a
administrao pblica brasileira.

Neste contexto, o Sistema de Mensurao do Desempenho deve definir os padres e metas de qualidade
e disponibilidade dos servios, os critrios objetivos de avaliao e o Mecanismo de Pagamento, que
vincula as contraprestaes pecunirias ao desempenho do parceiro privado.

Portanto, a remunerao nos contratos de PPP, vinculada qualidade dos servios prestados e
mensurada por meio de indicadores de desempenho, difere totalmente do conceito de obrigao
financeira determinada que prevalece nos contratos administrativos tradicionais.

O Quadro 3 ilustra as principais diferenas entre os contratos para execuo de obras pblicas
ou servios, concesso administrativa, concesso patrocinada e concesso comum.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 16


Quadro 3. Diferenas entre contratos de obras, servios, PPP e concesso comum
Contratos para
execuo de Concesso Concesso
Item Concesso comum
obras pblicas administrativa patrocinada
ou servios
Diploma legal Lei n 8666/93 Lei n 11.079/04 Lei n 11.079/04 Lei n 8.987/95

Mnimo de R$ 20 Mnimo de R$ 20
Valor No estabelecido No estabelecido
milhes milhes

Prazo 5 anos Entre 5 e 35 anos Entre 5 e 35 anos No estabelecido

Obteno de recursos
financeiros para a execuo Vedada14 Aplicvel Aplicvel Aplicvel
de obras

Participao do autor do
Vedada Aplicvel Aplicvel Aplicvel
projeto na licitao

Apenas em situaes
Pagamentos pelo setor Complementao excepcionais (art. 26 da
Necessrios Contraprestaes
pblico tarifria Lei Complementar n
101/00)

Previso contratual de
critrios de avaliao do No estabelecida Obrigatria Obrigatria Aplicvel
desempenho

Remunerao varivel
No estabelecida Obrigatria Obrigatria Aplicvel
vinculada ao desempenho

Fundo garantidor No aplicvel Aplicvel Aplicvel No aplicvel

Assumido pelo setor Compartilhado entre Assumido pelo


Risco de demanda No aplicvel pblico na maioria o setor pblico e o concessionrio (art. 2
dos casos parceiro privado da Lei n 8.987/95)

2.4 Vantagens e desvantagens das parcerias pblico-privadas

A anlise da experincia internacional indica que as parcerias podem contribuir para a reduo
de alguns aspectos negativos associados execuo de obras e ao fornecimento de servios no
mbito governamental, como atrasos, sobrecustos, deteriorao prematura,
superdimensionamento, subutilizao de infraestruturas, carncia de manuteno, custos de
operao elevados, carncia de flexibilidade operacional, ausncia de estruturas de incentivos,
baixa qualidade e descontinuidade dos servios15.

14
Conforme 3 do art. 7 da Lei n 8.666/93, vedado incluir no objeto da licitao a obteno de
recursos financeiros para sua execuo, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de
empreendimentos executados e explorados sob o regime de concesso, nos termos da legislao
especfica.
15
Vide: Scottish Parliament Finance Committee (2002), HM Treasury (2003); National Audit Office (2003)
e Cabral (2006).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 17


Contratos de PPP bem estruturados possibilitam uma transferncia eficiente dos riscos de
projeto, construo, manuteno e operao para o parceiro privado, alm de criar incentivos
financeiros gesto competente, reduo dos custos globais do empreendimento e ao alcance
das metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo.

A PPP oferece a possibilidade de ganhos de eficincia em relao aos arranjos institucionais


tradicionais devido a:

Pontualidade na execuo da obra, visto que os pagamentos ao parceiro privado so


condicionados disponibilidade do servio, dentre outros incentivos;

Reduo de custos de construo, uma vez que o parceiro privado responsvel pela
obteno dos recursos necessrios para a realizao da obra;

Anlise de riscos pelos financiadores, que cria incentivos para a mitigao dos riscos de
construo pelo parceiro privado (por exemplo, mediante utilizao de tecnologias
testadas);

Qualidade na prestao dos servios, transferncia de riscos operacionais e retificao


tempestiva de falhas, em funo da previso de remunerao varivel vinculada
qualidade e disponibilidade dos servios;

Contratao com base em padres e metas de desempenho, que induz a eficincia na


gesto, a introduo de inovaes e a reduo dos custos globais do empreendimento por
meio da integrao entre projeto e construo;

Anlise de riscos rigorosa, a fim de assegurar estimativas de custos confiveis. A


necessidade de garantir um preo fixo para os contratos de construo induz a tomada de
decises com base em informaes mais fidedignas;

Manuteno adequada das facilidades, visto que o contrato de PPP define padres e metas
de qualidade dos servios de manuteno, e os recursos destinados a essa atividade no
so afetados por restries oramentrias de curto prazo;

Partilha das facilidades implementadas por meio da PPP com terceiros, de modo a
possibilitar a explorao de receitas acessrias e, por conseguinte, a reduo do valor das
contraprestaes para o governo;

Eficincia na partilha de responsabilidades, visto que as partes se concentram nas suas


atividades-fim: o parceiro pblico especifica os padres e metas de qualidade dos servios,
e o parceiro privado projeto, implanta e opera o empreendimento para atingir essas
especificaes.

No entanto, as PPPs podem apresentar algumas desvantagens 16:

16
Para uma anlise das desvantagens da PPP, consultar HM Treasury (2003).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 18


as PPPs exigem modelagens, editais de licitao e arranjos comerciais privados complexos,
cuja implementao pode ser lenta e onerosa, de modo a inviabilizar a adoo desse
formato contratual em projetos de pequeno porte;

as necessidades do governo podem mudar ao longo do tempo. Logo, existe o risco de que o
servio se torne obsoleto ou o contrato se torne inadequado devido s constantes
mudanas nas demandas ao longo da sua vigncia;

as mudanas nas necessidades do governo podem implicar alteraes no projeto, que


podem requerer renegociaes e reequilbrios contratuais laboriosos;

as inovaes nos mtodos de execuo das obras e dos servios (por exemplo, utilizao de
tecnologias no testadas) podem trazer impactos negativos;

as contraprestaes incorporam prmios para os riscos transferidos ao parceiro privado,


como os riscos de construo, que podem no se materializar;

o parceiro privado pode no ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP
e os rgos contratantes podem acreditar que esses riscos foram efetivamente transferidos;

as contraprestaes pblicas se baseiam no arranjo financeiro do parceiro privado, que em


muitos casos toma emprstimos com custos superiores aos do governo.

2.5 Anlise da convenincia e oportunidade da PPP

A Anlise do Mrito tem como finalidade avaliar a elegibilidade do projeto contratao em


regime de PPP, identificar as razes que justificam a opo pela forma contratual de PPP e
possibilitar a concluso quanto ao arranjo institucional mais eficiente para fornecimento dos
servios buscados pelo governo. Tal Anlise equivalente Anlise da convenincia e
oportunidade citada na Lei.

A Figura 2 ilustra a estrutura da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto em PPP, composta


por Anlises Qualitativas e Quantitativas (modelo financeiro). A metodologia proposta se aplica
Anlise de projetos elegveis contratao mediante PPP, devidamente inscritos no Plano
Plurianual (PPA), cujos estudos de pr-viabilidade tenham sido apresentados conforme as
diretrizes emanadas dos rgos pblicos competentes.

As Anlises acima sero discutidas em maior detalhe nos itens seguintes.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 19


Figura 1. Fluxograma da Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 20


3 Anlise Qualitativa

Nem todos os fatores que influenciam a convenincia do fornecimento de um determinado


servio mediante contrato de PPP podem ser capturados pelas Anlises Quantitativas, que se
baseiam na comparao entre os custos provveis da execuo desses servios pelo governo e
os custos provveis do seu fornecimento por um parceiro privado.

Alm disso, as estimativas de investimentos e custos operacionais em contratos de longo prazo


esto sujeitas a considervel incerteza, especialmente nas circunstncias em que os objetivos
do governo so expressos por meio de metas e padres de qualidade dos servios, em vez de
projetos bsicos ou executivos, que possibilitariam a elaborao de oramentos mais confiveis.

Por esse motivo, a Anlise do Mrito do Projeto de PPP tambm deve utilizar Anlises
Qualitativas, mediante listas de verificao, estudos de casos e Anlises da Competio pelo
acesso ao mercado.

A Anlise Qualitativa possibilita a concluso quanto elegibilidade do projeto contratao


mediante PPP, ao xito na celebrao de parcerias no setor em questo e presena de grupos
empresariais com interesse e capacidade tcnico-financeira para implantar o empreendimento e
fornecer os servios a ele associados.

3.1 Listas de verificao

As listas de verificao podem ser ferramentas teis Anlise da elegibilidade e da adequao


da contratao do projeto no formato de PPP. Os itens seguintes discorrem em detalhe sobre a
aplicao das listas de verificao Anlise de convenincia e oportunidade.

3.1.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP

Uma anlise preliminar pode ser conduzida, nas fases iniciais do estudo, com o intuito de
avaliar a elegibilidade do projeto contratao nos moldes da Lei n 11.079/04. O Quadro 4
apresenta questes que devem ser respondidas por meio de listas de verificao. Os projetos
que atenderem a esses requisitos e estiverem devidamente inscritos no Plano Plurianual
podero ser elegveis contratao em regime de PPP.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 21


Quadro 4. Exemplo de lista de verificao empregada na anlise da elegibilidade do projeto
contratao em regime de PPP.

o valor do investimento superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais)?


o escopo do empreendimento no est restrito exclusivamente ao fornecimento de mo-de-obra ou
ao fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obra pblica?
o prazo de vigncia do contrato superior a 5 (cinco) anos?
o prazo de vigncia do contrato inferior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual
prorrogao?
possvel repartir os riscos contratuais entre o parceiro pblico e o parceiro privado de forma
objetiva?
possvel estabelecer critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado?
possvel vincular a remunerao do parceiro privado ao alcance de metas e padres de
desempenho e disponibilidade?
as funes, os servios e as atividades a que refere o contrato de PPP podem ser delegados a
particulares?

3.1.2 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP

Quando as caractersticas apresentadas no item anterior esto presentes, a possibilidade de


contratao do projeto na forma de PPP pode ser considerada. No entanto, embora essas
caractersticas indiquem a elegibilidade do projeto para contratao em regime de PPP, elas
no asseguram que o governo alcanar melhores resultados com essa alternativa.

Portanto, o rgo contratante deve avaliar se as caractersticas do projeto indicam que a


adoo de uma PPP poder proporcionar ganhos de eficincia, sem comprometer os resultados
buscados pelo governo.

A experincia internacional sugere que a PPP tende a proporcionar resultados satisfatrios nas
situaes descritas no

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 22


Quadro 517.

A experincia internacional tem aconselhado a adoo dos contratos de PPP em projetos de


rodovias, pontes, tneis, sistemas de produo, tratamento e distribuio de gua, sistemas de
coleta e tratamento de esgoto, gesto de resduos slidos, gesto de facilidades em centros
administrativos, escolas e hospitais, e administrao de complexos penitencirios18.

17
Para uma discusso detalhada sobre as situaes em que a contratao em regime de PPP pode
proporcionar ganhos de eficincia, consultar: HM Treasury (2003), Bettignies; Ross (2004), Fitzgerald
Report (2004), Riess (2005) e Vlila (2005).
18
Trata-se apenas de uma listagem indicativa, no exaustiva.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 23


Quadro 5. Adequao da contratao do projeto em regime de PPP.

Questo Justificativa
Os objetivos do governo podem ser definidos A contratao por meio de metas e padres de qualidade
por meio de metas e padres de qualidade e e disponibilidade possibilita inovaes que visam a
disponibilidade? economias, servios de qualidade e partilhas equilibradas
de riscos.
O atendimento aos padres de desempenho dos O atendimento aos padres de qualidade dos servios
servios pode ser apurado por meio de critrios pode ser avaliado de forma objetiva por meio de Sistemas
objetivos de avaliao? de Mensurao do Desempenho (SMDs).
O parceiro privado capaz de estimar o custo mais prudente utilizar a PPP em setores em que a
para prover os servios com base nos padres iniciativa privada tem experincia em fornecer os
de qualidade definidos no contrato de PPP? servios e possa estimar os custos de implantao e
operao do empreendimento com razovel preciso.
O projeto tem escala suficiente para uma A PPP deve ser utilizada em projetos suficientemente
contratao em regime de PPP? grandes para que os custos licitatrios empreendidos
pelas partes no sejam desproporcionais.
O projeto de PPP pode atrair um nmero Os ganhos promovidos pelos contratos de PPP (Mrito)
suficiente de grupos empresariais interessados esto diretamente relacionados ao nvel de Competio
e com capacidade para executar os servios pelo acesso ao mercado.
definidos pelo governo?
O setor privado tem experincia na prestao O potencial para a obteno de ganhos maior nas
dos servios? Existem razes para supor que a situaes em que o fornecimento tradicional dos servios
PPP promover ganhos em relao s ineficiente, o setor privado tem experincia na
alternativas? execuo dos servios e os objetivos do governo so
relativamente estveis.
A integrao de diversas funes no contrato de A integrao das funes de concepo do projeto,
PPP pode gerar oportunidades para ganhos de construo, operao e manuteno cria incentivos para
eficincia? que o parceiro privado desenvolva solues capazes de
reduzir os custos globais do empreendimento.
possvel evitar que iniciativas para reduo possvel evitar que iniciativas visando aumento de
dos custos afetem a qualidade dos servios eficincia afetem a qualidade dos servios mediante
prestados? medidas que promovam a simetria de informaes entre
as partes contratadas (por exemplo, sistemas de
mensurao do desempenho, estruturas hbridas de
governana do projeto de PPP, etc.).
possvel estabelecer uma partilha equilibrada Os riscos contratuais devem ser alocados para a parte
dos riscos contratuais? capaz de gerenci-los a um menor custo. A tentativa de
transferir riscos excessivos ao parceiro privado pode
onerar o contrato e reduzir as vantagens da PPP.
A transferncia de recursos humanos para o A PPP pode implicar a transferncia de servios para o
parceiro privado pode comprometer a parceiro privado. Portanto, o rgo contratante deve zelar
capacidade gerencial dos rgos contratantes? para que sua capacidade de planejamento, fiscalizao e
regulao dos contratos no seja comprometida.
Existem restries ao desenvolvimento do O potencial de sucesso da PPP maior quando os riscos
projeto, tais como a obteno de aprovaes, relacionados a aprovaes, licenas e desapropriaes,
licenas, desapropriaes e outras, que possam que nem sempre podem ser mais bem gerenciados pelo
afetar a execuo do contrato de PPP? parceiro privado, forem mitigados pelo rgo contratante

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 24


Questo Justificativa
antes da publicao do edital.
Os servios a serem delegados ao parceiro A PPP mais indicada quando os padres de qualidade
privado esto sujeitos a mudanas frequentes? dos servios so estveis e no h expectativa de que
Os padres e as metas de desempenho podem eles mudem com frequncia durante a vigncia do
se tornar obsoletos antes do trmino da contrato. Alteraes nos padres dos servios podem
vigncia do contrato? requerer negociaes contratuais com um nico
fornecedor (parceiro privado) e exigem maior sofisticao
do rgo contratante na gesto de mudanas contratuais.
Os servios a serem delegados ao parceiro Embora alguns desses riscos sejam segurveis, a adoo
privado so sensveis do ponto de vista poltico, da PPP mais adequada em setores com marcos
por exemplo, em caso de falhas na sua regulatrios estveis, agncias reguladoras
execuo? Existem riscos substanciais de independentes e servios menos sensveis do ponto de
mudanas nos marcos regulatrios do setor no vista poltico.
qual o projeto se insere?

A dificuldade na definio de metas e padres de qualidade torna a contratao em regime de


PPP mais desafiadora em setores com interfaces considerveis entre o parceiro privado, o
governo e os usurios, como o setor da sade (funo mdica na administrao hospitalar), ou
em setores sujeitos a mudanas frequentes, como o setor de tecnologia da informao e da
comunicao (TIC).

Porm, muitos governos tm se comprometido com a expanso do uso da PPP e a explorao de


novas reas onde esse instrumento possa gerar eficincias e melhorias de desempenho. Logo,
razovel concluir que as experincias acumuladas possibilitem o estabelecimento seguro e
eficiente da PPP nesses e em outros setores em um futuro prximo, conforme ilustrado pela
experincia europeia na implementao de programas de telecomunicaes militares mediante
PPP (Quadro 6).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 25


Quadro 6. Adoo de PPP nos programas de telecomunicaes militares por satlite

A introduo de novos modelos de contratao transformou os programas militares de telecomunicaes


por satlite em um dos segmentos mais maduros e sofisticados do setor espacial. Pases da Unio Europeia
como Inglaterra, Espanha e Alemanha, tm ocupado uma posio de destaque neste contexto, em virtude
da diversidade de arranjos institucionais adotados nos seus programas espaciais.
Recentemente, a celebrao de um contrato de PPP para fornecimento de servios de telecomunicaes
militares seguras para as Foras Armadas do Reino Unido (SkyNet 5) tornou-se um vetor para a adoo de
parcerias neste setor por outros governos19.
Dentre os condicionantes para a adoo de PPPs em programas militares de telecomunicaes por satlite,
destacam-se:
as foras armadas definem o padro de qualidade dos servios e delegam o fornecimento dos servios
de telecomunicaes por satlite ao parceiro privado;
o parceiro privado pode ofertar a capacidade excedente do satlite a governos e empresas, de modo a
criar economias de escala para o projeto;
como os requisitos das foras armadas so conhecidos, os fluxos de caixas do projeto tornam-se mais
previsveis e os riscos de demanda so consideravelmente reduzidos.

3.2 Estudo de casos

O sucesso da PPP em casos semelhantes fornece, tambm, uma indicao de que a escolha
desse formato contratual poder proporcionar ganhos de eficincia no fornecimento dos
servios. Alm disso, a Anlise do Mrito do Projeto pode beneficiar-se das experincias
acumuladas em parcerias celebradas anteriormente. Por esse motivo, projetos similares devem
ser investigados e as perspectivas do setor privado devem ser analisadas, sempre que possvel,
no que diz respeito:

ao escopo do projeto e aos servios delegados ao parceiro privado;

relao entre investimentos, despesas operacionais, financeiras e tributrias;

ao potencial de transferncia de riscos para o setor privado;

ao prazo de vigncia do contrato;

ao nvel de Competio pelo acesso ao mercado;

capacidade tcnica e financeira dos potenciais candidatos;

oportunidade para cobrana de tarifas, gerao de receitas acessrias e explorao


comercial do empreendimento;

19
EUROPEAN SPACE POLICY INSTITUTE; EUROCONSULT SA; MILBANK, TWEED, HADLEY & MCCLOY LLP.
Applicability of Public Private Partnerships in the next generation of satcom systems. Final Report to
the European Space Agency. ESTEC Contract Number 21487. Paris: ESA, 197 p., 2010 (Unpublished).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 26


introduo de inovaes no projeto, na execuo da obra e no fornecimento dos servios;

ao nvel de satisfao dos destinatrios dos servios;

s vantagens e desvantagens no fornecimento dos servios por meio da PPP;

aos critrios de avaliao do desempenho do parceiro privado;

s metas e padres de qualidade e disponibilidade.

Documentos de outros projetos, tais como relatrios de licitaes e de auditorias, conduzidas no


decorrer da implantao e operao de outros projetos de PPP, podem ser teis. As informaes
Quantitativas devem ser registradas e podem incluir dados sobre:

Custos unitrios de implantao, operao, manuteno e execuo dos servios


considerados nos modelos financeiros dos rgos contratantes e dos parceiros privados;

Contraprestaes ou complementaes tarifrias pagas por rgos contratantes;

Receitas operacionais da SPE, incluindo as receitas acessrias;

Cronogramas de execuo fsica e financeira dos investimentos;

Dedues nos pagamentos decorrentes do baixo desempenho na oferta dos servios;

Desempenho na prestao dos servios e nvel de satisfao dos usurios.

Nos primeiros projetos, pode ser possvel obter informaes a partir de relatrios de projetos
executados em outros contextos e por meio de contatos com outros rgos contratantes.
Simultaneamente, devem-se estabelecer e manter bancos de dados sobre esses projetos, a fim
de assegurar que a aprendizagem institucional seja aproveitada futuramente.

O estudo de casos pode anteceder a Anlise da Competio pelo acesso ao mercado em setores
cujos fornecedores no sejam devidamente capacitados. Esse estudo deve investigar as
experincias de mercados locais e internacionais, com o intuito de prover informaes sobre o
interesse dos fornecedores, a competncia das empresas, os principais riscos associados ao
projeto e a disposio do setor privado para aceitar a alocao de riscos proposta pelo rgo
contratante.

3.3 Anlise da Competio pelo acesso ao mercado20

Uma parte considervel dos benefcios oriundos do estabelecimento de uma PPP decorre da
Competio pelo acesso ao mercado. mais provvel que a PPP promova ganhos legtimos de

20
O Governo deve estimular a disputa comercial pelos contratos, tambm conhecida como Competio
pelo acesso ao mercado ou Competio pelo mercado, nos setores em que a Competio no mercado
no pode ser introduzida.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 27


eficincia se houver um nmero suficiente de fornecedores tcnica e financeiramente
capacitados e interessados em participar do processo licitatrio.

Os rgos contratantes precisam de informaes confiveis para decidir sobre a execuo do


servio da forma tradicional ou por PPP. Essa deciso, baseada em aspectos prticos, requer a
Anlise do interesse e da capacidade dos fornecedores em desenvolver uma parceria de longo
prazo com o governo.

O interesse dos fornecedores em participar das licitaes de projetos de PPP pode ser avaliado
por meio da:

Solicitao da Manifestao de Interesse21;

Consulta Pblica.

Se julgar conveniente, o rgo contratante pode utilizar, antes da fase da Consulta Pblica, o
instrumento legal da Solicitao da Manifestao de Interesse. Muito utilizada em outros pases,
a Solicitao da Manifestao de Interesse tem como objetivo colher contribuies do setor
privado e identificar, em um estgio inicial da Anlise do Mrito do Projeto, se o setor privado
tem capacidade e interesse em desenvolver o projeto como uma PPP (Quadro 7).

21
Tambm conhecida como Chamamento Pblico para Manifestao de Interesse, ou PMI (Procedimento
da Manifestao de Interesse)

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 28


Quadro 7. Embasamento legal e caractersticas do PMI

Embasada no art. 31 da Lei n 9.074/95, no art. 21 da Lei n 8.987/95, mencionada no art. 3 da Lei n
11.079/04 e regulamentada, na esfera federal, pelo Decreto n 5.977/06, a Manifestao de Interesse
consiste em um procedimento segundo o qual os interessados podem, formalmente, apresentar estudos,
informaes tcnicas ou pareceres para embasar processos de concesso comum, administrativa,
patrocinada e permisso.
Assim, a Manifestao de Interesse possibilita uma participao direta do setor privado nas discusses
sobre a elaborao do projeto de PPP, de forma a contribuir para a definio e o aperfeioamento da
modelagem a ser adotada pelo Poder Pblico.
facultado ao interessado privado encaminhar ao Poder Pblico uma proposio de estruturao do
projeto, do ponto de vista tcnico, ambiental, econmico-financeiro ou jurdico, cabendo Autoridade a
escolha entre proposies concorrentes, eventualmente apresentadas.
Pode haver previso, no instrumento de Solicitao de Manifestao de Interesse, de possibilidade de
ressarcimento das despesas da modelagem, pelo vencedor da licitao, caso a Autoridade venha a utilizar
os dados da proposio escolhida.
Podero utilizar esse procedimento os rgos da administrao pblica direta e indireta que tiverem
interesse em obter informaes do mercado para projetos de sua competncia. Podero participar da
Manifestao de Interesse, particulares, empresas ou grupos de empresas, sem necessidade de vnculo
formal entre eles.
O recebimento de Manifestaes de Interesse, no Brasil, no representa a abertura do procedimento
licitatrio e a utilizao dos resultados obtidos no deve representar qualquer vantagem ou privilgio ao
particular no posterior processo licitatrio que utilize os dados cedidos. No inibe, tambm, a participao
de quaisquer partes que manifestem interesse no processo licitatrio subsequente.
Se corretamente conduzido pelo rgo contratante, a Manifestao de Interesse pode trazer informaes
relevantes para a compreenso dos interesses dos potenciais candidatos. Pode-se ainda prever rodadas
sucessivas de manifestao, com exigncias e detalhamento cada vez mais definidos, at que se considere
a colaborao dos fornecedores suficiente para os objetivos do governo.
Deve-se iniciar e concluir a Manifestao de Interesse antes da Consulta Pblica, que obrigatria em PPP,
para que o processo de Anlise da Competio pelo acesso ao mercado adquira certo grau de formalizao,
com o registro das contribuies e interesses.
Diante da impossibilidade, no mbito das licitaes brasileiras, de negociaes ou alteraes de qualquer
natureza nas propostas aps a abertura das Propostas Comerciais, a Manifestao de Interesse cria uma
oportunidade para se reconhecer o posicionamento de fornecedores sobre os elementos do projeto, a
distribuio de riscos e o nvel de remunerao requerido, antes do incio do processo licitatrio.

O rgo pode utilizar, ainda, a fase da Consulta Pblica, obrigatria nas licitaes de PPP, para
verificar o nvel de interesse despertado pelo contrato e aperfeioar a modelagem do projeto por
meio das contribuies apresentadas pelos participantes.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 29


4 Anlise Quantitativa

Conduzida aps o exame da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP, a Anlise


Quantitativa envolve a comparao entre o custo provvel do fornecimento do servio da forma
tradicional (Projeto Pblico de Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de
Referncia ou PPR).

Sempre que possvel, os modelos empregados na Anlise Quantitativa devem considerar as


vantagens ou desvantagens decorrentes da titularidade pblica da execuo dos servios no
tocante a investimentos, despesas operacionais, riscos, tributos e seguros. Finalmente, a Anlise
deve possibilitar a concluso dos rgos contratantes quanto ao arranjo institucional mais
eficiente para o fornecimento do servio.

A Anlise Quantitativa tem como objetivo demonstrar se a PPP capaz de promover ganhos de
eficincia em relao aos arranjos institucionais tradicionais. A Anlise Quantitativa estima o
custo provvel da prestao dos servios pelo setor pblico (PPC) e tambm o custo da
execuo dos servios por meio de PPP (PPR).

O PPC e o PPR so ento comparados e a confiabilidade dos resultados avaliada por meio de
mudanas nas premissas adotadas nos modelos, para verificao da sensibilidade dos
resultados frente a essas mudanas. Juntamente com as Anlises Qualitativas, a Anlise
Quantitativa possibilita a concluso quanto ao arranjo institucional mais adequado para o
fornecimento do servio e a convenincia e oportunidade da contratao do projeto no formato
de PPP (Quadro 8).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 30


Quadro 8. Anlise Quantitativa de projetos de PPP

A equao abaixo representa o valor presente do custo provvel CG do fornecimento dos servios,
no perodo t, pelo setor pblico, por meio da execuo direta dos servios ou de um contrato
administrativo regido pela Lei n 8.666/93 (Projeto Pblico de Comparao ou PPC).

(CG) / (1+iG)t = Valor presente dos custos com o fornecimento pblico (PPC)

Em uma PPP, por outro lado, o governo poder ter o fornecimento dos servios, em certo nvel de
qualidade, a um custo global CP mais adequado (Projeto Privado de Referncia ou PPR).

(CP) / (1+iP)t = Valor presente dos custos provveis do fornecimento por parceiro privado (PPR)

A convenincia e a oportunidade da contratao do projeto por meio de PPP (Mrito) so


demonstradas se o valor presente dos custos esperados do fornecimento dos servios pelo
parceiro privado (CP) for menor do que o valor presente dos custos esperados do fornecimento
pelo setor pblico (CG), consideradas as diferenas em tributos, riscos e seguros D:

(CG) / (1+iG)t D/ (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t

Conforme discutido nos itens 4.3.2.5 e 3.3.1 (Anexo II), admite-se a adoo de taxas comuns para
a estimativa do valor presente dos custos com fornecimento pblico (PPC) e privado (PPR).
Portanto, para fins da Anlise do Mrito, considera-se iG = iP.

As anlises financeiras devem basear-se nas informaes obtidas em Solicitaes de


Manifestao de Interesse, Consultas Pblicas, Estudos de Casos e, particularmente, bancos de
dados mantidos por rgos contratantes.

Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com
informaes sobre os programas e os projetos em andamento, sejam eles executados da forma
tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes no forem suficientes, devem-se buscar
informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos modelos.

4.1 Plano da Anlise Quantitativa

Um Plano deve detalhar o escopo da Anlise Quantitativa, a estruturao, os objetivos, as


justificativas e a metodologia de preparao dos modelos financeiros. O Plano deve descrever as
restries para a modelagem, tais como indefinies sobre o escopo do projeto, a falta de
clareza relativa a metas e padres de qualidade e disponibilidade, e a insuficincia de
informaes sobre o desempenho de projetos executados da forma tradicional e mediante PPP.
Dentre os aspectos a serem includos no Plano, destacam-se:

os objetivos e as justificativas da Anlise Quantitativa;

os participantes da Anlise:

o primrios: servidores e especialistas responsveis pela Anlise;

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 31


o secundrios: administradores responsveis pelas decises acerca do mrito da
contratao do projeto mediante PPP, com base nas informaes produzidas na
Anlise;

os pressupostos, dados de entrada e os resultados da Anlise;

os recursos fsicos, financeiros e humanos necessrios conduo da Anlise;

o protocolo de mudanas nos pressupostos adotados;

o plano de comunicao entre os participantes primrios e secundrios.

4.2 Escopo da Anlise Quantitativa

O escopo da Anlise Quantitativa depende de diversos fatores, como informaes sobre o


fornecimento do servio no mbito do governo, a qualificao tcnica e financeira dos
operadores privados, a capacidade de financiamento de instituies financeiras pblicas e
privadas22, a aceitao social da cobrana de tarifas, a capacidade de pagamento dos usurios e
a viabilidade financeira do projeto.

Nas concesses patrocinadas e administrativas, a Anlise Quantitativa deve basear-se na


comparao do custo provvel do fornecimento dos servios pelo setor pblico vis--vis ao
custo provvel do fornecimento dos servios por um parceiro privado.

Recomenda-se a preparao de um Projeto Pblico de Comparao (PPC)23 em todas as Anlises


do Mrito do Projeto, salvo nas situaes em que:

o objeto do contrato no tenha sido fornecido previamente pelo setor pblico;

o rgo contratante dispuser de dados, fundamentados em estudos comparativos entre


programas implementados, simultaneamente, da forma tradicional e no formato de PPP, que
comprovem as vantagens do fornecimento dos servios mediante contrato de PPP.

4.3 Projeto Pblico de Comparao (PPC)

O PPC estima o custo provvel do fornecimento dos servios objeto do contrato de PPP no
mbito do governo. Idealmente, o PPC deve basear-se nas metas e nos padres de qualidade e
disponibilidade dos servios a serem contratados sob a forma de PPP.

Em projetos ou setores nos quais no h registro de licitaes ou cujos servios nunca foram
providos diretamente pelo setor pblico, o custo da execuo pblica dos servios pode ser

22
BNDES, BNB, agncias multilaterais, FGTS, fundos de penso, bancos, fundos de mercado, fundos de
private equity, etc.
23
PPC conhecido, no Reino Unido e em outras jurisdies como PSC Public Sector Comparator. Em
Portugal a expresso equivalente Projecto Comparvel do Setor Pblico.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 32


difcil de determinar ou sujeito a um alto nvel de incerteza, razo pela qual a preparao de um
PPC, em situaes excepcionais, poder ser dispensada.

Nessas circunstncias, o PPC deve basear-se na estimativa do custo da alternativa mais


eficiente, talvez associada ao fornecimento do servio segundo padres de qualidade inferiores
aos exigidos no contrato de PPP. essencial, no entanto, que os padres considerados na
Anlise sejam adequadamente documentados.

O PPC pode utilizar informaes de:

Projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de infraestrutura foi executado;

Projetos recentes, nos quais o mesmo tipo de servio foi prestado;

Estimativas de especialistas, quando no existirem projetos pblicos que possam ser


utilizados para fins de comparao;

Experincias de outros estados, quando no houver projetos semelhantes no estado que


deseja firmar a parceria;

Experincias internacionais, quando no houver casos semelhantes em nvel nacional.

4.3.1 Caractersticas do PPC

O PPC baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira. O nvel de detalhe e o esforo


empreendido no modelo devem ser proporcionais escala do projeto e das obrigaes
financeiras contradas pelo governo. A seguir algumas caractersticas bsicas do PPC:

Atendimento s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade dos servios a serem


contratados sob a forma de PPP;

Considerao da partilha contratual de riscos proposta pelo governo;

Seleo do arranjo mais eficiente de fornecimento do servio no mbito do governo


(execuo direta, pessoa jurdica vinculada ao Estado ou contrato administrativo no regime
da Lei n 8.666/93);

Considerao dos custos incorridos durante o horizonte temporal do projeto na sua


integralidade;

Reviso das estimativas de investimentos, despesas operacionais e custos financeiros do


estudo de pr-viabilidade apresentado pelo rgo contratante ao rgo responsvel pela
elaborao e avaliao do PPA (caso aplicvel)24;

24
Levantamento de investimentos e custos operacionais de projetos recentemente executados no Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 33


Estimativa do custo da captao de financiamentos pelo governo;

Avaliao dos riscos incorridos pelo governo na execuo de contratos para a realizao de
obras e a prestao dos servios (sobrecustos, atrasos, aditamentos, passivos trabalhistas,
etc.);

Clculo do valor presente lquido (VPL)25 da execuo dos servios no mbito do governo
(execuo direta ou contrato administrativo nos moldes da Lei n 8.666/93), ao longo do
horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa projetados a
uma taxa de desconto em valores constantes;

Ajuste do fluxo de caixa do modelo a fim de considerar vantagens ou desvantagens da


execuo direta ou contratao do servio sob a gide da Lei n 8.666/93, em relao
PPP, no tocante a riscos, seguros, custos licitatrios, custos financeiros, tributos e outros
itens relevantes.

4.3.2 Componentes do PPC

O PPC deve ser apresentado em um modelo de fluxo de caixa descontado. O nvel de detalhe do
modelo depende inevitavelmente da escala do projeto. A equipe de projeto deve explicar o
desenvolvimento do modelo de forma resumida e apresentar os principais resultados. O Quadro
9 lista os principais componentes do PPC.

Quadro 9. Componentes do PPC

(+) Investimentos
(-) Receitas acessrias
(+) Despesas
(+) Riscos
(+) Seguros
(+) Tributos

= PPC

4.3.2.1 Investimentos

Os investimentos compreendem os custos de implantao ou modernizao de uma


determinada infraestrutura. Devem incluir os custos com projeto, aquisio de terrenos,

Internet, pela Caixa Econmica Federal e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema
de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), nas classificaes funcional-programticas pertinentes, assim
como valores constantes no Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios (SIAD).
25
Ou do custo presente lquido (CPL).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 34


desapropriaes, servides administrativas, insumos, construo, instalaes, equipamentos e
reposio de ativos. Devem-se considerar, tambm, os custos com recursos humanos, como
mo-de-obra, gesto e treinamento, e servios financeiros, legais, licitatrios, tcnicos e
gerenciais, alm do custo do capital de giro.

4.3.2.2 Receitas

As receitas podem ser geradas quando:

os usurios pagam pelos servios;

a utilizao da infraestrutura do rgo contratante pode gerar receitas acessrias;

a infraestrutura implantada supera as necessidades do rgo contratante;

o rgo contratante permite que terceiros, que pagam, utilizem os servios.

A projeo dessas receitas pode ser difcil, especialmente nos casos em que h pouca
informao histrica disponvel. Sempre que as receitas acessrias se tornarem um componente
relevante do modelo, todavia, deve-se conduzir uma avaliao mais criteriosa desse item.

4.3.2.3 Despesas

A estimativa das despesas deve basear-se no custo de projetos pblicos recentes nos quais a
mesma infraestrutura foi executada ou o mesmo tipo de servio foi prestado, ou ainda em
estimativas de especialistas, quando no existir um projeto pblico comparvel. Quando no
existirem exemplos nacionais, podem-se utilizar exemplos internacionais. As despesas devem
ser classificadas em categorias, conforme as fases ou atividades do projeto:

Preparao: despesas incorridas antes da publicao do edital, que incluem estudos


tcnicos, audincias pblicas e outras atividades de apoio;

Licitao: despesas incorridas no processo licitatrio, que compreendem custos tcnicos,


legais e financeiros, a preparao de contratos e editais, o julgamento das propostas e a
formalizao do contrato;

Manuteno: despesas incorridas na manuteno da infraestrutura segundo os padres de


qualidade prescritos no contrato de PPP, durante o horizonte temporal do projeto;

Operao: despesas incorridas no fornecimento dos servios, que envolvem salrios,


benefcios, penses, contribuies, seguros, treinamento, frias, deslocamentos e
demisses, alm de insumos e itens de consumo e seguros;

Despesas indiretas: constituem uma parcela considervel das despesas administrativas do


rgo contratante e podem incluir: horas tcnicas da gerncia alocada ao projeto, pessoal,
contabilidade, cobrana, servios legais, aluguis, comunicaes e outros recursos
institucionais utilizados no projeto.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 35


4.3.2.4 Premissas

As premissas financeiras e econmicas adotadas no modelo devem ser justificadas e


documentadas:

Taxa de desconto: os riscos devem ser estimados e incorporados ao fluxo de caixa do


projeto sempre que possvel. Nas circunstncias em que isso no possvel, os riscos devem
ser refletidos como um prmio taxa de desconto utilizada para calcular o valor presente
lquido do projeto;

Fluxo de caixa: como o PPC calculado por meio de um fluxo de caixa descontado, todos os
componentes usuais de um fluxo de caixa26 devem ser considerados.

4.3.2.5 Riscos

No mbito da Anlise Quantitativa, risco pode ser definido como qualquer fator ou evento capaz
de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto.

Historicamente, os rgos contratantes tm falhado em identificar, quantificar e gerenciar os


riscos dos projetos pblicos de forma adequada [1,2]. Os oramentos desses projetos raramente
consideram os fatores de risco incorporados anlise de projetos no setor privado.

Portanto, uma anlise de riscos abrangente deve ser conduzida durante a construo do PPC,
para que o rgo contratante reconhea o custo provvel do desenvolvimento do projeto. Os
itens seguintes descrevem as atividades que devem executadas durante a anlise de riscos do
PPC (Figura 2).

Avaliao dos riscos


Estimativa da Avaliao dos riscos
Identificao dos Estimativa da (matriz de probabilidade e
Estimativa do probabilidade do risco (matrizimpacto,
de probabilidade
Identificao dos e
riscos (sistmicos Estimativa probabilidade do riscoe taxa de e
riscos (sistmicos impacto dosdo
riscos (tcnicas simples impacto, taxa de
no sistmicos)e impacto dos riscos (tcnicas simples e desconto, WACC,
no sistmicos) avanadas) desconto, WACC,etc.
avanadas) benchmarking,
benchmarking, etc.

Mitigao dos riscos


Alocao dos riscos Mitigao dos riscos
(transferncia, reduo Ajuste do Projeto
Alocao dos riscos
(transferidos e (transferncia, reduoda
do impacto, reduo Matriz de riscos AjustePblico
do Projeto
de
(transferidos
retidos) e doprobabilidade,
impacto, reduo da Matriz de riscos Pblico de
seguros, Comparao
retidos) probabilidade,
etc.)seguros, Comparao
etc.)

Figura 2. Estgios da Anlise de Riscos

26
Obtm-se o fluxo de caixa lquido a partir da DRE (Demonstrao de Resultados do Exerccio) e da DFC
(Demonstrao de Fluxos de Caixa), nos termos da Lei n 6.404/76, alterada pela Lei n 11.638/07 e
demais regulamentaes da Receita Federal e da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). No setor
pblico, aplica-se o Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (STN/MF, 2009).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 36


a. Identificao dos riscos

A Anlise dos Riscos iniciada com a identificao e a documentao de todos os riscos do


projeto. Em face das particularidades de cada projeto, uma Anlise individualizada precisa ser
conduzida. Os riscos devem ser identificados por meio de levantamentos e contatos com um
conjunto de especialistas, a saber:

Membros da equipe do projeto;

Representantes do rgo contratante e da Unidade-PPP, se for o caso;

Consultores tcnicos, legais e financeiros, se for o caso;

Especialistas em arquitetura, engenharia, construo, operao, manuteno e seguros, se


for o caso.

Por outro lado, as fontes de informaes sobre riscos podem incluir:

Relatrios e documentos de projetos recentes;

Gerentes de projeto que participaram de projetos similares;

Anlises de riscos elaboradas por consultores tcnicos, se for o caso (tcnicas como os
grupos de foco e o mtodo Delphi podem auxiliar o processo);

Informaes contidas em relatrios de licitaes, matrizes de riscos, relatrios de auditoria


e modelos financeiros empregados em projetos recentes;

Prmios de seguros, baseados em preos de mercado (determinados por especialistas em


riscos), que podem fornecer uma avaliao completa e simplificar a Anlise;

Informaes sobre projetos similares, publicados por agncias de classificao de riscos.

A preciso e o nvel de detalhe da informao coletada devem refletir o impacto dos riscos nos
resultados da Anlise. Logo, no se deve despender um tempo excessivo para avaliar riscos
pouco significativos.

Sempre que possvel, os riscos do projeto devem ser identificados e quantificados. Mesmo que
no seja possvel quantificar o risco, ele deve ser includo na matriz do projeto, visto que ele
pode ser relevante para a confeco da minuta do contrato de PPP.

Os riscos de um projeto de infraestrutura podem ser classificados em (Quadro 10):

Riscos sistmicos: riscos correlacionados com as variaes da atividade econmica,


refletidos na taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do projeto. As taxas de desconto
podem ser determinadas por meio de mtodos como Capital Asset Pricing Model (CAPM),
Weighted Average Cost of Capital (WACC) e Benchmarking, entre outros.

Riscos no sistmicos: riscos no correlacionados com as variaes da atividade


econmica, mas correlacionados com as especificidades do projeto. Diferentemente dos

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 37


riscos sistmicos, os riscos no sistmicos so refletidos diretamente no fluxo de caixa do
projeto.

O risco total do projeto equivale soma dos riscos sistmicos e no sistmicos. Os itens
seguintes discorrem sobre a avaliao dos riscos no sistmicos. O estudo de caso do Anexo I
exemplifica a determinao da taxa utilizada para descontar o fluxo de caixa do Projeto Pblico
de Comparao e do Projeto Privado de Referncia.

Quadro 10. Tipos de riscos e suas implicaes para a Anlise financeira.

Implicaes para
Determinao do
Tipos de riscos Descrio Exemplos a anlise
risco
financeira
Esses riscos so Valor do risco
Riscos no Riscos de projeto,
Risco no considerados corresponde ao
correlacionados com construo,
sistmico ou diretamente no produto entre a
as variaes na operao e
especfico fluxo de caixa do probabilidade e o
atividade econmica manuteno, etc.
projeto impacto do risco
Risco de demanda
relacionado com o
Taxa de desconto
nvel de atividade
obtida por meio de
econmica,
Esses riscos so mtodos como o
Riscos mudanas
refletidos na taxa Capital Asset
correlacionados com inesperadas na
Risco sistmico utilizada para Pricing Method
as variaes na inflao, o efeito de
descontar o fluxo (CAPM), Weighted
atividade econmica mudanas
de caixa do projeto Average Cost of
inesperadas nas
Capital (WACC) e o
taxas de juros e nas
Benchmarking
taxas de cmbio,
etc.

b. Impacto dos riscos

Aps a identificao dos riscos, deve-se estimar o impacto esperado de cada risco. Devem-se
considerar os aspectos temporais do risco, mesmo que isso parea difcil inicialmente. Quando
no houver informaes suficientes, podem-se utilizar premissas, que devem ser totalmente
documentadas. A Anlise do impacto dos riscos pode ser influenciada por diferentes fatores:

Efeito do risco: efeito da materializao do risco, como o aumento dos custos ou a reduo
das receitas do projeto;

Momento da ocorrncia do risco: a consequncia do risco pode variar no decorrer do projeto


e as estimativas perdem preciso com o tempo. Alm disso, o momento, no qual o risco
considerado, afeta o fluxo de caixa e o valor presente lquido do projeto;

Tipo de risco: alguns riscos podem ser mais facilmente estimados do que outros. O risco de
manuteno de uma rodovia, por exemplo, mais fcil de estimar do que o risco de
demanda;

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 38


Severidade do risco: os riscos apresentam impactos de diferentes magnitudes. O colapso
estrutural de uma ponte, por exemplo, tende a exercer um impacto maior do que a
indisponibilidade temporria de uma das suas pistas de rolamento.

c. Probabilidade de ocorrncia

A estimativa da probabilidade de ocorrncia dos riscos no uma cincia exata e, em alguns


casos, premissas precisam ser feitas. Deve-se assegurar que as premissas sejam razoveis e
totalmente documentadas, visto que elas podero ser questionadas antes ou depois das
licitaes, durante as auditorias dos rgos de controle.

Alguns riscos apresentam baixa probabilidade de ocorrncia, mas no podem ser ignorados,
pois possuem impactos significativos. Nesses casos, pequenas mudanas em probabilidades
podem gerar alteraes considerveis no seu valor esperado.

Quando houver dvidas sobre a probabilidade de ocorrncia de um risco, pode-se adotar uma
estimativa subjetiva, baseada em experincias recentes ou boas prticas, subsidiadas, sempre
que possvel, por informaes confiveis.

Deve-se, ainda, avaliar se a probabilidade pode mudar ao longo do horizonte temporal do


projeto. Se o rgo contratante no dispe de informaes confiveis, premissas sobre os
impactos esperados dos riscos precisaro ser formuladas. Diferentes tcnicas podem ser
empregadas na avaliao dos riscos, a saber:

Tcnicas simples: consiste na avaliao subjetiva de cada risco. Essa abordagem facilita a
Anlise e a interpretao dos resultados. Sempre que possvel, as avaliaes devem ser
fundamentadas em experincias recentes, boas prticas ou expectativas de melhorias
baseadas em informaes confiveis;

Tcnicas avanadas: pode-se determinar a probabilidade de ocorrncia dos riscos por meio
da construo de distribuies probabilsticas e da interpretao dos seus resultados. As
distribuies devem basear-se em informaes histricas, premissas realistas de projetos
recentes e na experincia de especialistas. Essas tcnicas se baseiam em princpios
rigorosos e fornecem um espectro de resultados possveis. Em contrapartida, as Anlises
podem ser complexas de calcular e interpretar, alm de requerer uma quantidade
considervel de informaes para que as distribuies sejam determinadas.

A seleo da tcnica de avaliao dos riscos deve considerar diversos fatores, tais como o
tamanho e a complexidade do projeto, a relao entre os custos da Anlise e a magnitude dos
riscos, e a diferena entre os resultados do PPC e do PPR.

d. Valor dos riscos

Os riscos no sistmicos so individualmente calculados por meio da seguinte frmula (Quadro


11):

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 39


Quadro 11. Clculo do valor dos riscos do PPC

Valor do risco = impacto da ocorrncia do risco x probabilidade de ocorrncia do risco

O Quadro 12 apresenta uma estimativa do risco de sobrecusto na construo de um Complexo


Prisional. As premissas sobre impactos e probabilidades dos riscos de construo devem
basear-se, sempre que possvel, em bancos de dados dos rgos da rea de administrao
prisional. Todavia, se o rgo competente no dispuser de bancos de dados, as estimativas dos
impactos e das probabilidades podem basear-se na opinio de especialistas na construo de
unidades prisionais. No exemplo abaixo, os riscos de sobrecustos foram estimados em R$ 18
milhes.

Quadro 12. Risco de sobrecustos na implantao de um Complexo Prisional (% dos custos de


projeto e construo).

Risco de custos adicionais de Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)


construo
Custo de construo 124.280.000,00
Reduo -6.214.000,00 10% -621.400,00
Sem desvio 0,00 15% 0,00
Aumento 6.214.000,00 35% 2.174.900,00
Aumento 18.642.000,00 25% 4.660.500,00
Aumento 37.284.000,00 15% 5.592.600,00
Valor do risco 100% 11.806.600,00

e. Mitigao dos riscos

Deve-se avaliar a capacidade de o rgo contratante mitigar os riscos por ele assumidos no
contrato de PPP. A mitigao de um risco envolve a reduo ou o controle das suas
consequncias ou da sua probabilidade de ocorrncia. Os fatores que podem auxiliar a
mitigao dos riscos retidos pelo rgo contratante incluem:

a habilidade de influenciar diretamente a probabilidade de ocorrncia do risco;

a utilizao de tecnologias consolidadas na execuo da obra e no fornecimento dos


servios;

a contratao de construtores experientes (mitigao do risco de construo);

a adoo de prticas eficientes de gesto e monitoramento de riscos;

a contratao de seguros;

a alocao dos riscos para outras entidades ou esferas de atuao.

O governo assume uma parcela substancial dos riscos tcnicos, financeiros e operacionais nas
obras e nos servios executados de forma direta ou por contratos administrativos regidos pela
Lei n 8.666/93.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 40


Na PPP, em contrapartida, uma parte desses riscos pode ser transferida contratualmente ao
setor privado. Portanto, necessrio que o rgo contratante defina uma estrutura de partilha
de riscos com o parceiro privado caso o projeto seja executado no formato de PPP.

f. Matriz de riscos

A matriz de riscos lista os impactos e os custos associados aos riscos identificados (Quadro 15).
Ela deve incluir todos os riscos, tanto assumidos pelo rgo contratante como transferidos para
o parceiro privado, utilizados no clculo do PPC.

Quadro 13. Matriz de riscos de Complexo Prisional.

Risco Setor pblico Setor privado


Projeto X
Construo X
Reposio do ativo X
Operao X
Manuteno X
Mudanas em leis X
Movimentao interna X
de presos
Movimentao externa X
de presos
Atendimentos de baixa X
complexidade
Atendimentos de alta X
complexidade
Riscos trabalhistas X
Riscos tecnolgicos X
Vandalismo X
Demanda ou volume X

No contrato pblico tradicional, o governo usualmente assume a maior parcela dos riscos do
projeto. Em uma PPP, todavia, o governo pode transferir riscos que o setor privado pode
gerenciar a um custo menor.

Os riscos que no podem ser gerenciados a um custo menor pelo setor privado devem ser
retidos pelo governo, pois os parceiros privados podero exigir uma compensao
demasiadamente alta pela sua assuno.

A matriz de riscos deve proporcionar um resumo da Anlise de riscos e identificar a alocao de


riscos definida pelo rgo contratante, para incorporao ao contrato de PPP. Deve-se observar
que a matriz de riscos apenas um elemento de orientao, prvio elaborao do contrato, e
no um anexo do contrato de PPP.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 41


A alocao de riscos em uma PPP feita por meio de uma complexa estrutura contratual, que,
para o caso de uma concesso de servio pblico, pode envolver o rgo contratante,
investidores, bancos, seguradores, fornecedores de insumos, construtoras, operadores, etc.

Esse intrincado conjunto de contratos segmenta e compartilha o risco entre as diversas partes,
possibilitando que cada agente fique responsvel pela parcela de risco que mais lhe convm e
que pode melhor gerenciar.

Uma das questes mais importantes nos projetos de parceria a alocao contratual dos riscos
entre as partes. Neste contexto, a lei brasileira de PPP inova ao permitir a transferncia, ao
particular, de riscos tipicamente assumidos pelo poder pblico nos contratos executados da
forma tradicional.

A Lei de PPP define a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito,
fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Esse dispositivo altera o regime
tradicional de partilha ou alocao de riscos entre o setor pblico e os entes privados. Nos
contratos administrativos em geral, o setor pblico assume integralmente esses riscos, cabendo
ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea econmica ordinria. A Lei de PPP
permite, portanto, que a alocao de riscos seja feita contratualmente.

i) Tributos

O parceiro privado dever recolher os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios,
enquanto um rgo contratante poder ser dispensado dessa obrigao. Logo, o PPC dever
refletir os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios pelo setor privado, com o
intuito de tornar a comparao, entre os arranjos institucionais, equitativa, no discriminatria,
e isonmica em relao aos tributos.

4.4 Projeto Privado de Referncia (PPR)

O PPR27 estima o custo provvel do fornecimento dos servios, conforme as metas e os padres
de qualidade e disponibilidade definidos no contrato de PPP, pela perspectiva do parceiro
privado, isto , por meio de uma SPE (Sociedade de Propsito Especfico).

A comparao entre o valor presente lquido do PPC e o valor presente lquido do PPR fornece
uma indicao sobre o arranjo contratual mais eficiente para o fornecimento de um determinado
servio pela perspectiva do rgo contratante.

Embora o PPC e o PPR se baseiem em metas e padres de qualidade e disponibilidade idnticos,


eles diferem do ponto de vista tcnico e financeiro. Como o rgo contratante desconhece os
custos adotados pelos fornecedores privados, esses custos devem ser estimados. Portanto, o
governo deve servir-se de especialistas experientes para auxiliar na construo do PPR, que
exige:

27
Em ingls, Shadow Bid, PPP Reference Model ou PFI Option.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 42


a seleo da modalidade de PPP (concesso administrativa ou patrocinada);
a definio da estrutura financeira e das fontes de financiamento;
a elaborao do Mecanismo de Pagamento28;
a identificao dos custos e das receitas;
a identificao e a avaliao dos riscos;
a construo do PPR;
a explicao das premissas e dos indicadores do modelo.

4.4.1 Caractersticas do PPR

O PPR baseado em tcnicas reconhecidas de anlise financeira. De uma forma geral, o esforo
e o nvel de detalhe da anlise devem ser proporcionais escala e ao escopo do projeto. O PPR
deve apresentar as seguintes caractersticas:

Atendimento s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade definidas no contrato


de PPP;

Conformidade com a partilha contratual de riscos proposta pelo governo;

Considerao dos investimentos, receitas, custos e riscos do projeto na sua integralidade;

Utilizao dos custos de implantao, operao, financiamento, manuteno, seguros e


execuo dos servios em contratos recentes de PPP, propostas entregues pelo setor
privado, contraprestaes pagas por rgos contratantes em projetos semelhantes, etc.;

Clculo do valor presente lquido (VPL) da execuo dos servios por parceiro privado, ao
longo do horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa
projetados a uma taxa de desconto em valores constantes;

Ajuste do fluxo de caixa do modelo a fim de considerar vantagens ou desvantagens do


fornecimento do servio por meio da PPP, em relao execuo direta ou contratao
sob a gide da Lei n 8.666/93, no tocante a riscos, seguros, custos licitatrios, custos
financeiros, tributos e outros itens relevantes.

As categorias de investimentos, despesas, riscos e receitas includas no PPR devem ser as


mesmas do PPC, em um perodo comparvel. A nica diferena que o PPR deve considerar as
inovaes e eficincias realmente esperadas do parceiro privado. Essas eficincias devem ser
identificadas e utilizadas como uma referncia s estimativas.

28
O Mecanismo de Pagamento vincula as contraprestaes pecunirias ao atendimento, pelo parceiro
privado, s metas e aos padres de qualidade e disponibilidade dos servios, apurado por meio do
Sistema de Mensurao do Desempenho (SMD).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 43


Uma particularidade do PPR o custo do capital, que deve ser formado pela estrutura de capital
prprio e capital de terceiros em projetos recentes. No se deve assumir que o custo do capital,
no PPR, seja vinculado ao custo de captao para o governo (por exemplo, custo de um ttulo
pblico), mas que o projeto dependa do seu prprio crdito (Quadro 14). Logo, o custo do
capital deve ser justificado por dados histricos ou pela Anlise dos Riscos do projeto, pela
perspectiva dos financiadores. O tratamento do valor residual dos ativos tambm deve ser
identificado na anlise financeira.

Quadro 14. Estrutura financeira do Projeto Privado de Referncia

A estrutura financeira apresenta a relao entre o rgo contratante, o parceiro privado, os investidores,
os financiadores, os subcontratados e as demais partes envolvidas. As fontes de financiamento devem ser
identificadas na estrutura financeira proposta. As taxas de retorno sobre o capital prprio e o capital de
terceiros, as condies dos contratos de financiamento e os ndices de cobertura do servio da dvida
devem ser definidos.
As premissas devem ser documentadas, pois os modelos sero auditados pelos rgos de controle. O
financiamento do projeto pode envolver operaes de Project Finance, modalidade de operao de
crdito constituda para segregar os fluxos de caixa do empreendimento do patrimnio dos controladores
da sociedade de propsito especfico (SPE).
Os fluxos de caixa do projeto de PPP devem ser suficientes para saldar os financiamentos e as receitas do
projeto podem ser cedidas em favor dos financiadores. Operaes de Project Finance puro no
requerem garantias dos controladores da SPE. No entanto, isso dificilmente ocorre na prtica.
As premissas, dentre outras, adotadas na Anlise devem ser descritas:
a estrutura legal e financeira da sociedade de propsito especfico (SPE);
os scios, os financiadores, os agentes fiducirios, os construtores e os operadores;
o capital prprio de cada scio e sua participao na SPE;
o grau de alavancagem da SPE;
o ndice de cobertura do servio da dvida (ICSD) e a conta reserva;
os custos relativos s garantias pr-operacionais e operacionais.

Sempre que possvel, o PPR deve utilizar premissas macroeconmicas similares s do PPC, a fim
de permitir uma comparao adequada entre os dois arranjos institucionais. As taxas utilizadas
para descontar o fluxo de caixa do PPC e do PPR podem diferir apenas em circunstncias
particulares 29.

As eficincias esperadas do setor privado devem ser identificadas e utilizadas nas estimativas. A
fim de manter a coerncia da anlise, os custos adicionais da PPP, tais como custos financeiros,
licitatrios, regulatrios ou de monitoramento, devem ser identificados e includos nas
estimativas.

29
Partnerships Victoria (2003a, p. 17) discute a definio das taxas de desconto para projetos de
infraestrutura de forma pormenorizada.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 44


Os fatores que podem propiciar diferenas nos investimentos, custos, receitas e riscos de uma
PPP (PPR), em relao ao contrato pblico tradicional (PPC), incluem:

Fatores positivos para a PPP:

Gesto eficiente dos riscos;

Economia de escala;

Maior utilizao do empreendimento;

Explorao de receitas complementares ou acessrias;

Inovao;

Gesto de custos ao longo da vigncia do contrato;

Fatores negativos para a PPP:

Custos financeiros (capital prprio e dvida) maiores;

Custos licitatrios mais altos;

Custos de monitoramento (custos regulatrios em alguns casos).

A Tabela 1 ilustra a estimativa das diferenas nos investimentos, despesas, receitas e riscos da
PPP e do modelo tradicional em um projeto rodovirio hipottico. O estudo de casos
semelhantes, a Solicitao da Manifestao de Interesse, a Consulta Pblica e,
preferencialmente, os bancos de dados podem ser utilizados na identificao de potenciais
diferenas nas estimativas de investimentos, despesas, receitas e riscos empregados nos fluxos
de caixa do PPC e do PPR.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 45


Tabela 1. Diferenas nas premissas do PPC e do PPR de um projeto hipottico.

Custos, receitas e riscos PPC PPR


Custos de preparao 100% 120%

Risco geotcnico 500.000 400.000

Atraso na fase de preparao - 2 meses

Custos no visveis 1.500.000 2.000.000

Falhas no planejamento 200.000 150.000


Custos de contratao 100% 180%
Custos de implantao (investimentos)

Implantao da rodovia 100% 95%

Implantao dos edifcios 100% 90%

Custos de aquisio 100% 95%

Risco de erros e omisses na concepo 200.000 50.000

Custos adicionais durante a construo 4% 2,5%

Atrasos na fase de implantao 3 meses -

Risco de licitaes vazias 2% 2%


Custos de manuteno e operao 100% 90%

Custos adicionais durante a fase de operao 2% 1%

A etapa seguinte consiste na introduo dos ajustes de riscos no fluxo de caixa do PPR.
necessria uma anlise independente, baseada no custo que o setor privado aplicaria para
assumir os riscos. A anlise deve ser conduzida por especialistas e corroborada por consultores
independentes quando apropriado.

A matriz de riscos preparada para o PPC deve ser utilizada como uma referncia para o PPR.
Embora as categorias de riscos sejam as mesmas, elas so tratadas de forma diferente nos dois
modelos. No PPC, os riscos so avaliados por meio da anlise da probabilidade de ocorrncia,
do custo do impacto e dos custos de mitigao. Os valores so ento adicionados ao PPC para
criar um modelo com ajuste de risco.

No PPR, os riscos so incorporados s estimativas de custos do projeto e so refletidos como:

Seguros e garantias;

Custos de contratos com fornecedores;

Prmios taxa de retorno sobre o capital prprio;

Prmios taxa de retorno sobre o capital de terceiros.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 46


O PPR deve refletir, ainda, os riscos e os custos assumidos pelo governo no contrato de PPP,
como custos relativos ao monitoramento e cesso de garantias, que devem ser estimados e
includos ao modelo.

O PPR uma estimativa abrangente dos custos, pela perspectiva do rgo contratante, do
fornecimento do servio por meio de uma PPP. O PPR deve, pois, mostrar claramente as
obrigaes pecunirias que sero assumidas pelo governo se o projeto for contratado dessa
forma.

As obrigaes assumidas pelo governo se o projeto for contratado na forma de PPP devem ser
trazidas a valor presente e, posteriormente, comparadas com o custo do fornecimento dos
servios, no mesmo padro de qualidade do contrato de parceria, no mbito do governo (PPC).

4.4.2 Componentes do PPR

Assim como o PPC, o PPR deve ser apresentado como um modelo de fluxo de caixa descontado.
O nvel de detalhe do modelo depende da complexidade do projeto. O rgo contratante deve
explicar o desenvolvimento do modelo, de forma resumida, e apresentar:

os principais resultados;

a relao entre dvida e capital prprio;

o ndice de cobertura do servio da dvida;

a sensibilidade a mudanas nas premissas do modelo;

os investimentos, despesas operacionais, riscos e receitas esperados;

a durao do projeto;

os tributos.

O Quadro 15 apresenta os principais componentes do PPR.

Quadro 15. Componentes do PPR

(-) Investimentos
(+) Receitas
(-) Despesas
(-) Tributos
(-) Riscos
(-) Seguros

= PPR

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 47


4.5 Anlise de sensibilidade

A Anlise de sensibilidade avalia o impacto de variaes em premissas e cenrios referenciais


nos resultados da comparao entre o custo do fornecimento dos servios no mbito do governo
(Projeto Pblico de Comparao) e por parceiro privado (Projeto Privado de Referncia). Deve-
se avaliar a sensibilidade dos resultados a mudanas nas seguintes premissas:

Durao do projeto;

Taxas de desconto;

Custos de implantao;

Custos de operao:

Custos financeiros;

Demanda para o servio;

Receitas acessrias relevantes;

Riscos assumidos pelo governo;

Riscos transferidos ao parceiro privado;

Custos e condies do financiamento;

Fatores positivos da PPP:

Investimentos e despesas operacionais;

Explorao de receitas acessrias;

Inovaes;

Economia de escala.

Pode ser importante analisar a sensibilidade dos resultados do PPR utilizando taxas de desconto
altas e baixas, referidas a um leque de ttulos pblicos com vencimento semelhante vigncia
do contrato de PPP. Se todas as taxas confirmarem ou rejeitarem a vantagem financeira da PPP,
o resultado claro. Se apenas uma taxa confirmar a vantagem da PPP, no entanto, o projeto
deve ser reexaminado. Nessa Anlise, deve-se levar em conta a sensibilidade dos resultados a
mudanas em outras premissas adotadas na construo dos modelos.

4.6 Garantia e controle da qualidade dos modelos financeiros

A Anlise de Projetos de PPP envolve uma grande quantidade de informaes. Os resultados das
anlises so altamente dependentes da qualidade e preciso da informao na qual eles se
baseiam. Os projetos de PPP so sujeitos a auditorias dos rgos de controle e os modelos
financeiros podero ser consultados durante ou aps o processo licitatrio.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 48


Logo, necessrio documentar os pressupostos da modelagem e as suas justificativas, as
concluses das Anlises, as metodologias adotadas na estimativa dos custos, riscos, receitas e
taxas de desconto. Alm disso, os analistas devem endossar as informaes da Anlise como
precisas e verificveis.

Os seguintes itens devem ser revisados pelo rgo contratante:

Atendimento s metas e padres de qualidade e disponibilidade do servio;

Considerao dos investimentos, despesas, receitas e riscos em sua integralidade;

Identificao e avaliao dos riscos relevantes e quantificveis;

Incluso dos impactos financeiros, das consequncias e das estratgias de mitigao dos
riscos contidos na matriz de riscos;

Cronograma fsico-financeiro do projeto;

Premissas referentes remunerao do parceiro privado;

Premissas utilizadas na estimativa da taxa de desconto;

Premissas referentes a taxas de cmbio, contratao de seguros e investimentos para


reposio dos ativos durante o horizonte temporal do projeto;

Anlise da sensibilidade dos resultados em face de mudanas nas premissas adotadas.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 49


5 Deciso sobre o Mrito da PPP

A Anlise Qualitativa indica a elegibilidade de um projeto (que deveria estar regularmente


inscrito no PPA) contratao em regime de PPP e fornece evidncias sobre a adequao desse
formato contratual na execuo de um determinado servio, mediante identificao das razes
(existncia do interesse do mercado e existncia da capacitao do rgo para contratar) que
justificam a escolha da forma de PPP.

A eficincia no emprego dos recursos da sociedade e a convenincia e oportunidade do projeto


de PPP so demonstrados, ento, se o custo provvel do fornecimento do servio por parceiro
privado CP, no perodo t, trazido a valor presente, for menor do que o custo provvel para tornar
tal servio disponvel no mbito do governo CG, trazido a valor presente, contabilizado o ajuste
A para diferenas em tributos, riscos, seguros e custos desses arranjos institucionais, tambm
trazido a valor presente:

(CG) / (1+i G)t APPC / (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t APPR / (1+iP)t

Em resumo:

H Mrito no Projeto se [ (CG) / (1+i G)t APPC / (1+i G)t ] - [ (C P) / (1+i P)t APPP / (1+i P)t ]
>0

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 50


Anexo I Estudo de Caso: PPP em Complexo Prisional no Brasil

A Anlise do Mrito tem como finalidade avaliar a elegibilidade do projeto contratao em


regime de PPP, identificar as razes que justificam a opo pela forma de PPP e possibilitar a
concluso quanto ao arranjo institucional mais eficiente para fornecimento dos servios
buscados pelo governo.

A Anlise do Mrito pode, tambm, ser conduzida durante ou aps o estudo de pr-viabilidade,
que investiga a exequibilidade de um determinado projeto pela perspectiva tcnica, ambiental,
financeiro-oramentria e socioeconmica.

Geralmente, os estudos de pr-viabilidade envolvem as Anlises descritas no Quadro 16 e


precedem a apresentao do projeto s autoridades competentes visando sua apreciao e
inscrio nos respectivos instrumentos oramentrios, tais como os Planos Plurianuais.

Quadro 16. Anlises desenvolvidas durante o estudo de pr-viabilidade.

Anlise preliminar: descrio da necessidade ou problema a ser solucionado (por exemplo,


transposio de um curso dgua), Anlise dos parmetros de oferta e demanda,
identificao da sinergia ou concorrncia com outras aes do governo;
Anlise tcnica: Anlise das alternativas tcnicas disponveis para a soluo da
necessidade ou do problema. A transposio de um curso dgua pode ser realizada por
meio de diferentes opes (por exemplo, instalao de balsas ou construo de pontes ou
tneis), cada qual com vantagens e desvantagens tcnicas, ambientais, financeiras e
socioeconmicas que devem ser investigadas;
Anlise financeira: Anlise dos custos de implantao, manuteno e operao das
alternativas consideradas;
Anlise ambiental: Anlise dos impactos ambientais das alternativas consideradas. Os
custos ambientais e de mitigaes devem ser considerados durante a seleo da alternativa
mais adequada do ponto de vista da sociedade;
Anlise socioeconmica (Anlise custo-benefcio e Anlise custoefetividade): Anlise dos
benefcios das alternativas consideradas ante os custos envolvidos na sua implantao,
gesto e operao, por uma perspectiva socioeconmica, de modo a considerar as
externalidades positivas (economias) e negativas (impactos ambientais), e desprezar as
transferncias de renda (impostos e subsdios) entre agentes econmicos.
De um modo geral, o projeto deve ser executado se duas condies fundamentais forem
atendidas:
i. o projeto for capaz de gerar benefcios sociais lquidos, ou seja, se os benefcios
decorrentes da implementao do projeto superarem os seus custos, considerados de modo
amplo;
ii. os benefcios lquidos do projeto superarem os benefcios lquidos de projetos que
concorram para satisfazer s mesmas necessidades ou para solucionar os mesmos
problemas.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 51


De acordo com o Quadro 16, portanto, o estudo de pr-viabilidade possibilita a concluso do
governo quanto alternativa mais eficaz, do ponto de vista da sociedade (governo, empresas,
destinatrios dos servios e demais partes afetadas pela ao ou projeto), para a soluo de
uma determinada necessidade ou problema.

A Anlise do Mrito, por sua vez, conduzida preferencialmente antes da inscrio do projeto no
oramento, possibilita a concluso quanto alternativa contratual (PPP ou outra forma) mais
adequada para a execuo do projeto pela perspectiva do governo, considerando tambm os
interesses dos destinatrios finais do servio:

Governo: comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios por parceiro
privado e os custos provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo;

Destinatrios dos servios: comparao entre a qualidade e a disponibilidade dos servios


fornecidos pelo parceiro privado e no mbito do governo.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 52


1 Estudo de Caso - Anlise do Mrito de PPP em Complexo Prisional

Considere-se, para fins de exemplificao dos conceitos apresentados, a necessidade de


reduo do dficit de vagas prisionais devido ao aumento do ndice de encarceramento e do
recrudescimento das polticas de represso violncia e ao trfico de drogas em um
determinado estado.

Em busca de novas opes para enfrentar o problema carcerrio, o governo pode optar pela
Anlise da possibilidade de adoo do formato contratual das PPPs para ampliar o nmero de
vagas prisionais pela implantao de um novo Complexo Penal para 2.000 detentos.

O rgo setorial deve avaliar a disponibilidade de recursos oramentrios para a implantao


tradicional e a gesto de novas unidades prisionais, a viabilidade da realizao de concursos
pblicos e do treinamento dos agentes penitencirios antes da concluso das obras, dentre
outros aspectos relevantes.

Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do
projeto e a operao tradicional das unidades penais no ser interrompida devido falta de
recursos, o rgo setorial, ou a Unidade PPP, pode conduzir uma outra Anlise, com a finalidade
de avaliar o arranjo institucional (formato contratual) mais eficiente para o fornecimento dos
servios, dentre trs alternativas comparadas entre si:

Caso a Anlise indique que o Estado dispe de recursos oramentrios para a implantao do
projeto e a operao das unidades penais no ser interrompida devido falta de recursos, o
rgo setorial pode conduzir uma Anlise com a finalidade de avaliar o arranjo institucional
mais adequado para o fornecimento dos servios (Anlise do Mrito):

Modelo tradicional: delegao da execuo de obras a terceiros (empreitada) e prestao


direta dos servios por servidores pblicos;

Cogesto: delegao da execuo de obras (empreitada) e da prestao de certos servios


para terceiros (gesto compartilhada ou cogesto) por meio de contratos independentes (Lei
n 8.666/93);

PPP: delegao da execuo de obras e da prestao dos servios para terceiros por meio de
um contrato de PPP (Lei n 11.079/04).

Portanto, a Anlise do Mrito pode ser conduzida em:

Projetos includos nos planos oramentrios: nesses projetos, provvel que estudos
tcnicos, financeiros, oramentrios, ambientais e socioeconmicos tenham sido
concludos. Nesse caso, a Anlise do Mrito pode complementar os estudos anteriores e
avaliar se a PPP constitui, dentre os arranjos institucionais disponveis, a opo mais
adequada para a execuo do projeto;

Projetos em fase de estudo de viabilidade: uma Anlise do Mrito pode ser conduzida
paralelamente anlise financeira ou socioeconmica, a fim de avaliar se a contratao em
formato de PPP pode proporcionar aumento da eficincia, melhoria na qualidade ou ambos.
A anlise financeira prov a maioria dos dados requeridos pela Anlise do Mrito, enquanto

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 53


a anlise socioeconmica permite investigar se os arranjos institucionais considerados pelo
rgo contratante geram impactos diferentes para as partes interessadas no projeto
(stakeholders).

A Anlise do Mrito, ento, deve considerar:

Aspectos qualitativos (item 2): enquadramento do projeto na Lei de PPP, suficincia de


marcos regulatrios, experincia dos entes privados com a execuo dos servios a serem
delegados, interesse comercial do setor privado no projeto, possibilidade de manuteno da
capacidade gerencial do Estado com a adoo da PPP, sucesso nos contratos de PPP
celebrados em outros pases ou estados, qualidade e disponibilidade dos servios
fornecidos mediante PPP, etc.;

Aspectos quantitativos (item 3): comparao entre os custos provveis do fornecimento dos
servios por parceiro privado com os custos provveis para fornecimento dos servios no
mbito do governo. Se o rgo contratante dispuser de bancos de dados consolidados, o
esforo envolvido nesta Anlise poder ser reduzido. Caso no existam dados confiveis,
uma modelagem financeira detalhada dever ser conduzida.

2 Anlise Qualitativa

2.1 Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP

Deve-se conduzir uma Anlise preliminar mediante preenchimento de uma matriz ou lista de
verificao, com o intuito de avaliar se o projeto rene as caractersticas bsicas para uma
contratao no formato de PPP.

A inexistncia de limitaes de natureza tcnica (escopo), econmica (escala) ou legal


(delegabilidade das funes) para a execuo da obra e o fornecimento dos servios mediante
PPP fornece uma indicao preliminar sobre a adequao desse formato contratual, que deve
ser corroborada por Anlises complementares.

A seguir uma lista, no exaustiva, das questes que podem ser discutidas durante a Anlise da
elegibilidade do projeto do Complexo Prisional contratao em regime de PPP. Essa lista deve
ser elaborada e preenchida pelos tcnicos do rgo contratante (Secretaria de Segurana
Pblica, no exemplo em questo).

1) Atendimento ao valor mnimo legal: o valor do investimento superior a R$ 20.000.000,00


(vinte milhes de reais)?

R. Sim, estima-se um investimento de R$ 120 milhes, suficiente para atrair grupos


empresariais capacitados e assegurar que os custos de transao incorridos pelas
partes no sejam desproporcionais escala do projeto.

2) Escopo combinado de obras e servios: o escopo do empreendimento no est restrito


exclusivamente ao fornecimento de mo-de-obra ou ao fornecimento e instalao de
equipamentos ou execuo de obra pblica?

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 54


R. Sim, ao envolver o fornecimento de servios precedido da execuo de obras e da
instalao de equipamentos, o empreendimento se enquadra nas exigncias da Lei
de PPP.

3) Atendimento aos prazos legais: o prazo de vigncia superior a 5 (cinco) anos e inferior a
35 (trinta e cinco) anos?

R. Sim, prev-se um contrato com prazo de vigncia de 22 (vinte e dois) anos, dos quais
2 anos para a execuo das obras e 20 anos para a gesto e a operao do
empreendimento, portanto, condizente com as exigncias da Lei de PPP e suficiente
para a amortizao dos investimentos incorridos pelo parceiro privado.

4) Capacidade legal de prestar os servios: os servios de que trata o projeto de PPP podem ser
delegados a particulares?

R. Sim, os servios de projeto, construo, manuteno, monitoramento e assistncia ao


sentenciado (assistncia social, jurdica, mdica, odontolgica, material, religiosa,
laboral e educacional) podem ser delegados ao parceiro privado. Por outro lado, os
servios e atividades de natureza jurisdicional (controle da execuo da pena) e
administrativo-jurdica (uso da fora, aplicao de sanes disciplinares,
classificao tcnica, guarda externa, etc.) so privativos do Estado e sero
integralmente desempenhados por servidores pblicos. Cumpre ressaltar que, no
tocante aos servios de assistncia jurdica aos presos, os advogados designados
pelo parceiro privado tero atuao complementar aos defensores pblicos
constitudos pelo Estado, para defesa dos detentos.

A Anlise da elegibilidade da contratao do projeto em regime de PPP sugere a inexistncia de


limitaes de natureza tcnica, econmica e legal para a execuo da obra das unidades penais
e o fornecimento dos servios de monitoramento interno, manuteno da infraestrutura e
assistncia ao sentenciado por parceiro privado. Contudo, a concluso quanto convenincia do
fornecimento dos servios mediante PPP depende de Anlises complementares, tais como a
Anlise da adequao da contratao em regime de PPP (item 2.2), estudo de casos semelhantes
(item 2.3) e, finalmente, de Anlises financeiras (item 3).

2.2 Anlise da adequao da contratao em regime de PPP

Conduzida mediante preenchimento de matriz ou lista de verificao, a Anlise da adequao


da contratao em regime de PPP avalia se o projeto rene caractersticas que indicam a
convenincia do fornecimento dos servios no formato de PPP (Mrito). A Anlise de projetos
executados por meio da PPP revela que essa alternativa tende a produzir resultados superiores
ao fornecimento dos servios no mbito do governo quando:
os padres de qualidade e disponibilidade dos servios forem relativamente estveis e
puderem ser definidos, contratados e monitorados ao longo do contrato de PPP;
os riscos contratuais puderem ser partilhados de forma objetiva entre os parceiros;
houver sinergias entre a realizao da obra e o fornecimento dos servios;
no houver restries considerveis implantao do projeto, tais como a obteno de

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 55


licenas, aprovaes e desapropriaes;
a celebrao do contrato de PPP no comprometer a capacidade gerencial do parceiro
pblico em longo prazo;
a escala do projeto justificar os custos de transao incorridos pelas partes;
a licitao puder atrair um nmero suficiente de fornecedores capacitados.

A seguir uma lista no exaustiva de questes referentes ao projeto do Complexo Prisional que
podem ser discutidas durante a anlise da adequao da contratao em regime de PPP.

1) Repartio eficiente de riscos: possvel repartir os riscos contratuais, de forma objetiva,


entre o parceiro pblico e o parceiro privado?

R. Sim, visto que o parceiro pblico assumir os riscos relacionados com a execuo
das atividades jurisdicionais e administrativo-jurdicas, assim como os riscos de
demanda (ocupao das unidades penais prisionais), enquanto o parceiro privado
reter os riscos relacionados com as atividades de cunho operacional (manuteno,
monitoramento interno e prestao dos servios assistenciais).

2) Definio de metas e padres de qualidade dos servios: possvel definir as metas e os


padres de qualidade e disponibilidade dos servios de forma clara?

R. Sim, as metas e os padres de qualidade e disponibilidade dos servios, assim como


as diretrizes construtivas podem ser definidos de forma objetiva nos seguintes
componentes do edital:

i. Programa de Necessidades de Arquitetura e Exigncias Tcnicas


(Estruturas, Eltrica, Hidrulica, Sistema de Proteo contra Descargas
Atmosfricas, Lgica, Comunicaes etc.);

ii. Caderno de Encargos da Concessionria;

iii. Sistema de Mensurao do Desempenho.

3) Mensurao objetiva do desempenho: possvel estabelecer critrios objetivos de avaliao


do desempenho do parceiro privado?

R. Sim, por meio de um Sistema de Mensurao do Desempenho baseado em


indicadores que avaliem as atividades de manuteno, monitoramento interno,
assistncia ao sentenciado e ocorrncia de infraes disciplinares de forma objetiva.

4) Vinculao entre desempenho e pagamentos: possvel vincular a remunerao do parceiro


privado ao alcance de metas e padres de desempenho e disponibilidade?

R. Sim, possvel relacionar a remunerao do parceiro privado com a qualidade dos


servios, apurada por meio do Sistema de Mensurao do Desempenho.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 56


5) Ganhos de eficincia na prestao dos servios: o setor privado tem experincia na
prestao dos servios a serem delegados? Existem razes para supor que a PPP promover
ganhos de eficincia em relao s alternativas tradicionais?

R. Sim, o levantamento das experincias com a participao do setor privada no setor


prisional no contexto nacional, mediante estruturas hbridas de governana
(contratos de cogesto), indica a possibilidade de ganhos significativos, tanto de
eficincia quanto de qualidade nos servios de assistncia aos presos. Catorze
contratos de terceirizao dos servios de monitoramento interno, manuteno da
infraestrutura e assistncia aos presos foram celebrados at 2006 em 5 Estados
brasileiros (Amazonas, Bahia, Cear, Paran e Esprito Santo), atendendo ao todo
5.346 presos ou 1,5% da populao carcerria do pas. Estudos indicaram que as
prises com estruturas hbridas de governana (cogesto) obtiveram resultados
superiores a prises similares sob gesto pblica tradicional30. Esses resultados
contrastam com concluses preliminares de estudos similares conduzidos em pases
como Frana e Estados Unidos, discutidos no item 2.3.

6) Custos estimveis no longo prazo: os custos para prover os servios segundo as metas e
padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo, durante o prazo de vigncia
do contrato, podem ser estimados de forma confivel pelos interessados?

R. Sim, em vista das experincias anteriores na proviso dos servios prisionais em


regime de cogesto. Alm disso, na PPP, o rgo contratante definir apenas as
diretrizes construtivas e as metas e padres de qualidade e disponibilidade dos
servios a serem observados, cabendo ao parceiro privado definir os meios (projetos
de arquitetura e engenharia, mtodos construtivos, processos de compra, mtodos de
execuo dos servios) para que tais resultados sejam alcanados da forma mais
eficiente possvel.

7) Escala do empreendimento: o empreendimento suficientemente grande para justificar os


custos e prazos adicionais incorridos em uma eventual contratao no formato de PPP?

R. Sim, deduz-se que a contratao de 4 unidades penais de 500 detentos cada, com
capacidade para abrigar 2000 presos, em uma nica licitao suficiente para
justificar os custos de transao adicionais potencialmente incorridos, tanto pelo
rgo contratante quanto pelos candidatos, na estruturao do projeto no formato de
PPP.

8) Competio pelo acesso ao mercado: o processo licitatrio poder atrair um nmero


suficiente de consrcios com capacidade tcnica e financeira para executar os servios
conforme as metas e padres definidos no contrato de PPP?

30
CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise comparada das modalidades de gesto do sistema prisional.
Universidade Federal da Bahia (Tese de Doutorado), 2006, 291 p.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 57


R. Sim, em virtude dos seguintes fatores:

i. Escala do projeto, perspectiva de fluxos de caixa estveis e expectativa


de amortizao dos investimentos durante a vigncia do contrato;

ii. Atrao de um nmero suficiente de consrcios capacitados em


licitaes recentes;

iii. Inexistncia de processos licitatrios semelhantes em outros Estados;

iv. Estabilidade econmica, garantias financeiras suficientes e


comprometimento poltico do governo;

v. Possibilidade de obteno de financiamento de longo prazo para o


projeto a um custo aceitvel.

9) Integrao de atividades e reduo de custos: a integrao de diversas atividades no


contrato de PPP pode gerar oportunidades para a transferncia de riscos e a reduo de
custos? Existem mecanismos suficientes para prevenir que esses ganhos no sejam obtidos
a expensas de redues na qualidade dos servios?

R. Sim. A integrao das atividades cria incentivos para que o parceiro privado invista
no projeto e na construo a fim de reduzir o custo global do empreendimento, ou
seja, reduzir os custos das atividades de manuteno, monitoramento interno e
assistncia aos presos durante a vigncia do contrato. O Sistema de Mensurao do
Desempenho, por sua vez, capaz de detectar eventuais desvios na qualidade dos
servios, enquanto a estrutura de governana hbrida (regime de cogesto) reduz
potencialmente a assimetria de informaes entre o parceiro privado e o parceiro
pblico.

10) Delegao e controle governamental: a delegao da execuo dos servios ao parceiro


privado pode comprometer a capacidade gerencial dos rgos contratantes em longo prazo?

R. No, pois a estrutura hbrida de governana da PPP assegura que as atividades


jurisdicionais e administrativo-jurdicas (controle da execuo da pena) sejam
exercidas privativamente pelo Estado, cabendo ao parceiro privado apenas a
execuo das atividades operacionais, que so executadas aps a definio
jurisdicional.

11) Licenas e aprovaes administrativas: existem restries ao desenvolvimento do projeto,


tais como a obteno de aprovaes, licenas, desapropriaes e outras, que possam afetar
a sua contratao no formato de PPP?

R. Sim, caber ao parceiro privado obter todas as aprovaes e licenas necessrias


execuo do projeto, incluindo as licenas de implantao e operao do
empreendimento, embora no haja necessidade de remoes e desapropriaes.

12) Estabilidade e continuidade dos servios: os servios a serem delegados ao parceiro privado
esto sujeitos a mudanas frequentes, decorrentes, por exemplo, de avanos tecnolgicos,

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 58


que podem tornar as metas e padres de qualidade e disponibilidade obsoletas antes do
trmino da vigncia do contrato?

R. No, uma vez que os servios a serem delegados ao parceiro privado (assistncia aos
sentenciados, monitoramento interno e manuteno) so relativamente estveis e
pouco suscetveis a mudanas tecnolgicas capazes de influenciar demasiadamente a
administrao do contrato de PPP.

13) Garantias do poder pblico: o rgo contratante pode aportar garantias reais com
qualidade, volume e liquidez suficientes para que o parceiro privado possa obter recursos
para a execuo do projeto junto a entidades financiadoras?

R. Sim, consultas dos tcnicos da Secretaria de Finanas aos agentes financiadores


indicaram que as garantias ofertadas so suficientes para a obteno dos recursos
necessrios execuo do projeto.

14) Delegao e aspectos polticos: os servios a serem delegados mediante contrato de PPP so
sensveis, do ponto de vista poltico, por exemplo, em caso de falhas na sua execuo? Em
outras palavras, eventuais falhas na execuo dos servios delegados podem ocasionar
impactos sociais relevantes?

R. Sim, eventuais falhas na execuo dos servios, tais como falhas na estanqueidade
das unidades penais (fugas, rebelies, motins, etc.), so muito sensveis do ponto de
vista poltico e podem gerar impactos sociais relevantes, na medida em que coloca
em risco a segurana dos cidados. No entanto, a Anlise de prises com estrutura
hbrida de governana indica que a probabilidade de ocorrncia de tais riscos
bastante reduzida, seja pela qualidade dos servios de custdia e segurana, seja
pelo perfil crimingeno dos presos a elas encaminhados, com baixa ou mdia
periculosidade e maior propenso reinsero social. Alm disso, tais riscos so
partilhados com o parceiro pblico, uma vez que cabe Polcia Militar a guarda das
muralhas e as intervenes em situaes crticas, visto que o uso da fora privativo
do Estado. Por outro lado, as penalidades impostas o Sistema de Mensurao do
Desempenho criam incentivos financeiros para que o parceiro privado zele pela
manuteno da ordem e da disciplina nas dependncias das unidades penais.

15) Mudanas regulatrias e legais: existem riscos relevantes de mudanas em marcos


regulatrios no setor em que o projeto se insere?

R. Sim, visto que as polticas setoriais so formuladas por rgos situados em


diferentes esferas administrativas (ministrios, secretarias, conselhos, assembleias
legislativas, etc.). Contudo, esse aspecto no tende a influenciar a atratividade do
projeto, uma vez que os riscos de mudanas em polticas pblicas podero ser
alocados ao parceiro pblico no contrato de PPP.

A Anlise acima indica a adequao do modelo de PPP para a implantao das unidades penais
e o fornecimento dos servios prisionais. Sempre que possvel, contudo, o rgo setorial deve
levantar experincias da aplicao da PPP em projetos semelhantes, seja em nvel nacional ou
internacional, a fim de corroborar os resultados das Anlises anteriores, identificar os impactos

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 59


desse formato contratual na qualidade dos servios e coletar subsdios para a modelagem do
projeto.

2.3 Gesto e operao de prises pelo setor privado - estudo de casos semelhantes

O estudo de outras PPPs, em casos semelhantes, fornece uma indicao de que a escolha desse
formato contratual poder proporcionar redues de custos, melhorias na qualidade dos
servios ou ambos em novos casos. Alm disso, a Anlise do Mrito pode beneficiar-se das
experincias acumuladas em parcerias celebradas recentemente. Por esse motivo, experincias
e projetos similares devem ser investigados e as expectativas do setor privado devem ser
analisadas, sempre que possvel.

Muitos governos tm recorrido a modelos alternativos de fornecimento dos servios no setor


prisional frente a limitaes oramentrias ou administrativas que restringem a expanso do
sistema carcerrio, a melhoria dos nveis de qualidade e a reduo dos custos operacionais.
Dentre essas alternativas destacam-se as terceirizaes, as concesses e as privatizaes.

Experincias com a participao do setor privado na construo, gesto e operao de unidades


penais foram introduzidas em diversos pases, diferindo principalmente no nvel de
envolvimento dos governos na execuo dos servios e na governana dos estabelecimentos.

Basicamente, podem ser identificados dois modelos principais de participao do setor privado
na gesto e operao de unidades penais: o modelo norte-americano e o modelo francs.
Descritos nos itens seguintes, esses modelos apresentam diferenas acentuadas no que tange
aos papis do governo e dos operadores privados na execuo dos servios 31.

2.3.1 Modelo norte-americano

No modelo norte-americano, o setor privado participa de todas as etapas, desde a concepo at


o financiamento, construo, gesto e operao das unidades penais, incluindo a proviso dos
servios de assistncia material (enxoval e alimentao), assistncia jurdica, mdica, social,
odontolgica, psicolgica, laboral, educacional, custdia e monitoramento dos presos. Os
operadores privados podem, ainda, assumir as atividades de direo geral da unidade. Dentre os
pases que adotam arranjos, mediante PPP ou privatizao, nos quais a maior parte das
atividades transferida para o setor privado, destacam-se Reino Unido, frica do Sul, Austrlia,
Israel, Nova Zelndia e Canad.

A partir do incio da dcada de 1980, a gesto privada de unidades penais para adultos voltou a
ser utilizada nos Estados Unidos, embora a participao do setor privado no sistema prisional,
especialmente em servios mdicos, educacionais e de alimentao coletiva, estivesse presente
desde a dcada de 60. No entanto, a tendncia se intensificou nos governos Bush e Clinton, em

31
Para uma anlise detalhada dessas experincias, vide: CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise
comparada das modalidades de gesto do sistema prisional. 2006, Tese (Doutorado em Administrao),
Universidade Federal da Bahia, 291 p.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 60


decorrncia do aumento das taxas de aprisionamento, do crescimento dos gastos e da queda nas
condies de alojamento.

Mais de 30 estados norte-americanos possuem unidades penais operadas pelo setor privado.
At 2003, existiam 264 estabelecimentos penais com gesto privada nos Estados Unidos, 101
no regime fechado e 163 no regime semiaberto. Dentre essas unidades, havia quatro unidades
de segurana mxima, 65 de segurana mdia e as demais de segurana mnima, demonstrando
a tendncia de as prises privadas operarem em unidades de segurana mdia e mnima. At
2006, 6,7% da populao carcerria do pas estava custodiada em prises privadas.

Considerando os diferentes arranjos adotados, percebe-se, em geral, que a experincia privada


nos Estados Unidos enfoca a reduo de custos e, embora os estudos disponveis no sejam
conclusivos, existem evidncias de permutas entre custos e qualidade32. Contudo, novos
estudos, mais detalhados, so necessrios para que resultados mais conclusivos sejam
produzidos.

2.3.2 Modelo francs

O modelo francs adota uma estrutura hbrida de governana, baseada na terceirizao de


servios e na execuo dos servios e atividades por servidores pblicos e operadores privados.
De uma forma geral, as funes de direo e coordenao de segurana permanecem sob
controle estatal, enquanto as demais atividades podem ser delegadas. O envolvimento privado
reduz-se prestao dos servios de assistncia material (alimentao e enxoval), limpeza e
ressocializao, incluindo os servios de assistncia laboral e educacional. Neste tipo de
modelo, adotado na Frana, no Brasil e em algumas unidades da Inglaterra, o grau de
envolvimento do parceiro privado nas atividades de controle varia de acordo com a legislao
local.

A participao do setor privado na operao de estabelecimentos penais na Frana ganhou fora


com a aprovao da Lei n 87.432/1987, durante a gesto de Jacques Chirac frente do governo
francs. As justificativas para essa medida incluam o aumento significativo da populao
carcerria em um cenrio de restries oramentrias.

Neste contexto, o governo props um modelo de participao privada nas prises a fim de
viabilizar a rpida expanso do sistema e amenizar o dficit carcerrio. De acordo com a
concepo do projeto, caberia ao governo francs somente as funes de direo e controle das
informaes processuais dos presos, incluindo as decises sobre a alocao dos internos nas
celas. Todas as demais funes seriam exercidas pelo operador privado, incluindo a concepo,
construo, gesto, manuteno e a proviso de todos os servios necessrios reinsero
social dos presos.

Porm, o projeto original recebeu duras crticas, sendo adaptado posteriormente, de tal sorte
que o governo financiaria a construo das novas unidades, construdas por empresas

32
Vide: Archoembeault; Deis (1996), Logan (1992), Bayer; Pozen (2005) e Luckemeyer; McCorkle (2006).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 61


contratadas por meio de licitaes, e assumiria as funes de direo, alocao dos internos nas
celas e monitoramento dos internos, tanto interno quanto externo.

Os demais servios ligados manuteno das novas unidades, sade, alimentao, ocupao
com trabalho e educao poderiam ser delegados a entes privados, desde que habilitados pela
administrao penitenciria. Apesar das complementaridades proporcionadas pela delegao da
construo e operao das unidades a um mesmo grupo, o modelo francs baseou-se em dois
contratos distintos: um para construo e outro para operao das unidades.

No final da dcada de 80 foram construdas 25 prises com 12.836 vagas (Programa 13000),
parcialmente operadas pelo setor privado. Dentre essas prises, quatro (uma em cada regio)
foram assumidas integralmente pelo governo francs, com o intuito de possibilitar a
comparao com as unidades privadas. Em 1996, o governo lanou o Programa 4.000, que
envolvia apenas a concepo e construo das prises, sendo que as atividades de operao
seriam licitadas juntamente com os contratos vincendos no ano de 2000.

Em 2006, licitou-se um contrato para concepo, construo, financiamento, manuteno e


limpeza de unidades penais em contratos de 30 anos, perodo no qual o governo se reservaria o
direito de compra das unidades em regras preestabelecidas. As atividades de transporte,
alimentao, formao profissional e ocupao com trabalho seriam licitadas posteriormente
em contratos separados. Uma terceira modalidade em estudo envolvia uma PPP para construo
e operao das unidades penais, que no foi publicada at 2006 devido a incertezas jurdicas.

Apesar da carncia de estudos abrangentes comparando o desempenho das unidades com


gesto pblica e privada, a Anlise da experincia francesa indica que, com exceo da
ocupao com o trabalho33, os estabelecimentos penais sob gesto compartilhada apresentam
resultados superiores em relao gesto pblica tradicional no tocante manuteno das
unidades e aos servios assistenciais (alimentao, sade, etc.). Desta forma, em contraste com
os Estados Unidos, no caso francs a participao do setor privado na proviso de servios
prisionais conduziu a aumentos nos custos 34 e na qualidade35.

2.3.3 Modelo chileno

No ano 2000, aps vrios anos de discusses pblicas sobre a convenincia da utilizao de
operadores privados na gesto penitenciria no Chile, o governo lanou diversas licitaes para
a construo e operao privada de Complexos Penitencirios no pas.

33
Dentre as dificuldades relativas ocupao com o trabalho, destacam-se a baixa instruo dos presos, a
carncia de reas destinadas ao estabelecimento de canteiros, as exigncias de segurana que limitam
os processos de recebimento, armazenagem e entrega de produtos, e dinmica econmica da regio
na qual a unidade ser instalada.
34
Postula-se que tais aumentos se devam a trs fatores: i) investimentos e recolhimento de tributos; ii)
maior qualidade dos servios prestados em face de exigncias contratuais mais rgidas; iii) margem de
lucro da prestadora de servios.
35
Vide: Cour des Comptes (2006).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 62


At ento, essa funo era atribuio de um departamento da Gendarmerie do Chile, o
equivalente Polcia Militar nos Estados brasileiros. Havia uma forte reao corporativa da
Gendarmerie contra a participao privada, apesar do dficit carcerrio e da baixa qualidade
dos servios, levando o Chile a ser advertido por organismos multilaterais por abuso dos direitos
humanos. A Gendarmerie conseguiu manter-se na gesto geral da segurana das penitencirias
chilenas, controlando acessos e a disciplina interna com policiais armados, deixando ao
operador privado os servios administrativos de suporte.

O modelo de delegao integrado de construo (obra) e operao (a proviso de manuteno


predial, alimentao e limpeza, apoio ao trabalho, suporte psicolgico e educacional ao detento)
resultou na formao de consrcios entre empresas de construo locais e gerentes de
facilidades internacionais com garantias de risco cambial ofertadas pelo governo do Chile.
Assim, os 6 primeiros contratos foram adjudicados a tais consrcios, os mais expressivos
liderados por uma empresa francesa e uma empresa inglesa, ambas com vastas operaes no
segmento de gesto penitenciria e alimentao coletiva na Europa.

A evoluo recente desses contratos mostrou um conflito latente entre as operadoras europeias
e as construtoras locais, essas acusadas de construo de unidades penais com baixa qualidade
de construo, gerando despesas de manuteno inesperadamente altas para instalaes
relativamente novas. Do ponto de vista das operadoras internacionais, a responsabilidade pela
baixa qualidade das obras seria do governo chileno, que condicionou a sua participao
associao com construtoras locais sem experincia na execuo e gesto de empreendimentos
prisionais.

Posteriormente, o governo optou pela assuno do controle das definies arquitetnicas e da


contratao da execuo das obras, acompanhada da transferncia da operao desses
complexos para operadores especializados, sem a constituio de consrcios com construtoras.
Os novos Complexos Penitencirios chilenos abrigam entre 2.000 e 3.500 detentos, com
unidades prisionais de aproximadamente 600 detentos cada e unidades de servios (cozinha,
lavanderia e bloco de sade) centrais por Complexo, gerando economias de escala em relao
ao modelo anterior.

2.3.4 Modelo brasileiro

A participao de entes no estatais no sistema prisional brasileiro no recente. A partir da


dcada de 50, organizaes como a Pastoral Carcerria passaram a prestar servios de
assistncia educacional a presos e, desde 1984, a Associao de Proteo e Assistncia ao
Condenado (APAC) administra estabelecimentos penais em So Paulo. Atualmente, a entidade
est presente em mais de 100 unidades penais no pas, provendo servios de assistncia
mdica, jurdica, ressocializao e, inclusive, vigilncia interna.

Na dcada de 90, as discusses sobre a participao do setor privado na administrao


prisional tiveram incio com o parecer favorvel da presidncia do Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria (CNPCP) privatizao do sistema prisional no pas, apesar das crticas
de entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil e a Associao dos Magistrados
Brasileiros.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 63


Alm dessas polmicas, argumentava-se que a execuo penal no seria passvel de delegao
por se tratar de atividade jurisdicional. Contudo, esse argumento era refutado por outros
especialistas, que distinguiam as atividades jurisdicionais das atividades administrativas. As
atividades jurisdicionais, ligadas s normas de direito penal e direito processual penal, no
poderiam ser delegadas. As atividades administrativas, por sua vez, poderiam ser classificadas
em: i) atividades administrativo-judicirias, que envolveriam a aplicao de sanes
disciplinares; ii) atividades administrativas, relacionadas com as atividades operacionais
necessrias ao funcionamento dos estabelecimentos penais. Ao interferir na execuo da pena,
as atividades administrativo-judicirias no poderiam ser delegadas, enquanto as atividades
administrativas (assistncia material, mdica, odontolgica, social, etc.) poderiam ser delegadas
a empresas privadas ou ligadas ao terceiro setor.

Desta forma, no seria possvel reproduzir o modelo norte-americano no Brasil diante das
limitaes de natureza legal. Contudo, a adoo de um arranjo similar ao modelo francs
mediante terceirizao dos servios seria plenamente factvel do ponto de vista legal.

A primeira licitao para terceirizao dos servios de gesto e operao prisional no pas foi
conduzida apenas no fim da dcada de 90 (Penitenciria Industrial de Guarapuava). O governo
paranaense contratou uma empresa para a construo da unidade, transferindo sua
administrao para uma empresa privada, responsvel pelos servios de assistncia mdica,
jurdica, social, laboral, educacional, material (alimentao) e de limpeza. As funes de direo
e segurana do estabelecimento, incluindo a guarda de muralha, foram mantidas com o poder
pblico por exigncia legal.

Ainda no governo Lerner, outras cinco unidades penais foram construdas e licitadas para
operao por operadores privados, totalizando seis estabelecimentos com gesto privada
apenas no Estado do Paran.

Em 2001, o Estado do Cear iniciou sua experincia de terceirizao da gesto prisional,


acompanhado pelos estados da Bahia, Amazonas, Santa Catarina e Esprito Santo. Em 2006,
estados como Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais consideravam a entrada de grupos
privados na construo e operao de unidades prisionais por meio de Parcerias Pblico-
Privadas.

Minas Gerais assinou, com um consrcio de construtoras e operadora prisional, o primeiro


contrato de PPP brasileiro para construo (concepo arquitetnica do operador privado) e
operao de Complexo Prisional com 5 unidades penais masculinas, totalizando mais de 3.000
detentos, alm das unidades de servio centrais (cozinha, lavanderia, almoxarifado,
administrao central), em junho de 2009. Trata-se, esse contrato, de uma combinao do
formato PPP com o sistema de cogesto, pois a Direo Geral do Complexo, auxiliado por outros
profissionais do quadro permanente, permanece com servidores especializados do Estado.

Cabe ressaltar que, embora inspirada no modelo francs, a experincia brasileira se distingue
por permitir a delegao de um nmero maior de atividades, notadamente vigilncia interna e
assistncia jurdica, aos operadores privados. Desta forma, dentro de uma unidade com gesto
privada no Brasil a maioria dos funcionrios pertence ao operador privado, em contraste com a
experincia francesa, na qual esse percentual no ultrapassa 20%.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 64


Diferentemente das experincias norte-americana e francesa, estudos conduzidos no Brasil
apontaram que, comparadas s formas de proviso tradicionais, os contratos de gesto
compartilhada apresentam menores custos e maior qualidade, sobretudo no que diz respeito
aos indicadores de desempenho ligados a fatores administrativo-financeiros, segurana e
ordem no estabelecimento penal e aos servios assistenciais oferecidos aos internos.

Em comparao com os estabelecimentos penais similares operados pelo poder pblico, as


unidades operadas por empresas privadas apresentaram: menores custos, menor nmero de
fugas, rebelies e agresses, maiores ndices de consultas mdicas e jurdicas.

Dentre os fatores que podem explicar as diferenas acima, ressaltam-se:

Alocao mais eficaz das funes de controle e deciso, que afetam os incentivos das partes
e proporcionam maior foco sobre questes operacionais;

Interaes com o poder judicirio e aspectos ligados inteligncia e monitoramento dos


arranjos internos dos internos;

Menores nveis de controles administrativos, especialmente em processos de compras e


contratao de pessoal;

Incentivos para treinamento e monitoramento constante dos funcionrios, com menores


ndices de absentesmo;

Presena de servidores pblicos da rea no interior das unidades, contribuindo para a


reduo da assimetria de informaes e a ocorrncia de condutas oportunistas por parte dos
operadores privados;

Aplicabilidade de penalidades em face do descumprimento de exigncias contratuais;

Manuteno da reputao como forma de potencializar a obteno de novos contratos em


um mercado com possibilidades de expanso.

Portanto, o estudo de casos internacionais e nacionais indica que a participao do setor


privado no setor prisional pode promover ganhos de eficincia, aumento no nvel de qualidade
dos servios e, em alguns casos, ambos.
Tais evidncias devem, na fase seguinte da Anlise do Mrito, ser complementadas por Anlises
Quantitativas, que comparam os custos provveis do fornecimento dos servios prisionais por
parceiro privado e diretamente pelo Governo.

3 Anlise Quantitativa

Conduzida aps a Anlise Qualitativa, a Anlise Quantitativa envolve a comparao entre o


custo provvel do fornecimento dos servios no mbito do governo (Projeto Pblico de
Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de Referncia ou PPR).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 65


O custo provvel do fornecimento dos servios estimado por meio de modelos financeiros.
Sempre que possvel, os modelos devem considerar as diferenas no custo do fornecimento dos
servios no mbito do governo e no formato de PPP, no que diz respeito a:

Eficincias na construo, manuteno e operao: o contrato de PPP cria incentivos para


que o parceiro privado, envolvido no empreendimento desde a fase de projeto, desenvolva
solues que potencializem a reduo dos custos de implantao, assim como dos custos de
manuteno e operao das facilidades, incluindo gua, energia, materiais de limpeza e
mo-de-obra envolvida nos servios e atividades de gerenciamento das facilidades,
vigilncia, custdia, movimentao e assistncia aos presos;

Incidncia de tributos: a Anlise deve considerar os tributos que incidem sobre as receitas e
os lucros do parceiro privado e que no esto presentes no fornecimento dos servios no
mbito do governo;

Transferncia de riscos: a Anlise deve considerar, ainda, o valor dos riscos transferidos
para o parceiro privado na PPP (projeto, construo, operao, manuteno, etc.),
usualmente assumidos pelo rgo contratante quando os servios so fornecidos da forma
tradicional. Cabe ressaltar que os seguros contratados pelo parceiro privado e as provveis
dedues nas suas contraprestaes devido a desvios na qualidade dos servios tambm
devem ser considerados nessa Anlise.

A convenincia da contratao do projeto por meio de PPP (Mrito) demonstrada se os custos


esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado (CP), trazidos a valor presente
pela taxa iP, forem menores do que os custos esperados do fornecimento desses mesmos
servios no mbito do governo (CG), tambm trazidos a valor presente pela taxa i G, consideradas
as vantagens ou desvantagens da proviso pblica dos servios no tocante a tributos, riscos e
seguros A:

(CG) / (1+i G)t D/ (1+i G)t > (C P) / (1+i P)t

Cabe ressaltar que os custos esperados do fornecimento dos servios no mbito do governo so
calculados com base nos valores empenhados e liquidados nas classificaes funcional-
programticas referentes a unidades penais semelhantes, consideradas na Anlise36.
Os custos esperados do fornecimento dos servios pelo parceiro privado, por sua vez, equivalem
s despesas de carter continuado derivadas do contrato de PPP, calculadas com base nas
contraprestaes pecunirias a serem pagas ao parceiro privado e sujeitas aos impactos do
Sistema de Mensurao do Desempenho.
A estimativa desses pagamentos requer a construo de um demonstrativo de resultados e de
um fluxo de caixa, que possibilite a apurao da tarifa que remunera os investimentos do

36
Observa-se que, na Anlise do Mrito de projetos cujos servios sejam fornecidos por entidades
vinculadas ao Estado, como autarquias, fundaes e, especialmente, sociedades de economia mista, o
Projeto Pblico de Comparao deve ser adaptado para refletir as personalidades jurdicas dessas
entidades, com as consequncias tributrias da sua condio.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 66


parceiro privado, considerando os custos operacionais, os encargos financeiros e o recolhimento
de tributos.

Os bancos de dados dos rgos contratantes devem ser constantemente atualizados com
informaes sobre os custos dos projetos em andamento, sejam eles executados da forma
tradicional ou em regime de PPP. Se as informaes disponveis no forem suficientes, a equipe
de projeto deve buscar informaes adicionais para justificar as premissas adotadas nos
modelos financeiras. Tais informaes podem ser obtidas em solicitaes da manifestao de
interesse, estudos de casos, licitaes recentes e reunies com especialistas em engenharia,
gerenciamento de facilidades e finanas. Os itens seguintes discorrem sobre as principais
informaes necessrias preparao dos modelos financeiros.

3.1 Investimentos

O Complexo Prisional em questo ser composto por:


4 unidades do regime fechado masculino, com 500 vagas cada;
1 unidade do corpo da guarda (guarda de muralha);
1 unidade do grupo de operaes tticas (interveno armada de choque);
1 unidade central de servios para abrigar a cozinha, a lavanderia, o almoxarifado e as
instalaes da administrao central;
1 unidade central de sade.
Os modelos consideraram o cronograma de obras a seguir, com base em empreendimentos
semelhantes, executados recentemente no Estado:
Ano 1 (40% dos investimentos): elaborao do projeto executivo e obteno das licenas e
aprovaes para o incio da execuo das obras, instalao do canteiro de obras e incio da
execuo da infraestrutura bsica do empreendimento (energia, gua, esgoto e
pavimentao);
Ano 2 (60% dos investimentos): implantao de 4 Unidades do Regime Fechado Masculino
e das Unidades de Servios, desmobilizao do canteiro.
A equipe de projeto considerou a execuo da obra pblica mediante contrato de empreitada
global entre o poder concedente e uma empresa de pequeno porte com experincia na
construo de empreendimentos prisionais, selecionada por meio de licitao na modalidade de
menor preo. O contrato de construo foi estimado em R$ 124,28 milhes e as despesas
quinquenais com reinvestimentos em equipamentos (cozinha, lavanderia, segurana, etc.) da
ordem de R$ 6,21 milhes.
A equipe de projeto estimou um custo de implantao de R$ 109,29 milhes37 para a PPP, com a
execuo da obra mediante contrato do tipo turnkey firmado entre o parceiro privado e uma
construtora de mdio porte, com larga experincia na execuo de empreendimentos prisionais,
selecionada com base no melhor preo. Consideraram-se despesas quinquenais com

37
Idem.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 67


reinvestimentos em equipamentos (cozinha, lavanderia, segurana, etc.) da ordem de R$ 3,28
milhes.

3.2 Custos

A tabela a seguir apresenta a estimativa dos custos operacionais mensais nas unidades
administradas pelo governo (PPC) e pelo parceiro privado (PPR). As despesas operacionais do
PPC foram estimadas com base em despesas empenhadas e liquidadas nas classificaes
funcional-programticas das unidades penais existentes no mbito do Estado e consideradas no
levantamento. Os custos de manuteno foram estimados por especialistas em gerenciamento
de facilidades consultados pela equipe de projeto. Calculados a partir do nmero mdio de
profissionais em exerccio nas unidades administradas pelo Estado, as despesas de pessoal
consideraram todos os funcionrios concursados.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 68


Tabela 2. Estimativa dos custos operacionais mensais do PPC e do PPR.
Item Projeto Pblico Projeto Privado
de Comparao de Referncia
(R$/ms) (R$/ms)
Custos de operao 2.083,40 1.575,34
Recursos Humanos 1.485,75 1.151,11
Alimentao 298,72 201,50
Enxoval 41,08 33,19
Manuteno 93,10 55,86
Utilidades 66,70 41,69
Demais 54,31 44,35
Transporte 43,74 43,74
Seguros 0,00 3,89

Estimou-se, para o PPC, um custo operacional mdio mensal de R$ 2.103,96 por preso, visando
ao atendimento nos padres de qualidade e disponibilidade exigidos no contrato de PPP. Os
custos de operao incluem os seguintes itens:
Salrios dos servidores envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia
aos presos, considerando adicionais, gratificaes e demais vantagens, uniformes,
refeies, equipamentos de segurana e treinamento;
Alimentao dos internos;
Medicamentos;
Manuteno;
gua, energia e telefonia;
Enxoval;
Itens de consumo para os internos.
Estimou-se, para o PPR, um custo de operao mdio mensal de R$ 1.531,60 por preso, que
inclui os seguintes itens:
Salrios dos funcionrios envolvidos nas atividades de manuteno, vigilncia e assistncia
aos presos, considerando adicionais, encargos, uniformes, refeies, vale-alimentao,
seguro de vida e acidentes pessoais, treinamento, exames admissionais e demissionais,
equipamentos de segurana;
Alimentao dos internos;
Medicamentos;
Manuteno;
gua, energia e telefonia;
Enxoval;
Itens de consumo para os internos.

As despesas operacionais do PPR (enxoval, itens de consumo e medicamentos) foram estimadas

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 69


com base em custos apresentados por licitantes em contratos de gesto compartilhada. Os
custos de manuteno foram estimados por especialistas consultados pela equipe de projeto. As
despesas de pessoal foram calculadas a partir do nmero mdio de profissionais em exerccio
nas unidades administradas em regime de cogesto, levando em conta economias de escopo
(sinergia entre atividades) e escala (porte do projeto) que podem ser auferidas pelo parceiro
privado.

3.3 Riscos

No mbito da Anlise do Mrito do Projeto, risco pode ser definido como qualquer fator ou
evento capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Tradicionalmente, os governos tm
falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos de forma adequada e
raramente os oramentos consideram os fatores de riscos incorporados s Anlises de projetos
no setor privado.

Portanto, o rgo contratante deve, com o suporte de especialistas, identificar e quantificar os


riscos do projeto durante a Anlise do Mrito, de modo que a comparao entre o custo provvel
do fornecimento dos servios na forma tradicional e no formato de PPP seja fidedigna.

Os riscos dos projetos podem subdivididos em sistmicos e no sistmicos ou especficos. Os


riscos sistmicos so correlacionados com as variaes na atividade econmica (variaes no
Produto Interno Bruto, inflao, cmbio e outras) e devem ser refletidos na taxa utilizada para
descontar o fluxo de caixa dos projetos. Os riscos no sistmicos, por sua vez, so especficos do
projeto (erros de concepo, atrasos, sobrecustos e outros), devendo ser calculados de forma
individual e incorporados diretamente ao fluxo de caixa dos projetos.

3.3.1 Riscos sistmicos

Para estimativa da taxa de desconto do fluxo de caixa do PPC e do PPR, adotou-se o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM)38, onde:

RP = RF + x (RM)

Considerou-se:
RF adotou-se a taxa de retorno no mercado (yield) de um ttulo da dvida brasileira
denominado em Reais (Notas do Tesouro Nacional) com vencimento semelhante vigncia
do contrato de PPP (20 anos) como referncia para a taxa livre de riscos de ativos de longo
prazo, de 10,7% aa (valores nominais);
estimou-se um beta alavancado de 0,84, no Brasil, baseado em empresas de capital
aberto (nos Estados Unidos, Reino Unido e Frana), com perfil de riscos, porte,
endividamento e tributao semelhante ao projeto de PPP em Anlise;

38
As taxas de desconto podem ser determinadas por diferentes mtodos, tais como o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM), o Custo Mdio Ponderado
do Capital (Weighted Average Cost of Capital ou WACC), o Benchmarking e outros.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 70


RM adotou-se um prmio de risco para o mercado brasileiro de aes nos ltimos 5 anos
de 5,95% aa (moeda constante).
Para o clculo do custo do capital de terceiros, consideraram-se as seguintes premissas:
Taxa de juros de longo prazo (TJLP) de 6,00% aa (valores nominais);
Adicionais taxa de juros bsica spread de risco de crdito de 3,00%, taxa de
comissionamento do emprstimo de 0,50% (flat) e taxa de garantia de financiamento de
0,10% (flat);
Taxa de juros de emprstimo-ponte (curto prazo) de 13,5% aa (valores nominais), que incide
sobre 28% (40% de 70%) do investimento total no primeiro ano.
Projeo de inflao brasileira de 4,5% aa.
Obteve-se, dessa forma, um custo do capital de terceiros de 6,38%, um custo do capital prprio
aps impostos de 10,93% a.a. e um custo mdio ponderado do capital (WACC) de 7,75%, em
valores constantes, considerando uma alavancagem39 de 30/70 e a utilizao do emprstimo-
ponte.
A taxa de desconto, para clculo do valor presente dos fluxos de caixa (projetados em moeda
constante)40 do PPC e do PPR, a adotar, neste projeto, o custo real mdio ponderado do
capital (7,75% aa).

3.3.2 Riscos no sistmicos

A Anlise foi iniciada com a identificao dos riscos especficos do Complexo Prisional:
Riscos de erros e omisses de projeto;
Riscos de custos adicionais durante a construo;
Riscos de custos adicionais durante a operao.
Em seguida, os riscos do PPC e do PPR foram estimados pelos membros da equipe de projeto
por meio de matrizes de impacto e probabilidade (Tabela 3 e Tabela 4), elaboradas a partir de
informaes obtidas em relatrios de projetos recentes e experincias de especialistas em
administrao prisional, ressocializao, segurana, tecnologia da construo e gerenciamento
de facilidades.

O valor dos riscos segurveis no mercado pode ser estimado pela contratao de seguros pelo
parceiro privado (riscos de engenharia, seguro-garantia, danos patrimoniais, responsabilidade
civil, equipamentos, automveis e seguro de vida em grupo). Tais riscos correspondem ao valor

39
Relao entre capital prprio e capital de terceiros (dvida).
40
As projees de fluxo de caixa podem ser feitas em moeda constante ou nominal, cabendo os devidos
ajustes em cada caso, de modo que os resultados (valor presente), em ambos os casos, sejam
compatveis. Caso os custos operacionais tenham indexadores diferentes para diversas categorias de
custo, ou o indexador de receita seja diferente dos indexadores de custo, recomenda-se a projeo em
termos nominais, para maior preciso da Anlise.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 71


do prmio das aplices, estimados por consultores em seguros contatados pela equipe de
projeto.

Usualmente, os governos no contratam seguros no mercado, optando pelo autosseguro. Essa


opo, porm, no mitiga ou reduz o impacto da ocorrncia dos riscos (por exemplo, acidentes
de trnsito ou defeitos em automveis), que geram custos difceis de serem discriminados nas
classificaes funcional-programticas e devidamente estimados pela equipe de projeto.

Por esse motivo, os custos dos seguros contratados pelo parceiro privado devem ser
incorporados ao fluxo de caixa do PPR como uma estimativa aproximada do valor da assuno
desses riscos pelo governo. A fim de promover uma comparao equitativa e no discriminatria
entre o fornecimento dos servios por meio da PPP e da forma tradicional, os custos dos seguros
a serem contratados pelo parceiro privado devem ser includos no fluxo de caixa do PPC.
Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC
PROJETO PBLICO DE
COMPARAO
Erro de concepo Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de construo 124.280.000,00
Reduo -2.485.600,00 5% -124.280,00
Sem desvio 0,00 10% 0,00
Aumento + 2.485.600,00 45% 1.118.520,00
Aumento ++ 3.728.400,00 30% 1.118.520,00
Aumento +++ 4.971.200,00 10% 497.120,00
Valor do risco 100% 2.609.880,00

Risco de custos adicionais


de construo Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de construo 124.280.000,00
Reduo -6.214.000,00 10% -621.400,00
Sem desvio 0,00 15% 0,00
Aumento + 6.214.000,00 35% 2.174.900,00
Aumento ++ 18.642.000,00 25% 4.660.500,00
Aumento +++ 37.284.000,00 15% 5.592.600,00
Valor do risco 100% 11.806.600,00

Risco de custos adicionais


de operao Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de operao 2.083,40
Reduo -208,34 5% -10,42
Sem desvio 0,00 25% 0,00
Aumento + 104,17 45% 46,88
Aumento ++ 208,34 20% 41,67
Aumento +++ 312,51 5% 15,63
Valor do risco 100% 93,75

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 72


Tabela 4. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPR
PROJETO PRIVADO DE
COMPARAO
Erro de concepo Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de construo 109.290.000,00
Reduo -2.185.800,00 5% -109.290,00
Sem desvio 0,00 50% 0,00
Aumento + 2.485.600,00 30% 745.680,00
Aumento ++ 3.728.400,00 10% 372.840,00
Aumento +++ 4.971.200,00 5% 248.560,00
Valor do risco 100% 1.257.790,00

Risco de custos adicionais


de construo Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de construo 109.290.000,00
Reduo -6.214.000,00 15% -932.100,00
Sem desvio 0,00 40% 0,00
Aumento + 6.214.000,00 30% 1.864.200,00
Aumento ++ 18.642.000,00 10% 1.864.200,00
Aumento +++ 31.070.000,00 5% 1.553.500,00
Valor do risco 100% 4.349.800,00

Risco de custos adicionais


de operao Impacto (R$) Probabilidade (%) Valor (R$)
Custo de operao 1.575,34
Reduo -208,34 15% -31,25
Sem desvio 0,00 40% 0,00
Aumento + 104,17 30% 31,25
Aumento ++ 208,34 10% 20,83
Aumento +++ 312,51 5% 15,63
Valor do risco 100% 36,46

3.4 Pressupostos para a construo do PPR

Para fins da Anlise do Mrito do Projeto, a estimativa do custo provvel do fornecimento dos
servios por parceiro privado demanda o clculo da contraprestao a ser paga pelo governo no
contrato de PPP. O clculo da contraprestao requer, por sua vez, a construo do fluxo de
caixa do Projeto Privado de Referncia e a estimativa da tarifa que remunera o investimento e
suporta a captao de financiamento, levando em conta os custos operacionais (pessoal,
enxoval, manuteno, gua, energia e utilidades), financeiros (juros e amortizao) e tributrios
(impostos sobre as receitas e os lucros) ao longo da vigncia do contrato de PPP.

3.4.1 Impostos

Adotaram-se as seguintes alquotas para os impostos incidentes sobre o parceiro privado:


Impostos incidentes sobre a receita bruta:

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 73


o PIS: 1,20%;
o COFINS: 5,30%;
[Consideram-se, nas projees, as alquotas marginais efetivas, em funo de possveis crditos
de compensao].
Impostos incidentes sobre o lucro:
o Imposto de renda: 15%;
o Adicional do imposto de renda: 10%;
o Contribuio social sobre lucro lquido: 9%.

3.4.2 Capital de giro

Considerou-se, no PPR, capital de giro inicial de R$ 7,00 milhes.

3.4.3 Depreciao

Em conformidade com a legislao pertinente, adotou-se uma depreciao linear das edificaes
durante o perodo da concesso (5% a.a.), das instalaes em 10 anos (10% a.a.) e dos
equipamentos em 5 anos (20% a.a.).
[A fim de simplificar a Anlise, nas projees de fluxo de caixa em moeda constante, considerou-
se que os valores a serem depreciados permaneceriam constantes ao longo do tempo,
desprezando-se os efeitos da inflao sobre os montantes invariveis da depreciao. Nas
projees de fluxo de caixa em valores nominais tais montantes de depreciao devem
permanecer constantes, pois so invariveis no tempo, portanto expostos s perdas
inflacionrias].

3.4.4 Encargos financeiros

Adotou-se uma relao entre capital prprio e capital de terceiros de 30/70, nvel de
endividamento verificado comumente em estruturas de Project Finance nesse segmento no
Brasil. Para o financiamento foram consideradas as condies indicativas dos bancos de
desenvolvimento nacionais:
Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP (6,00%);
Spread de 3,00% a.a.
Taxa de comissionamento do emprstimo de 0,50%;
Taxa de garantia de financiamento de 0,10%.
Considerou-se um financiamento com prazo de amortizao total de 12 anos, com carncia para
incio da amortizao de 12 meses e exigncia de garantia do ndice de cobertura do servio da
dvida mnimo (relao entre recursos disponveis para pagamento do servio da dvida e o
servio da dvida) de 1,3, tipicamente requerido em operaes financeiras dos bancos de
desenvolvimento nacionais.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 74


3.4.5 Ajustes ao PPC e ao PPR

A fim de assegurar uma comparao isonmica e no discriminatria entre as opes de


fornecimento dos servios, os seguintes ajustes devem ser realizados no PPC e no PPR:
PPC: os seguros contratados pelo parceiro privado e os tributos recolhidos ao longo do
contrato de PPP devem ser considerados no fluxo de caixa do PPC. Conforme discutido no
item 0, o valor dos seguros contratados pelo parceiro privado constitui uma estimativa dos
custos incorridos pelo governo com o autosseguro desses riscos. Os tributos recolhidos pelo
parceiro privado devem tambm ser considerados no PPC, por razes de isonomia;
PPR: os custos com transporte externo de presos considerados nas despesas operacionais
do PPC devem ser incorporados ao fluxo de caixa do PPR.
A convenincia do fornecimento dos servios mediante PPP (Mrito) demonstrado (i) se o
custo do fornecimento dos servios no mbito do governo (ii), ajustado a riscos, seguros e
tributos (iii), e trazido a valor presente pela taxa de desconto iG, for maior do que o custo do
fornecimento dos servios pelo parceiro privado (iv), acrescido dos custos incorridos pelo
governo (v), e trazidos a valor presente pela taxa iP.

(i) (CG) / (1+iG)t APPC/(1+iG)t > (CP) / (1+i P)t APPR/(1+i P)t, onde:

(ii) (CG) / (1+iG)t - custo do fornecimento dos servios no mbito do governo, trazido a
valor presente pela taxa de desconto i G

(i) APPC/(1+iG)t ajuste a riscos (erros de projeto, sobrecustos na construo e


operao), seguros e tributos incidentes sobre o parceiro privado, trazido a valor
presente pela taxa de desconto iG

(ii) (CP) / (1+iP)t = (RP) / (1+iP)t - custo do fornecimento dos servios mediante PPP,
que equivale receita do parceiro privado, trazido a valor presente pela taxa de
desconto iP

(iii) APPR/(1+iP)t - custos incorridos pelo governo (por exemplo, transporte externo de
presos), trazidos a valor presente pela taxa de desconto iP

3.5 Projeto Pblico de Comparao

Preparou-se um fluxo de caixa (Tabela 5), em valores constantes, que considera os custos
incorridos pelo governo em um horizonte de 22 anos (similar vigncia do contrato de PPP),
tanto na realizao da obra quanto na operao e manuteno do Complexo Prisional, levando
em conta o valor dos riscos e dos seguros (item 3.3.2), assim como os tributos recolhidos pelo
parceiro privado, calculados a partir do Projeto Privado de Referncia.
Aps a construo do fluxo de caixa, os valores encontrados foram trazidos a valor presente por
meio da taxa calculada no item 3.3.1, com o intuito de possibilitar a comparao entre os custos
provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo (custo ajustado ao risco) com os
custos provveis do fornecimento dos servios na forma de PPP (custo ajustado ao risco).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil 75


Tabela 5. Fluxo de caixa do PPC
PROJETO PBLICO DE COMPARAO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Recursos Humanos - - 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20
Alimentao - - 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33
Enxoval - - 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24
Manuteno - - 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00
Utilidades - - 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94
Demais - - 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00
Transporte - - 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34
Seguros - - - - - - - - - - -
Custos de construo 49.712.000,00 74.568.000,00 - - - - - - - - -
Reinvestimentos - - - - - - - 6.214.000,00 - - -
Erros de projeto 1.043.952,00 1.565.928,00 - - - - - - - - -
Custos de construo adicionais 4.722.640,00 7.083.960,00 - - - - - - - - -
Custos de operao adicionais - - 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14
Total custos 49.712.000,00 74.568.000,00 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05
Total riscos 5.766.592,00 8.649.888,00 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14
Total 55.478.592,00 83.217.888,00 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19
Total seguros 604.258,49 604.258,49 1.730.456,16 1.700.243,24 1.670.030,31 1.639.817,39 1.609.604,46 1.579.391,54 1.549.178,61 1.518.965,69 1.488.752,76
Total tributos - - 5.073.590,26 5.151.532,84 5.229.475,42 5.307.418,00 5.385.360,57 5.783.237,03 6.674.662,15 6.811.454,46 6.922.801,00

PROJETO PBLICO DE COMPARAO


12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Recursos Humanos 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20
Alimentao 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33 7.169.374,33
Enxoval 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24 986.036,24
Manuteno 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00
Utilidades 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94 1.600.731,94
Demais 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00 1.303.488,00
Transporte 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34 1.049.715,34
Seguros - - - - - - - - - - -
Custos de construo - - - - - - - - - - -
Reinvestimentos - 6.214.000,00 - - - - 6.214.000,00 - - - -
Erros de projeto - - - - - - - - - - -
Custos de construo adicionais - - - - - - - - - - -
Custos de operao adicionais2 .250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14
Total custos 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05
Total riscos 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14 2.250.076,14
Total 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19
Total seguros 1.458.539,84 1.428.326,92 1.398.113,99 1.367.901,07 1.337.688,14 1.307.475,22 1.277.262,29 1.247.049,37 1.216.836,44 1.186.623,52 1.156.410,59
Total tributos 7.034.147,54 7.655.494,08 7.766.840,62 7.878.187,16 7.888.459,56 7.898.731,95 7.909.004,35 7.919.276,74 7.929.549,14 7.939.821,53 7.950.093,92

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 76


A Tabela 6 apresenta o custo presente lquido do fornecimento dos servios no mbito do
governo para fins da Anlise do Mrito.

Tabela 6. Resultados do PPC


Valor presente lquido Reais (R$)
Custos 548.780.428,30
Riscos 32.198.456,13
Custos + Riscos 580.978.884,43
Seguros 14.146.767,25
Tributos 55.599.938,44
Total 650.725.590,12

3.6 Projeto Privado de Referncia (PPR)

O Projeto Privado de Referncia (PPR) estima os custos de uma proposta do setor privado ou,
em outras palavras, o custo provvel da realizao da obra e do fornecimento dos servios por
parceiro privado segundo os padres de qualidade definidos no edital de licitao.
Foi desenvolvido um modelo econmico-financeiro em valores constantes com o objetivo de
determinar a tarifa que viabiliza o projeto para os investidores e suporta a captao de
financiamentos (Tabela 7). Portanto, ela deve considerar os investimentos e a demanda
projetada, os impactos da mensurao do desempenho, os custos operacionais e financeiros, e
os encargos tributrios ao longo da vigncia do contrato de PPP.
O modelo para clculo da tarifa prisional diria deve conter os seguintes itens:
Receita bruta: produto entre o nmero de vagas prisionais disponibilizadas no complexo
durante o ano e o valor da tarifa diria;
Impostos sobre a venda (PIS e COFINS);
Receita lquida: receita bruta deduzida dos impostos sobre a venda;
Despesas operacionais: custos operacionais, despesas de manuteno, seguros e encargos
financeiros;
Depreciao;
Lucro antes do Imposto de Renda: receita lquida deduzida das despesas operacionais e da
depreciao;
Impostos sobre a renda (IR e CSLL);
Lucro lquido aps IR: lucro antes do IR deduzido dos impostos sobre a renda;
Fluxo de caixa do projeto: lucro lquido aps IR, considerando os investimentos e a variao
do capital de giro, acrescido da depreciao e da recuperao do capital de giro.
A partir da tarifa que viabiliza o projeto de PPP, deve-se calcular a contraprestao pecuniria a
ser paga pelo governo em cada exerccio oramentrio (Tabela 8). Esse valor essencial para a
Anlise do Mrito, uma vez que possibilita a comparao com os custos do fornecimento dos
servios, com um mesmo padro de qualidade, pelo governo, obtido com base no PPC.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico


Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR
PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Receita Bruta - - 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38
( - ) Impostos sobre venda - - 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21
Receita Lquida - - 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17
Recursos Humanos - - 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61
Al imentao - - 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00
Enxoval - - 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00
Transporte - - - - - - - - - - -
Manuteno - - 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00
Utilidades - - 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46
Demai s - - 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20
Seguros 604.258,49 604.258,49 1.730.456,16 1.700.243,24 1.670.030,31 1.639.817,39 1.609.604,46 1.579.391,54 1.549.178,61 1.518.965,69 1.488.752,76
Encargos do financi amento 3.253.306,02 6.338.058,92 3.567.322,78 3.270.045,88 2.972.768,99 2.675.492,09 2.378.215,19 2.080.938,29 1.783.661,39 1.486.384,49 1.189.107,59
Depreciao - - 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 7.400.619,50 7.400.619,50 7.400.619,50 7.400.619,50
Lucro Antes do IR (3.857.564,51) (6.942.317,42) 4.915.588,45 5.243.078,28 5.570.568,10 5.898.057,92 6.225.547,75 7.897.297,57 8.224.787,39 8.552.277,22 8.879.767,04
Prejui zos a compensar - - (1.474.676,54) (1.572.923,48) (1.671.170,43) (1.769.417,38) (1.867.664,32) (2.369.189,27) (74.840,51) - -
IR - - 516.136,79 550.523,22 584.909,65 619.296,08 653.682,51 829.216,24 1.222.492,03 1.282.841,58 1.331.965,06
CSSL - - 309.682,07 330.313,93 350.945,79 371.577,65 392.209,51 497.529,75 733.495,22 769.704,95 799.179,03
Adicional - - 320.091,19 343.015,48 365.939,77 388.864,05 411.788,34 528.810,83 790.994,69 831.227,72 863.976,70
Lucro Lqui do aps IR (3.857.564,51) (6.942.317,42) 3.769.678,40 4.019.225,65 4.268.772,89 4.518.320,14 4.767.867,38 6.041.740,75 5.477.805,45 5.668.502,96 5.884.646,25
( + ) Depreciao - - 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 8.744.879,50 7.400.619,50 7.400.619,50 7.400.619,50 7.400.619,50
( - ) Amorti zao - 32.171.325,20 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42
( - ) Investi mentos 45.959.036,00 68.938.554,00 - - - - - 3.278.700,00 - - -
( + ) Fi nanciamento 32.171.325,20 80.428.313,00 - - - - - - - - -
( - ) Variao do capital de giro - 7.000.000,00 - - - - - - - - -
( + ) Recuperao do capital de gi ro - - - - - - - - - - -
Fl uxo de caixa do acioni sta (17.645.275,31) (34.623.883,62) 5.812.198,49 6.061.745,73 6.311.292,98 6.560.840,22 6.810.387,47 3.461.300,83 6.176.065,54 6.366.763,05 6.582.906,33
Fl uxo a Val or Presente (17.645.275,31) (31.213.224,48) 4.723.524,26 4.441.056,36 4.168.403,64 3.906.373,31 3.655.518,28 1.674.863,21 2.694.106,42 2.503.712,14 2.333.706,52
Fl uxo a Val or Presente Acumulado (17.645.275,31) (48.858.499,79) (44.134.975,54) (39.693.919,18) (35.525.515,53) (31.619.142,23) (27.963.623,95) (26.288.760,74) (23.594.654,32) (21.090.942,18) (18.757.235,66)

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 78


Tabela 7. Fluxo de caixa do PPR (continuao)
PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA
12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Receita Bruta 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38
( - ) Impostos sobre venda 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21 3.927.680,21
Receita Lquida 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17 56.498.169,17
Recursos Humanos 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61 28.501.733,61
Al imentao 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00 4.836.000,00
Enxoval 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00 796.576,00
Transporte - - - - - - - - - - -
Manuteno 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00 1.340.640,00
Utilidades 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46 1.000.457,46
Demai s 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20 1.064.515,20
Seguros 1.458.539,84 1.428.326,92 1.398.113,99 1.367.901,07 1.337.688,14 1.307.475,22 1.277.262,29 1.247.049,37 1.216.836,44 1.186.623,52 1.156.410,59
Encargos do financi amento 891.830,70 594.553,80 297.276,90 - - - - - - - -
Depreciao 7.400.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50
Lucro Antes do IR 9.207.256,86 11.034.746,69 11.362.236,51 11.689.726,33 11.719.939,26 11.750.152,18 11.780.365,11 11.810.578,03 11.840.790,96 11.871.003,88 11.901.216,81
Prejui zos a compensar - - - - - - - - - - -
IR 1.381.088,53 1.655.212,00 1.704.335,48 1.753.458,95 1.757.990,89 1.762.522,83 1.767.054,77 1.771.586,70 1.776.118,64 1.780.650,58 1.785.182,52
CSSL 828.653,12 993.127,20 1.022.601,29 1.052.075,37 1.054.794,53 1.057.513,70 1.060.232,86 1.062.952,02 1.065.671,19 1.068.390,35 1.071.109,51
Adicional 896.725,69 1.079.474,67 1.112.223,65 1.144.972,63 1.147.993,93 1.151.015,22 1.154.036,51 1.157.057,80 1.160.079,10 1.163.100,39 1.166.121,68
Lucro Lqui do aps IR 6.100.789,53 7.306.932,81 7.523.076,10 7.739.219,38 7.759.159,91 7.779.100,44 7.799.040,97 7.818.981,50 7.838.922,03 7.858.862,56 7.878.803,09
( + ) Depreciao 7.400.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50 5.900.619,50
( - ) Amorti zao 6.702.359,42 6.702.359,42 6.702.359,42 - - - - - - - -
( - ) Investi mentos - 3.278.700,00 - - - - 3.278.700,00 - - - -
( + ) Fi nanciamento - - - - - - - - - - -
( - ) Variao do capital de giro - - - - - - - - - - -
( + ) Recuperao do capital de gi ro - - - - - - - - - - 7.000.000,00
Fl uxo de caixa do acioni sta 6.799.049,61 3.226.492,90 6.721.336,18 13.639.838,88 13.659.779,41 13.679.719,94 10.420.960,47 13.719.601,00 13.739.541,53 13.759.482,06 20.779.422,59
Fl uxo a Val or Presente 2.172.899,46 929.576,19 1.745.712,62 3.193.664,06 2.883.278,10 2.603.052,39 1.787.624,54 2.121.645,88 1.915.431,01 1.729.255,70 2.354.254,78
Fl uxo a Val or Presente Acumulado (16.584.336,20) (15.654.760,01) (13.909.047,39) (10.715.383,34) (7.832.105,24) (5.229.052,85) (3.441.428,30) (1.319.782,43) 595.648,58 2.324.904,28 4.679.159,06

Tabela 8. Fluxo de caixa do PPR (custos para o governo).


PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Contraprestaes - - 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38
Transportes - - 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00
Contraprestaes + Transportes - - 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38

PROJETO PRIVADO DE REFERNCIA


12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Contraprestaes 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38 60.425.849,38
Transportes 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00 2.234.400,00
Contraprestaes + Transportes 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38 62.660.249,38

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 79


Tabela 9. Resultados do PPR
Valor presente lquido Reais (R$)
Contraprestaes 520.865.143,62
Transportes 19.260.318,04
Total 540.125.461,66

4 Resultados da Anlise do Mrito do Projeto

A partir do fluxo de caixa do Projeto Pblico de Comparao (Tabela 5) e do Projeto Privado de


Referncia (Tabela 7) possvel calcular o valor presente dos custos do fornecimento dos
servios no mbito do governo e no formato de PPP. O custo do fornecimento dos servios
mediante PPP equivale receita do parceiro privado (Tabela 8). O clculo da receita do parceiro
privado exige a construo de um fluxo de caixa que considere a incidncia de impostos, os
custos operacionais, os encargos financeiros e as margens de lucro da Sociedade de Propsito
Especfico constituda para fornecer os servios.

O custo provvel da realizao da obra e fornecimento dos servios mediante PPP, estimado
com base nos pressupostos constantes na Tabela 10, revelaram-se inferiores aos custos do
fornecimento dos servios no mbito do governo, conforme ilustrado na Tabela 11 e no Grfico
1. Logo, conclui-se que o custo do fornecimento dos servios no formato de PPP inferior ao
custo do fornecimento desses mesmos servios no mbito do governo e, dessa forma,
demonstra-se a convenincia da contratao dos servios em regime de PPP (Mrito).

Tabela 10. Premissas adotadas na Anlise.


Item Projeto Pblico de Projeto Privado
Comparao de Referncia
Custos de operao 2.083,40 1.575,34
Recursos Humanos 1.485,75 1.151,11
Alimentao 298,72 201,50
Enxoval 41,08 33,19
Manuteno 93,10 55,86
Utilidades 66,70 41,69
Demais 54,31 44,35
Transporte 43,74 43,74
Seguros 0,00 3,89
Custos de construo 124.280.000,00 109.290.000,00
Reinvestimentos 6.214.000,00 3.278.700,00
Erros de projeto 2.609.880,00 1.257.790,00
Custos de construo 11.806.600,00 4.349.800,00
adicionais
Custos de operao 93,75 36,46
adicionais

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 80


Tabela 11. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto
PSC (R$ milhes) PPR (R$ milhes)
Custos 548,78 520,87
Riscos 32,20 0,00
Seguros 14,15 0,00
Tributos 55,60 0,00
Transportes 0,00 9,05
Mrito 0,00 120,81
Total 650,73 529,91

Grfico 1. Resultados da Anlise do Mrito do Projeto

A Anlise Quantitativa foi, ainda, complementada por uma Anlise Multicritrio (Qualitativa).

A equipe de projeto listou fatores crticos de sucesso para o projeto do Complexo Prisional e
atribuiu importncias relativas de 1 a 9 (pouco importante a muito importante) a cada desses
fatores. Aps a listagem dos fatores, a equipe atribuiu pontuaes de 1 a 4 (ruim a muito bom)
para o fornecimento dos servios no formato tradicional e mediante PPP em cada um desses
fatores. O produto entre os pesos e a pontuao atribuda gerou uma pontuao relativa para o
Projeto Pblico de Comparao e o Projeto Privado de Referncia. Aps o somatrio das
pontuaes obtidas, calculou-se a pontuao atribuda a cada modelo institucional conforme os
critrios estabelecidos pela equipe de projeto.
A Tabela 12 ilustra os resultados da Anlise Multicritrio utilizada na Anlise do Mrito.
Conforme indicado na matriz, a PPP tende a proporcionar um desempenho superior ou
equivalente ao modelo tradicional na maior parte dos critrios considerados, com exceo da
flexibilidade para mudanas no escopo dos servios e na forma segundo a qual os servios so
prestados. O contrato de PPP tende a superar o modelo tradicional no tocante prestao de
contas, uma vez que a remunerao do parceiro privado vinculada qualidade na execuo
dos servios, apurada por meio de critrios objetivos de avaliao (Sistema de Mensurao do
Desempenho).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 81


Portanto, tanto as Anlises Qualitativas quanto Quantitativas demonstraram a convenincia da
realizao da obra e do fornecimento dos servios mediante PPP (Mrito).

Tabela 12. Anlise Multicritrio dos arranjos institucionais considerados.


Critrio Projeto Pblico de Projeto Privado de
Comparao Referncia
Peso Pontuao Pontuao Pontuao Pontuao
ponderada ponderada
Custo 9 2 18 3 27
Inovao 3 2 6 3 9
Qualidade 9 4 36 4 36
Prazo (obra) 3 2 6 3 9
Manuteno 3 3 9 3 9
Flexibilidade 3 3 9 2 6
(mudanas)
Flexibilidade 3 2 6 3 9
(gesto)
Prestao de contas 3 2 6 3 9

Total 96 114
Pontuao relativa 84 100

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 82


Anexo II Levantamento das experincias internacionais na Anlise do
Mrito do Projeto

O Quadro 17 ilustra alguns dos documentos de referncia consultados ao longo do levantamento de


experincias internacionais41 que fundamentou a elaborao deste Boletim Tcnico. Seis experincias
relevantes foram analisadas: Reino Unido, Vitria (Austrlia), frica do Sul, Holanda, Irlanda e
Columbia Britnica (Canad).

O levantamento da experincia do Reino Unido relevante por diferentes motivos. Em primeiro lugar,
devido influncia das polticas pblicas relacionadas com o PFI para o desenvolvimento da PPP em
outros pases, especialmente Austrlia, Esccia, Canad e frica do Sul. Em segundo lugar, devido ao
amadurecimento das polticas pblicas, consubstanciado nos relatrios Meeting the Investment
Challenge (HM TREASURY, 2003a) e Strengthening Long Term Partnerships (HM TREASURY, 2006b),
que culminaram em reformas na metodologia de Anlise de projetos de PFI (HM TREASURY, 2004; HM
TREASURY, 2006).

A Irlanda publicou, em 2000, a Nota Tcnica n 4 (Guidance Note n 4), que trata da Anlise do Mrito
do Projeto em PPP. Uma primeira particularidade da PPP irlandesa a incluso, nessa definio, alm
dos contratos de concesso, dos contratos integrados42. Uma segunda particularidade diz respeito
possibilidade de utilizao de diferentes tipos de Anlise financeira (Financial Comparators,
indicadores de custos, Shadow Bids, etc.), conforme o contexto e as especificidades do projeto, apesar
da predominncia do PPC.

O Estado de Vitria possui o programa de PPP mais avanado da Austrlia. Embora outros estados
tenham formulado polticas pblicas e processos de Anlise prprios, a metodologia de Vitria foi
adotada pelo governo Central (Commonwealth), em 2006, com o intuito de harmonizar prticas e
reduzir o custo de transao dos projetos de PPP (bidding costs). A carncia de uma abordagem
nacional era apontada por comentaristas como uma barreira para a difuso da PPP na Austrlia
(FITZGERALD, 2004; CURNOW ET AL., 2005).

41
Para uma Anlise detalhada das metodologias internacionais de Anlise do Mrito, vide: AGR
ESTRUTURADORA DE PROJETOS. Levantamento das Experincias Internacionais na Anlise da Convenincia e
Oportunidade de Projetos de PPP (Mrito). AGR Estruturadora de Projetos (Boletim Tcnico 04.2010), 2010,
109 p. Disponvel em: <http://www.agrppp.com..br>
42
Na Irlanda, as parcerias pblico-privadas englobam as concesses comuns, patrocinadas e administrativas (na
acepo utilizada no Brasil), com investimentos financiados tanto pelo governo quanto pela iniciativa privada,
e os contratos integrados (design-build). Nos contratos integrados, o fornecedor se incumbe do projeto e da
construo do empreendimento. Contratos integrados, conhecidos no Brasil como turnkey ou EPC (engineering,
procurement and construction), tm sido adotados na implantao de supermercados e empreendimentos
industriais, notadamente da Petrobras e no setor eltrico. No setor pblico, por outro lado, a sua aplicao tem
sido vedada pela Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993).

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 83


A frica do Sul publicou, em 2004, o seu Manual de PPP. O Mdulo 4 do Manual discorre sobre a
apresentao de estudos de pr-viabilidade. Segundo a Regulation 16 to the Public Finance
Management Act (GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA, 2002), a celebrao de contratos de PPP deve ser
precedida da demonstrao da viabilidade oramentria, do Mrito e da transferncia de riscos
tcnicos, financeiros e operacionais para o setor privado.

Em 2002, a Holanda publicou dois manuais de Anlise de projetos de PPP. O primeiro manual trata do
Public Private Comparator (PPCo). O PPCo compara, por meio de modelos financeiros, o custo provvel
do fornecimento do servio pelo setor pblico e por um parceiro privado. Se as vantagens da opo
privada forem demonstradas, um Public Sector Comparator convencional ento preparado e
comparado com as propostas entregues durante o processo licitatrio.

A Partnerships British Columbia43 publicou, em 2009, uma primeira verso do seu modelo de Anlise
Quantitativa de opes contratuais. O modelo discorre sobre a preparao, durante a compilao do
Plano de Negcios, de estimativas dos custos provveis do fornecimento dos servios pelo setor
pblico (Public Sector Comparator) e mediante uma PPP (Shadow Bid). O PPC e a Shadow Bid so
utilizados, durante a licitao, para a avaliao das propostas dos licitantes.

43
A Partnerships British Columbia uma empresa controlada pela provncia de British Columbia (BC). A
Partnerships BC se reporta ao Ministrio das Finanas e responde pelo desenvolvimento de projetos de PPP na
Colmbia Britnica.

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 84


Quadro 17. Referncias consideradas durante o levantamento.

Pas Manual Responsvel Descrio Aplicaes Data

Technical Note n. 5: how to


Reino Manual de avaliao Quantitativa de 1 (edifcio
construct a Public Sector Treasury Taskforce 1999
Unido projetos de PPP pblico)
Comparator

The Green Book: Appraisal and Manual de avaliao de projetos


HM Treasury 2003
evaluation in central government pblicos

Manual de avaliao Qualitativa de


Mrito assessment guidance HM Treasury 2004
projetos de PPP

Quantitative Assessment User Manual do modelo de avaliao 1 (grupo de


HM Treasury 2004
Guide Quantitativa de projetos de PPP escolas)

PFI Mrito Quantitative Modelo de avaliao Quantitativa de


HM Treasury 2004
Assessment projetos de PPP

Manual de avaliao Qualitativa de


Mrito assessment guidance HM Treasury 2006
projetos de PPP

Quantitative Assessment User Manual do modelo de avaliao 1 (grupo de


HM Treasury 2006
Guide Quantitativa de projetos de PPP escolas)

PFI Mrito Quantitative Modelo de avaliao Quantitativa de


HM Treasury 2006
Assessment projetos de PPP

frica do National Treasury PPP Manual: Manual de avaliao Qualitativa e


National Treasury 1 (hospital) 2002
Sul Module 4: PPP Feasibility Study Quantitativa de projetos de PPP

Austrlia PARTNERSHIPS Manual de avaliao Qualitativa e


Practioners Guide
(Vitria) VICTORIA Quantitativa de projetos de PPP

Public Sector Comparator PARTNERSHIPS Manual de avaliao Quantitativa de


1 (hospital) 2001
technical note VICTORIA projetos de PPP

Use of discount rates in the


PARTNERSHIPS Complemento do manual de avaliao
PARTNERSHIPS VICTORIA 2003
VICTORIA Quantitativa de projetos de PPP
Process

Public Sector Comparator PARTNERSHIPS Complemento do manual de avaliao


1 (hospital) 2003
supplementary technical note VICTORIA Quantitativa de projetos de PPP

Public Private Comparator Manual de avaliao Qualitativa e


Holanda Ministry of Finance 1 (tnel) 2003
(PPC) Quantitativa de projetos de PPP

Manual de avaliao Quantitativa de


Public Sector Comparator Ministry of Finance 1 (tnel) 2002
projetos de PPP

Canad Methodology for Quantitative


Partnerships British Manual de avaliao Quantitativa de 1 (projeto
(Colmbia Procurement Options Analysis: 2009
Columbia projetos de PPP genrico)
Britnica) Discussion Draft

Public-private partnership Department of the


Manual de avaliao Qualitativa e
Irlanda assessment (Public private Enviroment and 2000
Quantitativa de projetos de PPP
partnership Guidance Note 4) Local Government

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 85


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agosto de 2004, que tratam de patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias; dispe sobre o
tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas empresas construtoras nos
contratos de construo de moradias firmados dentro do Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV,
atribui Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL as atribuies de apurar, constituir,
fiscalizar e arrecadar a Contribuio para o Fomento da Radiodifuso Pblica; altera as Leis n 11.196,
de 21 de novembro de 2005, 11.652, de 7 de abril de 2008, 10.833, de 29 de dezembro de 2003,
9.826, de 23 de agosto de 1999, 6.099, de 12 de setembro de 1974, 11.079, de 30 de dezembro de
2004, 8.668, de 25 de junho de 1993, 8.745, de 9 de dezembro de 1993, 10.865, de 30 de abril de

Anlise do Mrito do Projeto em PPP: Guia Prtico 86


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