La poltica social mexicana de cara a la pobreza (Resumen)

Analizando el desarrollo de la poltica social mexicana durante los ltimos 30 aos,

en el contexto del modelo econmico adoptado por las diferentes administraciones,
se observa que la estrategia econmica ha generado mayor desigualdad entre
grupos sociales, regiones geogrficas y sectores productivos. Esta situacin ha
empeorado con el tiempo porque cada administracin impone una estrategia no
solo diferente, sino equivocada para atacar la pobreza. Por esta razn, se analizan
los programas sociales destinados a resolver el problema de la pobreza, as como su
elaboracin y operacin. Finalmente, se concluye que estas estrategias solo son
compatibles con el modelo econmico vigente y no con el abatimiento real de la
pobreza.

Palabras clave: poltica social, pobreza, desigualdad, Mxico.

The mexican social politic faced with poverty (Abstract)

During the last 30 years, the Mexican social politic has been analyzed under the
context of an economic model adopted by different administrations. This economic
strategy has generated a deeper economical inequality among social groups,
geographic regions and productive sectors. This situation has been worst because of
every administration has imposed a different and bad strategy. That is why social
programs have been analyzed in order to solve the poverty problem their
development and operation. Finally, these strategies are agree only with the current
economical model but not with the real decreasing of the poverty.

Key words: social politic, poverty, inequality, Mexico.

Las crisis econmicas en Mxico han tenido lugar en un contexto de rpida

modernizacin de estructuras e instituciones, que han acentuado aquellas
inclinaciones a la dislocacin econmica y social. Los costos humanos de estas
crisis, el cambio en la estructura de la poblacin heredada de la explosin
demogrfica de los aos setenta, los rezagos sociales acumulados, y las zonas
centrfugas asociadas a la globalizacin, han convertido a la sociedad mexicana,
como lo ha sealado Clara Jusidman, en una sociedad tan plural, tan desigual, tan
heterognea y sumamente compleja que ha experimentado un proceso creciente de
segmentacin social en donde sus componentes no se comunican, no comparten
proyectos y varios se sientes excluidos (Citado en Cordera y Palacios, 2002: 5).

Sin embargo, estos factores que llevan a la prdida de la cohesin social han
impulsado tambin una conciencia colectiva sobre la necesidad de revertirla. Tanto
el Estado, como diversos estadios de la sociedad civil, la academia y hasta
organismos financieros internacionales, advierten sobre el peligro de esas
tendencias, mientras que los grupos ms vulnerables por el cambio y las crisis
buscan refugios y formas de existencia que les permitan no solo sobrevivir, sino
crear las condiciones para aprovechar productivamente el cambio. Estos grupos
demandan no solo el cumplimiento de los derechos sociales del pueblo mexicano,
entre los que resalta el de satisfacer sus necesidades esenciales, como lo consigna
la Constitucin Poltica mexicana de 1917, sino nuevos y diversos bienes y servicios
sociales vinculados a valores universales como son la equidad, la igualdad de
oportunidades, la tolerancia y el reconocimiento. Por su parte, el Estado tiene
obligaciones conducentes a que dichos derechos se cumplan.

El concepto de poltica social

Se analizar la poltica social como la forma que por medio de estrategias y polticas
concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa. En
una perspectiva de mayor equidad e integracin social, la poltica social tiene como
fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses
comunes de la sociedad.

La concepcin y los objetivos de la proteccin social no permanecen constantes en

el tiempo, varan en trminos de los requerimientos de la poblacin, los cuales
difieren en funcin de contextos histricos y espaciales. El objetivo de este artculo
es analizar el desarrollo de las polticas oficiales de atencin a la pobreza a lo largo
de los ltimos treinta aos de la historia del pas.

La poltica social oficial en Mxico se ha desarrollado con mltiples matices a lo

largo de la historia, donde ha utilizado mecanismos para impulsar la insercin social
como son: la universalidad, la focalizacin y la integralidad de la poltica social.

Universalidad de la poltica social. Se busca materializar los derechos sociales

contemplados en la Constitucin Poltica de 1917. La accin pblica debe contribuir
a la generacin de mecanismos para que la poblacin logre obtener los medios
necesarios para aumentar con solidez la calidad de vida y al mismo tiempo
fortalecer la formacin de recursos humanos para el desarrollo y la cohesin social.

Focalizacin de la poltica social. La escasez de recursos pblicos, en particular

durante los periodos de crisis y ajustes, la focalizacin se ha ido adoptando como
una forma eficaz de asegurar que los servicios sociales lleguen a la poblacin que
menos tiene y se logre mayor equidad y eficacia en el uso de los recursos. Esto, en
principio, no se opone al carcter universal que se considera indispensable para un
desarrollo con cohesin.

Ante el carcter multidimensional de la pobreza, en un contexto donde las

discontinuidades espaciales y productivas son tan marcadas como en Mxico, las
polticas focalizadas y diferenciadas deben entenderse como un instrumento que
permite orientar la accin, y particularmente la asignacin de subsidios para que la
poblacin con mayores carencias pueda acceder a los servicios y garantas sociales.
La focalizacin, entonces, no debera concebirse como una poltica social
alternativa, sino como una vertiente instrumental que bien aplicada, hace ms
eficaz la universalidad de la poltica social.

Los programas focalizados y diferenciados son tiles y necesarios cuando la pobreza

est concentrada en ciertos grupos de la poblacin o en ciertos espacios
geogrficos, y cuando las personas o familias no son cubiertas por los esquemas de
proteccin y seguridad social, entonces estos se convierten en mecanismos
proveedores de bienestar.

Integralidad de la poltica social. Lograr una buena integracin de instrumentos,

junto con una relacin explcita y coherente con la poltica econmica general, es
una condicin para la eficacia de la poltica social. Se trata de unos vnculos
movibles, que cambian en funcin del ciclo econmico pero tambin del poltico,
sobre todo en condiciones de democracia y alternancia (Cordera y Palacios, 2002:
17).

No es posible en estas condiciones proclamar la garanta de los derechos

econmicos y sociales sin atender a la situacin y las tendencias econmicas. El
desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la poltica social, entre
otras cosas porque no hay presupuesto que resista esta hiptesis, pero por otro lado
el crecimiento y la poltica econmica no pueden, por si mismas, ofrecer panoramas
realistas de equidad y de mejoramiento social.

El ritmo y la calidad del desarrollo econmico condicionan las posibilidades e

impacto de la poltica social, mientras la inversin en capital humano e
infraestructura social, as como un ambiente de equidad, crean las condiciones
favorables para el desarrollo econmico y la estabilidad poltica y social. En el
mismo sentido, el crecimiento econmico y la poltica macroeconmica de control
de la coyuntura, son determinantes en la generacin de empleo y de la estructura
de oportunidades laborales y, por ende, de los niveles de ingreso y de superacin
de la pobreza.

La segunda dimensin de integralidad de la poltica social nos remite a las

posibilidades virtuosas que encierra la conjuncin de los diferentes beneficios
sociales, como son la educacin, la salud, la proteccin social, la nutricin, la
vivienda y otros servicios bsicos. En un contexto de recursos escasos y
necesidades en expansin, la determinacin obligada de prioridades debe aspirar a
producir crculos de interaccin positiva entre satisfactores y carencias, sin hacer a
un lado la intensidad y la severidad del fenmeno de la pobreza.

Caractersticas y objetivos de la poltica social en Mxico.

El contexto dentro del cual se debe evaluar la cuestin social en Mxico es el de un

pas en desarrollo medio (pas que no carece de recursos ni riqueza) caracterizado
por grandes desigualdades, entre clases y grupos sociales y entre regiones. Por lo
que la intensa problemtica social del pas se deriva de una distribucin altamente
regresiva del ingreso y la riqueza y no de una falta de desarrollo.

A pesar de vivir en una poca en la que se cuenta con una red internacional de
instituciones dedicadas a reducir la pobreza, la situacin de desigualdad y
marginalidad persiste y se intensifica cada da entre ciertos grupos y regiones del
mundo. Es posible afirmar que los postulados neoliberales en torno a que un mayor
crecimiento econmico propiciado por la apertura del mercado redundara en mayor
bienestar de la poblacin a travs de una reduccin significativa de la pobreza y, en
forma casi automtica, una mejora en la distribucin del ingreso, ha resultado falsa
pues contrario a ello se ha generado mayor pobreza e inestabilidad social.

Estas situaciones de marcado desequilibrio entre pases y regiones del mundo, que
se hicieron ms evidentes en la ltima dcada del siglo XX, condujeron a los
organismos internacionales y a los gobiernos de los pases pobres a replantear el
desarrollo y las estrategias para alcanzarlo. En el nuevo discurso, los trminos de
equidad, democracia y justicia social cobran relevancia y se convierten en los ejes
rectores de la poltica social de los ltimos aos. Por supuesto, Amrica Latina
qued inserta en estas transformaciones, por ser la regin que ms ha sufrido los
estragos sociales del neoliberalismo; pero tambin por ser una de las zonas que ha
tenido mayor intervencin de los organismos internacionales en lo referente a las
"recomendaciones" de poltica que deben seguir y su financiamiento.

El contexto de la nueva relacin Estado-sociedad que se da en el marco del

neoliberalismo, aunado al creciente reclamo de la sociedad para participar en las
decisiones pblicas, hace imprescindible la necesidad de fortalecer los procesos de
democracia, ampliando los espacios para la accin popular, la libertad de
asociacin, la libertad de prensa y las oportunidades para la accin pblico-privada.
Por ello, el debate de los aos noventa sobre el desarrollo social centr su atencin
en esos procesos y tuvo como premisa fundamental que para lograr la democracia,
as como el desarrollo, era necesario promover la equidad, la sustentabilidad y la
seguridad humana.

En la Cumbre de Copenhague celebrada en 1995, se afirm que el mercado por s

solo no sera la frmula para erradicar la pobreza ni lograra la equidad, la
sustentabilidad y la seguridad humana necesarias para alcanzar el desarrollo.
Frente a ello se propuso como alternativa el desarrollo humano[1], que en esencia
representaba un nuevo concepto del desarrollo social, agregaba nuevas
dimensiones a la pobreza y se postulaba como la frmula para su erradicacin.

En la nueva visin de la pobreza se incorporaban otros elementos para su

definicin, tales como la falta de oportunidades, de poder, el aislamiento y la
ausencia de participacin en los asuntos pblicos; lo que se sum a la carencia de
ingresos y a la falta de acceso a los servicios bsicos indispensables. As, el objetivo
de la erradicacin de la pobreza se precisaba como una forma clara de poner en
prctica los derechos sociales y econmicos sealados en la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos (UNESCO, 2001).

En suma, las dimensiones del desarrollo humano se plantearon en los siguientes

paradigmas:

La funcin del Estado deba ser la de alentar la participacin de la sociedad

mediante la descentralizacin de recursos, programas y acciones.

Alentar la democracia conlleva a una ciudadana social, por medio del

fomento a todas las posibilidades de gestin social.

La equidad deba promover la igualdad de oportunidades entre las personas,

sin distincin de gnero, raza o condicin social.

La potenciacin de las capacidades de las personas, mediante el acceso a la

enseanza, salud y formacin conduce a un mejoramiento de sus condiciones de
vida, en tanto que ampla sus posibilidades de participacin.

Se requiere de un Estado que persiga como meta el desarrollo humano, que

fortalezca y profundice la democracia y que sea capaz de formar equipo con la
iniciativa privada y social civil.

Fue con estos postulados que en toda Amrica Latina, durante la dcada de los
noventa, se emprendieron acciones de reforma institucional y de poltica social,
teniendo como objetivo central la reduccin de la pobreza mediante programas de
descentralizacin, financiados por el Banco Mundial y enfocados a atender los
rubros de educacin, salud y alimentacin; aspectos considerados como
indispensables para la creacin de capital humano.

Bajo esta ptica, podra afirmarse que, salvo en administraciones recientes, la

poltica social en Mxico difcilmente ha considerado como su objetivo central el
abatimiento de la pobreza. Los objetivos de la poltica social han tocado
tangencialmente el problema, pero no se encuentran metas explcitas sobre el
combate a la pobreza sino hasta las administraciones de Jos Lpez Portillo (1976-
1982) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Esta aseveracin se antoja
paradjica en un pas que experiment una larga revolucin armada, que si bien
tuvo orgenes polticos, las razones sociales no dejaron de ser la justificacin para la
lucha de contingentes importantes. La explicacin a tal paradoja, cuando la poltica
social ha ocupado un lugar especial en la poltica pblica de las ms de las
administraciones, subyace, en buena medida, en los objetivos y en la
instrumentacin misma de la poltica social.

La poltica social en Mxico posrevolucionario encuentra sus orgenes histricos,

polticos y filosficos en la Constitucin Poltica mexicana de 1917. En particular, la
poltica social se ha nutrido de los artculos 3, 4, 27 y 123. El artculo 3 apela a
un derecho social -la educacin- para todos los mexicanos, en el cual no existe
exclusin alguna. El artculo 4 trata de un derecho universal -acceso a la salud y a
una vivienda digna- para toda la poblacin. En contrapartida, los artculos 27 y
123 tratan de derechos ocupacionales; es decir, el derecho depende de una
funcin social: el trabajo agrcola o industrial. Se trata, pues, de un derecho
excluyente.

Podemos observar (Figura 1) que aqu radica el primer problema de la poltica

social: su fundamento terico filosfico no refleja una normatividad que se oriente a
la atencin de todos los individuos -y en particular a los que estn en la peor
situacin social-, sino a los trabajadores del campo o la ciudad. As, por lo menos
hasta los aos setenta, la justicia social en Mxico fue entendida como apoyo
gubernamental al trabajo organizado y al sector ejidal de la agricultura (Aspe y
Sigmund, 1984: 6).

Figura 1. Origen de la poltica social mexicana

Fuente: Elaboracin propia

Un problema adicional en torno a los objetivos es que -en mayor o menor medida-
las administraciones posrevolucionarias han conceptualizado a la pobreza de
manera indirecta; es decir, la pobreza se ha entendido como un problema de
ingreso. La procuracin de las capacidades bsicas siempre ha estado presente,
aunque ms como un apndice que como un elemento central en la poltica social.

Pero el problema de la poltica social trasciende por mucho las dificultades

inherentes a los fundamentos terico-filosficos y a los objetivos de poltica. El
obstculo ms difcil ha sido el de la instrumentacin, pues la poltica social ha
tomado cuerpo a partir de las estrategias de desarrollo de diferentes
administraciones, y en funcin de la lgica de los grupos de inters del sistema
poltico mexicano. De hecho, lo que se verifica es un juego triangular entre la
estrategia de desarrollo, los grupos de inters y la poltica social.
La poltica social ingresa a la triada (Estado-grupos de poder-poblacin) de la
siguiente manera: sus objetivos concretos se nutren de la estrategia de desarrollo, y
la instrumentacin toma su sesgo a partir del peso relativo de los grupos de inters.
En consecuencia, la poltica social en general, y el gasto social en particular,
aparece como el combustible que alimenta -y hace posible- la relacin entre el
ejecutivo, los intermediarios polticos y la poblacin en su conjunto. La capacidad
discrecional para manejar el gasto federal representa el brazo ms fuerte que posee
la institucin presidencial (Wilkie, 1978: 63), es la extremidad principal, pues con
ella el ejecutivo federal nutre, y a la vez administra, el regateo de la legitimidad
poltica del rgimen. Estas reglas de procedimiento del sistema poltico mexicano
han acentuado el sesgo ocupacional de la poltica social; en efecto, el Estado ha
tornado derechos universales, en derechos cuyo cumplimiento es prioritario para
satisfacer a los grupos de inters relevantes para la coalicin de gobierno.

En suma, la poltica social en Mxico ha enfrentado problemas de objetivo y de

instrumentacin. Los objetivos han dado prioridad a la atencin del sntoma sobre la
enfermedad. Cuando la poltica ha intentado atacar la enfermedad, se ha quedado
atrapada en la lgica del Estado y de los grupos de inters, lejos de la atencin de
la pobreza extrema. Estas hiptesis son corroborables a la luz de los objetivos, los
instrumentos y la instrumentacin misma de la poltica social en un horizonte
histrico.

En el gobierno de Manuel vila Camacho (1940-1946), empez a utilizarse la

palabra marginados existiendo un fuerte inters por la asistencia social, sobre todo
en las grandes ciudades, ocasionando la atraccin de emigrantes. As, a partir de
esta administracin y hasta la administracin de Gustavo Daz Ordaz (1964-1970),
la poltica social mantuvo un tinte ocupacional, aunque en aquellos aos se
adaptara a la nueva estrategia econmica: la industrializacin a travs de la
sustitucin de importaciones. As, entre 1940 y 1970 el Estado se aboc a participar
en el abatimiento de los rezagos econmicos y sociales que provocaron el conflicto
armado, induciendo el proceso de industrializacin y el crecimiento econmico. Las
medidas de poltica social para elevar el nivel de vida de la poblacin eran de
carcter general, para la poblacin rural por medio de la reforma agraria y la
fijacin de precios de garanta para los productos bsicos, y para la poblacin
urbana el respeto a los derechos laborales, el mantenimiento de los salarios
mnimos y la seguridad social.

Por muchos aos se consider que esas polticas sociales eran suficientes para
mejorar las condiciones de vida de la poblacin, pues el peso ms importante para
lograrlo se les daba a las polticas econmicas que buscaban el desarrollo del pas.
Estas polticas pusieron el mayor nfasis en la industrializacin, por lo que a partir
de la dcada de los aos cuarenta se inici un proceso que favoreci el desarrollo
de la industria a costa del campo. Los costos fueron altos para la poblacin rural,
que pronto se vio empobrecida y obligada a emigrar a las ciudades para obtener
trabajo y los ingresos suficientes para sobrevivir.
Las altas tasas de crecimiento econmico, favorecidas tambin por un modelo de
crecimiento basado en la sustitucin de importaciones, permitieron la absorcin de
la mano de obra que en grandes corrientes fluy, en la dcada de los sesenta y
setenta, hacia la ciudad de Mxico y a otras ciudades como la de Monterrey y
Guadalajara. No obstante, esa capacidad para generar empleos urbanos fue
disminuyendo y comenz el surgimiento de cinturones de pobreza en los
alrededores de los centros urbanos, mientras en el campo el empobrecimiento
continu de manera acelerada. Las primeras manifestaciones de la crisis del modelo
econmico por el deterioro de las condiciones de vida se comenzaron a dar por la
va poltica con el movimiento ferrocarrilero en 1959, el de los mdicos en 1964 y
aos ms tarde el estudiantil en 1968. Esta situacin modific radicalmente la
posicin del gobierno respecto al crecimiento econmico y comenzara con polticas
sociales mismas que tuvieran la pretensin de una mejor redistribucin del ingreso
y la ampliacin de los servicios sociales bsicos de una manera eficiente.

Hasta ese entonces las polticas sociales desempearon un papel marginal en el

modelo de desarrollo, ya que se conceba que el bienestar de la poblacin sera el
resultado natural del crecimiento econmico. El gobierno se concentr en los
grandes proyectos hidroelctricos como el Lerma-Chapala y el Papaloapan en los
aos cincuenta y sesenta, que al mismo tiempo que buscaban incorporar tierras al
riego, produciran la energa elctrica que la creciente industria demandaba;
colateralmente se buscaba el desarrollo social de las regiones en las que se
ubicaban los proyectos con la introduccin de los servicios bsicos. Si bien este
modelo permiti el crecimiento econmico esperado al que calificaron como el
"milagro mexicano", no impuls de igual manera el bienestar de la poblacin. Las
seales para el cambio de este modelo econmico seran interpretadas a partir de
1970, con el gobierno de Luis Echeverra lvarez.

La administracin de Luis Echeverra lvarez (1970-1976), fue una de las pocas

ms optimistas para la economa mexicana. El xito se bas especficamente en
concretar el desarrollo del pas en un modelo de crecimiento hacia adentro,
prcticamente ignorando el exterior a travs de barreras arancelarias. Con la
aplicacin del sistema de sustitucin de importaciones se propici que el sector
industrial creciera notablemente, ello conllev al desarrollo de una rpida
urbanizacin (durante los setenta, el nmero de ciudades de ms de 2,500
habitantes creci del 42.6 al 58.7 por ciento), con lo que la poblacin se concentr
en el sector industrial y servicios, quedando relegada la actividad agrcola.

Desde la segunda mitad de los aos setenta se hicieron patentes los primeros
signos de agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones expresado en
una cada del ritmo de crecimiento, un menor volumen de las inversiones, la
desarticulacin intersectorial, dificultades para financiar las importaciones de
bienes de capital con las exportaciones agrcolas y el deterioro del intercambio
agrcola-industrial (Boltvinik y Hernndez Laos, 1991: 456-533).
Debido a lo anterior, se buscaba compatibilizar el crecimiento econmico con la
distribucin del ingreso, reactivar el sector agropecuario, fortalecer las finanzas
pblicas, as como reducir los desequilibrios externos.

La estrategia por la que el gobierno apost tras la desaceleracin econmica de

principios de los setenta, fue la inversin estatal, se aument considerablemente la
inversin hacia los recursos destinados al campo, aument el crdito y el apoyo a la
organizacin y regularizacin agraria; de la misma manera, continu el apoyo a la
industria subsidiando los bienes y servicios pblicos.

Se pens que si el Estado controlaba mayormente el desarrollo econmico

participando activamente en la inversin y que fuera propietario de sectores
estratgicos como el energtico, Mxico sera un pas ms prspero, ms justo y
menos vulnerable a las tensiones polticas y econmicas tanto internas como
externas. El gobierno de Echeverra consider que lo ms conveniente era que el
Estado tuviera una mayor participacin porque con ello lograra un mayor control, y
con un mayor control previsiblemente se podran evitar tensiones sociales similares
a las acaecidas durante 1968, ya sea de tipo estudiantil o de tipo guerrillero,
especficamente en el campo (Bazdresch, 1989).

Lo rescatable de este periodo fue que se incentiv el desarrollo de proyectos de

infraestructura y lo referente a la educacin se vio sensiblemente favorecido. En
contraposicin hubo un desperdicio extraordinario de los recursos, que conllev,
finalmente, a un incremento del dficit fiscal y a los ya sealados desequilibrios en
la cuenta corriente de la balanza de pagos; ambos problemas fueron financiados a
travs del endeudamiento con el exterior. Como consecuencia, la poltica de la
expansin en el gasto pblico definitivamente se derrumb en 1976.

En el sexenio de Luis Echeverra, el gobierno y el gasto pblico irrumpi la escena

del crecimiento econmico. La poltica social no estuvo exenta de este giro; de
hecho, la meta de la poltica social sirvi como justificacin para la intervencin
gubernamental. El objetivo expreso de la poltica social de entonces fue mejorar la
distribucin del ingreso; el medio fue el instrumento privilegiado de la estrategia de
desarrollo: la participacin gubernamental en la economa. En consecuencia, se
procedi a la creacin de empleos y a subsidiar de manera generalizada tanto a
productores como a consumidores.

Se incorpor una concepcin ms amplia de la pobreza, misma que servira para el

propio diseo de las polticas de combate a la pobreza, cuyas premisas fueron:

Reconocer que el crecimiento econmico por s mismo no garantiza una

mayor redistribucin del ingreso y que ste, a su vez, no es sinnimo de
reduccin de la pobreza.
 Desarrollar diversos mtodos de medicin de la pobreza, dado que la
identificacin de los grupos en esas condiciones depende el xito de los
programas para su erradicacin.

Reconocer que la pobreza en pases en desarrollo es un problema

predominantemente rural, tanto en cantidad como con detenimiento, por lo
que hay que reconocer las diferencias entre el campo y la ciudad.

Entre las iniciativas de poltica social en esta administracin, destacan: En 1972, la

creacin del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores
(INFONAVIT); en 1973 el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural
(PIDER), con los siguientes objetivos: a) Generar empleos permanentes y
remunerativos que permitan arraigar a la poblacin en su lugar de origen y, b)
Realizar obras de infraestructura y servicios; en 1974, el Fondo Nacional para el
Consumo de los Trabajadores (FONACOT) y el Programa Nacional de Solidaridad
Social del IMSS.

El combate a la pobreza en el medio urbano se asumi como el acceso de los

grupos ms marginados a la seguridad social. Se puso en marcha el Programa
Nacional de Solidaridad Social, cuyas medidas eran: la construccin o ampliacin de
infraestructura fsica, el aumento de la cobertura de la seguridad social tanto en
volumen de poblacin atendida como en los servicios prestados, la incorporacin de
ms municipios dentro de la cobertura del IMSS (Instituto Mexicano del Seguro
Social, 1975).

El gobierno recurri al Fondo Monetario Internacional (FMI) para paliar la crisis. La

estrategia de los recursos estuvo condicionada a la firma de una carta de intencin
con dicha institucin, la cual inclua los siguientes puntos: el Fondo Monetario
Internacional se ofreca como aval de los bancos comerciales para extender lneas
de crdito a Mxico; el gobierno se comprometa a corregir los desequilibrios en la
balanza de pagos y, con ello, el pas se haca acreedor de un prstamo comercial
que buscaba revertir la tendencia hacia un dficit pblico cada vez mayor.

Sin embargo, el mal manejo de la poltica econmica no fue el nico factor de la

crisis econmica, tambin lo fue la recesin econmica sufrida en el mbito mundial
-especficamente en virtud de la crisis de los precios del petrleo de 1973-
implicaron que el pas entrara en una de sus ms agudas crisis econmicas (Zedillo,
1986: 965).

Al finalizar la administracin de Echeverra, ste rechaz la pretendida existencia

de un dilema entre la expansin econmica y la distribucin, lo mismo que (...) el
falso supuesto de que el crecimiento acelerado pudiera, por s mismo, liquidar la
injusticia social". Seal haber abandonado "la va estrecha de la produccin para
un mercado de altos ingresos que tenda a agudizar la concentracin, el
empobrecimiento de las mayoras y la dependencia externa" (Echeverra, 1976).
En la administracin de Jos Lpez Portillo (1976-1982), se descubrieron enormes
yacimientos de petrleo, siendo un factor determinante en la aplicacin de la
poltica econmica nacional. Las anteriores polticas restrictivas del gasto
rpidamente fueron cambiadas por una poltica de derroche. La frase que se
convirti en el estandarte del sexenio fue que Mxico, de entonces y en adelante,
tendra que aprender a Administrar la abundancia, frase que, como se ver ms
adelante no fue una realidad digna de fiarse.

La postura gubernamental era que el pas crecera de forma inmensurable a partir

de 1978, pero se desestim la psima administracin que tendran los recursos
obtenidos. Se pens que el desarrollo del pas podra sobradamente estar
sustentado en la exportacin de petrleo y sus derivados, y que a partir de la
obtencin de esos ingresos se podran reducir las restricciones de tipo fiscal al
tiempo que se pagaran las deudas con el exterior.

Con lo anterior, todo pareca indicar que en adelante Mxico se vera encumbrado
en la lista de los pases ms ricos y, tal vez, ms poderosos. El Estado sustent el
crecimiento en el gasto pblico, lo que impact sensible y favorablemente en la
produccin y en la captacin de inversin privada, lo que conllev a la generacin
de empleo.

En el trasfondo de todo este gran optimismo se vislumbraban agudos problemas. La

dificultad mayor radicaba en la excesiva dependencia en un solo recurso natural, el
petrleo. Mientras se pensaba en cmo administrar la abundancia se empez a
configurar una bomba, la cual no tardara en explotar. Primero se empez a generar
un dficit fiscal, agravado por la sobre valuacin del peso, lo que conllev a un
sensible desequilibrio en la balanza de pagos. El hecho que desafortunadamente
vino a agravar la situacin fue la creencia de que los precios de la gasolina
seguiran en aumento, lo que sirvi de justificante para que el gobierno
incrementara el gasto pblico (World Bank Staff, 1980: 8). La creencia result un
fracaso. En el ltimo tercio de 1981 el dficit fiscal alcanz la cifra del 14.1 por
ciento del PIB. Ya en 1982 la situacin se convirti en una crisis insostenible.

En noviembre de 1982 el gobierno redact una Carta de Intencin para exponerla a

la consideracin y firma del Fondo Monetario Internacional (FMI). El propsito de esa
carta era ajustar la poltica econmica nacional a unos lineamientos previamente
aprobados por dicha institucin. Aadidamente se solicit un convenio de facilidad,
en el que el FMI apoyara a Mxico otorgndole crditos urgentes para hacer frente a
la crisis econmica, con ello el FMI fungi en carcter de aval para que el pas
nuevamente fuera susceptible de crdito internacional.

En cuanto a la poltica social en esta administracin prevaleci una lgica similar a

la administracin anterior, donde el objetivo fue explcitamente el ataque a la
pobreza. Los instrumentos fueron de alguna manera similar a los utilizados por el
gobierno que le antecedi, pues el nfasis se mantuvo en resarcir el ingreso y
posibilitar el consumo a travs de la creacin estatal de empleos y de subsidios
generalizados. El Plan Nacional para Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(COPLAMAR) y en particular el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), son ejemplos
del nfasis presentado a subsidios generalizados. No obstante su carcter
subsidiario, COPLAMAR acert en otros dominios; en particular, en el campo de la
salud, en la medida en que ampli la oferta en las reas ms pobres del pas a
travs de la subcontratacin de los servicios del IMSS (Trejo y Jones, 1993).

En el discurso oficial, la cuestin de la pobreza adquiri importancia. En la toma de

posesin, Jos Lpez Portillo, pidi perdn a los desposedos y marginados por no
haber acertado a sacarlos de su postracin y seal que el pas tena conciencia y
vergenza por esta situacin; la alianza que propona su gobierno era "para
conquistar por el derecho la justicia", y que "el problema fundamental del pas era
el de la marginacin" (Gonzlez, 1985). Poco ms tarde, ante los incrementos de
precios de los hidrocarburos, se recurri a los prstamos externos como anticipacin
de los ingresos petroleros utilizndolos como garanta; adems, se flexibilizaron los
compromisos de austeridad y se propusieron programas que pretendan atacar
simultneamente los rezagos en materia de alimentacin, salud, vivienda y
educacin. Lpez Portillo afirmaba que el problema de Mxico ahora era
"administrar la abundancia". El Plan Global de Desarrollo 1980-1982 se dise en
ese nuevo escenario; la poltica social haca especial nfasis en la creacin de
empleos y en la consecucin de "mnimos de bienestar".

La estrategia de la administracin de Lpez Portillo consista en utilizar los recursos

petroleros para expandir el mercado interno, crear empleos productivos y
suficientemente remunerados, dinamizar ciertas ramas productivas e incrementar
la oferta de bienes de consumo masivo, es decir, las de mayor impacto en las
condiciones de los grupos marginados. Se buscaba que la mayora de la poblacin
alcanzara dichos mnimos de bienestar, lo que redundara en aumentar la capacidad
de autodeterminacin del pas (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 1980).

Se disearon programas sectoriales orientados al fomento tanto de la produccin

como del consumo y a la asistencia directa de los grupos desfavorecidos.
Destacando: el Programa Nacional de Empleo, el Sistema Alimentario Mexicano, el
Plan Nacional de Desarrollo Industrial, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano,
continuacin del Programa Integral de Desarrollo Rural, los Programas Nacionales
de Alimentos y Nutricin, el Programa Nacional de Orientacin Familiar, el Programa
Nacional de Educacin para Todos, el Programa Piloto de Mnimos de Bienestar, el
Programa de Vivienda Progresiva y el Paquete Deteccin-Atencin del Instituto
Nacional de Nutricin.

La pobreza se conceba como un fenmeno predominantemente rural y para ello se

atenderan a las comunidades dispersas en las zonas desrticas, pantanosas y
montaosas del pas.
De esta manera, la pobreza era entendida como un problema de marginacin que
se expresaba en desnutricin, insalubridad, altas tasas de natalidad y mortalidad
infantil, reducida esperanza de vida, ignorancia y desempleo.

Las principales acciones de combate a la pobreza se dirigieron al sector rural y a las

actividades productivas, a travs de tres principales programas: El Sistema
Alimentario Mexicano (SAM), cuyos objetivos fueron: alcanzar la autosuficiencia en
granos bsicos, subsidiar el consumo de alimentos de los campesinos pobres, sobre
todo maz, frijol, arroz y aceites comestibles y extender la agricultura hacia las
zonas ms marginadas del pas. Para incrementar la productividad de los
campesinos se propusieron las medidas siguientes: Incremento intensivo de la tierra
cultivable (a travs de la instalacin de sistemas de riego y de la ocupacin de
reas planas tropicales), acceso a semillas mejoradas y a fertilizantes con precios
subsidiados y el otorgar precios de garanta a los productores.

Por otra parte, los objetivos del Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo
Rural, en una segunda etapa, fueron: lograr una distribucin ms equitativa en
materia de salud, educacin y bienestar social, elevar la produccin y la
productividad, en trminos de ingreso por hombre ocupado, en las ramas
agropecuarias y agroindustriales que generan productos de primera necesidad para
el mercado regional y nacional e incluso para exportacin, disminuir la importacin
de alimentos, promover el uso racional de los recursos explotados y activar la
explotacin eficiente de los que hasta ahora no han sido utilizados, contribuir a una
mayor distribucin del producto social y del ingreso, a fin de equilibrar el
crecimiento de los ncleos urbano y rural y coadyuvar al desarrollo de las
comunidades, en funcin de sus recursos humanos y naturales.

El Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), fue un

proyecto con una perspectiva global de investigacin en torno a la pobreza, dado
que una de sus funciones consista en estudiar y proponer la atencin eficaz de las
necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados, bajo las siguientes
convicciones: el crecimiento econmico no constituye el propsito del desarrollo
sino un medio para alcanzarlo, el desarrollo se expresa en el grado de satisfaccin
de las necesidades esenciales de toda la poblacin y la planeacin debe partir de
las necesidades esenciales de la poblacin y, en funcin de ellas, determinar las
metas de produccin de bienes y servicios y consecuentemente, las caractersticas
de la estructura productiva, teniendo como principales objetivos: aprovechar
adecuadamente la potencialidad productiva de los grupos marginados y asegurar
una oferta abundante de bienes, especialmente alimentos y servicios, promover el
establecimiento de fuentes de trabajo diversificadas en las zonas marginadas, a
travs de la canalizacin de recursos pblicos y privados, elevar la eficacia en el
aprovechamiento de los recursos de zonas marginadas y deprimidas mediante
tecnologas modernas, lograr una remuneracin justa para el trabajo y los productos
generados por los grupos marginados, aplicar recursos para el beneficio de los
estratos ms pobres, en materia de alimentacin, salud, educacin y vivienda,
fomentar el respeto y el desarrollo de sus formas de organizacin, para fortalecer su
capacidad de negociacin en la produccin, la distribucin y el consumo y el
fortalecer las manifestaciones culturales propias, y elevar la conciencia y capacidad
de organizacin.

Estos programas no seran continuados por la siguiente administracin, que

enfrentaba de nuevo una crisis de enormes proporciones en 1982. Al trmino de su
administracin, Lpez Portillo, una vez ms peda perdn a los pobres: el sueo
petrolero haba terminado con la reduccin drstica de precios y a la crisis de
insolvencia estallada en agosto de 1982.

Uno de los programas sociales ms importantes en esta administracin fue el de

generacin de empleo temporal, que simplemente disfrazaba la forma de hacer
llegar recursos de sobre vivencia a la poblacin ms pobre, principalmente del
medio rural; este programa resurgira nuevamente ante la crisis de 1994 y contina
hasta la presente administracin, lo que significa una muestra de la continuidad de
la crisis y de la recurrencia a las polticas asistenciales para enfrentarla.

En la administracin de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), si bien se

contaba con un gabinete bastante ms cohesionado que el de su predecesor, y con
ello se podra pensar que estaba mejor preparado para hacer frente a los
problemas, ste fue el heredero de un sistema prcticamente en quiebra -con las
finanzas en la ruina y la credibilidad, tanto interna como del exterior, sumamente
deteriorada- que a la luz de los hechos no vislumbraba posibilidad de mejora en el
corto plazo. Cuando de la Madrid asumi la presidencia de Mxico, el pas llevaba a
cuestas tres macro devaluaciones ocurridas durante 1982, siendo dos de ellas
superiores al 100 por ciento. Asimismo, el presidente entrante se vea ante el
cumplimiento de compromisos empeados por su antecesor.

El primero de diciembre de 1982, Miguel de la Madrid Hurtado tom posesin del

cargo como presidente de la Repblica y de inmediato se dio a la tarea de extender
el convenio anterior. El nombre que se le dio al ulterior convenio fue el de Programa
Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).

La mayora de los secretarios que integraban el equipo del presidente, crean que
algunas de las causas en el desencadenamiento de la crisis de 1982, obedecan al
tamao del dficit fiscal, a la distorsin del tipo de cambio, a la cada de los precios
del petrleo y al alza de las tasas de inters a nivel mundial, pero tambin
argumentaban que todo se haba agravado por la mala administracin que haba
desempeado el gobierno de Lpez Portillo. Por ello, se pens que an y cuando
todos los factores sealados se hubieran corregido, el gobierno no hubiera podido
hacer un exitoso frente a la crisis, sobre todo porque existan factores estructurales
que le impediran maniobrar eficientemente. Aducan que parte de la
responsabilidad de la crisis era por la aplicacin del sistema de sustitucin de
importaciones al tiempo que el Estado se haba engrosado ms de lo recomendable
y conveniente, y que el manejo de los recursos pblicos haba sido el menos
adecuado.

La justificacin ante esta ltima posicin la validaban con el hecho de que los
empresarios, los industriales y el sector financiero haban perdido la confianza en el
gobierno. Si bien el mismo Miguel de la Madrid hubiera querido que los cambios
estructurales se hubieran hecho ms rpidamente de lo que se ejecutaron, el ritmo
lo detuvieron algunos que disentan con la perspectiva del gobierno.

El camino que se tendra que andar hasta la recuperacin era largo y

reconocidamente sinuoso. Algunas de las primeras acciones de tipo econmico que
enfrent el reciente gobierno de Miguel de la Madrid, fue la solicitud para que los
bancos comerciales reestructuraran los pagos (Gurra, 1991: 4). Con todo, como
result a la postre, estos intentos de estabilizacin no fueron suficientes, sobre todo
porque todava se segua dando la fuga de capitales, al tiempo que los que ya
estaban en el extranjero se resistan a volver al pas. La reticencia de los
particulares en retornar sus capitales al pas se fundaba especficamente en el
contundente hecho de que saban el enorme peso que representaba el pago de la
deuda.

En el segundo intento de estabilizacin se integr un paquete de operaciones en las

que estaba incluida la reduccin de los ndices inflacionarios de manera ms
controlada, al tiempo que el pas lograra recuperar su ritmo de crecimiento
econmico, de forma gradual, pero permanente. Para alcanzar estos dos puntos se
pens que el mejor camino sera hacerlo de forma dosificada, no abruptamente bajo
la expedicin de una decisin a cumplirse inmediatamente. Todo lo anterior form
parte de las recomendaciones que el Fondo Monetario Internacional le dio al
gobierno, y fueron precisamente stas en las que el gabinete de Miguel de la Madrid
obtuvo suficiente justificacin para modernizar la planta productiva del pas,
proveyndolo de alta tecnologa para ser mejores y ms competitivos, al tiempo
que se teja el entramado necesario para soportar la inmersin de Mxico en el
contexto internacional. Aquellas incipientes bases en pro de la apertura comercial,
se vieron enfrentadas a la reticencia de un sistema, en el cual se haba enraizado el
modelo proteccionista, que por ms de cuatro dcadas haba prevalecido en las
polticas comerciales y de industrializacin.

Desde inicios hasta mediados de 1985 se dieron las condiciones para que estallara
una crisis en la balanza de pagos, lo que conllev a que el gobierno rpidamente
actuara imponiendo acciones restrictivas en la poltica fiscal y en la monetaria, y
devaluando el tipo de cambio controlado. Sin embargo, la distincin que diferencia
el proceder de esta crisis de las anteriores, es que en esta ocasin las medidas se
acompaaron de una poltica de liberacin comercial. Rpidamente se empezaron a
sentir los efectos de las decisiones tomadas por el gobierno. Por una parte era
cierto que la opcin elegida haba sido la correcta, pero al mismo tiempo estaba
quedando claro que el pas haba entrado en una etapa de desaceleracin
econmica, al tiempo que no obtendra ms recursos del exterior y los precios
internacionales del petrleo estaban en franca cada (en 1985 el precio por barril de
crudo era de 25.5 dlares, mientras que para 1986 era de 12.0 dlares) (Banco de
Mxico, 1986: 17).

Con todos estos elementos en contra, las condiciones para creer que el pas se
declarara en moratoria en el pago de la deuda estaban sobradamente fundadas.
Empero, a travs de una intervencin de funcionarios de Estados Unidos, el
gobierno accedi a no proceder en tales trminos a cambio de obtener ms dinero
prestado, aunque ste demor en llegar, hasta finales de 1986. El balance
econmico al final de 1986 fue negativo. El pas se encontraba con ndices
econmicos que rayaban en el colapso. El peso se devalu en un 46 por ciento, el
PIB baj en un 4.2 por ciento, y la inflacin ascendi a 105 por ciento con relacin al
ao anterior. Sin embargo, el punto a favor se centr en que en la balanza comercial
se alcanz un supervit de 4.66 mdd. Ante esta magra perspectiva el gobierno
exterioriz la necesidad de establecer otro plan de austeridad, en el que se
consideraba una eliminacin de subsidios, la liquidacin de 263 empresas
paraestatales, la cancelacin de proyectos no prioritarios, el ahorro presupuestario
y la creacin de un plan para fomentar las exportaciones (Chvez-Ramrez, 1996:
58).

La Carta de Intencin firmada con el FMI y el Programa de Aliento y Crecimiento

(PAC), fueron la base para que el gobierno se empeara en abrir al pas hacia el
exterior y diversificar su comercio[2]. Los primeros polticos neoliberales
consideraron que mediante la eliminacin de las regulaciones y de las restricciones
al comercio se podra mejorar en los niveles econmicos al tiempo que se podran
aprovechar las ventajas competitivas naturales del pas, como lo era su situacin
geogrfica de vecindad con los Estados Unidos a lo largo de ms de tres mil
kilmetros de frontera comn.

El impacto provocado por el PAC no se hizo esperar. En 1987, se gener un proceso

que llev el nombre de Indexacin, que consista en hacer ajustes estructurales en
los precios cada mes, teniendo como parmetro el ndice inflacionario. Los datos
econmicos se vean encabezados por un pobre crecimiento econmico del 1.4 por
ciento, mientras que la inflacin se haba elevado en un 159 por ciento, en suma,
las cifras revelaron que este programa, como otros tantos anteriores, fue un fracaso
(Molina, 1991: 247).

El escenario que se presentaba a finales de 1987 obligaba a intentar una nueva

estrategia para poder paliar la crisis que recin se haba agravado en virtud del
crack burstil de noviembre. Fue entonces cuando en diciembre del mismo ao el
gobierno sac a la luz el Pacto de Solidaridad Econmica. El propsito era el de
reducir los salarios, para que a partir de ello se redujera la demanda y as poder
contener el alza de los precios.
En la prctica el Pacto de Solidaridad Econmica funcion parcialmente. Si bien una
gran variedad de artculos mantuvo sus precios, subieron precisamente los ms
necesarios, es decir, los correspondientes a la canasta bsica. Por ello, a la luz de
los hechos el Pacto provoc un efecto contrario al deseado, toda vez que aument
el desempleo y con esto se agrav la pobreza.

En los aos ochenta, la poltica social entr en un impasse. Se trata de un

parntesis impuesto por la crisis del modelo de sustitucin de importaciones y por
el cambio estructural de la economa. Durante la administracin de Miguel de la
Madrid, se hicieron cambios normativos, como el reconocimiento del derecho a la
salud y a la vivienda en la Constitucin. Tambin se experimentaron cambios
administrativos en el ejercicio del gasto. La Secretara de Programacin y
Presupuesto (SPP) -ahora extinta- inici un proceso de desconcentracin a travs de
los Convenios nicos de Desarrollo (CUD), pactados con los estados. Mediante
stos, los recursos dedicados a un conjunto de reas en las que se incluan la
educacin, la salud y la readaptacin social -entre otras-, seran manejados
conjuntamente por autoridades estatales y por delegados de la SPP.

Estos movimientos legales y administrativos no tuvieron mayor impacto en la

provisin de la poltica social, en buena medida porque no se acompaaron de
reformas institucionales que modificaran la madeja poltica que atrapaba a la
poltica social. La desconcentracin que se experiment en varias ramas de la
administracin pblica no redund en mayor eficiencia administrativa, ya que en
torno a las unidades desconcentradas se anidaron nuevos grupos de inters que, sin
contrapesos, siguieron condicionando la poltica social. Cambios legales, como el
reconocimiento al derecho a la salud, no se llevaron a la prctica en parte por la
ausencia de cambio institucional, pero tambin porque el gasto en infraestructura
social sufri estrepitosas cadas a lo largo del sexenio. En buena medida, estos
recortes fueron la parte ortodoxa de la estabilizacin econmica y es cierto que sin
ellos, la inflacin nunca se hubiera controlado. El gran problema, sin embargo, es
que los costos del ajuste macroeconmico no se distribuyeron de manera equitativa
entre los diferentes grupos sociales[3].

El final de la administracin de Miguel de la Madrid, se caracteriz por la

agudizacin de la crisis econmica, la cual todava tendra peores das por conocer
durante la administracin de Salinas de Gortari.

En la administracin de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), la situacin

econmica por la que haba atravesado el pas a lo largo de los anteriores
gobiernos, evidenciaba el gradual deterioro en el poder adquisitivo de la poblacin.
Cuando lleg Salinas de Gortari hizo promesas que empez a cumplir, el pueblo
quiso creer que por fin la larga noche haba llegado a su fin. Poco a poco el pas
comenz a cobrar mayor fuerza y presencia a nivel internacional, llegando incluso a
ser considerado como uno de los ms viables para renovar el ttulo de pas en vas
de desarrollo, por el de pas desarrollado. Inclusive, en la ltima reunin del GATT,
en Marruecos, que corresponda al cierre de la Ronda Uruguay, a finales de 1994,
Mxico fue considerado por el Fondo Monetario Internacional como el alumno ms
aplicado, como el ms destacado y notable aprendiz de la poltica neoliberal.

Todo pareca indicar que la poltica de derecha, a la luz de los hechos, haba llegado
para quedarse, por lo menos por otros seis aos. Durante el gobierno de Miguel de
la Madrid definitivamente qued claro que sera el neoliberalismo el sostn
ideolgico en el que se sustentara la labor, temtica que sera retomada y
relanzada con nuevos bros durante el gobierno de Salinas de Gortari. La primera
accin del entrante gobierno fue refrendar en enero de 1989 al Pacto de Solidaridad
Econmica, pero con las obligadas matizaciones que dieran a entender que el autor
era ya otro. El nombre que recibi el nuevo programa fue el de Pacto para la
Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), sin duda un modelo mucho ms
ambicioso que el anterior.

La segunda estrategia de Salinas de Gortari, fue crear el Programa Nacional de

Solidaridad (PRONASOL), con esta idea se estipul quin en lo subsiguiente tendra
que competir para sobrevivir, y quin sera bastamente subsidiado aunque en
absoluto fuera competitivo (Guilln, 1997: 136).

El escenario que ms atencin rob en el sexenio de Salinas de Gortari fue la firma

del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). En congruencia con la
ideologa neoliberal, era lgico que se pretendiera crear el tejido suficiente para que
el pas entrara de lleno en el contexto de la competitividad econmica internacional.
La realidad era que el pas difcilmente podra competir con cierto grado de xito
con el exterior, y en especial con Estados Unidos, sobre todo porque la base
industrial, tecnolgica y tambin en lo referente a las cuestiones administrativas,
los parmetros eran completamente distintos. Aunque reconocidamente la
diferencia mayor no estriba en lo anterior, la complicacin era que los mexicanos
ideolgicamente no estaban preparados para competir, pero la culpa no les era
imputable del todo, haba una razn. Durante dcadas la poltica sobre-
proteccionista no oblig a tener que prepararse para poder vender y comprar, sino
que prcticamente la compra y la venta estaba garantizada. Los productos, an de
baja calidad o sin cubrir las normas mnimas de calidad internacionales, tenan
salida. Y ms all, el mercado laboral no era precisamente el escenario en el que se
desarrollaran lderes internacionales, ideolgicamente hablando. Con la
liberalizacin de la economa, y por ende de los mercados, incluso el laboral, la
situacin cambi radicalmente.

En la estrategia gubernamental, se emplearon todos los medios y recursos

disponibles para convencer a la poblacin de que solamente con el TLCAN, el pas
podra terminar de salir adelante, de que con el TLCAN, Mxico se consolidara
como una de las naciones ms poderosas e influyentes. Al final los resultados
fueron evidentes, la ciudadana definitivamente estaba convencida de que con el
TLCAN el pas pasara a formar parte del primer mundo. Sin embargo, la mayor
 parte del sector productivo, compuesto por pequeos y micro-empresarios, no
pudieron modernizarse y no supieron como hacerlo, lo que conllev a que durante
el primer ao de funcionamiento del tratado quebraran cientos de negocios (Huerta,
1994: 127).

Paradjicamente, se decret la disolucin de COPLAMAR, as como la cancelacin de

programas dirigidos a combatir a la pobreza: SAM y el PIDER. Se reconoca que la
poltica social estara contenida dentro de las acciones de la poltica econmica
general, operada bajo los criterios de los programas sectoriales de impacto global.

Con ello, en los hechos la poltica social se desarticulaba. Adems, las polticas
salariales y de empleo quedaron supeditadas a la prioridad del ajuste en sus dos
vertientes: estabilizacin y el llamado ajuste estructural.

Cuadro 1. Evolucin de los salarios y el empleo en Mxico (1982-1992)

Salarios (1982=100) 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Salario mnimo 100 77 70 57 49 45

Salario medio 100 72 67 59 59 60

Empleo (Porcentaje de la PEA)

Formal 90.9 84.6 79.1 75.0 73.2 69.3

Informal 1.1 6.5 9.2 13.2 19.4 21.4

Desempleo abierto 8.0 8.9 11.7 11.8 8.3 9.3

Fuente: Elaborado con datos del VI Informe de Gobierno 1994, Poder Ejecutivo Federal,
Sistema de Cuentas Nacionales, INEGI, 1992.

Podemos observar cmo el salario mnimo ha cado durante el periodo llegando a

representar, en 1992, apenas el 45 por ciento del nivel que tena en 1982. Segn
datos del censo de 1990 slo el 8 por ciento de la PEA (Poblacin Econmicamente
Activa) gana 5 o ms salarios mnimos, cerca del 70 por ciento gana 3 salarios
mnimos o menos; el 39 por ciento entre 1 y 2 salarios mnimos y el 21.6 por ciento
gana 1 salario mnimo o menos.

Otra causa del deterioro de la situacin social, es el abandono de toda poltica de

generacin o proteccin del empleo a favor de otra que significa la destruccin
acelerada del empleo industrial y pblico. As, la nica poltica de empleo fijada en
el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, era el crecimiento econmico que fue
mucho ms lento que el proyectado. Este fracaso ha significado un incremento
explosivo del empleo informal (ver cuadro 1) y la emigracin masiva a los Estados
Unidos. Por otra parte, la poltica agraria- que legaliz la reprivatizacin de tierras
comunales y ejidales, elimin los precios de garanta de los productos agrcolas y
debilit los mecanismos pblicos de crdito, acopio y comercializacin- ha tenido
resultados destructores sobre la ocupacin y el trabajo campesino (Calva, 1993).

En el marco del acuerdo con el FMI, la referencia a la proteccin de los niveles de

vida de la clase obrera desapareci del acuerdo de la poltica salarial; por otra
parte, las medidas enfocadas a los grupos en extrema pobreza fueron restringidas a
pequeos programas de impacto reducido, dando mayor nfasis a los programas
sectoriales.

En el gobierno de Salinas de Gortari, la poltica social adquiri un nuevo impulso en

el marco de una nueva estrategia de desarrollo, que camina en la direccin de una
economa abierta y de mercado. La punta de lanza de la poltica social salinista se
encuentra en el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Por las
caractersticas del programa, sus objetivos y su mtodo, el PRONASOL rompe, en
alguna medida, con los objetivos tradicionales de la poltica social. Ms all de los
nuevos objetivos sociales, la mayor innovacin del programa se encuentra en su
instrumentacin. Sin embargo, el programa no ha logrado superar algunos de los
vicios ancestrales de la instrumentacin de la poltica social en Mxico.

Durante esta administracin hubo tres cambios importantes en las polticas

sociales:

1. En el nuevo papel que se otorgaba al Estado como actor comprometido con la

justicia y el bienestar, la poltica social se coloc como el centro y eje de la accin
pblica, prueba de ello fue el incremento significativo que se dio al gasto pblico
durante ese sexenio, pasando de 21 a 55 por ciento del presupuesto del gasto
federal (Warman, 1994).

2. Bajo los nuevos paradigmas del desarrollo, la poltica social se plante como
objetivo primordial el acceso de toda la poblacin a unos servicios mnimos, lo que
poda satisfacer en distintas modalidades y con la participacin de actores sociales
y privados.

3. Un tercer cambio radic en que la poblacin se vuelve corresponsable de la

poltica social, mediante una mayor participacin.

En este periodo, aumentaron los fondos para atender a la pobreza y que articularan
las acciones en un programa macro: el PRONASOL, que recuperaba las experiencias
de COPLAMAR, el PIDER y el SAM.

Para el logro de los objetivos del PRONASOL, ste cont con un abanico de
diferentes programas que se han clasificado en tres grandes secciones: los
programas de bienestar social, los de apoyo productivo y los de desarrollo regional.
Los primeros involucran el Programa de Escuela Digna, Nios de Solidaridad, el
IMSS-Solidaridad, y programas de electrificacin, pavimentacin, agua potable y
drenaje, entre algunos otros. Los programas productivos incluyen al programa
Empresas en Solidaridad, as como programas especiales para caficultores y
pescadores ribereos. Finalmente, los de desarrollo regional involucran programas
-de corte productivo en su mayora- en regiones especficas de los estados de
Coahuila, Guerrero, Mxico, Michoacn, Oaxaca y Veracruz.

La importancia relativa de cada uno de ellos se desprende de los recursos

asignados a cada actividad. De acuerdo al Presupuesto Programtico proyectado
para 1992, los programas de bienestar social reciban poco menos del 70 por ciento
del presupuesto asignado al PRONASOL; los programas de apoyo productivo
obtuvieron aproximadamente un 15 por ciento, y los programas de desarrollo
regional sern sujetos del 15 por ciento restante (Carrasco y Hernndez, 1991).

En el discurso oficial la pobreza aparece como elemento central. El Plan Nacional de

Desarrollo 1989-1994 estableca tres lneas estratgicas bsicas tendientes a
consolidar el "cambio estructural" de la economa, una de las cuales consista en
buscar la erradicacin de la pobreza extrema:

Soberana, seguridad nacional y promocin de los intereses de Mxico en el

exterior.

Ampliacin de la vida democrtica.

Mejoramiento productivo del nivel de vida.

En esta administracin, se continu con la lgica de acentuar el enfoque de la

poltica social, pero el sentido de la accin gubernamental trataba de ser cambiado
significativamente al asumir que la excesiva intervencin estatal dejaba de ser un
mecanismo vlido para elevar el nivel de bienestar de la poblacin.
Intervencionismo no significaba, segn esto, atencin eficiente a la pobreza.
Resultaba imprescindible mantener la confianza de inversionistas y la libre
circulacin de capitales y mercancas para que dicha confianza generara atraccin
de recursos, generacin de empleo y, por ende, la elevacin del nivel de vida de los
pobres. Por lo tanto, se pensaba que las polticas de lucha contra la pobreza podan
ser exitosas en el marco de una poltica econmica promotora de la inversin
privada.

En la administracin de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), no haban

pasado tres semanas desde la toma de posesin cuando las esperanzas de una
recuperacin econmica se desvanecieron como un espejismo. Ante el constante
deterioro de las reservas internacionales del Banco de Mxico el gobierno anunci
una devaluacin del peso frente al dlar del 15 por ciento; bast esto para que el
pnico cundiera de inmediato ante este flagrante incumplimiento de lo acordado en
el Pacto por lo que la poblacin se precipit a comprar dlares creyendo que a la
devaluacin anunciada seguiran otras ms graves. El gobierno tuvo que dejar en
libertad el tipo de cambio que se fue hasta 7.50 pesos por dlar en marzo de 1995,
esto es, ms de un 100 por ciento de devaluacin con relacin a la paridad de 3.60
pesos por dlar vigente en los primeros das de diciembre de 1994.

La devaluacin y la salida de recursos tuvo como consecuencias que la inflacin,

que en noviembre de 1994 fuera de 7 por ciento anual, pasara a un 8 por ciento
mensual en abril de 1995 y que la tasa de inters interbancaria, que era antes de la
crisis del 18 por ciento se elevara en vertical al 110 por ciento en marzo de 1995.
La brutal alza de las tasas de inters hizo que multitud de deudores se vieran en la
imposibilidad de cumplir sus compromisos y que la banca se encontrara con una
importante cartera vencida y con una cada de la demanda de crditos por parte del
pblico, esto puso a varios bancos al borde de la quiebra.

En el primer ao de gobierno del presidente Zedillo, los salarios mnimos perdieron

alrededor de 30 por ciento de su poder adquisitivo (29 por ciento de incremento
autorizado contra una inflacin que en el mejor de los casos ascender a 50 por
ciento) y los salarios contractuales entre 30 y 40 por ciento (en mayo de 1995 se
efectuaron 273 revisiones de contratos colectivos, con incrementos salariales
medios de 11.1 por ciento, contra una inflacin acumulada de enero a mayo de 28.8
por ciento, ms lo que se perdi en el resto del ao).

El gobierno de Ernesto Zedillo se plante como meta de la poltica econmica, entre

1996 y 2000, un crecimiento promedio anual de la produccin interna (PIB) de 5 por
ciento, necesario para asegurar la creacin de un milln anual de nuevos puestos
de trabajo durante ese mismo periodo. Para lograrlo se estim que la inversin
necesaria debera elevarse de 20.9 por ciento con relacin al PIB en 1996, a 25.4
por ciento en 2000. Para financiar tales montos de inversin se proyectaba que para
el ao 2000 el ahorro interno debera ascender a 22.4 por ciento en relacin con el
PIB, mientras que el ahorro externo ese mismo ao alcanzara 3.2 por ciento. Ello
contrasta con las cifras correspondientes a 1994, ao en el que la inversin como
proporcin del PIB fue de 21.7 por ciento, correspondiendo al ahorro interno slo 15
por ciento del PIB, mientras que el ahorro externo ascendi a 6.7 por ciento. Se
consideraba que un dficit comercial razonable no debera exceder de 3.2 por
ciento del PIB, porque era el monto que poda ser financiado con fuentes externas
confiables y de largo plazo, fundamentalmente con inversin extranjera directa.

La estrategia econmica puesta en prctica a partir de 1996 implic una mayor

dependencia de Mxico respecto de Estados Unidos, debido a que el sector que
posibilitaba el crecimiento econmico de Mxico era, fundamentalmente, el
exportador, que tena como principal destinatario a nuestros vecinos del norte.

El Instituto Mexicano del Seguro Social, por su parte, perdi 824,000 afiliados
permanentes en los primeros meses de 1995. A pesar de la fuerte devaluacin y de
la elevacin vertical de las tasas de inters, la salida de recursos continu en forma
acelerada en el primer semestre de 1995, con lo que Mxico estuvo al borde del
colapso productivo y financiero. Lo que quiz ha sido ms grave, todava que el
deterioro de los niveles de vida, fue el desaliento provocado por la crisis despus de
las expectativas de desarrollo que la gente haba alimentado.

En materia de empleo, durante el primer ao de gobierno del presidente Zedillo se

redujo en 0.8 millones el nmero de ocupaciones remuneradas, conforme a
estimaciones de la Secretara del Trabajo y de las cmaras industriales. A estos
despedidos se aadieron 1.2 millones de jvenes que ese ao pasaran a demandar
puestos de trabajo. Como resultado, alrededor de 400,000 trabajadores mexicanos
emigraron a Estados Unidos, y el nmero de mexicanos residentes en Mxico sin
empleo remunerado ascendi a 10 millones.

La poltica de atencin a la pobreza fue sufriendo una transformacin paulatina, que

incluy la incorporacin de programas como: Solidaridad en la Alianza Nacional para
el Bienestar (1995); la descentralizacin del PRONASOL en 1995 y 1996; el
Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) (1997); el "Programa
para superar la pobreza 1995-2000". Estos cambios son expresin de las
controversias intergubernamentales en torno a cmo combatir la pobreza y cmo
construir una nueva poltica social.

En esta administracin la poltica social contenida en el Plan Nacional de Desarrollo

1995-2000, se propuso elevar el bienestar mediante cinco estrategias:

Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos.

Armonizar el crecimiento y la distribucin territorial de la poblacin.

Promover el desarrollo equilibrado de las regiones.

Privilegiar la atencin a los grupos y las zonas con mayor desventaja

econmica y social.

Construir una poltica integral de desarrollo social orientada por los principios
del nuevo federalismo.

Teniendo como objetivos fundamentales los siguientes:

Fortalecer el ejercicio pleno de la soberana, como valor supremo de nuestra

nacionalidad y como responsabilidad primera del Estado mexicano.

Consolidar un rgimen de convivencia social regido plenamente por el

derecho.

Construir un pleno desarrollo democrtico que sea base de certidumbre y

confianza para una vida poltica pacfica y una intensa participacin ciudadana.
 Avanzar a un desarrollo social que propicie y extienda en todo el pas las
oportunidades de superacin individual y comunitaria, bajo los principios de
equidad y justicia.

Promover un crecimiento econmico vigoroso, sostenido y sustentable, en

beneficio de los mexicanos.

En este sexenio se dio continuidad a la estrategia que se haba comenzado aos

atrs. En su programa de gobierno, el desarrollo social se conceba como integral,
incluyente, participativo y federalista. Bajo estos trminos, la poltica social sigui
teniendo como objetivo principal erradicar la pobreza y sus estrategias continuaron
por el rumbo de la descentralizacin bajo el lema de "nuevo federalismo", que pona
por sobre los otros dos mbitos de gobierno a los municipios.

As, los ejes de la poltica social en esta administracin fueron: la descentralizacin

hacia estados y municipios y la bsqueda de una mayor focalizacin o
concentracin de las polticas sociales en las familias ms pobres de la poblacin,
an a costa de las polticas amplias como las educativas y de salud. Los principales
instrumentos fueron el ramo 33 del presupuesto federal, mediante el cual se
canalizaban recursos a los estados y municipios; y el Programa de Educacin, Salud
y Alimentacin (PROGRESA) que de una manera tcnica y fra buscaba identificar
mediante encuestas a las familias ms pobres del medio rural mexicano. Los
resultados fueron una desarticulacin de las polticas sociales al no existir instancias
de coordinacin y vigilancia del gasto social; y por otra parte, resultados no del todo
tan contundentes en materia de nutricin y educacin, sobre todo por los montos
que se haban destinado a este programa y que se tomaron de otros subsidios a
alimentos bsicos, como el que reciba la tortilla. En materia de seguridad social, se
desarticul el sistema de ahorro para el retiro basado en la solidaridad
intergeneracional para pasar a uno de capitalizacin, en que cada trabajador ahorra
para su propio retiro, al que se le suman aportaciones del Estado y de los
empresarios, y que da lugar a un lucrativo negocio en la administracin de estos
fondos.

Sin temor a equivocacin, puede asegurarse que durante este sexenio no se

lograron los objetivos de eliminar la pobreza y, por ende, del desarrollo social: las
cifras demuestran un incremento alarmante de la pobreza durante los ltimos aos
de la dcada de los noventa. Las causas se atribuyen a la crisis econmica sufrida
en 1995 y a la excesiva focalizacin de la pobreza y recursos. No se descarta en
este sexenio la corrupcin y el clientelismo poltico, como sellos caractersticos en
los programas de poltica social. Coyunturalmente, la acelerada internacionalizacin
de la economa que se produjo en esos aos, se constituy en otro factor de
empobrecimiento no slo de Mxico sino de varios pases de Amrica Latina.