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Tesis de Doctorado
Octubre de 2006
Captulo I:
Intervencin estatal y comportamiento empresario. Debates tericos y
procesos histricos recientes en el mbito latinoamericano
A grandes rasgos, se pueden identificar tres tipos de respuestas que han tenido
una considerable difusin en el mbito latinoamericano: a) aquellas que reconocen que
el subdesarrollo es un fenmeno estructural condicionado por la propia dinmica
histrica del sistema capitalista, y que ante esta situacin, el principal agente que puede
impulsar el proceso de despegue es el Estado a travs de un fuerte grado de
intervencin que incluya la creacin de la misma clase empresaria nacional (postura que
sostiene una vertiente de la Teora del Desarrollo y gran parte de los representantes del
estructuralismo latinoamericano); b) aquellas que, por el contrario, suponen que son los
agentes econmicos operando en un mercado perfectamente libre los nicos que
garantizan el crecimiento de la economa, y por eso ubican en el exceso de intervencin
estatal la causa principal de la persistencia del subdesarrollo (neoclsicos,
neoutilitaristas y neoliberales); y finalmente, c) una tercera que, si bien rescata la
importancia de la mutua vinculacin entre la intervencin estatal y el comportamiento
empresario para superar las restricciones al desarrollo en los pases de industrializacin
tarda, le otorga un peso determinante en la concrecin del mismo a la calidad de la
intervencin estatal y a los marcos institucionales vigentes en ese momento histrico
(neoinstitucionalistas).
1
El concepto desarrollo econmico presenta diversos alcances y significados segn la corriente terica y
el perodo histrico del que se trate. Excepto que se aclare lo contrario, en esta tesis se considera la
definicin ms amplia del trmino, es decir aquella que lo define como el proceso por el cual se genera un
crecimiento sostenido de las fuerzas productivas al mismo tiempo que se ampla la capacidad tecnolgica
y productiva instalada en una economa nacional en su conjunto y se mejoran los niveles de vida de la
poblacin a travs de una distribucin progresiva de los ingresos.
Durante las dcadas del cincuenta y sesenta, en pleno auge de las ideas
econmicas keynesianas, la mayora de los intelectuales preocupados por estas
cuestiones consideraba que el Estado era un actor indispensable para fomentar el
cambio estructural porque era el nico en condiciones de acelerar el proceso de
industrializacin, modernizar la produccin primaria y suministrar la infraestructura
indispensable para sostener la expansin econmica. En esta apreciacin coincidieron
tanto los economistas desarrollistas como los pensadores representativos del
estructuralismo latinoamericano. Adems, muchos de estos acadmicos pensaban que
ante la ausencia de una verdadera burguesa nacional capaz de convertirse en la clase
social dinamizadora del proceso econmico, el Estado deba intervenir activamente para
crearla.
Por el contrario, desde mediados de los aos setenta cobr fuerza una mirada
completamente opuesta del rol que deba jugar el Estado en la actividad econmica en la
cual este actor comenz a visualizarse ms como un obstculo que como un agente
impulsor del desarrollo. Lo llamativo de esta mirada sostenida por los economistas
ortodoxos es que, a diferencia de las restantes, consideraba que las dificultades para
lograr el crecimiento sostenido de la economa se explicaban no por la forma en la que
intervenan los Estados en las economas relativamente ms atrasadas, sino por la
intervencin estatal en s misma. Precisamente, los defensores de esta postura pensaban
que con las constantes intervenciones sobre los distintos mercados y las mltiples
regulaciones a las actividades econmicas, el Estado impeda alcanzar el crecimiento
sostenido en los pases de industrializacin tarda porque obturaba el accionar de los
diversos agentes econmicos, en especial, el de los empresarios, fijando precios,
salarios, y otras variables centrales del funcionamiento econmico con criterios
extramercantiles.
2
Entendida en trminos restringidos, es decir como el crecimiento sostenido del producto motorizado,
principalmente, por el sector industrial.
los subdesarrollados se podan llevar a cabo en trminos fructferos para ambas partes 3 .
Adems, conceban al desarrollo como un proceso lineal y armnico en el que todas las
naciones podan arribar al estadio final si se lo proponan e implementaban las medidas
que fueran necesarias para lograrlo (Rostow, 1960).
3
Las principales obras de referencia de esta corriente son: Rosestein Rodan (1943), Nurske (1952),
Lewis (1954) y Rostow (1960).
Es ms, el rol del Estado en la concrecin de un modelo de desarrollo basado en
la industrializacin se extenda, incluso, hasta la creacin de una nueva clase
empresaria que se comprometiera activamente en el proyecto de desarrollo nacional
encarado desde el sector pblico (Thorp, 1998).
Ahora bien, estas nuevas ideas sobre el desarrollo generadas en los pases
capitalistas ms avanzados ejercieron una considerable influencia en los crculos
acadmicos latinoamericanos, ya que se ajustaban mucho ms a la realidad de las
economas de los pases de la regin que los diagnsticos y propuestas elaboradas por
los pioneros. Especialmente, tuvieron una importante repercusin entre los
economistas de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), que ya a
comienzo de los aos cincuenta haban cuestionado la idea de las ventajas comparativas
ricardianas y definido la famosa tesis sobre el deterioro de los trminos de intercambio
en el comercio internacional que agudizaban cada vez ms las diferencias entre las
naciones del centro con respecto a las de la periferia (CEPAL, 1951). Por eso mismo, la
nocin de crecimiento armnico y equilibrado formulada por los pioneros del
desarrollo haba sido rechazada de plano por los pensadores estructuralistas.
4
Para un desarrollo exhaustivo del funcionamiento de estos ciclos en el caso argentino, consultar
Diamand (1973) y Braun (1973).
5
Esta propuesta ingresa en la agenda de la CEPAL recin en la dcada del sesenta, en medio de un debate
sobre las fuentes de financiamiento a las que se deba recurrir para concretar el desarrollo (interno o
externo) y a los grados de proteccin que se le deban otorgar a las diversas ramas de la industria
(proteccin generalizada o selectiva). Una interesante reconstruccin de los debates de la poca sobre
estos temas se puede consultar en Rougier (2004), captulo 2.
3. Ampliar los lazos comerciales entre las naciones latinoamericanas hasta
lograr una integracin econmica regional que permitiera coordinar la sustitucin de
importaciones.
6
Acorde con esta idea, a comienzos de los aos sesenta se crearon en varios pases latinoamericanos
diversas instituciones destinadas a planificar la actividad econmica en pos de alcanzar el desarrollo. En
el caso argentino, por ejemplo, se destacan la creacin del Consejo Federal de Inversiones y del Consejo
Nacional de Desarrollo, entre otras.
Ahora bien, hacia fines de la dcada del sesenta, el consenso generado en torno
del pensamiento desarrollista comenz a resquebrajarse, en parte como consecuencia
del proceso de radicalizacin del pensamiento latinoamericano desatado con
posterioridad a la Revolucin Cubana; en parte, por las propias limitaciones de orden
econmico y social que seguan vigentes en la mayora de los pases de industrializacin
tarda (especialmente, por el control que adquiri el capital extranjero en los resortes
ms importantes del espectro industrial y por los conflictos desatados en torno a la
distribucin del ingreso).
Una de las diversas vertientes que se pueden distinguir dentro este enfoque, llev
al extremo esta idea y propuso la construccin de una teora general del subdesarrollo
para explicar por qu, debido a la dependencia, los pases capitalistas perifricos eran
completamente incapaces de generar en forma endgena un proceso de desarrollo
sostenido. De esta forma, la nica va para superar esta situacin de dependencia
consista en cortar de raz este tipo de vnculo con los pases centrales a partir de una
revolucin en contra de la burguesa domstica y del imperialismo internacional
(Gunder Frank, 1967).
Otra corriente menos radicalizada, desech de plano la idea de armar una teora
general de la dependencia y propuso, en cambio, el anlisis de situaciones concretas de
dependencia para tratar de explicar el rol que jugaban las diversas variables en la
persistencia del subdesarrollo. Esta mirada resulta mucho ms interesante y
7
Cabe aclarar que esta corriente terica reconoce en su interior varias vertientes de distinto nivel de
radicalidad, tanto en sus diagnsticos y crticas, como en sus propuestas. Como se ver inmediatamente,
estas divergencias se relacionan con los distintos grados de vinculacin que cada una de ellas mantena
con el pensamiento terico marxista.
enriquecedora, en tanto incorpora el anlisis sociolgico a la reflexin sobre el
subdesarrollo y en ese marco, las diversas fracciones de clase y las relaciones que se
establecen entre ellas se convierten en un elemento fundamental para explicar la
pervivencia de las situaciones de dependencia. Varios autores hicieron hincapi en el
papel de las burguesas locales en este proceso (Fernando Cardoso y Enzo Faletto, 1969,
y Florestn Fernndez, 1983, se destacan entre otros). Ellos consideraban que al estar
estrechamente vinculadas con los intereses de las burguesas de los pases centrales, las
burguesas perifricas preferan mantener los lazos de dependencia internacional antes
que asumir los riesgos de liderar un proceso de desarrollo autnomo y convertirse en
verdaderas burguesas nacionales. Si bien sostuvieron que en una situacin de
dependencia se podan alcanzar ciertos niveles de desarrollo, consideraban que ste
generaba, por su propia dinmica de funcionamiento, una fraccin social privilegiada (la
burguesa local vinculada al capital internacional) que, al usufructuar a su favor la
situacin de dependencia nacional, se converta en un obstculo a la hora de encarar un
proceso integral e independiente de desarrollo. Para lograrlo, estos autores propusieron
un cambio radical en el tipo de alianzas sociales que se configuraban en el interior de
los pases dependientes dando lugar, en la prctica, a un fuerte debate en torno a la
viabilidad poltica de las alianzas policlasistas. 8
8
Sobre el anlisis del proceso de constitucin de estas alianzas en el caso argentino, vase ODonnell
(1977).
desarrollar las industrias de base (siderurgia, qumica y petroqumica) y adems, crear
instituciones dedicadas exclusivamente al financiamiento de inversiones de largo plazo
de maduracin, que el sector privado, debido a la magnitud de las mismas, no estaba en
condiciones de encarar por s solo (Furtado, 1966 y 1983).
Por un lado, la particular configuracin de las relaciones entre las diversas clases
sociales y las conductas de los principales actores econmicos, sociales y polticos
condicionaron sobremanera los mrgenes de accin del aparato estatal; por otro, el alto
grado de inestabilidad institucional en varios de los pases de la regin (con la conocida
sucesin de gobiernos civiles y militares) incidieron negativamente sobre la coherencia
del accionar de las burocracias de las reparticiones y empresas pblicas; y finalmente, el
progresivo deterioro de las capacidades estatales de diversa ndole (financieras,
9
Para una interesante y breve comparacin de ambas trayectorias, consultar Hirschman (1987).
administrativas, tcnicas, etc.) que se fueron dando en la mayor parte de estos pases,
conspiraron muchas veces contra la posibilidad de accin efectiva del aparato estatal a
la hora de implementar y monitorear las polticas planificadas.
Finalmente, tras la crisis capitalista de comienzos de los aos setenta, estas ideas
sufrieron un fuerte embate desde la ortodoxia econmica que, en el corto plazo, y ante
un profundo viraje en la situacin poltica de los pases ms importantes de la regin,
derivaron en el progresivo abandono del paradigma estructuralista en el diseo de las
polticas pblicas, en un cambio sustancial en las dinmicas de acumulacin de estas
economas y en una profunda rearticulacin de las relaciones de fuerzas entre las
diversas clases y fracciones de clase en la mayora de los pases de la regin.
Desde esta mirada tan particular, que se aleja bastante de la realidad de cualquier
pas capitalista, el Estado sirve para que las personas consigan en forma conjunta
aquello que les sera ms difcil o ms costoso conseguir en forma separada. La funcin
principal del Estado, entonces, es la de proteger la libertad de los individuos, hacer
cumplir la ley y el orden, los contratos privados, y fomentar la existencia de los
mercados competitivos. De ninguna manera debe pretender convertirse en un agente
impulsor del crecimiento (como pregonaban los desarrollistas), ni proteger de la
competencia a sectores de baja productividad relativa con la excusa de priorizar
objetivos sociales por sobre los econmicos.
Para los neoliberales, no hay mejor garante del crecimiento econmico que el
funcionamiento del mercado sin condicionamientos ni regulaciones de ningn tipo. El
libre juego de la oferta y la demanda elimina a los agentes ineficientes del sistema y
estimula la inversin en aquellos sectores en los que la economa tiene mayores
posibilidades de crecer. Es ms, es preciso que los mercados funcionen bajo perfecta
competencia porque esa es la nica forma de enriquecer la base material de la libertad
humana. Como corolario de este razonamiento, se desprende que el objetivo final de
toda sociedad es el de mantener la libertad de sus integrantes, y en ese sentido, el Estado
es un instrumento insustituible para hacerlo porque establece el significado de los
derechos de propiedad y los garantiza, permitiendo el funcionamiento del libre mercado.
Como la base ltima de la libertad se encuentra en su aspecto econmico, el
funcionamiento del mercado sin restricciones constituye su principal garanta. 10
10
Por supuesto, este tipo de mercado no responde a una situacin propia de la realidad, sino que hace
referencia una construccin ideal que sirve fundamentalmente como herramienta analtica.
Asimismo, Friedman advierte sobre los peligros que acechan a la libertad
individual. La gran amenaza la constituye, sin dudas, la concentracin de poder poltico
debido a que, a mayor concentracin de poder, mayor intervencin (y discrecionalidad)
sobre el funcionamiento del mercado y sobre las libertades individuales bsicas. Desde
esta mirada tan negativa de la poltica, se sostiene que el mercado es el nico que puede
ejercer una accin de contrapeso ante el avance de la accin estatal, al erigirse como el
principal protector de las libertades individuales.
Ahora bien, la cuidadosa distincin que los neoliberales establecen entre las
instancias de intervencin estatal necesarias e innecesarias, permite realizar una
observacin interesante: la intervencin estatal es fundamental para ampliar los lmites
del mercado o, dicho de otra forma, es necesario que el Estado intervenga para
desregular la economa. Precisamente, en este punto reside la base de la denominada
paradoja ortodoxa, ya que para construir el tan anhelado Estado mnimo imaginado
por los neoliberales es necesario recurrir a una fuerte intervencin estatal que permita
realizar las reformas estructurales y desmantelar lo hecho durante aos en materia de
gestin pblica.
Si bien este paradigma fue marginal durante varias dcadas, la crisis del modelo
de produccin fondista y del Estado de Bienestar, le permiti abrir un campo mucho
ms amplio para la difusin de sus ideas y para la construccin de recomendaciones
especficas de poltica econmica que lograron instalarse con fuerza en los crculos
acadmicos ms importantes y en los organismos internacionales de crdito. Estos
comenzaron a bregar insistentemente por la aplicacin de las reformas de corte
estructural en los pases latinoamericanos para contrarrestar lo que, a su juicio, eran los
desastrosos efectos generados por el alto grado de intervencin estatal desarrollado
durante la fase de industrializacin sustitutiva. 11
11
Una excelente interpretacin de este proceso histrico se encuentra en Anderson (1994).
el propsito de mejorar los niveles de eficiencia global de la economa e iniciar as un
proceso de crecimiento sostenido basado en inversiones locales y extranjeras que
permitieran generar excedentes para cumplir con los pagos a los acreedores externos y
mejorar las condiciones generales de vida de la poblacin, en base al principio de la
denominada teora del derrame. 12
12
Segn esta teora, el crecimiento sostenido permitira un progresivo aumento de la calidad de vida de la
poblacin en base a la modernizacin de la economa en su conjunto y sin necesidad de realizar
intervenciones directas para orientar la distribucin de los ingresos; una especie de crculo virtuoso que se
inicia desde la oferta gracias a un aumento de la confianza de los sectores capitalistas que deciden invertir
y ampliar la produccin.
13
Las medidas propuestas por el establishment de Washington fueron resumidas en Williamson, (1990).
Sobre la repercusin que tuvieron estas ideas en la Argentina, consultar: Fanelli et al. (1990).
14
Una acertada apreciacin de Joseph Stiglitz indica que El xito del Consenso de Washington como
doctrina intelectual se basa en su simplicidad: las polticas recomendadas pueden ser administradas por
los economistas utilizando poco ms que simples marcos contables. Unos pocos indicadores econmicos
-inflacin, crecimiento de la oferta de dinero, tasas de inters, dficit presupuestario y comercial- pueden
servir para fijar una serie de recomendaciones de poltica Stiglitz (1998), pgina 694.
15
Resulta interesante destacar que en el discurso de los economistas y funcionarios que adhieren al CW,
se evita mencionar el trmino desarrollo que es reemplazado sistemticamente por el de crecimiento,
restringiendo el alcance del concepto a un terreno estrictamente econmico.
16
Sintticamente, en la etapa de auge, y como consecuencia de las polticas progresivas de distribucin de
ingresos realizadas durante la fase inicial, se produce un exceso de demanda que provoca inflacin y
dficit fiscal. Paralelamente, la reactivacin industrial erosiona el balance comercial, ya que el
componente de insumos importados en estas economas es muy elevado y los precios de los bienes
producidos no son competitivos, desatando as, una crisis en el sector externo. La suma de crisis externa,
inflacin y dficit fiscal, obliga a ajustar el balance de pagos mediante una devaluacin que facilite las
Como consecuencia de esta dinmica tan particular, los neoliberales
consideraron al Estado de los pases latinoamericanos, como un entramado
extremadamente burocrtico, caracterizado por la difusin de comportamientos
rentsticos, permeado constantemente por empresarios parasitarios que buscaban
obtener prebendas, y por una burocracia estatal y una burocracia sindical que actuaban
bajo los preceptos del corporativismo, ejerciendo presiones para lograr beneficios
propios.
exportaciones y disminuya las importaciones. Si bien se equilibra el sector externo, esto se logra mediante
una recesin inducida desde el propio aparato estatal, ya que la produccin industrial depende en gran
medida de insumos importados. En esta fase descendente del ciclo, la conflictividad social se exacerba
debido a la redistribucin de ingresos que genera la devaluacin. Es en ese momento que el Estado vuelve
a intervenir realizando polticas progresivas de redistribucin, iniciando nuevamente el ciclo. Al respecto,
vase Dornbush y Edwards (1990)
17
Algunos de los trabajos representativos de esta corriente son: Grindle (1991); Meier (1991); Shapiro y
Taylor (1991).
Estado predatorio o el de sociedad rentista 18 para explicar, siempre desde la visin
ortodoxa, por qu razones los Estados adoptan y persisten en polticas que incrementan
las distorsiones de la economa, exacerban la ineficiencia y el estancamiento. En
consecuencia, los polticos y los burcratas dejaron de ser agentes con valores
neutrales o servidores pblicos, y comenzaron a ser pensados como individuos
exclusivamente motivadas por la intencin de permanecer en el poder o de maximizar
sus ganancias a travs de la bsqueda de rentas de privilegio.
Un tercer tipo de Estado (que es por el cual brega esta corriente de pensamiento)
es el Estado positivo. A diferencia del modelo estatal anterior, ste interviene
activamente para corregir las deficiencias del mercado, generando el mximo de
beneficios para la poblacin y el sostenimiento de los mismos en el largo plazo. Como
se puede observar no se trata de una postura minimalista del Estado como la concebida
por Friedman sino que se recupera una visin positiva del rol que juega el Estado.
Adems, se muestra una mayor comprensin del mundo real en el cual el libre juego
de la oferta y la demanda por s solo no garantiza mejores resultados econmicos. La
propuesta central que sostienen los nuevos liberales es la de construir un modelo
efectivo de poltica econmica que centre especial atencin en la interaccin entre
economa y poltica, evitando sobrestimar alguna de las dos instancias, aunque
tendiendo siempre a liberalizar al mximo el funcionamiento de los distintos mercados.
Ahora bien, lo que esta mirada oculta, al igual que su antecesora, es que los
mercados reales no responden a los lineamientos ideales de la competencia perfecta
enunciados por los tericos neoclsicos, y que al presentar altos grados de
concentracin, las polticas desregulatorias tienden a garantizar el mantenimiento de
intereses econmicos y sociales muy concretos: los de los agentes econmicos ms
grandes. En ese sentido, es posible afirmar que, ms all de sus matices, el enfoque
neoliberal soslaya por sus propios principios tericos, aspectos fundamentales para
entender la relacin entre la intervencin estatal, el comportamiento empresario, y el
desenvolvimiento econmico.
18
En las mencionadas obras de los representantes de esta corriente de pensamiento econmico (ver cita
anterior), se define sociedad rentista como aqulla en la que el Estado es usado por diversos agentes para
maximizar ganancias econmicas en beneficio de determinados grupos de inters.
social. Por otro lado, los neoliberales (en cualquiera de sus versiones) conciben a la
sociedad como un conjunto de individuos que siempre actan bajo los preceptos de la
racionalidad mercantil y que por ende, se agrupan para conseguir mejores resultados
que los que podran conseguir por s solos. Esto los lleva a considerar que existen
diversos grupos de inters que obtienen mayor o menor xito en la concrecin de sus
metas en funcin de los recursos de los que disponen y de las capacidades y estrategias
de accin que despliegan. Por lo tanto, en teora, todos tienen la misma capacidad de
intervenir sobre la vida social y de ser escuchados por el Estado. Sin embargo, se
omite el hecho de que la clase capitalista, a diferencia de las restantes, es el principal
agente inversor y por ende, se constituye en una clase estratgica y privilegiada. Esta
condicin le otorga la capacidad de vetar programas o estrategias gubernamentales
que perciben como amenazantes o atentatorios de sus intereses (Acua, 1994: 55). Tal
como sostiene Fred Block en un interesante anlisis de esta cuestin desde una ptica
neomarxista () los capitalistas, en su papel colectivo de inversores, tienen un veto
sobre las polticas estatales porque si fallan en invertir en niveles adecuados pueden
crear grandes problemas polticos para los administradores estatales (1977: 15).
19
Sobre la importancia de la intervencin estatal en el proceso de industrializacin en los pases del
sudeste asitico, consultar Amsden (1989), Evans (1995) y, especialmente, Wade (1990).
Adems, en situaciones de intervencin realizadas para desregular y
desmantelar el tipo de Estado planificador y productor tan criticado por los
neoliberales, estas conductas -y sus graves resultados-, lejos de desaparecer, se
agudizaron de forma sustantiva (Argentina desde la ltima dictadura militar constituye
un ejemplo aleccionador al respecto).
20
Una crtica contundente a los principios del paradigma neoliberal se encuentra en Anderson, 1994.
En efecto, a diferencia de los neoliberales, los neoinstitucionalistas sostienen que
no se pueden establecer diagnsticos generalizados para todos los pases porque, si bien
existen condiciones institucionales comunes y necesarias para poder crecer, a travs del
anlisis comparativo se ha comprobado que el mercado slo opera bien cuando est
apoyado por otro tipo de redes sociales; por ende, un sistema eficaz de relaciones de
propiedad no es condicin suficiente para iniciar un proceso de crecimiento econmico
sostenido que permita alcanzar metas de desarrollo social ms amplias. El buen
funcionamiento del intercambio exige un medio ms denso y profundamente difundido,
que es el de la confianza mutua y los entendimientos culturalmente compartidos.
21
Ntese la similitud entre tipo estatal y el Estado negativo propuesto por los miembros de la Economa
Poltica Positiva.
En las antpodas de este tipo estatal se encuentran los Estados predatorios. A
diferencia de los anteriores, stos se destacan por los altos grados de corrupcin que
involucran a la mayor parte de los funcionarios pblicos y que se convierte en una
prctica generalizada e internalizada en la propia dinmica de funcionamiento
administrativo-burocrtico, y la pervivencia de tpicas caractersticas patrimonialistas de
liderazgo en los funcionarios polticos (tradicionalismo y arbitrariedad). Como las
relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo, el Estado, como
entidad corporativa, es incapaz tanto de establecer metas coherentes de gestin como de
instrumentarlas. Si adems, las decisiones econmicas estn en venta para las diversas
lites privadas, se concluye que el Estado carece prcticamente por completo de
autonoma. Sin capacidad administrativa y sin la autonoma necesaria para disear e
implementar las polticas pblicas, este tipo de Estado es incapaz de llevar adelante un
proceso de desarrollo (los de Zaire y Congo constituyen, para los neoinstitucionalistas,
ejemplos concretos de Estados predatorios). 22
A medio camino entre los dos prototipos extremos, los autores distinguen a los
Estados intermedios, dentro de los cuales se podra encuadrar a la mayor parte de los
Estados latinoamericanos que alcanzaron un relativamente considerable grado de
industrializacin (Argentina y Brasil, por ejemplo). Sintticamente, este tipo de Estado
se distingue de los dems porque no llega a reunir los atributos necesarios para encarar
un proceso de desarrollo sostenido, aunque cuenta con las herramientas necesarias como
para proponrselo (Sikkink, 1993).
22
La caracterizacin de este prototipo estatal muestra con claridad el determinismo de la esfera poltico-
institucional presente en los anlisis de los pensadores neoinstitucionalistas ya que las razones del
fracaso se ubican casi exclusivamente en el comportamiento del Estado sin hacer demasiadas
referencias al resto de los actores involucrados en el proceso. Obsrvese que, por ejemplo, no se dice nada
acerca del papel que cumplen los capitalistas en el proceso de construccin y mantenimiento de este tipo
estatal, y mucho menos de la funcionalidad que el mismo tiene en la realizacin de sus intereses.
con el sector privado y por eso, la interaccin entre ambos sectores (pblico y privado)
se hace a travs de canales individuales que favorecen el desarrollo de lazos clientelares
que obturan la posibilidad de disear e implementar eficaz y eficientemente las diversas
polticas pblicas. Sin embargo, no hay que confundir estas lealtades con los lobbies
que funcionan en los pases desarrollados, primero, porque los lobbies son grupos de
inters organizados para presionar directamente sobre el aparato estatal con la intencin
de conseguir sus propios beneficios, pero adems, porque en los pases industrializados,
el Estado est mucho ms organizado y cuenta con una burocracia moderna que impide
la conformacin de los lazos clientelares mencionados anteriormente. Contrariamente,
la trama de complicidades propia de este tipo de vnculos que se genera en los pases
subdesarrollados, es ms difusa y est orientada hacia el fortalecimiento de relaciones
interpersonales. Los intereses se organizan en crculos mltiples, ligando entre s
fracciones del gobierno, de la burocracia, de las empresas, de los sindicatos, etc. 23
23
Estas ideas ya haban sido planteadas tempranamente por Fernando Cardoso, a la hora de definir los
anillos burocrticos que se formaban en el interior del aparato estatal de los pases latinoamericanos que
haban alcanzado cierto grado de industrializacin. Al respecto, vase Cardoso (1985).
sociales entre las distintas clases y fracciones de clase y los condicionamientos externos
que se generan en la propia dinmica del sistema capitalista.
Igualmente, cabe destacar que este marco analtico presenta dos diferencias
relevantes con respecto a los anteriores. Por un lado, a la hora de pensar en la
intervencin estatal, se presta ms atencin a los aspectos cualitativos que a los
cuantitativos 24 , y esto implica poner el foco en una serie de cuestiones que antes eran
prcticamente ignoradas por los pensadores estructuralistas a la hora de proponer el
incremento de la intervencin estatal sobre la economa. Por otro lado, este enfoque
reconoce que la actividad econmica es el resultado de una particular combinacin entre
la accin del Estado y el comportamiento de los agentes que operan en el mercado. De
hecho, sostienen que los mercados pueden estructurarse de muchas formas diferentes
segn sea el carcter de las reglas que lo conforman (reglas que se fijan desde el propio
Estado como resultado de su interaccin con el resto de los actores sociales); por eso
mismo, la especificidad de la economa descansa en la particular forma de combinacin
de la accin del Estado y el mercado, y no slo en el funcionamiento del mercado, como
sostienen los neoliberales.
24
En ese sentido, los neoinstitucionalistas consideran que el accionar estatal es crucial porque propone
reglas que gobiernan el uso de recursos productivos, establece armazones legales en las relaciones
econmicas recurrentes (por ejemplo, aquellas entre patrones y empleados), se encarga de mantener los
medios de pago para las transacciones econmicas, y maneja el lmite entre el territorio nacional y el resto
del mundo.
entre los diversos agentes, tanto en trminos econmicos como socio-polticos. Estas
discrepancias resultan sustantivas a la hora de pensar la relacin que se establece entre
la intervencin estatal, el comportamiento empresario y el desempeo econmico en los
casos histricos concretos.
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