Partidos polticos e poltica externa brasileira na era da globalizao

Paulo Roberto de Almeida

(www.pralmeida.org; http://diplomatizzando.blogspot.com)

1. Introduo e produo bibliogrfica acumulada pessoalmente

Desde muitos anos venho estudando e seguindo, com bastante ateno, mas
tambm com inevitveis interrupes, a ampla temtica das relaes entre o Congresso
e a poltica externa, com uma ateno especial para o papel dos partidos polticos (desde
sempre reconhecido como reduzido) nas relaes internacionais do Brasil, seja no plano
histrico-comparativo, com base na literatura disponvel, seja no contexto da agenda da
diplomacia brasileira em sua interao com o Parlamento e os partidos nele presentes.
que como tais foram objeto de pesquisas, anlises e trabalhos que elaborei e publiquei
ao longo dos anos seguintes. O tema me tinha sido despertado quando do retorno do
Brasil a um sistema democrtico, em meados dos anos 1980, depois de 21 anos de
regime autoritrio (quando tambm se iniciava o debate em torno de uma nova
constituio), e tambm pelo fato de que eu recm retornava de um segundo estgio
europeu, depois do primeiro, nos anos 1970, durante um autoexlio de estudos aos
tempos de ditadura militar no Brasil, uma estada j como diplomata de carreira, na
primeira metade dos anos 1980.
Ao iniciar minha carreira de diplomata pela Europa, aproveitei o perodo para
retomar e concluir meu doutoramento em sociologia poltica, com a apresentao de
uma tese sobre desenvolvimento econmico e sistemas polticos, que eu havia iniciado
ao final de meu primeiro estgio europeu, e interrompida quando de meu retorno ao
Brasil em 1977. A tese, defendida em 1984 na Universidade Livre de Bruxelas, foi
publicada apenas trs dcadas depois, com uma nova introduo que retoma a questo
das relaes entre capitalismo e democracia, e a do papel das revolues burguesas no
processo de desenvolvimento poltico no perodo decorrido desde ento: Rvolutions
bourgeoises et modernisation capitaliste: Dmocratie et autoritarisme au Brsil

!1
(Sarrebruck: ditions Universitaires Europennes, 2015).1 O doutorado me habilitou a
comear a dar aulas de Sociologia Poltica no Departamento de Sociologia da UnB e no
Instituto Rio Branco, o que fiz nos anos 1985 a 1987, quando permaneci fugazmente no
Brasil, paralelamente ao seguimento de debate poltico ento em curso, que no caso do
Itamaraty envolvia uma reflexo relativa s interaes referidas no campo da poltica
externa e da agenda diplomtica brasileira, j ento voltada para a integrao regional.
O Brasil dava ento incio a um processo de reconstruo constitucional que
resultaria numa nova Carta fundamental, em outubro de 1988, aps intensos trabalhos
de um Congresso Constituinte e mesmo um exerccio anterior de uma Comisso de
Estudos Constitucionais, que reproduzia, por sinal, uma primeira experincia feita
dcadas antes, meio sculo atrs, quando da elaborao de uma segunda constituio
republicana no curso do governo provisrio de Getlio Vargas. Curiosamente, tanto a
primeira, quanto a segunda comisso se reuniram no Itamaraty do Rio de Janeiro, com
participao de personalidades da sociedade civil e representantes das corporaes de
ofcio de nossa nao de feies to cartoriais, e ambas foram dirigidas por uma das
famlias patrcias mais identificadas com o regime republicano no Brasil: os Melo
Franco: a primeira o foi pelo ento chanceler Afrnio de Melo Franco, e a segunda por
seu filho Afonso Arinos de Melo Franco, que dedicou ao pai uma obra clssica, em trs
volumes, Um Estadista da Repblica, que de certa forma replica o que Joaquim Nabuco
tinha feito em relao ao seu, chamando sua igualmente imponente obra Um Estadista
do Imprio. Sintomaticamente, os resultados respectivos das duas comisses no
influenciaram decisivamente o resultado final, pois as duas Cartas, a de 1934 e a de
1988 foram bem mais moldadas pelos debates em comisses setoriais e em plenrio, e
objeto de intensas barganhas parlamentares e destes com o poder executivo.
Analisando retrospectivamente o papel dos partidos polticos na poltica externa
a partir de 1930, e complementando essa pesquisa com a observao conjuntural (nos

1Verso revista da tese apresentada na Universidade de Bruxelas: Classes Sociales et Pouvoir

Politique au Brsil: une tude sur les fondements mthodologiques et empiriques de la
Rvolution Bourgeoise (1984); nova introduo, atualizando o debate, disponvel nos links:
https://www.academia.edu/
15889842/2862_Capitalisme_et_Democratie_au_Bresil_a_trente_ans_de_distance_2015_ e
https://www.researchgate.net/publication/282356116_Avant-
propos_Capitalisme_et_Dmocratie_au_Brsil__Trente_Ans_de_Distance?ev=prf_pub).
!2
ltimos anos da dcada de 1980) do processo de elaborao constitucional, logo em
seguida seguindo com grande interesse a campanha para a primeira eleio presidencial
livre desde 1960, pude elaborar uma srie de trabalhos, alguns publicados, vrios outros
inditos, que cobriam essas diversas reas da interseo entre a poltica externa do
Brasil (no sentido mais sociolgico da palavra) e a comunidade poltica (parlamento e
partidos) do pas.2 Vrios deles foram reunidos em 1996 num volume auto-editado,
disponvel na plataforma Academia.edu: Parlamento e Poltica Externa: ensaios sobre
o sistema poltico e as relaes internacionais do Brasil (Braslia: edio do autor,
1996; http://www.academia.edu/25900723/Parlamento_e_Politica_Externa_1996_).
Em vrios dos meus livros e artigos posteriores aos anos 1990 eu continuei
seguindo, ainda que episodicamente, essa problemtica, aproveitando para atualizar a
informao sobre os partidos na poltica externa, notadamente por ocasio das diversas
campanhas presidenciais realizadas nos anos 1990 at quase a atualidade. Dentre estes
trabalhos destaco os captulos 6 e 7, respectivamente A poltica da poltica externa: o
papel dos partidos polticos e A poltica externa nas campanhas presidenciais, de 1989
a 2002, e a diplomacia do governo Lula, do livro Relaes Internacionais e Poltica
Externa: histria e sociologia da diplomacia brasileira (2a. ed., revista e atualizada;
Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004), e o captulo 3, A estrutura constitucional das
relaes internacionais no Brasil, no livro O Estudo das Relaes Internacionais do
Brasil: um dialogo entre a academia e a diplomacia (Braslia: LGE, 2006).
Durante todo o perodo decorrido desde ento, continuei a pesquisar e a elaborar
trabalhos de diversos escopos nessas grandes reas, muitos dos quais foram publicados
seja como artigos independentes, seja como captulos de meus prprios livros, ou
colaboraes a obras coletivas. Desde o incio dos anos 2000, e em especial a partir dos
governos lulopetistas, minha produo no campo da anlise da poltica externa e da
diplomacia brasileira se intensificou, com destaque natural para as novas orientaes

2Entre os trabalhos mais representativos desse perodo, posso citar o artigo Partidos polticos e
poltica externa, Revista de Informao Legislativa (Braslia: ano 23, n. 81, julho-setembro
1986, p. 173-216); verso ulterior, mais completa e atualizada, foi publicada, sob o ttulo de A
poltica da poltica externa: os partidos polticos nas relaes internacionais do Brasil,
1930-1990, como captulo, in: Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (Org.), Sessenta anos de
poltica externa brasileira (1930-1990), vol. IV: Prioridades, atores e polticas (So Paulo:
Annablume-Nupri-USP, 2000), p. 381-447.
!3
polticas nessas reas, emanadas ento do Partido dos Trabalhadores. Para no ter de
citar uma gama relativamente extensa desses trabalhos, ofereci uma relao dos
principais, publicados ou inditos, numa listagem que se encontra disponvel online.3
No figuram ali, no entanto, alguns outros do perodo anterior a 2002, relativamente
importantes do ponto de vista da reconfigurao constitucional do Brasil a exemplo de
Relaes exteriores e Constituio (Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol.
29, n. 115-116, 1986); Uma interpretao econmica da Constituio (Cincia e
Cultura, vol. 39, n. 1, 1987); As relaes internacionais na ordem
constitucional (Revista de Informao Legislativa, vol. 26, n. 101, 1989); Relaes
econmicas internacionais e interesse nacional (Boletim da Sociedade Brasileira de
Direito Internacional, vol. 39-41, 1987/89); A estrutura constitucional das relaes
internacionais no Brasil (Contexto Internacional, vol. 6, n. 12, 1990) mas que foram
includos no volume auto-editado em 1996, disponvel em Academia.edu.
Feita esta introduo bibliogrfica orientada a meus prprios trabalhos, e
excluso da produo de terceiros que no entanto so citados nesses textos passo a
apresentar as demais sees. A seo seguinte far um panorama bastante sumrio das
evolues observadas nos anos 1990, tanto em termos de quadro constitucional quanto
da diplomacia brasileira da era neoliberal, um termo altamente equivocado por sinal.
Depois se poder analisar a poltica externa do partido hegemnico, o PT, no porque
ele o tenha sido de modo absoluto tendo de compor, no Congresso, com diversos
outros partidos, que ele tentou, entretanto, subordinar a seus interesses, inclusive pelos
meios mais escusos que se conhecem mas porque no terreno da poltica externa ele
reinou praticamente sozinho, inclusive subordinando a diplomacia profissional do
Itamaraty a orientaes claramente partidrias, em dissonncia com antigos consensos
nacionais em relao a certos temas. Finalmente, se tentar elaborar alguns argumentos
a respeito do novo perodo que se abriu com o afastamento do PT do ncleo central do

3 Cf. Uma seleo de trabalhos sobre a poltica externa brasileira na era Lula: 2002-2016,
disponvel no blog Diplomatizzando (link: http://diplomatizzando.blogspot.com.br/2016/06/a-
politica-externa-brasileira-na-era.html) e na plataforma Academia.edu (link: http://
www.academia.edu/25901782/
Trabalhos_PRA_sobre_a_politica_externa_brasileira_na_era_Lula_2002-2016_); os textos mais
recentes figuram no livro Nunca Antes na Diplomacia...: A poltica externa brasileira em
tempos no convencionais (Curitiba: Appris, 2014).
!4
poder, ainda que suas concepes continuem a gozar de aceitao em determinados
meios polticos e de amplo apoio no meio acadmico.

2. A poltica externa brasileira na terceira onda da globalizao

Embora a poltica externa, em qualquer tempo e regime, seja mais imune aos
sobressaltos dos sistemas polticos do que os azares da poltica domstica, evidente
que sempre haver alguma influncia na diplomacia dos Estados a partir da natureza de
seus regimes polticos ou das orientaes das foras polticas predominantes ou
hegemnicas numa determinada conjuntura da trajetria poltica dos pases. No caso do
Brasil no poderia ser diferente, uma vez que ele adentrou igualmente, em meados dos
anos 1980, num regime quase normal de alternncia democrtica, com base num regime
organizado por meio de partidos polticos concorrenciais entre si, mas caberia, antes de
adentrar no argumento substantivo quanto ao papel destes ltimos na poltica externa,
definir o que est exatamente compreendido no ttulo desta seo, comeando pelo
final, ou seja, pelo processo de globalizao, dos anos 1990 ao presente. A economia
mundial e o prprio Brasil atravessaram diferentes fases, resumidas a seguir.
A terceira onda da globalizao sendo as duas primeiras, pela ordem, a que
sucedeu aos descobrimentos, logo sufocada pelos exclusivismos comerciais dos
imprios precoces, e a que precedeu a Grande Guerra, a da chamada belle poque,
contempornea dos grandes imprios europeus do perodo ascendente do capitalismo
e aquela que se instala a partir das importantes reformas chinesas da era Deng Xiao-
ping e, sobretudo, da derrocada dos regimes socialistas no Leste europeu e da imploso
da prpria Unio Sovitica, na segunda metade dos anos 1980 e incio dos 90. Essa
terceira fase do processo da globalizao vem se desenvolvendo, obviamente, desde
essa poca, com seus altos e baixos em funo de crises nacionais (em pases dotados de
alto impacto sistmico) e suas derivaes internacionais, impulsos de desglobalizao
(pases que se retraem da integrao economia mundial, como os bolivarianos, por
exemplo) ou de reglobalizao (os que fazem o caminho inverso, como parece ocorrer
atualmente com a Argentina), entre os quais ficam os reticentes (como o prprio Brasil).
Nessa vertente, desde o fim oficial do socialismo mantido, embora, em duas
economias insignificantes situadas nas antpodas e a transio ao capitalismo daquelas
!5
economias enquadradas nos sistemas de planejamento centralizado lideradas pela China
(a que primeiro abandonou os cnones do antigo sistema) e pela Unio Sovitica (que
simplesmente desapareceu, sobrevivendo apenas uma mal designada Comunidade de
Estados Independentes, ou seja, um frouxa assemblagem aduaneira de antigas satrapias
soviticas da sia central), ocorreram importantes mudanas na economia mundial, a
comear pelo que foi designado como a primeira crise financeira do sculo 21, a crise
do Mxico, em 1994, seguida mais tarde pelas crises de pases asiticos, em 1997, pela
moratria russa em 1998 e pela crise terminal do sistema argentino de conversibilidade,
entre os anos 1999 e 2001. Essas crises atingiram sobretudo pases emergentes.
O Brasil comeou a ser afetado pela crise mexicana, mas superou as dificuldades
cambiais pela adoo, desde abril de 1995, de um regime de bandas de flutuao, que
funcionou relativamente bem, at o pas ser afetado pela moratria russa e ter de fazer
um primeiro acordo com o FMI e com pases credores, ao ressentir de uma queda brutal
em suas reservas em divisas, no final de 1998. Ainda passamos por dois novos acordos
com o FMI, justamente logo aps o agravamento da crise argentina, em 2001, e no
curso da campanha presidencial do Brasil, em 2002, quando os temores sobre os efeitos
de uma poltica econmica de ruptura, como reiterada e antecipadamente anunciada
pelos economistas do PT, alteraram negativamente todos os indicadores econmicos do
Brasil, a comear pelo cmbio, pela inflao e pelo chamado spread (vinculado ao
preo dos ttulos da dvida brasileira nos mercados financeiros internacionais). Mais
recentemente, a economia mundial foi afetada pela crise financeira americana de 2008
ela mesma derivada da crise imobiliria naquele pas, em 2007 , a partir da qual efeitos
sistmicos se disseminaram por outros pases, notadamente na Europa e em alguns
pases emergentes. Examinei as principais caractersticas dessa onda da globalizao,

!6
com sua incidncia sobre o Brasil, em diversos trabalhos meus, aos quais remeto,4 o que
me dispensa de discorrer sobre seus desenvolvimentos mais relevantes.
Cabem algumas palavras, no entanto, sobre a fase recente da globalizao, uma
vez que ela foi insuficientemente coberta nos citados trabalhos, a no ser em postagens
de conjuntura em sites mais flexveis de referncia como Mundorama ou Meridiano 47,
ou nas minhas prprias ferramentas de informao e de comunicao, site pessoal, blog
ou espaos pblicos de interao. Uma caracterizao de ordem geral importante ser
feita, uma vez que os anos 1990 e os anos 1990 foram bastante diferentes tanto no que
se refere s externalidades da globalizao, quanto no seu impacto sobre o Brasil, sua
economia e sua poltica, o que relevante para explicar, ou contextualizar, o sucesso
ou fracasso relativos da projeo (ou falta de) internacional do pas, tanto no ambiente
regional, quanto no cenrio internacional. Tambm aqui necessrio ser sinttico.
Os anos 1990 que corresponderam, primeiro, ao governo Collor e suas
turbulncias econmicas e polticas, depois ao governo transitrio de Itamar Franco e
seu combate bem sucedido acelerao inflacionaria, finalmente aos dois governos de
FHC, com a importante emenda constitucional da reeleio foram muito diferentes
dos anos 2000, o perodo quase completo do lulopetismo, iniciado em 2003 e terminado
(provisoriamente?) em 2016, em vista do processo de impeachment ainda em curso e as
investigaes em torno do maior caso de corrupo da histria brasileira, atingindo
fortemente os principais lderes do Partido dos Trabalhadores, com desenvolvimentos
prometedores nos prximos meses e anos. Na primeira dcada, a economia mundial
atravessou crises concentradas nos principais pases emergentes, tanto na Amrica
Latina quanto na sia, exceo da China e da ndia, que, graas a reformas profundas
empreendidas desde o incio da dcada, empreendiam uma bem sucedida trajetria em
direo a uma postura mais afirmada no cenrio internacional.

4 Ver, entre outros trabalhos, este: As duas ltimas dcadas do sculo XX: fim do socialismo e
retomada da globalizao, in: Jos Flvio Sombra Saraiva (org.), Histria das relaes
internacionais contemporneas: da sociedade internacional do sculo XIX era da
globalizao (2a. revista e atualizada; So Paulo: Saraiva, 2006, p. 253-316; disponvel: http://
www.pralmeida.org/01Livros/2FramesBooks/96HistRelaIntContemp2006.html). Textos
adicionais sobre a globalizao figuram em meu livro Os primeiros anos do sculo XXI: o
Brasil e as relaes internacionais contemporneas (So Paulo: Editora Paz e Terra, 2002), e
nos captulos comercial e financeiro deste livro mais recente: Relaes internacionais e poltica
externa do Brasil: a diplomacia brasileira no contexto da globalizao (Rio de Janeiro: LTC,
2012). Textos adicionais esto disponveis nas plataformas Academia.edu e Research Gate.
!7
 O fato que o Brasil foi fortemente atingido pelas crises sucessivas (mexicana,
asiticas, russa e argentina) do sistema financeiro, enfrentando desafios de no pouca
relevncia: negociao da dvida externa com bancos comerciais e credores oficiais em
1992-93, estabilizao e Plano Real em 1994, mudanas macroeconmicas em 1999
sistema de metas de inflao, regime de flutuao cambial, supervit primrio para
enfrentar o servio da dvida pblica, lei de responsabilidade fiscal e enfrentamento
dos desafios internos nos processos de ajuste e modernizao (privatizaes, inclusive
de bancos estaduais, negociaes das dvidas de estados e municpios com assuno dos
encargos pelo governo federal, sustentao do sistema bancrio em forte stress sem os
ganhos do floating inflacionrio derivados da indexao generalizada, e uma completa
redefinio do papel do Estado na economia, com a criao de agncias pblicas).
Todos esses fatores no deixaram de afetar o status e a presena do Brasil no sistema
internacional, diferena dos anos 2000, quando todos esses desafios tinham sido
encaminhados de maneira bastante satisfatria.
Na primeira dcada do novo milnio, a situao do Brasil, assim como o cenrio
internacional mudaram para um ambiente positivo, o que beneficiou amplamente os
dois mandatos de Lula, abrindo grande latitude de ao tanto no terreno estritamente
econmico, quanto no plano poltico. Depois de dois choques limitados no incio da
dcada o apago e a crise argentina em 2001, e a deteriorao da situao econmica
do Brasil, em decorrncia da campanha presidencial de 2002 , o cenrio se alterou para
nmeros azuis durante a maior parte do perodo; houve o maior crescimento sustentado
da economia mundial desde antes da primeira crise do petrleo (1973), com uma mdia
de 4,5% de expanso do PIB global desde 2003 at 2008; os pases emergentes, com
exceo justamente da Amrica Latina e do Brasil, cresceram o dobro dessa taxa, e o
Brasil, infelizmente, trs vezes menos que os emergentes, mas ainda assim em ritmo
superior ao de quase duas dcadas perdidas, nos anos 1980 e 90.
O crescimento desses anos, ainda que modesto para os padres mundiais, foi
impulsionado pela grande bonana chinesa nos mercados de praticamente todas as
commodities exportadas pelo Brasil. As reformas macro e micro efetuadas nos anos
FHC, assim como a desvalorizao cambial ps-1999, foram extremamente positivas
para a impulso dos negcios e a atrao de investimentos estrangeiros, o que inundou o
!8
Brasil de dlares, trazendo at o temor da valorizao da moeda e a perda dos supervits
comerciais do incio da dcada. A China converteu-se no principal parceiro comercial
do Brasil em 2009 superando os EUA, que tinham ocupado essa posio nos cem anos
anteriores e permitia saldos positivos de 4 a 5 bilhes de dlares a cada ano. Mesmo a
crise americana de 2008 no atingiu o Brasil de modo significativo, salvo em 2009,
quando os instrumentos keynesianos anticclicos no tinham ainda desenvolvido todas
as suas potencialidades. Um crescimento chins em 2010 mais de 7% -- permitiu a
Lula, j reeleito facilmente em 2006, eleger sua sucessora, que infelizmente manifestou
toda a sua incapacidade gerencial desde 2011, conduzindo a fracassada Nova Matriz
Econmica que inverteu todos os indicadores positivos da dcada precedente. No
houve nenhuma influncia, a no ser marginal, da crise internacional na maior crise
brasileira de toda a sua histria, que foi toda made in Brazil, resultado exclusivo da
incompetncia econmica dos dirigentes e de sua arrogncia em persistir em polticas
equivocadas, implementadas em virtude de uma concepo rstica da economia, feita de
um keynesianismo de botequim e de um cepalianismo mal assimilado por aprendizes de
feiticeiro sados de faculdades desenvolvimentistas.
No plano da poltica externa, o quadro igualmente contrastante entre uma e
outra dcada, e de forma bastante clara: nenhum analista srio da diplomacia brasileira
nos anos 1990 seria capaz de acusar a poltica externa de FHC de ser tucana, uma vez
que ela basicamente seguiu o consenso da diplomacia profissional, isto , do Itamaraty,
de dcadas anteriores, sem grandes rupturas com o passado (a no ser, talvez, a adeso
aos regimes restritos de no proliferao, comeando pelo MTCR, o regime de controle
de tecnologia de msseis, at o TNP, o famigerado tratado de no proliferao nuclear,
que o Itamaraty tinha recusado durante mais de trs dcadas). At no plano da discusso
de um acordo hemisfrico de livre comrcio, tal como proposto pelos EUA no projeto
da Alca, a diplomacia desses anos foi discretamente negativa, sem ser confrontacionista.
J os anos Lula foram manifestamente (e inequivocamente) marcados por uma
diplomacia partidria, como o prprio presidente reconheceu no Itamaraty, num dia do
diplomata (20 de abril) de meados da sua gesto, ao confessar que seu assessor especial
para assuntos internacionais, um apparatchik do PT, fortemente identificado com o Foro
de So Paulo, servia para complementar a diplomacia de Estado da instituio oficial
!9
ao relacionar-se com partidos irmos da Amrica Latina; De fato, foi at mais do que
isso, pois a poltica externa inclinou-se fortemente em favor dos regimes de esquerda da
regio e de outros parceiros no-hegemnicos no plano mundial, o que destoou, como
seria de se esperar, da postura profissional e razoavelmente apoltica que o Itamaraty
sempre manteve. J analisei amplamente, em artigos redigidos e publicados ao longo
dos anos lulopetistas, os principais traos dessa diplomacia partidria,5 inclusive em seu
contraste com o perodo anterior.6 Cabe fazer, a partir daqui, uma anlise do perodo,
pois ele representa, justamente, o maior peso possvel de um partido, mas no
necessariamente do Congresso, sobre a formulao e execuo da poltica externa,
como raramente tinha ocorrido no passado, mesmo quando chanceleres provinham dos
partidos polticos representados no Congresso.

3. As roupas novas da diplomacia brasileira nos anos lulopetistas

Os governos do PT trazem inovaes institucionais e polticas extremamente
significativas do ponto de vista da poltica externa, e no apenas no plano das grandes
orientaes diplomticas, mas tambm na forma de se conduzir essa polticas, nas
ferramentas escolhidas para faz-lo e, sobretudo, no que se refere ao processo de
deciso que fundamentou as novas orientaes e sua pertinente documentao. A
primeira observao a fazer, contudo, situa-se no tocante recepo dessa diplomacia
partidria na chamada comunidade de poltica externa, um termo difuso que serve
para designar os estudiosos, os colunistas da grande mdia, os militantes partidrios e,
talvez, at os profissionais da diplomacia. Com exceo destes ltimos, normalmente
discretos em termos de preferncias polticas explcitas, e de alguns jornalistas de
orientao conservadora, a poltica externa petista recebeu acolhimento muito favorvel

5 A referncia o j citado livro de 2014, Nunca Antes na Diplomacia, que compila os mais
importantes artigos escritos desde meados da dcada anterior.
6 Em especial estes artigos: Um exerccio comparativo de poltica externa: FHC e Lula em
perspectiva, Meridiano 47 (n. 42-43, jan./fev. 2004, p. 11-14; disponvel: http://
www.mundorama.info/Mundorama/Meridiano_47_-_1-100_files/Meridiano_42_43.pdf); Uma
poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula, Revista Brasileira de Poltica
Internacional (Braslia: IBRI, a. 47, n. 1, 2004, p. 162-184; disponvel: http://www.scielo.br/
pdf/rbpi/v47n1/v47n1a08.pdf).
!10
nesses outros meios, inclusive em funo de uma espcie de compensao a ser feita por
uma poltica econmica acusada pelos prprios petistas de ser neoliberal.
Os observadores externos geralmente ficam na superfcie das muitas iniciativas
adotadas por essa diplomacia partidria e pelas posturas supostamente ativas e altivas
da nova poltica externa, visivelmente dada a grandes gestos de pirotecnia externa,
sempre engajada na promoo pessoal do Nosso Guia como designado pelo seu
chanceler de oito anos, diplomata de formao, mas o nico na histria do Itamaraty a
ter aderido a um partido poltico e fortemente comprometida com alguns grandes
gestos simblicos (como o engajamento no Haiti, tentativas de paz no Oriente Mdio,
interferncia no tratamento pelo P5+1 do programa nuclear iraniano, etc.). Eles no
conseguem avaliar precisamente o quanto essa poltica externa se afastou, ou destoou
das bases essencialmente tcnicas e ponderadas da diplomacia anterior, a profissional do
Itamaraty. Uma consulta eventualmente feita aos prprios diplomatas, num ambiente j
desanuviado dos anos de pensamento nico dos lulopetistas no poder, como pode ser
este perodo ps-petista, revelaria certamente um conjunto de reservas, tanto de fundo
quanto de forma, em relao a diferentes dossis da agenda oficial nos anos ditos
gloriosos daquela diplomacia. Determinadas decises tomadas nos anos lulopetistas
curiosamente na direo de regimes alegadamente aliados do PT e ideologicamente
simpticos s mesmas orientaes o foram em condies no convencionais, e talvez
com documentao escassa a respeito do processo decisrio, provavelmente sem refletir
opes ou escolhas que seriam normalmente adotadas pelo prprio staff profissional se
este tivesse efetivamente conduzido a definio dessas polticas.
Esse provavelmente o aspecto mais negativo, do ponto de vista basicamente
tcnico, que pode ser apontado em desfavor da diplomacia partidria lulopetista, em
contraste, portanto, com sua recepo amplamente positiva em largos estratos dessa
comunidade epistmica, fruto dos enormes investimentos, inclusive em propaganda,
com que ela foi gratificada durante todo o perodo. bem verdade que, nesses anos, os
recursos oramentrios foram multiplicados, os quadros ampliados enormemente e o
nmero de representaes no exterior estendido a pases de escasso significado at para
suas antigas metrpoles, o que implicou em aumento do divisor de gastos sem que o
numerador financeiro fosse proporcionalmente aumentado. O prprio chefe de Estado
!11
lanou-se no maior nmero possvel de iniciativas diplomticas, at o limite de certa
irresponsabilidade funcional que significa negociar diretamente com chefes de
Estado estrangeiros decises e posturas no analisadas detidamente pela diplomacia
profissional, no plano tcnico, antes da sua adoo formal e determinadas decises
chegaram a se chocar frontalmente com posies estabelecidas na tradio diplomtica
(inclusive sem uma preparao adequada), o que justifica precisamente o julgamento de
fim de consenso que foi feita a respeito dessa diplomacia partidria. O Mercosul, por
exemplo, se afastou por completo do mandato original, que era basicamente comercial.
No cabe retomar aqui uma descrio detalhada dessas iniciativas duvidosas, o
que foi objeto de diversos captulos a respeito dessa diplomacia extica, inseridos em
meu livro Nunca Antes na Diplomacia, sendo que determinados episdios dificilmente
podero ser devidamente esclarecidos, seja pelos atuais diplomatas, seja em pesquisas
dos historiadores do futuro, exatamente por lacunas e omisses deliberadas ou pela falta
de documentao adequada a respeito de determinados casos. Muitos deles tm a ver
com a diplomacia regional, mais exatamente em conexo com os chamados regimes
bolivarianos ou de orientao socialista, que sempre contaram com a simpatia prvia e
sem reservas dos lulopetistas no poder. No difcil adivinhar porque, embora certas
aproximaes talvez tenham respondido menos a simpatias ideolgicas e bem mais a
certos estmulos de negcios, de todos os tipos, sobretudo daqueles que contaram com
a participao das mesmas grandes empreiteiras que figuram com todas as honras nas
investigaes em torno do maior caso de corrupo da histria do Brasil.
Vrios dos casos mais notrios de diplomacia partidria envolveram, quase
que naturalmente, a Venezuela de Chvez e de Maduro, a Bolvia de Evo Morales, o
Paraguai de Fernando Lugo, o Uruguai de Tabar Vsquez e Jos Mujica, a Honduras
de Zelaya, o Equador de Ruben Correa, ou o Chile socialista, quando no Angola e
outros regimes supostamente anti-hegemnicos em outras partes do planeta. Todos eles
contaram com a parceria estratgica, ou com fortes simpatias quando no com o
financiamento secreto, o que flagrantemente inconstitucional do PT no poder, ou
seja, uma fonte decisria externa diplomacia profissional, em alguns casos oposta a
seus avisos ou recomendaes. Essa diplomacia partidria significou tambm uma
fragmentao de sua unidade decisria, j que vrios responsveis se apossaram de
!12
algumas reas, transformadas em feudos pessoais: o assessor da presidncia para
assuntos internacionais, por exemplo, foi muitas vezes identificado, pela prpria
imprensa mas a partir de comentrios dos diplomatas profissionais de chanceler
para a Amrica do Sul (mais provavelmente do Foro de So Paulo, de fato).
Esse tipo de postura tampouco deixou de afetar, como alertado acima, princpios
e valores das relaes internacionais do Brasil, tal como inscritos no artigo 4o. da
CF-88, ou em tradies diplomticas bem assentadas. Uma das mais antigas regras
nessa rea o princpio da no interveno nos assuntos internos de outros Estados;
como se sabe, nenhum candidato dito progressista na regio e at fora dela
poderia alegar que que lhe faltou o apoio aberto e entusiasta do chefe de Estado
brasileiro, inclusive com visitas em campanha, no decorrer de suas campanhas
eleitorais. As circunstncias que cercam, por exemplo, a nacionalizao dos ativos da
Petrobras na Bolvia, ou o ingresso do presidente Zelaya na representao diplomtica
brasileira na capital de Honduras, ou ainda determinados contratos de financiamento em
pases do mesmo arco poltico, esto at hoje envoltas em mistrio e no se sabe se o
processo decisrio que levou a tais tomadas de deciso sero esclarecidas no futuro.
Existe, assim, um amplo espao aberto a anlises mais bem fundamentadas no
chamado interesse nacional sem dvida difcil de definir, mas instintivamente
percebido como sendo aquele de maior consenso entre diferentes atores do mundo
poltico e empresarial ou na memria coletiva do Itamaraty, do que nas simpatias e
ardores militantes dos partidrios da diplomacia ativa e altiva, promovida com altas
doses de autopublicidade e recebida acriticamente por amplos estratos, quando no pela
quase totalidade, da comunidade acadmica, que multiplicou estudos, dissertaes e
teses louvando essa diplomacia durante os anos de vigncia do lulismo no poder. Agora
que o encanto se desfez e poder ainda se desfazer ainda mais, em funo de novas
investigaes sobre determinadas operaes no exterior pode ser que uma nova
atitude, mais equilibrada venha a substituir o acolhimento favorvel pelos aliados da
causa progressista. Dificilmente os apoiadores profissionais deixaro, pelo menos
numa certa fase, de prestar suas homenagens , e lamentar a interrupo da diplomacia
partidria, mas cabe de toda forma empreender a tarefa de construir interpretaes dessa

!13
fase mais marcadas pela anlise objetiva, e isenta de simpatias ideolgicas, e menos
colorida por esse entusiasmo militante como foi o caso nos ltimos 13 anos.

4. Retomada da diplomacia profissional e papel dos partidos polticos

Com a inaugurao, em meados de maio de 2016, de um novo governo, ainda
que interino e dispondo de uma estrutura organizacional ainda improvisada, abriu-se
uma nova fase tanto para a diplomacia profissional, quanto para a poltica externa
propriamente dita, quando no para os partidos que gravitam em torno da nova coalizo
governamental, e que exclui, precisamente, o PT e partidos satlites, que formavam o
ncleo da maioria derrocada pelo processo de impeachment em curso nesta conjuntura.
Ocorreu, como era inevitvel, uma nova definio de objetivos polticos, cujo perfil se
parece muito com a antiga forma de trabalhar do Itamaraty tradicional e quase nada com
a diplomacia partidria dos ltimos 13 anos, a comear, precisamente, pelo afastamento
dos critrios partidrios na formulao e implementao das linhas bsicas da atuao
internacional do Brasil nos prximos dois anos, pelo menos.
Em seu discurso de assuno do cargo, realizada no Itamaraty em 18 de maio, o
novo chanceler, o senador por So Paulo Jos Serra (PSDB), apresentou o que ele
chamou de Delineamento da Nova Poltica Externa Brasileira, organizado em torno
de dez diretivas, as quais, segundo sua informao, tinham sido lidas, revistas e
aprovadas pelo presidente interino Michel Temer, configurando, portanto, o que se
chamaria de poltica de governo. A primeira diretiva se refere, precisamente, ruptura
com a anterior diplomacia partidria. Em suas prprias palavras, essa diretriz reza o
seguinte:
1. A diplomacia voltar a refletir de modo transparente e intransigente
os legtimos valores da sociedade brasileira e os interesses de sua economia, a
servio do Brasil como um todo e no mais das convenincias e preferncias
ideolgicas de um partido poltico e de seus aliados no exterior. A nossa
poltica externa ser regida pelos valores do Estado e da nao, no do
governo e jamais de um partido. Essa nova poltica no romper com as boas
tradies do Itamaraty e da diplomacia brasileira, mas, ao contrrio, as colocar
em uso muito melhor. Medidas que, em outros momentos, possam ter servido ao
interesse nacional, quero dizer, podem no ser mais compatveis com as novas
realidades do pas e com as profundas transformaes em curso no cenrio
internacional. (nfase agregada PRA)

!14
 Mais ainda, em contraste com a aliana implcita ou explcita do lulopetismo
com as piores ditaduras do continente ou alhures, condio que fossem da mesma
orientao anti-hegemnica que o antigo partido hegemnico, a nova orientao
ainda refletida na segunda diretriz:
2. Estaremos atentos defesa da democracia, das liberdades e dos
direitos humanos em qualquer pas, em qualquer regime poltico, em
consonncia com as obrigaes assumidas em tratados internacionais e tambm
em respeito ao princpio de no ingerncia. (nfase agregada PRA)

Trata-se, sem dvida alguma, de uma importante mudana em relao aos

antigos postulados da diplomacia partidria, tanto no plano estritamente regional, ou
seja, das relaes bilaterais do Brasil com os pases ditos bolivarianos, mas tambm
bastante significativa do ponto de vista das posturas polticas assumidas pela diplomacia
brasileira no contexto mais vasto da poltica internacional. As demais diretrizes no se
distanciam muito das posturas mais tradicionais do Itamaraty, a no ser, talvez, o fato de
se retomar o discurso de uma reciprocidade estrita nas negociaes comerciais bilaterais
ou multilaterais, o que ainda precisa, de toda forma, ser testado no terreno da prtica. As
prioridades geogrficas continuam a ser em grande medida aquelas do regime anterior
China, ndia, Amrica Latina, pases africanos mas com uma nfase de cunho mais
comercialista e focada em resultados concretos, pases e regies que agora receberam a
agregao explcita dos principais parceiros desenvolvidos de economias de mercado. A
Argentina continuar a ser o parceiro privilegiado, tanto em termos polticos quanto
econmicos, com a qual se buscar, sobretudo, revitalizar o Mercosul, objeto de fortes
crticas anteriores do senador agora chanceler.
A promessa, inclusive pela necessidade de superar o atual quadro de recesso no
Brasil, a de fazer com que as reas econmica e diplomtica trabalhem em perfeita
coordenao de intenes e de mecanismos negociadores nos prximos dois anos, com
vistas a conquistar novos mercados e expandir as fronteiras da presena econmica do
Brasil no plano internacional, sem a pirotecnia publicitria do governo anterior. Uma tal
atitude e uma nova poltica de mobilizao plena da prpria diplomacia profissional,
em lugar de apparatchiks partidrios influenciando ou distorcendo consagradas polticas
do Itamaraty poder alterar significativamente a postura internacional do Brasil,
!15
distanciando-se daquela observada nos ltimos treze anos, quando a diplomacia
partidria do PT subordinou a poltica externa a preferncias ideolgicas claramente
perceptveis, e praticou uma enviesada diplomacia Sul-Sul que no produziu quase nada
como resultados efetivos. O Brasil prepara-se pois para abandonar o universo restrito
desses alinhamentos polticos a regimes de esquerda na Amrica Latina, retomando sua
antiga vocao universalista e pragmtica, com foco principal em metas e objetivos
econmicos e comerciais. Grande parte desse esforo ser conduzido no prprio Cone
Sul, agora reconfigurado tambm pela mudana de orientao poltica na Argentina,
com a qual o Brasil precisar se coordenar para impulsionar um novo cenrio
econmico, e at geopoltico, em escala continental e at mundial.
Sem que se recorra ao fantasma da liderana regional do Brasil, uma postura
sempre rechaada pelo Itamaraty, 7 o Brasil poder retomar uma agenda poltica de
coordenao regional (sem o anti-imperialismo implcito ou explcito da gesto
anterior) que sirva, antes de mais nada, aos objetivos da integrao fsica continental,
um tema gerido de forma inepta nos ltimos treze anos (no inteiramente devido j
referida diplomacia partidria do PT, mas tambm devido s polticas econmicas
errticas de diversos parceiros preferenciais desse partido). Essa constitui, alis, uma
das mais importantes agendas da diplomacia brasileira na presente gesto, como alis
refletido nesta outra diretriz enunciada no mesmo discurso efetuado na tomada de posse
no Itamaraty, no dia 18/05/2016:
7. Um dos principais focos de nossa ao diplomtica em curto prazo ser a
parceria com a Argentina, com a qual passamos a compartilhar referncias
semelhantes para a reorganizao da poltica e da economia. Junto com os demais
parceiros, precisamos renovar o Mercosul, para corrigir o que precisa ser
corrigido, com o objetivo de fortalec-lo, antes de mais nada quanto ao prprio
livre-comrcio entre seus pases membros, que ainda deixa a desejar, de promover
uma prosperidade compartilhada e continuar a construir pontes, em vez de
aprofundar diferenas, em relao Aliana para o Pacifico, que envolve trs
pases sul-americanos, Chile, Peru e Colmbia, mais o Mxico. Como disse
Enrique Iglesias, muito bem observado, no podemos assistir impassveis
renovao de uma espcie de Tratado de Tordesilhas, que aprofundaria a

7 Ocupei-me desse falso problema numa entrevista que teve divulgao restrita: A questo da
liderana regional do Brasil: um posicionamento analtico-diplomtico, in Diplomatizzando
(5/06/206; disponvel: http://diplomatizzando.blogspot.com.br/2016/06/a-questao-da-lideranca-
regional-do.html).
!16
 separao entre o leste e o oeste do continente sul-americano. Em relao ao
Mxico, ser prioritrio aproveitar plenamente o enorme potencial de
complementaridade existente entre nossas economias e hoje das nossas vises
internacionais. (nfase agregada PRA)

um fato que Amrica Latina, durante a maior parte da histria contempornea,

foi estatista, protecionista, dirigista, caractersticas geralmente justificadas por um
projeto qualquer de desenvolvimento nacional. As reformas liberais dos anos 1980 e
das dcadas posteriores estabilizaram parcialmente economias assoladas por inflaes
virulentas, mas poucos pases continuaram a seguir o caminho das reformas estruturais
para abrir suas economias, reduzir os gastos do Estado, capacitar a mo-de obra ou
melhorar as infraestruturas. Os pases que o fizeram, de maneira mais acabada, foram
justamente recompensados por taxas de crescimento sustentadas, como foi o caso do
Chile. Os pases menos capazes de avanar nas reformas seja por falta de liderana
poltica, seja por alguma maldio dos recursos naturais, como acontece facilmente com
o petrleo foram em grande medida condenados a repetir a histria de booms and
busts, de um crescimento errtico seguido de uma crise, ou at de uma recesso.
Ocorreu, tambm, que os pases reticentes globalizao, como o Brasil e a
Argentina s conseguiam avanar em marcha irregular, comumente chamada de voo de
galinha, em virtude desses saltos frustrados, buscando uma decolagem sempre
comprometida pelo peso do Estado, pela falta de poupana e de investimentos, ou pela
ausncia de inovao tcnica, dos quais decorre o eterno retorno exportao de
matrias primas. De maneira geral, o Brasil e a Amrica Latina parecem ter sido
confirmados num papel substantivo de fornecedores de matrias primas para os pases
industrializados, inclusive, e sobretudo, para a China.
Constitui tambm um fato que a situao da Amrica Latina encontrava-se, at
recentemente, mais ou menos fragmentada entre foras favorveis globalizao, de um
lado como exemplificado pelos pases da Aliana do Pacfico , as de um grupo de
pases identificados como bolivarianos, por outro lado, sendo que no meio desses polos
opostos situavam-se alguns pases reticentes, como poderiam ser o prprio Brasil e a

!17
Argentina, que agora mudaram significativamente de postura.8 Pode ser que a disperso
de polticas econmicas que sempre constituiu a verdadeira causa das assimetrias
entre os pases venha a ser superada nos prximos anos, e caberia ao Brasil e
Argentina, como as maiores economias do continente, e os dois principais membros do
Mercosul, liderar o esforo sempre adiado de constituio de um espao econmico
comum na regio. Para tanto, eles devero, em primeiro e mais importante lugar,
retomar os objetivos originais do Mercosul, no apenas no sentido de cumprir as metas
comerciais estabelecidas no Tratado de Assuno, mas tambm de caminhar na direo
da coordenao de polticas macroeconmica ali tambm expressas. No seguro que
eles consigam retomar esse tipo de objetivo estratgico, mas pela primeira vez em
muitos anos, talvez se possa aspirar que essa agenda seja seriamente retomada.
No se trata de uma agenda puramente regional, mas propriamente global; e ela
no partidria e sim nacional. muito provvel que a maior parte dos partidos no
Congresso a exceo daquele pequeno grupo de bolivarianos nacionais retome e
ratifique essa poltica externa que sempre expressou um largo consenso existente na
sociedade, muito bem representado pela diplomacia profissional do Itamaraty. Depois
de mais de uma dcada de posturas externas claramente em dissonncia com valores e
princpios tradicionais da diplomacia brasileira, tal postura representar a retomada do
curso natural da histria da poltica externa do Brasil.

Paulo Roberto de Almeida

Braslia, 8 de junho de 2016

8Descrevi essa situao, vlida at pouco tempo atrs, neste artigo: A Amrica Latina na
geopoltica mundial: perspectivas histricas e situao contempornea do Cone Sul, Revista
Eletrnica de Direito Internacional (Belo Horizonte: CEDIN, vol. 17, 2016, p. 342-367;
disponvel: http://www.cedin.com.br/publicacoes/revista-eletronica/#Volume_17).
!18