Sistemul bugetar public naional

1. Consideraii generale

1.1. Finanele publice

Dreptul financiar este ramura dreptului public, ce reunete norme juridice privind
administrarea finanelor publice. Astfel, se reglementeaz regimul juridic al resurselor bneti,
aflate la dispoziia puterii centrale, necesare pentru ndeplinirea sarcinilor i funciilor sale, care se
constituie, gestioneaz i utilizeaz n cadrul sistemului bugetar naional.
Sistemul finanelor publice se prezint ca ansamblul de acte si operaiuni financiare grupate
n raport de finalitatea lor practic: constituirea resurselor financiare ale instituiilor publice i
utilizarea acestor resurse financiare n scopul de a ndeplini funciile specifice ale acestor instituii
publice.
Finanele publice se constituie pentru funcionarea administraiile publice centrale sau
locale, care efectueaz operaiuni de repartiie sau de producere de servicii necomerciale pornind de
la resursele provenind n majoritatea lor (direct sau indirect) din prelevri obligtorii. Sunt astfel de
servicii: servicii medicale publice, servicii educaionale publice, servicii sociale, servicii
administrative: evidena populaiei, administrarea drumurilor etc.
Finanele publice ndeplinesc o funcie de repartiie prin transferuri de resurse, realizate, n
virtutea legii, n dou sensuri: de la persoane fizice, juridice ori alte entiti ctre fondurile publice
i de la fondurile publice ctre beneficiarii acestora reprezentai de persoane fizice, juridice ori alte
entiti. Funcia de repartiie i are originea n proporionalitatea obligaiilor fiscale cu veniturile i
n accesarea serviciilor publice proporional cu nevoile.

1.2. Definiia dreptului financiar

Dup cum bine se tie, cea mai impotant diviziune a dreptului pe care o cunoate doctrina
juridic distinge ntre dreptul public i dreptul privat. Dreptul financiar public sau dreptul finanelor
publice este o ramur distinct i autonom a dreptului public, avnd un obiect propriu i specific de
reglementare.
Obiectul reglementrii juridice financiare nu reprezint altceva dect coninutul dreptului
finanelor publice, iar acesta se circumscrie, n principiu, componentelor structurale ale finanelor
publice cu respectarea delimitrii acestora fa de finanele private.
innd cont de faptul c o definiie trebuie s aib un caracter de maxim generalitate, dar s
i rein acele aspecte ce caracterizeaz esenial instituia definit, considerm c dreptul financiar
public reprezint ansamblul normelor juridice ce reglementeaz relaiile sociale ce iau natere n
legtur cu formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare ale statului
sau ale unitilor administrativ-teritoriale.
Normele dreptului finanelor publice sunt definite ca fiind acea categorie a normelor juridice
ce au un obiect de reglementare specific, care se refer la drepturile i obligaiile participanilor la
raporturile de drept al finanelor publice i care prescriu conduita acestora n procesul de formare,
1
 Sistemul bugetar public naional

administrare, utilizare i control asupra banului public, respectarea lor fiind garantat prin fora de
constrngere a statului.
2. Sistemul bugetar

Sarcinile finanelor publice sunt aduse la ndeplinire, n mare msur, prin intermediul
bugetului de stat ca principal plan financiar al statului. Bugetul de stat este format din relaii
financiare prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond banesc
al societatii, fondul bugetar.
n reglementarea actual, sistemul bugetar al rii este organizat ntr-o concepie nou
impus de economia de pia, renunndu-se la formula bugetului unic de stat derivat din Planul
naional unic, instrument al centralismului excesiv, trecndu-se la un sistem de bugete distincte,
elaborate, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele locale.
Noiunea de buget este definit legislativ, prin art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002 privind
finanele publice i art. 2 pct. 6 din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale: document
prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai
cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.
Pentru elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor sunt stabilite competene precise pentru
Parlament, Guvern, Ministerul Finanelor Publice i alte organe.
Sistemul bugetar poate fi definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevzute
veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad determinat de timp, de obicei un an.
Importana sistemului bugetar n cadrul finanelor publice poate fi sintetizat astfel:
- particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului;
- asigur autonomia real a unitilor administrativ-teritoriale;
- garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante de persoane;
- asigur echilibrul financiar i valutar al statului;
- are un important rol stabilizator al economiei naionale;
n ce priveste natura juridic a bugetului, n doctrin s-au exprimat mai multe teorii.
Conform unor teorii, bugetul ar avea natura unui act administrativ, iar potrivit altora, bugetul ar fi
un act legislativ. S-a impus, nsa, opinia potrivit creia bugetul are natura juridic de lege, deoarece
Parlamentul adopt numai legi i, prin urmare, i legea bugetar anual.

2.1. Coninutul sistemului bugetar

Aa cum rezult i din definiiile anterioare, orice buget, deci i bugetele publice, se compun
din dou pri: partea de venituri i partea de cheltuieli.
Evidenierea distinct a veniturilor de cheltuieli permite efectuarea analizei comparative
ntre cele dou pri. Astfel, balana (adic raportul dintre venituri i cheltuieli) bugetar poate fi

2
 Sistemul bugetar public naional

echilibrat, situaie generat de egalitatea dintre total venituri i total cheltuieli. Ea poate, ns, s fie
i dezechilibrat, mprejurare n care avem de-a face cu un excedent bugetar (cnd veniturile sunt
mai mari dect cheltuielile) sau cu un deficit bugetar (cnd veniturile sunt mai mici dect
cheltuielile).
Att veniturile bugetare, ct i cheltuielile bugetare sunt pri componente ale unui buget
public i ele vor prelua acest caracteristic mpreun cu toate conseciele economice i juridice pe
care le implic.
Banii publici (fondurile bneti publice) sunt administrai i circul prin intermediul
bugetelor publice, indiferent la care dintre ele ne-am referi, sub forma veniturilor, respectiv a
cheltuielilor bugetare.

a) Sistemul veniturilor bugetare

Veniturile publice au fost definite n literatura de specialitate ca fiind mijloacele practice de
constituire a fondurilor bneti publice. Modalitile de realizare a veniturilor bugetare sunt insituite
n raport cu necesitatea repartiiei venitului naional, cu structura economiei naionale, cu gradul de
dezvoltare teritorial a rii i cu nivelul de dezvoltare al forelor de producie.
Veniturile bugetare presupun existena unor surse instituite de lege care sunt prelevate de la
persoanele fizice i juridice sub forma impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor surse (amenzi,
dobnzi penaliti, etc.) i care sunt menite s alimenteze bugetele publice.
Mai mult dect att, s-a mai artat c prin venit bugetar se nelege o sum de bani care se
vars la buget de ctre o persoan fizic sau juridic, n conformitate cu legea.
Cnd vorbim despre sistemul veniturilor bugetare ne referim la totalitatea surselor de
alimentare a bugetelor publice.
n literatura de specialiate, veniturile bugetare au fost clasificate dup mai multe criterii.
A. Dup criteriul provenienei, distingem:
1. Venituri de la ageni economici;
2. Venituri de la persoane fizice, care la rndul lor pot fi:
a) Venituri de la persoane fizice implicate n activiti economice;
b) Venituri de la populaie;
B. Dup criteriul locului acestor venituri n repartiia venitului naional:
1. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale agenilor economici;
2. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale populaiei;
C. Dup criteriul destinaiei:
1. Venituri destinate bugetului de stat;
2. Venituri destinate bugetului asigurrilor sociale de stat;
3. Venituri destinate bugetelor locale;
4. Venituri destinate altor bugete publice.
D. Dup criteriul denumirii:

3
 Sistemul bugetar public naional

1. Impozite;
2. Taxe;
3. Contribuii;
4. Alte venituri.
E. Dup criteriul nscrierii n evidena curent:
1. Venituri cu debit;
2. Venituri fr debit.

b) Sistemul cheltuielilor bugetare

Asemeni veniturilor publice, n literatura de specialitate au fost definite i cheltuielile
publice, artndu-se c ele reprezint modaliti de repartizare i utilizare a fondurilor bneti
bugetare n vederea satisfacerii trebuinelor generale ale societii. Fiecare buget public are stabilite
prin lege propriile categorii de venituri menite s le alimenteze, precum i propriile categorii de
cheltuieli pe destinaiile precizate de legiuitor.
Spre deosebire de cheltuiala public (care este generat de nevoia public), cheltuiala
bugetar este acea sum de bani alocat de la un buget public conform destinaiei stabilit prin acel
buget.
Totalitatea sumelor ce se aloc de la bugetele publice pentru satisfacerea acelor trebuine
stabilite prin respectivele bugete formeaz sistemul cheltuielilor bugetare.
Cheltuielile bugetare au cunoscut numeroase criterii de clasificare, n literatura de
specialitate.
A. Dup criteriul teoretic, distingem:
1. Cheltuieli bugetare care au n vedere elementele economice, la rndul lor se mpart n:
a) Cheltuieli care reprezint o avansare de venit naional (ex: cheltuieli pentru investiii);
b) Cheltuieli care reprezint un consum de venit naional (ex: cheltuieli pentru funcionarea
autoritilor publice ale statului);
2. Cheltuieli care au n vedere destinaia specific (ex: cheltuieli pentru sntate).
B. Dup criteriul structurii cheltuielilor, distingem:
1. Cheltuieli bugetare ordinare, care la rndul lor cuprind urmtoarea structur (fr de care
nu se poate desfura nici o activitate):
a) Cheltuieli curente, formate i ele cel puin din urmtoarele categorii de cheltuieli:
- Cheltuieli materiale;
- Cheltuieli de personal;
b) Cheltuieli de capital;
2. Cheltuieli bugetare extraordinare, care au caracter excepional.
C. Dup criteriul destinaiei lor, distingem:
- Cheltuieli social-culturale (ex: cheltuieli pentru nvmnt, sntate, cultur, sport, tineret,
culte religioase, etc.);

4
 Sistemul bugetar public naional

- Cheltuieli pentru aprare naional (ex: cheltuieli militare, pentru ordine public, siguran
naional);
- Cheltuieli pentru funcionarea aparatului de stat (ex: cheltuieli pentru funcionarea
autoritilor publice centrale sau locale, dup caz);
Cheltuieli pentru aciuni economice (n domenii ca: industrie, agricultur, silvicultur,
transporturi, infrastructur, protecia mediului, etc.);
- Cheltuieli pentru protecia social (ex: cheltuieli pentru plata pensiilor din sistemul public
de pensii, pentru plata indemnizaiei pentru omaj i alte ajutoare sociale);
- Cheltuieli pentru constituirea unor fonduri de rezerv bugetar (acestea se pot constituii la
nivelul oricrui buget public n funcie de normele legale n vigoare i sunt puse la dispoziia celor
chemai s administreze acel buget);
- Cheltuieli pentru diverse alte aciuni (ex: cheltuieli pentru construcia de locuine,
cheltuieli pentru cercetare tiinific, etc.).

2.2. Sistemul bugetar public naional

Primul act normativ care a aezat bazele finanelor publice n Romnia n condiii de
economie de pia a fost Legea nr. 10/1991 privind finanele publice care reglementa pentru prima
dat conceptul de Buget Public Naional. Aceast reglementare a fost preluat cu unele nuanri
i de ctre Constituia din 1991, n art. 137 alin. 1. Att dispoziia legal, ct i cea constituional
considerm c sunt criticabile, iar n literatura de specialitate s-au subliniat unele aspecte.
Sesiznd existenta criticilor formulate in doctrina, ulterior adoptrii Constituiei, legiuitorul
introduce pentru prima dat sintagma de sistem unitar de bugete prin Legea nr. 72/1996 privind
finanele publice care avea s abroge Legea nr. 10/1991, prima lege a finanelor publice.
Apeciem ca fiind mult mai potrivit aceast denumire dat unui ansamblu de entiti
bugetare distincte, fiecare dintre ele avnd propriile lor surse de alimentare (venituri bugetare), iar
banii publici ce circul prin aceste bugete au destinaii distincte, proprii fiecreia dintre ele
(cheltuieli bugetare).
Aceste aspecte au rezultat, nendoielnic, din dispoziiile legale, iar punerea lor n practic a
generat, la ora actual, o realitate obiectiv. Cu toate acestea, dat fiind dispoziia constituional
mai sus invocat (care alimenteaz confuzia ce se menine nc n doctrin), legiuitorul prin noua i
ultima Lege a finanelor publice nr. 500/2002 evit s i mai dea vreo denumire acestui ansamblu de
entiti bugetare publice, limitndu-se la a arta c dispoziiile prezentei legi se aplic urmtoarelor
categorii de bugete:
- Bugetului de stat;
- Bugetului asigurrilor sociale de stat;
- Bugetelor fondurilor speciale;
- Bugetului trezoreriei statului;
- Bugetelor instituiilor publice autonome;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
5
 Sistemul bugetar public naional

- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;

- Bugetelor fondurilor provenite din credire externe contractate sau garantate de stat i ale
cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Fr a face alte precizri legiuitorul definete totui conceptul de sistem bugetar ca fiind un
sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin.2 (din Legea nr. 500/2002) i
bugetele locale.
Acelai act normativ definete i conceptul de buget general consolidat care reprezint
ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un
ntreg. Bugetele componente ale sistemului bugetar sunt considerate ca fiind consolidate dup ce
sau eliminat transferurile intervenite ntre ele, operaiune care genereaz consolidarea bugetului
general (sau altfel spus a sistemului bugetar).
n faa unor astfel de dispoziii legale i a numrului mare de bugete publice enumerate, nu
putem s ne mai ndoim de faptul Bugetul Public Naional nu este el nsui o entitate bugetar, ci
doar un ansamblu de bugete. Acest sistem de bugete ale statului, n raport cu caracteristicile comune
pe care le prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central.
Mai mult dect att, dup cum se poate observa bugetele locale nu mai fac parte din aceast
enumerare, i acest fapt nu este ntmpltor. nc din 1998 legiuitorul a neles s dea finanelor
publice locale o reglementare distinct prin Legea nr. 189/1998 care a fost abrogat apoi prin
Ordonana Guvernului nr. 45/2003, care la rndul ei a fost abrogat prin Legea nr. 273/2006. Dei n
cuprinsul su enumer mai multe categorii de entiti bugatare locale, totui legiuitorul evit i cu
aceast ocazie s dea o denumire acestui ansamblu de bugete, toate avnd caracteristicile de bugete
publice i de bugete locale, pentru c ele sunt instrumente de lucru ale autoritilor publice locale
chemate s administreze banii publici ce aparin unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, legea arat c dispoziiile sale se aplic tuturor acelor bugete locale prin intermediul
crora circul bani publici, i anume:
- Bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i municipiului Bucureti;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz;
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
- Bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din:
mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei
publice locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora;
mpumuturi externe contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de
stat; mpumuturi externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei
publice locale;
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.

6
 Sistemul bugetar public naional

i aceast dispoziie legal ne conduce la aceeai concluzie potrivit creia ne aflm n faa
unui sistem al bugetelor locale, care poate fi denumit Sistemul Bugetar Public Local, toate bugetele
componente avnd n acelai timp i caracteristica de bugete publice ntruct prin intermediul lor
circul banii publici ai unitilor administrativ-teritoriale.
Din cele artate mai sus se poate observa faptul c ne aflm n faa a dou mari sisteme
bugetare. Pe de o parte, bugetele publice de interes naional (reglementate de Legea nr. 500/2002),
iar pe de alt parte bugetele publice de interes local (reglementate de Legea nr. 273/2006). Aceste
dou mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem spune c reprezint subsisteme ale
Sistemului Bugetar Public Naional care opereaz pe ntreg teritoriul rii, att la nivel central (prin
bugetele ce aparin statului), ct i la nivel local (prin bugetele ce aparin unitilor administrativ-
teritoriale).
Considerm c aceast denumire este mai corect, dar chiar i mai sugestiv dect aceea de
Buget Public Naional pentru toate considerentele artate mai sus, dar, n principal, pentru c ea
reflect realitatea bugetar din Romnia n acest moment.
Cele mai importante entiti bugetare pe care le cuprinde Sistemul Bugetar Public Naional
sunt: Bugetul de Stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat, fondurile bugetare speciale (respectiv
Bugetul fondului pentru omaj i Bugetul fondului pentru asigurri de sanatate) i bugetele locale
(respectiv bugetele judeene i bugetele locale).

Bibliografie:
LEGEA nr. 500/2002 privind finanele publice, modificat
LEGEA nr. 273/2006 privind finanele publice locale
Ioana Maria Costea, Drept financiar-note de curs, Editura Hamangiu
2013
Conf. univ. dr. Cristina One, Drept financiar, Editura Universitii Lucian Blaga din Sibiu
2009