AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.

br/aurora

NEOLIBERALISMO, REFORMA DO ESTADO

E POLTICAS SOCIAIS NAS LTIMAS DCADAS DO SCULO XX NO BRASIL

PEDRO HENRIQUE CARINHATOi

Resumo: Este artigo analisa a articulao entre o Estado brasileiro e as polticas sociais nas ltimas
dcadas do sculo XX. Buscamos salientar a reorientao aplicada ao aparelho social, consoante s
transformaes polticas e econmicas ocorridas em mbito internacional, caracterizadas pelas crises
econmicas que atingiu os pases perifricos e o prprio processo de globalizao neoliberal ou
mundializao do capital, bem como as determinaes impostas pelos governantes brasileiros no marco
do neoliberalismo.
Palavras-chave: Poltica Social; Neoliberalismo; Reforma do Estado; Poltica focalizada; Poltica
universal.

Abstract: This article analyzes the articulation between the Brazilian State and social politics in the 1990's
decade. We pointed out the applied reorientation to the social apparel, according to the political and
economical transformations happened in international extent, characterized for the economic crises that
the peripheral countries and the process of neoliberal globalization or mundialization of the capital as
well as the determinations imposed by the Brazilian rulers in the mark of the neoliberalism.
Key words: Social politics; Neoliberalism; Reform of the State; Focused politics; Universal politics.

INTRODUO econmica, buscaremos aferir acerca de como se

O momento que o Brasil passava no
incio da dcada de 1990 pode ser sintetizado em
desafios e contradies centradas num regime de
altssima inflao e incertezas quanto conduo
poltica que seria tomada para uma nova tentativa
de arrefecimento desse fenmeno econmico.
Nessa acepo, buscou-se uma forma que equaliza-
se a aporia econmica e, simultaneamente, abrisse
espao para um novo caminho para a acumulao
de capital, qual seja: a financeira. Diante desse novo
espectro, o Brasil com um histrico de atrasos -
sugado para uma nova etapa do capitalismo
mundial.
Conformam-se novas concepes e idias
acerca de como gerir um Estado e qual seu real
papel ante a essa nova realidade que imposta. A
viso de mundo vencedora solapou as antigas bases
em que estavam compostas as reas
governamentais. Partindo de um novo paradigma
econmico, este se espraiou com intensidade abissal
para as outras reas da gerncia pblica, de forma
que lhes restou apenas a possibilidade de adaptar-se.
Como reflexo das reformas aplicadas rea
concebeu a ideologia neoliberal, por quais razes ela
se instalou no Brasil e em toda a Amrica Latina e
por fim, pensar suas implicaes para o espao de
ao das polticas sociais dos governos vigentes no
transcurso dos anos 90, evidenciando os mandatos
de Fernando Henrique Cardoso. Este artigo
apreende desde a conformao ideolgica do
Neoliberalismo, passando para o contexto
especfico mundial e latino-americano, at os
aspectos mais pormenorizados, como a reforma
administrativa, a participao dos setores no
pblicos na rea social e, sobretudo, a conformao
da poltica social inserta na disjuntiva polticas
sociais universais e focalizadas. Utilizaremos essa
opo metodolgica de conjugar poltica social e
questes do campo poltico e econmico,
porquanto segundo Armando Boito Jr: a pobreza
no um dado natural com o qual se deparam os
governos neoliberais; ela produzida pela prpria
poltica econmica neoliberal, que reduz o emprego
e os salrios e reconcentra a renda (BOITO JR,
1999, p. 77).

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A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E SUA ENTRADA NA
AMRICA LATINA
Para realizar o estudo das polticas sociais
dos anos 90, preciso perscrutar seu entorno. Em
outros termos, deve-se fazer uma reconstituio dos
processos polticos, econmicos e sociais mais
recentes que levaram vitria poltica do
neoliberalismo no Brasil. Para este
empreendimento, destacaremos na anlise: i) a
ideologia neoliberal e sua implementao no
mundo, na Amrica Latina e no Brasil; ii) os ajustes
macroeconmicos engendrados a partir de uma
determinada concepo de estabilizao monetria;
iii) a Reforma do Estado e suas determinaes,
como parte constitutiva de um projeto ambicioso de
realocar o poderio estatal para a promoo do
desenvolvimento; iv) e as mudanas ocorridas na
concepo da poltica social a partir e ao longo do
perodo citado.
A ideologia neoliberal contempornea ,
fundamentalmente, um liberalismo econmico, que
exalta o mercado, a concorrncia e a liberdade de
iniciativa privada, rejeitando veemente a interveno
estatal na economia. Segundo Boito Jr:
Essa ideologia de exaltao do mercado se expressa
atravs de um discurso polmico: ela assume, no mais
das vezes, a forma de uma crtica agressiva a
interveno do Estado na economia. O discurso
neoliberal procurava mostrar a superioridade do
mercado frente ao estatal (BOITO JR, 1999, p.
45).
Dentre essas superioridades, podemos
distinguir quatro delas, as quais so normalmente
propaladas pelos idelogos do neoliberalismo: Em
primeiro lugar, a superioridade econmica, j que o
livre jogo da oferta e procura e o sistema de preos
a ele ligado permitiria uma alocao tima dos
recursos disponveis. Dessa forma, cresceria a
riqueza geral. Em segundo, a superioridade poltica
e moral, j que a soberania do consumidor, num
ambiente de concorrncia, possibilitaria o
desenvolvimento moral e intelectual dos cidados.
Poder-se-ia apontar certas similitudes nesta etapa
com o liberalismo poltico de John Stuart Mill, no
que tange liberdade de pensamento e o direito ao
voto. A terceira propriamente uma constatao e
crtica quanto ao econmica do Estado:
diferentemente do mercado, a ao estatal, seja
como produtor de bens e servios, seja como
regulador das relaes entre os agentes econmicos,
seria danosa. Economicamente, ela deformaria o
sistema de preos o principal indicador das
necessidades econmicas da sociedade criaria
monoplios, eliminando a soberania do consumidor
e, desse modo, deixaria de punir a ineficincia. No
plano poltico, a ao econmica do Estado criaria
privilgio para alguns e dependncia para muitos.
Os cidados acostumar-se-iam ao paternalismo do
Estado, e assim deixariam de desenvolver sua
capacidade de iniciativa para resolver seus prprios
problemas. E quanto aos servios pblicos, eles no
seriam valorizados por seus usurios, uma vez que
no seriam eles que o pagariam (BOITO JR, 1999).
Estes apontamentos defrontam-se com o
Estado de Bem-Estar Social europeu. Os
pensadores neoliberais argumentam que o
igualitarismo (relativo) promovido por esse modelo,
destruiria a liberdade dos cidados e a vitalidade da
concorrncia, da qual dependia a prosperidade de
todos. Ademais, a desigualdade seria um valor
positivo, pois disso precisariam as sociedades
ocidentais (ANDERSON, 1998).
a partir da crise do modelo econmico
do ps-guerra, em 1974, quando a economia
mundial foi jogada numa recesso1, que as idias
neoliberais passaram a ter espao. O receiturio
liberal era duro: a manuteno do Estado forte na
capacidade de romper com o poder dos sindicatos e
no controle do dinheiro, mas parco em todos os
gastos sociais e nas intervenes econmicas. Em
sua aplicao prtica, a construo da hegemonia
neoliberal iniciou-se ao final dos anos 70, quando
foi eleita Margaret Tatcher2 em 1979 na Inglaterra e
Ronald Reagan em 1981 nos EUA. pertinente
salientar a capacidade da ideologia neoliberal tornar-
se hegemnica para boa parte dos pases que
anteriormente tinham como paradigma o Estado de
Bem-Estar Social. Uma das razes para a
constituio de sua hegemonia pode ser explicada
atravs da desregulamentao financeira. Fruto do
processo de mundializao, trata-se de um
mecanismo para a manuteno da acumulao de
capital por parte das elites, como forma a substituir
a pujana e a lucratividade da produo de
mercadorias reais de outrora. Ademais, o prprio
colapso da URSS contribuiu tangencialmente para o
1 Segundo Chesnais (1996), o capitalismo havia entrado em uma
crise de superproduo a partir do incio dos anos 1970, que
teria se tornado crnica. O forte incremento da produo e da
capacidade produtiva mundial decorrente da entrada macia de
produtos alemes e japoneses no mercado mundial acabou
afetando a lucratividade das empresas e gerou capacidade
ociosa acima da planejada. Apontamos tambm para a elevao
dos juros norte-americanos pelo governo Reagan, que causaram
a exploso do servio da dvida externa em diversos pases,
inclusive no Brasil.
2 O modelo ingls foi, ao mesmo tempo, o pioneiro e o mais
puro. O governo Tatcher contraiu a emisso monetria, elevou
a taxa de juros, baixou os impostos, aboliu os controles sobre
fluxos financeiros e cortou gastos sociais, dentre outras
realizaes (ANDERSON, 1998).
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triunfo do neoliberalismo liderado e simbolizado
por Tatcher e Reagan.
A Amrica Latina3 vem a ser a terceira
grande cena de experimentaes neoliberais. De
modo a adaptar a ideologia neoliberal para a
Amrica Latina, segundo seus idelogos, nessa
regio o adversrio da prosperidade econmica
estaria no modelo de governo gerado pelas
ideologias nacionalistas e desenvolvimentistas. A
entrada destes pases se deu pela renegociao das
dvidas externas, que obrigaram a pr em prtica um
ajuste fiscal com o objetivo de saldar essas dvidas
com seus pases credores. Concebeu-se uma
insero eminentemente financeira para os pases
dessa regio. H de se ressaltar o importante papel
de chanceleres que as instituies financeiras
multilaterais como FMI (Fundo Monetrio
Internacional) e Banco Mundial tiveram. Para
auferirem emprstimos e um prazo maior para o
pagamento das dvidas, os pases foram obrigados a
aquiescer ante as prescries.
A VIGNCIA NEOLIBERAL NO BRASIL
O Brasil, objeto de nosso interesse maior,
foi apresentado s polticas neoliberais a partir do
governo Collor, mas somente com eleio de
Fernando Henrique Cardoso e o Plano Real
constitudo na administrao Itamar Franco que o
aplicou seus ditames no Estado Brasileiro. Segundo
Fiori,
FHC que foi concebido para viabilizar no Brasil a
coalizo de poder capaz de dar sustentao e
permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e
viabilidade poltica ao que falta ser feito das reformas
preconizadas pelo Banco Mundial. (FIORI, 1997, p.
14).
Entretanto, o Brasil aderiu lgica
neoliberal de forma retardatria. Acerca desse
atraso, possvel aduzir um fator de suma
importncia como forma de retardar o advento
neoliberal em nosso pas. A ampliao da frente
poltica de oposio ao regime militar no momento
final da crise desse regime acordos para a eleio
direta de Tancredo Neves e Jos Sarney. Tal
estratgia estreitava as possibilidades de poltica
econmica. Alm deste, temos a crescente
mobilizao social durante os anos 70 e 80
representada no Novo Sindicalismo, no MST e
3 No obstante ocorrido um processo de privatizao em
massa, o continente latino-americano foi testemunha da
primeira experincia neoliberal sistemtica do mundo. Nessa
regio, apenas o Chile dos tempos ditatoriais de Pinochet foi o
primeiro pas a adotar, de forma austera, o neoliberalismo.
39
posteriormente no PT, que coadunaram para que o
projeto neoliberal no fosse implementado de
forma cabal, como foi tanto na Argentina quando
no Chile (FILGUEIRAS, 2000).
Aps longo perodo o povo brasileiro
voltava s urnas, em 1989, para eleger pelo voto
direto o presidente e o vice-presidente da Repblica.
A eleio foi realizada num momento de profunda
frustrao da sociedade brasileiro como o governo
Sarney, que fracassara no cumprimento de
promessas proclamadas amide: controle da
inflao, equacionamento do problema da dvida
externa, retomada do crescimento econmico e
distribuio de renda. Aps uma disputa eleitoral
bastante concorrida, o candidato at ento
desconhecido da grande mdia pelo Partido de
Renovao Nacional (PRN), Fernando Collor de
Mello elegeu-se para a presidncia. Teve sua
imagem construda pela mdia, tendo sua base de
apoio eleitoral assentando-se principalmente no
grande capital, nos setores mais atrasados do
capitalismo brasileiro e em amplos contingentes das
camadas mdias.
Malogrado seu plano econmico Brasil
Novo4 (Plano Collor), a viragem econmica estava
embasada no pensamento neoliberal e consistia na
reorientao do desenvolvimento brasileiro e na
redefinio do papel do Estado. Seu discurso, que
mais tarde seria apropriado pelos seus sucessores,
dizia promover a passagem de um capitalismo
tutelado pelo Estado para um capitalismo moderno,
baseado na eficincia e competitividade. Numa
frase, tratava-se de idias apregoadas por parte dos
polticos e da burguesia, acerca da necessidade do
pas de um choque de capitalismo (BRUM, 2002).
Vendo seu plano econmico no
apresentar o desempenho imaginado, o regime de
alta inflao ser mantido, Collor ainda teve seu
nome ligado corrupo, fato este que o levou a ser
retirado da presidncia e assim ter postergado por
algum tempo a entrada definitiva do Neoliberalismo
no Brasil. Concludo o processo de impeachment, o
vice-presidente Itamar Franco assumiu o posto para
completar os dois ltimos anos restantes daquele
mandato. Suas principais orientaes eram resgatar
a tica na poltica e preparar o pas para implantao
de um novo plano de estabilizao. Esta nova
tentativa foi idealizada por um grupo de
economistas comandados pelo ento Ministro da
Fazendo, Fernando Henrique Cardoso. Sua tese era
4 Este plano se caracterizou por ser um programa de
estabilizao articulado a um projeto de mudanas estruturais,
de longo prazo. No seu conjunto, constituiu-se numa reforma
monetria, um ajuste fiscal e uma poltica de renda associada a
medidas de liberalizao do comrcio exterior e uma nova
poltica cambial (FILGUEIRAS, 2000).
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baseada na necessidade de uma liberalizao das
travas corporativas, que bloqueavam o surgimento
de um empresariado dinmico. O sucesso de sua
estratgia, o Plano Real, o levou a vencer as eleies
em 1994 e dar prosseguimento em seu projeto. Este
plano faz parte de uma srie de medidas que
visavam a estabilizao monetria e o fim de um
duradouro regime de hiperinflao. Como sabido,
todos os planos de estabilizao adotados nos
ltimos anos no continente latino-americano so da
mesma ordem do Consenso de Washington5. Este
na realidade organizou um plano nico de
ajustamento das economias periferias, chanceladas
por rgos supranacionais como FMI E Banco
Mundial (FIORI, 1997). Esta estratgia tinha o
seguinte receiturio: combate inflao, atravs da
dolarizao da economia e valorizao das moedas
nacionais, associado a uma nfase na necessidade de
ajuste fiscal. Junto dessas orientaes, ainda
podemos citar a reforma do Estado mormente
privatizaes e reforma administrativa
desregulamentao dos mercados e liberalizao
comercial e financeira. Aplicadas tais polticas
reformistas, o pas estaria apto para o crescimento
econmico.
REFORMA DO ESTADO
A temtica da Reforma do Estado tem
dominado a agenda poltica internacional desde os
primeiros anos da dcada de 80. De certa forma, a
reformulao do aparelho estatal se tornou uma
questo praticamente universal, enquanto resposta
crise econmica que paralisou econmico-
politicamente os pases nos ltimos decnios do
sculo XX. Tais reformas justificar-se-iam na
medida em que o esgotamento fiscal do antigo
modelo de desenvolvimento econmico-social
montado no ps-guerra se mostrava cada vez mais
patente.
O Estado de Bem-Estar Social - paradigma
econmico-social do ps-guerra - foi conformado a
partir de trs principais caractersticas: a orientao
econmica keynesiana; a forte capacidade
redistributiva e compensatria, que ampliou o leque
de polticas sociais e o nmero de pessoas atingidas;
e por ltimo, no mbito administrativo, um modelo
5 Trata-se de uma reunio sem carter deliberativo, realizada
ano de 1989, entre acadmicos e polticos norte-americanos e
latino-americanos para buscar solues que findassem com a
estagnao reinante por mais de vinte anos na Amrica Latina.
Ao cabo do evento, conformou-se um paper composto por dez
recomendaes, que posteriormente daria origem a um livro do
economista John Williamson intitulado Washington Consensus.
burocrtico weberiano6, ao qual cabia tornar os
setores pblicos eficazes, meritocrticos e
impessoais. Aps ter seu momento ureo no ps-
guerra, a crise do modelo est enraizada na crise
estrutural da economia, potencializada pelos dois
choques do petrleo que ocorreram no decurso dos
anos 70. Utilizando polticas recessivas, como forma
de combate crise, viram suas receitas diminurem e
suas despesas continuarem altas, ou at mesmo
aumentando, fato este que os levaram ao
endividamento e conseqentemente,
impossibilidade de desenvolver polticas e
orientaes econmicas com a autonomia de
outrora. Ademais, assinalamos outro ponto
importante: o Estado teve parte de seu poder
econmico dilapidado com as transformaes
estruturais do sistema produtivo capitalista,
sobretudo com a intensificao dos fluxos
financeiros e comerciais em mbito global. Nesse
sentindo, concomitantemente perda da capacidade
de regular os fluxos de capitais e mercadorias que
circulavam na economia internacional, em sua face
interna a crise figurou-se na reduo da capacidade
dos governos de regular o mercado interno,
coordenar a alocao dos investimentos e arbitrar o
conflito distributivo (Abrucio e Costa, 1998).
Partindo desse cenrio, constitui-se um paradigma
de reforma do Estado, que no Brasil foi balisada
por quatro grandes problemas durante o processo
de reformulao do Estado:
[...] (a) um problema econmico-poltico a
delimitao do tamanho do Estado; (b) um outro
tambm econmico-poltico, mas que merece
tratamento especial a redefinio do papel
regulador do Estado; (c) um econmico-
administrativo - a recuperao da governana ou
capacidade financeira e administrativa de
implementar as decises polticas tomadas pelo
governo; e (d) um poltico o aumento da
governabilidade ou capacidade poltica do governo de
intermediar interesses, garantir legitimidade, e
governar (BRESSER-PEREIRA, 1998, pp. 49-50).
A agenda de reformas no Brasil foi
introduzida pelo ex-presidente Fernando Collor de
Mello, embora seus primeiro resultados tenham
sido tmidos, com apenas algumas privatizaes e
muito alvoroo em relao aos servios pblico,
considerado o principal responsvel pelos
problemas do Estado. 7 Foi somente no governo de
6 No modelo burocrtico weberiano, a ao dever ser sempre
referente a fins, havendo uma racionalidade pblica e uma
privada em seu modelo. Este serviu de base formao da
burocracia pblica brasileira e administrao para o
desenvolvimento.
7 Para anlises do governo Collor no tocante s reformas, ver
Diniz (1998).
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Fernando Henrique que o tema foi tratado como
conditio sine qua non para a volta do crescimento
econmico e continuao da estabilizao
econmica. Constituiu-se um Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado MARE -,
que teve como titular Bresser-Pereira, como carro
chefe do processo de reformulao do Estado.8 A
reforma foi, de certo modo, bem aceita tanto pela
sociedade quanto pela coalizo poltica de
sustentao do governo. Para isso, houve uma forte
associao entre a reforma e a crise fiscal do Estado,
uma substancial associao entre reforma e
continuidade do sucesso do Plano Real e por fim, a
promessa de que a reforma tornaria o servio
pblico eficiente (Souza e Carvalho, 1999).
Como parte constitutiva de um processo
abrangente que buscava criar um novo modelo
econmico fundamentado no neoliberalismo,
estimulado a partir do Consenso de Washington,
a reforma do Estado brasileiro seria, segundo seus
defensores, uma alternativa capaz de liberar a
economia para uma nova etapa do crescimento.
Embora de alcance diferenciado em cada pas e
condicionada s relaes centro/periferia, a reforma
passou por dois momentos. O primeiro
correspondeu ao perodo de retomada da ofensiva
do neoliberalismo estendendo-se at o incio da
dcada de 1990. O Estado foi fortemente criticado
pelo seu carter intervencionista, exigindo-se a
reduo do seu tamanho como uma condio ao
livre funcionamento do mercado (Gomes Silva,
2001). O debate girou em torno da distino entre
as funes exclusivas e no exclusivas do Estado.
Como soluo primria foi enfatizada a
racionalizao dos recursos fiscais, atravs de
abertura dos mercados, privatizaes, etc, que foi
iniciado e levado a cabo pelo governo federal.
Num segundo momento, esboou-se uma
suposta alternativa ao malogro das polticas
neoliberais, figurando uma mudana parcial de
orientao mediante o reconhecimento da situao
scio-econmica reinante em alguns Estados
Nacionais. Este segundo momento perseguiu outros
objetivos adicionais: a eficincia dos servios
pblicos, a ser alcanada pela otimizao dos
recursos humanos e financeiros, efetividade e
democratizao (Souza e Carvalho, 1999). Dessa
forma, com o recrudescimento da carestia oriunda
de dcadas de desempenho pfio tanto social quanto
economicamente, a orientao das polticas
neoliberais tuteladas por rgos como Banco
8O MARE foi transformado em SEAP Secretaria de Estado
da Administrao e do Patrimnio em janeiro de 1999.
Entretanto, a sada do ministro Bresser do MARE, assim como
a perda de status de ministrio no significou que a proposta
oficial de reforma havia sido abandonada.
Mundial e FMI, no sentindo de cortar os gastos
pblicos, agravou ainda mais o histrico problema
da pobreza no Brasil. Reforou-se a retrica da
reforma como um caminho para a promoo das
chamadas polticas sociais, voltando-se a ateno
para o agravamento do problema do desemprego e
da pobreza e para a necessidade de regular
minimamente o movimento do capital. Assim,
alguns projetos foram criados para o combate
pobreza (Fiori, 2000; Santos, 1998). Entretanto, essa
mudana de rota no significou uma crtica ao
carter das polticas neoliberais. Pelo contrrio,
avaliou-se que as polticas neoliberais foram
insuficientes para abrir um novo ciclo de
desenvolvimento econmico, sendo necessrio
aprimor-las (Gomes Silva, 2001). De acordo com
Souza, o Plano Diretor da Reforma do aparelho do
Estado, concebido pelo governo FHC, est
centrado na busca de melhoria da atuao
burocrtica, pela via da valorizao do servidor que
integra as chamadas funes exclusivas de Estado e
na separao das atividades de regulao das de
execuo, transferindo a execuo, principalmente,
para as Organizaes Sociais (Souza e Carvalho,
1999).
Na tica do governo Cardoso era preciso
que o Estado no somente sustentasse a
competitividade, mas tambm se reestruturasse,
visando implementar uma administrao pblica
gerencial que deveria se orientar pela eficincia e
qualidade dos servios (Faleiros, 2004). Para
justificar tal posio, o Plano Diretor da Reforma
do Estado considerou a Constituio de 1988 um
retrocesso burocrtico sem precedentes, propondo
abolir a estabilidade dos servidores, reduzir os
gastos (principalmente com os chamados inativos),
avaliar o desempenho e diminuir a cultura
burocrtica (Brasil, 1998).
Em meados da dcada de 90, Cardoso
inaugurou uma nova ofensiva neoliberal ao
encaminhar o Projeto de Emenda Constitucional n
173 sobre a reforma do aparelho do Estado
brasileiro. Com o suporte da popularidade
conquistada pela estabilizao da economia refletido
nas urnas, o novo presidente principiou sua
administrao estruturando uma ampla reforma nas
polticas e nos aparelhos de Estado, pretendendo
reduzir o custo Brasil, solucionar a crise da
economia brasileira e garantir as condies de
insero do pas na economia globalizada (Cardoso,
1998). Entretanto, a entrada no mundo globalizado
no se d nas mesmas condies para os diversos
pases. Nas economias perifricas, como o Brasil, a
transnacionalizao no elimina a relao de
dominao centro/periferia (Gonalves, 2002).
Nesse sentido, segundo Born (1996), o caminho
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neoliberal para o primeiro mundo no seno um
mito, habilmente manejado pelas classes e fraes
que detinham a hegemonia no sistema capitalista
internacional.
O discurso implcito no documento oficial
apresentava o modelo do Estado das ltimas
dcadas como o agente responsvel pela emergncia
da crise econmica mundial, devido forte
interveno na economia e aos considerveis gastos
sociais. O governo aduziu como nica alternativa
para a resoluo dessa crise a reconstruo do
Estado ou seja, reform-lo (Gomes Silva, 2001).
Em agosto de 2002, Bresser Pereira concluiu:
A Reforma do Aparelho do Estado voltada para a
gesto e busca de resultados, inclusive com
indicadores, metas e avaliao de desempenho, um
processo de mudanas da instrumentalidade da ao
do Estado, dos meios da governana, no manejo ou
gerenciamento de seus recursos econmicos e sociais,
na busca da eficincia (BRESSER PEREIRA apud
FALEIROS, 2004, p. 51).
O ento ministro do MARE reafirmou
amide ser contrrio idia do Estado Mnimo
neoliberal, dizia buscar com a reforma no
enfraquecer o Estado, mas sim fortalec-lo.
(Bresser-Pereira, 1998) E para isso seria atravs do
modelo de Estado Social-liberal capaz de estimular
e preparar as empresas e o pas para a competio
generalizada. 9 Nesse sentido, o ministro Bresser-
Pereira a reapresentou num momento politicamente
mais favorvel, obscurecendo os traos
identificados como neoliberalismo e concedendo
proeminncia ao chamado aspecto social. De
acordo com seus formuladores, o Estado social-
liberal no seria um Estado social-burocrtico, que
contrata diretamente professores, mdicos e
assistentes sociais para realizar de forma
monopolista e ineficiente os servios sociais e
cientficos, nem tampouco um Estado neoliberal
que se pretende mnimo e renuncia a suas
responsabilidades sociais.
Outro mtodo de delimitao do espao de
atuao do Estado a terceirizao, mediante a qual
o governo transfere para o setor privado, atravs de
licitao pblica e contratos, servios auxiliares ou
de apoio, como a limpeza, o processamento de
dados e o transporte. Por meio do Programa
Nacional de Publicizao (PNP), o governo
transferiu para o setor pblico no-estatal - o
chamado terceiro setor -, a produo dos servios
competitivos ou no, exclusivos do Estado,
estabelecendo-se um sistema de parceria entre
Estado e sociedade para seu financiamento e
9Faz-se importante ressaltar que tal proposta social-liberal j
havia sido apresentada por Collor.
controle (BRASIL, 1995). Na prtica, a terceirizao
se estendeu a outros tipos de servio como a sade
(GOMES SILVA, 2003). Segundo Bresser Pereira
(1998), as organizaes sociais, executoras das
atividades da rea social, seriam controladas no
apenas atravs da administrao gerencial, mas
tambm e principalmente atravs do controle social
e da constituio de quase-mercados10.
A Reforma do Estado no governo Cardoso
articulou medidas legislativas, mudana regulatria e
aes governamentais para uma reordenao
estratgica do papel do Estado, que deveria passar
de impulsionador do desenvolvimento para o de
impulsionador da competitividade da economia.
Para tanto, transferiu patrimnio pblico para o
mercado, mudou a relao do Estado com o
mercado e a sociedade, considerando o Estado
como complementar ao mercado.
REFORMA E REORIENTAO DA POLTICA
SOCIAL
A poltica social uma dimenso necessria
da democracia nas sociedades modernas e est
estreitamente ligada aos valores da equidade. No
quadro institucional, as polticas sociais integram
um sistema de ao complexo resultante de
inmeras causalidades e distintos atores e campos
de ao social e pblica: proteo contra riscos,
combate misria, desenvolvimento de capacidades
que possibilitem a superao das desigualdades e o
exerccio pleno da cidadania (IVO, 2004). Nesse
sentido, elas so instrumentos institucionais
forjados com o objetivo de assegurar a cada um as
condies materiais de vida que permitam ao
cidado exercer seus direitos sociais e cvicos.
As polticas sociais brasileiras
desenvolveram-se a partir do incio do sculo XX,
por um perodo de 80 anos, configurando um
modelo de proteo social somente alterado com a
Constituio Federal de 1988. O sistema de
proteo social brasileiro, at o final da dcada de
80, combinou um modelo de seguro social na rea
da previdncia, incluindo a ateno sade, com
um modelo assistencial para a populao sem
vnculos trabalhistas formais (FLEURY, 2004).
10 Bresser tomou emprestado de Le Grand a expresso quase-
mercado, formulada com o objetivo de analisar as modificaes
da poltica social na Inglaterra. De acordo com seu criador, os
quase-mercados so mercados porque substituem aos
provedores estatais monopolistas por provedores
independentes que atuam com competncia. So quase
porque se diferencia dos mercados convencionais em vrios
aspectos, como a competio entre as instituies por recursos
pblicos ou contratos, a compra dos benefcios, que ocorre
utilizando-se os vales e no por meios monetrios.
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Denominado por Draibe como primeiro
ciclo de reformas, a Constituio Federal de 1988
foi um relevante marco institucional ao apresentar
um novo modelo de seguridade social. Tal padro
passou a estruturar a organizao e o formato da
proteo social brasileira, em busca da
universalizao da cidadania e da consagrao dos
direitos sociais. No novo formato de seguridade
social buscou-se romper com as noes de
cobertura restrita a setores inseridos no mercado
formal e abrandar os vnculos entre contribuies e
benefcios, gerando mecanismos mais solidrios e
redistributivos. Os benefcios passaram a ser visto a
partir da tica das necessidades, com fundamento
nos princpios da justia social, o que tornou
compulsrio a extenso da cobertura da populao
(FALEIROS, 2004). Segundo Fleury:
A incluso da previdncia, da sade e da assistncia
no mbito da seguridade social introduziu a noo de
direitos sociais universais como parte da condio de
cidadania. Antes, esses direitos eram restritos
populao beneficiria da previdncia. (FLEURY,
2004, p. 113).
De forma sinttica, o novo padro
constitucional de poltica social caracterizou-se pela
universalizao da cobertura, reconhecimento dos
direitos sociais, afirmao do dever do Estado,
subordinao das aes privadas regulao estatal,
em funo da relevncia pblica das prticas e
servios nessas reas. A nova formatao da
seguridade social estava subordinada a dois outros
componentes: a participao da sociedade e a
descentralizao poltico-administrativa.
Um aspecto do modelo de financiamento
seria realizado com a criao do Oramento da
Seguridade Social11, modalidade nunca
implementada de todos os recursos vindos de
diferentes fontes, a serem distribudos entre os
componentes da sade, previdncia e assistncia. O
arcabouo jurdico da Seguridade Social seria
completado com a promulgao das Leis Orgnicas,
em cada setor, que definiriam as condies
concretas a partir das quais esses princpios
constitucionais e as diretivas organizacionais
materializar-se-iam (DELGADO E CASTRO,
2004; FLEURY, 2004). Segundo a cientista poltica
Sonia Draibe, apesar do fortalecimento de algumas
reas, como a sade e a assistncia social, o sistema
11
Este deveria primar pela diversidade das bases de
financiamento, principalmente porque contava com uma srie
de Contribuies Sociais. Alm disso, refletia o esprito
descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e
financeiro de estados e municpios, com a ampliao de sua
autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas
reas (DELGADO E CASTRO, 2004).
de proteo social que se conformou no perodo
posterior apresentou as mesmas caractersticas de
tempos anteriores, ou seja, o mesmo sistema
histrico construdo desde os anos de 1930, de base
categorial e meritocrtico. Em boa medida, foi esta
a retrica utilizada pelos idelogos do
neoliberalismo que, ao assumirem o poder
presidencial em meados dos anos 90, disseminaram
a idia de ineficincia estatal e necessidade de
reformas que colocassem o pas na rota do
crescimento econmico que minoraria as
desigualdades sociais. A retrica acima descrita
ilustrada nas palavras de Srgio Tiezzi, acessor da
rea social na Casa Civil do governo Cardoso:
O sistema de proteo social consolidado ao longo
do tempo acabou se caracterizando por um esforo
de gasto relativamente elevado (cerca de 18% do
PIB), grande centralizao administrativa, escasso
controle democrtico, grandes ineficincias
operacionais e por uma estrutura de benefcios com
baixo contedo distributivo. (...) Neste sentido, era
absolutamente indispensvel assegura as condies de
estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do
Estado (TIEZZI, 2004, pp. 49-50).
No entanto, a correlao de foras que
favorecera a promulgao do modelo constitucional
havia mudado. As propostas neoliberais oriundas
do bloco conservador que gravitava no entorno da
candidatura de Collor de Mello - ganharam espao
no cenrio poltico e econmico, de forma a minar
os avanos propostos pela Constituio Cidad. A
Seguridade Social, por exemplo, foi um dos focos
privilegiados dessa nova investida conservadora.
Assim, ao tempo em que, no Brasil,
criavam-se dispositivos poltico-democrticos de
regulao da dinmica capitalista, no mbito poltico
e econmico mundial tais mecanismos perdiam
vigncia e tendiam a serem substitudos, com a
legitimao oferecida pela ideologia neoliberal, pela
desregulao, pela flexibilizao e pela privatizao
elementos inerentes a mundializao
(globalizao) operada sob o comando do grande
capital.
Ao encetar o ano de 1995, com um
governo controlado por uma coalizo de centro-
direita, a reforma do sistema de proteo social
voltou ordem do dia. Em outro ambiente
intelectual e valorativo e em meio s restries
fiscais que acompanhavam o programa de
estabilizao e as reformas pr-mercado, um outro
ciclo de mudanas veio alterar a fisionomia do
sistema brasileiro de proteo social (DRAIBE,
2003). Explicitado em 1996, a estratgia de
desenvolvimento social do Executivo federal
desenhava um conjunto de mudanas alinhavadas
por trs eixos:
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- O reforo dos servios bsicos de carter
universal;
- A nfase nos programas de trabalho,
emprego e renda;
- O destaque a programas prioritrios,
voltados para o combate pobreza, porm
concebidos com a mescla entre polticas universais e
polticas focalizadas (DRAIBE, 2003; TIEZZI,
2004).
A definio das linhas-mestra apresentadas
acima foi feita atravs da identificao dos
obstculos e necessidades existentes, segundos os
autores da estratgia de desenvolvimento social,
naquele momento. O primeiro determinante para tal
estratagema era a consecuo da estabilizao
econmica e a Reforma do Estado esta
compreendida como a reforma administrativa, fiscal
e da previdncia. Alm desse, seria preciso
concentrar esforos e atenes nos servios sociais
bsicos de vocao universal: educao, sade e
previdncia social. A reestruturao e a reforma
profunda desses setores requeriam a eliminao de
desperdcios, o aumento da eficincia desses setores,
a promoo da descentralizao, a universalizao,
sempre que necessrio e legtima, de sua cobertura,
a melhoria da qualidade e, sobretudo, a
reestruturao dos benefcios e servios para
aumentar o seu impacto redistributivo. Em terceiro
e ltimo lugar, programas de curto prazo, como
aes e programas considerados relevantes para
enfrentar pontos de estrangulamento mais
dramticos, como a reduo da mortalidade infantil
(TIEZZI, 2004).
As orientaes das polticas sociais foram
permeadas, segundo BOITO JR (1999), pela
racionalizao dos recursos, pela descentralizao
participativa e pela focalizao dos servios
pblicos. Alm destas principais, devemos ressaltar
a idia de publicizao, ou seja, a terceirizao de
servios pblicos para a iniciativa privada.
Reiteramos que tais propostas foram elaboradas e
induzidas por agncias internacionais como o Banco
Mundial e o FMI, segundo as quais, tais propostas
poderiam fazer da poltica social neoliberal um
verdadeiro instrumento de erradicao da pobreza
na Amrica Latina. As orientaes esto imbricadas
numa viso neoliberal de predomnio do perfil de
polticas sociais focalizadas, de cunho
compensatrio, isto , de polticas que supem,
como ambiente prvio e dado, um outro projeto
de sociedade definido em um campo oposto ao da
deliberao coletiva e da planificao.
Segundo Amlia Cohn (2003), o governo
Cardoso, ao pautar suas polticas sociais nas
premissas acima referidas, buscava questionar a
amplitude das reas de responsabilidade de atuao
44
do Estado no campo social. No caso da
publicizao, a defesa desse ponto de vista residiu
numa constatao dos limites estruturais do prprio
do Estado. Por conseguinte, concebeu-se a
exigncia de se buscar novos modelos de
solidariedade social que permitissem ao Estado ver-
se aliviado de tamanha responsabilidade enquanto
provedor dos direitos sociais bsicos dos cidados
brasileiros.
Ao se utilizar o mecanismo de terceirizao
dos servios pblicos para empresas privadas ou
ONGs visto que o governo via como necessrio o
carter competitivo na rea social estes passaram a
serem consideradas mercadorias. Assim, fatalmente
o carter de direito social perdido, pois os servios
ficaram disponveis queles que tiverem recursos
financeiros ou outros equivalentes para adquiri-los.
Transfigurasse a noo de direitos sociais para a
noo de um mercado de polticas sociais (SILVA,
2003). Essa parceria institucional conferiria s
chamadas organizaes sociais uma suposta
modalidade que transitrio entre o privado e o
estatal, constituindo a esfera do pblico no-estatal
(BRESSER PEREIRA, 1998).
O modelo das Organizaes Sociais12
surgiu com a proposta de reforma do Estado no
governo Cardoso, cuja necessidade institucional e
poltica foi apresentada como conseqncia da
globalizao. Esse modelo tem elementos que
colocam em questo o carter universalista das
polticas sociais dos campos da sade e da educao.
Na verdade, individualizam os direitos sociais e
intensifica-se a mercantilizao dos servios,
transferindo para o mercado a realizao dessas
necessidades. Ao se compactuar de tal modelo, o
cidado deixa de compartilhar direitos iguais e
universais, enquanto isso, a disponibilidade
financeira determina o direito de ter acesso aos
servios pblicos13 (FALEIROS, 2004; SILVA,
2003). Alm dos dispositivos j explicitados,
destacamos as polticas sociais focalizadas. Ao se
conceber a guinada de orientao, porquanto a
12 Sejam empresas privadas ou ONGs (Organizaes No
Governamentais).
13 James Petras (1996) tece consideraes acerca da fuso
entre o pblico e o privado na prestao de servios
eminentemente pblicos. Segundo o autor, esse modelo debilita
a democracia no momento em que o processo decisrio est
nas mos dos financiadores; refora a ideologia da
responsabilidade individual pela busca das condies de vida
em contraposio responsabilidade do Estado em prover aos
seus cidados do um sistema de proteo social; seus projetos
setorizados, fragmentados e limitados resoluo de um
problema especfico dificultam a identificao do problema de
um ponto de vista estrutural; despolitiza a luta por melhores
condies de vida no momento em que enfatizam as questes
tcnicas e as apresentam como apolticas.
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Constituio de 1988 preconizou as polticas sociais
universalistas, o discurso da focalizao fez toda a
discusso entorno das polticas sociais enveredar
para o mbito da escolha pblica eficiente, em
face de uma restrio absoluta, da desenvolvendo
algumas premissas: que os recursos governamentais
destinados para a poltica social eram suficientes,
restando apenas serem bem direcionados; que,
desse modo, essa poltica social deveria ser
concebida como uma poltica de focalizao da
pobreza; que a formatao um problema tcnico
de ajuste; e que a poltica social deveria buscar atuar
aps o mercado, como forma de oferecer paliativo
para suas imprecises.
Tais premissas retomam a idia da
necessidade de se gastar menos e melhor, ou seja, a
idia que o problema est na ineficincia do
gerenciamento das polticas (TIEZZI, 2004). Assim,
tal idia foi na realidade uma intencional sabotagem
das polticas sociais pelo governo Cardoso. Quanto
necessidade de focalizao, a utilizao destas
num pas com tamanha desigualdade social,
inevitavelmente consolida e engessa a desigualdade,
pois tais polticas no buscaram enfrentar a pobreza
numa tica estrutural, mas to somente aliviar a
pobreza dos grupos socialmente mais vulnerveis,
atravs da assistncia social. Desse modo, tal
sistema acabou por estigmatizar os pobres e
conformar um processe de naturalizao da pobreza
(COHN, 1999). Em outras palavras, as polticas,
nessa perspectiva, tiveram a funo da chamada
gesto da pobreza e da misria.
CONCLUSES
Como foi expresso na introduo deste
artigo, empreendeu-se nesse estudo conjugar
determinantes e concepes polticas e econmicas
que, ao se equacionar tal formulao, a rea social
figurou como subproduto da relao. Em outros
termos, a poltica social do governo FHC foi fruto
de uma opo de desenvolvimento econmico que
no privilegiou as prescries da Constituio de
1988.
Ao se buscar a insero do Brasil na
economia mundial pela via da financeirizao,
estreitou-se a priori as possibilidades do sistema de
proteo social brasileiro se fortalecer e apresentar-
se capaz de dar respostas s demandas da
populao. E isso se explica pela permuta de valores
ocorridos no governo FHC. Ao trocar a idia de
solidariedade, presente na Constituio de 88, pela
competitividade, expressa a elevao das questes
econmicas a um primeiro plano, de forma a relegar
a questo social a um simples pano de fundo,
45
inserida na lgica neoliberal de restrio dos gastos
sociais.
A escolha por polticas sociais focalizadas,
pelo racionamento dos gastos, pela reduo da
responsabilidade do Estado enquanto provedor de
direitos sociais bsicos populao foram
corolrios direitos da negao de uma poltica social
inclusiva, a qual se mostra como nica resposta
razovel em um pas de milhes de miserveis que,
durante o governo FHC, passaram a depender uma
ajuda monetria relevante enquanto forma de
mant-los vivos, porm nfima em relao a um
modelo que buscasse a emancipao da extrema
pobreza que os acomete. Em outros termos,
evidente a importncia de mecanismos de
transferncia de renda para segmentos carentes.
Entretanto, esse no pode ser o ncleo de polticas
sociais ou de uma poltica de reduo da
desigualdade, sob pena de engessar essas
desigualdades e, por conseqncia, inviabilizar o
projeto de desenvolvimento social.
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