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Simposio
RTV PE}TU I\4ED T,XP SAI,UD PUI]LICA

LO WE ES LAATENCION PRIMARIA DE LA SALUD:

ALGUNAS CONSTDERACTONES A CASI TREINTA Y
CINCO ANOS DE ALMA-ATA
WHAT A PRIMARY HEALTH CARE IS: SOME CONSIDERATIONS AFTER ALMOSTTHIRTY
FIVE YEARS OF ALMA-ATA
David A.Tejada de Riveror'a

Oqanizacin Mundial de la Salud

Mdico; llPH; especialista en 5alud Priblica; especialista en planificacn y desarrollo econmico; cursos de dxtorado en Ciencias Pollticas.
Ex subdirector generat de Ia OMS. coorclirrador general de la Conferencia de Alma-Ata y ex ministro de salud del Per
Recibido: 21{4:13 ; Aprobado: 08-05-13
RESUMEN
La atencin primaria de la salud fue concebida en la dcada de los 70 como una estrategia poltica para lograr la meta
social de "Salud para todos". Respondi a importantes cambios en los tenenos social, poltico y econmico que ocuniercn
a nivel global despus [a segunda guena mundial, y que siguen ocuniendo hasta la ac'tualidad. Por una desafounada
mala traduccin del ingls al espaol y una enada interpretacin de trminos, la atencin primaria de la salud ha sido
malentendida por muchos como "atencin en el nivel prmario de salud'o como la "dotacin de un paqueite de prestaciones
bsicas pero insuficientes a los ms pobres", conceptos errneos que mantienen las inaceptables inequidades sociales y
de salud que hoy seguimos sufriendo. Este articulo explicita Io que es y lo que no es la atencin primaria de la salud para
. abordar el tema desde su verdadero contexto, y hacia su verdadero norte.

Patabns clave: Atencin primaria de salud; Polticas pbticasde salud;Acfos intemacionales (Fuente DeCS BIREME).

ABSTMCT
Primary health care was conceived in the 70s as a comprehensive, joint and inclusive strategy to achieve the goal of
. "Health for Everyone'. lt was the result of important social, political and economic changes which occurred at global level
back in those years and which persist unl now Due to an unfortunate combination of words, Primary Healthcare has been
mistakenly understood by many as "healthcare at the basic level' or the 'provision of basic, and hence insuf{icient services to
the poorest", wrong concepts that contribute to the current social and health inequalities. This article explains what primary.
healthcare is and what it is not in order to address the subject in its real context.
. Key words: Primary health care; Health public policy; lnternationa! Acfs (Source MISH NLM). ;

UN TESTIMONIO PERSONAL de desarrollo, y, del occidente y del este ideolgicos

Han pasado ms de tres dcadas desde
Conferencia lnternacional sobre Atencin primaria de la
salud, en Alma-Ata, la entonces capital de la Repblica
Socialista Sovitica de Kazakhastn, y que hoy ha pasado
a llamarse Almaty, mientras que la nueva capital de esta
pujante y riqu sima repblica astica se llama Astana y fue,
como Braslia, levantada de la nada- Tuve la oportundad
de estar all hace cinco aos, cuando se celebraron los
treinta aos de esta trascendental conferenca.
La Conferencia de Alma Ata fue organizada por la
Organizacln Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (1).
Asistieron representantes oficiales de todos los pases
miembros de ambas agencias internacionales -de todos
los continentes, del norte.desarrollado y del sur en vas
del mundo de esa poca- as como delegados de
Ia agencias internacionales y numerosas organizaciones
no gubernamentales, tanto internacionales como
nacionales.
Gracias a un proceso descentralizado de preparacin
que llev ms de un ao, se lleg a acuerdos unnimes,
y compromisos solemnes de accin inmediata. Durante
dos aos fue mi mayor preocupacin profesional
(funcionaria y personal) - como coordinador general de
ese evento-paoceso. Menciono esto solo porque lo viv
por dentro y, por lo tanto, ese conocimenio no proviene
de la lectura de segundas o terceras referencias. Lo viv
no solo en sus manifestaciones formales e informes
oficiales sino a lo largo de su complejo proceso de origen,
antecedentes, preparacin. desarrollo, elaboracin final
de conclusiones, y hechos inmediatamente posteriorss{z).

Citar como: Tejaclu de ILivero DA. Lo que es la atencin primaria de la salud: algunas consideraciones casi treinta y cinco aos de Alma-Ata. Rev Peru N'Ied
F,xp Salud Publica. 2013;30(2):283 -7.

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REV pERr, lvlED Exp SALUD I)uBlrc,r.20l,i; 30t2):2,S3-87.
N Tejada de Rive,ro DA
LOS GRANDES PROCESO.S DE CAMBIO
EN EL MUNDO DE HOY
En estos ltimos treinta y cinco aos se han profundizado
los cambios derivados luego de la Segunda Guena
Mundial, los cuales se hicieron ya muy visibles en los
aos sesenta y setenta del siglo XX. Son muchos pero
tal vez los ms importantes seran:
- En el mbito industrial, un fantstico desanollo
cientfico y tecnolgico, catalizado y financiado por la
guena fra, pero aplicado ccmercialmente en todos los
campos del quehacer humano para pagar su inversin,
as como la revolucin en el procesamiento y difusin
electrnicos de la informacin y la comunicacin social.
- En el mbito econmico cabe resaltar la globalizacin
de la economa y, especialmente, de las finanzas, las
inversiones internacionales y la banca mundial, as
como el surgmiento de nuevas potencias mundiales
como China, lndia y Brasil.
- En el mbito sociopoltico han ocurrido fenmenos
importantes como eldesmoronamento de la
Unin Sovitica y los paises del este de Europa,
y la consecuente formacin de un transitorio
"unipolarismo" econmico, militar y poltico, pero
transnacionalizado -hoy ya dicen que es una nueva
forma del imperialismo- y las migraciones masivas
desde los pases pobres hacia los pases ricos y al
interior de los pases, desde el campo y las zonas
socialmente deprimidas hacia las grandes ciudades.
Paralelamente ha surgido, sin embargo, la desintegracin
social en escala global, por una injusta distribucin de la
riqueza, tanto entre como dentro de todos los pases. An
en la adual potencia hegemnica ms rica de la tiena
existe, porlo menos, cincuenta millones de pobres
gue en China aparecen ya los
a las formas
diferentes de satisfaccin de necesidades humanas y de
consumos ftvolos de los ricos, por medio de la televisin
y otras formas de comunicacin -hoy ya dicen que es
comunicacin social la que pone la agenda polca en los
pases- es algo que cobra creciente imporlancia.
Se debe considerar en este contexto, el costoso desanollo
blico usado para la guena, pero tambin para el control
interno de los pases con precarias democracias, o
y su aplicacin a
manifiestas o disftazadas dictaduras,
campos no blicos como la atencin mdica, aunque
ms por razones mercantiles que sociales.
Todo esto y muchos otros fenmenos sociales, han
cambiado y estn cambiando radicalmente el mundo. Es
2s4l
-" -l:. '-_
claro que estos cambios se venan produciendo desde
el final de la Segunda Guena Mundial; pero, por lo
menos en los aos de Alma Ata, no eran tan fcitmente
reconocibles por la mayora de la gente comn y
corriente. Sobre todo en cuanto a sus proyecciones e
implicaciones as como en sus consecuencias, positivas,
negativas, y algunas de ellas hasta perversas.
OzuGENES YANTECEDENTES DE
AftvtAr-ATA
Por otro lado, experiencias diversas y aisladas -
algunas consideradas entonces como absurdas o por
lo menos demasiado heterodoxas -se fueron dando
en diferentes partes del mundo, principalmente a partir
del final de la Segunda Guerra mundial. Era el inicio
de la desvalorizacin de la escuela "flexneriana' y
la revalorizacin de la escuela de Rosenau- que vea
a la salud muchsimo ms all de la atencin mdica
reparativa orientada a la enfermedad3.
A comienzos de los setenta del siglo pasado, la
Organizacin Mundial de la Salud se propuso rescatar
y valorar tales experiencias, principalmente la de China,
con su medicina tradicional y sus'mdicos descalzos",
la medicina ayurvdica y otras formas acadmicas no
occdgntales en la lndia, y algunas menores en Arica y
Amrica Latina. El mayor mrito de la OMS fue darles
un reconocimiento cientfico a pesar de las duras crticas
y oposiciones que -me consta- persistieron hasta la
vspera de la Conferencia de Alma-Ata.
Por esa poca se fue acuando el trmino de Primary
Health Care, pesimamente maltraducida como "atencion
primaria de salud", la que, hay que reconocerlo, no ha
contribuido significativamente a su genuina interpretacin
y cabal entendimiento. Por un lado, la palabra "atencin"
induce a pensar en un servicio, gobfe*-l-qqq._g-gdje9_"i_
donde hay. proveedores activos y recipientes pasivos
(resaca mental oet
(reaca menrar del mooeto flexneriano). por
modelo ilexneflano). Por otro laclo,
lado,
la palabra "primaria" induce a subvalorar el contenido de
la ese servicio e identificarlo con lo elemental, emprico y
de tercera o cuarta clase; es decir, un servicio paralelo y
barato para los pobres. El trmino en Alma-Ata tena otra
acepcin que consideraba como primario a lo esencial,
nuclear, fundamental, sustantivo y prioritario.
As, a mediados de la dcada de los setenta, se
presentaron oficialmente, en los cuerpos de gobierno
de la OMS, los primeros informes sobre estas nuevas
formas no clsicas de cuidado de la salud. En mayo
de 1977 se convoc a la conferencia mundial que se
realizaria en septiembre de 1978. Pero antes, en 1976
y 1977, se planteaba y acababa de aprobar la meta de
 Rtv PIRU,\,LED Exp SALUD pL,Br.tC.t.20l3; 30t2):283_g7
"Salud para todos en el ao 2000'1, la cual requerira de
formas no tradicionales para poder ser alcanzada. La
atencin primaria de la salud sera entonces esa nueva
formai es decir, la estrategia e instrumento idneos para
alcanzar tan ambiciosa meta.
LA META SOCTAL DE "SALUD PARA
TODOS"
Pareciera que no hay an un entendimiento cabal del
significado de esta meta. Esto tambin ha contribuido
significativamente a las interpretaciones equivocadas
y a las distorsiones sobre lo que es la atencin prima_
ria de la salud. Tal vez, incluslve, la referencia al ao
2000 le dio una connotacin de meta programtica,
especialmente en circunstancias _an persistentes
en muchos circulos oficiales, gubernamentales y tc-
ncos- en que los procesos de planificacin eran en-
tendidos como administrativos y tcnicos, y no como
complejos procesos sociales y fundamentalmente po_
liticos.
Adems de la continua reduccin simplista del trmino
"salud", a enfermedades y enfermos, nunca se
interioriz
en las mentes y en las acciones que la palabra clave de
la meta es ms bien .,para todos". Si Ia salud no es
para todos sino solo para unos pocos orivllegiados,
el
concepto no tiene el sentido social que origin todo el
proceso histrco en su verdadero significado.
' da, y nunca antes los ricos del mundo -en toc,os los
Como en todo lo social y lo poltico, importantes valores
tico-morales estn por detrs de esta meta. "Satud para
todos" y "atencin primara de la salud" responden a los
valores de equidad, solidaridad y justicia social. Estos
: social -los valores tico-morales generadores' de,,salud
valores condicionan todo lo conceptual y comandan todo
, lo gue se derive en operativo o instrumental. La meta
. socal no era alcanzar la salud para todos el ao 2000,
sino
que para esa fecha todos los pases del mundo hubieran
i de los recursos mnimos necesarios.
^, definido sus poliicas pblicas de Estado en ese sentido.
LA,{TENCIN PzuMARIA COMO
ESTRAIEGTA E INSTRUMENO PNNN
ALCANZAR LA META SOCIAL DE
SALUD PARA TODOS
Pese al tiempo transcurrido, desde que se comenz a
plantear una forma diferente de enfrentar los problemas
de salud, con equidad y justicia y dentro de restriccio_
nes econmicas cada vez mayores, circulan todava en
medios oficiales, tcnicos, acadmcos y profesionales,
varadas y hasta "nuevas" interpretaciones, dstorsiona_
das y espurias, de lo qu es o debera ser la atencin
primaria de la salud.
Atencin primaria de la satud
El contenido sustantivo y trascendental del trmino
ha sido simplificado, encogido y distorsionado de
manera increble, inclusive por las propias agencias
organizadoras de la Conferencia lnternacional de
1978. Con cierta regularidad, y para cada dcada que
pasa desde esa fecha, se preparan ejercicios evaluativos
sobre su aplicacin y resultados; pero, lamentablemente,
ellos inciden ms en neutros y mecnicos ejercicios
numricos de simple confrontacin de metas cuantitativas
programadas con resultados obtenidos. por su parte,
cada gobierno trata de justificar que est cumpliendo con
el compromiso deAlma-Ata, sin entrar a analizar si lo que
se hace se trata efectivamente de atencin primaria y de
salud. No se ha hecho, formal y seriamente, un anlisis
crtico de lo que ha pasado en ms de treinta aos, para
saber, entre otras cosas, acerca de los esfuerzos reales,
nacionales e internacionales, por entender y ver cro
ha sido.tratada la esencia genuina de su significado en
los pases del mundo. Esto es ura ne"esdad mayor
porque las inequidades e injusticias sociales se
han
incrementado y profundizado. El mundo globalizado
se mueve y se conmueve en funcin del crecimiento
de algunos indicadores nacionales, macroeconmicos
y casi exclusivamente de crecimiento econmico,
financiero y monetario, y no en cuanto a bienes y
servicios para la satisfaccin de las necesidades de
todos los pobladores.
Nunca antes en la historia de la humanidad hubo tantas
y tan profundas diferencias, que se incrementan da a
paises- fueron tan pocos pero cada vez ms ricos,
mientras los pobres -en todos los pases_ fueron tantos
y cada vez ms pobres. Equidad, solidaridad..y justicia
para todos'y de "atencin primaria de la salud"_
son hoy,
por lo general, declaraciones formales sin definiciones
conceptuales, sin asignacin de actividades efectivas ni
LO QUE NO ESATENCIN PRIMARIA
Muchas veces para ir a la esencia de una realidad social,
hay que comenzar por lo que no es. Seria muy larga y
siempre incompleta la lista de aquellas cosas que no
son atencin primaria de la salud pero tienen.el rtulo
de su nombre. Vale la pena mencionar solo algunas de
ellas:
- No es un programa especial, independiente y paralelo
,
a los dems programas de atencin mdica. Cuando
me ha tocado llegar a un pas y ver que tal programa
existe, con ese u otro nombre, pero bajo la idea de
ser atencin primaria, comienzo por dudar mucho -
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RFV lERri lvlED Exp SALUD PlrBt-rce.2013r 30(2):283"87.
que se trate de una verdadera ate'ncin primara. Es
luego fcil el descubrirque se trata, por lo general, de
un programa pequeo ypon misenimo presupuesto,
ciingicio verticamente ffi,
con atencones muy elementales y hasta primitivas,
y destinados a reas deprimidas y poblaciones
pobres (tanto rurales como periurbanas). Por ser as,
esos programas especiales coexisten paralelamente
con servicios y programas tradicionales mdico-
reparativos que se llevan la casi totalidad de los
recursos presupuestarios disponibles.
- No es el nivel ms perifrico de un sistema de
atencin mdica sectorial o institucional que
depende de otros niveles tradicionales. Esta forma
se combina muchas veces con la anterior.
- No es un servicio de paraprofesionales o auxiliares
que pueden proporcionar algo ms parecido a de la OMS hace ms de setenta aos (Conferencia
primeros auxilios o una atencin muy elemental,
conservando todas las caractersticas del sistema
tradicional.
- No es un paquete de actividades mnimas que se dan
ms con carcter de limosna que de respuesta a uft
derechode las poblacionespobrgs. Esta aproximacin
ha sido difundida por algunas agencias cooperantes
internacionales y, por supuesto, aceptadas por
autoridades nacionales que se resisten a asumir de
verdad las implicancias de desanollar una genuina
atencin primaria de la salud.
- No es una denominacin de servicios reparativos
tradicionales gue estn en la periferia de un sistema
tradicional centralizado.
LO QIE S ES ATENCION PRIMAzuA
DE SALUD
Ahora es mas fcil ir a lo que s es la atencin primaria.
Tambin la lista sera larga y siempre incompleta, pero
vamos a consignar aqu algunas de las cosas ms
importantes:
- Es una forma conceptual y operativamente orgnca
y comprensiva, orientada fundamentalmente al
enfrentamiento de los factores causales de los
problemas de salud - hoy por lo menos se habla
de determinantes sociales - de poder alcanzar
la meta social y poltica de salud para todos. Se
origina en la necesidad y urgencia moral de reducir
las inequidades, la falta de solidaridad humana y
las injusticias sociales en el cuidado de la salud
de todos. Atencin primaria debe ser un cuidado
2s6l
i, ro? +
]
Tejada de Rivero DA
integral, sin discriminaciones y como un derecho de
los pueblos.
Es una nueva forma de cuidado integral de la salud
que se aplica en todo el sistema social nacional y que
afecta todos sus niveles. Desde los ms sofisticados
y complejos - institutos de alta investigacin - hasta
los ms simples, porque considera a la salud como
un aspecto del bienestar social en el cual son muchos
y diversos los factores que la afectan, condicionan
y detq'rminan. Adems de los elementos indicados
en puntos anteriores, hay que considerar aquellos
de naiuraleza no material, tales como derechos
humanos, libertades ciudadanas, posibilidades de
y esttico, ausencia de temor,
desarrollo espiritual
satisfaccin por la realizacin social y personal,
etc. Es en esos trminos que Andrja Stampar
fundament la definicin de salud de la Constitucin
de San Francisco) r2).
Es un proceso social eminentemente participatlvo,
a travs del cual los proveedores de servicios
"devuelven" a la propia poblacin la responsabilidad
primaria del cuidado de su salud personal y
colectiva. La poblacin deja de ser "paciente pasivo"
que nada debe saber de su salud, porque ello es
considerado como patrimonio exclusivo y excluyente
de profesionales o auxiliares de los servicios
tradicionales. Hoy se habla de "cuidado integral de
la salud para todos y por todos".
Es un proceso social y poltico - en el verdadero
sentido de la palabra 'poltica", en el iual las
decisiones estn en manos de la propia poblacin,
con el apoyo de la informacin objetiva que los
profesionales y auxiliares de diferentes sectores
pueden ofrecerles sin imBosiciones. En este
proceso, los ele m e ntos u l-e Inrormativo son
esenciales, ms aun cuando el desarrollo cientfico <
y tecnolgico en el campo de la comunicacin social
puede ser un vehculo "eiaz' de informacin y no
solo de desinformacin o manipulacin. As como las
tcnicas modernas de mercadeo nos condicionan
a comprar lo que no necesitamos, y a aspirar a lo
que no podemos alcanzar, ellas pueden ser bien
utilizadas en beneficio real de las personas y las
colectividades.
Es una forma mental de ver el proceso de desarrollo
humano, pues sus grandes principios no son
exclusivos para el campo de la salud. Ellos son: la
-
efectiva descentralizacin entendida como una
transferencia efectiva y no revocable de poder
politico para tomar decisiones, asignar y utilizar
9.c
R[v Pt RU A4ED Exp SAr_r]D pL,BLtc^.2013; 30r2):2g3_87.
recursos; la genuina participacin - no manipulada
ni dirigida por decisiones predeterminadas en otros
niveles -; la accin multisectorial y transdisciplinaria,
entendida en su totalidad como ,polticas pblicas
de Estado' y no solo de un sector o un ministerio;
la seleccin, adecuacin y buen uso de lo ms
avanzado de la ciencia y la tecnologa, conforme
a las disponibilidades financieras, econmicas y
de recursos humanos, y, a la vez, con un sentido
profundamente social de equidad y justicia
social, y
la concepcin de que todo este pr"".o social es
efectivamente u n proceso poltco.
EL GRAN MzuTO DE AIMA-ATA
El gran rnrito de los planteamientos susantivos
de la
meta social de "Salud para todos, y de la mal traducida
'atencin primaria de salud" fue, precisamente,
el haber
constitudo una interpretacin y una respuesta
a lo que
histricamente se vena produciendo y se proyectaba
para elfn del sigto XX y el nuevo milenio que
hoy vivimos.
Especficamente en el campo de la salud, fenmenos
diversos mostraban una crisis al parecer inevitable.
Baste mencionar solo tres de ellos, estrechamente
interrelacionados: el primero es referente a los
costos
geomtricamente crecientes de la forma
tradicional o
flexneriana de responder a los problemas de
la salud
-identificacin ernea de enfermedad
con salud
y "medicalizacin" y "medicamentalizacin" de las
acciones-. El segundo lo constituye la disminucin
cada vez mayor de los recursos .flnancieros y
econmicos para la "atencin mdica reparativa
de
las enfermedades' por los costos geomtricamente
recientes de los medicamentos y los instrumentos
auxiliares de diagnstico complementario y marginal
- para gran ganancia de las ndustrias respectvas
TGFERENCIAS BIBLIOG RFICAS
I. World Health Organizarion, TLjacla de Rivero DA. Alma-Ara: 25
Declaradon of Alma Aa [Inrcrnet]. aos despus. Revista Perspecriras de
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febrero del 2013]. Disponible en:
. hctp : //u,wrv.r,r,ho.inc/psblicarions,/ S,vme LS, Balfour JL
Determinans of
al mam*declaration_en.pdf \Tallace RB,
Doebbeling
Atencin primaria de la salud
(recordar el lnforme Clinton en EE. UU.). por ltimo,
no
se debe dejar de mencionar la reduccibn crecinte Oe
las coberturas por los servicios mdicos _ mayormente
reparativos -, con el consiguiente incremenio de los
grupos de poblacin condenados al abandono
a pesar
de'ser los ms necestados.
Todo ello contribuy a profundizar manifiestamente
las
desigualdades e injusticias soeiales: la deuda interna
que no se quiere pagar.
Ms aun, la Conferencia de Alma_Ata permiti tambin
reconocer algo que por obvio a veces no se explicita:
que la salud era una muy compleja realidad
condicionada, determinada y resultante de muchos
social,
factores, la mayora de los cuales escapaban al conkol
directo del reducido mbito de los Ilamados .sector
salud-
de los tradicionales "ministerios de salud". Se pudo
reconocer, sn dudas, que el empleo, las condiciones
de
contextos ambientales, ecolgicos, culturales, sociales y
polticos, el poder adquisitivo de los ingresos
familiares,
la disponibilidad y adecuado uso de alimentos,
el acceso
al agua potable, la disposicin sanitaria de excretas y
basuras, y otros elementos de saneamiento bsico,
los
niveles y contenidos de la educacin, las condiciones
de vivienda, etc., eran tanto o ms importantes que
los
hospitales, los centros y puestos de salud, los
mdicos
y otros profesionales, tcnicos y auxiliares.
La urgencia de reducir las inequidades, tanto sociales
como de salud, persiste hasta nuestros das. La
atencin
primaria como medio de lograr la salud para
todos sigue
siendo una opcin vigente, pero concebida como
se ha
descrito en el presente documento, incluyendo
en el
proceso los factores econmicos, cientificos,
sociales
y polticos necesarios, los cuales tienen fundamentaies
implicancias en cualquier mbito o sector econmico
social.
o
Maze!.Rosenau- Lasc public Health
Reader. Chaprer 42. Appleron &
Lange: Stamford; 1998. p. 795-8 1 0.
Social
Diseruc Disese. In:
BN, Editors.
I zst