ABSTRACT

RESUMEN

1. INTRODUCCIN 1

2. PROPIEDAD DEL SUELO 3

2.1 Legislacin mexicana 3
2.2 Legislacin internacional 8
3. USO DEL SUBSUELO. ASPECTOS TCNICOS 11
3.1 Ventajas 11
3.2 Usos del subsuelo 12
3.3 Aspectos ingenieriles, normativa tcnica 13
4. PLANEACIN DEL USO DEL SUBSUELO 17
4.1 Algunos factores para la planeacin 17
4.2 Organismo coordinador autnomo 18
4.3 Consulta pblica 20
5. CONCLUSIONES 23

6. REFERENCIAS 25

7. RECONOCIMIENTO 27
ABSTRACT

The underground space of subsoil is discussed. This paper has been divided in three:
first, legal and administrative issues of ownership are studied in Mexico and abroad;
then the research is focussed on engineering aspects as well as technical regulations and
codes of practice, third, planning and mapping of subsoil space is treated. Finally,
conclusions and general suggestions are advanced.
RESUMEN

Se discute el uso del espacio del subsuelo. El trabajo se ha dividido en tres partes: la
primera habla de la propiedad del subsuelo y sus aspectos legales, tanto en Mxico
como en el extranjero; la segunda se enfoca a los aspectos ingenieriles y de normativa
tcnica, y la ltima trata los temas de planeacin del uso del subsuelo, y la elaboracin
de sus mapas. Adems de conclusiones, se presentan algunas sugerencias.
1. INTRODUCCIN

En las ciudades, especialmente en las grandes urbes como la ciudad de Mxico, es cada
vez ms amplio el uso que se hace del espacio del subsuelo. Se emplea para colocar
infraestructura municipal (agua, electricidad, telfono, gas, comunicaciones en general,
etc), de transporte (metro), el drenaje mayor, tneles para ferrocarril o carreteras,
estacionamientos, cimentaciones de edificios y anclas en excavaciones profundas. En
algunos lugares ya se ha saturado el espacio. Su uso se vuelve cada vez ms conflictivo.
En la ciudad de Mxico se han identificado 25 usuarios distintos. Cuntos ms habr
potencialmente?

La informacin sobre las instalaciones colocadas en el subsuelo es difcil de conseguir,

a veces no hay A quin acudir para conseguir la informacin? Hay confusin respecto
a normas y reglamentos de uso o estos son inexistentes. Tampoco hay claridad en
cuanto a la autoridad. Es materia federal, estatal o municipal (o de las delegaciones, en
el caso del Distrito Federal)? No hay normas que indiquen si es compatible o no una
instalacin con otras. La planeacin del uso del subsuelo es inexistente, sin embargo,
permitira un aprovechamiento integral y racional del mismo.

En este trabajo se hace una discusin del uso del espacio del subsuelo que, se ha
dividido en tres partes. En la primera, se habla de la propiedad del subsuelo y sus
aspectos legales, la segunda se enfoca a los aspectos ingenieriles y de normativa tcnica
y, en la ltima, se trata el tema de la planeacin de uso del subsuelo. Finalmente, se
presentan conclusiones y se hacen algunas sugerencias.

1
2
2. PROPIEDAD DEL SUBSUELO

2.1 Legislacin mexicana

En Mxico, el dueo de un terreno considera de manera implcita que puede hacer en

l cualquier tipo de excavacin o instalacin subterrnea. Por ejemplo, los edificios
cimentados sobre cajones, pilas o pilotes utilizan el espacio del subsuelo sin mayor
limitacin. Tambin se construyen stanos en excavaciones profundas para
aprovechar el espacio hacia abajo. Con frecuencia, por razones de estabilidad, durante
el proceso de excavacin se hace uso de anclas que se proyectan del permetro del
predio hacia afuera, ocupando el subsuelo de las vialidades pblicas y terrenos
vecinos. En algunos pasos a desnivel subterrneos, las anclas se proyectan de la
vialidad hacia los terrenos. En el subsuelo se construyen cisternas, fosas spticas,
pozos de absorcin, depsitos, etc.

A veces se modifican los proyectos durante la excavacin o construccin de la

cimentacin, porque se encuentran estructuras enterradas, como fosas spticas
(ocasionalmente del vecino), depsitos de combustibles y aceites, anclas o
infraestructura municipal. O bien, algn amigo o funcionario se acuerda de que
por debajo del terreno pasa algn colector profundo, tubera u otra obra y
recomienda preverlo en el diseo. Cuando se est muy cerca de alguna
instalacin subterrnea mayor del tipo del metro, pasos a desnivel, sifones,
acueductos, gasoductos, y otras similares, se tienen que tomar las previsiones
necesarias para no afectarlas.

Sin embargo, se conoce poco sobre las bases legales para hacer uso del espacio del
subsuelo. Lo anterior, conduce a la necesidad de investigar cules son los aspectos
legales y normativos del uso del subsuelo en nuestro pas.

3
En el Art 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (ref 1),
prrafo 1, dice: La propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del
territorio nacional corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad
privada. En el prrafo 4, adems, establece que la Nacin tiene el dominio directo de
las riquezas del subsuelo (y las enumera) y del espacio situado sobre el territorio
nacional (o sea, el espacio areo). En ninguna parte se habla explcitamente del espacio
del subsuelo.

El Art 750 del Cdigo Civil Federal (ref 2), dice: son bienes inmuebles: I. El suelo y
las construcciones adheridas a l... III. Todo lo que est unido a un inmueble de manera
fija de modo que no pueda separarse sin deterioro del mismo inmueble o del objeto a l
adherido... IX. Manantiales, estanques, aljibes..., acueductos y caeras de cualquier
especie... De la fraccin III se colige que una porcin del subsuelo se acepta como
parte de la propiedad, por lo menos aquella que requiere la cimentacin de las
estructuras a un lado y por debajo para su buen funcionamiento.

El mismo Cdigo, en el Art 838, vuelve a sealar que no pertenecen al dueo del predio
los minerales o substancias mencionados en el Art 27, prrafo 4, de la Constitucin. El
Art 839 dice: En un predio no pueden hacerse excavaciones o construcciones que
hagan perder el sostn necesario al suelo de la propiedad vecina, a menos que se hagan
las obras de consolidacin indispensables para evitar todo dao a este predio.

El Cdigo no menciona que se puedan hacer obras subterrneas que atraviesen a

profundidad de manera indistinta cualquier terreno. Se puede interpretar que s, por el
Art 844: Las servidumbres establecidas por utilidad pblica o comunal para mantener
expedita la navegacin de los ros, la construccin o reparacin de las vas pblicas y
las dems obras comunales de esta clase, se fijarn por las leyes y reglamentos
especiales, y a falta de stos, por las disposiciones de este Cdigo. Por extensin y
similitud, se infiere que la autoridad puede usar el espacio del subsuelo como una
servidumbre de utilidad pblica para construir obras subterrneas comunales
atravesando el subsuelo de cualquier terreno, sin embargo, no est explcito.

En la revisin general de la legislacin federal no se encontr otra ley, cdigo o

reglamento que tratara explcitamente este asunto (no se revis la jurisprudencia).

4
Para continuar la investigacin, se revis la legislacin del Distrito Federal. El Cdigo
Civil del Distrito Federal (ref 3) en los artculos que tratan este asunto, es igual al
Cdigo Federal, por lo que son aplicables los mismos comentarios apuntados atrs.

La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF) (ref 4) dice, en su Art 1,
que tiene por objeto: fraccin I. Fijar las normas bsicas para planear, programar y
regular el ordenamiento territorial y el desarrollo, mejoramiento, conservacin y
crecimiento urbanos del DF. Aade, en la fraccin II: Determinar los usos, destinos y
reservas del suelo, su clasificacin y zonificacin.

La LDUDF, en su Art 2, indica que la planeacin del desarrollo urbano y el

ordenamiento territorial del DF tiene por objeto mejorar el nivel y la calidad de vida de
la poblacin urbana y rural, a travs de: Fraccin VII. Optimizar el ordenamiento
territorial y el aprovechamiento del suelo; Fraccin VIII. Aprovechar de manera ms
eficiente... la infraestructura, equipamiento y servicios procurando la optimizacin de
aquellos y de las estructuras fsicas de la Ciudad; Fraccin IX. ... la restauracin de la
salubridad, de la atmsfera, del agua, del suelo y el subsuelo...

La misma Ley en su Art 29 define el ordenamiento territorial: ...comprende el conjunto

de disposiciones que tienen por objeto establecer la relacin entre la distribucin de los
usos, destinos y reservas del suelo del DF, con los asentamientos humanos, las
actividades y derechos de sus habitantes, la zonificacin y las normas de ordenacin, as
como la reglamentacin en materia de construcciones,.... En el Art 34 desglosa la
materia que deber regular el Reglamento de Construcciones para el DF.

De lo descrito hasta aqu, la LDUDF, no hace mencin explcitamente del subsuelo

(excepto en el tema de salubridad). Sin embargo, al mencionar el ordenamiento del
territorio, la infraestructura, el equipamiento urbano y los servicios, de manera implcita
se incluyen el uso y todo aquello que ocupa el espacio del subsuelo, ya que una parte
muy importante de la infraestructura urbana (acueductos, drenaje mayor, metro, etc) y
de los servicios municipales (telfono, agua, comunicaciones, gas, etc) es subterrnea.
Se advierte que este asunto queda vago y, por tanto, sujeto a la interpretacin de la
autoridad o del juez, tal y como ocurre en la prctica.

El trmino va pblica se emplea con frecuencia; en el Art 37, primer prrafo, de la

LDUDF se define como: todo espacio de uso comn que por disposicin de la
5
administracin pblica del DF se encuentre destinado al libre trnsito, de conformidad
con las leyes y reglamentos en la materia. As como todo inmueble que de hecho se
destine para ese fin. La va pblica est limitada por el plano virtual vertical sobre la traza
del alineamiento oficial o el lindero de dicha va pblica. Obsrvese que el legislador
emple el trmino plano virtual vertical y no simplemente la traza del alineamiento o del
lindero. Esto indica que se reconoce como parte integrante de la va pblica no solo la
superficie del suelo sino tambin el espacio areo y el subsuelo. Por exclusin, la
propiedad privada (o cualquier otro rgimen) queda delimitada tambin por el mismo
plano virtual vertical, por tanto, incluye el espacio areo y el subsuelo. Nuevamente se
observa que hay vaguedad, ya que el mencionado plano no est acotado en la direccin
vertical, es decir, ni en altura (hacia arriba del suelo) ni en profundidad (hacia abajo).

El Art 37, prrafo 4, seala que la va pblica y los dems bienes de uso comn
destinados a un servicio pblico son bienes del dominio pblico del DF, regidos por las
disposiciones contenidas en la Ley del Rgimen Patrimonial y del Servicio Pblico
(LRPYSP)(ref 5). En el prrafo 5 agrega: En materia de va pblica sern aplicables en
lo conducente, las disposiciones de esta Ley y su reglamentacin y del Reglamento de
Construcciones para el DF. Adelante se analizan la LRPYSP y los reglamentos citados.

En el Art 39 de la LDUDF se indica quienes son las autoridades: La Secretara (de Desarrollo
Urbano del DF) en coordinacin con la de Transportes y Vialidad (del DF) determinar: Fraccin
III. Las limitaciones de uso de la va pblica. Fraccin IV. Las especificaciones para modificar
definitiva o temporalmente la va pblica. Fraccin V. La conveniencia y forma de penetracin al
territorio del DF de vas de comunicacin, o de oleoductos, gasoductos, acueductos, redes de
energa elctrica y, en general, toda clase de redes de transportacin y distribucin. Aqu de
nuevo se advierte la vaguedad, ya que no se especifica cmo deben coordinarse ambas
dependencias. El Art 89 seala que esta Ley determina, entre otras, las licencias de uso de suelo y
de construccin en todas sus modalidades e indica que en el reglamento de esta Ley se sealarn
los casos en que se requieran y las normas por cumplir. En el Art 92 se crea la figura de Director
Responsable de Obra, quien tiene funciones de supervisin y vigilancia de que se cumpla esta Ley
y la normativa que de ella se deriva, bajo la direccin de las dependencias competentes de la
administracin pblica (del DF). La complejidad y confusin aumenta, ya que tambin las
delegaciones del DF son autoridad en cuestiones de va pblica.

Por su parte la LRPYSP (ref 5), en su Art 20 fracciones I y III, seala que son bienes de
uso comn del DF (por tanto, bienes del dominio pblico, Art 17), entre otros, las vas
6
de comunicacin que no sean federales o particulares, las plazas, calles, avenidas,
viaductos, paseos, jardines y parques pblicos. En su Art 75 dice que a la Administracin
del DF corresponde la prestacin de los servicios pblicos, la rectora sobre los bienes del
dominio pblico y la definicin de la participacin de los particulares mediante concesin
temporal que se otorgue al efecto. De aqu se desprende que la autoridad es el Jefe del
gobierno del DF para el uso o la concesin de la va pblica, quien se puede auxiliar de las
dependencias que conforman a la administracin del DF. En el Art 76 se define a la
concesin como: el acto administrativo en virtud del cual la Administracin (del DF)
confiere a una persona fsica o moral el uso, aprovechamiento o explotacin de bienes del
dominio pblico del DF, o en su caso, la prestacin de un servicio pblico.... Finalmente,
los Arts 77 a 104 tratan la manera en que son otorgadas las concesiones por el Jefe de
Gobierno, con el auxilio de las dependencias de la Administracin del DF.

El Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del DF (RLDUDF) (ref 6), en su Art 2,

seala que el Reglamento de Construcciones para el DF (RCDF) es de aplicacin
supletoria (es decir, en aquello que no incluya el RLDUDF hay que consultar el RCDF).
El RLDUDF cubre lo relativo a los programas general, delegacionales y parciales de
desarrollo urbano de la ciudad, as como el ordenamiento territorial que incluye la
zonificacin del suelo y estudios de impacto urbano. Tambin trata sobre certificaciones y
licencias de uso de suelo, entre otras.

El Reglamento de Construcciones del DF (ref 7), que actualmente (septiembre 2002) se

encuentra en revisin, repite varios de los artculos y conceptos de la LDUDF descritos atrs.
Al referirse a la va pblica, en su Art 6 dice: ...Es caracterstica propia de la va pblica
servir para la aireacin... o para alojar cualquier instalacin de una obra pblica o de un
servicio pblico.

El Art 10 del RCDF seala la obligacin de dependencias, entidades pblicas y

personas privadas de presentar, para que sea aprobada por el gobierno del DF, la
programacin anual de las actividades de planeacin, diseo, construccin, operacin y
mantenimiento de estructuras que tengan algn efecto en la va pblica. A su vez, el Art
11, dice que se requiere autorizacin del DF para realizar obras, modificaciones o
reparaciones en la va pblica, as como para la construccin de instalaciones
subterrneas o areas en dicha va. Tambin advierte que los permisos o concesiones
sern siempre temporales y revocables; esto deja una puerta abierta a la discrecionalidad
del funcionario en turno y es motivo de incertidumbre para los usuarios.
7
En resumen, de la revisin de las leyes y reglamentos citados se desprende que el
legislador cuando los redact no detect la necesidad de incluir y normar explcitamente
el espacio del subsuelo. La legislacin citada ms importante vigente fue elaborada
entre 1917 y 1930. En esa poca las obras subterrneas eran casi inexistentes en el pas
y la infraestructura urbana era reducida, as que la competencia por el subsuelo era muy
baja. Tambin se ve que el marco jurdico mexicano actual acepta implcitamente que el
propietario de un terreno posee tambin una parte del subsuelo hasta una profundidad
razonable. En el DF, se puede interpretar que la va pblica incluye los espacios areo y
del subsuelo sin determinarlos con precisin. Hay un vaco legal en cuanto a la
posibilidad de hacer obras subterrneas fuera de la va pblica, atravesando por el
subsuelo terrenos privados o de cualquier otro rgimen de propiedad. Este tema es de la
mayor importancia, ya que el uso actual del espacio del subsuelo afecta el uso futuro e
incluso puede cancelar la posibilidad de hacer una cimentacin profunda para un
edificio, o que una cimentacin obligue al cambio de trazo de una obra subterrnea que
no pueda atravesarla o que la obra subterrnea ponga en riesgo o dae a las
construcciones.

Finalmente, se puede decir que en lo relativo al uso del espacio del subsuelo hay vacos
y vaguedad en la normativa y, por tanto, discrecionalidad en la aplicacin del marco
jurdico vigente.

Por otra parte, en el DF la autoridad en materia de obras subterrneas en la va pblica es el

Gobierno del DF. Quien se auxilia principalmente, de las Secretaras de Desarrollo Urbano
y de Obras Pblicas. Sin embargo, las licencias de construccin se otorgan en las
delegaciones polticas, por lo que tambin son autoridad. Esto genera una confusin enorme
y los trmites para poder hacer estas obras son tortuosos y requieren de mucho tiempo. Para
aumentar la complejidad, se debe advertir que cuando un prestador de servicios urbanos
goza (por el tipo de servicio, gas, telfono, comunicaciones, etc) de una concesin federal,
la autoridad federal correspondiente tambin tiene ingerencia en el asunto.

2.2 Legislacin internacional

Al hablar de terrenos se puede interpretar que el subsuelo debajo de ellos est comprendido
en la propiedad. Este asunto no es reciente. Desde la poca de los romanos se estableci en
su Ley que: cujus est solum ejus est usque ad coelum et ad infernos, lo cual literalmente se
traduce como: el propietario del terreno posee desde el cielo hasta el infierno.

8
En un estudio realizado por la Asociacin Internacional de Tneles en 1990 (ref 8), se
obtuvo como resultado que internacionalmente se distinguen cuatro modalidades de
propiedad del subsuelo: 1) No hay propiedad privada de la tierra, 2) La propiedad del
terreno incluye hasta una profundidad limitada (por ejemplo, en Finlandia 6 m), 3) La
propiedad del terreno incluye hasta una profundidad de inters razonable (en la prctica,
es el caso de Mxico), 4) La propiedad del terreno abarca hasta el centro de la tierra
(como es el caso en Turqua).

En general, la propiedad del terreno no da necesariamente el derecho de usar como se

quiera la superficie o el espacio del subsuelo. El derecho a usar el subsuelo es a menudo
restringido o por programas de uso del suelo o por la aplicacin prctica de la Ley. La
propiedad de la tierra tampoco da necesariamente el derecho de oponerse a que otros
hagan uso del subsuelo.

Ese mismo estudio muestra que el marco legal relacionado con la propiedad del
subsuelo en muchos pases es confuso o casi inexistente.

En un estudio ms reciente de la Asociacin Internacional de Tneles realizado en 2000

(ref 9) se hace un breve resumen de las condiciones legales relativas al uso del subsuelo
prevalecientes en varios pases. En Italia, la propiedad del terreno se establece desde el
subsuelo hasta la superficie y el dueo puede usar el subsuelo como le plazca, siempre y
cuando no dae a sus vecinos. En Turqua la propiedad comienza en el centro de la
Tierra; as para construir tneles deben expropiar el terreno por donde pasan. En Suecia
la propiedad tambin empieza en el centro de la Tierra. En la Repblica Checa, el marco
jurdico seala como intocable la propiedad del terreno, es decir, que nadie puede de
ningn modo daar o limitar los derechos del propietario para usar su terreno. Los
checos protegen la propiedad privada desde el punto de vista tcnico, es decir, contra
ruido, vibraciones, asentamientos, daos en la superficie y contaminacin. Por todo ello,
actualmente se enfrentan a la necesidad de formular explcitamente los derechos de los
propietarios, las restricciones y los procedimientos para obtener el derecho de paso en lo
que se refiere a obras subterrneas.

Un caso muy interesante es el de Japn (ref 10). En este pas el uso de la tierra y la
propiedad de la misma estn ntimamente ligados. Por esta razn, llevar a cabo obras
subterrneas atravesando el espacio del subsuelo de propiedades privadas es casi

9
imposible y cuando se logra es carsimo. Lo anterior explica el hecho de que la inmensa
mayora de la infraestructura subterrnea en Japn siga la traza de la va pblica o slo
atraviese terrenos pblicos. Por ello, a partir de 1995, se estableci un Comit Especial
(como parte de la oficina del Primer Ministro) con el objetivo de establecer nuevas
formulas administrativas y legales para hacer uso del espacio del subsuelo profundo. Uno
de los asuntos ms discutidos ha sido el abolir la propiedad privada del terreno a partir de
una determinada profundidad, alrededor de 50 m. El subsuelo profundo se inicia a partir
de esta profundidad. Proponen que su propiedad sea pblica para poder facilitar la
construccin de la nueva infraestructura subterrnea. Est por aprobarse una ley relativa al
uso del subsuelo profundo.

Internacionalmente, tambin se pudo determinar que hay propuestas para definir los
terrenos como tridimensionales; es decir, la superficie ms una cierta profundidad. sta se
establece en funcin de las caractersticas geolgicas del sitio y del uso potencial
razonable; por ejemplo, para la construccin de cimentaciones profundas, stanos, aljibes,
fosas spticas, estacionamientos subterrneos, etc.

Varios pases proponen que, as como se establecen zonificaciones del suelo en la

superficie, de manera similar se haga espacialmente en el subsuelo (es decir, en tres
dimensiones, los planos horizontal y vertical) para alojar obras de distintos tipos; adems,
que haya liga entre la zonificacin en la superficie y la del subsuelo.

En algunos pases, en funcin del tipo de obra subterrnea, se define la autoridad

competente. Por ejemplo, en obras viales subterrneas del tipo metro o cruces de
carreteras en zonas urbanas, la autoridad en cuanto al proyecto es la equivalente a la
Secretara de Comunicaciones y Transportes, y en cuanto a la trayectoria de la obra es el
gobierno municipal. Para la infraestructura municipal, el gobierno local es la autoridad y
otorga los permisos o licencias correspondientes; as mismo ocurre para el caso de
excavaciones profundas y obras subterrneas de tipo comercial.

10
3. USO DEL SUBSUELO. ASPECTOS TCNICOS

3.1 Ventajas

El empleo del espacio del subsuelo tiene ventajas de por lo menos cuatro tipos: econmicas,
funcionales, sociales y ambientales.

Algunas ventajas econmicas son: a) permite tener una estructura urbana ms compacta,
con el consecuente ahorro en inversin, operacin y mantenimiento; b) es posible reservar
el terreno superficial para actividades primarias como recreacin, trabajo y vivienda, de
usos secundarios como es el trnsito de vehculos, estacionamientos, etc, lo cual mantiene o
incrementa el valor de la propiedad superficial.

Las ventajas funcionales de utilizar el subsuelo son, entre otras: a) permitir un trfico ms
fluido al no haber intersecciones de calles, b) incrementar la seguridad en la transportacin
(menos accidentes a peatones y usuarios), c) abrir nuevas vialidades o espacios para
estacionamiento sin tener que expropiar predios. Una desventaja es la conexin de la red de
trfico subterrneo con la superficie, que en ocasiones es todo un reto tcnico.

Desde el punto de vista social, el uso del espacio del subsuelo permite mejorar la calidad de
vida en las zonas urbanas. Se disminuyen los tiempos de desplazamiento por transporte
tanto pblico como privado. Tambin, se pueden aumentar las zonas de esparcimiento
comunitario en la superficie.

Las ventajas de tipo ambiental son diversas. Las obras subterrneas ayudan a mantener el
paisaje natural y no afectan las condiciones naturales superficiales de la zona. Adicionalmente,
reducen la contaminacin por ruido del trfico y la visual. Impiden afear el entorno al ocultar

11
instalaciones como subestaciones elctricas, cables y postes, etc. El transporte pblico
subterrneo requiere unidades con la ms alta tecnologa (tipo metro), lo cual redunda en una
menor contaminacin por emisiones de gases y un menor gasto energtico por pasajero.
Adems, auxilia en la preservacin de los valores culturales de las ciudades, ya que no alteran
la fisonoma del paisaje de la ciudad (centros histricos, sitios arqueolgicos, etc). Una
desventaja es que la construccin subterrnea puede abatir el nivel fretico y provocar
asentamientos de corto o largo plazo en estructuras vecinas. Adems, el trabajo bajo tierra, sin
ventanas, produce en el empleado menos satisfaccin que en la superficie.

Debe decirse que el uso del espacio del subsuelo incrementa los costos de construccin.
Hay que aclarar, sin embargo, que al comparar alternativas entre obras subterrneas y
superficiales, al costo de las primeras deber restarse el beneficio, en trminos de dinero,
que aportan las ventajas tanto econmicas como sociales y ambientales de dichas obras,
como se ver adelante.

3.2 Usos del subsuelo

El espacio del subsuelo puede emplearse para: 1) infraestructura municipal, 2) transporte y

vialidades, 3) recintos comerciales, 4) infraestructura mayor y, 5) otros usos.

La infraestructura municipal comprende principalmente las redes de abastecimiento de agua,

electricidad, telfono, gas, comunicaciones en general, y red de drenaje urbano. Esta
infraestructura, en prcticamente todos los casos, puede alojarse en el subsuelo de las vas
pblicas.

El empleo del subsuelo para transporte y vialidades es cada vez ms frecuente en las ciudades.
As se construyen metro, calles, carreteras, trenes metropolitanos, pasos a desnivel
subterrneos y tneles. En ocasiones, son obras mixtas, una parte subterrnea y otra superficial.

Tambin se pueden construir bajo tierra, con ventaja, centros comerciales,

estacionamientos, museos, salas de arte, etc. As mismo es posible construir
infraestructura mayor, como: plantas de tratamiento de agua, de basura, termoelctricas,
subestaciones elctricas, centrales telefnicas y drenaje mayor. Otras estructuras que se
alojan en el subsuelo son bodegas (de usos mltiples), poliductos para transporte de
energticos, etc.

12
3.3 Aspectos ingenieriles, normativa tcnica

En el cap 2 se mencionaron algunos de los aspectos legales del uso del espacio del subsuelo.
Se advirti la necesidad de definir la propiedad del subsuelo sin ambigedades. Esto
permitira precisar si es posible o no atravesar a profundidad terrenos distintos de los pblicos
y, en su caso, qu tipo de obras comunitarias podran hacerse. Sin embargo, para resolver este
aspecto hay que tomar muy en cuenta factores tcnicos especficos de cada ciudad. As la
geologa y la estratigrafa locales juegan un papel preponderante para determinar cul sera la
profundidad razonable, ms all de la cual, el subsuelo se podra considerar como un bien
pblico. Esto sin impedir la construccin de obras, stanos y cimentaciones profundas en
terrenos privados (en general, no pblicos). En las vas pblicas se pueden seguir
construyendo obras subterrneas utilizando todo el subsuelo.

En cualquier caso, hay que desarrollar la normativa tcnica adecuada que permita un empleo
seguro del subsuelo y minimice la posibilidad de interacciones negativas entre los diferentes
usos. Para ello, las normas tcnicas deben incluir los aspectos de diseo, construccin,
operacin y mantenimiento.

En el DF, el Reglamento de Construcciones, en su Art 19, seala que: Las instalaciones

subterrneas para los servicios pblicos de telfonos, alumbrado..., debern canalizarse a lo
largo de aceras o camellones. Cuando se localicen en aceras debern distar por lo menos
50 cm del alineamiento oficial. En el prrafo 3, aade: El gobierno del DF fijar en cada
caso, las profundidades mnima y mxima a la que deber alojarse cada instalacin y su
localizacin en relacin con las dems instalaciones.

Este artculo hace una regulacin vaga de tipo geomtrico, muy general. Adems, la autoridad
se hace responsable de fijar las profundidades y localizacin con respecto a las otras
instalaciones. El Reglamento no indica qu criterios o cul es el mtodo o norma tcnica que
se emplear para ello. Por tanto, el usuario queda desprotegido porque depende del servidor
pblico en turno. Por otro lado, es injusto para el servidor pblico que no cuenta con un
procedimiento objetivo para ejercer el acto de autoridad.

En otros pases existen regulaciones para infraestructura urbana de tipo geomtrico como la de
la fig 3.1. Ah, se reservan profundidades mnimas y mximas para diferentes usos, as como
zonas a partir del alineamiento para cada usuario se incluye la colocacin de postes y rboles.

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 Va pblica Nivel banqueta o superficie
Alineamiento de rodamiento
0 1 2 3 4 5

0.0
Energa Comunicaciones Postes y Comunicaciones Drenaje pluvial
Gas Agua
elctrica (telfono, etc) rboles conductores primarios y sanitario
0.45

0.75

0.50 0.80 0.50 0.60 0.60

(Tuberas o conductos no mayores de 30 cm O) Acotaciones, en m

Uso del espacio del subsuelo para servicios pblicos urbanos

Fig 3.1 Norma de tipo geomtrico para colocar infraestructura urbana subterrnea

Muros de contencin Va pblica o

terreno vecino Anclas
Anclas

Estabilizacin de laderas naturales o cortes

Va pblica o terrenovecino

Va pblica o terreno vecino

Anclas Excavacin profunda

Tnel
Anclas

Fig 3.2 Uso de anclas en excavaciones, obras subterrneas y elementos de soporte

14
 Propiedad privada Va pblica
Avenida Parques

Alineamiento
Nivel
de
suelo Edificios Edificios
Servicios municipales

Centro comercial
estacionamientos

Metro Calles Infraestructura

mayor*
Drenaje
-5 10 m

Calles
Metro Drenaje

Pilas Pilas
o o
pilotes pilotes
-50 m
*Subestaciones de potencia, plantas de bombeo
plantas de generacin de electricidad

Fig 3.3 Zonificacin para usos del suelo

Tambin se estn elaborando normas para la construccin de anclas en el subsuelo,

fig 3.2. En la Unin Europea (ref 12), est en fase de aprobacin una norma que exige
al que pretende usar anclas, recabar informacin de las estructuras subterrneas
adyacentes y aquellas que en el futuro se podran construir tales como: excavaciones,
infraestructura urbana, tneles y los detalles relativos al nivel fretico. Todo ello para
determinar la posibilidad de emplear o no tales elementos de soporte.

Un visin general tpica del uso del espacio subterrneo urbano se proporciona en la
fig 3.3 (ref 10). En ella, se observa que se definen profundidades en funcin del tipo de
suelo y roca encontrados, y la posibilidad de cimentar edificios y otras estructuras.

El Art 37 del RCDF indica que: El gobierno del DF determinar las zonas de
proteccin a lo largo de los servicios subterrneos tales como: viaductos, pasos a
desnivel inferior e instalaciones similares, dentro de cuyos lmites solamente podrn
realizarse excavaciones, cimentaciones, demoliciones y otras obras, previa autorizacin
especial del DF. Nuevamente no estn definidos los criterios para hacer tal
zonificacin ni tampoco los elementos que se tomarn en cuenta para dar o negar la
autorizacin.
15
En el Reglamento de Construcciones del DF (ref 7), Art 56, prrafo VI, se mencionan
unas normas tcnicas complementarias relacionadas con instalaciones subterrneas; sin
embargo, no han sido publicadas. Se propone elaborar un reglamento de uso del espacio
urbano del subsuelo y unas normas tcnicas complementarias. El nuevo reglamento y
las normas tcnicas debern incluir no solo consideraciones geomtricas; hay que aadir
otros factores como compatibilidad de usos, cruces de instalaciones, mtodos
constructivos, acceso para mantenimiento, reparaciones y emergencias, riesgo ssmico,
asentamientos, efectos ambientales e integridad de la obra. As mismo incluir la
interaccin con cimentaciones de obras y anclajes.

En relacin con las licencias de construccin para infraestructura urbana subterrnea, se

propone que la autoridad sea nicamente la Secretara de Desarrollo Urbano del
gobierno del DF, con el visto bueno de la Secretara de Obras y las Delegaciones
correspondientes, e igualmente en el caso de excavaciones profundas para edificios y
construcciones subterrneas.

De manera similar, en otras ciudades del pas se podran adoptar las sugerencias hechas
en los prrafos anteriores. A nivel federal se podra proponer una ley que regulara el uso
del espacio del subsuelo, lo que dara un marco general nacional. Adems, se precisara
la propiedad del subsuelo.

16
4. PLANEACIN DEL USO DEL SUBSUELO

4.1 Algunos factores para la planeacin

La planeacin del uso del subsuelo urbano permite: 1) proteger ms

adecuadamente el ambiente y los terrenos histricos, 2) promover un desarrollo
ms armnico de las ciudades al incluir el uso del subsuelo en su ordenamiento
territorial, 3) promover el desarrollo de mtodos para el mapeo de las estructuras
existentes, 4) promover la zonificacin del subsuelo espacialmente y en
profundidad en funcin de la geologa local y de las condiciones geotcnicas, 5)
recolectar y, en su caso, elaborar los planos de localizacin de las diferentes
obras subterrneas y permitir su consulta pblica, 6) coordinar a los usuarios y,
7) proponer (o modificar) leyes y reglamentos que contemplen al espacio del
subsuelo como un recurso valioso para las ciudades y que normen su empleo.

En este punto es necesario expresar que el uso del espacio del subsuelo es un
medio y no un fin. Es decir, no se trata de llevar la vida cotidiana de la ciudad al
espacio subterrneo. Es un recurso que en conjunto con el superficial nos permite
resolver armnicamente el suministro de bienes y servicios, transporte,
vialidades e infraestructura mayor de los centros urbanos. Por tanto, debe formar
parte del ordenamiento territorial de las ciudades.

Las ciudades requieren elaborar su propio plan estratgico para el uso del espacio
del subsuelo, que incluya reunir y diseminar informacin geotcnica, localizacin
de infraestructura subterrnea, espacios congestionados y disponibles, adems de
una zonificacin espacial (en las tres dimensiones) para usos del subsuelo.
Actualmente, los sistemas de informacin geogrfica pueden ser usados con
ventaja para este fin.

17
A manera de ejemplo, se propone que en la Ley de Desarrollo Urbano del DF, en su parte
de los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial, se incluya el espacio
del subsuelo como una alternativa adicional y complementaria al uso del suelo superficial.

Dentro de la planeacin, los costos son factores esenciales en la toma de decisiones.

Como ya se mencion, el costo de la construccin subterrnea es mayor que el de la
construccin en superficie, en el plazo inmediato. Sin embargo, la comparacin entre
alternativas no debe ser hecha cuantificando directamente solo los costos inmediatos de
los proyectos. A la alternativa subterrnea se deben restar, en trminos monetarios, los
beneficios ambientales, sociales y funcionales que acarrea el uso del subsuelo, a mediano
plazo. Por ejemplo, disminuir los tiempos perdidos por traslados se transforma en horas-
hombre ahorradas que se pueden valuar econmicamente. La disminucin de gases
contaminantes a la atmsfera al usar un transporte como el metro, es tambin un beneficio
que puede expresarse en trminos econmicos, as como el ahorro en energticos. La
preservacin de los sitios histricos y el paisaje de una ciudad la hacen ms agradable y
atrae ms turismo, o impide que lo pierda, lo cual se puede valuar. Esto ltimo queda muy
bien ilustrado por los centros histricos de ciudades como Guanajuato, Quertaro,
Morelia, Puebla y otras, en las cuales las instalaciones areas de telfonos, electricidad,
etc, y algunos estacionamientos pblicos se cambiaron por instalaciones subterrneas. Lo
mismo puede decirse del metro de la ciudad de Mxico que pasa por el subsuelo en
muchas zonas histricas (a un lado de Catedral y el Palacio Nacional, por mencionar un
caso) y en otras que protege el paisaje urbano (zona de Paseo de la Reforma en
Chapultepec).

4.2 Organismo coordinador autnomo

En muchas ocasiones, obras como pasos a desnivel, vialidades, metro, sufren retrasos
considerables porque durante la construccin se encuentran instalaciones subterrneas no
previstas y se tienen que hacer trabajos adicionales con el consecuente incremento en los
costos. Las entidades federales, estatales y municipales y las empresas que tienen
estructuras subterrneas no se coordinan adecuadamente para hacer sus trabajos ni
compartir informacin. Es muy difcil conseguirla, tanto en las entidades pblicas como
en las privadas. En ellas no hay una oficina encargada especficamente de ello y en
muchos casos el personal que atiende no tiene autorizacin para proporcionarla ni
presupuesto para hacer copias de planos.

18
Por falta de coordinacin, es frecuente que una calle sea repavimentada, al mes
siguiente se hagan zanjas para sustituir una tubera de agua potable y se hagan las
conexiones domiciliarias; dos meses despus se abran otras zanjas para alojar conductos
para fibra ptica o tubera para gas. Todo ello provoca costos adicionales, molestias a
los vecinos, entorpece el trnsito, es causa de accidentes e incrementa la contaminacin.

Tambin se pueden encontrar instalaciones municipales en las vialidades prcticamente

a flor de tierra u otra profundidad, debajo de las banquetas o del arroyo de circulacin.
Cruzndose por encima o por abajo. Las entidades pblicas o empresas privadas o no
cuentan con un manual de procedimientos o no lo siguen. Los usuarios del subsuelo en
su conjunto carecen de un manual de prcticas de planeacin, construccin, diseo,
compatibilidades, operacin, mantenimiento, atencin de emergencias e intercambio de
informacin y atencin al pblico.

Por otra parte, en Mxico los servicios pblicos de telefona, comunicaciones en

general, distribucin de gas y otros los prestan compaas a las que el gobierno federal
les concede una concesin (federal) para la prestacin de dichos servicios. En los casos
de distribucin de energa elctrica solo dos empresas paraestatales, que dependen del
gobierno federal, pueden hacerlo (Compaa de Luz y la Comisin Federal de
Electricidad). El transporte y distribucin de combustibles lo hace la paraestatal
PEMEX o la Secretara de Energa otorga una concesin federal a personas fsicas o
morales (o franquicia, en el caso de las gasolineras) para que lo lleven a cabo. La
distribucin de agua (el drenaje y saneamiento), recoleccin y disposicin de basura y
otros, dependen de los municipios, los cuales pueden otorgar concesiones a personas
fsicas o morales para satisfacer estos servicios o prestarlos directamente.

Esto tiene implicaciones de muchos tipos para una regulacin adecuada del uso del
espacio del subsuelo en el DF o en cualquier otra ciudad o municipio del pas.

Los usuarios del subsuelo son muy heterogneos. Pueden ser dependencias federales,
estatales, municipales, personas fsicas o morales que gocen de una concesin que
puede ser federal o municipal. Las concesiones federales se otorgan a nivel regional o
pueden abarcar todo el pas, mientras que las concesiones municipales son locales. Las
dependencias o concesionarios federales ejercen presiones (a veces imaginarias) a las
autoridades municipales para que les otorguen, sin ms, los permisos o concesiones de

19
uso de la va pblica para colocar sus instalaciones subterrneas, a sabiendas que solo
ellos proporcionan el servicio. En otras ocasiones la presin es en sentido contrario, los
municipios buscan prebendas de las dependencias o concesionarios federales, lo cual
encarece la prestacin del servicio. Es ms frecuente de lo deseable que no haya
acuerdo sobre la normativa por emplear, ni siquiera sobre las normas o procedimientos
de carcter puramente tcnico.

Lo anterior indica que es indispensable crear un organismo coordinador autnomo con

personal de tiempo completo patrocinado por todos los usuarios.

Este organismo autnomo tendra como funciones coordinar a las distintas instancias
para agilizar la obtencin de permisos, promover la atencin de emergencias por los
usuarios del subsuelo responsables, proporcionar informacin de las instalaciones
subterrneas, planos de localizacin, leyes, reglamentos y normativa tcnica en la
materia. Adems de promover la elaboracin de esta ltima, y poner en contacto a
usuarios y autoridades, y a stos con los interesados.

En otros pases, por ejemplo, Australia (ref 11), se han establecido recientemente
comits coordinadores de usuarios del subsuelo. As mismo, ya se ha mencionado que
internacionalmente este asunto es de la mayor relevancia.

4.3 Consulta pblica

Cuando se desean hacer instalaciones subterrneas de todos tipos en las ciudades, es

cada vez ms frecuente que los vecinos expresen su opinin e incluso su rechazo, y
exijan indemnizacin por las posibles molestias o daos que les pueden causar durante
la construccin y operacin de dichas instalaciones. Esto ocurre principalmente porque
no se le informa al pblico de manera adecuada, simple, amplia y fundada de las
bondades de los proyectos, por medio de audiencias pblicas en las que participen
promotores, autoridades y vecinos. Se hace a medias cuando los nimos ya estn
polarizados.

Sin duda, cualquier construccin, subterrnea o superficial, en una ciudad provoca

inconvenientes. Adems, se tienen experiencias negativas (algunas imaginarias) en
cuanto a posibles daos causados por las obras y la reparacin de los mismos. Por ello,

20
es importante informar adecuadamente y con tiempo suficiente, a los vecinos y a la
ciudadana en general, de los beneficios que la obra proporciona. Asimismo, explicar
claramente el proyecto, cmo se plane?, las alternativas, por qu se eligi?, los
riesgos a las propiedades vecinas y las medidas de prevencin y mitigacin. Como
resultado de estas reuniones, se obtiene la anuencia de los vecinos y con frecuencia se
hacen modificaciones benficas para el proyecto, o se determinan alternativas mejores.
O bien se rechaza el proyecto y se adopta otra solucin, aunque no sea, necesariamente,
la ptima ni en trminos tcnicos ni econmicos. Sin embargo, se llega a lo ptimo en
trminos de comunidad.

21
22
5. CONCLUSIONES

1. De la revisin de las leyes y reglamentos consultados se desprende que el legislador,

cuando los redact, no detect la necesidad de incluir y normar explcitamente el espacio
del subsuelo. La legislacin citada ms importante vigente fue elaborada entre 1917 y
1930. En esa poca las obras subterrneas eran casi inexistentes en el pas y la
infraestructura urbana era reducida; as que la competencia por el subsuelo era muy baja.
Tambin se ve que el marco jurdico mexicano actual acepta implcitamente que el
propietario de un terreno posee tambin una parte del subsuelo hasta una profundidad
razonable. En el DF se puede interpretar que la va pblica incluye los espacios areo y
del subsuelo sin determinarlos con precisin. Hay un vaco legal en cuanto a la
posibilidad de hacer obras subterrneas fuera de la va pblica, atravesando por el
subsuelo terrenos privados o de cualquier otro rgimen de propiedad. Finalmente, se
puede decir que hay vacos y vaguedad en la normativa y, por tanto, discrecionalidad en
la aplicacin del marco jurdico vigente.

2. Por lo anterior, se propone que se elabore una ley federal que regule el uso del espacio
del subsuelo, lo que dara un marco general nacional. Adems, en ella se precisara la
propiedad del subsuelo.

3. Tambin se propone hacer una revisin, o en su caso elaboracin, de reglamentos, para

que se facilite emplear el espacio del subsuelo sin ambigedades. Adems, que dicho
espacio se incluya como un recurso adicional para fines del ordenamiento territorial de
las ciudades.

4. Hay que desarrollar, con el concurso de los usuarios, la normativa tcnica adecuada
para el empleo seguro del subsuelo y minimizar la posibilidad de interacciones

23
 negativas entre diferentes usos. Para ello, las normas tcnicas deben incluir los
aspectos de diseo, construccin, operacin y mantenimiento.

5. Para el Distrito Federal, se propone elaborar un reglamento de uso del espacio urbano
del subsuelo y unas normas tcnicas complementarias. El nuevo reglamento y las
normas tcnicas debern incluir no solo consideraciones geomtricas; hay que aadir
otros factores como compatibilidad de usos, cruces de instalaciones, mtodos
constructivos, acceso para mantenimiento, reparaciones y emergencias, riesgo
ssmico, asentamientos, efectos ambientales e integridad de la obra. As mismo
incluir la interaccin con cimentaciones de obras y anclajes.

6. En el Distrito Federal, en relacin con las licencias de construccin para

infraestructura urbana subterrnea, se propone que la autoridad sea nicamente la
Secretara de Desarrollo Urbano del Gobierno del DF, con el visto bueno de la
Secretara de Obras y las Delegaciones correspondientes; igualmente en el caso de
excavaciones profundas para edificios y construcciones subterrneas.

7. En general, para todo el pas se recomienda que las ciudades elaboren su propio
reglamento de uso del espacio urbano del subsuelo y normas tcnicas
complementarias, con las mismas consideraciones apuntadas en el prrafo 6.

8. Las ciudades requieren, adems, elaborar su propio plan estratgico para el uso del
espacio del subsuelo, que incluya recolectar y diseminar informacin geotcnica,
localizar infraestructura subterrnea, espacios congestionados y disponibles, adems
de una zonificacin espacial (en las tres dimensiones) para usos del subsuelo. Los
sistemas de informacin geogrfica pueden ser muy tiles para ello.

9. En ciudades como Mxico, Monterrey, Guadalajara y otras, es necesario crear un

organismo autnomo, coordinador de las distintas instancias, que agilice la obtencin
de permisos, promueva la atencin de emergencias por los usuarios del subsuelo
responsables, proporcione informacin de las instalaciones subterrneas, planos de
localizacin, leyes, reglamentos y normativa tcnica en la materia, y ponga en
contacto a los usuarios con las autoridades y a estas con los interesados.

24
6. REFERENCIAS

1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicacin especial de la

Secretara de Gobernacin, 5 de febrero, 1917. Texto con reformas vigente al 23 de
septiembre, 2002

2. Cdigo Civil Federal, Diario Oficial de la Federacin, 26 de mayo, 14 de julio, 3 y 31 de

agosto de 1928, entr en vigencia el 1 de octubre, 1932. Texto consultado con reformas,
vigente el 23 de septiembre, 2002

3. Cdigo Civil para el Distrito Federal, Diario Oficial de la Federacin, 26 de mayo, 1928,
texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

4. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, Diario Oficial de la Federacin, 7 de

febrero, 1996. Texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

5. Ley del Rgimen Patrimonial y del Servicio Pblico, Diario Oficial de la Federacin, 23
de diciembre, 1996, texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

6. Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, texto vigente el 23 de

septiembre de 2002

7. Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de

la Federacin el 4 de julio de 1987, texto consultado vigente el 23 de septiembre de 2002

8. International Tunnelling Association (ITA), Working Group No 4 (1990), Legal and

administrative issues in underground space use: a preliminary survey of member nations
of the ITA, Tunnelling and Underground Space Technology, 6 (2)

25
9. International Tunnelling Association (ITA), Working Group No 4 (2000), Planning and
mapping of underground space-an overview, Tunnelling and Underground Space
Technology, 15 (3)

10. Japan Tunnelling Association (JTA), H Takasaki, H Chikahisa, Y Yuasa (2000),

Planning and mapping of subsurface space in Japan, Tunnelling and Underground
Space Technology, 15 (3)

11. Utility Providers Services Committee (2000), Utility Providers Code of Practice for
Western Australia, Utility Providers Services Committee

12. European Standard for the construction of special geotechnical works involving soil
nailing, Ad hoc Committee, propuesta de norma en revisin, texto consultado en
septiembre, 2002

26
7. RECONOCIMIENTO

Los ingenieros Edgar Mndez y Javier Rosas ayudaron amablemente al autor en la

relaboracin de las figuras.

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