UNIVERSITATEA ANDREI AGUNA CONSTANA

FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

SPECIALIZAREA DREPT/ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV I
NOTE DE CURS

Lect. univ. dr. NICULAE NEAGU

2011/2012
 CUPRINS

CAPITOLUL I:
Definiia i elementele caracteristice ale administraiei publice 3

CAPITOLUL II:
Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ.
Normele dreptului administrativ .11

CAPITOLUL III:
Organele administraiei publice ..23

CAPITOLUL IV:
Reglementarea serviciului public n Romnia 32

CAPITOLUL V:
Preedintele Romniei38

CAPITOLUL VI:
Guvernul i administraia public ..50

CAPITOLUL VII:
Administraia public local ...60

CAPITOLUL VIII:
Definiia, trsturile, clasificarea i condiiile de valabilitate ale actului
Administrativ .74

CAPITOLUL IX:
Condiiile de valabilitate, forma i procedura emiterii/adoptrii actului
Administrativ .79

CAPITOLUL X:
Intrarea n vigoare i ncetarea efectelor actelor administrative 92

CAPITOLUL XI:
Legalitatea funciei publice n dreptul administrativ .97

CAPITOLUL XII:
Definiia i clasificarea funciei publice i a funcionarului public .104

CAPITOLUL XIII:
Recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici ..119

CAPITOLUL XIV:
Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale
funcionarului public ..131
BIBLIOGRAFIE SELECTIV ...141

2
 CAPITOLUL I

DEFINIIA I ELEMENTELE CARACTERISTICE ALE

ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Introducere n problematica administraiei publice

1.1. Relaia societate, stat, putere executiv, administraie public

Termenul de societate este definit printr-un sistem, un mod organizat de existen n
sfera fenomenelor vieii sau existena n comun a grupurilor de persoane coagulate, permanent
sau temporar, n ansambluri colective n interiorul crora i organizeaz comportamentul vis-a-
vis de familie, proprietate, teritoriu, comunitate, ierarhie, activiti sociale, economice,
ntrajutorare .a. Fundamentul unei societi umane l constituie o anumit ordine a lucrurilor i
anume acea ordine normativ comportamental prin care viaa unei populaii de indivizi umani
este organizat n colectiv.
Statul a fost i este studiat n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere:
juridic, politic i social-economic.
Sensul juridic prezint importan maxim, deoarece doar astfel putem explica
raporturile multiple i situaiile care se nasc, se modific i se sting ntre organele statale,
subiectele de drept active i pasive i celelalte componente ale societii: alte autoriti, grupri
sociale, persoane juridice sau persoane fizice..
Conceptul politic referitor la stat definete structurarea raporturilor din sfera
deintorilor puterii, a celor care stabilesc organizarea statal, componentele acestuia i
modalitile prin care voina politic, derivnd din interesul i nevoile sociale dominante sunt
puse n aplicare n societate.
Conceptul social-economic privete statul prin prisma sistemului de organizare i
ierarhizrii intereselor, al ierarhizrii, supraordinrii i subordonrii indivizilor i grupurilor
sociale, n scopul stabilirii i meninerii acelui necesar echilibru de interese ntre nevoile
personale i interesele comunitilor locale i naionale.
Statul reprezint un subiect al lumii juridice, un subiect cnd activ, cnd pasiv de
drepturi, dar ntotdeauna supraordonat. Statul desemneaz o colectivitate uman, situat pe un
anumit teritoriu i supus unei autoriti suverane, respectiv unui aparat de instituii prin care i se
permite s comande i s acioneze. Acestea sunt plasate sub instituiile politice i sunt cele care
permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale societii sau ale comunitii.
Conceptul de putere executiv face parte din terminologia consacrat de studiile
privitoare la administraia public, reprezentnd o funcie distinct a statului, alturi de cea
legislativ i cea judectoreasc. Ea ndeplinete o serie de atribuii care constituie obiectul de
activitate ale componentelor sistemului administrativ, printre care enumerm: definirea
politicii generale a rii; elaborarea politicilor necesare nfptuirii a acestei politici; elaborarea
proiectelor de legi necesare aplicrii politicilor; luarea deciziilor privind organizarea i
funcionarea serviciilor publice; luarea msurilor n materia ordinii publice, a sntii i moralei
politice; exercitarea atributelor din sfera relaiilor externe, organizarea i dispunerea teritorial a
forelor armate i a celor de poliie.
Executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului prin care se
asigur executarea legii, funcie ce nglobeaz activiti extrem de diverse, printre care amintim:
exercitarea funciei de ef al statului; coordonarea activitii administraiei publice pentru

3
aplicarea legilor; desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legilor i de organizare a aplicrii
lor, atribuii pentru impulsionarea procesului legislativ sau conducerea general a statului.
Administraia public reprezint o parte a aciunii executive, bazat pe procese de putere
public. Astfel, administraia public nu reprezint singura sarcin a puterii executive, dar este o
sarcin exclusiv a acestuia, deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care le
exercit, de pild, n raporturile cu Parlamentul sau n sfera relaiilor internaionale.

1.2. Noiuni introductive despre fenomenul administrativ

Pentru dreptul administrativ obiectul de reglementare este reprezentat de raporturile
juridice din sfera de activitate a administraiei publice iar noiunea central este reprezentat de
administraia public, fie c ne raportm la administraia public de stat, la administraia
public a comunitilor locale, la activitatea administraiei de stat i/sau la activitatea altor organe
ale statului, altele dect cele ce aparin de administraia public.
n perioada interbelic, n spiritul principiului separaiei puterilor, s-a admis c dreptul
administrativ cuprinde normele conform crora se desfoar activitatea organelor care
fac parte din puterea executiv.
n Europa Occidental, n doctrina contemporan s-a nregistrat o ndeprtare de la
paradigmele clasice i a fost pus n discuie att relaia dintre organele executive i cele
legislative, respectiv executiv-administraie, ct i elementele de referin ale colii clasice,
respectiv serviciul public i interesul public, care reprezint, n fapt, raiunea existenial a
autoritilor publice i a majoritii organelor de stat.
Literatura de specialitate din Romnia, de dup 1989, cu precdere dup adoptarea
Constituiei din 1991 revizuit n 2003, regsim abordri care urmresc cantitatea n detrimentul
calitii. Noiunea de administraie public este raportat la fenomenul administrativ i la
fenomenul puterii publice, elemente ale teoriei separaiei puterilor n stat.
n doctrina contemporan se apreciaz c orice sistem administrativ poate fi comparat
cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul ntr-altul, denumit fapt administrativ,
sintagm care evoc, n sfera tiinei administraiei, toate activitile de natur administrativ,
adic, fenomenul administrativ, care ar urmri s ating anumite obiective sociale.
n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune, n esen, o
activitate de organizare, de conducere, de coordonare i de combinare a unor mijloace i
resurse n vederea ndeplinirii unor obiective fixate de autoriti ierarhice superioare.
Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, n sens economic sau tehnic, , vom
reine c fenomenul administrativ incub mai multe trsturi: este un fenomen social; presupune
organizarea mijloacelor pentru ndeplinirea obiectivelor; obiectivele sunt fixate de autoriti
superioare i se extind pn la activitatea de nfptuire material a valorii stabile, creia i este
subordonat.
n consonan cu alte opinii dominante, vom putea s conchidem c, atunci cnd
obiectivul (valoarea) pe care o are de ndeplinit un fapt administrativ este o valoare politic, ne
aflm n faa unei administraii publice .

1.3. Originea fenomenului administrativ

n legtur cu originea fenomenului administrativ, n sens larg, se admite c germenii unei
administraii publice se pot regsi i n comuna primitiv, chiar pentru activitile politice,
legislative, judectoreti i/sau administrative de mai trziu, dar numai sub aspectul efectelor i
al rezultatelor percepute, nu i sub aspect instituional .
n sens strict, despre o veritabil i propriu-zis activitate administrativ se poate vorbi
doar din momentul n care, din considerente de ordin social i politic, a aprut necesitatea ca un
grup de oameni s ndeplineasc ordinele unor autoriti superioare ale organizrii sociale,
necesitate exprimat prin apariia forei publice i a funcionarilor care acioneaz n numele

4
acesteia. n fapt, numai n statul modern se poate vorbi despre un spaiu administrativ
propriu-zis, precis conturat, dimensionat i reglementat, n care atribuiile i competenele
administrative sunt realizate de funcionari specializai, profesioniti: funcionarii publici.
Nu putem omite din analiz tendinele nregistrate astzi n lume - cele de integrare,
mondializare i globalizare sau ale aciunii organismelor regionale, continentale i/sau
internaionale. Dincolo de etiologia schimbrilor politice, sociale, economice, culturale, de
organizare intra i suprastatale, este ideea c nici o component a administraiei de stat sau locale
nu va putea evada din contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat i adaptat prin
intermediul unor sisteme tehnicizate.

1 .4. Administraia public n doctrinele contemporane

n perioada interbelic a fost instituit principiul responsabilitii statului pentru serviciul
public, piatra unghiular a dreptului administrativ francez, administraia public fiind neleas ca
activitate de prestare a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe
conceptele de mandatar al statului, contract administrativ, mandat de drept public, tutel
administrativ, proprietate public, drepturi de putere public, persoan moral public. Scopul
administraiei publice l reprezint interesul public iar mijloacele de aciune revin puterii
publice, nvestit cu prerogativele acordate administraiei pentru a face s prevaleze interesul
general. Astfel, administraia public reprezint activitatea prin care autoritile publice
asigur, folosind i fora, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar
dreptul administrativ este neles ca un ansamblu de norme juridice care conduc activitatea
administrativ a persoanelor publice .
n Germania, autorii evit s ofere o definiie expres a administraiei. Administraia este
conceput ca o funcie activ a statului, ce are misiunea de a modela societatea n cadrul
legilor i pe baza dreptului. Se afirm c sarcinile statului, realizate de administraie, sunt
stabilite de structurile sociale i prin ideile politice care caracterizeaz un stat, precum i prin
substana Constituiei, pe care administraia public este obligat s le respecte n toate
activitile sale. Doctrina german actual tinde s defineasc administraia prin trsturi cum ar
fi: o realitate social axat pe interesul public, care presupune, mai nti aciuni dinamice
orientate spre viitor, ce urmresc implementarea unor obiective concrete, de reglementare a
cazurilor de spe, inclusiv n administrarea afacerilor strine, mai puin comanda aciunilor
armatei. Este de subliniat c, n concepia autorilor germani, administraia apare ca o funcie
autonom, alturi de legislativ i justiie.
Analiza coninutului Constituiilor n vigoare la nivel european ne relev c piatra
unghiular a dreptului public contemporan o constituie, n continuare, distincia dintre
organele legislative, executive i judectoreti. Dar, nicicnd i nicieri, cele trei puteri nu au
fost complet separate, ntruct, alturi de separaia puterilor n stat, a fost utilizat, concomitent, i
principiul colaborrii puterilor, rezultat nu expresis verbis, ci din procedurile de elaborare a
legilor de formare a guvernelor, de desemnare a judectorilor, de derulare a contenciosului
administrativ i a contenciosului constituional.
Pentru teoreticienii actuali, reala i vdita divizare nu este ntre puterea de a emite legi i
cea de a le executa, ci ntre facilitatea puterii executive de a conduce politica naional, utiliznd
aparatul administrativ i libertatea conferit organelor deliberative (parlamentul) de a controla
activitatea guvernelor i a aparatului administrativ.
n prezent, organelor executive li se recunoate plenitudinea exercitrii puterii politice,
ele fiind considerate singurele capabile s elaboreze o politic naional i s o pun n micare,
bazndu-se pe argumente tehnice, politice i instituionale. Ca atare, organele administrative
sunt calificate drept cei mai importani realizatori ai politicii naionale, pe cnd organele
reprezentative au doar rolul de aprobare i de control.

5
 n concluzie, rolul executivului este primordial n funcionarea statului democratic, n
timp ce aplicarea principiului echilibrului i a limitrii puterilor asigur cu adevrat viabilitate
funcionrii organismelor statului de drept.

1.5. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc

1.5.1. Opinii n literatura juridic interbelic din Romnia

n perioada interbelic, doctrina de drept public din Romnia a atins cel mai nalt grad
de fundamentare dup adoptarea Constituiei din 1923, inclusiv n ceea ce privete cele trei teze
ale separaiei puterilor n stat. Este de remarcat faptul c definirea i explicarea conceptelor de
administraie i de administraie public s-au realizat i prin raportare la alte noiuni: serviciu
public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interes public, chiar
dac opiniile despre semnificaiile acestor sintagme, n teorie i n dreptul pozitiv, au fost sensibil
diferite.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraia public ca pe o instituie
complex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese
generale, regionale sau comunale, preciznd c numai statul, judeul i comuna reprezint
administraiile publice din Romnia. n opinia sa, dreptul administrativ este neles ca fiind acea
parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice n conformitate cu care se
exercit activitatea administrativ a statului.
La rndul su, profesorul Anibal Teodorescu a definit dreptul administrativ ca fiind acea
parte a dreptului public care reunete reguli dup care statul exercit funcia executiv
precum i pe cele care guverneaz raporturile dintre stat i individ, nscute n urma
unui act administrativ .
Profesorul Marin Vraru, a utilizat o serie de coordonate pentru a dimensiona structura
administrativ a statului, preciznd c practica administrativ n majoritatea rilor presupune
emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale. Autorul mai susinea c dreptul
administrativ studiaz puterea executiv n funciune, respectiv ca administraie n stare normal
i n momente de criz. .

1.5.2. Evoluii ntre 1948-1989. Tezele puterii de stat

Tezele emise i vehiculate n perioada socialist i comunist statuau c administraia
de stat este una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat.
Profesorul Valentina Gilescu a susinut c administraia de stat este form fundamental
de activitate a statului i nu este numai o activitate juridic ci i una politic.
Profesorul Antonie Iorgovan a ncercat s delimiteze activitatea realizat de organele
administraiei de stat de cea realizat de celelalte structuri statale (organele puterii, judectoreti
i ale procuraturii) utiliznd sintagme ca fapt administrativ scop, pentru primele, i fapt
administrativ mijloc de realizare a competenei.
Referindu-se la activitatea administraiei de stat, autorul o considera drept un fapt
administrativ politico-statal caracterizat prin a fi o specie a fenomenului administrativ, o
activitate de conducere i de execuie efectiv a legilor i actelor organelor statului i, respectiv, o
form de realizare a puterii de stat.

1.5.3. Filosofia i terminologia Constituiei din 1991 revizuit n 2003

Sistemul constituional introdus n anul 1991 i mai apoi n 2003 opereaz cu noiunea
fundamental de autoritate public, care apare utilizat n Titlul II (consacrat drepturilor,
libertilor i ndatoririlor fundamentale) i n Titlul III (consacrat organizrii de stat), care
poart denumirea de Autoriti publice. Dar, ntruct n cuprinsul Titlurilor II i III sunt
reglementate i alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea

6
Constituional sau instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al
Magistraturii, va trebui s admitem c noiunea de autoritate este utilizat cu dou accepiuni:
Titlul II are n vedere un sens mai larg, viznd toate organele cu prerogative de putere public,
indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie; Titlul III vizeaz, n sens mai restrns,
organele prin care se exercit clasicele funcii ale statului.
Constituia actual a Romniei nu folosete n denumirea acestui titlu formularea de
puterile statului i nici denumirea de putere legiuitoare n referire la Parlament, ntruct s-a
considerat c funciile Parlamentului i ale executivului sunt cu mult mai complexe. Noiunea de
autoritate public este explicat uneori prin termenul generic de organ, ntruct ele apar
echivalente. Spre exemplu, n art. 61 alineat 1, Parlamentul este considerat organul
reprezentativ suprem al poporului romn; n art. 79, Consiliul Legislativ este calificat
organ consultativ de specialitate al Parlamentului; art. 111 alineat 1 conine formularea
Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice; art. 116 alineat 2 utilizeaz att
sintagma organ de specialitate ct i cea de autoritate administrativ, art. 117 alineat 2
se folosete expresia alte organe de specialitate pentru a desemna instituii ce pot fi nfiinate
de Guvern i de ministere, n subordinea lor, cu avizul Curii de Conturi, iar art. 117 alineat 3 ce
cea de autoriti administrative autonome.
Textul constituional utilizeaz i alte expresii specifice cum sunt: autoritile
administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local sau serviciile publice
desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-
teritoriale, n textul constituional actual nu mai apar expresii cum sunt autoriti publice de
stat, de organe de stat sau de instituiile republicii, ci expresia instituiile prevzute de
Constituie.
Interesante sunt i terminologiile i conceptele care dimensioneaz sintagma de
administraie public. Prin modalitatea de reglementare, legiuitorul fcut o delimitare ntre
executiv i administrativ. Formulrile utilizate induc ideea c i Guvernul este organ al
administraiei de stat; pe de alt parte, Preedintele este deopotriv autoritate a administraiei
publice i a administraiei de stat.

2. Definiia i trsturile administraiei publice

2.1. Noiunea de administraie public

Termenul de administraie public provine din latinescul administer tradus prin
servitor, ajuttor, aparat sau instrument, iar verbul administer semnific a da ajutor, a conduce
sau a dirija.
n dicionarul limbii romne, pentru verbul a administra se d explicaia: a conduce, a
crmui, iar pentru administraie: totalitatea autoritilor administrative existente pe teritoriul
unui stat, regiune, jude sau alt unitate administrativ teritorial, care se ocup de problemele
administrative ale unei instituii sau agent economic.
Pe plan mai general, prin termenul administraie se poate nelege: coninutul
activitii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
conducerea unei instituii sau a unui agent economic; acele compartimente ale unitilor
productive care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv;
n Dictionary of American Government and Politics, pentru administraia public,
gsim urmtoarele explicaii: funcia executiv n guvern, executarea politicilor publice;
organizarea i conducerea populaiei i a resurselor pentru realizarea obiectivelor guvernrii;
principiile, metodologiile i procedeele managementului aplicate n sectorul public.
Dintr-o larg varietate de definiii date administraiei publice vom reine pe
urmtoarele:activitate prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernrii;ca domeniu de
activitate, este, n principal, preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;

7
este identificat, cel mai bine, ca ramur a guvernrii; diferind de tendinele politice, se definete
prin structurile proprii i metodologiile aplicate pentru realizarea obiectivelor guvernamentale;
procesul de realizare a inteniei sau dorinei guvernului; este un efort al unui grup care
coopereaz ntr-un cadru politic i acoper relaiile dintre executiv, legislativ i jurisdicional; are
rol important n formularea politicilor publice, difer de administraia privat i este asociat sau
relaionat cu grupuri de indivizi i grupuri private.
Toate definiiile plaseaz administraia public n ramura executiv a guvernrii, i
anume n cea care se ocup de aplicarea legii, dar care folosete teorii i procese manageriale,
politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii, pentru a asigura i implementa
reglementrile i serviciile pentru societate, n ansamblul ei, ct i pentru componente ale
acesteia i pentru particulari.
n realitate, puterea public nu este nici absolut i nici nelimitat n cuprinsul
normelor juridice ale dreptului administrativ, ci este circumscris unor condiii de timp, loc i
materie precis determinate de legiuitor. Doctrina juridic a definit obligaia administraiei
publice de a se conforma normelor care compun ordinea juridic administrativ ca semnificnd
principiul juridicitii activitii administraiei publice care decurge din obligaia legal a
acesteia de a asigura protecia drepturilor i libertilor publice.

2.2. Sensurile i trsturile administraiei publice

Prin administraia public se realizeaz funcia executiv a statului, ntruct ea -
administraia public - are sarcina organizrii executrii legilor.
Administraia public cuprinde organele administraiei publice centrale i serviciile lor
desconcentrate, precum i autoritile administraiei publice locale. Toate aceste autoriti publice
i desfoar activitatea sub conducerea general a Guvernului i a Preedintelui Romniei, care
are i atribuii de natur administrativ, n realitate, aa cum afirm cei mai muli dintre autori,
aflndu-ne n faa unui executiv bicefal.
Noiunea de administraie public are un dublu sens;
a) material - ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor de
ctre autoritile publice, care compun acest sistem, n vederea satisfacerii intereselor generale,
scop n care adopt acte juridice, asigur i organizeaz buna funcionare a serviciilor publice i
execut anumite prestaii pentru populaie;
b) formal, structural - ca ansamblu al autoritilor i instituiilor publice care realizeaz,
pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit specific.
Profesorul Antonie Iorgovan afirm c administraia public reprezint ansamblul
activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale,
autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora,
prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se
presteaz servicii publice.
Putem concluziona c exist cteva trsturi caracteristice ale acesteia, astfel:
a) administraia public, conceput ca sistem de organe ale statului, este alctuit din
Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice
centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate n judee, prefectul i autoritile
administraiei publice locale;
b) administraia public, abordat ca activitate, are mai multe componente:
- se realizeaz numai de ctre autoriti executive i administrative intitulate autoriti ale
administraiei publice;
- se aduce la ndeplinire legea;
- se organizeaz sau realizeaz efectiv serviciile publice;
- se realizeaz n regimul de putere public, ce face s prevaleze interesul public n faa
interesului particular.

8
 n majoritatea lucrrilor de specialitate se afirm c astzi, administraia public nu mai
poate fi conceput i nici perceput a fi clasicul executiv, ntruct coninutul fenomenului
executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea public realizat de autoritile publice, cu
caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz practic administraia public.
Pe de alt parte, n sistemele de drept ale constituiilor democratice, statul nu mai apare
ca singura persoan moral de drept public, acest rol fiind jucat i de ctre administraia
public local, care acioneaz n baza principiului autonomiei locale, n esen, ca administraie
public i nu ca administraie de stat.

2.3. Autoritile care realizeaz administraia public

Analiza textului constituional ne permite s enumerm, pe categorii i n ordinea
importanei activitii, toate subiectele care nfptuiesc administraia public, acestea fiind:
a) conducerea bicefal a executivului: Preedintele Romniei i Guvernul;
b) ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti
administrative centrale autonome);
d) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale, subordonate, organic sau
funcional, Guvernului;
e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau
funcional, organelor centrale autonome;
f) Prefectul;
g) Comisia consultativ judeean;
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;
i) organe autonome locale (Consiliul judeean, Consiliul local i Primarul);
j) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau
funcional, Consiliului judeean sau Consiliului local.

2.4. Subordonarea administrativ

n conformitate cu edificiul constituional romnesc, se afirm c organele centrale de
specialitate ale administraiei publice sunt fie n subordonarea direct a Guvernului, fie
autonome. De asemenea, n Constituie sunt enumerate numai autoritile publice de baz ale
organizrii administraiei publice, acestora adugndu-li-se, dup caz, i structurile subordonate
acestora.
n literatura juridic sunt aduse n discuie att subordonarea administrativ n sens
organic, ct i subordonarea administrativ n sens funcional, care cuprinde numai o parte
dintre elementele subordonrii organice.
n sens organic, subordonarea administrativ presupune mai multe drepturi pentru
autoritatea superioar comparativ cu cea inferioar, i anume: de organizare a autoritii
inferioare; de a-i transmite instruciuni obligatorii; de a exercita supravegherea general asupra
activitii acesteia; de a numi conductorii acestora; de a trage la rspundere prin aplicarea
sanciunilor administrativ-disciplinare; de control al activitii cu posibilitatea anulrii actelor
acestora.
n sens funcional, nelegem subordonarea funcional pe linie vertical ntre organe
administrative cu componente teritoriale diferite, care privete: ndrumarea activitii organelor
subordonate prin acte normative sau individuale; sprijinirea organelor subordonate n realizarea
atribuiilor; supravegherea permanent a activitii organelor subordonate; controlul posterior al
actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulrii unora dintre acestea.
Cu privire la modul de nfiinare i organizare al ministerelor i al organelor centrale de
specialitate ale administraiei publice, trebuie reinut c, acestea pot lua fiin: n subordinea
Guvernului; n subordinea ministerelor;ca autoriti autonome.

9
 Autoritile autonome nu se subordoneaz nici Guvernului, nici ministerelor i nici
Preedintelui rii, dar, potrivit textului constituional, ele trebuie s respecte hotrrile
Guvernului care Exercit conducerea general a administraiei publice , i, ca orice organ
administrativ, se afl sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate n
faa instanelor de contencios administrativ.
n privina Guvernului, acesta exercit att o subordonare direct (cu privire la
ministere i alte organe de specialitate centrale i prefect), ct i o subordonare indirect a unor
instituii centrale i locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe i instituii
administrative centrale i locale). Ministerele i alte organe centrale, autoritile administrative
autonome centrale i/sau, dup caz, autoritile administrative autonome locale exercit ambele
forme ale subordonrii administrative: organice i funcionale.

3. Clarificarea noiunilor de putere public, serviciul public i interes public

3.1. Despre puterea public

Constituia i legile organice confer organelor administrative o serie de prerogative care
contureaz noiunea de putere public, n sens de autoritate ce apr i reprezint interesul
public (general) n faa celui particular.
Aceste prerogative (dreptul special) fundamenteaz capacitatea de drept public a
organelor administrative, n virtutea crora organele administrative emit acte de autoritate,
executate din oficiu, care sunt nsoite, la nevoie, prin msuri directe de constrngere cu caracter
preventiv, sancionator sau de executare silit. Regimul de putere public descris mai sus,
presupune i posibilitatea pentru cei administrai s exercite ci de atac. Contenciosul
administrativ trebuie privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere public i nu ca pe un
element exterior acestuia.
Regimul juridic de putere public permite i presupune att aducerea la ndeplinire a
legilor, ct i prestarea serviciilor publice, n limitele legii. Concomitent, pentru aplicarea legii,
autoritile administrative adopt acte normative proprii care au o for juridic inferioar
legii i sunt ierarhizate n funcie de nivelul i competena organelor de la care eman.

3.2. Noiunile de serviciu public i de interes public

Legea nr. 554/2004, n art. 2 alineat 1 litera 12, definete serviciul public astfel:
activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup
caz, a unui interes public.
n Romnia se susine c noiunea de serviciu public este o noiune de baz a dreptului
administrativ autohton. Autorii romni i legiuitorul neleg prin serviciu public o activitate
organizat sau autorizat de ctre o autoritate a administraiei publice n scopul
satisfacerii nevoilor sociale n interes public.
ns nu orice activitate de interes public se constituie ntr-un serviciu public ci doar
aceea pe care puterea politic le consider necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care
au cntrit primordial n programul politic votat de electorat i, deci, pe care ea le consider c
prezint interes public. Pentru aceasta, puterea politic trebuie s purcead la consacrarea
legislativ a interesului public i a limitelor aciunii administraiei publice.
Formularea presteaz servicii publice are un sens mai larg dect prestarea propriu-
zis a activitilor de interes public, incluznd i autorizarea desfurrii unor activiti de ctre
persoanele private.
Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ ofer o definiie general a acestuia, n
sensul c acesta vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea
drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenei autoritii publice.

10
 CAPITOLUL II

DEFINIIA, IZVOARELE I OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE ALE

DREPTULUI ADMINISTRATIV. NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ

1.1. Consideraii introductive

Administraia public este partea puterii executive care asigur executarea legilor i
satisfacerea nevoilor de interes general ale componentelor societii, colectivitilor i
persoanelor fizice sau juridice. Datorit resorturilor i necesitilor pe care le acoper, ea apare
cu necesitate ca purttoare a puterii publice, n numele creia acioneaz.
Puterile, modalitile i procedeele de lucru sunt stabilite prin legi i, de aceea,
exercitarea puterii publice se realizeaz n condiiile strictei respectri a Constituiei, legilor i
regulamentelor care prevd cadrul general juridic i limitele de exercitare a competenelor
specifice fiecrei autoriti administrative. Administraiei publice i sunt puse la dispoziie o serie
de mijloace i resurse. n plus, ea dispune i de mijloace juridice care o feresc de agresiuni i de
anumite prerogative..
Dreptul administrativ a aprut i a nsoit statul pe ntreaga evoluie istoric a acestuia.
Astfel, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept, prin cristalizarea regulilor cutumiare
care vizau raporturile juridice interne i externe.
Pentru cea mai mare parte a Europei, veritabilul drept administrativ, cu valene de
drept public, a aprut n Imperiul Roman, ceea ce, pentru spaiul romnesc, semnifica Dacia
Roman. Dup retragerea administraiei romane din Dacia, concepia administraiei i a
normelor de drept administrativ au fost pstrate i continuate pn la formarea statelor feudale
unitare i independente, caracterizate de elemente specifice marcate de persistena
comunitilor vicinale i a formelor tradiionale de organizare din epoca dacic. Procesul de
teritorializare al comunitilor steti a presupus o serie de activiti destinate asigurrii
resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum i funcionarea unor organe administrative
care au supravegheat dezvoltrile economice rurale i perceperea taxelor necesare propriei
funcionri, iar activitatea acestor comuniti a fost guvernat de norme cutumiare i juridice,
care izvorau din tradiie, din cutum i mai ales din deciziile conducerii noilor entiti.
A existat o administraie original, precum i norme de drept administrativ pe care
aceasta era obligat s le aplice, n parte influenate de normele de drept administrativ ale
Imperiului Roman, i mai ales din partea Bizanului. n spaiul romnesc a existat o continuitate
a preponderenei reglementrilor cutumiare, sub denumirea de obiceiul rii sau legile
rii, precum i pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Anumite reglementri
cuprindeau norme ce vizau raporturile administrative i pe cele civile care erau nu puteau fi
nclcate nici de ctre Domn. n zonele care au intrat sub influena i/sau stpnirea feudalilor,
mnstirilor i domeniilor domneti au fost introduse i aplicate i alte reglementri, aa-zisul
sistem de norme juridice senioriale. Pentru trguri i orae i pentru cetile autohtone, care au
avut privilegii rennoite periodic, dominante au fost pravilele domneti , care, indiferent de
form, reprezentau manifestrile de voin ale Domnului, unicul legiuitor.
C a existat un veritabil drept administrativ o dovedete instituirea organizrii interne a
Moldovei i rii Romneti, pe judee i inuturi, nc din mijlocul secolului XIV, chiar dac
la nceputuri aceste formaiuni administrative erau puin precise.

11
 Este nendoielnic faptul c ideea de jude a fost centrat pe dimensiunea teritorial a
subdiviziunii i a fost aplicat pe baze moderne, dup modelul departamental din Frana, sub
domnia lui Cuza. Conform concluziilor celor mai muli dintre autorii romni, actele care au
consacrat definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate
de Regulamentele Organice. Adoptate ntr-o perioad n care cele dou state romneti se aflau
sub influen
Astfel, dreptul administrativ capt valene concrete dup aplicarea Regulamentelor
Organice i prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, cnd au
fost adoptate, printre altele, Statutul dezvolttor, Legea Electoral, Legea de secularizare a
averilor mnstireti, Legea naval sau Legea instruciunii , i ndeosebi Legea Consiliului de
Stat din 1864. Promulgarea Constituiei din 1866 a marcat momentul consolidrii sistemului de
drept administrativ n Principatele Romne.

1. 2. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

nc din antichitatea roman, normele juridice au fost grupate n dou mari categorii:
norme de drept public i norme de drept privat. Dreptul public cuprinde norme juridice care
privesc statul, organizarea i funcionarea componentelor sale, raporturile dintre autoritile
publice i cu cetenii, precum i raporturile dintre state iar dreptul privat organizeaz raporturile
juridice dintre particulari, n care nici unul dintre subieci nu acioneaz n calitate de purttori ai
puterii publice, ci n nume exclusiv personal.
Caracteristicile distincte ale normelor care compun dreptul public fa de cele
regrupate n dreptul privat, le vom regrupa astfel: avnd caracter politic, ele se schimb mai rapid
dect cele aparinnd dreptului privat; n dreptul public doar anumite subiecte pot s exercite
drepturile reglementate (ex: dreptul la vot, dreptul i obligaia de a apra ara, dreptul de a ocupa
o funcie public .a.); se bazeaz pe fora de constrngere a statului; au caracter obligatoriu, nu
pot fi negociate i determin prile s se conformeze prevederilor acestora; sunt guvernate de
principiul publicitii
n ceea ce privete trsturile dreptului administrativ, ca ramur a dreptului public, le
vom meniona doar pe cele mai semnificative, i anume: este o ramur relativ tnr, aprut
dup adoptarea n rile membre a Regulamentelor Organice; este o ramur de drept extrem de
mobil, normele fiind susceptibile de a fi nlocuite sau modificate foarte rapid; reglementeaz o
diversitate de aspecte, din toate domeniile vieii economice i sociale, intersectndu-se practic
cu toate celelalte ramuri ale dreptului public i ale celui privat; raporturile reglementate sunt
bazate pe principiul inegalitii prilor, n care purttoarea autoritii publice apare
ntotdeauna ca subiect supraordonat; o serie de conflicte juridice aprute ntre autoritile
administraiei publice i particulare se pot soluiona de ctre autoritile proprii ale
administraiei publice, fie superior ierarhic fie cu caracter jurisdicional; toate administraiile
publice sunt supuse i controlului altor puteri n stat puterea legislativ, puterea executiv i
puterea judectoreasc.

1. 3. Obiectul dreptului administrativ

ntr-o formulare general, dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramur a
dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale
referitoare la organizarea i funcionare administraiei publice pe baza i n executarea
legii. Coninutul i sfera administraiei publice implic realizarea raporturilor sociale
referitoare la activitatea desfurat de administraia public pe baza i n executarea legilor.
Pentru a determina, clasifica i examina raporturile sociale din sfera dreptului
administrativ va trebui s examinm relaiile sociale din sfera administraiei publice
mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i ale dreptului privat, precum i litigiile legate de
administraia de stat, indiferent de organul care o nfptuiete.

12
 Relaiile sociale reglementate de normele Constituiei apar ca raporturi cu dubl
natur juridic, n primul rnd de drept constituional i, n subsidiar, de dreptul administrativ,
dreptul privat, dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirm rolul de ramur
conductoare i de factor determinant al dreptului constituional, precum i cel de principal
izvor de drept deinut de Constituie.
Pe de alt parte, din dreptul administrativ s se desprind o serie de instituii
devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliienesc, dreptul contravenional sau
dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joac rolul de drept
comun.
Referindu-ne la relaiile sociale din sfera activitii autoritilor administraiei publice
reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului, putem distinge cel
puin trei categorii distincte: raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca ramur
subsecvent dreptului constituional; raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept
comun pentru alte ramuri de drept (cazul dreptului financiar); raporturi reglementate de dreptul
administrativ, mpreun cu alte ramuri ale dreptului public sau privat (cazul dreptului
internaional public).
Sunt interesante de reinut i aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ le
realizeaz cu alte ramuri ale dreptului intern, ntruct, spre exemplu, ndeosebi n domeniul
asigurrii ordinii publice, el se ntlnete cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cu
dreptul civil.
Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptat i acceptabil i
pentru raporturile juridice din sfera administraiei publice, care, dup normele dreptului
constituional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepiunilor care inverseaz
practic sensul i coninutul raporturilor dintre dreptul administrativ i alte ramuri ale dreptului,
cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem prerii care susine contrariul,
respectiv dubla natur a raporturilor generate de dreptul administrativ.
Elementele care dimensioneaz competenele i organizarea organelor
administraiei publice sunt de sorginte constituional i administrativ, n primul rnd, i
doar n subsidiar in i de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). De aici, teza
caracterului structurant al dreptului administrativ n relaiile pe care le are cu alte ramuri de
drept privat, viziune n care acestea doar ntregesc reglementrile referitoare la competena
organelor administraiei de stat.
Dreptul administrativ apare i ca un cosistem de protecie public cu rol de
protecie social. Asemntor dreptului penal, el apr relaii de familie, de proprietate, de
munc, de ordine i siguran public, dup caz, facilitnd aplicarea normelor de drept privat.
Prin rolul su de ntregire i de facilitare, raporturile dintre dreptul administrativ i celelalte
ramuri de drept pot conduce la reglementri complexe i la instituii mixte (de drept
administrativ i de drept civil, sau de drept administrativ i de dreptul familiei), facilitnd chiar
apariia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic).
Din cele expuse anterior concluzionm c sub incidena dreptului administrativ intr
dou mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii, respectiv
prestarea serviciilor publice de ctre structuri statale i alte subiecte publice; cele care se
refer la soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice, alte autoriti statale i
ceteni.
De aici rezult o alt form a definiiei dreptului administrativ, pe care o nsuim i o
propunem, respectiv acea ramur a dreptului public care reglementeaz raporturile sociale
din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile
publice sau structurile private cu autoritate public i cei vtmai n drepturile lor prin
actele administrative ale acestor autoriti.

13
 Este important de reinut, astfel, c dreptul administrativ reglementeaz ndeosebi
relaiile sociale de administrare activ dar i relaiile de administraie contencioas. De
aceea, putem avansa o clasificare doctrinar a normelor juridice pe care le conine, astfel:
norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile publice, pe de o parte, i dintre acestea i
persoanele fizice i juridice, pe de alt parte; norme referitoare la funcia public i funcionarul
public; norme care reglementeaz rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice,
precum i rspunderea administrativ (contravenional) a persoanelor fizice i juridice; norme
care reglementeaz instituia contenciosului administrativ; norme procesuale care reglementeaz
principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.

1.4. Izvoarele dreptului administrativ

Pornim de la teza c analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie s aib n vedere
deopotriv normele, adic formele juridice scrise de exprimare a acestora, ct i pe cele nescrise,
cum sunt cutuma, jurisprudena, doctrina i principiile generale ale dreptului. n fond, vizm
dou mari categorii de izvoare: n sens material, care au n vedere condiiile de existen i n
sens formal, adic formele juridice de exprimare a voinei legiuitorului.
Doctrina juridic occidental mparte izvoarele dreptului n izvoare scrise i izvoare
nescrise. Primele sunt constituite din : constituii, legi, regulamente, tratate, convenii, iar
secundele vizeaz: cutuma, jurisprudena, principiile generale i doctrina celor mai recunoscui
juriti ai rilor respective. Fcnd o interpretare a poziiilor exprimate n doctrina romneasc i
n conformitate cu experiena occidental, admitem existena a trei categorii de izvoare: scrise,
nescrise de sorginte cutumiar i nescrise de sorginte jurisprudenial.

1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

n consonan cu principiul normativitii juridice, care ierarhizeaz normele dup fora
lor juridic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romnia se ordoneaz i
ierarhizeaz astfel: 1) Constituia; 2) Tratatul internaional; 3) Legea organic; 4) Legea
ordinar i ordonana; 5) Hotrrea Guvernului; 6) Ordine, instruciuni ale
administraiei ministeriale (i ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului
i organe administrative centrale autonome); 7) Ordinul prefectului; 8) Hotrrea Consiliului
judeean; 9) Hotrrea Consiliului local; 10) Dispoziia primarului.
La aceste izvoare, unii autori adaug i decretele Preedintelui Romniei, actele
adoptate de serviciile publice descentralizate i chiar actele emise de conducerile regiilor
autonome, ceea ce ni se pare o exagerare.
Textul constituional i normele acestuia formeaz bazele constituionale ale
dreptului administrativ ntruct, att n sens material, ct i n sens organic, Constituia este
sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public
Majoritatea legilor organice vizeaz administraia public: organizarea Guvernului i a
Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul
administrativ, regimul strii de asediu i al celui de urgen, organizarea nvmntului,
organizarea i funcionarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general
al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune, organizarea
administraiei centrale autonome, structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei,
pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor
militare, poliitilor, magistrailor, personalului didactic, organizarea i funcionarea poliiei, a
serviciilor de informaii ale statului etc. De asemenea, i o serie de alte legi organice constituie
izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea ceteniei romne, Legea electoral sau Legea
privind organizarea i desfurarea referendumului.
Legile ordinare i ordonanele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar n
msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Astfel,

14
Constituia Romniei precizeaz c ministerele se nfiineaz i se organizeaz prin legi ordinare
(fie o lege general i legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege general sau
numai legi speciale. n privina ordonanelor, trebuie observat c ele pot fi utilizate numai n
materiile n care se adopt legi ordinare, ele neputnd reglementa sau modifica legi organice.
Este evident c i acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar n msura n
care se refer la sfera de activitate a administraiei publice, la raporturile de drept administrativ,
la relaiile sociale reglementate de dreptul administrativ.
Orice tratat internaional care este de aplicativitate imediat, direct i nemijlocit,
este ratificat potrivit dispoziiilor constituionale i conine reglementri ale relaiilor sociale
ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus n sfera izvoarelor scrise,
formale ale dreptului administrativ. Art. 20 din Constituia Romniei stipuleaz c pactele i
tratatele internaionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este
parte, au prioritate fa de legile interne n situaii n care nu exist concordan ntre ele. De
asemenea, art. 11 stipuleaz c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun
credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
Prin Legea de revizuire a Constituiei s-a introdus i atribuia Curii Constituionale de a
se pronuna asupra constituionalitii tratatelor, iar n art. 11 a fost introdus un alineat nou
potrivit cruia ratificarea unui tratat care conine dispoziii contrare Constituiei se poate face
numai dup revizuirea Constituiei.
n acest context, este imperios necesar implicarea tiinei dreptului administrativ pentru
identificarea soluiilor necesare integrrii Romniei i asimilarea teoriilor existente n Occident.
Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitii Economice Europene confer
autoritilor comunitare dreptul de a adopta regulamente i directive, primele fiind direct
aplicabile de ctre administraia public i justiia statelor membre, iar secundele oblignd statele
membre s adopte reglementri n aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, n continuare, i
problema interpretrii dispoziiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justiie a Comunitii
Europene ale cror decizii devin hotrtoare.
Tratatul Uniunii Europene poate fi ncadrat n sfera actelor de drept internaional, ca
tratat constituional i nu ca veritabil Constituie. Este clar c trebuie inclus n sfera izvoarelor
dreptului constituional i, nu n ultimul rnd, el va reprezenta i un principal izvor al dreptului
administrativ european. Aadar, Tratatul privind Uniunea European i Tratatul de la Lisabona
se prefigureaz ca izvoare de drept administrativ romn nu numai n materia drepturilor omului,
aa cum rezult din textul art. 143 alineat 2, care stipuleaz c, urmare aderrii prevederile
tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu
caracter obligatoriu au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea
prevederilor actului de aderare.

1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Considerm c, asemntor doctrinei i practicii dreptului internaional, i izvoarele
nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romnesc.
n primul rnd cutuma trebuie admis ca izvor de drept, inclusiv al dreptului
administrativ romnesc. Practica repetat i ndelungat tinde s acopere o lacun legislativ
dac autoritile publice i cei administrai au convingerea c prin cutum s-au stabilit deja
veritabile drepturi i obligaii juridice.
n Romnia, evoluia practicii autonomiei locale a condus la apariia i manifestarea unor
reguli cutumiare, prin recunoaterea caracterului de reguli juridice pentru unele autoriti
administrative i pentru ceteni a unor practici administrative impuse de diferii factori.
Un alt izvor de drept este constituit de principiile generale ale dreptului i regulile
generale. Avem n vedere faptul c, n principal, instanele administrative i cele de contencios
administrativ dezvolt, n jurisprudena lor, principii generale i reguli care nu se regsesc

15
promulgate n legile materiale, dar care, izvornd din practica instanelor, pot guverna conduita
justiiei i a prilor.
Aceleai comentarii ar trebui admise i impuse i n legtur cu recunoaterea practicii
judiciare ca izvor de drept, fiind vorba despre practica instanelor de drept administrativ sau
de drept constituional. Ne raportm la semnificaia deciziei Curii Constituionale de a declara
un text de lege ca fiind neconstituional sau a unei Curi Administrative de a declara ilegal un act
administrativ pentru a constata faptul c aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice
alt instan.
Pe de alt parte, prin Legea de revizuire a Constituiei, nalta Curte de Casaie i Justiie a
fost abilitat cu interpretarea i aplicarea unitar a legilor n practica celorlalte instane
judectoreti
De aceea, trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curii Constituionale,
deciziile naltei Curi de Casaie i Justiie i deciziile instanelor de contencios administrativ
prevzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.
n referire la doctrin, reinem c, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie
izvor de drept n sensul deplin al coninutului acestei categorii juridice.

2. Normele dreptului administrativ

2.1. Codificarea normelor de drept administrativ

Indiferent de prerile vehiculate n legtur cu importana operei de codificare a
dreptului pentru evoluia general a civilizaiei, a culturii i a dreptului, vom constata c, n ceea
ce privete dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar n epoca modern i
aproape exclusiv n dreptul penal, determinate de aplicarea celor dou principii nulla poena sine
lege i nulla crimen sine lege.
Ct privete dreptul administrativ, cea mai facil atitudine a constat n susinerea tezei
imposibilitii obiective a codificrii. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi
codificat asemntor altor domenii i ramuri ale dreptului i probabil c un cod administrativ nu
ar fi niciodat n consens cu legislaia la zi din cauza nnoirilor prea frecvente ale legilor ce l
alctuiesc. Totui, ntruct o administraie modern ntr-un stat de drept, care apr cele mai
importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile i libertile sale, libera dezvoltare a
personalitii umane, pluralismul politic) trebuie s se bazeze pe legi, principii i norme clare,
unitare i transparente, cunoscute deopotriv de oamenii politici, legiuitor, magistrai,
funcionarii publici, ali funcionari ai statului, persoanele juridice i persoanele fizice, ori o
asemenea oper nu ar fi altceva dect un cod administrativ.
Se vorbete despre nevoia acut a apariiei acestui cod de legi unitar, clar i util
pentru toat lumea, adaptat vremii i viitorului administrativ, aa cum este prefigurat de legislaia
comunitar, n primul rnd de ctre Tratatele Uniunii Europene, i de posibilele efecte ale
dreptului comunitar asupra dreptului intern.

2.2. Normele juridice de drept administrativ

n cadrul oricrei societi umane, aciunile indivizilor presupun urmarea i respectarea
unor reguli cu rol de fore organizatorice ale interaciunii sociale, de regul fiind citate
normele morale, normele obicei i normele religioase alturi de cele juridice. Toate acestea
coexist i influeneaz comportamentul persoanelor.
Normele juridice compun dreptul, cu ramurile sale. Dreptul administrativ cuprinde un
ansamblu de reguli de conduit instituite i sancionate de stat, care reprezint voina poporului,
exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare este obligatorie i a cror
aducere la ndeplinire se asigur, n caz de nevoie, cu ajutorul forei coercitive a statului sau a
colectivitilor locale.

16
 Normele dreptului administrativ au un caracter general obligatoriu i sunt grupate ntr-
un sistem compus din normele dreptului administrativ i normele de procedur administrativ,
care au un obiect de reglementare diferit fa de cel al altor ramuri ale dreptului intern: ne
referim la raporturile juridice specifice din sfera de activitate a administraiei publice de
stat i a administraiei publice locale, exceptndu-le pe cele care se nasc, fiineaz i se sting n
procesul de realizare a activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.
Normele dreptului administrativ reglementeaz raporturile sociale ce intr n sfera
activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, pe care le ordoneaz i le
organizeaz, n scopul atingerii intereselor generale ale societii sau ale comunitilor locale.
Formnd o categorie aparte de norme juridice, normele dreptului administrativ
reglementeaz anumite grupri de relaii sociale, putndu-se referi la diferitele secvene ale
activitii administrative a statului sau ale colectivitilor locale, cum ar fi: organizarea
autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale sau locale; funcionarea autoritilor
administraiei publice; competena, atribuiile i sarcinile acestor autoriti; procedurile de lucru
ale acestor autoriti; statutul i rspunderea juridic a funcionarilor publici; administrarea
domeniului public i privat al statului i unitilor administrativ teritoriale; soluionarea
conflictelor care se nasc ntre autoritile administraiei publice i administrai.

2.3. Aciunea normei de drept administrativ

O norm juridic acioneaz pe durat nedeterminat pe un spaiu geografic
(teritoriu) i cu privire la subiecte (persoane) care particip la circuitul juridic n cadrul acestui
spaiu determinat..

2.3.1. Aciunea n timp a normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ i exercit rolul pe o durat mai scurt sau mai
ndelungat de timp, fiind semnificative cteva momente: intrarea n vigoare, aciunea
efectiv a normei i ieirea din vigoare a normei.
Norma de drept administrativ intr n vigoare ntr-un moment bine stabilit.
Constituia Romniei, n art. 78 stipuleaz Lega se public n Monitorul Oficial al
Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial, iar celelalte
norme de la data aducerii lor la cunotina public.
Constituia prevede i o excepie de la acest principiu general i anume situaia n care
prin coninutul legii sau a altui act normativ se prevede intrarea n vigoare la o dat ulterioar
celei de aducere la cunotin public.
Legiuitorul face trimitere la efectele retroactive ale legii penale sau contravenionale mai
favorabile. De pild legea prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii.
n ceea ce privete calculul termenului prevzut de lege pentru intrarea n vigoare, considerm
c acesta se face lund n considerare numai zilele lucrtoare i a zilelor libere.
Ca principiu general pentru aciunea normei n timp, este faptul c aceasta acioneaz
pentru viitor, ncepnd cu data intrrii n vigoare. Norma intrat astfel n vigoare,
reglementeaz toate relaiile sociale incidente i nu este admis ca cineva s se poat sustrage sub
motivul necunoaterii sale, prezumie absolut din care reprezint c nu poate fi rsturnat prin
dovada contrarie. Legile care proclam expres retroactivitatea sunt declarate neconstituionale,
iar legiuitorul este inut de a nu emite legi cu caracter retroactiv.
n ceea ce privete legile interpretative, s-a stabilit c nici acestea nu pot avea caracter
retroactiv, exceptnd legile penale sau contravenionale mai favorabile. n ceea ce privete
legile declarative sau confirmative de drepturi, acestea nu au caracter retroactiv i au efect
numai pentru viitor, n sensul c dobndirea sau recunoaterea unui drept produce efecte doar
pentru viitor, din momentul intrrii n vigoare i din care dreptul este confirmat de ctre
autoritatea competent. Este situaia legilor referitoare la retrocedarea sau reconstituirea

17
dreptului de proprietate - Legea nr. 181/1991 sau Legea nr. 10/2001 .a. Legea nu poate nici nu
poate supravieui momentului ieirii din vigoare.
Ieirea din vigoare a normelor juridice este cel de-al treilea moment al aciunii n timp al
normei de drept administrativ. Se cunosc patru modaliti de ncetare a aciunii normei
juridice, i anume: ajungerea la termen, prevzut n coninutul actului normativ;
desuetudinea sau perimarea ori nvechirea legii, atunci cnd acele considerente de ordin social-
economic care au determinat adoptarea normei s-au schimbat ori au disprut; declararea
neconstituionalitii, prin decizii ale Curii Constituionale asupra unei legi, ordonane ori
numai asupra unor pri din acestea; abrogarea expres, prin coninutul unei noi norme, care
poate fi expres, indirect (legiuitorul anun c orice dispoziie contrar se abrog) sau tacit
sau implicit (reglementarea diferit a acelei situaii juridice supuse reglementrii).

2.3.2. Aciunea n spaiu a normei de drept administrativ

Normele juridice adoptate de legiuitorul romn au,efecte doar asupra teritoriului rii
sau a unitii administrative respective. Ea acioneaz doar asupra teritoriului de competen a
legiuitorului n cauz. Putem s afirmm c normele de drept administrativ acioneaz pe
teritoriul statului romn sau n anumite pri ale acestuia, n unitile administrativ-teritoriale, n
funcie de competena teritorial a autoritii emitente a actului normativ.
Totui, , exist situaii de extrateritorialitate, cum sunt, de exemplu, normele de drept
administrativ cuprinse n actele Ministerului Afacerilor Externe care are drept obiect misiunile
diplomatice ale Romniei din strintate.

2.3.3. Aciunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ

Norma de drept administrativ este i personal, adic acioneaz asupra cetenilor
statului romn sau a persoanelor care locuiesc pe teritoriul de competen al autoritii emitente.
Legea romn are inciden i asupra cetenilor strini sau a apatrizilor aflai pe teritoriul
Romniei sau pe teritoriul unei uniti administrativ-teritoriale vizat de actul normativ
administrativ.
Aciunea asupra persoanelor fizice sau juridice poate fi circumscris uneia sau mai
multor categorii de persoane care sunt sau nu sunt ceteni ai statului romn, ori care se gsesc
pe teritoriul unei uniti teritoriale. Exemplificm acest fapt prin legile care adopt statute
speciale pentru funcionarii publici sau pentru alte categorii de personal (demnitari, personalul
diplomatic i consular, militari, poliiti .a.) care conin norme de drept administrativ de strict
referire la acele categorii..
Excepia de extrateritorialitate, despre care am amintit, produce efecte nu numai pentru
teritoriul (sediul) pe care se afl o misiune diplomatic sau consular. Ci i cu privire la
personalul acestora.

2.4. Structura normei de drept administrativ

Normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispoziia i
sanciunea. n dreptul administrativ, ipoteza este mai dezvoltat i prevede mprejurrile i
condiiile n care se aplic i, respectiv, subiectele la care se refer dispoziia. n ipotez sunt
incluse i alte pri ale normei: definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor
termeni.
n ultimii ani, n domeniul dreptului administrativ s-a generalizat practica i tehnica
legislativ de a defini, n cadrul ipotezei normei de drept, noiunile cu care opereaz actul
normativ respectiv.
n doctrin, se face distincie ntre ipoteza precis determinat (conturarea detaliat i
precis a mprejurrilor n care se va aplica dispoziia) care impune funcionarului doar s ia act,
s verifice ori s constate i s se conformeze i ipoteza relativ determinat, care prevede, la

18
modul general, mprejurrile n care se aplic norma, lsnd la aprecierea autoritii publice
modalitatea de aplicare. asemenea formulri.
n ceea ce privete dispoziia normei de drept administrativ, vom constata c ea este
mai ntotdeauna categoric, precis i imperativ, reflectnd procesul de realizare a puterii.
Astfel, principalele norme oblig subiectele la o anumit conduit.
O mare parte dintre normele de drept administrativ conin dispoziii prohibitive,
stipulnd norme de interzicere a unor aciuni, dar uneori dispoziia normei de drept administrativ
are i caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a aciona sau nu ntr-o anumit
modalitate
n legtur cu sanciunea normei de drept administrativ, o serie de autori i specialiti
consider, n mod eronat, c normele de drept administrativ, asemntor celor de drept
constituional, nu ar avea sanciune. Noi considerm c sanciunea rmne elementul potenial
al normei de drept administrativ.
Trebuie fcut distincie ntre sanciune, ca element al structurii logico-juridice a normei
i, sanciune, ca element al rspunderii juridice de natur administrativ.
Pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii normei de drept
administrativ:
a) sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcia public, revocarea alegerii,
dizolvarea, mutarea disciplinar, trecerea ntr-o funcie public inferioar, suspendarea
dreptului de avansare n gradele de salarizare, sau dup caz, de promovare n funcia
public .a.);
b) sanciuni administrativ-contravenionale (avertismentul, amenda, confiscarea .a.).
c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs
printr-o daun material sau moral);
d) msuri tehnico-administrative de constrngere (de protecie a unor interese personale
sau publice, de prevenie i de protecie a unor interese personale sau publice, de
prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reinerea administrativ,
reinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical .a.);
e) msuri de executare silit (de nfrngere a unei rezistene fizice: aciuni n for ale
Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii
.a.);
f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, .a.).

2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ pot mbrca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse n
diferite acte juridice normative, fie mbrac forma actelor administrative cu caracter normativ,
fiind necesar distincia ntre normele de drept administrativ i actele administrative normative.
n plus, actele administrative normative cuprind de regul i alte norme juridice dect
cele administrative, cum sunt cele de drept civil, al muncii, al familiei, etc.
Importana cunoaterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge
din nevoia de categorisire i de ordonare a lor ntr-o succesiune logic, atunci cnd se pune
problema aplicrii unora sau altora ntr-o spe concret.

3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al normei de

drept administrativ

3.1. Noiunea raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice ne apar ca relaii sociale czute sub incidena normelor juridice.
Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de
normele dreptului administrativ care se constituie ntr-o categorie cu totul distinct.

19
 Raportul juridic concret, din care deriv drepturile i obligaiile subiectelor, se poate
stabili fie n urma interveniei unui fapt juridic, fie rezult direct din norma juridic aa
cum se ntmpl curent n domeniul dreptului penal.
n domeniul administrativ, normele au n structur ipoteza, dispoziia i sanciunea.
raportul de drept administrativ este reprezentat de relaia social reglementat de ctre
norma dreptului administrativ, indiferent dac s-a nscut direct, din norma juridic, sau
indirect din fapta juridic svrit n executarea acesteia

3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ

n cadrul oricrui raport juridic de drept administrativ, cel puin unul dintre subiecte
este o autoritate a administraiei publice de stat sau teritoriale/locale. deoarece modificarea
sau stingerea raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de
voin a autoritii administrative purttoare de autoritate public, care activeaz pentru
realizarea unui interes general, al societii sau al colectivitii teritoriale.
Exist multiple posibiliti i variante de stabilire a unor raporturi juridice de drept
administrativ, printre care: raporturi ntre dou autoriti ale administraiei publice (ntre dou
ministere, ntre dou autoriti teritoriale .a.); raporturi ntre o autoritate a administraiei publice
i o autoritate aparinnd celorlalte puteri ale statului, respectiv o autoritate independent;
raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i un organism nonguvernamental; raporturi
ntre o autoritate a administraiei publice i o instituie social-economic sau un agent economic
privat; raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.

3.3. Coninutul i clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ

Norma juridic de drept administrativ prevede drepturile i obligaiile subiectelor
intrate ntr-un raport juridic de drept administrativ, care desemneaz coninutul acelui raport
juridic.
Exercitarea drepturilor i obligaiilor stipulate de norma juridic nu este lsat, de regul,
la latitudinea prilor, ntruct sunt raporturi de putere i constituie o obligaie legal pentru pri,
de la care nu se poate deroga. Naterea, modificarea sau ncetarea raporturilor juridice de
drept administrativ nu depind de voina prilor, ci constituie o obligaie legal, n primul rnd
pentru autoritile administraiei publice, legat de raiunea ndeplinirii atribuiilor i a
competenei cu care au fost nvestite.
Vom consemna mai nti evoluia contradictorie, n literatura de specialitate din
perioadele interbelic i postbelic, a problematicii clasificrii raporturilor de drept
administrativ. Opinia dominant actual a clasificrii raporturilor de drept administrativ, admite
raporturi de subordonare i n raporturi de colaborare ntruct raporturile de participare nu
reprezint o categorie de sine stttoare, ci o form a raporturilor de colaborare.
Raporturile de subordonare se stabilesc ntre o autoritate a administraiei de stat, pe de
o parte, i un alt subiect de drept, pe de alt parte (o alt autoritate public, o persoan juridic
civil, o persoan fizic. Se accept i posibilitatea ca subiectul supraordonat s fie i o persoan
privat, n msura n care a fost sau este autorizat prin lege sau, dup caz, de ctre o autoritate a
administraiei publice s desfoare activiti n regim de autoritate public.
Raporturile de colaborare se stabilesc ntre subiecte aflate n poziii de egalitate, dintre
care cel puin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoriti administrative, deci
purttorul autoritii publice. Acest tip de raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei
publice centrale sau locale i o alt autoritate public, atunci cnd legea le oblig s acioneze
mpreun pentru ndeplinirea unei sarcini care revine administraiei publice.
Ct privete inter-relaiile raporturilor de subordonare, consemnm existena unor
reguli:

20
 a) un raport de conformare poate fi att un raport de colaborare, ct i un raport de natur
conflictual;
b) un raport de natur conflictual este ntotdeauna un raport de subordonare;
c) realizarea unui raport conflictual poate reclama i un raport administrativ de colaborare,
n situaia n care raportul administrativ de colaborare se constituie ntr-un mijloc juridic
de garantare a realizrii drepturilor i obligaiilor organului de stat ca subiect.

3.4. Faptele juridice de drept administrativ

Faptele administrative au ntotdeauna caracter juridic, reprezentnd premise
eseniale pentru naterea, desfurarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ.
faptul juridic administrativ presupune existena unei mprejurri care are consecine juridice i,
deci, creeaz, modific sau stinge raporturi administrative.
n literatura juridic de specialitate, faptele administrative sunt clasificate n evenimente
i n aciuni ale oamenilor, funcie de interferena sau neinterferena voinei oamenilor.
Evenimentele au fost desemnate a fi mprejurri care nu depind de voina omului, dar
care, prin rezultatele lor, produc consecine juridice, n condiiile n care o norm juridic de
drept administrativ prevede acest lucru. Pot fi incluse n aceast categorie fenomenele naturale,
cum sunt cutremurele i alte calamiti naturale, moartea unei persoane, naterea, curgerea
timpului.
Pe de alt parte, aciunile reprezint evident manifestri de voin ale subiectelor de
drept administrativ care produc efecte juridice, fiind incidente coninutului normei de drept
administrativ. Exist aciuni licite i aciuni ilicite, dup cum prin coninutul normelor de drept
administrativ sunt calificate acestea: aciuni permise i aciuni interzise.

3.5. Trsturile raporturilor juridice de drept administrativ

n literatura de specialitate, corespunztor tezelor, clasificrilor i definiiilor date
raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit poziii teoretice i cu privire
la trsturile acestora.
Avnd n vedere opiniile personale exprimate anterior, considerm c trsturile
generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:
a) sunt raporturi care se nasc, se modific i se sting n sfera relaiilor sociale reglementate
de normele dreptului administrativ;
b) sunt raporturi de putere n care subiectul supraordonat acioneaz n calitate de purttor al
autoritii publice i de organ al administraiei de stat;
c) se bazeaz preponderent pe subordonare i nu pe autonomia prilor, de obicei fiind
realizat la iniiativa unui organ al administraiei de stat.
Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de
drept public (constituional, penal .a.), cea de a doua trstur explic poziia i fora pe care
unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilali participani,
iar cea de a treia trstur explic poziia privilegiat n care se afl unul dintre subiecte, faptul i
c n cadrul raporturilor de colaborare, unul dintre subiecte, i obligatoriu cel ce reprezint
administraia de stat, este n poziia de subiect supraordonat.

3.6. nceperea i stingerea raporturilor juridice de drept administrativ

Declanarea raportului juridic de drept administrativ poate fi determinat de acte juridice,
de fapte materiale sau de operaiuni materiale, fiecare suscitnd cteva explicaii succinte.
n ceea ce privete actele juridice, acestea pot fi normative sau individuale.
Faptele juridice materiale pot fi ncadrate n rndul: faptelor comisive,faptelor omisive
i faptelor comisiv-omisive.

21
 Operaiunile tehnico-materiale sunt reprezentate de acele operaii care sunt legate de
coninutul procedurii de elaborare sau a celei de executare a unor acte administrative, precum i
cele care nu intervin n aceast procedur. Ceea ce se impune a fi subliniat este faptul c acestea
nu sunt productoare de efecte juridice prin ele nsele, deci, nu sunt generatoare de raporturi
juridice.
n ceea ce privete stingerea raporturilor juridice de drept administrativ, aceasta se
produce odat cu: realizarea obiectului; abrogarea; revocarea sau anularea actului juridic care a
generat raportul juridic; moartea, desfiinarea sau dispariia subiectului pasiv.

22
 CAPITOLUL III

ORGANELE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Consideraii introductive

Organizarea administraiei de stat, ca fenomen istoric, este legat indestructibil de

apariia i fiinarea statului, n calitatea sa de organism politic al societii. Noiunea de
administraie de stat, n sensul su organic, a fost utilizat, de regul, cu referire la eful statului,
Guvern i ministere, alte structuri centrale de specialitate i ramificaiile acestora din teritoriu.
Se poate vorbi despre o activitate administrativ propriu-zis, n sensul cunoscut de
activitate social organizat i specializat, de ndeplinire a dispoziiilor unor autoriti
superioare ale organizrii sociale, doar atunci cnd s-a pus problema instituirii unei fore
publice care s asigure gestionarea problemelor publice, deseori prin ntrebuinarea unor
mijloace de constrngere.
n epoca modern i contemporan, conceptul de administraie de stat este utilizat, cu
precdere, atunci cnd se fac referiri la eful statului, la Guvern, la structurile centrale de
specialitate i la serviciile deconcentrate n teritoriu ale acestora, iar noiunea de administraie
local este perceput pentru a desemna autoritile administraiei locale autonome alese la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale existente pe teritoriul statului. Cele dou componente -
administraia de stat i administraia local - compun administraia public care, cel puin n
plan teoretic, compun sistemul organizrii administraiei publice
De-a lungul vremii, tiina administraiei s-a aplecat asupra desluirii organizrii
administraiei publice, n primul rnd, dreptul administrativ insistnd asupra acesteia sub
aspectul reflectrii ei n coninutul normelor juridice care au ca obiect problematica nfiinrii,
funcionrii i activitilor concrete desfurate .a.m.d.

2. Poziii ale doctrinei romneti privind administraia public i organizarea

administraiei publice

n primul rnd, vom reine faptul c n timp ce Constituia din 1923, asemenea celei din
1866, a ales soluia utilizrii noiunilor de putere, autoritate public, organ sau instituie
public, Constituiile comuniste din 1948, 1952 i 1965 au excelat prin utilizarea noiunii de
organ de stat iar actuala Constituie a Romniei folosete cu precdere termeni cum sunt:
autoritate public, organ, instituie, instituie public .a. .
n perioada interbelic a fost conturat i utilizat conceptul de persoan moral de drept
public, statul, judeul, comuna i stabilimentele publice fiind ndrituite ca, prin activitatea
concret desfurat, s realizeze administrarea treburilor publice i s rspund, astfel, nevoilor
sociale ce conturau interesul public general.
n perioada postbelic, doctrina comunist a utilizat n exclusivitate noiunea de organ al
administraiei de stat, fr a se ajunge la desluirea precis a sensului i coninutului acestuia.
Pe parcurs, discursul politic i legislaia vremii au consacrat treptat i conceptul de unitate
economic de stat, specific, deopotriv, dreptului civil i dreptului public, aceasta fiind inclus
n sistemul organelor administraiei de stat.
n doctrina postdecembrist, lund n considerare faptul c textul constituional din 1999
i legislaia n vigoare au utilizat noiunile de autoritate a administraiei publice i, n mai
mic msur, noiunea de organ al administraiei publice, s-a accentuat asupra prerii c o

23
cercetare ct de aprofundat a dispoziiilor legale n materie nu relev vreo distincie care s-ar
putea face ntre cele dou noiuni i c ne aflm n faa uneia i aceleai categorii juridice care
desemneaz structurile care nfptuiesc administraia public.
n opinia noastr, legislaia actual utilizeaz noiunea de autoritate public privit ca
Parlament, Preedinte, Guvern, Administraie Public, Instane judectoreti, Consiliul
Legislativ, Consiliul Suprem al magistraturii, Consiliul Judeean, deci fie sub aspectul de organ
public, fie sub cel de colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie
printr-o activitate statal, fie printr-o activitate din administraia public local.
De aceea, autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de
baz i forma organizatoric distinct, de constituire i de manifestare a puterii publice, alctuit
din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa, n
nume propriu, la nfptuirea sarcinilor ce revin n mod direct i n modalitile specifice puterii
publice. ntr-o alt opinie, organul administraiei publice reprezint acea structur
organizatoric care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept public i
acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele
legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.

3. Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei

n cuprinsul textului Constituiei din 1991 modificat n 2003, se opereaz cu noiunea de

autoritate public, care se refer ndeosebi la organele de stat i n subsidiar la organele
administraiei locale care realizeaz activitile n baza principiului autonomiei locale. Titlul III
al Constituiei Romniei, intitulat Autoritile publice, debuteaz cu capitolul Parlamentul
susinnd expres c Parlamentul este organul reprezentativ al poporului romn i unica
autoritate legiuitoare a rii.
Sintagma de autoritate public este utilizat, n primul rnd, pentru a desemna un
organ public, reprezentnd colective de oameni care exercit prerogativele de putere public
ntr-o unitate a statului sau ntr-o unitate din administraia public local, i doar n subsidiar
pentru a evoca funcionarii publici, adic pe cei care, intrnd n contact cu cetenii, desfoar un
serviciu public cu scopul de a le apra drepturile fundamentale.
Lecturarea coninutului Capitolului V Administraia public al Titlului III al
Constituiei ne lmurete i mai mult, ntruct n acesta sunt desemnate generic sau chiar
nominalizate principalele organe ale administraiei publice. Astfel, este prezentat structura
administrativ intern din Romnia, relaiile interne dintre administraia public de stat i
administraia public local autonom, inclusiv instituia tutelei administrative, fcndu-se
vorbire despre: ministere, autoriti administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliu
local, primar, consiliu judeean, prefect, servicii publice desconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii principale ale administraiei publice.
Este evident, ns, c sfera organelor administraiei de stat nu se poate rezuma doar la
enumerarea anterioar, ntruct, trebuie acceptat faptul c ndeplinirea prerogativelor
constituionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, nfiinarea altor organe sub forma
unor instituii bugetare, regii autonome sau societi comerciale. Astfel, n dezvoltarea textelor
cu valoare de principiu ale Constituiei Romniei, Legea nr.215/2001 privind administraia
public, reia i consacr dreptul organelor administraiei publice locale (Consiliul judeean i
Consiliul local) de a nfiina instituii i ageni economici de interes local sau instituii de
binefacere.
Potrivit Constituiei i a legilor n completare, rezult c organul administraiei publice
face parte din categoria autoritii publice abilitat s execute legea i s presteze servicii publice
uznd de prerogativele puterii publice. Astfel, n aceast poziie i calitate, organele

24
 administraiei publice reprezint persoane morale de drept public care pot intra n raporturi
juridice n nume propriu.
Dispoziiile constituionale delimiteaz structura administraiei publice din Romnia,
dup cum urmeaz:
I. Administraia central:
a) organele supreme ale autoritii publice: Preedintele Romniei, Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministerele i alte organe subordonate Guvernului;
- autoritile administraiei publice centrale autonome;
c) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome, inclusiv cele
organizate ca regii sau societi comerciale.
II. Administraie de stat din teritoriu:
a) Prefectul;
b) Serviciile desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale.
III. Administraia local:
a) Consiliul judeean;
b) Consiliul local i primarul.
Comentariile efectuare i analiza prevederilor din Constituie i celelalte legi
administrative ne permit s ncercm definirea noiunii de organ al administraiei publice, astfel:
structura organizaional care posed personalitate de drept public i care acioneaz din
oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub
controlul Parlamentului.
Opinm c noiunea de administraie local, respectiv aceea de organ al administraiei
locale poate s fie utilizat numai pentru a evoca autoritile desemnate de jos n sus prin votul
popular, care-i desfoar activitatea n baza principiului autonomiei locale n judee, municipii,
orae i comune.
Din definiiile prezentate, putem extrage cteva caracteristici ale autoritilor
administrative, i anume:
- autoritile administrative reprezint o categorie de autoriti publice, respectiv forme
organizatorice constituite n sistemul administraiei publice;
- autoritile administrative sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate,
determinate de permanena i consistena sarcinilor pe care le ndeplinesc;
- autoritile administrative dispun de capacitate juridic de drept administrativ cu caracter
special care le confer calitatea de participante la raporturile juridice administrative;
- autoritile administrative, prin atribuiile exercitate, nfptuiesc activitatea executiv a
statului, ca form fundamental de activitate public.
n acest sens, trsturile caracteristice organelor i structurilor administraiei publice sunt
urmtoarele: sunt organe ale statului; sunt nfiinate prin lege sau n baza legii; ntreaga activitate
se desfoar pe baza i n vederea executrii legii; actele juridice adoptate sau emise de ctre ele
sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege; activitatea acestora este realizat de un
personal de specialitate; activitatea lor se desfoar n interesul statului, al judeului sau al
comunei, precum i al particularilor persoane fizice sau juridice.

4. Constituirea n sistem a administraiei publice

Administraia public - ca activitate - se realizeaz printr-o multitudine de forme

organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni (personalul) dispuse ntr-un sistem
organizat bazat pe relaii de subordonare, colaborare sau participare., ce face parte din
macrosistemul de organizare al societii la nivel naional sau la nivelul unor uniti
administrativ-teritoriale.

25
 ntre societatea global cu structurile i stratificrile ei i sistemul administraiei publice
exist raporturi care se exprim prin ceea ce sociologii denumesc socialitate i sociabilitate
administrativ.
Termenul de structur a administraiei publice desemneaz o anumit modalitate de
alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. Avem
n vedere ordonarea elementelor n sisteme, precum i relaiile care se stabilesc ntre acestea n
procesul realizrii atribuiilor sistemului respectiv.
Diveri autori au formulat preri cu privire la tipurile de structuri n care se pot organiza
sistemele administrative i anume: structura linear, care asigur unitatea i coerena n
conducere; structura funcional, care determin un sistem pluralist de conducere; structura
mixt, care mbin, funcie de nevoile sociale, cele dou tipuri de structuri anterioare.
Administraia public modern, compus dintr-o multitudine de autoriti i organe ale
statului i ale colectivitilor locale - recurge la ordonarea elementelor de sistem n raport cu
dou criterii obiective: criteriul teritorial i criteriul competenei materiale.

5. Criteriile de constituire n sistem a administraiei publice

5.1. Criteriul teritorial

n mod tradiional, n raport cu raza teritorial n care poate aciona autoritatea
administrativ respectiv, s-a recurs la mprirea acestora n autoriti centrale i autoriti
locale. De dat mai recent, se vorbete mai mult despre colectivitatea de ceteni pentru care
activeaz i ale cror interese le gestioneaz un organ sau altul al administraiei publice. n
context, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul general al
societii, n timp ce, autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea
intereselor colectivitilor locale: judeene, oreneti i comunale, interese care sunt armonizate
cu interesele generale.
Administraia public a statului este constituit i ierarhizat astfel:
- Conducerea bicefal a administraiei publice (Preedintele Romniei i Guvernul
Romniei);
- Ministerele i celelalte autoriti publice autonome centrale;
- Serviciile publice deconcentrate n teritoriu ale ministerelor i celorlalte autoriti publice
autonome centrale.
n ceea ce privete fiinarea i funcionarea autoritilor teritoriale ale administraiei
publice suntem ndreptii s facem precizarea c ar fi contraproductiv lansarea ideii
departajrii totale i stricte ntre acestea i autoritile centrale, respectiv serviciile deconcentrate
n teritoriu ale acestora, ntruct, n practic, relaiile dintre ele sunt variate iar caracteristica
esenial a acestora este colaborarea i nu controlul ierarhic sau subordonarea ntre ele.
Majoritatea autorilor de drept administrativ s-au aplecat asupra problematicii
coninutului i dimensiunilor autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice
locale. Potrivit tiinei administraiei exist mai multe condiii ce trebuie ntrunite pentru
realizarea n practic a unei autonomii reale, astfel:
- existena unei colectiviti locale, ceea ce nseamn c, n primul rnd, trebuie s fim
n prezena unei grupri de ceteni, de locuitori care s aib interese i cerine specifice,
caracteristice, particulare, fa de interesele ntregii colectiviti naionale;
- existena unor mijloace materiale i bneti, la dispoziia colectivitii locale i
gestionarea acestora constituie o alt condiie important pentru a exista autonomia local.
Aceast gestionare a mijloacelor trebuie s fie realizat chiar de respectiva colectivitate.
- o alt condiie necesar existenei autonomiei locale este ca agenii de conducere s fie
locali, deci, autoritile care conduc unitile administrativ-teritoriale s fie alese de populaia din
interiorul respectiv, nu s fie numite de la centru;

26
 - trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei publice centrale n
ceea ce privete competena de a decide liber n rezolvarea nevoilor locale..

5.2. Criteriul funcional (competena)

Acest criteriu fundamenteaz mprirea autoritilor administraiei publice n
autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei cu competen special i
determin structura funcional a acesteia.
Structura pe specific de activitate se realizeaz att pe plan central ct i pe plan local.
Curent, doctrina se refer i utilizeaz termenul de ramuri sau domenii de activitate. Pe plan
central avem ministere i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului,
ministerelor i cele autonome, iar pe plan teritorial exist servicii public deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale, a cror activitate este condus de prefect, ca
reprezentant al Guvernului n teritoriu.
Aadar, dac la nivelul statului autoritile administraiei publice alctuiesc un subsistem
al statului, determinat de criteriul separaiei puterilor n stat, structura organizatoric i
funcional a sistemului administraiei publice este alctuit prin aezarea ntr-o ierarhie i
subordonarea din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea
administrativ a statului sau prin distribuia pe orizontal a autoritilor administrative autonome
locale.
Folosindu-ne de criteriile tradiionale de construire i distribuire a structurilor
administraiei publice, putem schia urmtoarea structur organizatoric a sistemului
administraiei publice:
I. Funcie de criteriul competenei teritoriale (criteriul teritorial):
A. Administraia public de stat:
- Autoriti centrale, cnd competena lor se ntinde asupra ntregului teritoriu al rii:
Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice,
- Autoriti teritoriale, cnd competena lor se ntinde asupra unei pri din teritoriul
naional. Acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale.
B. Administraia public local:
- Autoriti locale, cnd competena lor se ntinde asupra unei uniti administrativ-
teritoriale (jude, ora, comun). Acestea sunt Consiliile locale i primarii.
II. Funcie de criteriul competenei materiale (criteriul funcional):
- Autoriti cu competen general, care exercit puterea executiv, administraia
public n orice domeniu de activitate: Guvernul, Consiliile locale i primarii;
- Autoriti ale administraiei publice de specialitate, care realizeaz administraia
public ntr-o anumit ramur sau domeniu de activitate: ministerele i celelalte
organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului
sau autonome, precum i serviciile publice deconcentrate ale acestora, din teritoriu.
Dac lum drept criteriu al mpririi administraiei publice colectivitatea uman pe
care aceasta o servete vom avea dou mari categorii de autoriti administrative, i anume:
A. Autoriti ale administraiei publice de stat:
- Guvernul;
- Administraia de specialitate:
- central;
- deconcentrat, la nivel local.
- Prefectul
B. Autoriti ale administraiei publice locale
- Consiliul judeean;
- Consiliul local;

27
 - Primarul;
- Serviciile publice locale (descentralizate)
Organizarea administrativ-teritorial reprezint i o problem care se impunea a fi
analizat n contextul studierii structurilor administraiei publice. Ea are menirea de a asigura
performana activitii administrative desfurate de componentele administraiei publice,
sporirea iniiativei i a operativitii n serviciul public, structurarea perfect a sistemului i a
relaiilor pe vertical i orizontal ntre componentele acestuia, exercitarea controlului intern
eficient i a sprijinului competent pentru toate unitile i structurile administrativ-teritoriale.

6. Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice

n referire la competena organelor administraiei publice vom observa ar trebui s

lmurim i problematica sarcinilor i misiunilor acestora. Anterior adoptrii Constituiei din
1991 modificat n 2003 s-a admis ideea c noiunea de sarcin a administraiei de stat putea fi
conturat prin analiza sensului i spiritului reglementrilor legale.
n contextul politic al epocii, noiunea de sarcin a fost raportat la obiectivele pe
care organele de stat trebuiau s le urmreasc i s le ndeplineasc n conducerea
activitilor economico-gospodreti, social-culturale i administrative pe plan local.
n schimb, noiunea de atribuie a fost asimilat cu drepturile i obligaiile cu care
erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de
stat.
n contextul Constituiei din 1991, modificat n 2003,, care a nlturat noiunile de
organe de stat i de organe de partid, nlocuindu-le cu cele de parlament, i a introdus
rspunderea politic a Guvernului i a celorlalte organe administrative n faa Parlamentului i
controlul parlamentar asupra administraiei, teza dependenei sarcinilor administraiei fa de
organe de stat trebuie nlocuit cu cea de dependen fa de Parlament, organul suprem, ales
prin vot electoral.
n noul context, sensul noiunii de sarcin a administraiei publice este altul i
semnific, i n opinia noastr, ndatoririle ce revin administraiei publice n cadrul noului
sistem politic i social actual. Se tie c noul sistem politic consacr principiul separaiei
puterilor n stat, n care se mai poate vorbi nc despre anumite sarcini la a cror ndeplinire
contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele administraiei publice.
Sarcinile reprezint necesitile sociale valorizate politico-normativ care presupun
intervenia organelor statului, inclusiv ale organelor administraiei publice. Deci acele necesiti
sociale, identificate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, ndeplinite de aceast
categorie de organe.
Sancionarea de ctre Parlament a programului de guvernare i, ulterior, a actelor cu
caracter normativ semnific, practic, momentul i modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru
autoritile administraiei publice. Acestea au importan pentru organizarea sistemului
administrativ i pentru organizarea i funcionarea fiecrui organ n parte. Este important s
reinem c sarcinile administraiei publice le regsim, n primul rnd, n Constituie, legi,
hotrri ale Parlamentului sau ordonane ale Guvernului.
Noiunea de competen a fost i este diferit analizat de autorii tiinei dreptului
administrativ . Totui, pot fi identificate elementele care constituie constanta n doctrin cu
privire la aceast noiune, i anume:
a) este un ansamblu de atribuii prevzute de lege;
b) reprezint o obligaie legal (are caracter obligatoriu);
c) este prezentat sub forma unor drepturi i obligaii ale organelor administrative;
d) poate fi explicat fr explicarea capacitii lor juridice;

28
 e) e) este special determinat pentru fiecare organ al administraiei publice sub trei feluri:
material, teritorial i temporal.
Trebuie reinut faptul c, dei ne raportm la drepturile i obligaiile pe care legea le
stabilete n sarcina organelor administraiei publice, exercitarea atribuiilor nu este lsat la
voina lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de ndeplinit, drepturile indicnd
limitele i posibilitile pe care acestea le au pentru executare, aplicare i/sau ndeplinire.
Se tie c, tradiional, capacitatea a fost definit ca aptitudinea de a fi titular de drepturi i
obligaii n raporturile administrative, ca element esenial al competenei. Ea indic sfera
raporturilor de drept administrativ n care pot intra organele administrative de stat i, deopotriv,
sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege.
n ceea ce privete primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, n care pot
intra organele administraiei publice - majoritatea autorilor afirm c normele juridice care
indic competena, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare n raporturile
juridice administrative.
n privina celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza
aptitudinile conferite de lege - autorii au ales ntre trei poziii: sensul strict, sensul larg i sensul
mixt, astfel:
a) sensul strict: competena presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative i
de a efectua operaiuni administrative, deci de a ntreprinde aciuni n realizarea puterii de stat;
b) sensul larg: competena este aptitudinea de a face acte juridice sau operaiuni
administrative, ct i operaiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;
c) sensul mixt: competena presupune, pe de o partea, aptitudinea legal a organelor
administraiei de stat de a nfptui activiti executive prin acte cu valoare juridic i, pe de alt
parte, capacitatea de a face att acte juridice ct i operaiuni materiale-tehnice recunoscute de
lege unui organ al administraiei de stat, n limitele stabilite, n vederea realizrii activitii sale i
a sarcinilor ce-i revin.
Revenind la noiunea de competen, vedem c toat construcia analitic anterioar arat
c fundamentul capacitii administrative este constituit din normele prin care se confer
competena, pe care o regsim doar n cazul organelor administraiei de stat, a administraiei
publice, n general.
Problematica analizei capacitii trebuie extins i asupra funcionarilor unui organ al
administraiei publice. n mod obligatoriu trebuie fcut deosebirea ntre funcionarii care sunt
titulari de funcii publice, i ceilali funcionari administrativi, care, n sensul larg al
termenului, sunt supui normelor Codului muncii.
Prin competena organelor administraiei publice se nelege totalitatea atribuiilor
stabilite prin norme juridice care confer drepturi i obligaii pentru a aduce, n nume
propriu, i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ. Rezult,
aadar, c aptitudinea de a fi subiect de drept i calitatea de subiect de drept n raporturile de
drept administrativ, pe care le presupune realizarea competenei, sunt cele dou dimensiuni
dominante ale noiunii de capacitate.
Majoritatea autorilor consider c noiunea de competen evoc o serie de caractere, cum
ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul ndeplinirii prin
intermediul organelor de conducere i al funciilor publice, care, fiecare, semnific constantele
activitii organelor administraiei de stat i publice.
Caracterul legal arat faptul c organele administraiei publice au obligatoriu o
competen stabilit prin lege care ine cont de sarcinile care-i revin n concret, determinat n
contextul diviziunii i specializrii necesare n exercitarea puterii de stat.
Caracterul obligatoriu al competenei decurge din faptul c exercitarea competenei,
deci ndeplinirea drepturilor i obligaiilor conferite prin Constituie i legile rii este

29
obligatorie, orice nendeplinire putnd atrage rspunderea organului, n primul rnd pentru cei
care dein funcii publice n cadrul organului respectiv.
Caracterul autonom al competenei indic faptul c organul administrativ are dreptul de
a-i ndeplini, de unul singur, de sine stttor i n condiiile stabilite de lege, toate atribuiile cu
care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaia
de a le asigura independen i mijloacele de realizare a lor.
Referindu-ne, stricto-senso, la competena i capacitatea administraiei publice locale,
sunt necesare urmtoarele precizri:
- legea atribuie capacitate juridic numai unitilor administrativ-teritoriale, nu i
organelor lor administrative.
- legea atribuie acestor uniti administrativ-teritoriale att capacitate juridic civil, ct i
capacitate juridic de drept public, calitate n care pot fi titulare de drepturi i obligaii n diverse
raporturi juridice, fr nici o ngrdire; astfel, n calitate de persoan juridic de drept public, ele
pot participa la raporturi juridice de drept public, iar n calitate de persoane juridice de drept
privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;
- angajarea unitilor administrativ-teritoriale, n diverse raporturi juridice, se face de
ctre organele de conducere i pe seama acestora.
n literatura de specialitate, n legtur cu clasificarea competenei, se susine c exist
trei feluri ale competenei organelor administraiei de stat: material (ratione material),
teritorial (ratione loci) i temporal (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel:
a) Competena material const n sfera i natura atribuiilor unui organ al
administraiei publice, fie c vorbim despre competena general (n toate domeniile i ramurile
de activitate), fie despre competena special (de ramur, de domeniu).
b) Competena teritorial, precizeaz i delimiteaz limitele spaiale, teritoriale ale
aciunii organelor administraiei publice n cadrul crora pot fi exercitate atribuiile conferite
de lege. i aici, putem vorbi despre competen general la care o adugm pe cea local.
c) Competena temporal indic limitele n timp sau de timp ntre care un organ al
administraiei publice este obligat i i poate exercita atribuiile, n conformitate cu prevederile
exprese ale legii.
De la regula obligativitii competenei autoritilor administraiei publice exist mai
multe excepii :delegarea de competen, delegarea de atribuii i/sau nlocuirea unor funcionari
de decizie, modaliti asupra crora vom strui pe scurt n cele ce urmeaz:
a) Delegarea de competen are loc numai n legtur cu funcionarii publici de decizie
care pentru motive ce in de mai buna administrare i funcionare a organului condus, pot
ncredina spre exercitare, n totalitate sau numai n parte, atribuiile lor ctre ali funcionari
publici sau organe.
b) nlocuirea unor funcionari de decizie are i ea loc n condiii strict reglementate de
lege, pentru motive ce in de nendeplinirea sau neputina de a ndeplini, n totalitate sau n parte,
a propriilor atribuii. Instituia nlocuirii unor funcionari de decizie este o instituie juridic
diferit de cea a delegrii de competen, prin:
- nlocuirea poate fi de drept sau la iniiativa funcionarului de decizie, n timp ce
delegarea poate fi numai de drept;
- prin nlocuire se urmrete asigurarea exercitrii atribuiilor unui funcionar n situaii
de excepie, n timp ce delegarea urmrete o mai bun repartiie a sarcinilor de serviciu ntre
funcionarii: cu funcii de decizie din administraia public;
- delegarea de competen are, n general, caracter permanent, n timp ce nlocuirea unor
funcionari are caracter temporar, spre exemplu pn la validarea alegerii altui primar, la
ncetarea suspendrii acestuia sau la ncetarea cauzelor obiective care au determinat msura
nlocuirii.

30
 c) Repartizarea de atribuii reprezint modalitatea prin care un organ colegial stabilete
c unele dintre atribuiile sale vor fi exercitate, n intervalul dintre edine ori permanent, de unul
dintre membrii si.

31
 CAPITOLUL IV

REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC N ROMNIA

1. Noiunea, clasificarea, formele de organizare i regimul juridic al serviciilor

publice

1.1. Introducere n problematica serviciilor publice

Serviciul public evoc un ansamblu de reguli de fond i de form care desemneaz
materia asigurrii n regim de putere public a necesitilor societii/comunitii. Vorbim,
deci, despre un regim juridic compus din norme de drept public i de drept privat, despre un fond
comun de principii i reguli care prefigureaz rolul serviciului public.
Esena i finalitatea organizrii i desfurrii serviciilor publice se raporteaz tocmai la
satisfacerea unor nevoi generale, la sarcinile tot mai diversificate la care statul a trebuit s
rspund pentru a se asigura bunstarea oamenilor pe care i reprezint. n evoluia sa,
dezvoltarea serviciilor publice le-au impus ca fundament al sistemului administraiei publice.
Serviciile publice reprezint organisme administrative create de stat i de celelalte
uniti administrativ-teritoriale (jude, ora, comun), dispun de mijloace i resurse puse la
dispoziie de ctre sistemul administraiei publice i fiineaz numai cu scopul de a satisface n
mod continuu o cerin, o nevoie real cu caracter general, creia iniiativa particular nu i-ar
putea conferi o satisfacere complet i continu.
Dat fiind complexitatea cerinelor sociale exist o mare varietate de servicii publice.
Prezint importan diferenierea dintre un serviciu public comunitar i serviciul de utilitate
public, iar diferena esenial dintre acestea este dat de constatarea faptului c primul este
realizat de un organism statal, n timp ce al doilea de ctre o organizaie nestatal. Exist i
organizaii mixte, de stat i particulare, care realizeaz servicii publice n vederea realizrii
atribuiilor care le revin n scopul promovrii interesului public.
n general, se admite c, pentru a fi n prezena unui serviciu public trebuie ndeplinite
cteva condiii, i anume: satisfacerea unei nevoi a membrilor societii; nfiinarea acestuia
printr-un act de autoritate; obiectul activitii intr n sfera realizrii autoritii de stat; personalul
acestuia are calitatea de funcionar public; mijloacele materiale i financiare sunt asigurate prin
subvenii bugetare i venituri proprii.

1.2. Noiunea i clasificarea serviciilor publice

n doctrina juridic a dreptului public, serviciul public a fost definit sub un dublu
aspect: material i formal .
Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de interes
general care se desfoar de ctre organele administraiei publice sau de ctre persoane
particulare autorizate, abilitate n acest scop.
Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de structuri
ale administraiei publice sau al organismelor private care desfoar activiti n regim de
serviciu public.
Pentru clasificarea serviciilor publice, n literatura de specialitate sunt utilizate criterii
diverse:
A. n funcie de modul lor de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau
exterioare.

32
 - Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale autoritilor
administraiei publice, a cror competen i atribuiile sunt strict determinate de legile de
organizare i funcionare ale fiecruia n parte.
- Serviciile exterioare sunt constituite din entitile distincte, autonome, cu sau fr
personalitate juridic, constituite de ctre administraia public, care au organizare de sine
stttoare i conducere proprie.

B. n raport de ntinderea competenelor, serviciile publice pot fi organizate att la nivel

naional ct i la nivel local.
- Serviciile publice de interes naional sunt organizate, de obicei, fie sub forma unor
structuri interioare (departamente, inspectorate, direcii generale), fie sub forma unor instituii
sau regii autonome exterioare, organizate de autoritile administraiei publice centrale. De
asemenea, pot fi nfiinate servicii publice de interes naional de ctre organismele
nonguvernamentale, cum ar fi fundaiile pentru protecia copilului, femeilor violentate, sau
animalelor, universiti particulare etc.
- Serviciile publice de interes local sunt organizate de autoritile administraiei publice
locale sau de ctre organisme private, autorizate n acest scop, care i limiteaz activitatea la
nivelul unei singure uniti administrativ-teritoriale.

C. ntr-o alt abordare se propune o alt clasificare a serviciilor publice, respectiv dup
modul lor de gestionare.
- Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judeene i Consiliile locale
sunt cele care nu pot fi ncredinate unor particulari i sunt organizate sub forma unor
compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelar, stare civil
.a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Alte servicii publice comunitare se nfiineaz sub
forma unor compartimente interne ale autoritilor administraiei publice.

D. n funcie de cadrul geografic pe care i desfoar activitate, distingem ntre

serviciile interne i serviciile publice extra-teritoriale, ultimele prelungindu-i cadrul
geografic n afara granielor statului, cum ar fi cele pe care le regsim n organizarea domeniului
afacerilor externe sau a serviciului marin-aviatic i a cror activitate se desfoar n afara
granielor.

E. n funcie de natura sarcinilor pe care le au, se poate face distincia ntre serviciile
publice civile i serviciile publice militare, ultimele fiind caracterizate prin disciplin, rigoare,
strictee i alte reguli care sunt proprii doar acestora.

F. Exist diverse alte situaii n care, pentru o mai bun funcionare a serviciilor publice,
acestea sunt ncredinate unor particulari.

G. n fine, se mai utilizeaz i clasificarea n funcie de natura activitii desfurate n:

servicii administrative i servicii economice.
- Astfel, au caracter administrativ serviciile de protecie social i sanitar, cele cu scop
educativ i cultural, precum i cele de meninere a ordinii publice.
- Serviciile publice cu caracter economic desfoar activiti lucrative, cu coninut
economico-financiar, care aduc i un profit.

1.3. Formele de organizare a serviciilor publice

Funcie de importana acordat uneia sau alteia dintre nevoile astfel identificate i
calificate, intervenia autoritii publice este mai mult sau mai puin profund i poate

33
consta doar n acordarea unor subvenii ctre o ntreprindere particular i exercitarea unui
control public asupra modului de satisfacere a nevoii sociale. Autoritatea public poate s
decid crearea unor organisme care s depind de ea, crora le ncredineaz gestiunea acelor
organisme publice, ce se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit i funcioneaz utiliznd
procedee administrative. n al treilea rnd, se poate recurge la construcii instituionale mixte,
care au caracter administrativ: prin atribuii, proporia capitalului folosit, prin reguli de
organizare i funcionare, prin controlul la care sunt ele supuse .a.. Totui, aceste forme de
servicii publice se apropie de societile comerciale sau industriale obinuite.
Lund n considerare cele expuse anterior, nclinm spre o definire a serviciilor
publice, nelese ca fiind ansamblul de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii
unor nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului
acesteia. De aici, rezult i ideea ansamblului de mijloace anvizanjate pentru satisfacerea
unor scopuri determinate. Ne referim, evident, la personal, la mijloacele materiale i
financiare, care sunt completate cu posibilitatea de a utiliza proceduri juridice excepionale,
de drept public.
Natura activitilor desfurate i, mai ales, modalitatea n care este realizat
gestionarea serviciilor, determin forma de organizare a fiecrui serviciu public n parte.
Astfel, n literatura de specialitate se vorbete despre:
a) compartimentele interioare ale autoritilor administraiei publice care nu au
personalitate juridic, nici calitatea de ordonator de credite, nici calitatea de subiect de drept n
raporturile juridice i nici calitate procesual; ele apar ca prepui ai autoritii publice din care
fac parte;
b) instituii publice sau stabilimente, cu sau fr personalitate juridic, crora le-au fost
ncredinate anumite servicii publice administrative; acestea au o anumit autonomie, dar se
gsesc i rmn sub tutela administraiei publice;
c) delegarea gestiunii serviciilor publice, constnd n concesionarea, pe baz de
licitaie, a unor servicii publice economice ca societi comerciale, denumite i operatori de
servicii publice care i desfoar activitatea pe baz concurenial, n scopul obinerii unui
profit. n situaia nfiinrii unei regii autonome sau a unei societi comerciale de ctre
administraia public nsi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci gestiunea
direct, proprie structurilor interne sau externe ale administraiei publice locale.
d) delegarea de gestiune a unor servicii ctre organisme private, cu caracter
neguvernamental i cu numiri diferite: fundaii, asociaii, uniuni etc.; acestea preiau, de regul,
n integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de activitate cu
caracter social, de binefacere, de nvmnt, de sntate .a. Delegarea gestiunii acestor servicii
se face pe baza autorizaiei emise de ctre autoritile publice care au competene n domeniile
de specialitate respective.

1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare i funcionare a

serviciilor publice
Pentru abordarea noastr este important analiza principiilor care fundamenteaz
activitatea organismului ce desfoar activiti n regim public: egalitatea n faa serviciului
public, continuitatea funcionrii, adaptarea la nevoile interesului public i eficiena serviciului
public.
Principiul egalitii tuturor cu privire la funcionarea serviciilor publice se degaj din
principiul egalitii n faa legii i a autoritilor publice, fr discriminri i fr privilegii,
nscris n Constituia Romniei i se refer i privete att egalitatea condiiilor de ncredinare,
prin concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice ctre stabilimente, instituii
publice, ageni economici i/sau regii autonome, ct i calitatea de beneficiari ai cetenilor n ce

34
privete funcionarea serviciilor publice, poziia lor n raporturile juridice cu aceste servicii
publice, n cadrul crora nu trebuie s fie dezavantajate sub nici un motiv.
Principiul continuitii presupune asigurarea funcionrii nentrerupte a serviciilor
publice - esena i caracteristica principal a serviciilor publice - create i destinate eminamente
pentru a rspunde, n permanen, nevoilor de interes general ale persoanelor fizice i juridice.
Prin lege i prin normele interne ale autoritilor publice centrale i locale, se reglementeaz n
mod detaliat nu numai modul de organizare i funcionare, ci, mai ales, statutul personalului,
drepturile si obligaiile acestuia raportate la continuitatea serviciului, condiiile de exercitare a
dreptului la grev de ctre personalul fiecrui serviciu, modul de rezolvare a situaiilor
excepionale care se pot ivi pe timpul funcionrii serviciilor publice, cu excepia situaiilor de
for major.
Principiul adaptrii serviciilor publice la exigenele interesului public general
presupune mobilitatea i corelarea cu schimbrile i cu evoluiile de ordin politic, economic,
social i juridic care au loc n timp, i care determin noi premise pentru funcionarea acestor
servicii.
Principiul eficienei serviciului public deriv din faptul c toate cheltuielile necesare se
suport, n general, din bugetul de stat sau din bugetele locale ale autoritilor care le
nfiineaz i controleaz. De aceea, administraia public are obligaia de a stabili cel mai
convenabil raport ntre cheltuieli i cantitatea/calitatea serviciilor prestate cetenilor, care
prin taxele i impozitele pltite contribuie la alimentarea bugetului local.
Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne oblig, pe lng examinarea acestor
principii eseniale i trsturi ale serviciilor publice, s lum n considerare i regimul juridic
specific aplicabil fiecrui tip sau form de serviciu public, funcie de formele de organizare si
funcionare, fr a putea face o distincie clar ntre normele de drept public i cele de drept
privat aplicabile acestor servicii.
Dac ne referim la resursa uman a serviciilor publice, vom observa i admite c
personalul serviciilor publice administrative este supus, preponderent, regimului juridic de
drept public, fiindu-i aplicate dispoziiile din statutul funcionarilor publici i parial regimului
juridic stabilit de Codul muncii, pentru restul persoanelor.
Relaiile dintre serviciile publice amintite mai sus i administraia public, pe de o parte,
precum i cele dintre aceste servicii i teri, pe de alt parte, sunt, de asemenea, guvernate,
preponderent, de normele de drept public, iar contractele ncheiate cu teri vor fi supuse
regulilor de drept privat.
Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii publice
sunt supuse att regimului juridic de drept public ct i regimului juridic de drept privat.
n schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor publice
economice, care este supus dispoziiilor dreptului muncii. Conductorii ageniilor economice cu
capital integral ori majoritar public i majoritatea lucrtorilor au, de asemenea, calitatea de
salariai i i desfoar activitatea n temeiul contractului individual de munc.
Relaiile contractuale ale agenilor economici, care au calitatea de operatori de servicii
publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul comercial: spre
exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii).
Organismele neguvernamentale, crora le-au fost delegate servicii publice
administrative sunt supuse, cu precdere, regimului de drept comun, care reglementeaz att
raporturile cu propriul personal, ct i raporturile lor cu alte persoane juridice i fizice.

1.5. Gestionarea serviciilor publice

n ceea ce privete problematica gestionrii serviciilor publice, au fost identificate i sunt
analizate mai multe modaliti de gestiune: fie de ctre o persoan public (stat sau unitile
administrativ-teritoriale), fie de ctre o persoan fizic sau juridic particular.

35
 Dintre aceste moduri de gestiune a serviciului public, am ales prezentarea urmtoarelor:
a) Serviciul n regie proprie
b) Concesionarea serviciilor publice
c) Arendarea serviciilor publice
d) Asociaiunea n participaiune.
e) Serviciile publice n locaie de gestiune
n afara acestor modaliti de gestionare a serviciilor publice, pe care le regsim i n
practica administrativ din ara noastr, legislaia Uniunii Europene i legislaiile unora dintre
rile occidentale prevd i alte forme, printre care serviciul public n sistem de franchising i
cesiunea serviciilor publice n procesul de privatizare.
Contractul de franchising nu este reglementat nici de legislaia romn i nici de
majoritatea legislaiilor din rile vestice ale continentului, ci doar n Recomandarea 4087/88
referitoare la aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising, n cadrul crora, o
parte, denumit franchisor, primete de la o alt parte, numit franchisee, n schimbul unei sume
de bani (redeven), facilitatea de a exploata un pachet de drepturi de proprietate
intelectual asupra unor produse determinate, n scopul de a revinde acele produse
consumatorilor.
Cesiunea serviciilor publice n procesul de privatizare ofer posibilitatea administraiei
publice de a transmite gestiunea unui serviciu public pe baza unor acte unilaterale, atunci
cnd dein capital majoritar n cadrul unor societi comerciale i intenioneaz s privatizeze
prin acte juridice unilaterale. n aceste cazuri se apeleaz la cedarea cotei majoritare de
participare la capital sau doar a unei pri din aceasta n favoarea celorlali acionari, n schimbul
unui pre, urmnd ca acel serviciu public s funcioneze n continuare, n regim de drept privat
sau public.

2. Organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare

2.1. Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare

nfiinarea serviciilor publice comunitare n Romnia a aprut ca efect pozitiv al
descentralizrii administrative, componenta esenial a reformei administraiei publice. Este
vorba despre schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean, descentralizarea i
desconcentrarea serviciilor publice i demilitarizarea treptat a serviciilor comunitare, n
contextul reconstruciei instituionale i a armonizrii cadrului legislativ n spaiul euro-atlantic.
Msurile privitoare la nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor
servicii comunitare au avut n vedere necesitatea proteciei populaiei, democratizrii
serviciului oferit acesteia, prevenirii actelor de corupie, apropierii serviciilor publice de
ceteni. Aceste servicii comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative
care sunt gestionate n mod direct de ctre administraia public central i local i ntre
care se instituie i trebuie s se realizeze o cooperare permanent.
O parte dintre aceste servicii publice comunitare sunt organizate sub forma unor
structuri interioare, respectiv compartimente de lucru ale Consiliilor judeene i/sau locale, iar
altele ca structuri exterioare ale acestora, avnd statutul de persoane juridice. De asemenea,
o alt parte dintre serviciile comunitare se nfiineaz n cadrul Prefecturilor judeene i a
municipiului Bucureti. Ele au de ndeplinit o serie de atribuii prin colaborare cu serviciile
publice comunitare din cadrul Consiliilor locale, ntre care s-a instituit i trebuie s existe o
permanent colaborare.
Serviciile publice comunitare se deosebesc att de serviciile desconcentrate ale
administraiei publice, ct i de serviciile administraiei locale, deoarece, trebuie s reinem c
ele se afl n raporturi de dubl subordonare, att pe orizontal ct i pe vertical. Spre exemplu,
dei unele dintre aceste servicii publice comunitare se organizeaz n cadrul Consiliilor judeene

36
sau a Consiliilor locale, activitatea acestora este coordonat i controlat de ctre organele de
specialitate ale administraiei publice centrale.
Dintre serviciile publice cu acest statut, menionm urmtoarele:
Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor i
serviciile publice regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor
Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen
Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur

3. Regiile autonome

n Conformitate cu prevederile Legii nr.15/1990, regiile autonome se organizeaz i

funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale i n alte domenii stabilite de
Guvern. Aceste regii fac parte din categoria stabilimentelor publice i au drept obiect de
activitate realizarea unor servicii publice economice de interes major pentru stat sau unitile
administrativ-teritoriale . Considerm c, n aceast situaie, pot fi asimilate autoritilor
administrative, n sens larg, i, deci, pot emite acte administrative supuse controlului de
contencios administrativ.
Regiile autonome se pot nfiina, dup cum sunt de interes naional sau de interes local,
fie pe baza hotrrii Guvernului, fie prin hotrre a organelor judeene i municipale ale
administraiei publice, prin care se stabilesc obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea i
sediul principal. Regiile autonome pot nfiina, n cadrul structurii lor organizatorice: uzine,
fabrici, servicii, sucursale i altele necesare ndeplinirii obiectului de activitate.
Ordonana Guvernului nr.15/1993 a adus o serie de precizri cu privire la condiiile ce
trebuie ndeplinite pentru ca o activitate s fie organizat sub forma unei regii autonome
de interes naional, astfel:
a) s constituie monopol de stat, n sensul unei activiti de producie sau de prestri de
servicii care, datorit necesitii unor tehnologii specifice sau a unor investiii de capital
cu costuri ridicate, nu se poate realiza n condiii de eficien normal n uniti
concureniale sau care ar deveni concureniale pe termen mediu;
b) s fie de interes public;
c) s produc bunuri i s presteze servicii eseniale pentru aprarea rii i siguranei
naionale.
Regiile autonome sunt conduse de ctre Consiliul de administraie numit prin ordin,
de ministrul de resort, sau, dup caz, prin hotrrea Consiliului local, respectiv a Consiliului
judeean. Anual, consiliul de administraie prezint un raport ministrului de resort sau unitii
administrativ-teritoriale locale, n referire la rezultatele activitii precedente i programul de
activitate pentru anul n curs.
Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul
privat i din domeniul public de interes naional sau local. n exercitarea dreptului de proprietate
i/sau de administrare, regia autonom are dreptul de a se folosi, n mod autonom, de bunurile
pe care le are n patrimoniu. Ct privete bunurile imobile de interes privat, nstrinarea unor
bunuri n valoare de peste zece milioane lei se poate face numai cu aprobarea ministrului de
resort.
Bugetul de venituri i cheltuieli ale regiilor autonome de interes naional se aprob de
Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprob, dup caz, de Consiliile locale sau
judeene, odat cu bugetul unitii administrativ-teritoriale respective.

37
 CAPITOLUL V

PREEDINTELE ROMNIEI

1. Rolul, locul, alegerea i durata mandatului Preedintelui Romniei

Instituia efului de stat i are obria n chiar istoria sistemelor statale. In dreptul public
modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, concept prin care, de
regul, se precizeaz cine exercit puterea n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de
persoane (oligarhia) sau poporul n mod direct (democraia).
n raport cu forma de guvernmnt, statele se clasific, de regul, n dou categorii:
monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care
eful statului, numit cel mai adesea, preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de
popor, prin vot direct sau indirect (republici prezideniale sau republici semi-prezideniale), fie
de Parlament (republici parlamentare). n majoritatea cazurilor, predomin teza unui
Preedinte de Republic aflat ct mai aproape de un monarh constituional, cu rol n principal
de reprezentare i de arbitru, dispunnd de atribuii destul de restrnse i adeseori condiionate
de intervenia altor autoriti publice.
Legile fundamentale moderne circumscriu rolul i atribuiile efului statului, n
principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de
unele autoriti ale statului, semnarea legilor n vederea publicrii, prezidarea edinelor unor
autoriti ale statului, acordarea unor caliti i titluri, numiri n funcii superioare, instituirea
strii de asediu sau de urgen, primirea scrisorilor de acreditare i altele.
n Romnia, instituia efului de stat a cunoscut reglementri diferite n raport cu
schimbrile intervenite n viaa social-politic a rii. Astfel, iniial, eful statului n Romnia a
fost monarhul. Dei numai Constituia din 1938 a prevzut n mod expres c, Regele este
capul statului, din analiza dispoziiilor constituionale anterioare se poate constata c Regele
exercita atribuiile specifice unui ef de stat, puterea executiv fiind ncredinat
monarhului. n perioada 1940-1944, cnd preedintele Consiliului de Minitri a fost nvestit cu
puteri depline n conducerea statului romn, Regele a continuat s dein o serie de prerogative
specifice funciei de ef al statului.
n anul 1948 a fost creat un organ colegial care exercita atribuiile efului de stat, numit
iniial Prezidiul Republicii Populare Romne, iar apoi, Prezidiul Marii Adunri Naionale a
R.P.R., nlocuit, ulterior, n anul 1961, cu Consiliul de Stat, ca organ suprem al puterii de stat cu
activitate permanent, subordonat Marii Adunri Naionale. Constituia din 1965 a consacrat
existena Consiliului de Stat, ca organ colegial, cu atribuii de ef de stat, pentru ca, n anul
1974, printr-o modificare a acesteia s fie instituit expres, funcia de Preedinte al Republicii
Socialiste Romnia. Acesta era ales de Marea Adunare Naional i era rspunztor n faa
acesteia, exercitnd toate atribuiile specifice funciei de ef al statului.
Instituia Preedintelui a fost meninut si dup decembrie 1989, dar prin Decretul-lege
nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei s-a stabilit ca acesta s fie
ales direct de ctre popor prin vot universal, egal, secret i liber exprimat. Constituia
Romniei din anul 1991 a instituit Preedintele Republicii pentru a acoperi, pe de-o parte,
necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de alt parte, necesitatea de arbitraj ntre puterile
statului i ntre stat i societate.
Potrivit art. 80 al Constituiei revizuite n 2003, rmas nemodificat att ca numr, ct i
sub aspectul coninutului: Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul

38
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. In acest scop,
Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Dispoziiile constituionale sintetizeaz ntreaga configuraie a funciei prezideniale de la
definirea acesteia la fundamentarea i legitimizarea aciunilor Preedintelui pentru c, n
cuprinsul celor dou alineate, sunt rezumate n realitate cele mai importante atribuii ale efului
statului.
Observm c, de la un regim semi-prezidenial cu un Preedinte de Republic destul de
puternic, dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu Guvernul, ce fusese consacrat prin
decretul-lege nr. 92/1990, Constituia Romniei reglementeaz o instituie a Preedintelui
mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu deosebirea esenial a alegerii acestuia
de ctre popor, prin vot universal, direct, secret i liber exprimat.
Preedinte al Romniei nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale,
acestea fiind funcii proprii puterii executive, iar exercitarea lor este partajat ntre
Preedinte i Guvern, ambele autoriti aflndu-se sub control parlamentar. Pornind art. 80 din
Constituie, Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului, de ef al
executivului alturi de primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile
statului. Prin care se ndeplinesc trei funcii fundamentale: funcia de reprezentare, funcia
de aprare sau garantare a unor valori fundamentale ale poporului romn i funcia de
mediere sau de arbitraj.
Cea de-a treia funcie fundamental presupune existena unui Preedinte de Republic,
neutru i echidistant fa de partidele politice de unde interdicia de a fi membru al vreunui
partid politic i de a se situa pe o poziie de neutralitate.
Acest regim, a fost calificat drept un regim semi-prezidenial atenuat sau
parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru prima dat ntr-o lucrare aprut n anul
1992, consacrat comentrii i adnotrii Constituiei Romniei din 1991.
Alegerea Preedintelui se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale
alegtorilor nscrii n listele electorale... Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de
Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive.
Asemenea altor constituii europene, prevederea final a art. 81 stabilete interdicia
exercitrii a mai mult de dou mandate prezideniale de ctre aceeai persoan, cu precizarea
c mandatele pot fi i succesive, fapt ce nltur o posibil alt interpretare, potrivit creia
preedintele n exerciiu nu ar putea candida pentru un nou mandat.
Dispoziiile constituionale reglementeaz instituia constatrii legalitii desfurrii
scrutinului prezidenial i a procedurii solemne, n urma cruia noul preedinte este in drept
s ocupe funcia pentru care a fost ales. Validarea realizat de Curtea Constituional, prevzut
i la art. 146 lit. f) din Constituia republicat nu privete declararea unei persoane ca aleas n
funcia de Preedinte al rii, ci faptul c alegerile prezideniale s-au desfurat n conformitate
cu legea.
Conform art. 83 din Constituie, mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se
exercit de la data depunerii jurmntului pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou
ales. Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau
de catastrof.
n ceea ce privete organizarea alegerilor prezideniale s-a stabilit c ea va trebui
efectuat astfel nct mandatul s nu fie depit, n principiu, dect cu perioada necesar
desfurrii acestor alegeri. Singurele situaii n care mandatul preedintelui poate fi prelungit
sunt starea de rzboi sau catastrof, gravitatea situaiei i necesitatea prelungirii mandatului fiind
lsate la aprecierea exclusiv a Parlamentului, care va dispune de o veritabil putere

39
discreionar, n acest sens, cel puin n cazul catastrofei, fiind vorba despre un concept juridic
nedeterminat.
Textul constituional a soluionat i eventualitatea apariiei unor evenimente care s
determine o imposibilitate temporar sau definitiv a exercitrii atribuiilor, n aceste
mprejurri vorbim de vacana funciei i de interimatul funciei, mprejurri reglementate de
dispoziiile art. 97, 98 i 99 din Constituie n scopul de a se asigura continuitatea exercitrii
funciei executive supreme n stat, n cazul n care, din motivele expres enumerate,
Preedintele nu i mai poate exercita atribuiile. Interimatul are, prin natura sa, un caracter
temporar, pn la alegerea noului Preedinte sau pn la ncetarea situaiei care a determinat
instituirea sa.
Pe de alt parte, conform art. 97 din Legea fundamental, vacana funciei de
Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate
definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. n termen de trei luni de la data la care a
intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un
nou Preedinte.
Fiecare din cele patru cauze de ncetare a mandatului se raporteaz la o situaie diferit,
survenit n condiii diferite, dar ele pot aprea numai pe timpul mandatului prezidenial,
inclusiv pe perioada n care exerciiul acestuia este suspendat.
Demisia este un act unilateral al Preedintelui datorat fie unor motive personale, fie
unor motive ce in de domeniul funciei sale, care se apreciaz n doctrin, ar trebui notificat n
faa Parlamentului iar demiterea din funcie poate interveni fie n urma referendumului care
a confirmat suspendarea sa din funcie, n condiiile art. 95 din Constituie, fie n urma
rmnerii definitive a hotrrii de condamnare de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, n
condiiile art. 96 din Constituia republicat. O situaie mai deosebit o prezint imposibilitatea
definitiv a exercitrii atribuiilor, cauz ce instituie o dubl condiie, constnd n
imposibilitatea exercitrii funciilor (din motive de sntate, de exemplu) i n caracterul ei
definitiv.
Constatarea acestor mprejurri, care duc la vacana funciei de Preedinte al Romniei,
trebuie stabilit prin decizie a Curii Constituionale, potrivit art. 146 lit. g) din Constituia
republicat, care se comunic Parlamentului i Guvernului, pentru ca n termen de cel mult trei
luni s se organizeze alegeri prezideniale.

2. Atribuiile Preedintelui Romniei

2.1. Consideraii preliminare

Pornind de la interpretrile ce pot fi fcute pe marginea textului constituional rezult o
serie de clasificri ale atribuiilor Preedintelui n funcie de anumite criterii:
- din punct de vedere al funciilor sale: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i
extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i
asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice;
- din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit: atribuii exercitate n
raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribuii exercitate n
raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publice
naionale; atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu
poporul.
- din punct de vedere al frecvenei: atribuii obinuite, curente activitii de stat i
atribuii n situaii ieite din comun.
- din punct de vedere al procedurii: atribuii exercitate fr condiionri sau restricii i
atribuii condiionate de termene, propuneri etc.
- din punct de vedere al formelor tehnico-juridice: atribuii care se realizeaz prin

40
decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se realizeaz
prin acte exclusiv politice.
- din punct de vedere al coninutului: atribuii privind legiferarea, atribuii privind
organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privind alegerea, formarea, avizarea
formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n domeniul aprrii rii i
asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atribuii.
n doctrin se fac referiri la o serie de atribuii al cror exerciiu depinde exclusiv de
voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i respectiv, alte atribuii
care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului pe baza votului de
ncredere acordat de Parlament.
n alt ordine de idei, va trebui s reinem c, pentru executarea de ctre Preedintele
Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei i alte legi, se
organizeaz i funcioneaz Administraia Prezidenial care cuprinde serviciile publice
aflate la dispoziia Preedintelui pentru ndeplinirea atribuiilor sale.
Potrivit unor modificri aduse legii n anul 2001, personalul Administraiei prezideniale
poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia
semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare
a Administraiei prezideniale aprobat de Preedintele Romniei.
Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii,
eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz.. Cu alte
cuvinte, Preedintele vine i pleac cu ntreg personalul su.

2.2. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare

Atribuiile Preedintelui pot fi, n principal, analizate n raport cu dou criterii, astfel:

A. Dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n vedere, n

principiu, atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti
constituionale care realizeaz clasicele funcii ale statului:
- fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul;
- fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am
precizat deja, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale
administraiei publice;
- fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu justiia i,
distinct, datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n
raporturile cu Curtea Constituional.

B. Dup criteriul domeniului n care intervin sunt evocate, de regul, atribuiile

Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale, precum i n domeniul politicii
externe. n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt condiionate de
acordul prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic, n principiu,
intervenia Guvernului. Este motivul pentru care, primele dou categorii le vom include n
prezentarea atribuiilor Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, urmnd ca cea de-a treia
categorie s fie evocat n sfera larg a atribuiilor Preedintelui n cadrul puterii executive, n
prelegerea urmtoare.
n cadrul raporturilor Preedintelui Romniei cu Parlamentul, doctrina administrativ
postdecembrist a analizat urmtoarele atribuii: a) adresarea de mesaje Parlamentului; b)
convocarea i dizolvarea Parlamentului; c) promulgarea legilor.
Art. 88 din Constituia revizuit, stipuleaz c Preedintele Romniei adreseaz
Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. Exist i o
prevedere constituional cu privire la obligativitatea prezentrii Parlamentului unui mesaj

41
adresat de ctre Preedintele Romniei, consacrat atribuiilor n domeniul aprrii. Practic,
Constituia consacr mesajul att n situaii normale ct i n cazuri de excepie.
In calitate de ef al executivului, alturi de primul-ministru, este firesc ca Preedintele s
dispun de legturi instituionalizate cu Parlamentul, autoritatea public ce exercit controlul
asupra Guvernului i a administraiei publice.
n referire la mesajele prezideniale, s-a apreciat c rolul acestora este acela de a
sensibiliza forul legislativ cu problemele politice prioritare sau care n optica puterii legiuitoare
i a puterii executive sunt privite n mod diferit, riscnd s produc blocaje n activitatea statal
sau convulsii n viaa social.
n ce privete coninutul mesajului, se susine c sfera problemelor ce pot face obiectul
mesajului este relativ determinat, fiind lsat la libera apreciere a Preedintelui, care poate
decide asupra coninutului acestuia..
Cu privire la forma de adresare a mesajului, nici Constituia i nici vreun alt text legal
nu conin vreo precizare, putnd fi imaginate diverse forme de adresare i anume: prezentarea
direct de ctre Preedinte, citirea mesajului de ctre un consilier prezidenial sau chiar i
trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice.
Legat de regimul juridic i efectele mesajului, constatm c singura precizare
constituional legat de mesajul Preedintelui este cea referitoare la obligaia celor dou Camere
de a se reuni n edin comun pentru a primi mesajul Preedintelui Romniei, potrivit art. 65
alin. 2 lit. a) din Constituia republicat.
Primirea mesajului de ctre Camerele reunite constituie o modalitate a colaborrii
celor dou autoriti alese prin vot direct (Parlamentul i Preedintele Romniei) constnd n
aducerea la cunotina parlamentarilor a opiniilor Preedintelui cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii. De aceea, dup primirea, mesajului, aspecte ce alctuiesc
coninutul su ar putea face obiectul unei dezbateri, dar ca o problem separat.
Convocarea i dizolvarea Parlamentului de ctre Preedintele Romniei poate
interveni n dou situaii. n primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a
convoca noul Parlament dup alegerile parlamentare generale, n sesiune ordinar, n a doua
situaie, Preedintele este unul dintre subiectele de sezin a unei sesiuni extraordinare,
alturi de biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau
al senatorilor. ntruct n Constituie nu este clarificat, credem c valoarea juridic a cererii
Preedintelui, n sensul dac solicitarea Preedintelui este sau nu obligatorie pentru Parlament,
se regsete consemnat n cele dou Regulamente ale Camerelor care precizeaz, n articolele
referitoare la procedura convocrii, c neaprobarea de ctre Camer, respectiv respingerea
de ctre Senat, a ordinii de zi solicitate mpiedic inerea sesiunii extraordinare.
S-as pus n discuie i eventuala posibilitate a convocrii de ctre Preedinte, n
sesiune extraordinar, doar a unei singure Camere. S-a apreciat c numai motive speciale ar
putea ndrepti cererea Preedintelui de convocare doar a unei singure Camere. De altfel, chiar
practica parlamentar a demonstrat c cele dou Camere ale Parlamentului pot fi convocate n
sesiuni extraordinare diferite.
n referire la posibilitatea dizolvrii Parlamentului, constatm c aceasta este
reglementat expres n art. 89 din Constituie, i poate interveni n caz de criz guvernamental
grav doar cu ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase condiii, aspect care o face
aproape imposibil de realizat n practic. S-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a
efului statului numai la situaia n care trebuie format un nou Guvern, fie dup alegerile
legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere n cel existent. Msura dizolvrii
Camerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare a unui Guvern care s aib
acceptul Parlamentului.
Cu alte cuvinte, exercitarea dreptului de dizolvare a Parlamentului este supus unor
limite constituionale care au n vedere eecul evident al tentativelor de formare a Guvernului.

42
n concluzie, considerm faptul c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, ce
nu poate fi luat dect n situaii cu totul deosebite, dar numai n condiii normale ale vieii
politice i n nici un caz n timpul strii de asediu, de urgen sau n ultimele ase luni ale
mandatului prezidenial, ntr-un asemenea caz existnd temeri c dizolvarea ar putea fi fcut de
Preedinte pentru a-i asigura n continuare influena politic.
Promulgarea legii, cea de a treia atribuie a Preedintelui n raporturile cu Parlamentul,
reprezint o constant a dreptului public contemporan constnd n recunoaterea n favoarea
efului de stat, fie monarh constituional, fie preedinte de republic, a dreptului de a nvesti
legile adoptate de Parlament cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la
executarea prevederilor lor. Cu alte cuvinte, promulgarea reprezint actul prin care eful de stat
autentific textul legii, altfel spus, constat i atest regularitatea adoptrii sale.
Preedintele promulg legea n termen de 20 de zile de la primirea ei.
n situaia n care Preedintele are ndoieli cu privire la coninutul legii, n ntregime
sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie sub
aspectul oportunitii, Constituia i ofer dou prghii de aciune.

Potrivit acestei prevederi, mai sus evocate, Preedintele poate:

A. S cear reexaminarea legii pentru orice motive, care pot merge de la
inacceptabilitatea unor texte pn la ndreptarea erorilor materiale, caz n care legea se va
ntoarce la Camere, fiind puse n discuie observaiile fcute de acesta. ntr-o astfel de situaie,
Parlamentul ar trebui s in cont de observaiile Preedintelui care, trimind spre reexaminare o
lege mai nainte de promulgare, urmrete s determine forul legislativ s mai reflecteze asupra
coninutului acesteia, n special pe considerente de oportunitate, Parlamentului neputnd s-i fie
stabilit o obligaie expres n acest sens.
Ca urmare a noii dezbateri se pot ivi dou situaii: fie parlamentarii i nsuesc n
totalitate sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta fiind obligat apoi s o
promulge n termen de 10 zile, fie parlamentarii i menin punctul de vedere iniial, refuznd s
in cont de propunerile fcute de Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de
lege adoptat, Preedintele fiind, de asemenea, obligat s promulge legea n maxim 10 zile dup
ce i-a fost returnat.

B. Cea de a doua prghie constituional o regsim n art. 146 lit. a) din Constituia
republicat, potrivit cruia, Preedintele Romniei, alturi de alte subiecte de drept, poate
sesiza Curtea Constituional mai nainte de promulgarea legii, cu unele aspecte de
neconstituionalitate ale acesteia. Dac soluionnd sesizarea, Curtea Constituional decide c
legea este constituional, o retrimite Preedintelui care va fi obligat s o promulge n termen de 10
zile. Dac dimpotriv, Curtea Constituional mprtete poziia Preedintelui, total sau doar
parial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit unui nou alineat al art. 147 din Constituia
republicat, va fi obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu
decizia Curii Constituionale .
n doctrin i n practic s-a pus ntrebarea dac Preedintele ar putea cere direct
Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituionalitii dar s sesizeze n acelai
timp cu aceleai aspecte i Curtea Constituional. La o analiz atent, rspunsul nu poate fi dect
negativ.
Rmne ns deschis posibilitatea ca Preedintele s sesizeze Curtea Constituional i
Parlamentul cu aceeai lege, dar pentru probleme diferite i anume, Curtea Constituional
pentru probleme de natur constituional, iar Parlamentul pentru probleme de oportunitate.

43
 2.3. Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale
Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale includ atribuiile n domeniul
aprrii, ct i atribuiile privind msuri excepionale, prin instituirea strii de asediu sau a
strii de urgen, reglementate n mod expres prin Constituia Romniei din 1991.

A. n ceea ce privete domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul

forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a
rii, potrivit art. 92 alin. 1 din Constituie. In exercitarea acestei funcii, prevede art. 92 alin. 2
din Constituie, el poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea
parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se
supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare.
Aceast norm constituional comport dou observaii:
- n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea
situaiei n Consiliul Suprem de Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele
Romniei, neputnd fi vorba despre exerciiul unei puteri discreionare.
- n al doilea rnd, inem s precizm c refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea
Preedintelui Romniei are ca efect anularea decretului prezidenial de mobilizare.

B. n referire la cea de-a doua categorie de atribuii, constnd n msuri excepionale,

conform art. 93 din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii,
starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-
teritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la
luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48
de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata
acestora.
Prevederea privind necesitatea ncuviinrii de ctre Parlament a msurii adoptate o
considerm ca fiind deosebit de important, deoarece, n trecut, n practica unor state, au existat
situaii n care starea de asediu sau starea de urgen au dus practic la paralizarea activitii
forumului legislativ, ntreaga putere concentrndu-se la nivelul executivului, Parlamentul
nemaifiind informat n legtur cu msurile adoptate i, uneori, dizolvat chiar, n mod arbitrar.
n sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de data aceasta
n raporturile sale cu poporul, face parte i Referendumul, Preedintele Romniei, dup
consultarea Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu
privire la probleme de interes naional (art. 90 din Constituie). S-a susinut c apelul la electorat
i este ngduit Preedintelui doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntat
naiunea la un moment dat i nu n legtur cu aprobarea sau respingerea unui proiect de lege.
Considerm c termenul de consultare nu trebuie s constituie un motiv de
minimalizare a interveniei Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar
referendumul ar avea loc totui, exist pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv
pentru care nici una din cele dou autoriti publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o
asemenea eventualitate.

2.4. Atribuiile Preedintelui n cadrul puterii executive, n raporturile cu justiia i

cu Curtea Constituional a Romniei
A. Atribuii n cadrul puterii executive
Toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a
statului i respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate sunt atribuii din
sfera executivului.
Astfel, n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi
un om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are

44
atribuii limitate. Astfel, n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de
investire a Guvernului, exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea
candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere
acordat de Parlament.
Constituia mai prevede c n raporturile cu Guvernul, Preedintele are urmtoarele
atribuii:
- revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de
remaniere guvernamental;
- consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit;
- participarea la edinele Guvernului.
n ceea ce privete raporturile cu celelalte autoriti ale administraiei publice
menionm faptul c Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i preedintele
Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n care, potrivit legii speciale n materie,
convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a acestuia. Potrivit unei dispoziii
din Legea nr. 415/2002 privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a
rii, acesta este format din preedinte, vicepreedinte i 10 membri. Preedintele Romniei
ndeplinete funcia de preedinte al autoriti, iar primul-ministru pe aceea de vicepreedinte.
Menionm c situaia juridic a Preedintelui Romniei n cadrul lucrrilor Consiliului Suprem
de Aprare a rii este diferit de cea pe care o are acesta n edinelor Guvernului, la care
particip, n condiiile prevzute de Constituie la care vom reveni ulterior, n sensul c la acestea
din urm particip cu vot consultativ, iar n cadrul primelor dispune de un vot deliberativ.
n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice,
Preedintele Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei
publice. Spre exemplu, potrivit art. 65 alin. 2 lit. h) din Constituia republicat, astfel cum acesta
a fost completat, Parlamentul, reunit n edin comun, numete la propunerea Preedintelui pe
directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii,
respectiv att a Serviciului Romn de Informaii, ct i a Serviciului de Informaii Externe.
Pe de alt parte, potrivit art. 94 lit. c) din Constituie: Preedintele Romniei numele n
funcii publice n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, conform unei dispoziii din Legea
nr. 504/2002, legea audiovizualului, Preedintele Romniei numete doi membri n Consiliul
Naional al Audiovizualului. De asemenea, Preedintele Romniei numete n funcii pe prim-
adjunctul directorului Serviciului Romn de Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia, la
propunerea directorului Serviciului Romn, de Informaii, potrivit legii speciale n materie.
n plus, potrivit art. 94 lit. a) i b) din Constituie: Preedintele Romniei confer
decoraii i titluri de onoare i acord gradele de mareal, de general i de amiral.
Atribuiile reglementate n art. 94 din Constituie, sub titlul marginal alte atribuii sunt
legate de poziia de ef al statului pe plan intern a Preedintelui Romniei.
Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice, rezult c
reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia
implicrii sale n procesul decizional administrativ. n ceea ce privete planul politicii externe,
Constituia Romniei conine o serie de prevederi care circumscriu rolul i atribuiile
Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului n stabilirea i realizarea n concret a
acesteia, atribuii care asigur, n mod necesar, i o colaborare pe acest plan a acestor autoriti
publice ale statului. Astfel, art. 91 din Constituie, consacrat domeniului politicii externe,
reglementeaz dou mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de
reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale.
Potrivit acestui articol Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei,
negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil.
Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii
stabilite de lege.

45
 Cu ocazia revizuirii Constituiei s-au operat dou modificri eseniale. Pe de-o parte, de la
termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul internaional spre
ratificare Parlamentului, a fost introdus o formulare generic, sintagma consacrat inclusiv prin
Convenia European a Drepturilor Omului. n acelai timp, textul constituional, astfel cum a
fost completat, permite o delimitare ntre tratatele internaionale semnate de Preedintele
Romniei, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor de mai mic importan, care
se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de minitrii de resort sau, dup caz,
de ministrul de externe ori de ctre Guvern.
Deducem, astfel c tratatele internaionale devin opera comun a Preedintelui,
Guvernului i Parlamentului. ns, semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac
Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului
ntr-un termen rezonabil.
O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art. 91 alin. 2 i 3
din Constituie, se refer la asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea i
rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea,
nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului;
acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state, aceasta fiind una din puinele atribuii
prezideniale exercitat necondiionat.
Decretele Preedintelui de acreditare i. rechemare a reprezentanilor diplomatici
trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituia republicat.
n plus, acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state reprezint o practic general urmat
n relaiile dintre state, prezentarea scrisorilor de acreditare avnd loc n cadrul unui ceremonial,
ctre eful statului, tot el primind reprezentanii diplomatici i dup ncheierea misiunii lor,
pentru o vizit protocolar de rmas bun.

B. Atribuii n raport cu justiia

Cu privire la aceste atribuii, vom analiza dou astfel de categorii i anume: numirea
magistrailor i acordarea graierii individuale. ns, fa de profundele schimbri aduse
dispoziiilor constituionale referitoare la autoritatea judectoreasc, prin recenta lege de
revizuire, i, n special, fa de noua configuraie a Consiliului Superior al Magistraturii, se
impune a aduga i o a treia atribuie, respectiv cea privind posibilitatea Preedintelui de a
participa la edinele acestui organism.
Potrivit alin. 6 al art.133 din Constituie, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile
Consiliului Superior al Magistraturii la care particip.
Participarea Preedintelui la lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii apare ca o
form de garantare a drepturilor cetenilor, care i sesizeaz acestuia diferite aspecte din justiie,
pe care le poate aduce astfel n discuie, ntr-o form instituionalizat, pentru a se desprinde
concluziile i a se adopta msurile care se impun.
n virtutea atribuiilor sale constituionale, Consiliul Superior al Magistraturii are
dreptul de a propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a
procurorilor, cu excepia celor stagiari, care continu s fie recrutai de Ministerul Justiiei.
Conform cu prevederile art. 94 lit. d) din Constituie, Preedintele Romniei acord
graierea individual. Acordarea graierii individuale constituie un drept universal al efului de
stat ce const ntr-o msur de clemen n virtutea creia o persoan este scutit de executarea
total sau parial a pedepsei stabilite judectoreasc de condamnare definitiv. Fa de aceast
prevedere, desprindem dou concluzii, i anume:
- graierea poate fi i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic
conform art. 73 lit. i) din Constituie;
- acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei,
fiind exercitat fr vreo alt condiionare procedural prealabil, dar nu i posterioar,

46
 decretele emise de Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de
primul-ministru.

C. Atribuiile Preedintelui n raporturile cu Curtea Constituional

Curtea Constituional este autoritatea public avnd, n principal, atribuii de control al
constituionalitii legilor
Preedintele Romniei are dreptul de a numi trei dintre judectorii Curii
Constituionale, trei fiind numii de Camera Deputailor i trei de ctre Senat.
Preedintele poate sesiza Curtea Constituional, alturi de alte subiecte de sezin, cu
privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare, cu toate consecinele ce decurg
de aici.
n sfera raporturilor dintre Preedinte i Curtea Constituional mai putem nscrie i pe
cele referitoare la: sesizarea Curii, alturi de alte subiecte de sezin, pentru: soluionarea
conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice; controlul respectrii
procedurii alegerii Preedintelui Romniei i confirmrii rezultatelor sufragiului de ctre Curte;
constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de
Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre
Curte; acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a
Preedintelui de ctre Curte .

3. Actele Preedintelui Romniei

Art. 100 din. Constituie (fost art. 99) este ntitulat Actele Preedintelui i are n vedere
doar actele juridice ale efului de stat, numite decrete, a cror publicare n Monitorul Oficial
al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei.
n exercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi i autorul unor acte
cu caracter politic care nu se concretizeaz n decrete, deci n acte productoare de efecte
juridice. Drept consecin, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns i o
conotaie politic, precum i mesaje, declaraii, etc., ca acte exclusiv politice.
Referindu-ne la regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, credem c, n
principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnrii de ctre primul-ministru. Aceasta fiind
regula, credem c excepia o reprezint doar decretele care concretizeaz atribuii inerente
Preedintelui, ca, de exemplu, desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru,
dizolvarea Parlamentului, numirea n funcii publice.
n opinia noastr, contrasemnarea decretelor Preedintelui contribuie, n primul rnd, la
angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului. Contrasemntura
premierului este o condiie formal esenial, de valabilitate a decretului, fr de care actul
este lovit de nulitate absolut.
Mai remarcm faptul c existena unor decrete ale Preedintelui care sunt supuse regulii
contrasemnrii primului-ministru i a altora care sunt exceptate de la aceast regul se explic
prin modul concret de exercitare a atribuiilor prezideniale care fac obiectul decretelor emise n
exercitarea acestor atribuii.
Lipsa contrasemnturii atrage nulitatea decretului Preedintelui, primul-ministru
asumndu-i o rspundere politic fa de Parlament, n momentul contrasemnrii, aspect ce
apropie regimul nostru politic de unul parlamentar.
n ce privete natura juridic a decretelor prezideniale, acestea sunt calificate de toi
autorii de drept administrativ ca fiind productoare de efecte juridice. Prin urmare decretele
pot fi atacate n instana de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, cu
excepia decretelor care intr n categoria actelor exceptate de la controlul n contencios
administrativ.

47
 4. Rspunderea Preedintelui Romniei

Art. 95 din Constituia Romniei prevede msura suspendrii din funcie a

Preedintelui, privit ca o rspundere politic a Preedintelui, urmat de sanciunea demiterii
prin referendum, fiind vorba deci fa de formele rspunderii administrative, de o
rspundere administrativ-disciplinar sau, cum o calific dreptul constituional, o rspundere
politic.
n ceea ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei, Constituia
Romniei leag procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit
jurisdicia constituional i, n final, de votul poporului. Procedura tragerii la rspundere, n
cazul svririi unor fapte grave prin care Preedintele ncalc prevederile Constituiei, poate fi
iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i trebuie adus
nentrziat la cunotina Preedintelui.
Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulamentul
edinelor comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor
i senatorilor, n cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru
demiterea preedintelui.
Referendumul este acea form juridic primar de manifestare a suveranitii naionale,
evocnd democraia direct, iar n acest caz va aprea i ca un mijloc de soluionare a
conflictului politic dintre Parlament i Preedinte, ambele fiind autoriti legitimate de votul
popular. n urma referendumului pot s apar dou situaii: a) Poporul va confirma votul
parlamentar, caz n care Preedintele se consider demis pe data organizrii referendumului,
intervenind vacana funciei i declanndu-se procedura organizrii de noi alegeri prezideniale,
n maximum 3 luni de la data referendumului; b) Poporul are o poziie diferit fa de cea a
Parlamentului, nevotnd n favoarea demiterii Preedintelui, situaie ce poate fi apreciat ca
echivalnd cu un vot de blam dat forului legislativ, aspect ce ar putea determina punerea n
discuie a dizolvrii sale. Acest lucru fiind posibil doar dac va fi reglementat ca atare de
normele constituionale. Prin urmare, n momentul de fa, n cazul n care poporul se va
pronuna contrar demiterii Preedintelui i, implicit, contrar poziiei exprimate de parlament,
Preedintele are trebui s-i reia activitatea, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici.
Preedintele, asemenea parlamentarilor, se bucur de imunitate ceea ce nseamn c
acesta beneficiaz de un regim special n ceea ce privete rspunderea pentru faptele comise
n exercitarea prorogativelor funciei sale care intr sub incidena legii penale. Astfel art. 96
din Constituia Romniei consacr posibilitatea nlturrii acestei imuniti a Preedintelui i
punerea sub acuzare a sa pentru o fapt deosebit de grav, acuzarea de nalt trdare,
respectiv regimul rspunderii penale a Preedintelui. Imunitatea Preedintelui se refer exclusiv
la perioada exercitrii mandatului i privete n exclusivitate faptele legate de exercitarea
acestuia, ce pot deschide calea unor aciuni civile sau penale.
Dac pe plan politic se poate vorbi de o imunitate complet a Preedintelui, art. 96
din Constituia Romniei consacr o important excepie de la aceast regul care const n
posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt
deosebit de grav - nalta trdare
Pe baza analogiei cu art. 95 alin. 1 din Constituia Romniei se susine faptul c, i n
acest caz, Preedintele poate s se prezinte n faa Parlamentului s-i formuleze aprarea.
Tot prin analogie cu dispoziiile art. 95 Constituia Romniei se apreciaz c Preedintele ar
trebui suspendat din funcie pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare de nalt
trdare.
Actuala reglementare constituional prevede expres, pe de o parte, suspendarea din
funcie a Preedintelui de la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, urmare a
condamnrii, iar, pe de alt parte, prevzut stipuleaz expres numrul deputailor i senatorilor

48
care pot face propunerea de punere sub acuzare, respectiv majoritatea absolut, adic exact
majoritatea necesar pentru a vota suspendarea Preedintelui din funcie n cazul rspunderii
politice..
n aceste condiii, Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i va
reveni rolul de a ntocmi rechizitoriul pentru trimiterea n judecat a Preedintelui, dup
efectuarea urmririi penale, n condiiile legii procedura cuprinznd dou faze, respectiv: Faza
punerii sub acuzare pentru nalt trdare - faza politic;Faza judiciar - faza tehnico-
juridic care cuprinde, la rndul ei trei etape: trimiterea n judecat realizat de Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie; judecata n fond de ctre Secia Penal a naltei Curi
de Casaie i Justiie; judecata n recurs de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, n Secii
Unite.
n cazul n care, n urma declanrii acestei forme de rspundere, nu exist o finalizare fie
chiar nainte de a se ajunge la instan, Preedintele i va rencepe mandatul.
Doctrina actual admite faptul c, pentru actele sale administrative, Preedintele
poate fi tras la rspundere administrativ-patrimonial, n baza art. 21 i art. 52 din
Constituia Romniei, asemenea oricrei autoriti a administraiei publice, n baza Legii
contenciosului administrativ.
n fine, pentru fapte care nu au legtura cu prerogativele funciei de preedinte al rii,
acesta va rspunde ca orice cetean, potrivit dreptului comun.

49
 CAPITOLUL VI

GUVERNUL I ADMINISTRAIA PUBLIC

CENTRAL DE SPECIALITATE

1. Instituia Guvernului Romniei, evoluia istoric, rolul i structura acestuia

Din punct de vedere istoric, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine
stttor, reprezint o creaie a vremurilor moderne, aprut odat cu primele Constituii,
originea sa aflndu-se n fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic, Curia
Regis
n Romnia, putem vorbi despre apariia iniial a minitrilor i, implicit, a ministerelor,
n accepiunea modern a termenului, care au precedat apariia Guvernului, n sensul de organ de
stat, ca subiect care aciona n nume propriu n raporturile de drept administrativ.
n sensul actual al termenului, Consiliul de Minitri a aprut ca o consecin i ca creaie a
Unirii Principatelor. Doctrina interbelic a susinut c noiunile de cabinet sau guvern sunt
titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de Minitri are un
neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct mai mult un mod de a lucra al minitrilor.
n perioada postbelic, accepiunea termenilor de Consiliu de Minitri i, respectiv,
Guvern a fost echivalent iar n doctrina actual dominant este concepia conform creia
pentru a desemna organul central al administraiei publice cea mai potrivit noiune este cea
de Guvern i nu cea de Consiliu de Minitri. Deci, pentru a desemna acelai organ s-au
utilizat frecvent aceste dou noiuni, ns cteodat, n vorbirea curent, este folosit i o a treia,
aceea de cabinet.
n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern apar n Decretul -
Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliul Frontului Salvrii
Naionale (prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar),
pentru ca doar dup cteva zile s fie fost adoptat Decretul - Lege nr. 10/1989 privind
constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. Ulterior, alte dou Decrete -
Lege din acea perioad - nr. 92/1990 i nr. 104/1990 - au consacrat principalele norme privind
organizarea i funcionare Guvernului. Puin mai trziu a fost adoptat Legea nr. 37/1990
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, lege pre-constituional ale crei
dispoziii au fost n mare msur depite prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, fiind
nlocuit, mult prea trziu, prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, supus pn n prezent unor modificri i completri
ulterioare.
Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003, asemntor altor
constituii din Europa, conine un sediu general principal al materiei Guvernului, n funciei
de particularitile regimului politic consacrat: Titlul III, Capitolul III, art. 102-110. Menionm
c i alte titluri, capitole i articole ale acestui act normativ cuprind prevederi referitoare la
Guvern, cum ar fi art. 111-115 - Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art. 85-87 i alte
referitoare la instituia Preedintelui, art. 74 - privind procedura de elaborare a legii .a..
Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el fiind iniiatorul, modelatorul i
executantul msurilor de redresare economic, de scdere a inflaiei i de stabilitate economic,
de meninere a ordinii publice, de aprarea naional, precum i de realizare a raporturilor
statului roman cu alte state.

50
 Pe plan European, din punct de vedere al rolului Guvernului, n doctrina actual putem
distinge ntre:
Constituii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ, administrativ;
Constituii care stabilesc un rol dihotomic: politic i administrativ;
Constituii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.
Pe de alt parte, funcie de modul de constituire, adic al existenei unor nivele
ierarhice ntre membrii Guvernului, pot fi identificate:
Guverne cu o structur simpl cele care sunt formate din prim-ministru i ceilali
membri ;
Guverne cu structur ierarhic cele care conin o ierarhizare.
n raport cu numrul membrilor Guvernului, pot fi identificate:
Constituii care restrng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera minitrilor ;
Constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu;
Constituii care extind sfera membrilor i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii
de stat.
n ceea ce ne privete, din coninutul art. 102 alin.1, al Constituiei Romniei, revizuit i
republicat, rezult c Guvernul Romniei are un dublu rol, politic i administrativ, pentru c
acesta asigur realizarea politicii interne i externe a rii - rolul politic - i exercit
conducerea general a administraiei publice - rolul administrativ. Din acest ultim punct de
vedere, n doctrin, au fost identificate dou categorii de acte ale Guvernului: actele de
guvernmnt - acte politice prin excelen, respective actele pur administrative - actele prin care
acesta rezolv problemele tehnico-organizatorice.
Raiunea existenial fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea liniilor
politice interne i externe ale rii iar rolul politic al Guvernului se exprim nu doar n sfera
exclusiv executiv, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, hotrtoare fiind aciunea
sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de
conlucrare cu Camerele Parlamentului.
Legiuitorul constituant romn a preluat i consacrat teza doctrinei occidentale
contemporane potrivit creia Guvernul este parlamentar - prin origine - i guvernamental -
prin funcie. ndeplinirea programului de guvernare depinde n mod esenial de sprijinul de
care se bucur Guvernul n Parlament.
ntre Guvern i toate celelalte autoriti al administraiei publice se stabilesc
raporturi de drept administrativ, raporturi care pot fi:
- de subordonare - fa de ministere i prefeci;
- de colaborare - fa de autoritile administraiei publice autonome;
- de tutel administrativ - fa de autoritile administraiei publice locale.
Art.102 alin. 2 din Constituie consacr i un alt principiu general al activitii
Guvernului - cooperarea cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale.
Astfel, este consacrat principiul transparenei Guvernului, n sensul c Guvernul nu este un organ
suprapus societii civile i nici rupt de aceasta. Legea nr. 90/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, a preluat coninutul art. 102 din Constituie calificnd expres Guvernul
ca fiind o autoritate a puterii executive. Mai mult dect att, legiuitorul a inut s adauge faptul
c Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale,
avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Potrivit legii, Guvernul este singurul organ al administraiei publice centrale care
are competen material general i care exercit urmtoarele funcii: de strategie, de
reglementare, de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat.
Guvernul ndeplinete urmtoarele funcii:
a) Funcia de strategie, prin care se asigur punerea n aplicare a Programului de
guvernare pe baza cruia Guvernul a primit votul de ncredere al Parlamentului.

51
 b) Funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i
instituional necesar n vederea realizrii Programului de guvernare. n acest sens, guvernul
poate adopta hotrri pentru punerea n aplicare a legilor, dar i ordonane prin care i exercit
funcia de reglementare primar a unor relaii sociale din anumite domenii de activitate. De
asemenea, potrivit art. 74 alin. 1, din Constituie, iniiativa legislativ aparine, n primul rnd,
Guvernului;
c) Funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea
proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor publice pentru
care statul este responsabil.
d) Funcia de reprezentare, prin care se asigur reprezentarea statului romn pe plan
intern i extern. Pe plan intern, guvernul reprezint statul n relaiile cu celelalte autoriti
publice, organizaii neguvernamentale, asociaii profesionale, alte persoane juridice i persoane
fizice, iar pe plan extern, Guvernul reprezint statul n relaiile cu guvernele diferitelor state i cu
organismele internaionale;
e) Funcia de autoritate de stat, prin care Guvernul asigur urmrirea i controlul
aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniile aprrii, ordinii publice i siguranei
naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i
organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea sa..
n ceea ce privete structura Guvernului, aceasta este precizat n art. 102 alin. 3 din
Constituie care specific faptul c Guvernul este alctuit din Prim-ministru, minitri i ali
membri stabilii prin lege organic.

2. Regimul nvestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului

nvestitura Guvernului reprezint complexul de acte i fapte juridice, precum i

procedurile corespunztoare cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe
guvernamentale legale i legitime. n mod obinuit, procedura de nvestitur a Guvernului se
declaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv
dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului Preedintelui de Republic. Ea
poate interveni, ns, i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz
guvernamental grav.
Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i
numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament. Iniiat i
finalizat de Preedintele Romniei, procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale
bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acordarea votului
de nvestitur, i anume:
A. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru
B. Solicitarea votului de nvestitur i acordarea votului de ncredere de ctre
Parlament.
C. Numirea Guvernului, finalizat prin depunerea jurmntului de credin.
Numirea Guvernului reprezint manifestarea unei competene legate, n sensul c
Preedintele nu ar putea s refuze numirea. Ea are un caracter solemn, semnificnd ncheierea
procedurii de nvestitur. Actul de numire a Guvernului de ctre Preedinte nu produce
consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedinte i Guvern, n sensul c el nu
va nate raporturi de subordonare ntre cele dou autoriti publice care formeaz executivul,
Preedintele i Guvernul, prin primul-ministru.
n raport cu Parlamentul, Guvernul este beneficiarul unui mandat de ncredere, acordat
prin efectul votului de nvestitur, care fundamenteaz poziia sa constituional n relaia sa cu
Parlamentul. Din momentul nvestiturii, Guvernul dobndete dreptul de iniiativ legislativ

52
i dreptul de a participa la lucrrile Parlamentului. Pe de alt parte, Parlamentul poate
exercita controlul parlamentar asupra Guvernului i-i poate retrage ncrederea acordat.
Primul-ministru, minitri i ceilali membri ai cabinetului vor depune individual, n
faa Preedintelui Romniei, jurmntul de credin fa de ar prevzut de art. 82 din
Constituie.
Guvernul, n ntregul su, i fiecare membru n parte, i exercit mandatul ncepnd de
la data depunerii jurmntului.
Componena Guvernului este cea prevzut de art. 36 din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor care stipuleaz c ministerele
i minitrii se aprob de ctre parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului
de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Organizarea i funcionarea
ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi
speciale, ceea ce nseamn c reglementarea celorlalte ministere poate fi fcut i prin adoptarea
unor hotrri de guvern.
n referire la durata mandatului, n mod normal, ea este echivalent cu cea a mandatului
Parlamentului, ntr-un regim parlamentar, i cu cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim
prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp ct este susinut de majoritatea
parlamentar.
Constituia Romniei, n art. 110 alin. 1, prevede faptul c Guvernul i exercit mandatul
pn la data validrii alegerilor parlamentare generale.
Guvernul este demis la data retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate sau
n situaia n care primul-ministru se afl ntr-una dintre situaiile prevzute de art. 106, cu
excepia revocrii ori dac este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45
de zile.
Consemnm, astfel, trei situaii atipice de ncetare a activitii unui Cabinet:
a) retragerea ncrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moiuni de
cenzur, n condiiile art. 113 din Constituie, sau n cazul angajrii rspunderii Guvernului,
potrivit art. 114 din Constituie, dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost
aprobat ;
b) intervenirea uneia dintre situaiile de ncetare a funciei de membru al
Guvernului avute n vedere de art. 106, i anume: demisie, pierderea drepturilor electorale,
starea de incompatibilitate, deces, i alte cazuri prevzute de lege.
c) cazul n care primul-ministru nu i poate exercita atribuiile pe o perioad mai
mare de peste 45 de zile.
n cazul apariiei uneia sau alteia dintre situaiile invocate, se declaneaz procedura de
nvestitur a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. 3,
din Constituie.
Guvernul al crui mandat a ncetat, poate efectua numai actele necesare pentru
administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului
Guvern. n aceast situaie, funcionarea Guvernului este consecina direct a prorogrii
atribuiilor sale, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.
n ceea ce privete incompatibilitile la funcia de membru al Guvernului, acestea
pot fi de dou feluri: constituionale i legale. Astfel, funcia de membru al Guvernului este
incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de senator sau
deputat, cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor
cu scop comercial, alte incompatibiliti urmnd a fi stabilite prin lege organic.
La aceste incompatibiliti, Legea nr. 90/2001 i Legea nr. 161/2003 privind unele
msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i
n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, adaug i sancioneaz i alte situaii
de incompatibilitate.

53
 Mai rmne de precizat faptul c, indiferent de form, constatarea strii
incompatibilitii se face de ctre primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru
ncetarea acesteia.
ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art. 106
din Constituie, precum i din condiiile aplicrii art. 109 din Constituie. Astfel, funcia de
membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale,
a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege.
Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni, n mod obinuit, pe considerente
pur politice, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental. Dimpotriv, suspendarea din
funcie intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n
judecat a unui ministru. Spre deosebire de suspendare cauz de ncetare a mandatului unui
ministru, care prezint caracterul unei sanciuni -, n sensul larg al termenului, - revocarea
prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa
guvernamental.
Va trebui s mai observm faptul c demisia din funcia de membru al Guvernului se
anuna public, se prezint n scris Primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care
s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. n cazul n care
ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor
electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele
Romniei, la propunerea Primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de
membru al Guvernului.
n situaia n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal, printr-o hotrre
judectoreasc definitiv, sau averea acestuia a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind
dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el va fi demis de ctre
Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru.

3. Primul-ministru

n doctrina actual european se susine c majoritatea constituiilor reglementeaz

anumite atribuii pentru eful Guvernului, att pe linia organizrii activitii acestuia, ct i pe
linia realizrii sarcinilor Guvernului.
Guvernul, alturi de Preedintele Romniei, reprezint al doilea element al puterii
executive, privit ca autoritate colegial, primul-ministru fiind un primus inter partes n
exercitarea atribuiilor guvernamentale. Dincolo de cadrul organizatoric al guvernului, primul-
ministru ne apare ca o autoritate executiv de sine stttoare, care are prerogative proprii, n
msur s influeneze nu numai politica de stat, ci i deliberrile n cadrul Guvernului.
Constituia Romniei republicat, i art.13 din Legea nr.90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare,
prevd c primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor
acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. Mai mult dect att, primul-ministru prezint
Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului
care se dezbat cu prioritate. n plus, Legea 90/2001 mai specific i faptul c primul-ministru
rspunde ntrebrilor i interpelrilor care i sunt adresate de deputai i de senatori, putnd
desemna un membru al Guvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de activitate ce
formeaz obiectul interpelrii.
Din analiza textului constituional i a celorlalte legi n vigoare, constatm c, pe lng
atribuiile specificate de art.107 anterior menionat, mai pot fi deduse i alte atribuii ale
primului-ministru, respectiv:
a) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n
condiiile art.85 alin.2;

54
 b) cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine de Guvern - art.87;
c) contrasemneaz, cu unele excepii, decretele Preedintelui n condiiile art.100 alin.2;
d) semneaz actele Guvernului art.108.
Dac ne vom referi la prima atribuie, mai precis la propunerea adresat de ctre primul-
ministru Preedintelui Romniei privind revocarea i numirea unor membri ai Guvernului,
n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, este necesar a se face unele
meniuni.
n primul rnd, n ceea ce privete modificrile n componena Guvernului, aa-
numitele remanieri guvernamentale se fac de ctre Preedintele Romniei, la propunerea
primului-ministru, fr s fie necesar aprobarea Parlamentului, ntruct privete structura
intern a guvernului, aprobat n bloc de ctre Parlament.
n ce privete coninutul noiunii de remaniere guvernamental, acesta semnific o
modificare n componena Guvernului deja aprobat de Parlament, n sensul c, locul unuia sau a
unor minitri care nu figurat pe lista aprobat de Parlament, se numesc noi titulari, doctrina
apreciind c realizarea unei nelegeri politice este o condiie obligatorie a remanierii.
n ceea ce privete activitatea primului-ministru, consemnm faptul c, printre alte
atribuii ale acestuia, Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, mai prevede:
a) reprezentarea, de ctre primul-ministru a Guvernului n relaiile acestuia cu
Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea
Constituional, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i
alianele politice, sindicatele i cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile
internaionale;
b) calitatea de vicepreedinte a Consiliului Suprem de Aprare a rii;
c) numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor de specialitate din
subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; a
secretarului general i a secretarilor generali adjunci ai Guvernului; a personalului din cadrul
aparatului de lucru al primului-ministru; a secretarilor de stat; a altor persoane care ndeplinesc
funcii publice, n cazurile prevzute de lege;
d) posibilitatea constituirii, prin decizie n vederea rezolvrii unor probleme operative, a
unor consilii, comisii i comitete interministeriale.
Potrivit textului constituional i al legilor n vigoare, n vederea ndeplinirii atribuiilor
sale, primul-ministru poate emite, n condiiile legii, decizii dar i acte administrative cu
caracter normativ sau individual.
n referire la ncetarea calitii de prim-ministru putem deduce c ea s-ar putea
produce prin una dintre modalitile specificate expres de art. 107 alin.3 din Constituie: aflarea
acestuia ntr-una dintre situaiile prevzute la art.106 din acelai act normativ, respectiv demisie,
pierdere a drepturilor electorale, existena unei stri de incompatibilitate, deces i alte cazuri
prevzute de lege, cu excepia revocrii din funcie; sau atunci cnd este n imposibilitatea de a-
i exercita atribuiile pentru o perioad mai mare de 45 de zile. n toate aceste situaii.
n toate cazurile n care primul-ministru i reia activitatea, interimatul determinat de
perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz. n situaia contrar dac primul-
ministru nu-i reia activitatea dup cele 45 de zile Guvernul va fi demis. De altfel, dac
motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar s-a datorat faptului c funcia
primului-ministru a ncetat, potrivit art.110 alin.2 din Constituie, Guvernul se consider demis,
primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la depunerea
jurmntului de ctre noul Guvern.

55
 4. Organizarea i funcionarea Guvernului

n ceea ce privete organizarea i funcionarea Guvernului, vom consemna c

majoritatea constituiilor democratice nu prevd dect cteva principii fundamentale n legtur
cu desfurarea activitii Guvernului i acestea mai mult legate de sarcinile primului-ministru.
n acest sens, sunt construite i prevederile Constituiei noastre, fiind lsat n sarcina
legiuitorului ordinar posibilitatea de a reglementa organizarea i funcionarea aparatului
de lucru al Guvernului.
Aparatul de lucru al Guvernului este format din aparatul de lucru al primului-
ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri
organizatorice cu atribuii specifice. Aparatul de lucru al primulu-ministru este alctuit dintr-
un personal administrativ ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, personal care vine i,
eventual, pleac, o dat cu acesta.
Secretariatul General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea
derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i
stabilitate a guvernrii.
n ceea ce privete funcionarea Guvernului, edinele acestuia se convoac i sunt
conduse de primul-ministru. Cu toate acestea, Preedintele Romniei poate lua parte la
edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern,
aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru n alte situaii. n oricare
dintre aceste situaii, Preedintele prezideaz edinele Guvernului la care particip.
Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie, n cadrul edinelor
dezbtndu-se probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind
conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare.
n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii ce pot fi
calificate ca fiind:
principale, dac sunt prevzute de legea sa organic, sau secundare dac sunt prevzute
de alte legi sau se deduc din rolul i funciile sale ;
interne i internaionale, n funcie de locul producerii efectelor;
de natur economic-financiar, de natur social i de natur politico-
administrativ, n funcie de coninutul lor .
Din coninutul Legii nr.90/2001 reinem, printre atribuiile Guvernului, urmtoarele:
exercitarea conducerii generale a administraiei publice;
iniierea proiectelor de lege i supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
emiterea de hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonanelor n temeiul unei
legi speciale de abilitare i a ordonanelor de urgen potrivit Constituiei;
asigurarea executrii de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte
dispoziii normative date n aplicarea acestora;
elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat
i supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
aprobarea strategiilor i a programelor de dezvoltare economic pe ramuri i domenii de
activitate;
asigurarea realizrii politicii n domeniul social potrivit programului de guvernare, etc.
Doctrina atunci cnd se refer la actele instituiilor politice ia n considerare dou
categorii de acte: actele exclusiv politice (moiuni, declaraii, etc.) i acte juridice, reglementrile
constituionale i legale n materie fcnd referire, de regul, la cele din urm.

56
 5. Administraia public central de specialitate

n doctrina contemporan, administraia central este privit ca fiind amenajat, de

regul, n subordinea serviciilor efului statului sau ale preedintelui Consiliului de Minitri.
Structura general este aproape aceeai peste tot. n vrf se afl ministrul dispunnd de un triplu
rol:de a fi n fruntea serviciilor grupate n departamentul su, de a le conduce i de a rspunde de
activitatea acestora i de actele lor. Alturi de ministru se afl cabinetul su, format din oameni
de ncredere, colaboratori imediai, al cror destin este legat de acela al ministrului, a cror
funcie dureaz ct aceea a ministrului, cabinetul reprezentnd punctul de jonciune ntre
administraie i politic.
Din perspectiva dreptului comparat, constituiile occidentale actuale nu conin
reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind o
materie supus cel mai adesea schimbrilor.
n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei
publice, se afirm n doctrina recent, fiind organele centrale de specialitate care conduc i
coordoneaz administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate. Numrul lor este
determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un domeniu sau altul de activitate,
dar i de concepiile i interesele politice ce se manifest la cei aflai la guvernare. Ministerele
ndeplinesc sarcinile de conducere i organizarea pe baza i n condiiile legii.
Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003, conine o seciune
distinct cu privire la administraia public central de specialitate, n capitolul consacrat
administraiei publice din Titlul III - Autoriti publice. Potrivit art. 116 din Constituia
republicat, ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului, iar alte organe e
specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti
administrative autonome. De aici concluzia conform creia administraia central de
specialitate se compune din: administraia ministerial (ministerele) i administraia extra-
ministerial (autoritile administrative subordonate Guvernului sau ministerelor i autoritile
administrative autonome).
Potrivit art. 117, alin 1, din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, se
organizeaz i funcioneaz potrivit legii. S-a optat, astfel, pentru cea de-a doua, prin
adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor,
structurat pe patru seciuni:
- Dispoziii generale;
- Organizarea ministerelor;
- Conducerea ministerelor;
- Atribuiile generale ale minitrilor. .
Legea prevede c pentru organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea
naional i ordinea public sunt necesare legi speciale, putnd fi adoptate implicit prin
ordonane, dac Guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind
suficient adoptarea unor hotrri ale Guvernului.
Legea precizeaz i competena Guvernului de a aproba, prin hotrre, rolul,
funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n
raport de importana, volumul , complexitatea i specificul acestora
Legea nr. 90/2001 a recunoscut personalitatea juridic a ministerelor, preciznd c
acestea au sediul n municipiul Bucureti. n doctrina actual s-a apreciat c este vorba att de o
personalitate de drept public, ct i de o personalitate de drept privat. Cu alte cuvinte, activitatea
ministerelor se realizeaz, n general, n regim de drept administrativ, dar i de drept civil.
n ceea ce privete calificarea ca minister a unei autoriti publice, trebuie remarcat
i faptul c unele autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister, dar conductorii

57
lor s aib calitatea de ministru, dup cum este posibil n consecin, ca numrul minitrilor din
echipa guvernamental s nu coincid, stricto senso, cu numrul ministerelor.
Conducerea ministerelor se exercit de minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari
de stat. Acetia exercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Fiecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier, numit prin
concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop al activitii,
asigurarea stabilitii funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea
legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
n cadrul fiecrui minister, pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ,
Colegiul ministerului. Acesta se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului, pentru
dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componena i regulamentul de
funcionare al colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. De asemenea, se
organizeaz Cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile Legii
privind Statutul funcionarilor publici. n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea
n domeniul lor de activitate, compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a
Guvernului.
Ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice deconcentrate, care
funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. Conductorii acestora se numesc i se
elibereaz fin funcie, de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulament de
organizare i funcionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.
n ce privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea
precizeaz c, n exercitarea atribuiilor ce i revin, ministrul emite ordine i instruciuni, n
condiiile legii.
n doctrin, ministerele sunt privite ca organe de ramur. Dup natura activitii pe care o
realizeaz sunt clasificate n: ministere cu activitate economic; ministere cu activitate social-
cultural i tiinific; ministere cu activitate politico-administrativ.
La rndul lor, organele centrale de specialitate, la care se refer art. 116, alin. 2, din
Constituie, se pot nfiina, n subordinea Guvernului i a ministerelor, potrivit art. 117, alin.
2, din Constituie, doar cu avizul Curii de Conturi, numai dac legea le recunoate aceast
competen.
n ce privete organizarea administraiei publice centrale autonome, Constituia
stabilete n art. 117, alin. 3, principiul potrivit cruia, autoriti administrative autonome se pot
nfiina prin lege organic. Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic Guvernului, avnd
de regul, o conducere desemnat de ctre Parlament i fiind, de regul, obligate s depun
rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.
Ct privete denumirea concret a autoritilor administrative autonome, acesta
difer de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc. Sub aspectul structurii i al
conducerii autoritilor administrative autonome, aceasta poate fi colegial sau unipersonal.
Toate aceste autoriti administrative autonome, fie c sunt sau nu prevzute expres n
Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi organice. Ele au organe proprii
de conducere stabilite prin actul de nfiinare, ai o structur organizatoric proprie i atribuii de
specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale.
Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la rndul lor
pot fi de trei categorii: organe de sintez, organe de coordonare i organe de control.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative stabilete expres, n capitolul consacrat dispoziiilor generale, obligativitatea
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n vederea intrrii n vigoare, a legilor i
a celorlalte acte normative adoptate de parlament, a ordonanelor i a hotrrilor

58
Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome, precum i a
ordinelor, a instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei
publice centrale de specialitate.
Legea conine un capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele, instruciunile i
celelalte acte normative emise de conductorii ministerelor i ai altor organe ale
administraiei publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome.
Astfel, ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale
conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de
specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n
executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului. n preambulul acestor acte se
indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz.
n ceea ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte asemenea acte
trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost
emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora.
n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i instruciunile se vor elabora n
termenul prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil
aducerea lor la ndeplinire.
Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din competena ministerului,
pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezint actele prin care minitrii
rezolv anumite probleme concrete. La rndul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ
i de ndrumare cu privire la modul n care trebuie s se desfoare unele activiti de competena
ministerului, iar rezoluiile sunt acte prin care se soluioneaz probleme concrete.

59
 CAPITOLUL VII

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

1. Noiuni generale i principiile organizrii administraiei publice locale

1.1. Consideraii introductive

Administraia public local are competent numai n limitele unitii
administrativ-teritoriale n care aceasta funcioneaz. Organizarea local reflect regimul
politic, transpunnd pe plan local, spiritul i instituiile acelor uniti administrativ-teritoriale la
nivelul crora funcioneaz. Independent de caracterul regimului politic, organizarea
autoritilor centrale va influena organizarea i funcionarea autoritilor locale.
Pe de alt parte, indiferent de regimul politic, ntre cele dou categorii de autoriti
administrative, administraia public central i cea local exist legturi strnse,
determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i delimitri datorate faptului c
la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional
al autonomiei locale.
Majoritatea oamenilor politici i a autorilor de doctrin apreciaz c autonomia local
este una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, aceasta asigurnd un
nalt grad de democraie , colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contra-puteri,
calitate n care pot s previn abuzul guvernului central.
Principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale dominante, n
prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume, sunt aplicabile i n ceea ce privete organizarea
administraiei publice locale din Romnia.
n doctrina administrativ s-a analizat, n mod tradiional, principiul descentralizrii
prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul.
Dreptul administrativ a fost cadrul n care centralizarea i descentralizarea au luat forme prin
care se concretizeaz. Prin aplicarea acestor dou principii s-a ncercat rezolvarea celor dou
tendine care se manifestau n guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate -
centralizatoare i tendina la diversitate - descentralizatoare.
Centralizarea este caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce
stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupunnd, astfel, o strict subordonare, iar
descentralizarea const n tendina de micorare a ei, prin diminuarea concentrrii
puterilor. Deconcentrarea reprezint o stare intermediar n procesul descentralizrii, fiind
privit ca un transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea
diferitelor organisme locale.
Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce
implic federalismul. n doctrina administrativ au fost analizate, n mod tradiional, dou forme
ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau
prin servicii.
Gradul descentralizrii poate fi apreciat n funcie de:
- numrul de servicii publice date n competena autoritilor publice locale;
- modul organizrii autoritilor publice locale i caracterul raporturilor cu autoritile
centrale;
- formele de exercitare a controlului special din partea autoritilor.
Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor
afaceri, autonomie local. Autonomia local reprezint un drept recunoscut unitilor

60
administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu
respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale dect atunci cnd se impune.
Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale.
Concluzionnd, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele
unitare fr existena unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel
administrativ, aceasta materializndu-se i n sistemul romnesc de organizare i funcionare a
autoritilor administraiei publice locale n dreptul i obligaia corelativ acestui drept ce revine
prefectului de a ataca n contencios administrativ actele acestor autoriti pe care, prin serviciul
su de specialitate, le consider ilegale.

1.2. Cadrul constituional i legal al organizrii administraiei publice

Cadrul constituional al administraiei publice se regsete n capitolul V intitulat
Administraia public, din Titlul III (Autoritile publice), n seciunea a doua a acestui capitol
intitulat Administraia public local. Astfel, autoritile administraiei publice centrale de
specialitate sunt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, pe cnd autoritile
administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale se mpart n: servicii publice ale
autoritilor administraiei publice de specialitate deconcentrate n unitile adminitrativ-
teritoriale i autoritile administrativ autonome ale comunelor, oraelor i judeelor.
Teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i
judee, iar, n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Organizarea administrativ-
teritorial a teritoriului presupune delimitarea acestuia n uniti adminitrativ-teritoriale, n
scopul siturii autoritilor administraiei publice locale i judeene, precum i a instanelor
judectoreti, ca i n scopul aplicrii principiilor autonomiei locale i al descentralizrii
serviciilor publice.
Constituia Romniei reglementeaz administraia public local n patru articole i
anume: art.120 - principii de baz; art.121 - autoriti comunale i oreneti; art.122 - consiliul
judeean; art.123 - prefectul. Textul constituional s-a limitat la a preciza doar care sunt
autoritile administraiei publice locale (consiliile comunale, oreneti i primarii) i
autoritile statale la nivelul judeelor (consiliile judeene), organe de tutel administrativ
(prefectul), precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. Interpretarea
dispoziiilor constituionale ne arat faptul c sfera administraiei publice locale se circumscrie la
autoritile administraiei publice locale, alese, prin care se realizeaz autonomia local n
comune, orae i anume, Consiliile locale i Primarii i la Consiliul judeean.
Autonomia local reprezint un principiu constituional, dar i un mod de
organizare a administraiei colectivitilor locale care are o aplicare general valabil la nivelul
ntregului sistem al administraiei publice locale. Coninutul acestui principiu se regsete,
potrivit doctrinei actuale, att n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n
raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene i n relaiile dintre acestea i
autoritile administraiei publice deconcentrate .
Legea nr. 215/2001, republicat, n art. 2, mai adaug la principiile cu valoare
constituional mai sus menionate, trei alte principii, i anume:
- eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale;
- legalitatea;
- consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit.
Autonomia local este cel mai important principiu, cel din care decurg toate
celelalte, definiia lui fiind preluat din Carta european a autonomiei locale adoptat la
Strasbourg la 15 octombrie 1985. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea
efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n
numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n
condiiile legii.

61
 Potrivit legii organice privind administraia public local, autonomia local este numai
una administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege.
Aceasta privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i resursele
care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz.
n ceea ce privete raporturile juridice care se nasc, se modific i se sting la acest
nivel, constatm c autoritile administraiei publice locale nu se afl n raporturi de
subordonare. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i
autoritile administraiei publice la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei,
legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului
jude.
Este de reinut faptul c aceste uniti administrativ-teritoriale au personalitate
juridic. n calitate de persoane juridice de drept public i privat au n proprietate bunuri din
domeniul privat i bunuri din domeniul public de interes local sau judeean i emit att acte
administrative de autoritate ct i acte de gestiune.
Principiul eligibilitii autoritilor publice locale se regsete de o manier indirect
n art. 121 i 122 din Constituie, articole care prevd alegerea Consiliilor locale, a Consiliilor
judeene i a primarilor, n condiiile legii. Deducem, astfel c, puterea acestora nu provine de
la stat, ci din voina alegtorilor care le aleg i pe care le reprezint.
Principiul legalitii decurge, n mod explicit, din coninutul art. 1, alin. 5, din
Constituie care menioneaz c n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor este obligatorie. Legalitatea reprezint limita aciunii administrative a
administraiei publice locale. Ea desemneaz ansamblul normelor de drept aplicabile acesteia.
Legalitatea creeaz obligaia pentru administraia public local de a aciona numai n sensul
efectiv al respectrii normelor de drept.
Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local deoarece organizarea
referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia. Procedura de organizare i
desfurare a referendumului, att a celui naional, ct i a celui local, este prevzut de Legea
nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului.
Toate aceste principii reprezint prescripii general-obligatorii, nscrise n Constituie i
n legi, care stabilesc direciile fundamentale ale organizrii i funcionrii administraiei publice
locale, potrivit crora se formeaz i funcioneaz autoritile administraiei publice locale, se
stabilesc raporturile ntre acestea i se exercit controlul statal asupra activitii lor. Art. 121 din
Constituie a consacrat dubla natur juridic a autoritilor comunale i oreneti, aspect ce
reflect dubla natura juridic a comunei sau a oraului: de colectivitate local i de unitate
administrativ-teritorial. Pentru a-i ndeplini rolul stabilit de constituant i legiuitor, doctrina
actual a identificat mai multe funcii exercitate de autoritile locale alese ce pot fi grupate n
trei mari categorii de natur: politic, administrativ i economico-financiar.

2. Constituirea, competena i funcionarea Consiliului local

2.1. Istoricul organizrii i funcionrii Consiliului local n Romnia

Primele reglementri ale organelor colegiale de administrare a treburilor comunelor le
ntlnim n Regulamentele Organice. Aceast organizare s-a meninut pn la adoptarea Legii
comunale din 1864, potrivit dispoziiilor crora, fiecare comun era reprezentat printr-un
Consiliu comunal, iar administraia treburilor fiecrei comune era ncredinat unei persoane
numit primar. Constituia din 1866 va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate
rnduri, iar organizarea i funcionarea organelor administraiei publice comunale, astfel cum
fuseser instituite n 1864, va dura pn la Legea pentru unificarea administrativ din 1925.
Prin aceast lege se fcea, pentru prima dat, distincia ntre comunele rurale, alctuite din unul
sau mai multe sate i comunele urbane privite ca centre de populaie, declarate astfel prin lege.

62
Comunele erau conduse de Consilii comunale, ca organe deliberative, i de primari, ca organe de
execuie. n context, Consiliile locale alegeau, din rndul consilierilor, delegaia permanent a
consiliului i primarul comunei, care ea capul administraiei comunale.
Pe fondul noului regim politic instaurat dup rzboi, printr-o lege adoptat n anul 1947,
au fost instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca, printr-o lege adoptat n anul
1949, s fie nfiinate Sfaturile populare i apoi Consiliile populare, ca organe ale puterii de
stat i comitetele lor executive, ca organe locale ale administraiei de stat.
n perioada postdecembrist, dup modelul reglementrilor din perioada interbelic,
legea adoptat n 1991 n vederea organizrii alegerilor locale a revenit la denumirea de
consilii .

2.2. Constituirea Consiliului local

Legea nr. 251/2001 a introdus o serie de precizri de ordin procedural, prevznd
atribuia prefectului de a stabili, prin ordin, numrul membrilor fiecrui Consiliu local, n
funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii
Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care
precede alegerile.
Sunt precizate i condiiile de eligibilitate, stabilite de Constituie i de legea alegerilor
locale, ce trebuie ntrunite de o persoan fizic pentru ca aceasta s fie aleas consilier, i trebuie
s fie ntrunite cumulativ urmtoarele: s aib calitatea de alegtor; s aib vrsta de cel puin 23
de ani; s aib domiciliul n comuna sau oraul unde candideaz; s nu aib funcia de magistrat
sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis asocierea n partide politice,
conform art. 40 alin. 3 din Constituie; n cazul n care candidatul este unul independent,
candidatura acestuia trebuie s fie nsoit de lista susintorilor.
Funcia de consilier local sau judeean este incompatibil cu: funcia de primar sau
viceprimar; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu
contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul
propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; funcia de preedinte,
vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului
de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate
sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile
autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n
unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor
generale ale acionarilor sau asociaiilor la o societate comercial de interes local ori la o
societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiala n unitatea
administrativ-teritorial respectiv; funcia de reprezentant al statului la o societate comercial
care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; calitatea
de deputat sau senator; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile
asimilate acestora. Potrivit aceluiai act normativ nu pot fi exercitate, n acelai timp, un
mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean.
Legea nr. 251/2001 specific faptul c aceste consilii locale se constituie n termen de
25 de zile de la data desfurrii alegerilor, la convocarea prefectului, edina fiind legal
constituit numai dac particip cel majoritatea consilierilor alei i validai n funcie. Lucrrile
edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier local, ajutat de cei mai
tineri 2 consilieri locali, cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativ-
teritoriale, care ntocmete i procesul-verbal al edinei. Consiliul este considerat legal constituit
dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local
se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai.

63
 Consiliul local alege, dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii consilierilor
n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, pentru a conduce
edinele consiliului local i a semna hotrrile adoptate de acesta.
Consiliul local i organizeaz, dup constituire, comisii de specialitate, pe principalele
domenii de activitate. Acestea pot fi asemnate cu comisiile permanente care funcioneaz n
Parlamentul Romniei i care ncearc s corespund, din punct de vedere al domeniului lor de
activitate, ministerelor. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar.
Rolul comisiilor este de a analiza i aviza proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate.
Comisiile de specialitate lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. n
afara acestor comisii, Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa
primarului, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat.

2.3. Competena Consiliului local

Recunoaterea pentru autoritile alese la nivelul colectivitilor locale a unei
competene materiale generale, pe de o parte i, ca regul, inexistena unei subordonri fa
de alte autoriti ale administraiei publice, pe de alt parte, reprezint valenele eseniale
principiului autonomiei locale. Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca
autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae. Prin
urmare, Consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n orice domeniu, dac
nu exist vreo interdicie expres a legii.
Consiliul local dispune de o competen material general; acesta are iniiativ i
hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor date, n mod
expres, prin lege, n competena altor autoriti publice centrale sau locale. Orice Consiliu local
are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia
celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau
centrale. n acest sens acesta exercit urmtoarele categorii de atribuii:
a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului,
ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i
regiilor autonome de interes local;
b) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau
municipiului;
c) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau
municipiului;
d) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni;
e) atribuii privind cooperarea inter-instituional pe plan intern i extern.
Competena teritorial a Comisiilor locale se limiteaz la ntinderea teritorial a
unitii administrativ-teritoriale n care au fost alese.

2.4. Funcionarea Consiliului local

Legea nr. 215/2001, republicat, stipuleaz c mandatul Consiliului local este de 4 ani
i poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Acest mandat se
exercit de la data constituirii consiliului local pn la data declarrii ca legal constituit a
consiliului nou ales.
Consiliul local i desfoar activitatea n edine ordinare, lunar, la convocarea
primarului i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din
numrul membrilor consiliului. Ordinea de zi a acestor edine trebuie adus la cunotina
locuitorilor comunei sau oraului prin intermediul mass-media sau prin orice alt mijloc de
publicitate..

64
 n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei sau ai oraului, convocarea edinelor Consiliului local se poate face de ndat, fr
a fi respectate astfel termenele enunate mai sus.
edinele Consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea
consilierilor n funcie, prezena consilierilor fiind obligatorie. edinele Consiliului local sunt
conduse de un preedinte de edin ales. edinele Consiliului local sunt publice.
Dezbaterile din edinele Consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul
fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de consilierul care conduce
edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Prin aceste semnturi,
preedintele de edin i secretarul comunei sau oraului i asum responsabilitatea veridicitii
celor consumate.

2.5. Actele i rspunderea Consiliului local

A. Actele Consiliului local
Actele autoritilor publice poart, de regul, o denumire specific. Astfel, actele
organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente, iar actele organelor de conducere
unipersonal, n funcie de calitatea pe care o deine persoana emitent a actului, sunt denumite
dispoziii, ordine, decrete.
Consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni (deci cu o
majoritate simpl), n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i
funcionare a consiliului cere o alt majoritate. n anumite situaii, hotrrile Consiliului local
se adopt cu votul a majoritii consilierilor n funcie, deci cu o majoritate absolut. n
situaia n care hotrrile privesc patrimoniul, acestea se adopt cu votul a dou treimi din
numrul total al consilierilor locali n funcie, aadar este nevoie pentru a fi adoptate de votul
unei majoriti calificate.
n referire la dreptul la iniiativ, amintim consilierii, primarii, viceprimarii, dar i
cetenii (art.45 alin.6). Indiferent de autorul propunerilor, redactarea acestora se face de ctre
cei care le propun cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
autoritii administraiei publice locale.
n cazuri expres delimitate de lege, consilierii locali nu pot s-i exprime votul, legea
stabilind astfel o serie de incompatibiliti.
Hotrrile Consiliului local se semneaz de consilierul local - preedintele de
edin, care a condus edina de consiliu i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre
secretarul unitii administrativ-teritoriale. Dac acesta din urm apreciaz c respectiva
hotrre este ilegal, poate s refuze contrasemnarea, caz n care secretarul expune Consiliului
local opinia sa motivat. Secretarul unitii administrativ-teritoriale este obligat s comunice
hotrrile Consiliului local primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile
lucrtoare de la data adoptrii, inclusiv pe cele fa de care a avut obiecii i a refuzat s le
semneze.
Hotrrile Consiliului local sunt acte administrative, putnd avea un caracter
individual sau normativ. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte
juridice de la data aducerii lor la cunotin public, aducerea la cunotin a acestora se face
n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect.

B. Rspunderea Consiliului local

n ceea ce privete rspunderea consilierilor locali i a Consiliului local, legea
stabilete patru categorii de forme, i anume:
a) Rspunderea solidar a consilierilor pentru activitatea Consiliului local din care fac
parte sau, dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea
mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat.

65
 b) Rspunderea administrativ-disciplinar constnd fie n declararea vacant a locului de
consilier, fie n suspendarea din funcie, fie n alte sanciuni prevzute de regulamentul de
funcionarea a consiliului sau de Statutul aleilor locali;
c) Rspunderea administrativ-patrimonial ce const n repararea prejudiciului cauzat
printr-un act administrativ;
d) Rspunderea penal.
Suspendarea mandatului de consilier intervine, de drept, numai n cazul n care
acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii trebuie s fie comunicat de ndat de ctre
instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului.

Legea nr. 215/2001, republicat, prevede i o alt sanciune, i anume dizolvarea

Consiliului local, care poate fi:

A. Dizolvare prin referendum local. Referendumul se organizeaz, n condiiile legii,

ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu
drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale..

B. Dizolvarea de drept a Consiliului local. Ea poate interveni n urmtoarele situaii:

- n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutiv;
- n cazul n care nu a adoptat nici o hotrre, n 3 edine ordinare consecutive;
- n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se
poate completa prin supleani.
n vederea dizolvrii de drept a Consiliului local, primarul, viceprimarul, secretarul
unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat trebuie s sesizeze instana de
contencios administrativ cu privire la cazurile prevzute mai sus, iar instana, analiznd situaia
de fapt, se va pronuna cu privire la dizolvarea Consiliului local. Hotrrea instanei este
definitiv i se comunic prefectului.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern,
la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la
rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea
Consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea
noului Consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-
teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, potrivit
competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii.
Mandatul unui consilier local poate nceta n urmtoarele cazuri: demisie;
incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitatea administrativ-teritorial;
condamnarea, prin hotrre judectoreasc definitiv, la o pedeaps privativ de libertate;
punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale;deces.
Legea nr. 215/2001 republicat, reglementeaz situaia special pe care o prezint,
din punct de vedere juridic, administraia public a municipiului Bucureti. Astfel, n
Capital funcioneaz 7 Consilii locale i 7 primari, respectiv: Consiliul General al
Municipiului Bucureti i Consiliile locale ale sectoarelor, primarul general al capitalei i
primarii de sectoare.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcioneaz i pot
fi dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii administraiei publice locale pentru
consiliile locale care se aplic n mod corespunztor.
Hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter
normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei
publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti. Astfel, se consacr o form de

66
subordonare ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor Capitalei i cele alese la nivelul
Capitalei.

3. Primarul, viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale

3.1. Consideraii generale privitoare la alegerea primarului

n Romnia, soluia alegerii consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei
rurale, pa baza votul cenzitar, a fost prevzut prin Legea comunal din anul 1864. Funcia de
primar este una de tradiie n administraia public. Primarul era, iniial, magistratul
comunal, cruia legea i ncredina ntreaga administraie a comunei, dar, n acelai timp, era i
delegatul puterii centrale, n comunele rurale unde trebuia s fie confirmat de prefect. Prin
reglementrile ulterioare a fost consacrat regula alegerii primarului de ctre consiliu, ns,
indiferent de modalitatea n care acesta era ales, el era nvestit, pentru perioada mandatului
su, cu calitatea de funcionar public.
Mai recent, Legea nr. 215/2001, republicat, a optat pentru varianta alegerii primarului
prin vot direct de ctre cetenii cu drept de vot din cadrul comunitii locale respective - ora,
municipiu, comun. Astfel, legea prevede c, comunele, oraele au cte un primar i un
viceprimar, iar oraele reedin de jude au cte doi viceprimari, alei n condiiile legii.
Alegerea primarului este validat, n aceleai condiii n care este validat alegerea
consilierilor locali. Astfel, aceasta se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea
administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei.
Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor
de eligibilitate sau dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n
condiiile legii.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin
prefectului, conform art.59 alin. 1, i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau,
dac este cazul, chiar n cadrul unei edine extraordinare, de ctre judectorul desemnat de
preedintele instanei de judecat.

3.2. Locul, rolul i atribuiile primarului

Locul i rolul primarului reies din prevederile Legii nr. 215/2001, conform crora
primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, acesta fiind eful administraiei
publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice
locale, pe care l conduce i l controleaz. De asemenea, primarul conduce serviciile publice
locale.
Doctrina a identificat i stabilit trei categorii de sarcini ale primarului, n calitatea sa
de autoritate executiv a consiliului local, acesta din urm putnd fi considerat autoritatea
deliberativ. Acestea sunt:
Cea de reprezentare - art. 62 alin. 1 prevede c primarul reprezint comuna sau oraul
n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau
strine, precum i n justiie;
Cea de executiv al Consiliului local - acesta avnd atribuii pentru pregtirea deciziei
Consiliului local, pentru punerea n aplicare a acesteia i de a raporta;
Cea de ef al administraiei locale i aparatului de specialitate, primarul avnd trei
direcii de aciune: cea privind personalul, cea privind mijloacele materiale i financiare
i cea privind serviciile publice locale.
Atribuiile primarului sunt stabilite de art. 63 din Legea nr. 215/2001, republicat,
acestea fiind clasificate astfel:
a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii;
b) atribuii referitoare la relaia cu Consiliul local;

67
 c) atribuii referitoare la bugetul local;
d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor;
e) alte atribuii stabilite prin lege. Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin
lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de Consiliul local.
n ceea ce privete raporturile primarului cu Consiliul local, n primul rnd trebuie s
amintim faptul c acesta particip la edinele acestuia avnd i dreptul de a-i exprima
punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. De asemenea, primarul
prezint Consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic,
social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local,
alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic,
social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local.
Unele dintre atribuiile sale, primarul le poate delega viceprimarului sau
viceprimarilor, printr-o dispoziie emis n acest sens. Dei doctrina recent a considerat c
aceast delegare este una obligatorie, legea nu prevede sanciuni n cazul n care primarul nu-i
deleag o parte a atribuiilor. Practica zilelor noastre demonstreaz, fr nici un drept de apel,
faptul c un primar nu-i poate exercita exemplar atribuiile conferite de lege fiind practic
obligatorie aceast delegare.
Doctrina a precizat faptul c niciodat nu pot fi delegate de ctre o persoan toate
atribuiile pe care le deine, cel ce le deleag poate oricnd s le retrag, iar cel care a fot
mputernicit s le exercite trebuie s rspund n faa celui care i le-a delegat.
n realizarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau
individual, acestea fiind practic actele pe care primarul le poate elibera. Acestea devin executorii
fiind de la data la care sunt aduse la cunotina publicului, prin formele consacrate legislativ,
precum Monitorul Oficial al judeului sau al oraului sau prin publicare n presa local sau
afiate n locuri special amenajate - n cazul n care este vorba despre dispoziii cu caracter
normativ - i, respectiv de la data la care au fost comunicate persoanelor interesate - n cazul
dispoziiilor cu caracter individual.

3.3. Mandatul primarului

Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de
ctre primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate
natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Evident c mandatul ncepe de la data la care
primarul nou ales a depus jurmntul.
Mandatul primarului poate s nceteze i nainte de termen. Prefectul este cel care ia
act de ncetarea mandatului primarului.

3.4. Viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale

Viceprimarul este ales de ctre Consiliul local din rndul membrilor si, cu votul
secret al majoritii consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face
de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la
propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie.
Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local,
acesta pstrndu-i pe durata mandatului su de viceprimar i calitatea de consilier local, fr
ns a mai putea beneficia de indemnizaia aferent acestui statut.
Viceprimarul nu este a autoritate a administraiei publice, ntruct acesta nu are
conferite de lege atribuii proprii pentru a cror exercitare ar putea s emit acte administrative
de autoritate. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia,
care i poate delega atribuiile sale. Ea statueaz faptul c prevederile privind suspendarea de
drept a mandatului primarului se aplic, n mod corespunztor, i viceprimarului.

68
 Viceprimarul, alturi de primar, secretarul unitii administrativ-teritoriale i
aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate
permanent, denumit primria comunei, oraului sau municipiului, care duce la ndeplinire
hotrrile Consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale
colectivitii locale.
La nivelul administraiei publice locale nu exist doar organe alese sau numite pe
baza unor criterii politice, ci i funcionari care au statutul de funcionari de carier i care
asigur continuitatea autoritii respective. Unul dintre acetia este secretarul comunei,
oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor care este funcionar de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Actuala reglementare stipuleaz c
n cazul secretarilor care au doar studii liceale, concursul pentru ocuparea postului de secretar
se va organiza anual, iar n termen de 6 ani acetia au obligaia de a absolvi o form de
nvmnt superior de lung durat n specialitatea juridic sau administraie public,
sub sanciunea eliberrii din funcie.
Legea precizeaz c, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, nu poate fi,
de asemenea, so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu
preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Recrutarea, numirea n funcie, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i
regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu
prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici.
Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. Aceast stabilitate este dovedit i de
procedura destul de greoaie privind eliberarea din funcie, precum i de cea privind sancionarea
disciplinar a secretarului.
Atribuiile secretarului sunt prevzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001 republicat
Funcia de secretar general se regsete i la nivelul judeului, prevederile legale
aplicabile acestuia fiind aceleai ca cele enumerate mai sus, acesta fiind tot un funcionar
public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. i acesta se bucur de
stabilitate n funcie i nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al unei formaiuni
politice, sub sanciunea eliberrii din funcie.

4. Consiliul judeean

Potrivit Legii nr. 215/2001 republicat, Consiliul judeean este autoritatea

administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii
Consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de
interes judeean.
n ceea ce privete alegerea Consiliului judeean, Constituia prevede doar c acesta
este ales i funcioneaz n condiiile legii. Legea nr. 215/2001 republicat, stipuleaz faptul c
acesta este compus din consilieri alei prin vot universal, direct, secret i liber exprimat, n
condiiile legii.
Similar cu situaia Consiliilor locale, numrul membrilor fiecrui Consiliu judeean se
stabilete de prefect, prin ordin, n funcie de populaia judeului existent la 1 ianuarie a anului
n care au loc alegerile sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Numrul
acestora poate varia ntre 31 i 37 de consilieri.
Constituirea consiliului judeean se face dup aceleai reguli ca i n cazul consiliului
local. n ceea ce privete procedura de validare, singura diferena care apare fa de cea n cazul
consilierilor locali, privete instana competent care, n acest caz, este tribunalul.
Atribuiile Consiliului judeean sunt ndeplinite, de acesta, n calitatea sa de autoritate
deliberativ i, conform doctrinei, unele dintre acestea sunt similare cu cele ale consiliului local,

69
iar altele sunt asemntoare cu cele ale primarului, ambele fiind exercitate la nivelul judeului,
iar restul sunt proprii, specifice Consiliului judeean.
Atribuiile Consiliului judeean sunt clasificate, de lege, astfel:
a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al Consiliului
judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor
comerciale i regiilor autonome de interes judeean;
b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului;
c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului;
d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuii privind cooperarea inter-instituional.
Mandatul Consiliului judeean este de 4 ani, cu posibilitatea de a fi prelungit, ca i-n
cazul Consiliului local, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul acestuia
se exercit de la data declarrii ca legal constituit a Consiliului nou ales.
n ceea ce privete funcionarea Consiliului judeean, legea prevede c acesta se
ntrunete n edine ordinare n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean,
iar n cazul n care acesta nu poate face convocarea, aceasta va fi fcut de vicepreedintele
desemnat n acest sens, prin dispoziie, de preedinte. Consiliul judeean se poate ntruni i n
edine extraordinare, ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin 1/3
din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui
Consiliului judeean. Solicitarea prefectului trebuie legat de apariia i existena unui caz
excepional care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau
nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor,
precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice.
Convocarea Consiliului judeean n edine se face n scris, prin intermediul
secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3
zile naintea celor extraordinare. Ordinea de zi a edinei Consiliului judeean se aduce la
cunotina locuitorilor judeului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate, ns
n fapt, ar trebui s precizm c este fcut public proiectul acestei ordini de zi.
Cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor Consiliului judeean este de 50% plus
1 din numrul consilierilor n funcie, fiind necesar, aadar, o majoritate absolut. Consiliul
judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care
legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate.
Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele Consiliului
judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretarul general
al judeului. Hotrrile Consiliului local sunt semnate de preedintele de edin, pe cnd cele
ale Consiliului judeean sunt semnate de preedintele acestuia.
n ceea ce privete dizolvarea Consiliului judeean, legea stabilete condiiile n care
acesta poate fi dizolvat, preciznd c dizolvarea poate interveni n aceleai condiii ca i-n cazul
Consiliului local. Astfel, considerm c acesta poate fi dizolvat: de drept n aceleai condiii ca
i Consiliul local; prin referendum judeean, care se organizeaz ca urmare a cererii adresate n
acest sens prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot, nscrii pe listele
electorale ale unitii administrativ-teritoriale.
Alegerile pentru un nou Consiliu judeean se organizeaz n termen de maximum 90
de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a
constatat dizolvarea consiliului judeean sau, dup caz, de la validarea referendumului. Data
pentru organizarea alegerii noului Consiliu judeean este stabilit de Guvern, la propunerea
prefectului.
Pn la constituirea noului Consiliu judeean, secretarul judeului va rezolva
problemele curente ale acestuia pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin
Ministerul Administraiei i Internelor.

70
 Conducerea Consiliului judeean este asigurat de un preedinte i 2 vicepreedini
alei dintre membri si, pe toat durata mandatului, cu votul secret al majoritii consilierilor
aflai n funcie. Preedintele Consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie.
Acesta rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice
judeene, iar aparatul propriu al consiliului judeean i este subordonat.
Preedintele i vicepreedintele Consiliului judeean sunt alei, respectiv eliberai
din funcie de Consiliul judeean, cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie.
Eliberarea din funcie se face la propunerea a cel puin 1/3 din numrul acestor consilieri.
Preedintele Consiliului judeean este o autoritate administrativ-executiv, distinct
de Consiliul judeean, care are i atribuii proprii, clasificate astfel:
a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al Consiliului judeean, a
instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor
autonome de interes judeean;
b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean;
c) atribuii privind bugetul propriu al judeului;
d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile
publice;
e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean.
n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite
dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai dup ce au fost
aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. i-n
cazul actelor emise de preedintele Consiliului judeean este prevzut posibilitatea supunerii
acestora controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ prin intermediul
prefectului. Evident c i la nivelul Consiliului judeean, secretarul are obligaia de transmite
prefectului att actele preedintelui acestuia, ct i ale consiliului ca atare.
Preedintele Consiliului judeean i vicepreedinii acestuia i pstreaz pe toat
durata mandatului calitatea de consilier, durata mandatului lor fiind egal cu cea a Consiliului
judeean. De asemenea, i suspendarea din funcie a consilierilor judeeni se face, potrivit legii,
n aceleai condiii i conform aceleai proceduri ca i-n cazul consilierilor locali.

5. Prefectul

Prefectul este considerat i calificat drept reprezentantul Guvernului pe plan local,

motiv pentru care este administraia de stat din teritoriu, rspunzndu-se astfel principiului
deconcentrrii serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte autoriti centrale. Guvernul
numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.
Textul constituional mai precizeaz c ntre prefeci pe de o parte, Consiliile locale i primarii,
precum i Consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de
subordonare. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
Consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept. Constituia mai prevede faptul c atribuiile prefectului vor fi
stabilite prin lege organic..
Din economia textului constituional i a statutului prefectului rezult c prefectul, n
calitatea sa de reprezentant n teritoriu al Guvernului, are dou sarcini importante:
a) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul
unitilor adminitrativ-teritoriale.

71
 b) verific legalitatea actelor administrative ale Consiliului judeean, ale consiliului
local sau ale primarului. Dei n aceast nou reglementare legal a prefectului, aceasta este
considerat a fi una dintre atribuiile acestuia, apreciem c importana acesteia, mai ales sub
aspectele efectelor care pot apare n urma exercitrii acestui control, justific considerarea
acestei atribuii ca fiind o veritabil sarcin a prefectului.
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, definind actul administrativ,
precizeaz c sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea
lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice, nefcndu-se
nici o precizare expres cu referire la actele de gestiune curent. Chiar dac legea nu le
menioneaz n mod expres, putem aprecia c i actele de gestiune pot fi supuse controlului
de legalitate, ns, de lege ferenda, ar fi indicat definirea n mod ct mai concret a noiunii de
act de gestiune direct.
Termenul n care prefectul poate ataca actele autoritilor administraiei publice locale
este cel prevzut de Legea nr. 554/2004. Astfel, cererile prin care se solicit anularea uni act
administrativ individual se pot introduce n termen de 6 luni de la data cnd s-a cunoscut
existena actului nelegal. Constatnd c pentru cazul actelor administrative normative, legea nu
prevede nici un termen, putem aprecia, n consecin, c o aciune prin care se solicit anularea
unui astfel de act poate fi introdus oricnd
Legea nr. 340 din 2004 prevede atribuiile pe care le ndeplinete prefectul n calitatea
sa de reprezentant al Guvernului.
Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau
normativ. Ordinele prefectului cu caracter normativ devin executorii dup ce au fost aduse la
cunotin public i se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor care poate
propune Guvernului anularea acestora dac le consider nelegale sau netemeinice. Ordinele cu
caracter individual devin executorii de la data comunicrii persoanelor interesate.
Prin ordinele sale, prefectul poate stabili i msuri cu caracter tehnic sau de
specialitate dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i
ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, organizate la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin, potrivit Constituiei
i legilor, se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului.
Aceasta este o instituiei public cu personalitate juridic, iar capacitatea juridic de drept
public se exercit n exclusivitate de ctre prefect. De asemenea, pentru ndeplinirea
prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de ctre 2 subprefeci, cu
excepia prefectului municipiului Bucureti care este ajutat de ctre 3 subprefeci.
Instituia prefectului organizeaz i funcioneaz, n cadrul ei, cancelaria prefectului
care este un compartiment distinct ce cuprinde funcii de execuie de specialitate: directorul
cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei, personal care i desfoar
activitatea n baza unui contract de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii
funciei publice de ctre naltul funcionar public - prefectul.
Prefectul poate organiza, printr-un ordin al su, oficii prefecturale, avnd nevoie de
avizul conform al Ministerului Administraiei i Internelor. Acestea sunt componente ale
structurii aparatului propriu al prefectului, aflate n subordinea acestuia, conduse de un director,
numit i eliberat din funcie de ctre prefect. Ele au sarcina de a duce la ndeplinire atribuiile
aparatului prefecturii n localitile situate n zona teritorial aferent.
Noua reglementare n materia prefectului conine o dispoziie expres conform creia
prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii
creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i cel al partidelor politice, potrivit legii, sub

72
sanciunea destituirii din funcia public. Legea menioneaz expres i faptul c prefecii i
subprefecii nu pot s nfiineze organizaii sindicale i nu au dreptul la grev.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii i
obiectivitii; transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; eficienei;
responsabilitii; profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

73
 CAPITOLUL VIII

DEFINIIA, TRSTURILE, CLASIFICAREA I CONDIIILE DE VALABILITATE

ALE ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiuni i concepte privind activitatea administraiei publice

Ori de cte ori legiuitorul dorete s se abat de la nelesul clasic al unor noiuni i
concepte, conferindu-le, eventual, un coninut mai larg sau mai restrns, face acest lucru
preciznd n nsui actul normativ n cauz coninutul (nelesul) acelor noiuni i concepte.
n numeroase acte normative emitentul lor precizeaz, ntr-un articol distinct ori ntr-o anex,
nelesul pe care, n materia dat, dorete s-l confere unor anumite noiuni i concepte pe
care le utilizeaz n acel act i care, fie sunt noiuni i concepte noi, fie se abat de la nelesul lor
clasic.
Aceast cerin imperativ se pune n primul rnd pentru creatorul dreptului i, am
sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale crei ordine trebuie s fie clar i precis formulate
pentru cei obligai s le execute sau s le respecte.

A. Noiunile de administraie public i administraie de stat

Administraia, n sensul cel mai larg, este o activitate care const ntr-o prestaie a
unei persoane sau grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl
n anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare, i cruia
beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. De regul,
interesul general este exprimat, direct sau indirect, n actele politice i juridice ale celor
care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz s aib, n principiu, caracter
politic, prin ea punndu-se n executare decizia politic i juridic.
La rndul su, administraia public poate fi o administraie a statului (administraie
de stat), sau o administraie a unitilor administrativ-teritoriale (administraie public
local). Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administraia, indiferent c este particular sau
public, ori realizeaz un interes al statului sau al colectivitii locale, trebuie privit nu
numai ca activitate, ca aciune prestatoare, ci i ca mod de organizare a unor structuri menite s
realizeze aceast activitate.
Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin
actele sale juridice (legea), circumscrie i stabilete finalitatea i sensul pe care trebuie s l
aib aciunile prestatoare, adic administraia public. Dar, ea este legat i de puterea
judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera administraiei publice,
prin activiti prestate de autoriti ale administraiei publice i de funcionari ai acesteia.
Administraia public este legat, prin natura ei, mai ales de puterea executiv, dar nu se
identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere.
Administraia public se realizeaz att de autoriti ale puterii executive (Guvern,
ministere, prefeci i alte autoriti din sistemul acestora), ct i de autoriti ale administraiei
publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale, primarii, Consilii
judeene), precum i de ctre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoriti i chiar
de ctre structuri organizatorice particulare, dar care presteaz activiti de interes public
(barourile de avocai, birourile notarilor publici, asociaiile i fundaiile .a.).
Administraia public se realizeaz prin dou categorii de activiti: unele cu caracter
dispozitiv (exprimate n adoptarea de acte juridice administrative), altele cu caracter prestator
(concretizate n acte i fapte materiale), ambele categorii constituind obiectul su specific. Att

74
activitile dispozitive, ct i cele prestatoare sunt efectuate pe baza legii i n vederea executrii
acesteia.
Structurile organizatorice constituite ca autoriti, fiind dotate de ctre stat cu putere,
desfoar, n principal, activiti cu caracter dispozitiv, n timp ce celelalte structuri
organizatorice realizeaz, mai ales, activiti prestatoare de interes public cu caracter general i
permanent, descongestionnd astfel, autoritatea public de astfel de activiti. Activiti de
organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, adic activiti administrative,
de natura celor dou categorii menionate, desfoar nu numai structurile organizatorice din
sfera administraiei publice, ci i cele din sfera puterii legislative i judectoreti.
n astfel de cazuri, toate aceste activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt
specifice acestor autoriti, iar autoritile care le realizeaz apar nu ca subieci ai puterii
legislative i, respectiv, ai celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, situate, ns, n
sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.
n alte situaii, activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia,
deci activiti de natur administrativ,se realizeaz i de ctre instituii particulare care
desfoar activiti de interes public..
Fa de aceste succinte consideraii, administraia public ar putea fi definit ca
activitate de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator,
care se realizeaz, n principal, de autoritile publice i funcionarii acestora i, n
subsidiar, i de celelalte autoriti ale statului, precum i de structurile organizatorice
particulare care desfoar activiti de interes public.

B. Noiunile de activitate executiv i activitate administrativ

O atenie cu totul special a fost rezervat n literatura de specialitate descifrrii
modalitilor prin care se realizeaz puterea executiv a statului (funcia executiv),
elementelor care o compun i subiectelor care o realizeaz, cu att mai mult cu ct ntre acestea
sunt adesea recunoscute i unele care depesc sfera statalului.
Modalitatea n care actuala Constituie a reglementat sistemul de autoriti publice
din Romnia ne oblig la o analiz mai atent i difereniat i a conceptelor de activitate
executiv i activitate administrativ. Funcia executiv a statului nu coincide n toate
cazurile cu activitatea administraiei, deoarece administraia este investit, uneori, cu putere
discreionar, cnd n exerciiul acestei activiti nu se aplic nici o lege.
Pentru a nelege mai bine trsturile specifice fiecreia i deosebirile care le separ,
considerm c ele trebuie analizate dintr-un ntreit punct de vedere: al puterii (funciei) n
care se pot nscrie aciunile, al formei pe care le pot mbrca aceste aciuni i al organului care
le realizeaz.
Ct privete forma pe care o mbrac activitile executive, acestea pot fi cea a unui
act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdicional, dup caz, normativ sau individual), ori
forma operaiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale - executri de lucrri i
prestri de servicii.
Activitatea executiv cuprinde ca elemente constitutive inseparabile att dispoziia ct
i execuia. Activitatea executiv propriu-zis ar consta n aplicarea direct a legii la cazuri
concrete, forma juridic de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea
de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri pentru aplicarea n concret a
legii, forma juridic de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.
ntr-un asemenea neles, organele executive situate pe treapta inferioar a sistemului,
care nu mai au alte organe n subordine, realizeaz numai o activitate executiv, prin aplicarea
direct a legii la cazuri concrete, n timp ce organele situate pe o treapt superioar au, n afar
de aplicarea legii la un caz concret, i dreptul de a da dispoziii organelor subordonate. Acestea
au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

75
 Activitile executive se mai caracterizeaz prin faptul c se nfptuiesc de ctre structuri
organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a mputernicirilor primite din partea statului.
Aceste mputerniciri reprezint, totodat, obligaii, nu faculti pentru cel cruia i-au fost
conferite, tocmai pentru c numai prin nfptuirea lor puterea statului i realizeaz mai bine
scopul i obiectivele.
Fa de cele de mai sus, se poate spune c sunt activiti executive: cele realizate de
autoritile puterii executive, Preedintele Romniei, Guvern, ministere i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor),
serviciile publice deconcentrate ale acestora i prefeci, inclusiv de structurile organizatorice
subordonate acestora, precum i unele activiti care, prin natura lor in de puterea executiv, dar
se realizeaz de autoritile din sfera celorlalte puteri ale statului, ori de structurile din
subordinea acestora. Aceste activiti mbrac, n principal, forma actelor administrative de
autoritate cu caracter normativ sau individual i, n subsidiar, cea a operaiunilor administrative-
tehnice, ori a faptelor materiale.
Sintetiznd cele de mai sus, am putea spune c activitile administrative, spre
deosebire de cele executive, se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:
- nu sunt n mod obligatoriu legate de puterea politic a statului, putndu-se ntlni i n
afara acesteia;
- se nfptuiesc n oricare dintre puterile statului, inclusiv n cea judectoreasc, tocmai
pentru c aceast putere este mai puin expus elementului politic;
- constau, n principal, n acte de gestiune i fapte materiale, actele juridice avnd, de
regul, caracter individual;
- se nfptuiesc nu numai de autoriti ale statului, ci i de structuri organizatorice
nestatale, autoriti ale administraiei publice locale, instituii publice, regii autonome, societi
comerciale, asociaii i fundaii, ori de servicii particulare dar de interes public (avocai, notari
publici etc.).
Fa de cele de mai sus, putem considera c sunt activiti administrative cele care se
nfptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judeene i structuri din subordinea sau de sub
autoritatea acestora, de instituiile publice i regiile autonome, precum i de unitile particulare,
societi comerciale, asociaii, fundaii, birouri notariale sau de avocatur etc.

2. Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice

Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice reprezint formele concrete

prin care administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de
aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor
publice. Rezult c administraia public nu este numai cea care aplic legile, dar i cea care
organizeaz activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii.
Majoritatea autorilor de drept administrativ, consider ca forme ale activitii
administrative:
a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile.
Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele
civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic, emise fie de autoritile centrale - Guvern,
Preedinte, fie de autoriti locale (primarul, Consiliul local, Consiliul judeean i prefectul) care,
avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera
activitii administraiei publice; ele reprezint transformri n lumea nconjurtoare care
produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin, n acest sens, a
autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul

76
proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.),
ci doar n baza legii.
Operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale
administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele: avize, dri de seam,
referate, comunicri, note interne, statistici, etc.
Concluzionnd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte
juridice datorit manifestrii de voin, n acest sens, a autoritii publice emitente, i faptul
administrativ produce efecte juridice dei nu exist o manifestare de voin, n acest sens, iar
operaiunile administrative, cu toate c reprezint manifestri de voin ale autoritilor publice,
nu produc efecte juridice.

3. Definiia i caracteristicile actelor administrative

Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem afirma c acesta

const n manifestarea unilateral i expres de voin a autoritilor publice, realizat n
scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.
n principiu, numai autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu
particularii. Pe de alt parte, ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice,
fcute n scopul producerii efectelor juridice, sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate
pe puterea public de care dispune autoritatea respectiv.
Desprindem cteva dintre trsturile caracteristice ale actului administrativ, i anume:
a) Actul administrativ const ntr-o manifestare unilateral de voin. Prin aceast
caracteristic, el se deosebete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de
regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
b) Actul administrativ concretizeaz voina uneia sau mai multor autoritii publice,
ca subiecte de drept special, nvestit cu putere public, i, n consecin, produce efecte
juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.
c) Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub
incidena sa, pentru autoritatea public emitent sau inferioar, precum i pentru autoritatea
public superioar.
d) Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi sau trebuie
executat imediat dup aducerea la cunotina persoanelor interesate, respectiv publicarea sa,
aadar din momentul din care produce efecte juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt
act n acest sens. Din aceast perspectiv, actele administrative se deosebesc de hotrrile
judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar, de nvestire cu formul executorie,
pentru a putea fi puse n executare.
Actul administrativ are, pe de alt parte, for executorie i impune unilateral fr ca, de
regul, contestarea sa s aib efect suspensiv de executare. Prin excepie, unele legi pot prevedea
efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios
administrativ, ns, o astfel de soluie nu este mbriat ca principiu de drept administrativ n
sistemul nostru de drept.
Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii
executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare

4. Clasificarea actelor administrative

4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material

Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative.

77
 Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, de ordin general,
formulate n abstract, i sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane. Actele normative
pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit activitate), prohibitive (care
interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a realiza o anumit
activitate.
b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este o manifestare de voin care produce efecte juridice cu
privire la persoane precis determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific
sau desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte
determinate.
Actele individuale pot fi clasificate, la rndul lor, n:
b1) acte creatoare de drepturi i obligaii, prin care se stabilesc drepturi sau obligaii
determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine
sau de stabilire a impozitului, de exemplu).
b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de
nvmnt, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscut o activitate
anterioar i li se confer un complex de drepturi, n condiiile prevzute de lege.
b3) acte de constrngere administrativ (procesul-verbal de constatare a contraveniei),
prin care se aplic o sanciune administrativ.
b4) acte administrativ jurisdicionale, categorie hibrid de acte juridice, emise de
autoriti ale administraiei publice, care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise
potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate,
motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei.
b5) acte administrative prin care se ncheie contracte, prin care autoritile publice devin
parte a unui contract administrativ sau civil.

4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic

Criteriul organic poate fi utilizat n scopul clasificrii actelor administrative, n funcie de
emitentul acestora. Drept consecin, exist:
a) acte administrative emise de autoritile administrative publice: Guvernul,
Preedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judeene, prefectul, primarul, etc.
b) acte administrative emise de alte autoriti publice, aparinnd altor puteri n stat
- Parlamentul sau instanele judectoreti.
c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub control
statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice.
Constatm, astfel, c statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct
serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, sub
control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public dar cu respectarea
cerinelor de eficien i eficacitate.
Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate
dobndesc atribuii de putere public, i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte
administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe
calea contenciosului administrativ.

78
 CAPITOLUL IX

CONDIIILE DE VALABILITATE, FORMA I PROCEDURA

EMITERII/ADOPTRII ACTULUI ADMINISTRATIV

Din economia legii i a prerilor exprimate n doctrin deducem c, pentru a fi valabil, un

act administrativ trebuie s ndeplineasc patru condiii: a) s fie emis de autoritatea
competent i n limitele competenei sale; b) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii
prevzute de lege; c) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare; d) s fie
conform cu interesul public urmrit de lege.

1. Competena autoritii publice

O prim regul cerut a fi respectat este cea care impune ca actul administrativ s fie
emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale. Competena reprezint
ansamblul atribuiilor conferite prin lege autoritilor publice sau persoanelor din cadrul
autoritilor publice. Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege i,
prin urmare, ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege. Ea este
obligatorie, n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei i are caracter permanent, chiar
dac titularii unor funcii sunt alei pentru un mandat determinat.
Competena poate fi exclusiv, partajat ntre mai multe autoriti publice,
alternativ sau delegat. Normativitatea i practica administrativ au impus trei tipuri de
competen, i anume:
a) competena material (ratione materiae) se refer la domeniul n care autoritatea
public i exercit atribuiile conferite prin lege. Vorbim, astfel, despre sfera i natura
raporturilor sociale n care acioneaz autoritatea public.
b) competena temporal (ratione temporis) aparine autoritii publice care este
investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune material la
momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat. Cu alte cuvinte, ea este determinat
de limitele de timp ntre care se exercit atribuiile conferite de legi unei autoriti publice
i poate fi permanent sau temporar.
c) competena teritorial (ratione loci). Competena teritorial definete cmpul
geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice. Vorbim aici despre limitele n
spaiu ale exercitrii atribuiilor: ansamblul teritoriului naional - competen naional, sau
numai teritoriul unei comune, ora sau jude - competen local
n legtur cu problematica competenei autoritilor publice de a emite/adopta acte
administrative exist cteva dezbateri menite s explice/exemplifice unele principii care au
legtur cu practica administrativ, asupra crora ne vom apleca n cele ce urmeaz:
a) Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim
recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ , n tcerea legii, autoritatea public
ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i
competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru
este posibil).Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv,
prin urmare, n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz, revocarea poate fi decis i
de aceste autoriti.
b) Caracterul de ordine public al regulilor de competen. Coerena activitii
administrative presupune i necesitatea atarii la regulile de competen a caracterului de
ordine public. Aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare
dintre pri, i chiar instana de contencios administrativ, din oficiu, poate ridica, n orice

79
moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, care constituie
motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat.
c) Subsidiaritatea. Doctrina a abordat i a oferit soluii i cu privire la nelegerea i
aplicarea acestui principiu, n situaiile unor competene alternative. Astfel, s-a subliniat c n
situaiile unor competene alternative, autoritile publice cu competen alternativ intervin
numai dac i n msura n care autoritile de la nivelul cel mai apropiat de ceteni refuz sau
sunt n imposibilitate de a-i ndeplini competenele.
d) Obligativitatea competenei. Se recunoate unanim c exercitarea competenei este
obligatorie i trebuie realizat cu bun-credin. Pe cale de consecin, orice act sau contract
prin care autoritile renun la competena atribuit este nul. Menionm c acest lucru nu aduce
atingere posibilitii de delegare a competenei.
e) Lipsa competenei autoritii emitente. Am vzut c activitatea administrativ se
realizeaz numai de ctre o autoritate competent i strict n limitele competenei sale. Pe cale de
consecin, actele sau operaiunile administrative necompetente sunt lovite de nulitate i
atrag o form de rspundere juridic pentru persoanele vinovate.
f) Momentul stabilirii competenei autoritii emitente. n ceea ce privete factorul
timp al stabilirii competenei, considerm c acesta corespunde momentului iniierii procedurii
administrative.
g) Conflictele de competen n materie administrativ
n materia dreptului administrativ, conflictele de competen pot fi:
pozitive, cnd dou sau mai multe autoriti publice se declar deopotriv i
concomitent competente s desfoare o anumit activitate administrativ;
negative, cnd nici o autoritate public nu se declar competent s desfoare o
anumit activitate administrativ.
Soluionarea conflictelor de competen ntre diversele autoriti publice se efectueaz,
dup cum urmeaz:
de ctre o autoritate public ierarhic comun, atunci cnd autoritile n conflict
sunt subordonate aceleiai autoriti publice;
de Primul-ministru, cu avizul Secretarului General al Guvernului, dac autoritile
publice aflate n conflict sunt subordonate Guvernului sau ministerelor;
de prefect, n cazul conflictelor de competen ntre autoritile publice locale i a
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, de pe raza de competen;
de instana de contencios administrativ, printr-o hotrre de interpretare cu caracter
obligatoriu, definitiv i irevocabil, i n oricare alte cazuri neacoperite de situaiile
precizate mai sus, la sesizarea oricrei autoriti aflate n conflict; instana de
contencios administrativ se poate pronuna printr-o hotrre de interpretare i asupra
contestaiei privind modul de rezolvare a conflictului de competen, formulat n
condiiile procedurilor contenciosului administrativ.
h) Delegarea competenei
Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice
subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri
determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii
publici. O condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce
cuprinde i actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de
delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor
atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar).
n dreptul administrativ se cunosc dou tipuri de delegare, i anume:
Delegarea de atribuii.
Delegarea de semntur.

80
 2. Forma i procedura de emitere/adoptare a actului administrativ

2.1. Procedura administrativ necontecioas

Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile
administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite
certificate, avize, aprobri, etc., n absena unui litigiu.
Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ - avizul (facultativ,
consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte,
certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate,
motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii actului -
comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice pot asocia alte
autoriti publice la decizie,. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima
vreme procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei
administrative. Nu n cele din urm, o administraie modern poate funciona la standarde de
calitate ridicate doar dac respect principiul transparenei, conform cruia deciziile
administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc
din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie
deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public.
Trecnd n planul contenciosului administrativ, apare important distincia ntre actele
administrative i formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului
administrativ, ntruct doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat pe calea unei
aciuni directe n contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele,
aprobrile, etc.
O parte dintre aceste forme sunt instituite de lege n scopul garantrii drepturilor
celor administrai sau pentru informarea autoritilor publice i, de aceea, pot atrage anularea
actului - nulitatea relativ, sau nulitatea absolut a acestuia - care trebuie doar constatat de
instan. Alte forme procedurale, cum ar fi procedurile facultative, ns, nu atrag nulitatea
actului.

2.2. Termenele n procedura administrativ

Legea a consacrat dou categorii de termene n materia finalizrii procedurii
administrative, i anume: general i speciale.
a) termenul general, n care o procedur administrativ trebuie terminat (finalizat)
este de 30 de zile calendaristice, socotite de la: data prevzut de lege pentru exercitarea unei
atribuii determinate; data nregistrrii solicitrii de ctre autoritatea public ierarhic superioar
sau de control; data nregistrrii petiiei sau de la care petiia a fost transferat autoritii publice
competente.
b) termene speciale, mai scurte de 30 de zile, pe care autoritile publice le pot fixa,
prin acte administrative. Aceste termene se aplic i se respect cu prioritate comparativ cu
termenul general, iar nerespectarea semnific un refuz implicit/tacit de soluionare a cazului sau
de finalizare a procedurii administrative.
Aceasta fiind regula, reinem faptul c termene mai lungi dect termenul general pot fi
stabilite numai prin legi speciale i doar dac sunt justificate prin situaii de excepie. Oricum,
n toate cazurile, autoritile au obligaia de a aciona n termene rezonabile. Termenele speciale
se calculeaz, de asemenea, pe zile calendaristice.
O situaie cu totul aparte privete termenul de comunicare a informaiilor de interes
public, socotit situaie derogatorie de la reglementarea termenului general. Astfel, aceste
informaii trebuie comunicate solicitantului n cel mult 10 zile calendaristice de la data
solicitrii.

81
 Nerespectarea termenelor prevzute n legile administrative semnific, n opinia
majoritii autorilor, dup caz, refuz implicit/tacit de exercitare a unei atribuii, refuz de
executare a unui ordin ierarhic sau a unei msuri de control, refuz de soluionare a unei petiii i
atrage o form de rspundere juridic a autoritii publice i a persoanelor vinovate. n cazul
refuzului nejustificat, se consider c, ne aflm n situaia de act administrativ ilegal.
n situaia n care o parte a fost mpiedicat, din motive independente de voina sa, s
respecte un termen procedural, aceasta poate fi repus n termen, la cerere, prin act al
autoritii publice competente. Cererea de repunere n termen trebuie s introduc n cel mult 15
zile de la ncetarea mpiedicrii, dar nu mai mult de 1 an de la expirarea termenului procedural.
Refuzul repunerii n termen poate fi contestat n contencios administrativ de ctre persoanele
interesate.

2.3. Forma scris a actului administrativ

n mod obligatoriu actele administrative trebuie emise n form scris. Este att o
condiie de valabilitate, ct i una de facilitare a dovedirii existenei lor. Cu toate acestea, s-a
considerat c i un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac este dovedit
existena lui - cum ar fi avertismentul verbal n caz de o contravenie - ns n practica
administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte.
Considerm c sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este
nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o
prevede n mod expres, care duce la inexistena actului administrativ.
Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr. 33/2002
privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice
centrale i locale, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm
exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii
anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin -
documentul prin care se atest un drept sau un fapt.

2.4. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ

A. Consultarea facultativ (avizul facultativ). Consultarea facultativ presupune
libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei
opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane
fizice sau juridice private. Constatm c rmne la aprecierea autoritii publice dac va
solicita sau nu un aviz, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea
actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul,
fr a fi obligat s recurg la o alt consultare.

B. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public

emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu
trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final
trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd
obligativitatea unei noi consultri.
O analiz aparte necesit procedurile consultative impuse de imperativul asigurrii
transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/2003 privind transparena
decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru
asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale
i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare
publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora.
Prin aceast reglementare s-a ncercat apropierea societii civile de activitatea decizional a
administraiei publice .

82
 n procesul de elaborare a actelor normative, autoritile publice au obligaia de a
ntreprinde anumite aciuni care s asigure i participarea cetenilor i a asociaiilor legal
constituite, astfel:
a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea
administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune, care va
fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare
i adoptare de ctre autoritile publice Autoritatea administraiei publice va stabili, la publicarea
anunului, o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau
opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, iar conductorul autoritii
publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea
civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la
proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative
tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice
interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei
interesai.
d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n
care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de
ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate public. Dezbaterile publice
organizate trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde
urmeaz s fie organizate.
e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la
proiectul de act normativ n discuie.
f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale,
impune adoptarea de soluii imediate, n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului
public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut
de reglementrile n vigoare.
Potrivit legii, participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de
luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii:
a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, este inserat
n site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va
conine data, ora i locul de desfurare a edinei publice, precum i ordinea de zi.
b) participarea persoanelor interesate la edinele publice se va face n limita
locurilor disponibile n sala de edine, n ordinea de precdere dat de interesul asociaiilor
legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz
edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edinele publice.
c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care
particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe
ordinea de zi.
d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor
publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au
valoare de recomandare.
e) minuta edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n
care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n site-
ul propriu.
f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual
privind transparena decizional. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut
public n site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spaiu accesibil publicului sau prin
prezentare n edin public.

83
 Legea nr. 52/2003 prevede i anumite sanciuni juridice pentru nerespectarea
dispoziiilor sale, respectiv:
a) aciunea n contencios administrativ.
b) rspunderea disciplinar
c) msuri administrative.

C. Procedura avizului conform. Procedura avizului conform este o procedur de

excepie, aplicabil doar cnd legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti
publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti
publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut.
n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu
respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite.
n fine, mai exist avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevzut
de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru ncheierea acordurilor de cooperare
transfrontalier: n cazul n care avizul nu este eliberat n termenul legal de 30 de zile, el se
consider a fi favorabil ncheierii acordului.

D. Acordul. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o

autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a
unui act administrativ. Prin urmare, acordul trebuie solicitat obligatoriu, ori de cte ori
legea prevede acest lucru, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de
vedere al coninutului. Acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul
produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor
organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element
component al procedurii de elaborare a actului administrativ.
Considerm c mai sunt necesare i alte cteva precizri:
- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin a unui
alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea
emitent, fr a exista posibilitatea acelui organ de a interveni n coninutul actului;
- avizul conform nu implic rspunderea juridic a emitentului su, ns emitentul
acordului devine coautor al actului administrativ i va rspunde alturi de autoritatea public ce
l-a elaborat.
- potrivit doctrinei, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului
administrativ.

E. Propunerea. Ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul

decizional derulat de o alt autoritate public, propunerea implic emiterea actului
administrativ numai n urma unei astfel de propuneri. Coninutul actului administrativ
trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal. De aceea, autoritatea
public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere
modificarea propunerii sau formularea uneia noi, sau de a nu adopta actul.

2.5. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative

Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre
persoana competent din cadrul autoritii emitente, uneori contrasemnarea de ctre o alt
persoan, n cazul unor acte motivarea lor, iar n cazul actelor administrative emise de
autoriti colegiale, existena cvorumului i a majoritii prevzute de lege.

A. Semnarea actului administrativ. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul

s fie valid, se desprinde ca importan semnarea actului administrativ, formalitate ce

84
permite verificarea competenei de emitere a actului i este indispensabil pentru dovada
existenei deciziei administrative. Toate actele administrative trebuie semnate de persoana
mputernicit s angajeze autoritatea public emitent.

B. Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul actului contrasemnrii, se

autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea
contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.
Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece
contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ. Obligaia contrasemnrii este
prevzut n actele normative.

C. Motivarea actului administrativ. Doctrina dreptului administrativ s-a pronunat, n

majoritate, pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de
drept administrativ i pentru recunoaterea sa jurisprudenial.
Dac ne raportm la statele cu tradiie democratic, constatm c aceast consacrare s-a
realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ. n dreptul romnesc, motivarea este
reglementat, n principiu, n dou cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma
soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002.
b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n
mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ. n acest sens, pentru ordonanele i
hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de
fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu
acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente.
Acelai act normativ pretinde c pentru celelalte acte administrative normative, emise
de autoriti centrale, proiectul s fie nsoit de un referat de aprobare, fr meniunea
obligativitii publicrii referatului odat cu actul normativ.
ntr-o ultim ordine de idei, constatm c potrivit legii, actele normative adoptate de
autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n
drept, adic precizarea articolului din Legea nr.215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul
cruia a fost adoptat actul.
n practica controlului asupra activitii administraiei publice, instanele de contencios
administrativ extind controlul i asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de
legalitate, numai n cazul n care motivarea este impus prin lege. n celelalte cazuri, cnd
legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a
oportunitii deciziei administrative, i scap controlului instanei judectoreti de contencios
administrativ, dar nu i controlului administrativ.
Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii, ca principiu aplicabil tuturor actelor
administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte
administrative.

D. Cvorumul. Pentru actele administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul

reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt
actul administrativ s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri,
raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni
pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Astfel, spre exemplu, edinele Consiliului local
sunt valabil constituite n prezena majoritii membrilor.

E. Majoritatea. Legea i doctrina au conturat i conceptul de majoritate n procedura

administrativ. Astfel, potrivit acestora, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui

85
act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru
ca acel act s fie valabil adoptat.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actelor administrative este de trei feluri:
- simpl: minimum jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n
care edina este legal constituit.
- absolut: minimum jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului
colegial, bineneles dac edina este valabil constituit.
- calificat: orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul
membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc.), dac edina este legal constituit.
Observm c diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia
legea le reglementeaz: cvorumul - pentru constituirea i desfurarea legal a edinei,
majoritatea - pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit

2.6. Formaliti procedurale posterioare emiterii actelor administrative

Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte comunicarea actelor
individuale, respectiv publicarea actelor normative, aprobarea i confirmarea.

A. Comunicarea i publicarea actelor administrative. Am vzut anterior c actele

administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre
destinatarii respectivului act. n ceea ce privete terii actului administrativ individual,
comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin
efectiv de act.
Pe de alt parte, publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina
publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ. Exist
i situaii n care i actele administrative individuale se public. n aceast situaie se afl,
spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect.
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe dintre urmtoarele operaiuni:
- publicarea n Monitorul Oficial al Romniei - de exemplu, ordonanele i hotrrile
guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc.,
- publicarea n Monitorul Oficial al Judeului (al municipiului Bucureti):
- publicarea n Monitorul Oficial al comunei,oraului,municipiului, acolo unde
exist, a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de
primar (art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 75/2003).
- afiarea la sediul autoritii publice - hotrrile consiliului local, dispoziiile
primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc.
- publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ - acte
administrative privind organizarea unei licitaii publice, actele normative adoptate de autoritile
locale.
- afiarea pe pagina Web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub
aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu - hotrrea consiliului local de aprobare
a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc.
Ori de cte ori legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea
atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd, n chiar coninutul su legea
permite nepublicarea, ca de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se
comunic instituiilor interesate).

B. Aprobarea. n doctrin se susine c termenul de aprobare trebuie neles ca

acea manifestare de voin a unui organ superior prin care acesta se declar de acord cu
actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar
putea produce efecte juridice.

86
 Este vorba, fr ndoial, de formalitatea procedural corespondent acordului,
plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar mai nainte de comunicarea sau
publicarea acestuia. Observm c aprobarea este o condiie de form, fr de care actul
administrativ nu produce efecte juridice. Atragem atenia asupra faptului c aprobarea nu
acoper viciile actului administrativ, i, de aceea, ilegalitatea actului administrativ va putea fi
constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine
ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz
devine coautoare a actului administrativ,

C. Confirmarea. Confirmarea a fost definit ca acea manifestare de voin

(comunicat, ntiinare, etc.) prin care o autoritate public i menine un act administrativ
emis anterior.

2.7. Lipsa formalitilor procedurale eseniale i neeseniale

Este important de reinut faptul c formalitile procedurale nu au toate aceeai
valoare juridic i, prin urmare, i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt
diferite. Acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului
administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale
iar lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia.
Dimpotriv, formalitile instituite numai n scopul asigurrii operativitii activitii
administrative atrag nulitatea relativ a actului, fiind considerate neeseniale.

2.8. Teoria formalitilor imposibile

n doctrina occidental, literatura juridic a acreditat aceast teorie pentru a desemna
situaia n care o autoritate public care i propune s emit un act administrativ se afl n
imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea
actului.
Altfel spus, atunci cnd legea cere un aviz conform, dar organul colegial nu se
ntrunete ntr-un termen rezonabil pentru a-l elibera sau autoritatea public unipersonal refuz
sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ, fr avizul n cauz, ar trebui
considerat legal.

2.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator

Doctrina, n unanimitate, apreciaz faptul c, termenul de contradictorialitate este un
principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate, i c el
presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt
natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute
acuzele ce i se aduc.

3. Legalitatea actului administrativ

3.1. Consideraii generale

Respectarea legii, a legalitii n general, se impune att particularilor, ct i
administraiei publice. Principiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative
i ea nseamn c ntreaga activitate a administraiei publice este supus regulilor de drept. Prin
supunerea activitii administrative dreptului - Constituiei, legilor i celorlalte acte normative -
se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa arbitrariului, incoerenei sau
ineficacitii acestei activiti.
n vrful acestei piramide se gsete textul sacru al Constituiei, urmat de tratatele
internaionale, textele legislative sau actele administrative emise de nivelul central sau de

87
nivelurile locale. Principiul ierarhizrii acestor acte const n aceea c regulile instituite prin acte
emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare,
aa cum vom arta n continuare.

3.2. Sursele legalitii n dreptul administrativ romn

A. Constituia Romniei. Revizuit n 2003, Constituia din 1991 conine bazele

juridice ale dreptului administrativ i ale activitii administraiei publice, reglementnd
domeniile rezervate legii (art. 73) i, prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare
primar administraiei publice: autonomia colectivitilor locale (art. 120 alin. 1), etc.
Consacrarea unor drepturi pe cale constituional impune, cu necesitate, obligaia
pentru legiuitor, de a le circumstana n coninutul legilor, dar i administraiei publice,
care, i n lipsa unui text legal, altul dect cel constituional, trebuie s le respecte.

B. Tratatele internaionale. Tratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca

aparinnd legalitii internaionale, i nu legalitii interne, deoarece oblig statele fa de
alte state i nu fa de proprii resortisani. Odat, ns, cu semnarea conveniilor internaionale
referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului, cum ar fi Convenia European a
Drepturilor Omului i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaia s-a schimbat radical.
Romnia respect Convenia European a Drepturilor Omului i prin integrarea cu drepturi
depline n Uniunea European, discuiile privind aplicabilitatea dreptului internaional i
raportul dintre acesta i dreptul intern sunt deosebit de actuale.
n ceea ce privete celelalte tratate internaionale, dei sunt superioare legilor interne,
dar inferioare Constituiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac vin n contradicie cu
Constituia. Singura soluie pentru asigurarea ratificrii tratatului internaional n acest caz este
revizuirea Constituiei.
Avnd n vedere aceste considerente, legislaia romn prevede obligaia ca proiectul
de act normativ (i, prin urmare, actul adoptat) s fie corelat cu reglementrile unionale i cu
tratatele internaionale la care Romnia este parte.
Tratatele internaionale privind drepturile omului, ratificate de Romnia au o poziie
specific n ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina
fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional..

C. Legea i ordonana guvernamental. Sistemul de drept romn cunoate dou

tipuri de legi: legi organice i legi ordinare, fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat
de Constituie n art. 73. Pe de alt parte, Constituia recunoate ordonanelor guvernamentale
emise n baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor
emise n situaii de urgen, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.
Ordonanele simple (facultativ) i ordonanele de urgen (obligatoriu) sunt supuse unei
proceduri posterioare de aprobare de ctre Parlament i, prin urmare, ele pot fi aprobate
sau respinse..
Actele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul ct acestea sunt n
vigoare rmn ns valabile, chiar dac ordonanele au fost respinse de Parlament, situaie
anacronic, care nu a fost soluionat. Ordonanele guvernamentale pot fi att normative, ct i
individuale .

D. Actele normative ale autoritilor centrale. Urmnd principiul constituionalitii

actelor normative, actele emise de autoritile centrale trebuie s se conformeze Constituiei,
legilor i/sau ordonanelor guvernamentale. n primul rnd Guvernul trebuie s respecte n
hotrrile sale normele cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar.

88
 Legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte
ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de
specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n
executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului, trebuie s se limiteze strict la
cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine
soluii care s contravin prevederilor acestora. Este obligatoriu ca n preambulul acestor acte
s se indice expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz.
Prin legea ce vizeaz tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr. 24/2000)
sunt prevzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare.

E. Actele normative ale autoritilor locale. Este firesc s facem distincie ntre
autoritile locale subordonate unor autoriti centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor,
prefectul, instituii publice de subordonare central), pe de o parte, ale cror acte nu pot
contraveni nici actelor emise de autoritile centrale n domeniul lor de activitate, dar nici actelor
emise de autoritatea central creia i sunt subordonate, i autoritile locale autonome pe de alt
parte, ale cror acte se vor conforma doar actelor emise de autoriti centrale cu atribuii n
acelai domeniu de activitate. Cu alte cuvinte, la autoritile locale autonome, subordonarea
este strict fa de actul administrativ cu for superioar, fr a fi i o subordonare
instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act.
Legislaia romn precizeaz cu foarte mult claritate faptul c orice proiect de act
normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai
nivel, cu care se afl n conexiune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de
nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate
contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia. Legea cadru arat c la elaborarea
proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte
subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior, iar
reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele
cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din
acte normative de nivel superior.

F. Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Am

precizat anterior faptul c actele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu
ca act-cadru, adic prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel
domeniu sau ale organizrii i funcionrii unei instituii de drept. Dimpotriv, i n opoziie cu
actul normativ ce cuprinde o reglementare general, actele normative speciale care cuprind
reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general.

G. Actele administrative individuale. n ceea ce privete actele administrative

individuale emise de autoritile centrale i locale, credem c principiul care guverneaz este
acela al superioritii actelor normative asupra actelor individuale. ns, n ceea ce privete
actele emise de autoritile centrale i actele emise de autoritile locale, regula este c acestea
trebuie s se conformeze, ntotdeauna, actelor normative ale autoritilor emitente. De aici,
rezult faptul c actele individuale ale autoritilor centrale nu pot contraveni actelor
normative ale autoritilor locale, i, evident, nici invers.

H. Rolul jurisprudenei. Prin hotrrea judectoreasc o instan poate obliga

autoritatea public s emit un act administrativ conform cu dispoziiile ei, sau, dimpotriv,
o poate obliga s se abin de la emiterea unui alt act cu acelai coninut cu al actului
anulat. Pe de alt parte, mai nainte de existena unui litigiu, interpretarea prin decizie n
interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie a unei probleme de drept constituie o

89
obligaie pentru autoritile publice de a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea
actelor administrative.

I. Doctrina. Interpretrile oferite de specialitii n dreptul administrativ sunt importante

pentru toate acele cazuri cnd legiuitorul folosete termeni i noiuni fr a explica ce
desemneaz ele. Este cazul, noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care
determin interpretri diferite n practica administrativ, asupra crora am struit anterior.

3.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridic

cuprins n lege
Gsim necesar abordarea acestei probleme, care, potrivit doctrinei, presupune
verificarea a trei aspecte:
a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice care descrie situaia
juridic n prezena creia actul administrativ trebuie s fie emis. Suntem n prezena unui act
emis n temeiul competenei legate, nu a unei puteri discreionare.
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice,
c) n fine, aplicarea unei alte sanciuni dect cea prevzut de lege pentru situaia
juridic existent constituie tot o ilegalitate.

3.4. Interpretarea normelor juridice superioare n vederea emiterii actelor

administrative legale
n practic, de regul, autoritatea public emitent a unui act administrativ este cea
care trebuie s aprecieze prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice
superioare. n prezena unei norme incoerente sau ce poate fi interpretat diferit, precum i n
situaia cnd are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea public emitent a actului este
pus ntr-o situaie dificil, existnd riscul de anulare a actului i de plat unor despgubiri chiar
i n urma interpretrii cu bun credin date normei legale. Aceasta deoarece instana de
judecat sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alt interpretare.

4. Corelarea actului cu interesul public urmrit de lege

Obligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice,

de ne-contrarietate ntre acestea. n unele situaii, ns, legea las posibilitatea ca normele
juridice inferioare s fie considerate legale dac sunt compatibile cu dispoziiile sale,
aplicndu-se principiul oportunitii acestora. Dac n cele mai multe cazuri autoritatea
public are o competen legat i nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele
concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, n realizarea interesului public,
administraia capt o anumit libertate de apreciere, numit putere discreionar sau
dreptul de apreciere a oportunitii.
Am convenit anterior asupra faptului c puterea discreionar d dreptul autoritii
publice de a alege ntre dou sau mai multe soluii posibile cu ocazia executrii i
organizrii executrii legii, toate soluiile fiind legale . Autoritatea public poate aprecia uneori
asupra momentului i condiiilor concrete de emitere a actului administrativ, asigurnd adaptarea
normelor juridice la necesitile n continu transformare a societii.
Pe de alt parte, puterea discreionar, atunci cnd legea o permite, poate avea mai
multe grade. Astfel, atunci cnd legea instituie o obligaie de rezultat, lsnd administraiei
alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului
acesteia, cum ar fi sancionarea unui funcionar public, puterea discreionar este mai redus
dect atunci cnd legea las n ntregime la latitudinea autoritii publice emiterea deciziei, ca de

90
exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului n contencios administrativ sau
schimbarea denumirii unei strzi.
Atragem atenia asupra faptului c nu trebuie confundat ns puterea discreionar
cu puterea arbitrar, ntruct posibilitatea de opiune a autoritii publice este recunoscut
doar pentru soluii legale. Prin urmare, administraia va trebui s respecte anumite reguli: de
form, de competen, de concordan cu legea, etc.

91
 CAPITOLUL X

INTRAREA N VIGOARE I NCETAREA EFECTELOR

ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Intrarea n vigoare a actelor administrative

Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea

produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate
prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul
administrativ.
Ca regul general i ca principiu statuat n lege, actele normative intr n vigoare de la
momentul publicrii sau aducerii la cunotin public, iar actele individuale din momentul
comunicrii lor persoanelor interesate.
Un principiu important, care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este
legat de momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor
administrative normative. Principiul neretroactivitii actelor administrative cu caracter
normativ, este statuat, n primul rnd, de legea noastr fundamental, care n art. 15 alin. 2, arat
c legea dispune numai pentru viitor. Dei textual se face referire doar la lege, principiul este
aplicabil, din motive de identitate de raiune, i actelor administrative normative. Prin
urmare, prin acte normative nu pot reglementate, cu efect retroactiv, diferite situaii
juridice, deoarece ar fi absurd s i se pretind unui subiect de drept s respecte anumite
dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit pe care a avut-o anterior intrrii n
vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit.
Prin excepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din
momentul publicrii, aducerii la cunotin public sau comunicrii, unele acte produc
efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s stabileasc o
alt dat de intrare n vigoare, ulterioar momentului publicrii/comunicrii, sau ca o lege s
reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte .
De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport
excepii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv,
din momentul n care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluioneaz
recursurile administrativ jurisdicionale au efect retroactiv .
n ceea ce privete actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi
(cum ar fi normele metodologice) considerm c acestea nu produce efecte retroactiv, din
momentul adoptrii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicrii sau
comunicrii lor (a actelor interpretative). Avem, n acest sens ca argument, dispoziiile Legii
nr.24/2000, care precizeaz faptul c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup
caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la
acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate.

2. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

2.1. Anularea
Anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti publice prin care se
desfiineaz efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alt autoritate public.
Considerm c ne aflm n prezena anulrii atunci cnd sanciunea intervine din exteriorul

92
autoritii publice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea public
emitent fiind denumit revocare.
Anularea este o form specific de desfiinare a actelor administrative, ea fiind
inaplicabil celorlalte forme de activitate administrativ, faptul administrativ i
operaiunea administrativ.
Anularea poate fi dispus de autoritatea public superioar, de autoritatea public
nsrcinat cu anumite atribuii de control specializat, sau de instana de judecat.
O caracteristic esenial a actului nul este aceea c el trebuie respectat pn n
momentul anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate.
Conform literaturii de specialitate, ilegalitatea sancionat cu nulitatea poate fi de mai
multe feluri:
a) ilegalitatea rezultnd din nerespectarea unei cerine legale de form, stabilite n
vederea asigurrii operativitii activitii administrative
b) ilegalitatea rezultnd din nerespectarea unor condiii de form stabilite de lege n
vederea asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ.
Din punct de vedere practic, distincia dintre nulitatea relativ i cea absolut este
prea puin interesant n dreptul administrativ, deoarece s-a artat c instana de contencios
administrativ poate fi sesizat n acelai termen pentru ambele nuliti. Indiferent de felul
anulrii actului administrativ, efectele sunt att pentru viitor (ex. nunc) ct i pentru trecut
(ex. tunc), respectiv din momentul emiterii actului administrativ, cu precizarea c drepturile
ctigate cu bun credin prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale, ce s-au
epuizat, nu mai pot fi anulate.
Anularea actului administrativ atrage dup sine obligaia de revocare sau de anulare
i a actelor subsecvente acestuia. Drept urmare, n situaia n care instana sau autoritatea
superioar ori cea de control nu dispun, prin acelai act de anulare, i desfiinarea actelor
administrative subsecvente, revine autoritii publice emitente obligaia de revocare a actului
administrativ subsecvent lovit de nulitate.

2.2. Inexistena
Doctrina susine c un act administrativ este inexistent n situaia n care nu prezint
nici mcar aparena de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct
oricine o poate sesiza.
Consecina imediat a acestei stri de fapt este aceea c, spre deosebire de actul nul, actul
inexistent nu trebuie executat, iar inexistena lui poate fi constatat de orice subiect de
drept, nu numai de instana de judecat. Prin urmare, vor fi competente s constate
inexistena unui act administrativ att autoritatea ierarhic superioar, ct i alte autoriti publice,
instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice.
Precizm i faptul c sanciunea inexistenei actului administrativ poate fi prevzut
expres, n lege (de exemplu, n art. 100 i art. 108 din Constituie) sau poate reiei din anumite
formaliti procedurale eseniale, stabilite tot prin lege, i a cror nerespectare mpiedic
producerea efectelor juridice ale actului administrativ, cum ar fi publicarea, comunicarea,
semnarea etc.

2.3. Revocarea
Revocarea actului administrativ reprezint manifestarea de voin prin care
autoritatea emitent a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului
emis cu nclcarea legii. Revocarea este numit i retractare sau retragere.
Revocarea are ntotdeauna efecte retroactive i este corespondentul instituiei
anulrii, doar c aparine chiar autoritii care a emis actul. Observm c, prin efectul retroactiv
se deosebete fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor.

93
 Revocarea unui act conduce la repunerea n funcie a actului anterior ce avea ca
obiect aceleai situaii juridice, atunci cnd un astfel de act exist. Dac se atac n justiie actul
de revocare, situaiile juridice n cauz vor fi guvernate tot de actul anterior (n lipsa unei
suspendri a actului de revocare) sau de actul revocat (dac decizia de revocare a fost
suspendat). n fine, n cazul anulrii actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind
productor de efecte juridice fr ntrerupere, cu alte cuvinte i pentru perioada ct a fost revocat.
Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor administrative i
regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrin i jurispruden, ns neconsacrat nc
printr-un text legal. De aceea, ne alturm autorilor care propun consacrarea lui expres n
viitorul Cod de procedur administrativ.
Sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale,
adic sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdicionale i actele care au intrat n circuitul
civil i au produs efecte juridice. Aceste acte redevin, totui, revocabile dac au fost obinute
prin fraud de ctre beneficiari, cu alte cuvinte dac ilegalitatea lor deriv din conduita culpabil
a beneficiarului, i nu a administraiei.
Actele administrativ jurisdicionale mprumut de la hotrrile judectoreti cu care
se aseamn, caracterul irevocabil, n sensul c autoritatea emitent nu mai poate reveni asupra
soluiei date prin actul administrativ jurisdicional, acesta din urm putnd fi anulat doar de o
autoritate superioar sau de instana de judecat.
n privina actelor intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice,
irevocabilitatea lor reiese indirect din art. 1 alin. 6, din Legea nr. 554/2004, care precizeaz c
autoritatea public emitent a unui act ilegal poate s solicite instanei constatarea nulitii
acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice.
n fine, irevocabilitatea parial a actelor administrative creatoare de drepturi, care,
aa cum am mai artat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu i de
inoportunitate.
Actele administrative realizate (epuizate) material reprezint o alt categorie de acte
discutate de doctrin ca fiind irevocabile. Includem, aici, actele administrative (de cele mai
multe ori autorizaiile) care se execut prin prestaii determinate ca numr (de exemplu,
edificarea unei cldiri sau demolarea unei cldiri), nu i cele care se execut prin prestaii
nedeterminate (autorizaia de prestare a unei activiti, spre exemplu).
Potrivit doctrinei i jurisprudenei, actele normative sunt ntotdeauna revocabile,
deoarece aplicarea lor nu se mrginete la una sau mai multe situaii, determinate ca numr, ci se
aplic de cte ori o anumit situaie juridic se ncadreaz n prevederile sale, nelimitat n timp.
De aceea, raiunile pentru care au fost instituite de ctre doctrin excepiile de la principiul
revocabilitii nu subzist n cazul actelor normative.

2.4. Suspendarea
Suspendarea actelor administrative este o modalitate de ncetare temporar a efectelor
juridice ale actului administrativ, atunci cnd exist dubii n privina legalitii sau
oportunitii acelui act. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al
actelor administrative, suspendarea este o excepie a acestuia.
Este necesar s reinem faptul c suspendarea poate fi hotrt de autoritatea care
poate dispune i revocarea actului administrativ (vezi autoritatea emitent), de autoritatea
superioar acesteia (ns numai cnd legea prevede expres aceast putere), de instana de
judecat, sau se poate produce de drept. Este evident c autoritatea emitent, ndrituit s-i
revoce propriul act administrativ, poate s-l i suspende, avnd dubii fie cu privire la ilegalitatea
actului, fie cu privire la oportunitatea acestuia.

94
 De drept, autoritile ierarhic superioare sau autoritile de control specializat pot
suspenda actele administrative ale autoritilor inferioare dac exist dubii privind
legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cnd legea prevede aceast msur. Printre
sanciunile contravenionale complementare prevzute de Ordonana Guvernului nr.2/2001 se
afl i suspendarea avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti.
Pe de alt parte, instana de contencios administrativ sau alte instane judectoreti,
competente n baza unor legi speciale, pot suspenda actul administrativ n temeiul legii
contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, dac actul este contestat cu recurs
administrativ sau pe calea contenciosului administrativ.
n fine, dac legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odat
cu efectuarea unor acte procesuale sau de alt natur juridic. Alegem ca exemplu, actul
administrativ care fiind atacat de prefect n contencios administrativ, n temeiul Legii 215/2001,
este suspendat de drept. De asemenea, hotrrea guvernamental de dizolvare a consiliului local
emis n temeiul aceleiai legi care este suspendat odat cu contestarea ei pe calea
contenciosului administrativ.
Mai reinem c suspendarea actului nceteaz fie odat cu anularea sau revocarea
lui, fie odat cu dispariia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la dispariia dubiilor
privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dac actul a fost suspendat de drept deoarece este
contestat, suspendarea nceteaz la finalizarea procesului sau procedurii administrative de
verificare.

2.5. Modificarea
Modificarea unui act administrativ const n schimbarea expres a textului unora sau
mai multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare.
Modificarea unui act administrativ conduce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice a
dispoziiilor modificate, cu ncepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ,
astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare.
Consemnm faptul c modificarea nu trebuie confundat cu completarea actului, care
este o form de modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act, i, prin urmare,
fr a produce ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ.
Modificarea unui act administrativ este util numai atunci cnd sunt afectate mai
puin de jumtate din prevederile actului vizat prin modificare, n caz contrar fiind
preferabil soluia abrogrii actului i emiterea unuia nou.

2.6. Abrogarea
Abrogarea const, n esen, ntr-o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect
numai pentru viitor i poate afecta att actele normative, ct i actele individuale. Competena
de abrogare aparine autoritii emitente sau celei ierarhic superioare, precum i autoritii
care, dei nu este ierarhic superioar, este situat la un nivel superior din punct de vedere al
activitii de legiferare i normativ (de exemplu, minister fa de consiliu local).
Legea nr. 24/2000 consacr regula potrivit creia prevederile cuprinse ntr-un act
administrativ normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel
superior, trebuie abrogate. n doctrin s-a subliniat c abrogarea poate fi total sau parial.
Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul administrativ abrogat parial
rmnnd n vigoare prin dispoziiile sale neabrogate. n cazul unor abrogri pariale
intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntregul act administrativ, nu numai la textele
rmase n vigoare. Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are totdeauna caracter
definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior s se repun n vigoare
actul normativ iniial.

95
 Se admite, de asemenea, c abrogarea poate fi expres sau implicit.
a) Abrogarea expres. Legea nr. 24/2000 prevede c abrogarea poate fi dispus, de
regul, printr-o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit
problematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, conexe cu ultima
reglementare.
b) Abrogarea implicit. n cazuri deosebite, n care la elaborarea i adoptarea unei
reglementri nu a fost posibil identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma c
acestea au fcut obiectul modificrii, completrii ori abrogrii lor implicite.
Consemnm faptul c instituia abrogrii se aplic, n mod corespunztor, i actelor
administrative individuale cu executare continu n timp, chiar dac ea nu este reglementat.
Astfel, autorizaiile de funcionare sau de exercitare a unei activiti pot fi abrogate pe motiv de
inoportunitate, cu respectarea drepturilor ctigate de beneficiari i a perioadei de valabilitate a
autorizaiei.
Menionm c i abrogarea actelor individuale poate fi total, parial, expres sau
implicit. Astfel, acordarea autorizaiei de exercitare a unei activiti ntr-un anumit spaiu altei
persoane dect beneficiara anterioarei autorizaii semnific implicit abrogarea acesteia din urm,
iar anularea avizului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti, n urma svririi unei
contravenii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenit pentru cauze
posterioare emiterii acestuia i avnd efecte doar pentru viitor.
Credem, de asemenea, c este aplicabil regula conform creia abrogarea unui act este
definitiv, nu renvie actul anterior.

2.7. ncetarea efectelor actelor administrative prin intervenia unor fapte

administrative
Am analizat anterior modalitile de ncetare a efectelor juridice ale actelor
administrative prin intervenia unor alte acte administrative dar trebuie precizat c exist i
anumite fapte administrative care au acelai efect. De regul, actele administrative
normative nu pot fi afectate de fapte materiale, deoarece executarea lor se face prin prestaii
repetate. Cu totul excepional, actele administrative normative temporare i nceteaz
efectele juridice prin mplinirea termenului (fapt material). n aceast situaie, prelungirea
termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea
termenului i s indice, cnd este cazul, noul termen.
Pe de alt parte, actele administrative individuale sunt afectate de fapte materiale
cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaii de
traductor, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice.
Prescripia executrii actului determin ncetarea efectelor juridice ale acestuia, cum
este spre exemplu cazul procesului verbal de sancionare contravenional, care se prescrie n
termen de o lun de la aplicarea sanciunii dac nu a fost comunicat contravenientului .
n fine, faptul care determin ntotdeauna ncetarea efectelor actului administrativ
individual este executarea acestuia, respectiv demolarea cldirii pentru autorizaia de
demolare, edificarea cldirii pentru autorizaia de construire, plata amenzii n cazul procesului
verbal de sancionare contravenional.

96
 CAPITOLUL XI

LEGALITATEA FUNCIEI PUBLICE N DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Noiunea de funcia public n doctrina juridic intern i european

1.1. Consideraii introductive

Funcia public i funcionarul public reprezint dou noiuni emblematice pentru
dreptul public i dreptul administrativ n toate sistemele de drept ale continentului
european. n Romnia secolului XXI, reglementarea funciei publice i a funcionarului public
reflect transformrile care au avut loc de-a lungul ultimelor decenii i marcheaz, pe de o parte,
rentoarcerea unor principii i reguli introduse n dreptul administrativ n perioada interbelic i,
pe de alt parte, preluarea i statuarea acelor principii, norme i reglementri care se aliniaz
principalelor coli europene ale domeniului, respectiv coala francez i coala german,
adeptele modelului statuar, legal, de drept public, al funciei publice i nu ale modelului
contractual, de drept privat.
Organele administraiei publice, celelalte instituii i servicii publice au n structura
lor personal de specialitate compus, pe de o parte, din funcionari publici, iar, pe de alt
parte, din angajai obinuii. Regimul juridic al personalului ncadrat pe baza unor contracte
civile subordonate dreptului muncii, nu intr n sfera obiectului de studiu al dreptului
administrativ. n acest sens, vom aminti doar faptul c personalul din aparatul de lucru al
autoritilor i instituiile publice care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol,
gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire este angajat cu contract individual de munc i,
potrivit prevederilor legii, acesta nu are calitatea de funcionar public, aplicndu-li-se legislaia
muncii.
Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, care reprezint
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite, n temeiul legii, n scopul realizrii
prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local.
Noiunea de funcie public s-a impus ca o noiune esenial a dreptului public i a
dreptului administrativ, asociat n exclusivitate cu sintagmele de activitate public,
autoritate public, organ al autoritii publice. Titularul unei funcii publice poart
denumirea de funcionar public.

1.2. Concepii n dreptul intern i european

n acest scop, va fi interesant s comentm i s analizm succint evoluiile nregistrate
n dreptul comparat i n tiina dreptului administrativ de-a lungul ultimului secol, precum
i semnificaiile pe care, din perspectiva integrrii, le ntrunesc noiunile de administraie public
european, euro-funcie public i euro-funcionar public.
Mai recent, la noi, profesorul Antonie Iorgovan, n partea a 3-a a Tratatului de drept
administrativ, intitulat Funcia public, abordeaz: noiunea de funcie public n dreptul
romnesc i comparat, evoluia reglementrilor cu privire la funcia public, constituionalitatea
i legalitatea funciei publice, natura juridic a funciei publice, clasificarea funciilor publice,
recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici, dreptul la carier, sfera drepturilor i obligaiilor
funcionarilor publici, regimul rspunderii funcionarilor publici i modificarea i ncetarea
raportului de funcie.
n cuprinsul analizai proprii efectuate, profesorul Anton Trilescu, consacr Capitolul V,
Partea I-a funciei i funcionarilor publici: noiunea, principiile de ocupare a funciei publice,

97
clasificarea funciilor publice, recrutarea i numirea n funcie a funcionarilor publici, evaluarea
funcionarilor publici, drepturile i obligaiile funcionarilor publici, raportul juridic de serviciu al
funcionarilor publici, rspunderea juridic a funcionarilor publici sau autoritile publice cu
competene n domeniul funciei publice.

2. Evoluia reglementrii cu privire la funcia public

2.1. Primele reglementri ale funciei publice n rile europene

n rile care aparin astzi Uniunii Europene, primele statute referitoare la funcia public
au fost adoptate n Spania - 1852, Luxemburg - 1872 i Danemarca - 1899. n secolul XX, Italia
a adoptat un statut al funcionarilor publici n 1908, Republica Irlanda n 1922, Olanda i Belgia
n 1929 iar Regatul Unit abia n 1931. Ct privete Germania, care are tradiii n domeniul
administraiei publice nc din evul mediu, prima lege, n adevratul sens al cuvntului, destinat
funciei publice a fost adoptat de regimul naional-socialist n 1937; acelai paradox vizeaz
Frana, prima lege fiind adoptat de guvernul de la Vichz n 1940, care a fost abrogat imediat
dup eliberare i nlocuit, n 1946, cu un Statut general.
n ceea ce privete Marea Britanie, tradiiile privind funcia public apar n jurul anilor
1870, cnd au fost aplicate n practic, de ctre Guvernul Gladstone, recomandrile formulate cu
circa dou decenii mai nainte de ctre Sir Stafford Northcote i Sir Charles Treyelyan. n Grecia,
primul Statut al funcionarului public a fost adoptat doar n anul 1951, al crui coninut a fost
preluat i adaptat din dreptul german, statutul francez i din dreptul englez al funciei publice.

2.2. Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 1950

Pn la adoptarea Constituiei din 1923, n Romnia a existat o bogat tradiie n ceea ce
privete normativitatea funciei din administraia de stat, prin statut fiind reglementate funciile
de dregtori. O prim reglementare ct dect mai unitar, ns, o reprezint Regulamentele
Organice, primele acte constituionale care au guvernat n principatele romne n prima
jumtate a secolului al XIX-lea
Reformele legislative i instituionale din timpul lui Al. I. Cuza, bazate pe principiile
stabilite de Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, ntre care amintim de Legea
instruciunii i Legea Consiliului de Stat, cuprindeau i reglementri cu privire la funcionarii
administraiei de stat. Constituia, adoptat n acea vreme, introduce principiul numirii
persoanelor care constituiau organul executiv i lucrau n numele acestuia.
Constituia din 1866 a fcut pai importani pe linia consacrrii principiilor care
reglementau statutul unor funcionari publici. De pild, ea consacra principiul potrivit cruia
Regele numete i revoc minitrii, respectiv numete sau confirm n funcii publice, potrivit
legii.
Derivnd din textul constituional menionat, au fost adoptate legi speciale care inserau
normele dup care urmau s se fac numirile n funciile publice respective. Astfel, n Legea
Curii de Conturi, din 14 martie 1874, se prevedea c preedintele i membrii Curii se numeau
de ctre Rege din lista cu propuneri duble a Adunrii Deputailor. n mod asemntor, Legea
pentru organizarea judectoreasc, din aceeai perioad, stabilea c, pentru fiecare vacan,
Consiliul Superior al Magistraturii recomanda un numr de trei magistrai sau avocai, din care
ministrul justiiei numea cte unul.
ntre 1923 i 1949, s-a putut vorbi, n Romnia, despre un drept comun pentru
funcionarii publici. nsi Constituia Romniei, considerat drept unul dintre cele mai
moderne i mai liberale texte constituionale ale vremii, stipula, printre altele, faptul c numai
cetenii romni, fr deosebire de origine etnic, de limb sau de religie, sunt datori s
contribuie la drile i sarcinile publice, numai ei sunt admisibili n funciile i demnitile
publice, civile i militare, i c, prin legi speciale, va fi determinat statutul funcionarilor publici.

98
 Prelund aceste principii, Legea Statutului funcionarilor publici stipula c strinii nu
pot avea acces n funcii publice i c nimeni nu poate fi numit ntr-o funcie public dect pe
baza unui examen de capacitate. Totui, Legea fcea referiri la funciile publice, n general, nu
numai la funciile administrative.

2.3. Reglementarea funciei publice ntre 1948 i 1989

ntre 1948 i 1989, condiiile politice i sociale, care au urmat celei de a doua
conflagraii mondiale i mai ales plasarea rii n sfera de dominaie a imperiului sovietic, au
influenat puternic i negativ regimul constituional, sistemul de drept romnesc, inclusiv
domeniul administrativ i reglementarea funciei publice.
Dup preluarea puterii, regimul comunist a impus o prim Constituie a rii care
stipula i consacra instaurarea dictaturii proletariatului, bazat pe ideologia luptei de clas, ce
nu mai corespundea cu tezele anterioare care introduseser dreptul la carier al funcionarului
public. Astfel, s-a afirmat c, printr-un asemenea statut, funcionarii s-ar fi constituit ntr-o cast
privilegiat i ntr-un puternic instrument asupritor n mna burghezo-moierimii.
nlturnd principiile dreptului la carier, al profesionalismului i al garantrii
stabilitii ntr-o funcie public, noua ideologie i reglementrile juridice subsecvente au
absolutizat politizarea funciei publice i necesitatea ocuprii acesteia de ctre reprezentanii
fostelor clase asuprite, indiferent de gradul de instrucie sau de pricepere al acestora. De altfel,
doar efectund lecturarea lor, vom constata c nici una dintre cele trei Constituii socialiste nu
conineau vreo referire la noiunea de funcie public, ntruct, asemntor altor sintagme,
considerate desuete, funcionarul public se transformase ntr-un om al muncii, supus juridic,
mpreun cu toate celelalte categorii de oameni ai muncii, normelor juridice coninute de
Codul Muncii.
n concluzie, vom reine, pentru aceast perioad, c regimul funciei publice nu a fost
nici reglementat i nici comentat, c nu a fost adoptat un statut al funcionarilor publici i c
cele mai importante funcii publice ale statului comunist, dei erau prevzute n Constituia din
1965, nu apreau n nici o reglementare. Singurele statute speciale adoptate se refereau, tot n
termenii unor raporturi contractuale, la cei ce lucrau n cercetare, energie electric, sistemul
bancar, transportul CFR, pot i telecomunicaii, sau la judectorii, procurorii i cadrele
militare.

3. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice n rile europene i n Romnia

3.1. Constituionalitatea funciei publice n rile europene

Raportndu-ne la rile europene cu democraie avansat, ntre care unele au avut
constituii scrise nc din secolul XIX, cum este Norvegia a crei Constituie a fost promulgat
nc din 1814, vom constata c, n fiecare regsim principii ale funciei publice, fapt pentru
care n toate documentele i n analizele tiinifice aprute, se vorbete despre bazele
constituionale ale funciei publice. Desigur c numrul articolelor din constituii, coninutul
lor i modalitile de tratare diferit de la stat la stat i aceasta ntruct competena n domeniul
fixrii normelor aplicabile funciei publice este diferit. Exist ri n care competena aparine
exclusiv puterii legislative i ri n care competena aparine, n proporii diferite, att puterii
legislative ct i puterii executive, deci este partajat.
Pe de alt parte, n toate statele europene, Constituiile reglementeaz dou principii
eseniale pentru domeniul funciei i funcionarilor publici: egalitatea admisibilitii n
funcii publice, respectiv autonomia n exercitarea funciei publice. Unele fixeaz i
principiile generale de acces pentru funciile publice, iar altele prevd i scopurile activitii
publice, respectiv garaniile specifice pentru funcionari n exercitarea anumitor drepturi. De
asemenea, o serie de texte constituionale se opresc n detaliu asupra rspunderii juridice a

99
funcionarilor publici, n timp ce altele includ capitole speciale despre domeniul funciilor
publice.
n alt ordine de idei, analiza legalitii funciei publice din cele 27 de state care
compun actualmente Uniunea European ne demonstreaz c, n fiecare dintre acestea, vom
gsi cel puin un Statut al funcionarilor publici n care este reunit ansamblul de norme
referitoare la funciile publice i situaia juridic a funcionarilor i care reprezint dreptul
comun al funciei publice. Aceste reglementri au denumiri diferite: lege, statut, cod. Spre
exemplu, n Frana Statutul general al funcionarilor este fixat prin patru legi; n Germania
coexist Legea relativ la funcia public i Legea relativ la drepturile funcionarilor publici, la
care se adaug legislaiile locale ale landurilor; n Grecia actualmente fiineaz noul Cod al
funcionarilor publici; n Italia exist o Lege-cadru a principiilor repartizrii competenei n
materia funciei publice i Statutul general al agenilor de stat iar n Luxemburg coexist o lege
care fixeaz statutul general al funcionarilor de stat, completat cu alte legi speciale i un numr
de regulamente ale Marelui Duce.
i n celelalte ri, care au aderat n ultimele valuri ale extinderii la Uniunea European,
regsim o legislaie bogat care reglementeaz, n conformitate cu textele constituionale,
funcia public i statutul funcionarilor publici. De regul, n aceste ri, modalitatea de
reglementare aleas a fost adoptarea unor statute.
n cele mai multe state europene, statutele se aplic tuturor agenilor permaneni ai
administraiei publice: stat, colectivitile teritoriale i stabilimente autonome, Astfel, pentru
aceste ri, reglementarea statutar a funciei publice acoper ntregul regim juridic de drept
public i toate categoriile de funcionari ai administraiei de stat.
ntr-o alt serie de state, tradiia a impus o distincie clar ntre funcionarii supui
regimului juridic de drept public i salariaii muncitori, supui regimului contractual.
Dreptul german a statuat, de altfel, o ierarhizare a personalului din administraia public,
apreciindu-se c numai funcionarii supui regimului de drept public pot exercita prerogative de
putere public ori funcii legate de aprarea interesului general n cadrul unor funcii cu caracter
permanent.

3.2. Constituionalitatea funciei publice n Romnia

Constituia Romniei din 1991 modificat n 2003 a pstrat i reiterat o serie dintre
principiile Constituiei din 1923, n sensul c funciile i demnitile publice, civile sau militare
pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetenia romn i domiciliul n ar. Prin Legea
de revizuire a Constituiei nr. 429/2003 s-a operat cu o modificare esenial, permindu-se
accesul la funciile publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie.
O problem extrem de important a vizat clarificarea prin lege organic a naturii
juridice i a statutului funciei publice. Astfel, necesitatea elaborrii unui Statut al
funcionarilor publici a fost prevzut expres n alineatul 3 al art. 73 din Constituia Romniei,
republicat. Formularea textului art. 73 face i delimitarea dintre regimul statutar pentru
funcionarii publici i regimul contractual pentru restul salariailor, bazat pe regimul de dreptul
muncii i pe contractul individual de munc.
Statutul funcionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 i a suferit
modificrile la care am fcut trimitere anterior cum au fost cele introduse de O.U.G. nr. 229/2008
sau O.U.G. nr. 3/2009. Potrivit prevederilor art. 73 alineat 3 din Constituie, acesta st la baza
statutelor judectorilor, procurorilor, militarilor, poliitilor, personalului Camerelor
Parlamentului, Curii Constituionale, Curii de Conturi, Avocatului Poporului .a.
Actualul text al Statutului cuprinde 108 articole, ordonate pe zece capitole, astfel:
Capitolul I - Dispoziii generale (art. 1-6);
Capitolul II - Clasificarea funciilor publice. Categorii de funcionari publici: (art. 7 - 15);
Capitolul III - Categoria nalilor funcionari publici: (art. 16-20);

100
 Capitolul IV - Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici: Seciunea 1 -
Agenia Naional a Funcionarilor Publici (art. 21-24); Seciunea 2 - Evidena funciilor
publice i a funcionarilor publici (art. 25-26);
Capitolul V - Drepturi i ndatoriri: Seciunea 1 - Drepturile funcionarilor publici (art.
27-42); Seciunea 2 - ndatoririle funcionarilor publici (art. 43-49); Seciunea 3 -
Perfecionarea profesional a funcionarilor publici (art. 50-53);
Capitolul VI - Cariera funcionarilor publici: Seciunea 1 - Recrutarea funcionarilor
publici (art. 54-59); Seciunea 2 - Perioada de stagiu (art. 6061); Seciunea 3 - Numirea
funcionarilor publici (art. 62); Seciunea 4 - Promovarea funcionarilor publici i
evaluarea performanelor profesionale (art. 63-69); Seciunea 5 - Sistemul de promovare
rapid n funcia public (art. 70-71);
Capitolul VII - Acorduri colective. Comisii paritare: (art. 72-74);
Capitolul VIII - Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici (art. 75-86);
Capitolul IX - Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu: Seciunea 1 -
Modificarea raportului de serviciu (art. 87-93); Seciunea 2 - Suspendarea raportului de
serviciu (art. 94-96); Seciunea 3 - ncetarea raporturilor de serviciu (art. 97-106);
Capitolul X - Dispoziii finale i tranzitorii (art. 107-118).
Trebuie reinute actele de modificare a textului adoptat n 1999, printre care:
- s-a renunat la mprirea fiecrei categorii de funcionari publici pe dou grade i la
mprirea fiecrei clase pe trepte i au fost introduse o serie de prevederi cu caracter
protecionist pentru persoanele care ocup funcii de demnitate public;
- msurile pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor
publice i n mediul de afaceri;
- prevenirea i sancionarea corupiei;
- conflictul de interese;
- regimul incompatibilitilor privind funcia public;
- clasificarea funciilor publice i a categoriilor de funcionari publici;
- introducerea funciei publice de manager public;
- sistemul de promovare rapid n funcia public;
- regimul carierei funcionarilor publici;
- managementul funciilor publice i al funcionarilor publici;
- modificarea reglementrilor statutare referitoare la dreptul de asociere sindical a
funcionarilor publici .a.

4. Natura juridic a funciei publice

4.1. Concepii i teorii n perioada interbelic

n perioada interbelic au fost susinute opinii diverse cu privire la natura juridic a
funciei publice i la sfera funcionarilor publici. Pe plan european, pe fondul preocuprilor la
care ne referim, s-au conturat dou teorii fundamentale, bazate pe teze diferite:
a) teoria situaiei contractuale, susinut n Marea Britanie i Irlanda de Nord i alte
state ce aparin sistemului de drept anglo-saxon, prin care s-a ncercat definirea funciei publice
prin asimilarea unor instituii de drept civil, n spe contractul de mandat sau contractul de drept
public (contractul administrativ);
b) teoria statutului legal, lansat de corifeii dreptului administrativ francez i german,
care considera funcia de stat ca un statut legal, plecndu-se de la caracterul de act de autoritate
al actului de instituire i de la faptul c funcionarul exercit autoritatea statal, n primul rnd, i
nu atributele rezultate dintr-o situaie conflictual.
n Romnia, autorii de drept administrativ au definit funcia public ca fiind complexul de
puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi

101
ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, executnd puterile n
limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea.
Constatm, deci, c autorii romni i sistemul de drept public din Romnia au adoptat
principiile teoriei statutului egal, considernd c, date fiind, dezvoltarea modern a statului i
realitile juridice pe care aceasta le presupunea, nu mai puteau fi aplicate prin conceptele i
instituiile dreptului civil.

4.2. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 - 1989

Concomitent cu adoptarea Codului muncii din 1952, preocuprile autorilor dreptului
administrativ au fost ndreptate spre fundamentarea tiinific a noiunilor de funcie i de
funcionar de stat, conlucrndu-se, n acest sens, cu specialitii dreptului muncii. Astfel, de
vreme ce Codul muncii devenise drept comun al raporturilor juridice de munc,
abrogndu-se Statutul funcionarilor publici, iar raiunile uniformizrii statutului
personalului unitilor de stat, unitilor cooperatiste i instituiilor statului ineau de concepia
comunist n domeniu, aceste preocupri nu urmreau clarificarea regimului juridic i a naturii
juridice a funciei de stat, ci negarea tezei i fundamentarea statutului de oameni ai muncii
pentru funcionari.
Pentru a soluiona i justifica juridic specificitatea unor funcii publice i statutul unor
categorii de funcionari publici, Codul muncii, n articolul 25, prevedea o soluie de principiu:
adoptarea unor reglementri speciale. Ele vizau evident categoriile de personal care nu
desfura activiti productive, n special pe funcionarii care acionau n numele autoritii
statului, iar problemele n discuie nu erau puine.
Studiul doctrinei i a practicii dominante din perioada comunist a problematicii puse n
discuie demonstreaz c autorii de drept i cei de dreptul muncii au formulat mai multe teze
fundamentale:
a) teza unicitii izvorului juridic de munc, potrivit creia contractul de munc este
unicul temei al raportului juridic de munc, iar actele de numire, repartizare ori alegere, dup
caz, nu reprezint altceva dect condiiile speciale ale ncheierii unui raport juridic de munc.
b) teza dup care regimul administrativ se manifest pn n momentul ncheierii
contractului de munc; astfel, dup data ncheierii contractului o eventual revocare a numirii
n-ar mai fi fost posibil de realizat;
c) rspunderea funcionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii, nu
s-ar deosebi cu nimic de rspunderea oricrei persoane ncadrate n munc, fiind vorba
despre rspunderea disciplinar sau de rspunderea material
d) raportul de funciune este un raport juridic de munc veritabil, iar normele care l
reglementeaz sunt normele dreptului muncii.
O alt orientare teoretic, diferit de acestea, care aparinea mai mult autorilor de drept
administrativ, n principal, la care s-au raliat i autori ai dreptului muncii, susinea ideea
dublului raport juridic al funcionarului de stat
Indiferent de soluiile teoretice formulate, n practic, era clar incidena regimului
juridic administrativ asupra regimului de drept al muncii n raporturile de munc ale unor
persoane fizice, mai ales ale funcionarilor.

4.3. Concepii i orientri contemporane n Europa i n Romnia

Termenul de funciune public, n accepiunea actual, este de dat mai recent. Am
vzut diversitatea de preri existente n rile europene i n Romnia, subordonate practic celor
dou orientri eseniale: concepia, bazat pe ideea statutului legal, integrat regimului
juridic de drept public i concepia statutului contractual, integrat regimului dreptului
privat.

102
 Trebuie s observm, totui, ridicatul grad de ambiguiti pe care-l implic termenul
de funciune public. n sens formal, ns, funcia public este perceput ca regimul juridic
aplicabil personalului administrativ n ansamblul su. Apoi, n sens material, prin funcie
public mai poate fi evocat o activitate care presupune colaborarea permanent i n cadrul
profesional prestabilit a persoanelor publice din administraie.
Potrivit sistemului nostru constituional actual, funcia public este perceput, de
regul, ca un regim special de drept public, acest regim influennd dreptul la asociere, la
grev, precum i soluionarea litigiilor n cadrul instanelor de contencios administrativ. Dar este
necesar distincia ntre funcionarii titulari ai unei funcii publice, n baza regimului
statutar, care este nendoielnic un regim de drept public i ceilali lucrtori, salariaii
obinuii din aparatul organelor de stat sau ale organelor locale ale administraiei publice,
care, n baza unor contracte individuale de munc, desfoar activiti tehnico-
administrative i de deservire, supui astfel regimului de drept privat de dreptul muncii.
Aceast distincie nu interzice ca anumite aspecte de ordin tehnic care privesc funcia
public i raportul de munc, cum ar fi regimul crilor de munc sau al pensiilor, s fie
reglementate prin legi comune, cum de altfel fiineaz o parte dintre cele adoptate nainte de
1989, atunci cnd funcionarii erau supui acelorai reguli juridice ca i restul salariailor.
Teza potrivit creia funcionarul public este o instituie complex situat la grania
dintre dreptul administrativ i dreptul muncii a fost susinut i de Verginia Vedina ntr-o
lucrare publicat n anul 1998.
n concepia noastr, operaiunea de stabilire a naturii juridice a funciei publice
presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului care evoc esena fenomenului
examinat i analiza regimului juridic care i se aplic acestuia. Materia pe care o analizm se
raporteaz, fr ndoial, la raportul juridic care se stabilete ntre o autoritate public i o
persoan fizic. De aceea, regimul juridic al acestui raport trebuie s priveasc, cu necesitate, o
serie de elemente eseniale: condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc subiectele; selectarea
persoanelor fizice n cauz; drepturile i obligaiile; disciplina; rspunderea i soluionarea
litigiilor.
Pentru aceste considerente, este necesar s ne clarificm asupra uneia dintre categoriile de
norme de drept aplicabile, deci, s alegem ntre Codul Muncii i Statutul funcionarilor publici,
chiar dac ultimul nu este considerat preponderent izvor al Dreptului administrativ, ntruct este
construit pe ideile de autoritate, de decizie n selecie unilateral, de condiii impuse persoanelor
fizice ncadrate ntr-o funcie public, de litigii contencios-administrative i nu de litigii de
munc soluionate dup regulile dreptului comun civil.
n ceea ce ne privete, pe baza analizei efectuate, opinm i afirmm c funcia public
este o instituie ce aparine dreptului administrativ. Nu se poate face abstracie de
terminologia clar i precis utilizat de legiuitor atunci cnd abordeaz natura
raporturilor care se nasc ntre autoritatea public i persoana numit ntr-o funcie public.
nvederm faptul c Statutul funcionarilor publici conine toate reglementrile
necesare pentru conturarea coninutului raporturilor de serviciu ale deintorilor de
funcii publice din cadrul autoritilor publice de stat i ale administraiei publice locale,
incluznd cariera funcionarilor publici, categoriile de funcionari publici, managementul
funciilor publice, promovarea funcionarilor publici, regimul disciplinar al funcionarilor
publici, modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor
publici .a., asupra crora ne vom apleca n cele ce urmeaz.

103
 CAPITOLUL XII

DEFINIIA I CLASIFICAREA FUNCIEI PUBLICE I A

FUNCIONARULUI PUBLIC

1. Definiia i clasificarea funciei publice

1.1. Definiia i trsturile funciei publice

Cu privire la definirea noiunii de funcie public, toi autorii de drept administrativ
au formulat definiii care difer ntre ele i ntre ele i cea adoptat de legiuitor.
Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirm c prin funcie public se nelege situaia
juridic a persoanei fizice investit, legal, cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti
publice ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic
complex dintre persoana juridic i organul care l-a investit.
n cuprinsul analizei sale dedicate funciei publice, profesorul Alexandru Negoi
consider c aceasta reprezint un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin actele
juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic
angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitarea legal de a ndeplini aceste
atribuiuni ale administraiei publice.
O alt definiie a ncercat i Ion Popescu Slniceanu care apreciaz c funcia public
este un complex de atribuii specifice , prestabilite legal, cu care sunt dotate organele
administraiei publice, inclusiv serviciile publice, atribuii care sunt exercitate n mod continuu
de ctre persoanele fizice legal nvestite, n vederea satisfacerii intereselor generale ale
membrilor societii..
Legea nr.188/1999 republicat privind Statutul funcionarilor publici, n articolul 2
alineat 1 se oprete la definiia urmtoare: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor
i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere
public de ctre administraia public central i local.
Apreciem, n primul rnd, c definiia dat de lege este mai concis i mai
acoperitoare. Ea se raporteaz la esena noiunii de funcie public: ansamblul atribuiilor
stabilite prin lege, pentru realizarea prerogativelor de putere i de serviciu public, care
decurg din necesitatea ndeplinirii unui interes public general de ctre un organ sau altul al
administraiei. Legiuitorul a intuit mai bine coninutul existenial al funciei publice: aplicarea
legii i asigurarea serviciului public derivnd din comandamentele i interesele generale pe
care trebuie s le satisfac organele administraiei publice i serviciile publice.
Afirmaia anterioar accept ideea c drepturile i obligaiile sunt stabilite pentru ca
titularul funciei publice s le aduc la ndeplinire n scopul realizrii funciei de putere public.
Este ns vorba despre drepturi i obligaii care contureaz competena viitorului titular al
funciei publice, indiferent de persoana ncadrat pe acea funcie, perceput fizic, competen
divizat i extras din competena general a acelui organ sau serviciu public.
Pe baza considerentelor expuse pn n acest moment, conturnd ceea ce i este
caracteristic, putem afirma faptul c funcia public reprezint un ansamblu de atribuii i
responsabiliti, stabilite prin lege, exercitate n mod continuu de ctre persoanele legal
nvestite din cadrul organelor administraiei publice i din serviciile publice, pentru
satisfacerea intereselor generale ale societii.
Din aceast perspectiv credem c principalele trsturi ale funciei publice sunt
urmtoarele:
- reprezint un set de atribuii i responsabiliti;

104
 - atribuiile i competenele ce i constituie coninutul sunt stabilite prin acte normative;
- presupune un ansamblu de activiti prin care se realizeaz interesele generale ale statului
sau ale unei colectiviti locale;
- atribuiile i responsabilitile sunt permanente i sunt exercitate n mod continuu;
- atribuiile i responsabilitile sunt executate de ctre titularii funciilor publice, nvestite
legal n cadrul organelor administraiei publice, n cadrul serviciilor publice.
Abordnd succint coninutul acestor trsturi simim nevoia s ne oprim asupra unor
chestiuni care ne ajut s nelegem mai bine natura funciei publice
Suntem de acord cu faptul c drepturile i obligaiile n realizarea competenei, ca prim
trstur a funciei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilateral, prin norme juridice
obligatorii, de ctre organele de stat, ca i atribuiile care definesc competena nsi. Fiind
vorba despre drepturi i obligaii stabilite pe cale unilateral nu putem s ne aflm n prezena
unei instituii a dreptului muncii, a contractului de munc ce presupune acordul de voin ntre
dou pri - unitate i persoane ncadrate - ci a unei instituii a dreptului public, ntruct este
vorba despre realizarea unui interes public general prin autoriti de activitate public.
Pe de alt parte, abordnd cealalt trstur a funciei publice - atribuii ale funciei
exercitate de titularii nvestii cu exercitarea funciei publice - trebuie s facem distincie
ntre atribuiile funcionarului care realizeaz, prin actele ndeplinite, puterea public i restul
personalului dintr-un organ al statului, care este ncadrat n funcii publice i nu realizeaz
puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de deservire. Articolul 5
alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici stipuleaz, fr echivoc,
faptul c: Personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care
efectueaz activiti de secretariat, administrative, de protocol, gospodrire, ntreinere-
reparaii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc. Persoanele care
ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii.
n al treilea rnd, abordnd i cea de a treia trstur a funciei publice, continuitatea,
credem c nu trebuie confundat funcia public, nsi, cu realizarea practic a acesteia, de
ctre o persoan anumit. Continuitatea funciei semnific existena drepturilor i
obligaiilor atta timp ct exist competena pe care funcia o realizeaz, corespunztor cu
msura legal de a organiza funcia n vederea organizrii competenei respective.
n al patrulea rnd, prin extensie, putem asimila funciei publice i raporturile care se
stabilesc ntre organul care a organizat i susine existena funciei publice i persoana
fizic numit s o realizeze.
ntruct exist o diversitate de funcii, vom spune doar c tuturora le sunt
caracteristice cel puin dou elemente:
a) titularul funciei este subiect subordonat ntr-un raport juridic de autoritate, de drept
constituional sau, dup caz, de drept administrativ fa de organul sau instituia public care l-a
investit;
b) titularul funciei este subiect supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept
administrativ, fa de teri, respectiv subiectele de drept n legtur cu care realizeaz
competena.
n al cincilea rnd, nu neaprat din definiie ci din analiza textelor normative incidente n
domeniu, rezult c funciile publice pot fi ndeplinite i de ctre persoane private care sunt
investite, prin abilitare sau prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de
autoritate public. Este vorba, n primul rnd, de mputernicii ai autoritilor, numii, de regul,
temporar, care sunt asimilai funcionarilor publici ce ndeplinesc prerogative de puteri delegate.
Abordrile anterioare ne pot conduce i la formularea unei definiii a funcionarului
public: persoana fizic investit n mod legal, prin actul unilateral de voin al unei
autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp determinat sau

105
nelimitat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura
cruia face parte funcia respectiv.
n doctrin, termenul de funcionar public a fost definit n sens larg i n sens restrns.
n sens larg, prin noiunea de funcionar nelegem orice persoan care lucreaz n
domeniul public, respectiv n cadrul administraiei publice centrale i locale i a altor servicii
publice chiar dac sunt organizate de ctre organisme private. n sensul legii penale, prin
funcionar nelegem att funcionarul public, ct i oricare alt salariat care exercit o
nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele de interes public , dar care s
desfoare o activitate de interes public, respectiv s fie asimilat stabilimentelor de utilitate
public. n sens restrns, este evident c noiunea de funcionar este echivalent cu
funcionarul public, adic acea persoan care este investit cu o funcie public n cadrul
autoritilor i instituiilor publice ale statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
Nu n ultimul rnd, vom consemna, n plus fa de trsturile analizate anterior, specifice
funciei publice, i chestiunea legalitii funciei. Legalitatea funciei ndeplinite, mai corect
spus legalitatea numirii n funcia public, este important dac o raportm la problema
regimului juridic al actelor funcionarilor de fapt, adic a celor care nu mai au nici o investitur
i a celor care au fost investii ilegal. n general s-ar putea susine c ceea ce este ilegal i nul de
la nceput produce efecte n continuare iar actele ndeplinite de funcionarii de fapt trebuie
considerate nule de drept.

1.2. Clasificarea funciilor publice din administraia public

1.2.1. Orientri i opinii n perioada 1949-1989
Problematica ierarhizrii funciilor publice n cadrul puterii executive i a
administraiei publice prezint i o importan practic evident.
Organizarea n sistem ierarhizat a funciilor publice asigur funcionalitate superioar, o
unitate de scop i aciune a organului sau serviciului public. n cadrul unui asemenea sistem
ierarhic, titularii funciilor se deosebesc ntre ei, unii trebuind s se supun dispoziiilor date de
alii, practic de ctre cei care ocup funciile ierarhice superioare, care se afl n categorii i clase
superioare sau au grade profesionale superioare.
ntruct administraia public, n ansamblul su, reprezint o construcie ierarhizat
i c n cadrul ei ntlnim i vorbim frecvent despre raporturi de supraordonare sau de
subordonare, ierarhia i clasificarea funciilor publice nu a fost lsat la latitudinea hazardului,
momentului sau bunului plac, ci presupune stabilirea prin actele normative de nfiinare,
organizare i funcionare. Prin aceste normative se stabilesc, de regul, i ierarhii n cadrul
aceleai funcii, respectiv gradele i clasele profesionale.
Doctrina i legiuitorul a ncercat s grupeze i s clasifice funciile publice utiliznd,
de-a lungul timpului, criterii diverse. Astfel doctrina romneasc n domeniul administraiei
publice a avansat mai multe criterii i forme de clasificare a funciilor publice, diversitatea
putnd fi explicat prin existena unor orientri diferite n abordarea fenomenului, a absenei,
chiar n legislaie, a unei terminologii coerente i unitare, a prelungitei absene a Statutului
funcionarilor publici sau a Codului de procedur administrativ n a doua jumtate a secolului
XX.

1.2.2. Clasificarea actual a funciilor publice

Este evident c aceste sisteme i criterii de clasificare evocate nu mai au astzi dect o
valoare doctrinar i scolastic, ntruct practica ultimilor ani, n legislaia n domeniu, a adus
acele elemente de clasificare juridic i teoretic absolut necesare. Este, ns, cert c legea
romneasc actual nu este nc suficient de riguroas n tratarea problematicii funciei publice i
a funcionarilor publici. De aceea, cei mai muli autori trateaz n comun cele dou noiuni,
argumentele invocate i opiniile exprimate completnd reciproc lacunele despre care aminteam.

106
 Potrivit art. 7 alineat 1 litera a din Legea nr.188/1999, dup caracterul atribuit,
funciile publice se clasific n:
a) funcii publice generale, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu
caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii
competenelor lor generale;
b) funcii publice specifice, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu
caracter special al unor autoriti i instituii, n vederea realizrii competenelor specifice
pe care le au.
Art. 10 stipuleaz c, n funcie de nivelul atribuiilor titularilor lor, funciile publice
se mpart n trei mari categorii: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici; funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; funcii
publice corespunztoare funcionarilor publici de execuie.
n categoria de funcii corespunztoare nalilor funcionari publici, legea include
urmtoarele funcii publice: secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale; prefect; secretar adjunct n ministere i alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental;
Categoria de funcii corespunztoare funcionarilor publici de conducere cuprinde
persoanele numite ntr-una din urmtoarele funcii: director general i director general adjunct
din aparatul autoritilor administraiei autonome, al ministerelor i celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funcii publice asimilate acestora;
director i director adjunct din aparatul autoritilor administraiei autonome, al ministerelor i
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funcii publice
asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale; director executiv i director
executiv adjunct din cadrul instituiei prefectului, din aparatul propriu al autoritii publice locale
i al instituiilor publice specifice asimilate acestora; ef de serviciu, precum i n funcii publice
specifice asimilate acesteia; ef de birou, precum i n funcii publice specifice asimilate
acesteia.
n conformitate cu prevederile art. 7 alineat 1 lit. c) i art. 8, funciile publice se clasific
i n:
- funcii publice de stat: funcii care sunt stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul
ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n
cadrul autoritilor administrative autonome;
- funcii publice teritoriale: funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul
instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale;
- funcii publice locale: funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul
aparatului propriu al administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate
acestora.
Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.56/2004 a fost instituit funcia public
specific de manager public, potrivit creia, titularul acesteia are rolul de a contribui la
asigurarea eficienei i a continurii reformei n administraia public i la implementarea acquis-
ului comunitar.
Potrivit art. 11 alineat 1 funcia public specific de manager public se mparte n trei
trepte profesionale de ncadrare, denumite astfel:
a) manager public treapta I, corespunztoare sistemului de promovare foarte rapid;
b) manager public treapta a II-a, corespunztoare sistemului de promovare rapid;
c) manager public treapta a III-a, corespunztoare sistemului de promovare accelerat.
Responsabilitile stabilite pentru titularii funciilor publice specifice de manageri publici
const n coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s accelereze modernizarea

107
administraiei i a serviciilor publice n scopul creterii calitii actului administrativ i a
serviciilor furnizate ceteanului, n vederea organizrii acestora cu standardele Uniunii
Europene.
Categoria funciilor de execuie cuprinde celelalte funcii publice din structura
autoritilor administraiei publice centrale i locale prevzute cu atribuiuni i sarcini de
execuie faptic, fie de pregtirea actelor decizionale, fie de punere n executare a acestora.
Dup nivelul studiilor necesare ocuprii acestora, funciile publice se mpart astfel:
- clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de
lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
- clasa a II-a include funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de
scurt durat absolvite cu diplom;
- clasa a III-a, este format din funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii
sau postliceale absolvite cu diplom.
Potrivit art. 15, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup
cum urmeaz: superior, ca nivel maxim; principal; asistent; debutant.
Sub aspectul coninutului procesului decizional, funciile de conducere sunt:
- funcii care presupun toate elementele conducerii;
- funcii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere:
planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea .a.
Dup regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii ale funciei publice:
funciile crora li se aplic un regim de drept public axat pe competiie politic (funciile de
parlamentar, minitrii, secretari de stat, prefeci, alei locali); funcii crora li se aplic regimul
juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul funcionarilor publici; funcii
crora li se aplic regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului
funcionarilor publici (cadre active ale armatei, poliiti, funcionarii publici din autoritatea
vamal, serviciile diplomatice i consulare .a.).
Dup modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse: funcii care presupun
desemnarea titularilor; funcii care presupun repartizarea titularilor; funcii care presupun
alegerea titularilor, realizat, dup caz, de: populaie, o Camer a Parlamentului, Camerele unite
ale Parlamentului, Consiliul judeean, Consiliul local, diferite consilii de conducere
administrative sau tiinifice .a..
Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting: funcii
prevzute numai n Constituia Romniei: funciile de demnitari i anumite funcii eligibile ;
funcii prevzute n Statutul funcionarilor publici; funcii prevzute n statute speciale aplicabile
anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate.
Legea nr.188/1999, modificat prin Legea nr. 161/3003 definete funcia public, aa
cum am menionat deja, ca ansamblul atribuiilor i al responsabilitilor, stabilite n temeiul
legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central
i local. Am putea aduga, fr teama de a grei, faptul c scopul fiinrii funciilor publice
este nu numai acela de a executa legea, de a ndeplini prerogativele pe care le incub
puterea public ci i aceea de a ndeplini serviciul public, legalmente datorat n interesul
cetenilor, al autoritilor i instituiilor publice din administraie i al altor organisme i
instituii ale statului .
Aceast lege precizeaz din ce constau aceste atribuii i responsabiliti, artnd c
activitile desfurate de titularii funciilor publice, care implic exercitarea prerogativelor
de putere public
Funciile publice, potrivit legislaiei incidente n domeniu, trebuie exercitate cu
respectarea unor principii , cum sunt:
a) principiul legalitii, imparialitii i obiectivitii activitilor desfurate de
titularii funciilor publice, care presupune obligaia tuturor funcionarilor publici de a asigura

108
mprirea egal i imparial a serviciilor efectuate pentru fiecare cetean, ca modalitate
esenial a principiului constituional al egalitii n drepturi.
b) principiul transparenei presupune realizarea ntregii activiti la vedere,
transmiterea tuturor informaiilor de interes public, referitoare la coninutul activitii, la
drepturile i serviciile de care beneficiaz cetenii, precum i supunerea acesteia controlului
public i civic.
c) principiul stabilitii funcionarilor publici, const n asigurarea continuitii n
funcii a titularilor funciilor publice, respectarea drepturilor prevzute n Statutul funcionarilor
publici, ndeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea i detaarea, ncetarea
raporturilor de serviciu i/sau destituirea din funcia public.
d) principiul eficienei i eficacitii, privete creterea operativitii, calitii i
finalitii activitilor titularilor funciilor publice, rspunznd nevoilor de conformitate,
oportunitate, ritmicitate i celeritate ale actelor ndeplinite, precum i pe cele de productivitate
general i individual a ntregului corp de funcionari publici.
Gestiunea curent a funciilor publice este organizat i realizat n cadrul fiecrei
autoriti de ctre compartimente specializate care colaboreaz cu Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, organul de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n
subordinea Ministerului Administraiei i Internelor.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena nominal a
funciilor publice pe baza datelor transmise de toate autoritile i instituiile publice,
conform formularelor care se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea ageniei.
Funciile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate i instituie public, n parte, de
conductorul acesteia ori prin hotrrea Consiliului judeean, ori, dup caz, a Consiliului local,
astfel nct s se asigure ndeplinirea ansamblului de atribuii i responsabiliti cu care
acestea sunt investite.

2. Definiia i clasificarea funcionarilor publici

2.1. Reglementri legale generale. Noiunea de funcionar public

Pentru ca serviciile publice s-i realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este
necesar ca funciile publice acele grupri de atribuii, puteri i competene s fie ocupate de
persoane fizice cu o pregtire de specialitate.
Persoanele fizice care ocup, n condiiile legii, funciile publice din cadrul
autoritilor administraiei publice centrale, locale i din cadrul autoritilor i serviciilor
publice au calitatea de funcionari publici.
Regimul juridic al funcionarilor publici este stabilit printr-o serie de acte normative,
ncepnd cu Legea nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, care
definete funcionarul public, clasific categoriile de funcionari publici, reglementeaz
raporturile juridice dintre funcionarii publici i autoritile i instituiile publice din administraia
public central i local.
Pentru a stabili sfera acestei categorii de funcionari va trebui s apelm la textul de lege.
Astfel, n articolul 2 alineat 2 al Legii nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor
publici funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie
public.
ntr-un sens mai larg, prin noiunea de funcionar se nelege orice persoan care
lucreaz n sectorul public, adic n cadrul administraiei publice centrale sau locale i a
altor servicii publice, chiar dac sunt organisme private.
n sens restrns, afirm toi analitii, noiunea de funcionar este echivalent aceleia de
funcionar public, adic persoana investit ntr-o funcie public n cadrul autoritilor i
instituiilor publice ale statului i unitilor administrativ-teritoriale.

109
 Noiunea de funcionar public a fost definit pentru prima dat n legislaia noastr,
n Legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 unul dintre primele statute
ale funcionarilor publici din Europa care, la articolul 1, prevedea: Sunt funcionari publici
cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu permanent (civil i
eclesiastic) la stat, jude, comun sau la instituiile al cror buget este supus aprobrii
Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeene i comunale;
O serie de autori au criticat, cu justificat temei, lacunele definiiei, care constau n
restrngerea sferei funcionarilor publici la persoanele angajate n serviciile permanente la stat,
jude, comun i la instituiile bugetare de stat i autoritile administraiei locale. O asemenea
definiie i accepiune dat funcionarului public nu ar mai satisface actualele exigene, dei
regsim i n ea cteva dintre caracteristicile funcionarului public modern:
a) caracterul de serviciu public;
b) caracterul de serviciu permanent;
c) autoritile statului i instituiile bugetare de Parlament, Guvern, Consiliile judeene i
comunale n cadrul crora i desfoar activitatea funcionarul.
Legislaia actual insist pe detalierea activitilor desfurate de funcionarii publici,
care, n mod necondiionat, implic (presupun) exercitarea prerogativelor de putere public .
Astfel, ele constau n: punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normativ; elaborarea
proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice,
precum i asigurarea avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor
publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii competenei
autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul public intern; gestionarea
resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea creanelor bugetare; reprezentarea
intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice
de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul
autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei
publice n care i desfoar activitatea; realizarea de activiti n conformitate cu strategia de
informatizare a administraiei publice.
n continuare, vom reine c, legea desemneaz categoriile de funcionari publici care
pot beneficia de statute speciale, astfel :
a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei;
b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice i consulare;
e) autoritatea vamal;
f) alte servicii publice stabilite prin lege.
a) Vom mai spune c statutul unora dintre demnitarii publici este reglementat
Bazai pe argumentele analizei efectuate i pe elementele adugate n aceast seciune,
vom putea propune o definiie mai extins a noiunii de funcionar public: persoana investit
ntr-o funcie public, n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti
publice, instituii publice sau al cetenilor, care ndeplinete, pe termen nedeterminat sau
determinat atribuiile i responsabilitile din competena autoritii sau instituiei din care
face parte.
Sunt evidente i rezult cu claritate principalele trsturi ale funcionarului public:
persoan fizic care ndeplinete condiiile stabilite de lege; investirea legal ntr-o funcie
public din structura autoritilor publice sau instituiilor publice; atribuii de ndeplinirea
competenei autoritii sau instituiei din care face parte.

110
 Din textul definiiei propuse, la care putem aduga i comentariile anterioare, pot fi
extrase i formulate principalele trsturi ale conceptului de funcionar public, acestea putnd fi
formulate astfel:
- funcionar public este acea persoan ce este numit ntr-o funcie public, n condiiile
legii;
- pentru a fi numit ntr-o funcie public, funcionarul public trebuie s ndeplineasc
criteriul i condiiile stabilite de lege;
- numirea n funcia public este fcut prin actul unilateral de voin al autoritii publice;
- funcionarul public ndeplinete atribuiile i are responsabiliti din competena
autoritii n care este numit;
- ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor poate fi fcut pe termen nedeterminat sau
pe termen determinat;
- pe timpul ndeplinirii funciei publice, funcionarul public uzeaz de prerogativele de
putere public;
- n cadrul raporturilor juridice de drept administrativ, funcionarul public poate apare ca
subiect subordonat structurilor ierarhice superioare i supraordonat n relaiile cu ceilali
subieci de drept
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, poate ocupa o funcie public persoana care
ndeplinete urmtoarele condiii :
a) are cetenia romn i locuiete n Romnia;
b) cunoate limba romn, scris i vorbit;
c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii;
d) are capacitate deplin de exerciiu;
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat
pe baz de examen medical de specialitate;
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public;
g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului
sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea
justiiei, de fals sau ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie,
care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a
intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani;
j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege.
n afara acestor condiii, art. 16 impune i alte criterii pentru funcionarii publici care
realizeaz managementul de nivel superior din administraia public central i n autoritile
administrative autonome, i anume:
- studii universitare de licen, absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung
durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
- cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice;
- absolvirea programelor de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice
corespunztoare categoriilor nalilor funcionari publici, ori a exercitat un mandat
complet de parlamentar;
- promovarea concursului naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici.
Problematica funciei publice i a modului de nvestire a funcionarilor prin numire,
repartizare ori prin alegere am abordat-o sumar n capitolul anterior i urmeaz a fi dezvoltat n
capitolele urmtoare. Aceleai comentarii le facem i cu privire la competen, drepturile i
obligaiile cu care este investit, respectiv atribuiile i responsabilitile pe care le ndeplinete
funcionarul public.

111
 2.2. Clasificarea funcionarilor publici
Am amintit anterior despre o anumit ambiguitate i lips de coeren, de unitate a
legislaiei n ceea ce privete clarificarea tuturor elementelor componente, a trsturilor
noiunilor de funcie public i de funcionar public. Din punctul nostru de vedere, exist
posibilitatea de a diferenia i a trata, ca atare, separat, cele dou dimensiuni juridice, ceea ce
vom face n continuare.
O prim clasificare a funcionarilor publici este fcut chiar de Legea nr.188/1999,
potrivit creia funcionarii publici se mpart n: funcionari debutani i funcionari definitivi.
Funcionarii publici debutani sunt persoanele care ocup, dup susinerea concursului
sau examenului, o funcie public de grad profesional debutant.
Candidaii promovai n urma susinerii concursului sau examenului, sunt numii
funcionari publici debutani, prin ordin sau, dup caz, prin dispoziia conductorului autoritii
ori a instituiei publice n a crei organigram se afl postul vacant vizat.
Analiza textului legii i a raiunilor introducerii acestei instituii ne conduc la concluzia c
persoanele care sunt ncadrate ntr-o funcie public n calitate de funcionar public
debutant nu ndeplinesc toate condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii
publice definitive, n cazul nostru perioada de stagiu, care este de 12 luni pentru funcionarii
publici din clasa I, 8 luni pentru funcionarii publici din clasa a II-a i 6 luni pentru funcionarii
publici din clasa a III-a .
Perioada de stagiu este considerat a fi extrem de important n cariera unui
funcionar public, pe parcursul creia sunt urmrite: formarea practic a acestora; confirmarea
aptitudinilor profesionale ale funcionarilor publici n ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor;
iniierea i aprofundarea cunoaterii specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia.
La terminarea perioadei de stagiu, funcionarul public redacteaz raportul de stagiu n vederea
definitivrii lui n funcie.
Funcionarii publici definitivi sunt persoanele numite n funcii publice, pe termen
nelimitat i/sau determinat, care provin din rndul: funcionarilor publici debutani, care au
efectuat perioada de stagiu prevzut de lege ; persoanele care intr n corpul funcionarilor
publici prin concurs i care au vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice: de
minimum 12 luni, 8 luni i respectiv de 6 luni, funcie de nivelul studiilor absolvite;
n conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, funcionarii publici, care la data intrrii
n vigoare a acesteia ocupau o funcie public de conducere ntr-o autoritate sau instituie
public, au fost obligai s susin un examen pentru atestarea pe post. De asemenea, funcionarii
publici de execuie, angajai pe durat nedeterminat ntr-o autoritate sau instituie public, au
fost numii n funcii publice corespunztoare posturilor pe care le ocupau.
Funcionarii publici care nu au ndeplinit condiiile pentru funciile ndeplinite au putut fi
rencadrai n funcii publice de execuie, dac au ndeplinit condiiile prevzute de noua lege
pentru aceste funcii.
n conformitate cu criteriul nivelului atribuiilor titularilor lor, funcionarii publici pot
fi: nali funcionari publici, funcionari publici de conducere i funcionari publici de
execuie.
Potrivit Legii nr.188/1999 n categoria nalilor funcionari publici sunt incluse
persoanele numite ntr-una dintre urmtoarele funcii :
a) secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale;
b) prefect;
c) secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale;
d) subprefect;
e) inspector guvernamental.

112
 n categoria funcionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite n
urmtoarele funcii publice:
a) director general i director general adjunct din cadrul ministerelor i al celorlalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale.
b) director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale;
c) secretar al unitii administrativ-teritoriale;
d) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
e) ef serviciu;
f) ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia.
Funcionarii publici din categoria nalilor funcionari publici i cei din categoria
funcionarilor publici de conducere au ca atribuii principale conducerea i coordonarea
activitii celorlali salariai, inclusiv a funcionarilor publici de execuie. Aceste categorii de
funcionari publici pot adopta i acte decizionale. Potrivit legii, pot fi funcionari publici de
decizie funcionarii publici din clasa I .
Potrivit art. 9 alineatele 2 i 3 din Legea nr.188/1999 funcionarii publici din clasele a II-a
i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale.
Funcionarii publici de execuie desfoar activiti publice de pregtire a actelor
decizionale sau de punere a lor n executare.
Funcionarii publici de execuie se clasific, potrivit celor trei clase ale funciilor
publice, astfel:
a) funcionari din clasa I din care fac parte persoanele numite n urmtoarele funcii publice:
expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor;
b) funcionari din clasa a II-a n care sunt incluse persoanele numite n funcie public de
referent de specialitate;
c) funcionari din clasa a III-a n care sunt cuprinse persoanele numite n funcie public de
referent.
Categoria nalilor funcionari publici, aa cum a fost reglementat de Legea
nr.188/1999 i Legea nr.161/2003, dispune de reglementri speciale asupra crora necesit s
struim n cele ce urmeaz.
Astfel, pot face parte din categoria nalilor funcionari publici persoanele care
ndeplinesc cumulativ:
a) condiiile prevzute de articolul 54;
b) au studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
c) au absolvit programe de formare, specializare i perfecionare n administraia public
sau n alte domenii specifice de activitate, organizate, dup caz, de Institutul de
Administraie sau de alte instituii specializate, organizate n ar sau n strintate, ori au
dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective;
d) au cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei respective;
e) au promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcii publice prevzute la art.
57.
Pentru numirea n funcie a funcionarilor din categoria nalilor funcionari publici se
constituie o comisie de concurs, format din 5 personaliti, numite prin decizia primului-
ministru iar numirea n funcie a nalilor funcionari publici se face de Guvern, ministrul
administraiei i internelor, minitrii sau, dup caz, de conductorul autoritii sau a instituiei
publice.
Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
96/2004 a introdus normele speciale ale Statutului funcionarilor publici numii n funcii

113
publice de manager public. Ordonana stabilete reguli specifice privind recrutarea, formarea,
numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoriile funcionarilor publici de
conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor funcionari publici a managerilor
publici.
n acest sens, legea impune autoritilor publice din administraia public central s
nfiineze, cu avizul i/sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile
corespunztoare funciilor publice de manager public. De asemenea, posturi corespunztoare
funciilor publice specifice de manager public pot fi nfiinate i de ctre autoritile publice
locale, cu avizul aceluiai organism.
Pot ocupa funcia public de manager public, urmtoarele categorii de persoane, dup
cum urmeaz:
a) absolvenii programului de formare specializat cu durata de doi ani;
b) absolvenii programului de formare specializat specific pentru tineri funcionari publici,
cu durata de un an;
c) absolvenii programului de burse speciale Guvernul Romniei, cu condiia s urmeze
un program intensiv de formare specializat n administraia public, n Romnia.
Pentru a ocupa o funcie public specific de manager public prevzui la literele a-
c, trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute la articolul 50 din Legea nr.188/1999
republicat.
Corespunztor funciilor publice specifice de manager public, managerii publici se
mpart n trei trepte profesionale de ncadrare, definite astfel:
a) manager public treapta 1, corespunztor sistemului de promovare foarte rapid;
b) manager public treapta 2, corespunztor sistemului de promovare rapid;
c) manager public treapta 3, corespunztor sistemului de promovare accelerat.
De asemenea, funcionarii publici care ocup funciile publice specifice de manager
public sunt structurai pe grade profesionale, astfel:
a) asistent, echivalent cel puin funciei publice de ef birou;
b) special, echivalent cel puin funciei publice de ef serviciu;
c) principal, echivalent cel puin funciei publice de director adjunct;
d) superior, echivalent cel puin funciei publice de director;
e) general, echivalent funciei publice de director general adjunct.
Promovarea managerilor publici treapta 1 ncepe cu gradul de manager public special, iar
pentru celelalte trepte ncepe gradul de manager public asistent.
Numirea n funcia de manager public se face prin actul administrativ al conductorului
autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare activitatea.

3. Managementul funciilor i al funcionarilor publici

3.1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici

Importana care se acord pe plan european i intern problematicii bunei organizri i
funcionri a administraiei publice centrale i locale a determinat factorul politic s adopte
reglementri speciale n domeniul managementului funciilor publice i al funcionarilor
publici. Politicile n domeniu vizeaz crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici
stabil i imparial. n acest scop, prin Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile
ulterioare, n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor a fost nfiinat i funcioneaz
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ central de specialitate al administraiei
publice, cu personalitate juridic.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dei a fost plasat n structura Ministerului
Administraiei i Internelor, n subordinea ministrului administraiei i internelor, este finanat
de la bugetul de stat, are personalitate juridic i legitimitate procesual, bucurndu-se de o

114
larg autoritate i autonomie n domeniul administrrii funciilor publice i al funcionarilor
publici.
Astfel, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu
rang de secretar de stat, care este numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului
administraiei i internelor. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n
exercitarea atribuiilor care i revin, are dreptul i obligaia de a emite ordine i cu caracter
normativ i individual.
n ansamblul su, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are atribuii largi, care
depesc cadrul organizatoric n care este organizat i funcioneaz. Legea nr.188/1999 i
fixeaz cu claritate atribuiile.
Dup cum am amintit deja, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i/sau
preedintele ei au legitimitate procesual activ. n acest sens, ea poate sesiza instanele de
contencios administrativ competente, n principal, i prefectul, n subsidiar, n legtur cu
nclcrile legislaiei sau refuzul aplicrii normelor privitoare la funciile publice i la funcionarii
publici.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate sesiza instana de contencios
administrativ cu privire la:
a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia
public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control;
b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul
funciei publice i al funcionarilor publici.
Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici poate sesiza i prefectul n
legtur cu actele ilegale emise de autoritile i instituiile publice locale .
Actele atacate n instanele de contencios administrativ sunt suspendate de drept.
Dup cum se poate observa, n virtutea largii competene stabilite prin legea-cadru i prin
alte acte normative, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete atribuii care
depesc cadrul organizatoric n care a fost plasat.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici are dreptul s colaboreze cu organisme i cu
organizaii internaionale din domeniul funciei i funcionarului public, precum i s participe
la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici din toate
autoritile i instituiile publice centrale i locale i Ministerul Administraiei Publice.
Unul dintre instrumentele eseniale ale activitii Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici este reprezentat de Planul de ocupare a funciilor publice. Acesta este elaborat anual
de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale
reprezentative la nivel naional, i este supus spre aprobare Guvernului.
Pentru gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice, n fiecare
autoritate sau instituie public fiineaz cte un compartiment specializat, care elaboreaz,
mpreun cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici, i este inut s respecte i s
ndeplineasc politicile i strategiile elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
legislaia privind funcia public i funcionarul public, reglementrile comune elaborate de
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor
publici, sistemul unitar de salarizare pentru funcionarii publici, tematica specific programelor
de instruire a funcionarilor publici .a.
n acest sens, aceste compartimente solicit i primesc asistena de specialitate i
metodologic necesar n domeniile de activitate legate de funcia public i funcionarii publici.
Pentru autoritile i instituiile publice din administraia local, proiectul planului de
ocupare a funciilor publice se transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu 45 de zile
nainte de data aprobrii. n situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat
neregulariti n structura acestuia, autoritile sau instituiile publice au obligaia de a modifica

115
proiectul planului de ocupare a funciilor publice, pe baza observaiilor Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, n conformitate cu prevederile legale.

3.2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici

Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a
funciilor publice i a funcionarilor publici, pe baza datelor transmise de autoritile i
instituiile publice. Autoritile i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional pentru
fiecare funcionar public n parte. Formatul standard al evidenei funciilor publice i a
funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional se stabilesc prin hotrre a
Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Dosarul profesional al fiecrui funcionar public se ntocmete ntr-un singur exemplar,
n termen de 10 zile de la intrarea acestuia n corpul funcionarilor publici i conine date cu
caracter personal i date cu caracter profesional care evideniaz cariera funcionarilor
publici.
Fiecare autoritate sau instituie public ntocmete un registru de eviden a
funcionarilor publici, care are un format standard, pe suport de hrtie i n format electronic, i
cuprinde, pe prima pagin, elementele de identificare a autoritii sau instituiei publice i
numrul de nregistrare la Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
Registrul se numeroteaz, poart tampila Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici,
devine document oficial de la data nregistrrii i se pstreaz la sediul autoritii sau instituiei
publice.
Registrul de eviden a funcionarilor publici cuprinde elementele de identificare a
funcionarilor, data numirii n funcia public, data i temeiul legal al modificrii, suspendrii,
ncetrii suspendrii i, respectiv, ncetrii raporturilor de serviciu, drepturile salariale, numele i
prenumele, funcia deinut i semntura persoanei care a fcut nregistrarea.
Pentru fiecare funcionar public se completeaz o fil din registru. n cazul n care
pentru o nou nregistrare nu mai exist numere curente pe fila iniial, funcionarului public i se
aloc o nou fil cu acelai numr de referin nsoit de cte un indice cifric n ordine
cresctoare. Ultimul numr curent din fila completat va face trimitere la pagina din registru unde
sunt continuate nregistrrile privind funcionarul public n cauz.
Funcionarii publici au acces la datele cu caracter personal i profesional nscrise n
dosarul personal i pot solicita, n scris, compartimentului de resurse umane, eliberarea unor
copii de pe documentele din dosarul profesional sau eliberarea unor adeverine prin care se
certific informaii cuprinse n acesta ori eliberarea unor copii de pe fila sau filele personale din
registru.
n vederea pstrrii dosarelor profesionale i a registrului n bune condiii, conductorii
autoritilor sau instituiilor publice sunt obligai s ia msuri pentru organizarea n mod
special a locului unde se pstreaz aceste documente. Locul trebuie s ndeplineasc condiiile
necesare pentru pstrarea corespunztoare, n condiii de siguran .
n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau
instituia public va pstra o copie de pe dosarul profesional i va nmna dosarul profesional, pe
baz de semntur, funcionarului public.
Funcionarul public are obligaia s predea originalul dosarului profesional autoritii sau
instituiei n care se transfer, n termen de 5 zile de la realizarea transferului.
n cazul detarii funcionarului public, dosarul profesional se pstreaz de ctre
autoritatea sau instituia public de la care funcionarul public este detaat. Eventualele
completri intervenite pe perioada detarii sunt transmise sub semntura conductorului
autoritii sau instituiei publice la care funcionarul public a fost detaat. n cazurile de transfer
sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public va nmna o copie de
pe fila/filele personale din registru.

116
 Copiile dosarelor profesionale ale funcionarilor publici ale cror raporturi de serviciu
cu o autoritate sau instituie public nceteaz se arhiveaz, n condiiile legii.

3.3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public

n vederea respectrii angajamentelor Guvernului Romniei a fost adoptat O.U.G.
nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager
public, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.452/2004. Pentru urmrirea i
asigurarea aplicrii prevederilor referitoare la modalitile de acces la funcia de manager
public i la mecanismele de promovare rapid a fost nfiinat Comisia pentru manageri
publici, care ndeplinete atribuii n domeniul evalurii ncadrrii n trepte, repartizrii,
promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor publici pe baza
principiilor transparenei, imparialitii, reprezentativitii i obiectivitii.
Comisia pentru manageri publici este un organism de interes general, independent fa
de orice ingerin politic i fa de orice posibil interes specific predominant reprezentat de
preedinte, de membrii acesteia sau de teri. Comisia urmrete, mai nainte de toate, respectare
interesului public i asigur transparena, imparialitatea, reprezentativitatea i obiectivitatea n
exercitarea atribuiilor stabilite de lege.
Funciile publice de manager public rezervate acestora se prevd de ctre Agenia
Naional a Funcionarilor Publici n Planul anual de ocupare a funciilor publice, cu
respectarea prevederilor legale i a urmtoarelor proceduri:
a) la ntiinarea Comisiei, participantul la programele de formare specializat prevzute la
art. 4 alineat1 i la art. 10 alineat 1 litera c din Ordonana de Urgen sau, dup caz,
managerul public i exprim preferina pentru locul i domeniul n care dorete s
desfoare activitate n funcia de manager public;
b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici face cunoscut autoritilor i instituiilor
publice respective preferinele exprimate, n vederea formulrii de propuneri
corespunztoare pentru Planul anual de ocupare a funciilor publice.
Funciile publice specifice de manager public se prevd, n mod obligatoriu distinct i fr
precizarea gradului profesional, n Planul de ocupare a funciilor publice pentru anul urmtor,
prin grija Ageniei naionale a Funcionarilor Publici. Postul de manager public se consider a
avea gradul profesional acordat, conform legii, managerului public care l ocup.
Autoritile i instituiile publice din administraia public central au obligaia de a
nfiina posturile corespunztoare funciilor publice de manager public fie din proprie
iniiativ, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, fie la solicitarea acestei agenii.
Autoritile i instituiile administraiei publice locale care doresc s nfiineze posturi
corespunztoare funciilor publice de manager public vor solicita avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici n timp util, n vederea introducerii lor n Planul de ocupare a funciilor
publice pe anul urmtor, conform termenelor prevzute n instruciunile pentru elaborarea
acestuia.
La propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, funciile publice de manager
public se pot crea i n cursul anului, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al
instituiei publice respective, ca urmare a transformrii unui post. Propunerea Ageniei poate fi
justificat i de solicitrile fcute de autoritile i instituiile publice interesate, de Comisie sau
de managerii publici.
Numirea n funcia de manager public se face potrivit articolului 12 alineat 3, coroborat
cu art. 11 alineat 3 din Ordonana de Urgen, n gradul profesional special, n cazul celor
ncadrai n treapta 1, respectiv n gradul profesional asistent, n cazul celor ncadrai n treptele 2
sau 3 de ncadrare.
Managerii publici au obligaia s fi desfurat efectiv activitate n cadrul a cel puin
dou autoriti sau instituii publice, timp de minimum 6 luni n fiecare dintre acestea, ca o

117
condiie necesar pentru a putea participa la concursul organizat pentru accederea n categoria
nalilor funcionari publici .
n cazurile prevzute la art. 84 alineat 4 literele a-c din Legea nr.188/1999, republicat,
cu modificrile ulterioare, managerii publici sunt transferai n cadrul altei autoriti sau instituii
publice, prevederile art. 15 alineatele 2 i 3 din Ordonana de Urgen, precum i ale art. 43
aplicndu-se n mod corespunztor.
n aplicarea prevederilor art. 2 din Ordonana de Urgen, managerii publici pot participa
la concursurile organizate pentru ocuparea funciilor publice de conducere n condiiile
prevzute de lege. Statutul special de manager public se suspend de la data numirii n funcia
public de conducere pn la data ieirii din categoria funcionarilor publici de conducere, cu
condiia meninerii statutului de funcionar public.
La ncetarea suspendrii, managerul public i reia treapta i gradul profesional deinute la
data numirii n funcia public de conducere, fiind ncadrat n funcie de opiuni i n limita
numrului total de posturi aferente funciei publice de manager public, prevzut n Planul anual
de ocupare a funciilor publice, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i cu
avizul consultativ al Comisiei.
Managerii publici ncadrai pe o funcie corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici, care sunt eliberai din funcia respectiv, fr a pierde statutul de manager public, pot
opta pentru a reveni pe funcia de manager public n gradul profesional general sau, cu acordul
expres, n gradul imediat inferior;

118
 CAPITOLUL XIII

RECRUTAREA I NCADRAREA FUNCIONARILOR PUBLICI

1. Selectarea, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici

1.1. Consideraii generale

Selectarea, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici reprezint o preocupare de
prim ordin pentru clasa politic i pentru guvernele din toate rile. Pe fondul dezvoltrii
democraiei i a multiplicrii activitilor economice, sociale, culturale i tiinifice, sarcinile
administraiei centrale i locale devin tot mai complexe. Modernizarea, introducerea
aparatelor electronice i a Internetului, operarea cu termeni specifici informaiei i ciberneticii
nu a nlturat tradiionalii termeni juridici i nici munca administrativ, nu a condus i nu va
conduce la nlturarea funcionarului public din aparatul administrativ, singurul capabil s
influeneze politicile administrative.
Drept urmare, problemele care se pun intesc spre crearea unui nou tip de
administrator capabil s transforme i s exprime nevoile i practicile administrative cu
ajutorul tehnicii. De aici, necesitatea unei pregtiri profesionale mai complexe, axat i pe
evoluiile tiinei i tehnicii, la nivelul exigenelor mileniului trei, pentru funcionarul public
devenit specialist de nalt clas n domeniul administraiei publice.
Pe fondul acestor evoluii obiective, activitile de selecie i recrutare a
funcionarilor publici cunosc noi particulariti, noi exigente i noi responsabiliti pentru
cei ce gestioneaz funcia public i resursele umane din administraia public. Nu se mai poate
vorbi despre metodele tradiionale utilizate de-a lungul istoriei, n rndul crora s-au impus o
serie de criterii de selecie: originea, pregtirea, starea material, caracterul, moralitatea,
sistemul relaional, potenialul fizic, experiena, calitile moral-volitive .a..
n lumea occidental tiina administraiei analizeaz, de regul, dou mari categorii de
metode de selectare a funcionarilor publici:
a) nedemocratice, aplicate ndeosebi n epoca sclavagist i n evul mediu, care se bazau
pe: hazard, noroc, nepotism, ereditate, origine social i stare material dovedite .a.;
b) democratice, utilizate de administraiile moderne, bazate pe selecia politic, intelectual
i profesional .
n legislaia rilor Uniunii Europene au fost inserate dou principii democratice care
asigur accesul oricrui cetean la funciile publice: principiul egalitii i principiul
meritului. Primul semnific deschiderea i egalitatea de anse la accesul n funcii publice; cel
de-al doilea sugereaz c n funcii publice nu au acces i nici nu pot rezista dect persoanele cu
anumite caliti, ntre care meritul i competena (adic nivelul de cunotine i de pregtire
demonstrat prin eficiena i eficacitatea muncii) sunt primordiale. La acestea, majoritatea
constituiilor din Europa adaug principiul recrutrii prin concurs i fixeaz o serie de
precondiii
Astfel, principiul egalitii la accesul la funcii publice nu mai este neles dect ca o
egalitate de tratament aplicat tuturor candidailor din partea legiuitorului i a
autoritilor. Este vorba despre o egalitate a anselor pentru toi cei care, ndeplinind
condiiile minimale stabilite de lege, intr n concursul propriu-zis. Apoi, pe baza
principiului meritului , se face departajarea candidailor la accesul n funcia public.

119
 1.2. Consacrarea principiilor n Constituia i legislaia romneasc
Articolul 16 din Constituia Romniei, revizuit, consacr principiul egalitii n
drepturi, astfel:
(1) Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr
discriminri;
(2) Nimeni nu este mai presus de lege;
(3) Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii,
de persoanele care au cetenie romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz
egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti;
(4) n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii Europene
care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile
administraiei publice locale.
Rezult i deducem c, pentru cetenii romni care au domiciliul n ar, nu exist
impedimente pentru ocuparea funciilor publice, altele dect cele constituionale sau legale,
legile incluznd i regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului.
Funciile publice care compun executivul - secretarii de stat i prefecii - sunt ocupate pe
baza criteriilor seleciei libere a Primului-ministru, numirea n funcie fiind fcut prin hotrrea
Guvernului pentru prefeci, i prin decizia Primului-ministru pentru secretarii de stat, aspecte
care nu comport multe explicaii
n legtur cu instituiile prefectului i subprefectului se cuvin cteva nuanri. Prin
intrarea n vigoare a art. 13 i 14 ale Legii nr.340/2004 i modificrile substaniale aduse
Statutului funcionarilor publici prin Legea nr.161/2003 (transformarea funciilor de prefect i
subprefect n funcii publice) intrarea n Corpul prefecilor i/sau n Corpul subprefecilor se face
n urma concursului organizat n condiiile legii. Legea, ns, las posibilitatea profesionalizrii
acestor funcii i prin selecia n funciile de prefect i de subprefect, n baza unor criterii
profesionale, apolitice.
n referire la accesul la ocuparea funciilor statutare, intrarea n corpul funcionarilor
publici se face prin concurs organizat n condiiile legii pentru toate categoriile de funcii.
Astfel, pentru recrutarea nalilor funcionari publici concursul este organizat de ctre Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, iar pentru ocuparea funciilor de execuie concursul este
organizat de ctre autoritile i instituiile publice din administraia public central sau local.

1.3. Condiiile de acces la funciile public n legislaia romneasc

Prin condiiile de acces la funcia public trebuie nelese acele componente specifice
ale funciei publice prin care clasa politic i legiuitorul urmresc s protejeze corpul
funcionarilor publici, s garanteze valorificarea social a funcionarilor publici i s
limiteze, n primul rnd, eventualele elemente de arbitrariu n selecie. Aceste componente
apar ndeosebi sub forma unor condiii impuse, care au i raiuni politice i raiuni tehnico-
administrative.
Autorii tiinei dreptului administrativ vorbesc despre condiii generale, necesare pentru
ocuparea oricrei funcii publice, privit ca profesie, ai cror titulari au dreptul la o carier i de
condiii speciale, necesare pentru ocuparea anumitor funcii din administraia public, cum ar fi
cele din sfera justiiei sau a legislativului. Aici am putea ncadra i criteriul social, aplicat i n
unele ri ale Uniunii Europene, pentru selecia prin burse speciale de studii i contracte de
activitate n mediul rural la terminarea studiilor universitare. Condiiile generale de acces la
funcia public apar, deci, ca elemente specifice funciei publice prin care legiuitorul urmrete
s evite arbitrariul i s promoveze calitatea i meritul n recrutarea i ncadrarea viitorilor
funcionari publici
n rile Uniunii Europene, n sfera condiiilor generale pentru ocuparea funciilor
publice sunt incluse condiiile ndeplinirii obligaiilor militare, exerciiului drepturilor civile i

120
ceteniei (naionalitatea), care sunt alturate celor de studii, de stare de sntate .a., impuse i
pentru alte funcii dect cele publice. Probleme discutabile ridic subiectul i condiia ceteniei
statului, ntruct o serie de constituii naionale i legi au meninut aceast condiie pentru
ocuparea unei funcii publice, precum i condiia aptitudinilor intelectuale. n acest sens,
exist mai multe sisteme de evaluare comensurare: a) direct de ctre organele administraiei;
b) de ctre jurii de concurs constituite din experi neutri, separat de administraie i c) fiinarea
unui organism public specializat pentru astfel de operaiuni: Comisia funciei publice. Nu n cele
din urm, ndeplinirea condiiei de sntate este verificat prin depunerea certificatului eliberat
de medici sau instituii medicale autorizate, doar n dou dintre cel 25 de ri membre ale Uniunii
Europene fiinnd servicii medicale ale administraiei.
n ceea ce privete condiiile generale de acces la funciile din administraia public
din Romnia, ele sunt cele precizate n articolul 54 din Legea nr.188/1999. n virtutea acestora,
poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete cumulativ urmtoarele condiii: are
cetenia romn i domiciliul n Romnia; cunoate limba romn, scris i vorbit; are vrsta de
minimum 18 ani; are capacitate deplin de exerciiu; are o stare de sntate corespunztoare
funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate;
ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; ndeplinete condiiile
specifice pentru ocuparea funciei publice; nu a fost condamnat pentru svrirea unei
infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu
serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei
infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu
excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; nu a fost destituit dintr-o funcie public n
ultimii 7 ani; nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege.
n afara acestora, este evident c, pentru domenii i activitii speciale, prin legi speciale
pot fi stabilite i alte condiii referitoare la vrst, aptitudini, sntate, pregtire special, cursuri
de specializare .a.
Astfel, condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la
concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de execuie se stabilesc
astfel: un an n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea
funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru ocuparea
funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6 luni pentru
ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a III-a; 5 ani n
specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de
execuie de grad profesional principal; 9 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei
publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional superior.
De asemenea, condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare
participrii la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de
conducere se stabilesc astfel: 2 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice,
pentru ocuparea funciilor publice de conducere de: ef birou, ef serviciu i secretar al comunei,
precum i a funciilor publice specifice asimilate acestora; 5 ani n specialitatea studiilor necesare
exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere, altele dect cele
prevzute la litera (a).
Pentru participarea la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor
publice de conducere, candidaii trebuie s fi absolvit studii de masterat sau postuniversitare
n domeniul administraiei publice, management ori n specialitatea studiilor necesare exercitrii
funciei publice.
Statutul impune, de asemenea, condiia depunerii declaraiei de avere la numirea n
funcia public, care devine, astfel, o alt condiie general, n plus fa de cele enunate n art.
50, precum i cea a depunerii jurmntului de credin; refuzul ndeplinirii acestor condiii se
consemneaz i n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public.

121
 1.4. Recrutarea funcionarilor publici
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, totalitatea
funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice constituie Corpul funcionarilor
publici. Ocuparea funciilor publice vacante i a funciilor publice temporare i intrarea n
Corpul funcionarilor publici se face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs.
Concursul este metoda cea mai indicat pentru recrutarea viitorilor funcionari
publici, ntruct asigur cel mai nalt grad de transparen, controlul opiniei publice asupra
politicilor i practicilor de personal din administraia public i este eliminat subiectivismul n
alegerea personalului, ntruct concursul se ine numai dac au fost ndeplinite toate condiiile
de form i de fond stabilite, iar, ulterior, numirea pe post se va face doar dac cei admii au
ndeplinit, n cel mai nalt grad, condiiile prestabilite .
Potrivit legii, concursul pentru ocuparea funciei publice va fi organizat, astfel: pentru
nali funcionari publici, de ctre o comisie de concurs, format din 5 personaliti recunoscute
ca specialiti n administraia public, numit prin decizia primului-ministru, la propunerea
ministrului administraiei i internelor; pentru ocuparea funciilor publice de conducere generale
i specifice, exceptndu-le pe cele de ef de birou i ef de serviciu, funcia public de secretar al
comunei, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici;pentru ocuparea funciilor de
secretar al comunei, de ef de birou i ef de serviciu, i pentru toate funciile publice de
execuie, de ctre autoritile sau instituiile publice din administraia public central i local;
n vederea verificrii i a validrii condiiilor legale de organizare i desfurare a
concursurilor pentru ocuparea funciilor publice vacante de ctre autoritile i instituiile publice
organizatoare, Agenia Naional a Funcionarilor Publici desemneaz un responsabil de
procedur, care este un funcionar public, reprezentant al acesteia n comisia de concurs.
Concursul pentru admiterea la programele organizate n condiiile legii, pentru obinerea
statutului de manager public se organizeaz i se gestioneaz de instituiile abilitate, potrivit
legii, s organizeze asemenea programe, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Legea stabilete cteva principii care guverneaz organizarea i desfurarea
concursurilor pentru ocuparea funciilor publice, dup cum urmeaz: principiul competiiei
deschise, transparenei n organizarea i desfurarea concursului, meritelor profesionale i al
competenei egalitii i al accesului liber la funciile publice.
n rndul garaniilor instituite, s-a prevzut dreptul oricrei persoane nemulumite de
rezultatul acestuia de a se adresa instanei de contencios administrativ, care verific
respectarea condiiilor legale, inclusiv de ordin procedural, privind organizarea i desfurarea
concursului, motivele pentru care conductorul autoritii sau instituiei publice a validat sau
invalidat rezultatele prezentate de ctre comisia de concurs.
Simplul fapt al participrii la concursul pentru ocuparea unei funcii publice nu
confer unei persoane dreptul de a ocupa, n mod automat, acea funcie public pentru care a
concurat i a fost declarat ctigtor. nvederm obligaia legal, pentru autoritile sau
instituiile publice, de a respecta ordinea meritelor participanilor, indiferent, i mai ales, dac are
nevoie doar de o parte sau numai de unul dintre acetia.

2. Organizarea i desfurarea concursurilor pentru ocuparea funciilor public

2.1. Condiii de participare la concursul sau examenul pentru promovarea

funcionarilor publici.
Pentru ocuparea unei funcii publice i promovare n funcii superioare, funcie de
categoria de funcii vizate sau de gradul profesional al acestora, legea a mai stabilit i alte
condiii suplimentare sau speciale care vor trebui avute n vedere de ctre cei care organizeaz
concursurile sau examenele asupra crora vom strui n cele ce urmeaz. n cariera sa,
funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare,

122
potrivit legii. Promovarea n clase i n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu
sunt condiionate de existena unui post vacant.
Promovarea n clase i n grade profesionale este o modalitate de dezvoltare a carierei
prin ocuparea unei funcii publice superioare vacante, iar promovarea n gradul profesional
superior deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin
transformarea postului deinut de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau
examenului.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea n gradul profesional imediat
superior celui deinut, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele
condiii: s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care
promoveaz; s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; s fi
obinut cel puin calificativul Bine la evaluarea performanelor individuale n ultimii 2 ani; s
nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii.
Legea nr.188/1999, republicat, stabilete i condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc
candidatul pentru a participa la concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de
conducere vacante, i anume: s fie absolveni de masterat sau de studii postuniversitare n
domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii
funciei publice; s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; s nu aib n cazierul
administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii.
Modificrile aduse mai recent Statutului funcionarilor public au introdus sistemul de
promovare rapid n funcia public. n virtutea noilor dispoziii pot beneficia de sistemul de
promovare rapid n funcia public: persoanele care au absolvit programe organizate, n
condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public; funcionarii publici care au
promovat concursul prevzut de art. 65, respectiv concursul organizat pentru promovarea rapid
n funcia public pentru funcionarii publici care ndeplinesc condiiile de vechime cerute pentru
promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut.
Pot participa la concursul prevzut la litera (b), acei candidai care ndeplinesc
cumulativ urmtoarele condiii: persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile
legii, pentru obinerea statutului de manager public; funcionarii publici care au promovat
concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public.
Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru
promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut pot participa la concursul
organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii n funcia public dac ndeplinesc cumulativ
urmtoarele condiii: au cel puin un an vechime n gradul profesional al funciei public din care
promoveaz; au obinut calificativul Foarte bine la evaluarea performanelor profesionale
individuale din ultimul an; nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n
condiiile legii; au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an.
Funcionarii publici de execuie, care au dobndit o diplom de studii de nivel superior n
specialitatea n care i desfoar activitatea, au dreptul de a participa la concursul pentru
ocuparea unei funcii publice vacante ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai.
Mai trebuie precizat i reinut faptul c, n afara acestor condiii generale specifice
stabilite de lege, conductorii autoritilor sau instituiilor publice ale administraiei publice
centrale i locale care organizeaz concursul, pot stabili, prin ordin sau dispoziii, anumite
condiii specifice de participare la concurs, lund n considerare cerinele cuprinse de fia
postului pentru fiecare dintre funciile publice vacante scoase la concurs.

2.2. Comisiile de concurs i comisiile de soluionare a contestaiilor

Condiiile de desfurare a concursului se public, prin grija autoritii sau instituiei
publice organizatoare n Monitorul Oficial, partea a III-a, cu cel puin 30 de zile mai nainte de
data desfurrii concursului. Fac excepie concursurile pentru recrutarea nalilor funcionari

123
publici i cele pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, pentru care, publicitatea
se face prin grija Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Condiiile de participare i condiiile de desfurare a concursului, bibliografia i celelalte
date necesare desfurrii concursului se afieaz la sediul autoritii sau instituiei publice
organizatoare a concursului, i dac autoritatea sau instituia public are pagin de Internet, se
public pe aceast pagin.
n vederea organizrii i desfurrii concursului, autoritile i instituiile publice
organizatoare au obligaia de a solicita avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu
cel puin 45 de zile mai nainte de data susinerii concursului, solicitare care trebuie s conin:
condiiile de desfurare a concursului; condiiile de participare la concurs; condiiile de studii
necesare ocuprii fiecrei funcii publice vacante, alte condiii specifice prevzute n fia
postului; bibliografia stabilit; alte meniuni referitoare la organizarea concursului sau la
condiiile de participare la concurs.
n baza avizului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, mai nainte cu 30 de zile
datei susinerii concursului, autoritatea sau instituia public organizatoare a concursului are
obligaia de a constitui comisia de concurs i comisia de evaluarea a contestaiilor, s
publice n Monitorul Oficial condiiile de desfurare a concursului i s le afieze la sediul
autoritii sau instituiei publice organizatoare ori pe pagina de Internet..
Agenia Naional a Funcionarilor Publici are obligaia s emit avizul, s transmit
avizul i s comunice numele, prenumele i funcia deinut de reprezentantul su n comisia de
concurs n 10 zile lucrtoare de la data primirii solicitrii.
Calitatea de membru n comisia de concurs este incompatibil cu cea de membru a
comisiei de soluionare a contestaiilor. Desemnarea membrilor n comisiile de concurs,
respectiv de soluionare a contestaiilor se va face cu respectarea regimului conflictului de
interese privind funcionarii publici, prevzute de lege.
Preedintele comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor se
desemneaz din rndul membrilor, prin actul administrativ de constituire a comisiilor. Nu pot fi
membrii n comisia de concurs sau n comisia de soluionare a contestaiilor persoanele care au
calitatea de: a) demnitar i b) so, soie, rud sau afin pn la gradul al IV-lea, inclusiv cu oricare
dintre candidai.
Un membru al comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor,
poate fi desemnat de organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici cu avizul
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. i acest membru trebuie s ndeplineasc condiiile
stabilite pentru regimul conflictelor de interese, precizate anterior.
n afara normelor generale referitoare la constituirea comisiilor de concurs pentru
ocuparea funciilor publice, prin H.G. nr.1209/2003 au fost stabilite i alte precizri, dup cum
urmeaz: la concursul pentru recrutarea nalilor funcionari publici, care se organizeaz
anual i/sau trimestrial pentru funciile vacante, comisia de concurs este format din 5 membri
din rndul personalitilor recunoscute ca specialiti n administraia public, numite prin decizie
a primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Comisia de soluionare
a contestaiilor este format din 5 personaliti, desemnate n aceleai condiii, stabilite de lege;
la concursul pentru recrutarea funcionarilor publici de ctre Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, care se organizeaz trimestrial, n limita funciilor vacante stabilite prin
planul de ocupare a funciilor publice, sau n cazul vacantrii acestor funcii publice i n cursul
anului comisia constituit este format din 5 membri, cu respectarea urmtoarelor condiii: - 3
membrii sunt funcionari publici din cadrul autoritii sau instituiei publice n al crui stat de
funcii figureaz funcia public scoas la concurs;- 2 membrii sunt funcionari publici din cadrul
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dintre care cel puin unul deine o funcie public
echivalent cu funcia public pentru care se organizeaz concursul.

124
 Comisia de soluionare a contestaiilor este format din 5 membri desemnai cu
respectarea normelor i criteriilor precizate anterior: la concursul pentru ocuparea funciilor
publice de execuie, a funciilor publice de ef serviciu i ef birou, comisia de concurs respectiv
comisia de soluionare a contestaiilor, vor fi compuse din 5 membri, desemnai cu respectarea
urmtoarelor condiii:- cel puin 3 membrii sunt funcionari publici, dintre care cel puin unul
deine o funcie public echivalent cu funciile publice pentru care se organizeaz concursul: -
un membru este reprezentant al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; concursul pentru
admiterea la programele de formare specializat n administraia public, organizat n scopul
numirii ntr-o funcie public se desfoar n baza Regulamentului privind organizarea i
desfurarea concursului naional pentru admiterea la programul de formare specializat n
administraia public cu durata de 2 ani aprobat prin hotrrea Guvernului.
n vederea organizrii concursului pentru recrutarea funcionarilor publici se
constituie comisia de concurs i, respectiv, comisii de soluionarea contestaiilor, prin actul
administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului.
Comisia de concurs este format din 5 membri desemnai cu respectarea urmtoarelor
condiii: cel puin 3 sunt funcionari publici, dintre care cel puin unul deine o funcie public
echivalent cu funciile publice pentru care se organizeaz concursul; un membru este
reprezentant al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Membrii comisiei de concurs trebuie s aib: cunotinele necesare evalurii probelor
de concurs; experien n evaluarea cunotinelor i aptitudinilor candidailor, specifice
procesului de recrutare. s prezinte cazierul administrativ eliberat de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici.
Comisiile de concurs au urmtoarele atribuii principale: selecteaz dosarele de concurs
ale candidailor; stabilesc subiectele pentru proba scris; stabilesc planul interviului i realizeaz
interviul; noteaz pentru fiecare candidat fiecare prob a concursului; transmit compartimentelor
de resurse umane, prin secretariatul comisiei, rezultatele concursului pentru a fi comunicate
candidailor.
Comisia de soluionare a contestaiilor este format din 5 membri desemnai cu
respectarea acelorai condiii ca i cele pentru comisia de concurs i are urmtoarele atribuii:
soluioneaz contestaiile depuse de candidai cu privire la notarea fiecrei probe a concursului;
transmite, prin secretariatul comisiei, compartimentelor de resurse umane rezultatele
contestaiilor pentru a fi comunicate candidailor.
Se constituie Secretariatul comisiei de concurs, a crei componen se stabilete prin
actul administrativ de constituire a concursului, care are urmtoarele atribuii: vegheaz la
respectarea procedurii de organizare i desfurare a concursului; ntocmete, redacteaz i
semneaz alturi de comisia de concurs ntreaga documentaie privind activitatea specific a
acesteia; asigur transmiterea rezultatelor concursului compartimentelor de resurse umane,
pentru a fi comunicate candidailor; ndeplinete orice sarcini specifice necesare pentru buna
desfurare a concursului.

2.3. Procedura de desfurare a concursului

Concursul pentru recrutarea funcionarilor publici const n trei etape: a) selectarea
dosarelor de concurs; b) proba scris i c) interviu. Proba scris const n redactarea unei
lucrri sau rezolvarea unor teste gril, n prezena comisiei de concurs. Probele de concurs,
proba scris i interviul se noteaz cu puncte de la 1 la 100. Promovarea fiecrei probe se face
ca urmare a obinerii punctajului minim de 50 de puncte pentru fiecare dintre cele dou probe.
Vor fi declarai admii candidaii care au promovat cele dou probe, cu precizarea faptului c
promovarea probei scrise este obligatorie pentru susinerea interviului.
n vederea participrii la concurs, candidaii sunt obligai s depun la secretariatul
concursului, n cel mult 20 de zile de la data publicrii anunului despre concurs, dosarul

125
de concurs, care va cuprinde n mod obligatoriu: copia actului de identitate; formularul de
nscriere; copiile diplomelor de studii i ale altor acte care atest efectuarea unor specializri;
copia carnetului de munc sau, dup caz, o adeverin care s ateste vechimea n munc i, dup
caz, n specialitate; cazierul judiciar; adeverina care s ateste starea de sntate corespunztoare;
copia fiei de evaluare a performanelor profesionale individuale sau, dup caz, recomandarea de
la ultimul loc de munc; declaraia pe propria rspundere sau adeverina care s ateste c nu a
desfurat activiti de poliie politic.
Dup curgerea a maxim 5 zile de la data expirrii termenului de 20 de zile pentru
depunerea dosarului de concurs, comisia de concurs are obligaia de a selecta i verifica
dosarele candidailor sub aspectul ndeplinirii tuturor condiiilor de participare la concurs.
Rezultatele selectrii dosarelor de nscriere se afieaz, n termen de 5 zile, cu meniunea
admis sau respins, la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului.
Comisia de concurs va stabili subiectele i va alctui seturile de subiecte pentru
proba scris, nainte cu dou ore de ora stabilit nceperii probei scrise.
Subiectele pentru proba scris se stabilesc pe baza bibliografiei de concurs. Pentru
ocuparea aceleai funcii publice n cadrul aceluiai concurs, subiectele vor fi identice pentru toi
candidaii la acel concurs. n situaia n care comisia a decis ca proba scris s aib loc prin
rezolvarea unor texte gril, ntrebrile pot fi formulate cu 5 zile mai nainte de ziua susinerii
probei scrise, cu condiia ca numrul ntrebrilor s fie de 3 ori mai mare dect numrul
ntrebrilor stabilit pentru fiecare test gril. n aceast situaie, ntrebrile pentru fiecare test gril
n parte se stabilesc cu dou ore mai nainte de nceperea probei scrise. Seturile de ntrebri
(subiecte) se semneaz de ctre toi membrii comisiei de concurs i se nchid n plicuri
sigilate, purtnd tampila autoritii sau a instituiei publice organizatoare a concursului.
Cu cel puin 3 ore mai nainte de nceperea probei scrise la locul desfurrii concursului,
dac este cazul, se va proceda la afiarea repartizrii pe sli a candidailor. Cu 30 de minute
mai nainte de momentul nceperii probei scrise se va efectua apelul nominal al candidailor, n
scopul ndepliniri formalitilor prealabile, respectiv verificarea identitii fiecrui candidat n
parte, efectuat pe baza crilor de identitate sau a buletinului de identitate..
Durata probei scrise se stabilete de comisia de concurs. Ea va fi fixat n funcie de
gradul de dificultate i complexitate al subiectelor, dar nu va putea depi 3 ore.
La ora i data stabilite pentru nceperea susinerii probei scrise, comisia de concurs
prezint candidailor seturile de subiecte i invit un candidat s extrag un plic cu subiectele de
concurs. Lucrrile vor fi redactate de concureni numai pe seturile de hrtie asigurat de
autoritatea sau instituia public care organizeaz concursul, care vor purta tampila autoritii
sau instituiei publice organizatoare pe fiecare pagin, n colul din stnga sus. Fiecare candidat
are obligaia de a preda personal comisiei de concurs lucrarea scris, respectiv textul gril, pn
la expirarea timpului alocat probei scrise, semnnd borderoul special ntocmit n acest sens.
Modul de acordare a punctajului pentru proba scris este stabilit de comisia de
concurs i se afieaz la finalizarea probei scrise, la locul de desfurare a concursului.
Interviul se susine, de regul, nu mai trziu de 5 zile lucrtoare de la data susinerii
probei scrise. Fiecare membru al comisiei de concurs poate adresa ntrebri candidatului. Este
interzis adresarea de ntrebri referitoare la opiniile politice ale candidatului, activitatea
sindical, religia, etnia, sexul, starea material i originea social a acestuia. ntrebrile i
rspunsurile din interviu vor fi consemnate n anexa la procesul-verbal ntocmit de secretariatul
comisiei de concurs, semnat de membrii comisiei i de candidat.
La finalizarea fiecrei probe a concursului se ntocmete cte un proces-verbal. La
finalizarea concursului se ntocmete un proces-verbal integrator n care se consemneaz
modul de desfurare a concursului i rezultatele obinute de candidai, semnat de membrii
comisiei de concurs.

126
 2.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor i soluionarea contestaiilor
Notarea probei scrise i a interviului se face, de regul, n termen de 48 de ore, dar nu
mai trziu de 3 zile de la data susinerii fiecrei probe. Fiecare membru al comisiei acord cte
un punctaj, pentru fiecare prob baza mediei aritmetice a punctajelor acordate de fiecare membru
al comisiei. Lucrrile scrise se corecteaz sigilate. Lucrrile scrise care prezint nsemnri n
scopul identificrii candidailor se anuleaz i nu vor mai fi notate. Dup notarea de ctre fiecare
membru al comisiei de concurs lucrrile scrise vor fi desigilate.
Punctajele obinute, cu meniunea admis sau respins, se comunic prin afiare la
sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului n termenele menionate
mai sus (de 48 de ore dar nu mai trziu de 3 zile de la data susinerii probei) astfel nct s se
asigure rmnerea a cel puin 24 de ore pn la susinerea viitoarei probe, dup soluionarea
eventualelor contestaii. Va fi considerat admis, la concursul pentru ocuparea unei funcii
publice vacante, candidatul care a obinut cel mai mare punctaj dintre candidaii care au
concurat pentru aceast funcie public, cu condiia ca acesta s fi obinut punctajul minim
necesar promovrii la ambele probe. n situaia balotajului (rezultate egale), are prioritate
candidatul care a obinut punctajul cel mai mare la proba scris iar dac egalitatea se menine, are
prioritate candidatul care are specializri n domeniul funciei publice pentru care a candidat.
Comunicarea punctajelor i a rezultatelor finale ale concursului se face prin afiare,
la locul desfurrii concursului, n termenul maxim de 3 zile lucrtoare de la data susinerii
concursului.
Orice candidat are acces, la solicitarea sa, la lucrarea individual redactat n cadrul
probei scrise a concursului.
Dup afiarea rezultatelor obinute la concurs, candidaii nemulumii pot face
contestaie, n termen de 24 de ore de la data afirii punctajelor pentru fiecare prob a
concursului, la sediul autoritii sau instituiei organizatoare a concursului sub sanciunea
decderii din acest drept. Comisia de soluionare a contestaiilor va analiza anexa la procesul-
verbal ntocmit n care se consemneaz ntrebrile i rspunsurile la interviu, procesele-verbale
ntocmite la finalizarea fiecrei probe i procesul-verbal ntocmit la finalizarea concursului n
care sunt consemnate modul de desfurare a concursului i rezultatele obinute de candidai.
Dup examinarea acestor documente, comisia de soluionare a contestaiilor va proceda la
aprobarea (admiterea) contestaiei, prin acordarea unor noi punctaje pentru fiecare dintre cele
dou probe i modificarea punctajului final acordat de comisia de concurs, doar n situaia n
care: constat c punctajele nu au fost acordate potrivit baremului i rspunsurilor din lucrarea
scris; constat c exist o diferen mai mare de 10 puncte / prob ntre punctajele acordate de
comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor.
Contestaiile vor fi respinse n situaiile n care comisia de soluionare a contestaiilor va
constata c: n urma analizrii contestaiei se constat c punctajele au fost acordate potrivit
baremului i rspunsurilor din lucrarea scris; ntre punctajul acordat de comisia de concurs i cel
apreciat de comisia de soluionare a contestaiilor nu este o diferen mai mare de 10
puncte/prob; punctajul acordat de comisia de soluionare a contestaiilor este mai mic dect
punctajul acordat de comisia de concurs.
Comunicarea rezultatelor la contestaiile depuse se face prin afiarea la sediul autoritii
sau instituiei organizatoare a concursului, imediat dup soluionarea contestaiilor. n cazul
respingerii contestaiei, candidatul se poate adresa instanelor de contencios administrativ, n
condiiile legii.

2.5. Numirea n funcie a funcionarilor publici i a candidailor admii la concurs

Candidaii declarai admii vor fi numii n funcii, prin ordin sau dispoziie a
conductorului autoritii sau instituiei publice, n funciile publice pentru care s-a
organizat concursul, emise n cel mai mult 15 zile lucrtoare de la data la care candidatul a fost

127
declarat admis. n vederea numirii, candidatul declarat admis trebuie s se prezinte, n
termen de 5 zile lucrtoare de la data expirrii termenului pentru contestaii, la autoritatea sau
instituia public, nerespectarea atrgnd decderea celui n cauz din dreptul de a mai fi numit
n funcia public vacant.
n cazul n care acest candidat nu a obinut punctajul final minim de promovare a
concursului, postul rmne vacant, urmnd a se organiza un nou concurs pentru ocuparea
acestuia.
Pe plan mai general, trebuie s reinem c numirea n funcie a funcionarilor publici se
face prin actul administrativ emis n condiiile Legii nr.188/1999, astfel:
a) numirea n funciile publice din categoria nalilor funcionari publici se face de ctre:
- Guvern, n cazul funciilor de secretar general i secretar general adjunct al
Guvernului, precum i acela al funciei de prefect;
- primul-ministru, n cazul funciilor de consilier de stat, secretar general i secretar
general adjunct al ministerelor i ai celorlalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, precum i n cazul funciei de subprefect;
- ministrul administraiei publice n cazul funciilor de secretar general al prefecturii,
secretar general al judeului i al municipiului Bucureti;
- ministrul sau, dup caz, conductorul autoritii sau a instituiei publice n cazul
funciei de director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice.
b) numirea n funciile publice pentru ocuparea crora concursul se organizeaz de ctre
Agenia Naional a Funcionarilor Publici se face de ctre conductorii autoritilor sau
instituiilor publice din administraia public central i local la propunerea Ageniei
Naionale.
b) numirea n funciile publice pentru ocuparea crora concursul se organizeaz de ctre
autoritile i instituiile publice cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici se
face de ctre conductorii acestor autoriti sau instituii publice.
Actul administrativ de numire n funcie se emite n form scris i trebuie s
ndeplineasc urmtoarele meniuni: temeiul legal al numirii n funcie; numele i prenumele
funcionarului public; denumirea funciei publice; data la care urmeaz s exercite funcia
public; drepturile salariale; precum i locul de desfurare a activitii.
n baza actului de numire n funcie ia natere raportul juridic de serviciu ntre
funcionarul public i autoritatea sau instituia public n care acesta a fost numit n funcie. Dup
numirea n funcia public, persoana titular a funciei publice este obligat s depun jurmntul
de credin n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv.
Rezult c obligaia depunerii jurmntului de credin revine numai funcionarilor publici
definitivi. Refuzul depunerii jurmntului de credin se consemneaz n scris i atrage
revocarea actului administrativ de numire n funcia public.

2.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici

Managerul public reprezint, aa cum am artat anterior, funcionarul public numit
ntr-o funcie public specific de manager public, avnd atribuii de eficientizare i
continuare a reformei n administraia public i de implementare a dreptului Uniunii
Europene.
A fost creat un cadru instituional adecvat prin constituirea Comisiei pentru
manageri publici, organism independent care urmrete aplicarea prevederilor referitoare la
modalitile de acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare rapid .
Comisia ndeplinete atribuii n domeniul evalurii, ncadrrii n trepte, repartizrii,
promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor publici, precum

128
i atribuiile conferite de Legea nr.157/2004 referitoare la participanii la programul de burse
speciale Guvernul Romniei.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici are, n acest domeniu, o serie de atribuii,
ntre care: colaboreaz cu Comisia i n vederea stabilirii numrului maxim de funcii publice
rezervate managerilor publici, conform planului de ocupare a funciilor publice; propune
conductorilor autoritilor sau instituiilor publice, numirea managerilor publici; asigur
transferul managerilor publici i colaborarea cu autoritile sau instituiile publice.
Autoritile i instituiile publice din administraia public central nfiineaz, cu avizul
sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile corespunztoare funciilor
specifice de manager public. Asemenea posturi vor fi nfiinate i de autoriti sau instituii
publice locale, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Selecia persoanelor pentru programele de formare specializat se realizeaz de ctre
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n condiiile legii i a hotrrii Guvernului, adoptat
anual. Pe ntreaga durat a programelor de formare, participanii la programul cu durata de
un an, destinat tinerilor funcionari publici, se numesc stagiari, iar participanii la programul cu
durata de 2 ani se numesc cursani Participanii la programele de formare specializat pot fi
exclui de la aceste activiti, cu rambursarea cheltuielilor de formare efectuate cu instruirea
lor.
n funcie de clasamentul final realizat de Comisie i opiunile absolvenilor programelor
de specializare cu durata de 2 ani, de un an i de burse speciale Guvernul Romniei, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici ntocmete, cu contrasemntura Comisiei, n termenul de 3
zile prevzut n normele de aplicare a O.U.G. nr.56/2004, schema de repartizare a
absolvenilor pe funciile publice de manager public, prevzute n Planul anual de ocupare a
funciilor publice.
Evaluarea absolvenilor celor trei tipuri de programe se efectueaz cu respectarea
urmtoarelor condiii: elementele supuse evalurii sunt cunotinele dobndite n cadrul formrii,
performanele profesionale din cadrul stagiilor din programul de formare, precum i abilitile
manageriale ale fiecrei persoane, care este testat pe baza unui cadru de competene pentru
manageri publici, elaborat de grupurile de experi; evaluarea fiecrei serii de absolveni trebuie
s aib la baz metode i criterii de evaluare echivalente pentru fiecare dintre elementele
prevzute la litera a.
Evaluarea final const n analizarea i decizia asupra echivalenei metodelor, criteriilor
echivalente i n aprobarea rezultatelor obinute n urma calculrii mediei proporionale, potrivit
ponderii stabilite de Comisie
Rezultatele evalurii abilitilor manageriale, rezultatele evalurii finale, inclusiv
ncadrarea n trepte profesionale a absolvenilor programelor prevzute la articolul 10 alineat1
din O.U. i clasamentul final, decise de Comisie, pot fi contestate de persoanele evaluate, n
termen de 3 zile de la data aducerii la cunotin public a rezultatelor. La analiza contestaiilor
nu pot participa aceiai experi sau ali specialiti care au participat la efectuarea evalurii
persoanei respective. Rezultatele contestaiilor se stabilesc i se comunic celor n cauz, n
termen de 30 de zile de la depunerea lor, i se aduc la cunotin public.
ncadrarea absolvenilor n trepte profesionale i ntocmirea clasamentului final se
aprob de Comisie i se aduc la cunotin public, n termen de 3 zile de la data rmnerii
definitive a rezultatelor evalurii finale.
Opiunile absolvenilor se depun n termen de 10 zile de la data intrrii n vigoare a
hotrrii Guvernului pentru aprobarea Planului anual de ocupare a funciilor publice. Aducerea
la cunotin a rezultatelor rmase definitive se face prin afiarea la sediul secretariatului
Guvernului, respectiv al partenerului de implementare i prin publicarea pe pagina de Internet a
Ministerului Administraiei i Internelor sau a Comisiei. Comisia va nainta Ageniei Naionale
a Funcionarilor Publici, n termen de 3 zile de la data aducerii la cunotin a rezultatelor

129
rmase definitive, treptele profesionale de ncadrare, clasamentul final i opiunile finale ale
absolvenilor n vederea ntocmirii schemei de repartizare a absolvenilor.
Numirea n funcia de manager public se face prin actul administrativ al
conductorului autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare
activitatea, la propunerea Agenia Naional a Funcionarilor Publici

130
 CAPITOLUL XIV

MODIFICAREA, SUSPENDAREA I NCETAREA R+APORTURILOR

DE SERVICIU ALE FUNCIONARULUI PUBLIC

1. Modificarea i suspendarea raporturilor de serviciu public

1.1. Noiunea de raport de serviciu.

n situaia funcionarilor publici, n baza actului de numire n funcie, ntre acetia i
autoritile sau instituiile din care fac parte ia natere un raport juridic de serviciu. Acest
raport de serviciu se ntemeiaz pe un act de putere public, deci de autoritate public.
Spre deosebire de legislaia muncii, Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i
completrile ulterioare, prevede instituii juridice noi prin intermediul crora se realizeaz
mobilitatea n interiorul Corpului funcionarilor publici. Astfel, n afara delegrii i detarii, au
fost consacrate dou noi forme de modificare a raportului de serviciu, respectiv: a) mutarea
definitiv sau temporar, n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i b)
exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante, respectiv
exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere al crei titular este suspendat
n condiiile legii, pe perioada suspendrii. Este de observat i transformarea naturii juridice a
transferului considerat modalitate de modificare a raporturilor de serviciu, cu scopul de a realiza
principiul stabilitii funcionarilor publici dar i pentru a ncuraja mobilitatea n funciile
publice..
Raportul de serviciu al funcionarului public, cu autoritatea din care acesta face parte,
este un raport de drept public (administrativ), ntruct prile nu pot negocia coninutul
acestuia iar obiectul su const n realizarea atribuiilor de putere public. Legiuitorul a
inut s fac precizri, definind funcia public, cu care este nzestrat un funcionar public, ca
fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia
public, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public ale acesteia.
Coninutul acestui raport de serviciu este reprezentat de totalitatea drepturilor i
obligaiilor corelative ale prilor angajate n acest raport, drepturile uneia avnd
corespondent n obligaiile celeilalte, i invers. Totui, ele rspund capacitii de a se realiza
competena autoritii sau instituiei publice.
n virtutea caracterului de act de putere public al raportului de serviciu, fundamentat
pe un act de autoritate cu caracter unilateral, modificarea lui se face tot printr-un act unilateral
emis de aceeai autoritate sau instituie public. Rezult c acest tip de raport juridic se poate
modifica prin delegarea sau detaarea funcionarului public, prin transferarea temporar,
prin mutarea ntr-un alt compartiment al autoritii sau instituiei publice sau prin
exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere.
n cazul raportului de serviciu al funcionarului public, drepturile i obligaiile acestuia
nu pot fi negociate, ele fiind prestabilite prin lege. De aceea, drepturile i obligaiile
funcionarului public se realizeaz prin fixarea lor n fia postului, de ctre autoritatea sau
instituia public, corespunztoare funciei publice ndeplinite i reprezint att obligaii ct i
drepturi pentru funcionarul public, stabilite n temeiul legii pentru realizarea scopului pentru
care a fost nfiinat funcia public deinut .
ntruct competena autoritilor publice i instituiilor publice are un caracter i un
temei exclusiv legal, n principiu, funcionarii publici sunt obligai s o exercite, fiind obligatorie
pentru acetia. Neacceptarea ab iniio, de ctre funcionarul public, a uneia sau mai multora
dintre atribuiile fixate prin fia postului echivaleaz cu desfiinarea retroactiv a actului de

131
numire n funcie i cu ncetarea raportului de serviciu. Atribuiile prevzute n fia postului,
alturi de celelalte eventuale drepturi i obligaii prevzute de lege, constituie coninutul
obligatoriu al raportului juridic de serviciu.
Raportul de serviciu are cteva elemente eseniale: funcia, salariul i locul de
munc. Locul de munc al funcionarului public, deci implicit i postul, respectiv funcia public
ndeplinit pot fi modificate, n mod temporar, prin actul de voin al autoritii sau instituiei
publice, prin: delegare, detaare, transfer, mutare n cadrul altui compartiment al autoritii sau
instituiei publice i prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere.
Potrivit prevederilor Statutului funcionarilor publici, dreptul comun n materia acestor
instituii ale dreptului rmne Codul Muncii, astfel nct i n msura n care Statutul
funcionarilor publici nu conine suficiente precizri ori nu discerne prin reglementri speciale, se
vor aplica prevederile Codului Muncii.

1.2. Delegarea funcionarului public

Delegarea funcionarilor publici se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice
n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-
un an, care const n schimbarea temporar a locului de munc, n vederea ndeplinirii de
ctre acesta a unor activiti n afara autoritii sau instituiei publice, dar n interesul acesteia, n
aceeai localitate sau n alt localitate. Ea se dispune n interesul autoritii sau instituiei
publice n care este ncadrat funcionarul public, pentru ndeplinirea unor activiti de aceeai
natur cu cele din sfera competenelor sale, nscrise astfel n fia postului. Pe timpul delegrii,
funcia i salariul rmn neschimbate.
Delegarea se poate face pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an.
Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune
numai cu acordul scris al funcionarului public, dar, i n acest caz, ea nu poate depi 90 de
zile calendaristice ntr-un an. n toate situaiile n care delegarea funcionarului are loc n alt
localitate dect sediul autoritii sau instituie, autoritatea sau instituia public este obligat s
suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare.
Funcionarul public poate refuza delegarea numai dac se afl n una dintre
urmtoarele situaii: graviditate; i crete singur copilul minor; starea sntii, dovedit cu
certificat medical, face contraindicat delegarea.

1.3. Detaarea funcionarului public

Detaarea funcionarului public, la fel ca i delegarea, este o alt msur cu caracter
temporar, pe care o poate dispune conductorul autoritii sau instituiei publice din care face
parte un funcionar public. Ea este ntotdeauna o msur n interesul autoritii sau instituiei
publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad
de cel mult 6 luni. Detaarea produce schimbarea locului de munc al funcionarului public
pentru ndeplinirea unor activiti n interesul altei autoriti sau instituii publice, n aceeai
localitate sau n alt localitate.
Durata detarii este de cel mult 6 luni, ns, cu acordul scris al funcionarului public,
acesta poate fi detaat mai mult de 6 luni n cursul unui an calendaristic. Pe perioada detarii,
funcionarul public i pstreaz funcia i drepturile salariale. n situaia n care la
autoritatea sau instituia public la care se face detaarea salariul pentru funcia public
corespunztoare este mai mare, funcionarul public detaat are dreptul la acest salariu.
De asemenea, pe timpul detarii ntr-o alt activitate, funcionarul public are i o serie
de alte drepturi, i anume: dreptul la plata cheltuielilor de transport dus i ntors, cel puin o
dat pe lun; dreptul la plata cheltuielilor de cazare; dreptul la plata unei indemnizaii de
detaare.

132
 Dispoziiile de detaare, similar celor de delegare, reprezint acte administrative de
autoritate cu caracter obligatoriu pentru funcionarii publici, iar refuzul nejustificat de a le
exercita poate atrage aplicarea unor sanciuni disciplinare. Detaarea se poate dispune numai n
situaia n care pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i
responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat.
Numai n cazuri excepionale, expres prevzute de lege, un funcionar public poate
refuza detaarea. Unele sunt similare cu cele din cazul delegrii. La acestea, legea a mai
adugat alte trei, respectiv: detaarea urmeaz s aib loc ntr-o alt localitate n care nu i se
asigur condiii corespunztoare de cazare; este singurul ntreintor de familie; exist motive
familiale temeinice care justific refuzul de a da curs detarii.

1.4. Transferul funcionarului public

Transferul funcionarului public reprezint o modalitate de modificare definitiv a
raportului de serviciu. El are loc numai ntre dou autoriti sau instituii publice i
reprezint nlocuirea definitiv a autoritii sau instituiei publice, ca parte a raportului de
serviciu. De asemenea, prin schimbarea autoritii sau instituiei publice, se schimb i un alt
element esenial al raportului de serviciu: locul de munc al funcionarului public. Condiia
esenial a transferului unui funcionar public este ca acesta s se fac ntr-o funcie public
pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului.
Legea reglementeaz dou feluri de transfer a funcionarului public: transferul n
interesul serviciului i transferul la cererea funcionarului public.
Transferul n interesul serviciului se poate face numai ntre autoriti sau instituii
publice i numai cu acordul scris al funcionarului public transferat, precum i ca acesta s se
fac ntr-o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public care
urmeaz a fi transferat. n situaia transferului n interesul serviciului ntr-o alt localitate,
funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la
salariul din luna precedent celei n care se realizeaz transferul, la acoperirea tuturor
cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile.
Transferul la cerere al funcionarului public se realizeaz tot ntr-o funcie public
echivalent, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul.
Funcionarul public transferat i menine, i dup transfer, calitatea de funcionar
public. Acest fapt demonstreaz c instituia transferului nu pericliteaz principiul stabilitii n
funcie a funcionarului public, fie c este transferat n interesul serviciului, fie la cerere.
Spre deosebire de accepiunea dat transferului n dreptul civil,, transferul se
realizeaz cu data prevzut n dispoziia emis de conductorul autoritii sau instituiei
publice din care face parte funcionarul public transferat, cu condiia ca actul administrativ de
autoritate s-i fie comunicat funcionarului public n cauz cu cel puin 5 zile mai nainte de
aceast dat.

1.5. Mutarea n cadrul altui compartiment a funcionarului public

Mutarea funcionarului public n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei
publice poate fi definitiv sau temporar.
Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice se
dispune de ctre conductorul acesteia, cu acordul scris al funcionarului public interesat i
poate fi realizat doar pe o funcie public echivalent i poate avea loc la iniiativa
funcionarului public interesat, n acest mod, de modificarea raportului su de serviciu.
Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune motivat, n interesul
autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o
perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i meninerea

133
salariului pe care l are funcionarul public. Este o msur obligatorie pentru funcionarul
public, ntruct este luat n interesul autoritii sau instituiei. Durata maxim a acestei msuri
este de 6 luni ntr-un an. Mutarea temporar are loc ntr-o funcie echivalent, cu respectarea
pregtirii profesionale necesare ocuprii funciei publice respective.

1.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante
reprezint o alt modalitate de modificare a raportului de serviciu i se realizeaz prin
promovarea temporar a unui funcionar public, pe o funcie public rmas temporar
vacant, pe durata suspendrii raportului de serviciu al titularului acelei funcii publice. Aceast
msur se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de
maximum 6 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Termenul de 6 luni este
durata maxim admis de legiuitor, ceea ce nu nseamn, ns, c aceasta nu poate interveni de
mai multe ori ntr-un an calendaristic pe perioade mai mici de 6 luni.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere se realizeaz prin
promovarea pe funcia public rmas vacant a unui funcionar public care ndeplinete
condiiile specifice, prevzute pentru postul care urmeaz a fi ocupat.
n acest caz, funcionarul public are dreptul la acest salariu. n situaie contrar se
menine salariul anterior al funcionarului public.

2. Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public

2.1. Consideraii generale despre suspendarea raportului de serviciu

Suspendarea raportului de serviciu al unui funcionar public se poate face n dou
modaliti: suspendarea de drept i suspendarea din iniiativa funcionarului public n
cauz.
Distincia i diferenierile dintre cele dou instituii juridice in de motivele i
mprejurrile care stau la baza iniierii i realizrii uneia sau alteia dintre modalitile de
suspendare a raportului de serviciu.
Dac suspendarea de drept a raportului de serviciu este motivat de o mprejurare sau
situaii care in de motive independente de dorina i voina funcionarului public, suspendarea
din iniiativa funcionarului public ine de motive i mprejurri care sunt legate mai mult de
situaia individual a acestuia i/sau a familiei sale.
Observm c, n prima situaie analizat, funcionarul public este desemnat de autoritatea
sau instituia public din care fac parte ori de autoritatea sau instituia public ierarhic superioar,
iar n cea de a doua situaie, iniiativa de a desfura o asemenea activitate, alta dect una dintre
cele menionate n art. 94 alineat 1 litera c, ar aparine funcionarului public care solicit
suspendarea raportului de serviciu.

2.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public

Suspendarea de drept a raportului de serviciu intervine la iniiativa i prin dispoziia
scris a conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul
public n cauz i poate fi efectuat atunci cnd acestea se afl n una dintre urmtoarele situaii:
este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; este ncadrat
la cabinetul unui demnitar; este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare
activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau
instituii internaionale, pentru perioada respectiv; desfoar activitate sindical pentru care
este prevzut suspendarea, n condiiile lefii; efectueaz stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat; este arestat preventiv; efectueaz tratament medical n
strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar

134
de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul
I inclusiv, n condiiile legii; se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n
condiiile legii; carantin, n condiiile legii; concediu de maternitate, n condiiile legii; este
disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; fora major; n
alte cazuri expres prevzute de lege.
Pentru dispunerea revocrii acestei msuri n termen util, funcionarul public este obligat
ca, n termen de 5 zile de la data ncetrii motivului suspendrii de drept, s informeze, n
scris, pe conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul
autoritii sau instituiei publice are, la rndul su, obligaia de a asigura, n termen de 5 zile,
condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public pe funcia public din care a
fost suspendat. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului
autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public ce a avut suspendat
raportul de serviciu.

2.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcionarului public

Suspendarea la cerere a raportului de serviciu, care intervine din interesul
particular al funcionarului public n cauz, se poate realiza n situaiile strict prevzute de art.
95 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici, i anume: concediu pentru creterea copilului n
vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n
condiiile legii; concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul
copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani;
desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii
dect cele prevzute la art. 94 alineat 1 litera c; pentru participare la campania electoral;
pentru participarea la grev, n condiiile legii.
Aceast msur se ia doar la cererea motivat a funcionarului public, pentru
mprejurri care in de situaii sau motive individuale personale ale acestuia. Cererea de
suspendare a raportului de serviciu se face n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice mai nainte
de data cnd se solicit suspendarea efectiv a raportului de serviciu. n situaia ncetrii
motivului care a justificat instituirea suspendrii a raportului de serviciu, n termen de 5 zile
calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare la cerere a raportului de serviciu,
funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei
publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are, la rndul su,
obligaia legal de a asigura, n termen de 5 zile de la data primirii informrii scrise a
funcionarului public, condiiile necesare relurii activitii de ctre acesta.

2.4. Comentarii pe marginea instituiei suspendrii raportului de serviciu al

funcionarului public
Legea a prevzut, pentru instituia suspendrii de drept a raportului de serviciu,
posibilitatea ca acesta s fie suspendat i n alte cazuri, utiliznd sintagma: n alte cazuri
expres prevzute de lege.
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile
ulterioare, prevede c, n anumite situaii, suspendarea raportului de serviciu se constat iar n
altele se aprob prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei
publice. Aproape n toate situaiile, conductorul autoritii sau instituiei publice din care
face parte funcionarul public n cauz trebuie s constate intervenia i/sau apariia uneia
dintre situaiile de suspendare de drept (n toate ipostazele) sau la cerere (unele dintre ele).
Legea prevede expres c, la ncetarea suspendrii raportului de serviciu, funcionarul
public i va relua activitatea avut anterior suspendrii de drept sau la cerere a raportului
de serviciu. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii
sau instituiei publice la care este angajat funcionarul public respectiv. Pe perioada suspendrii

135
raportului de serviciu, autoritatea sau instituia public are obligaia de a rezerva postul
aferent funciei publice
Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob una sau alta dintre
modalitile de suspendare a raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea
activitii de ctre funcionarul public respectiv se comunic obligatoriu Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii acestora.

3. ncetarea raportului juridic de serviciu

3.1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciu al funcionarului

public
Remarcm faptul c, i n privina ncetrii raportului de serviciu al funcionarului
public, s-a realizat o considerabil modificare a regimului juridic, ndeosebi dup intrarea n
vigoare a Legii nr.161/2003.
Concomitent, trebuie remarcate progresele ultimelor reglementri care au inut cont
de situaiile ntlnite n practic i care nu aveau o consacrare legal, expres, cum sunt:
constatarea nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public; admiterea
cererii de reintegrare n funcia public ocupat de un funcionar public a unui funcionar public
eliberat sau destituit ilegal ori pentru motive nentemeiate .a.. O noutate o constituie i
utilizarea instituiei juridice a ncetrii raportului de serviciu prin acordul prilor,
mprumutat din legislaia muncii, unde temeiul legal al desfurrii activitii este contractul
individual de munc.
n privina cazurilor de destituire din funcia public, rezult c acestea sunt legate de
rspunderea disciplinar a funcionarului public. Valoarea social ocrotit n dreptul
administrativ este alta dect n dreptul muncii: proteguirea importantelor relaii sociale prin care
sunt satisfcute interesele publice, cele ce in de ordinea public.
Am analizat i constatat, ntr-un capitol precedent, natura raportului juridic de serviciu al
funcionarului public cu autoritatea sau instituia public la care a fost numit s ndeplineasc o
funcie public. Acest raport juridic nu are, de regul, o determinare n timp, precis prestabilit,
dect n cazul funcionarilor publici care sunt alei i/sau numii, potrivit legii, pe un anumit
termen.
Pentru ncetarea raportului de serviciu al unui funcionar public numit pe durat
nedeterminat, trebuie s intervin, s apar sau s se produc un fapt material sau un act
juridic (de voin) de care legea s lege ncetarea raportului de serviciu. Unele mprejurri
au un caracter i o determinare obiectiv, n timp ce altele depind de voina uneia sau alteia
dintre prile participante la un raport juridic sau altul. Drept urmare, ncetarea raportului de
serviciu poate s intervin din iniiativa funcionarului public ori din iniiativa autoritii sau
instituiei publice n care este numit funcionarul public.
Raportul de serviciu este un raport de drept public iar, n principiu, pentru ncetarea
acestuia, este suficient manifestarea de voin a unei singure pri a raportului de serviciu.
n acest sens, legea a prevzut i a instituit i o serie de condiii n care o parte sau alta sau
ambele trebuie s-i exprime intenia i dorina de ncetare a raportului de serviciu.
Statutul funcionarilor publici, n forma actual, reglementeaz cinci modaliti prin
care pot nceta raporturile de serviciu ale funcionarilor publici i acestea sunt:
- ncetarea de drept;
- ncetarea prin acordul prilor, consemnate n scris;
- prin eliberarea din funcia public;
- prin destituirea din funcia public;
- prin demisie.

136
 3.2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu
ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu al unui funcionar public, aa cum
este reglementat de Statutul funcionarilor publici, va putea avea loc n urmtoarele opt
situaii: la data decesului funcionarului public; la data rmnerii irevocabile a hotrrii
judectoreti de declarare a morii funcionarului public; dac funcionarul public nu mai
ndeplinete una dintre condiiile prevzute la art. 54 literele a, d i f; la data ndeplinirii
cumulative a condiiilor de vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare
sau, dup caz, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a
funcionarului public, potrivit legii; ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului
administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin
hotrre judectoreasc definitiv; cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre
judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 54 litera h sau prin care s-a dispus
aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare; ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran
ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care
s-a dispus interdicia; la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar,
funcia public.
Constatarea fiecrei situaii, mprejurri, fapt material .a. de ncetare de drept a
raportului de serviciu se va face n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenia acestora, prin
actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Acest act administrativ,
prin care s-a constatat intervenia unui caz de ncetare de drept a raporturilor de serviciu, se
comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile lucrtoare de la data
emiterii lui.

3.3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia dintre pri

ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri mbrac dou forme:
eliberarea din funcia public a funcionarului public; destituirea din funcia public.
Eliberarea din funcia public a funcionarului public intervine, de cele mai multe ori,
pentru motive neimputabile funcionarului public, n urmtoarele situaii: autoritatea sau
instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul
public nu este de acord s o urmeze; autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca
urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; ca
urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a
unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data
rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; pentru incompeten profesional n
cazul obinerii calificativului necorespunztor la evaluarea performanelor profesionale
individuale; funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 54 litera g;
starea sntii fizice sau psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor
competente de expertiz medical, nu i permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile
corespunztoare funciei publice deinute.
Trebuie observat c, eliberarea din funcia public se dispune necesarmente pentru
motive neimputabile, exceptnd, totui, situaia invocat la art. 99 alineat 1 litera a: pentru
incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea
performanelor profesionale individuale, n situaiile n care acesta nu reuete sau nu mai
dorete s-i exercite atribuiile prevzute n fia postului la nivelele de randament i de calitate
fixate de conducerea autoritii sau instituiei publice.
n legtur cu situaiile pentru care se poate dispune eliberarea din funcia public
vom face unele comentarii suplimentare: ipoteza ncetrii activitii autoritii sau instituiei
publice: n eventualitatea mutrii autoritii sau instituiei publice n alt localitate;
reorganizare a activitii autoritii sau instituiei publice

137
 n practica administrativ, actele normative de nivel superior i cele interne au
reglementat i problema personalului, inclusiv a funcionarului public.
nelesul expresiei posturi de natura celui ocupat de funcionarul public au primit
explicaii n sensul c sunt posturi de aceeai natur cu cele care presupun aceleai condiii de
studii i de pregtire profesional necesare pentru ocuparea lor. Instana suprem a decis, de
altfel, c posturile nu trebuie s fie identice ci doar asemntoare sub aspectul atribuiilor, al
studiilor i al vechimii n munc.
n situaia unor posturi identice, este firesc i chiar recomandat s rmn la latitudinea
autoritii sau instituiei publice de a hotr care dintre posturi i dintre deintorii lor urmeaz a
fi eliberai din funcii, printr-o selecie n raport de competena profesional a celor n cauz i de
nevoile reale de personal n situaia nou creat;
Statutul funcionarilor publici condiioneaz eliberarea din funcie, n ipoteza de mai
sus, i pe existena refuzului din partea funcionarului public de a accepta oferta de a fi
trecut pe o funcie public vacant din cadrul aceleai autoriti sau instituii publice. Dac
oferta este acceptat, n mod logic, funcionarul public nu va fi eliberat din funcia public, ci se
va proceda la ncadrarea la entitatea n al crei stat de funcii fiineaz postul acceptat prin
transfer n interesul serviciului sau prin transfer la cerere;
Autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarului public un
preaviz de 30 de zile calendaristice, n toate situaiile n care se pune problema eliberrii din
funcia public pentru cazurile neimputabile, prevzute de articolul 84 alineat 4 din Statutul
funcionarilor publici. n perioada de preaviz, conductorul autoritii sau instituiei publice poate
acorda funcionarului reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea
drepturilor salariale cuvenite;
Statutul funcionarilor publici stipuleaz c funcionarii publici pot fi eliberai din
funcia public n situaiile de reducere de personal ca urmare a reorganizrii activitii,
urmare admiterii cererii de reintegrare n funcia public de ctre un funcionar public eliberat
sau destituit nelegal anterior ori pentru motive nentemeiate constatate prin hotrre
judectoreasc rmas definitiv i n situaia n care au intervenit msuri de siguran de
interzicere a exercitrii profesiei sau a funciei dispus prin hotrre judectoreasc rmas
definitiv, atunci cnd nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau
instituiei publice;
Cu privire la eliberarea din funcia public pe considerente de incompeten
profesional, n literatura de specialitate i chiar n practica administrativ s-a subliniat condiia
ca incompetena s nu fi aprut n momentul ocuprii funciei, ci pe parcurs, c aceasta
trebuie s se manifeste de-a lungul unei mai lungi perioade de timp i c ea trebuie raportat la
atribuiile exclusive ale funcionarului n cauz. Se induce, astfel, fie ideea scderii pe parcurs
a capacitii subiectului de a-i ndeplini atribuiile, fie pe cea a creterii progresive a
nivelului criteriilor de performan impuse.

3.4. Destituirea din funcia public a funcionarului public

Destituirea din funcia public a funcionarului public se dispune, n toate
mprejurrile, numai din motive imputabile acestuia, n urmtoarele situaii: ca sanciune
disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave; dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar
funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile
calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.
Destituirea din funcia public este cea mai aspr msur de sancionare disciplinar
a funcionarului public, ea fiind prevzut nu numai ca situaie de ncetare a raporturilor de
serviciu ci i ca sanciune i se poate dispune n eventualitatea svririi unor abateri
disciplinare, n mod repetat. Cu privire la cerina repetrii unor abateri disciplinare,

138
apreciem c n privina abaterilor uoare s-ar impune o frecven mai mare i o prelungire n timp
a acestora, pe cnd, n cazul unor abateri grave, cu consecine asupra bunului mers al activitii,
poate fi suficient doar i o singur repetare a aceleai abateri.
n cea de a doua ipotez, msura destituirii din funcia public se poate dispune dac s-a
ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea
acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate. Situaiile de incompatibilitate sunt prevzute i definite de Legea
nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitii
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei.
Msura destituirii din funcia public se dispune prin actul administrativ al
conductorului autoritii sau instituiei publice, act ce trebuie comunicat funcionarului public
n termen de 5 zile lucrtoare din momentul emiterii acestuia. Funcionarul public se poate
adresa instanei de contencios administrativ cu cerere de anulare a actului administrativ, n
termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare i plata de ctre autoritatea sau instituia
public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i
recalculate, i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public, respectiv
reintegrarea acestuia n funcia public deinut.

3.5. Demisia din funcia public a funcionarului public

Demisia reprezint un act de voin unilateral al funcionarului public prin care
acesta aduce la cunotina conductorului autoritii sau instituiei publice intenia sa de a nceta
raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituia public respectiv. Legislaia n domeniu ca i
doctrina i jurisprudena au subliniat c manifestarea de voin cuprins n actul de demisie,
trebuie s fie expres i manifestat n scris.
Funcionarul public poate comunica dorina de ncetare a raporturilor de serviciu,
notificat n scris, conductorului autoritii sau instituiei publice, fr a fi motivat, i c ea
va produce efecte juridice n termen de 30 de zile calendaristice de la nregistrare.
n legtur cu termenul de 30 de zile de la care aceasta ncepe s produc efecte juridice,
apreciem c, n primul rnd, legiuitorul a avut n vedere o perioad de timp rezonabil la
dispoziia autoritii sau instituiei publice pentru a-i lua toate msurile de precauie necesare cu
privire la exercitarea acelor atribuii pe care le avea cel ce demisioneaz, pentru ca absena sa s
nu afecteze negativ continuitatea exercitrii funciei respective. Este de menionat c, n luntrul
celor 30 de zile autoritatea sau instituia public este acoperit de faptul c funcionarul public n
cauz are obligaia de a-i exercita atribuiile de serviciu i s respecte normele cuprinse n
regulamentul de organizare i funcionare al instituiei respective.
La expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de demisie,
raporturile juridice de serviciu nceteaz, cu toate efectele care decurg din aceasta.
Statutul funcionarilor publici mai prevede c, la ncetarea raporturilor de serviciu, prin
oricare dintre modalitile analizate anterior, funcionarul public are ndatorirea de a preda
lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate pentru exercitarea funciei.
Funcionarul public i pstreaz drepturile pe care le-a dobndit n timpul carierei,
cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia .
Funcionarii publici beneficiaz i de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj,
n situaiile n care raporturile de serviciu ar nceta.

3.6. Redistribuirea funcionarilor publici

Instituia redistribuirii funcionarilor publici a fost introdus n virtutea principiului
stabilitii n funciile publice i ca o confirmare a acestuia
Sarcina de a proceda, n condiiile precizate de lege, la redistribuirea unor
funcionari publici a fost conferit Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n acest

139
sens, distribuirea se face astfel: n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din aceeai
localitate sau dintr-o alt localitate aflat la o distan de pn la 50 km de localitatea de
domiciliu; n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din alt jude sau aflate la o distan mai
mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcionarului public.
Redistribuirea funcionarilor publici se face fie pe o funcie public echivalent cu
funcia public deinut, fie pe o funcie public inferioar, dar numai cu acordul scris al
funcionarului public n cauz.
Msura redistribuirii funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin
ordinul preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, iar conductorii
autoritilor sau instituiilor publice au obligaia de a numi n funcii funcionarii publici
redistribuii cu caracter permanent sau temporar, n caz contrar funcionarul public afectat
avnd dreptul de a se adresa cu plngere instanei de contencios administrativ competente.
Corpul de rezerv al funcionarilor publici este format din funcionari publici eliberai
din funciile publice n condiiile art. 105 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici,
exceptndu-i pe cei eliberai pentru incompeten i/sau pentru motive care privesc starea lor de
sntate fizic i psihic, i este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
Funcionarii publici prsesc corpul de rezerv i pierd calitatea de funcionar
public, n urmtoarele situaii: dup ndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul
de rezerv; n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l redistribuie ntr-o
funcie public vacant corespunztoare studiilor absolvite i pregtirii profesionale, iar
funcionarul public o refuz; angajarea n baza unui contract de munc pe o perioad mai mare
de 12 luni; la cererea funcionarului public.

140
 BIBLIOGRAFIE

Bibliografie minimal obligatorie:

1. Neagu Niculae, Drept administrativ. Vol. I, Editura Fundaiei Andrei aguna Constana,
Constana, 2010.
2. Neagu Niculae, Drept administrativ. I, Suport de curs, Universitatea Andrei aguna
Constana, Constana, 2010.

Bibliografie suplimentar recomandat

Cri, cursuri, manuale:

1. Ion Alexandru Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti,

2008.
2. Ion Alexandru, Dreptul administrativ european, Ediia a II-a revzut i adugit, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2010.
3. Ion Corbeanu, Drept administrativ - curs universitar, Ediia a II-a revzut i completat,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2010.
4. Drago Cosmin Dacian, Legea contenciosului administrativ, Ediia a II-a, Editura C.H.
Beck, Bucureti, 2009.
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, vol. I, Editura All Beck,
Bucureti, 2005.
6. Corneliu Manda, Drept administrativ, Ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti,
2007.
7. Emil Ioan Moiu, Autoritile administraiei autonome din domeniul siguranei naionale
i al mediatizrii informaiilor, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010.
8. Niculae Neagu, Natura juridic i etica funciei publice, Editura Bren, Bucureti, 2006.
9. Mircea Preda, Manual de Administraie Public i de Drept Administrativ, Editura Total,
Bucureti, 2009.
10. Angelica Rusu, Ramona Valentina Necula, Relaiile publice n administraia public
local, Editura Rovimed, Bucureti, 2010.
11. Anton Trilescu, Drept administrativ, Ediia a 4-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010.
12. Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a V-a revzut i actualizat, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2007.
*** Contenciosul administrativ. Legislaie, Editura Moroan, Bucureti, 2010.
*** Administraia public local. Instituia Prefectului, Vol. I., Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2005.
*** Administraia public local. Instituia Prefectului, Vol. II., Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2006.

Acte normative:

1. Constituia Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31
octombrie 2003.
2. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, consolidat n 2009, republicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29.05.2007.
3. Legea nr. 215/2001 privind Administraia public local, modificat, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20 februarie 2007.

141
4. Legea nr. 544/2001 privind Liberul acces la informaii de interes public, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 668 din 23 octombrie 2001.
5. Legea nr.161/2003 (extras), Conflicte de interese i regimul incompatibilitii n
exercitarea demnitilor publice i funciile publice, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 279 din 19 aprilie 2003.
6. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004.
7. Legea nr. 340/2004 privind Instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, aprobat prin Legea nr. 340 privind
prefectul i instituia prefectului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
225 din 24 martie 2008.
8. Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i
instituiile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1105 din 26
noiembrie 2004.
9. Legea nr.571/2004 privind Protecia personalului din autoritile publice, instituiile
publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004.
10. Legea nr. 15/1990 privind Reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i
societi comerciale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 98 din 8
august 1990.
11. Ordonana nr. 13 din 26 iulie 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea
serviciilor publice comunitare pentru cadastru i agricultur, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr.461 din 13 august 2001.
12. H.G. nr.432/2004 privind Dosarul profesional al funcionarilor publici, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004.
13. H.G. nr.1209/2003 privind Organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.
14. H.G. nr.1210/2003 privind Organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a
comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.
15. Ordonana de Urgen nr. 71 din 29 iunie 2005 pentru Modificarea i completarea unor
acte normative n vederea stabilirii cadrului organizatoric i funcional corespunztor
desfurrii activitilor de eliberare i eviden a crilor de identitate, a actelor de stare
civil, a paapoartelor simple, a permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare
a autovehiculelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 573 din 4 iulie
2005.
16. O.U.G. nr.56/2004 privind Crearea statutului special al funcionarului public denumit
manager public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 590 din 1 iulie
2004.
17. O.U.G. nr.82/2004 privind unele Msuri n domeniul funciei publice, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 975 din 22 octombrie 2004.
18. O.U.G. nr.92/2004 privind Reglementarea drepturilor salariale i a altor drepturi ale
funcionarilor publici pentru anul 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr. 1091 din 23 noiembrie 2004.
19. Ordinul Preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nr.1012/2005
privind aprobarea Regulamentului-cadru pentru organizarea examenului de promovare n
clas a funcionarilor publici, ncadrai pe funcii publice cu nivel de studii inferior, care
absolvesc o form de nvmnt superior de lung durat sau de scurt durat n
specialitatea n care i desfoar activitatea.

142