MUTAO, REFORMA E REVISO DAS NORMAS

CONSTITUCIONAIS

MUTAO, REFORMA E REVISO DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 5 | p. 5 | Out / 1993
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional | vol. 1 | p. 765 | Mai / 2011DTR\1993\641
Anna Cndida da Cunha Ferraz
Professora Assistente Doutora da Faculdade de Direito da USP

rea do Direito: Geral

Sumrio: - 1.Introduo - 2.Premissas Necessrias - 3.Os "processos formais" de alterao
constitucional previstos na Constituio de 5.10.1988

1. O tema Mutao,1 Reforma e Reviso das Normas Constitucionais amplo, abrangente, rico em
sua problemtica, permitindo abordagem sob vrios ngulos e aspectos, dentre os quais, talvez o
mais relevante seja a contraposio, sugerida no seu enunciado, entre esttica e dinmica
constitucional, entre permanncia e mudana das normas constitucionais. Subjacente, pois,
temtica, est, por sem dvida, a sempre latente tenso que existe entre a Constituio normativa e
a realidade constitucional, entre a Constituio e sua aplicao, entre a letra constitucional e a
necessidade de sua adaptao a novos tempos e novas situaes. Dele tratarei em duas partes,
examinando-o apenas sob dois aspectos: numa primeira parte, tratarei da reforma e da reviso
constitucional, ou seja, dos processos formais de modificao da Constituio, particularmente tendo
em vista o caso brasileiro da Reviso Constitucional, prevista no art. 3. do ADCT, da Constituio de
5.10.88; na segunda parte, abordarei a problemtica da mutao constitucional, ou do que denomino
processos informais de mudana da Constituio, tema relevante na teoria constitucional, que, em
seu conjunto, tem sido pouco tratado entre ns.

I - PROCESSOS FORMAIS DE MUDANA DA CONSTITUIO: REFORMA E REVISO

CONSTITUCIONAL
1. Introduo

2. Por "Processos Formais de Mudana da Constituio" entende-se todo e qualquer procedimento

que, previsto pela prpria Constituio, vise a alterar, modificar, acrescentar, reduzir, suprimir ou
rever o texto constitucional, de modo expresso.

3. A Reforma, a Reviso e a Emenda Constitucional so os rtulos mais usualmente utilizados para

designar os Processos Formais de Mudana da Constituio.2

4. O exame da problemtica exige a colocao de certas premissas. E o que se far a seguir.

2. Premissas Necessrias

2.1 O Poder Constituinte Originrio e a nova ordem constitucional

5. A existncia de uma Constituio em vigor como Lei Mxima do pas, leva a presumir-se ser ela
obra do Poder Constituinte Originrio, titulado pelo povo para estabelec-la; vale dizer, que se existe
Constituio, ela obra de um Poder Constituinte Originrio, que se manifestou pela frmula
escolhida pelo povo (por ex. um Assemblia Nacional Constituinte). Por seu carter, significa esta
Constituio o incio da ordem jurdico-poltica no Estado, criada ex novo, independente e soberana,
e com ruptura com a ordem jurdica existente anteriormente.

Constituio nova, vigente, implica, por certo, total desvinculao jurdico-formal de eventual
Constituio preexistente; pressupe mais, pois pressupe ruptura necessria com a ordem jurdica
anterior. Sem este rompimento no possvel conceber nova Constituio, nova Lei Maior, novo
fundamento de validade para o ordenamento jurdico-poltico do pas.

Este, portanto, o primeiro ponto a ser fixado: uma Constituio no guarda vnculos jurdicos (ou
mesmo polticos) de subordinao com a ordem jurdico-constitucional existente anteriormente.
2.2 As modificaes constitucionais e o Poder de Reforma Constitucional

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6. O Poder Constituinte Originrio est permanentemente latente porque est nas mos do seu titular
soberano, que o povo. Este, a qualquer momento, pode reativ-lo para mudar o curso e o rumo da
organizao fundamental do Estado. A retomada ou reativao do Poder Constituinte Originrio pelo
povo ocorre, via de regra, com ruptura da ordem constitucional vigente, mediante a supresso da
Constituio em vigor e o estabelecimento da nova Constituio. Esta ruptura pressupe revoluo,
ao menos em sentido jurdico, porque resulta na desvinculao total da Constituio nova em relao
Constituio anterior.

7. Contudo, a assuno revolucionria do Poder Constituinte Originrio no fenmeno usual e

freqente na realidade constitucional, e nem o recurso mais utilizado para mudar constituies.
Toda Constituio busca refletir, como ensina Burdeau, uma "idia de direito"; busca refletir "os
valores, os fins e os fundamentos de uma nova organizao poltica fundamental". Ao perseguir tais
objetivos, toda Constituio - at para assegurar a estabilidade, poltica e social, necessria ao pleno
desenvolvimento do povo e do Estado que rege - procura a maior durabilidade possvel, busca
permanecer. Se uma Constituio no tem vocao para ser eterna, tem, por sem dvida, vocao
para ser durvel.

8. Essa tendncia, de busca de durabilidade, no afasta e nem pode afastar a necessidade de

modificao das normas constitucionais, seja para adapt-las aos novos tempos, seja para atender
situaes emergentes, no vislumbradas quando de sua elaborao. lapidar neste sentido a lio
de Jorge Miranda: "Se a grande maioria das Constituies so constituies definitivas no sentido de
voltadas para o futuro, sem horizonte de durao prefixada, nenhuma Constituio que vigore por um
perodo mais ou menos longo deixa de sofrer modificaes - para se adaptar s circunstncias, e a
novos tempos, ou para acorrer a exigncias de soluo de problemas que podem nascer at da sua
prpria aplicao. A modificao das Constituies um fenmeno inelutvel da vida jurdica,
imposto pela tenso com a realidade constitucional e pela necessidade de efetividade que as tem de
marcar. Mais do que modificveis, as Constituies so modificadas".3

9. A tenso "permanncia-modificao", presente, ainda que no de todo compreendida, desde a

elaborao e aplicao das primeiras constituies escritas do sculo XVIII,4 encontra como soluo
"natural" a previso, na prpria Constituio, de regras, procedimentos e rgos competentes para
alterar suas prprias normas, sem rompimento com a normalidade constitucional, sem ruptura com a
Constituio, sem colocar por terra os fundamentos da Lei Maior.

Prev, assim, a Constituio, porque assim o estabelece o Constituinte Originrio, a possibilidade de

modificaes das normas constitucionais. Tais alteraes, todavia, pela lgica e natureza das coisas
pressupem: a) a permanncia do titular do Poder Constituinte Originrio que elaborou aquela
Constituio; b) a permanncia da idia de direito que informa a Constituio; e c) a permanncia
dos valores fundamentais que inspiraram a Constituio a ser alterada.

Assim, as alteraes, de forma ou de fundo, acidentais ou substanciais, no ultrapassam a "vontade"

constituinte, no suprimem o Poder Constituinte Originrio, no substituem a fonte de inspirao da
Constituio ou a idia de direito ali plasmada. Em conseqncia, no significam ruptura entre a
Constituio e a nova forma ou o novo contedo constitucional que, certamente, devero ser
conformes, em esprito, inspirao e fundamento, com a Constituio originria, vertida no texto
anterior, mesmo quando e se o modifica ou substitui. Dentro deste contexto, possvel admitir-se at
mesmo modificao total da Constituio; porm o Poder Constituinte Originrio ser o mesmo, ser
ele, ainda, a fonte e o fundamento da modificao, o que significa dizer que a idia de direito a
mesma e, quanto natureza, o resultado da modificao no ser, nunca, uma nova Constituio,
mas sempre uma "alterao" constitucional da Constituio originria, ainda que o texto aparea com
roupagem distinta e renovada.

10. O poder que atua tais modificaes o chamado Poder de Reforma Constitucional, que aparece
no direito comparado sob roupagem variada. Institudo pela Constituio, esse poder desencadeia
modificao constitucional designada genericamente de reforma constitucional. Trata-se de processo
formal de mudana da Constituio pois que revestido de forma, requisitos e limites prprios,
expressos, previstos no Texto da Lei Fundamental.5 Uma concluso, todavia, decorrncia tambm
lgica das constataes retromencionadas se impe: esse "poder", qualquer que seja o rtulo que se
lhe d, por ser um "poder" derivado, constitudo pela6 prpria Constituio h de observar:

a) o processo de modificao previsto na Constituio;

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b) os limites eventualmente fixados pelo Poder Constituinte Originrio. Usualmente, as Constituies

tm certas clusulas intocveis, que contm matrias que o Constituinte Originrio quis subtrair ao
poder de reforma. Se tais limites so postos pelo Constituinte Originrio, por decorrncia lgica,
devero ser respeitados pelo poder de reforma;

c) no tocante a prazos, certas constituies probem a atuao do Poder de Reforma durante certo
perodo, ou, ao inverso, exigem modificaes dentro de determinado prazo.7 "Proibies dessa
ordem estabelecem um perodo de fixidez constitucional, que no pode ser abolido ou encurtado
pelo poder reformador, da mesma sorte que no se podia adiar o incio da rigidez da Constituio,
por ela previsto, prorrogando a competncia do legislador ordinrio para realizar reformas
constitucionais".8

11. Variam, naturalmente, a freqncia, a extenso e os modos como se processam as modificaes

constitucionais, lembra Jorge Mirada. Variam, tambm, as "formas" assumidas por tais modificaes,
ora rotuladas de "emenda", ora de "reforma" ora "reviso".

12. Todas essas "formas", Emenda Constitucional, Reforma Constitucional ou Reviso

Constitucional, tm, note-se, a mesma essncia ou idntica natureza: constituem modificaes ou
alteraes constitucionais introduzidas no texto de uma Constituio existente, pelo rgo e
conforme as regras, o procedimento e o modo de expresso nela configurados.

13. E verdade que h Constituies que, na prtica, estabelecem diferenas entre esses termos.
Todavia, mesmo nesses casos, a distino no envolve a essncia do fenmeno, mas apenas gira
em torno de circunstncias, limites, prazos, procedimentos, alcance, etc.

Assim, para exemplificar, a Constituio do Imprio referia-se "reforma" para rotular mudana de
apenas um ou alguns dos artigos constitucionais, aps quatro anos de "jurada" a Constituio,
estabelecendo o procedimento a ser seguido, os rgos competentes, o modo de concretizao etc.,
(arts. 174 a 177); por outro lado, admitia "alterao", sem as formalidades da "reforma" de tudo o que
no era considerado "constitucional" (art. 179). Nessa linha, a "reforma constitucional" de 1934 foi
concretizada pelo Ato Adicional aprovado pela Lei n. 16, de 12.8.

A seu turno, a Constituio de 1934 distinguia emenda de reviso, estabelecendo, inclusive,

procedimentos e modos de concretizao diferenciados para cada qual, consoante determinava o
art. 178.

Em qualquer caso, porm, de modificao constitucional se tratava. Da, porque, observa Ferreira
Filho com acerto "...no h, tecnicamente, nenhuma regra a definir o que seja reforma e reviso
constitucional. So os documentos jurdicos que caracterizam ora um trabalho como reforma, ora
como reviso".9 Observa, todavia, o Mestre do Largo de So Francisco, que cada qual transmite uma
"idia" diferente. "A idia de reviso de simples aprimoramento de um texto que est estabelecido.
A idia de reforma mais ampla e ambiciosa, pois a idia do refazimento das instituies".10

14. Efetivamente, entre constitucionalistas de renome, os termos "reforma" e "reviso" so, com
freqncia, utilizados para significar a mesma realidade.

Jorge Miranda preleciona: "reviso constitucional em sentido prprio a modificao da Constituio

expressa, parcial, de alcance geral e abstrato, e por natureza, a que traduz mais imediatamente um
princpio de continuidade institucional". Mais frente, continua: " a modificao da Constituio com
uma finalidade de auto-regenerao e auto-conservao, quer dizer, de eliminao de suas normas
j no justificadas poltica, social ou juridicamente e de adio de elementos novos que a
revitalizem".11

Por igual, Loewenstein, em sua "Teoria da Constituio", rene as modificaes resultantes de

procedimentos e regras previstos na Constituio sob o rtulo de "reforma constitucional" e registra:
"o conceito de reforma constitucional tem um significado formal e material. Em sentido formal se
entende, sob esta denominao, a tcnica por meio da qual se modifica o texto, tal como existe no
momento de realizar-se a modificao constitucional... A reforma constitucional em sentido material,
de outra parte, o resultado do procedimento de emenda constitucional, isto , do objeto do
procedimento retro-referido".12

Jean Gicquel, sob o rtulo "reviso constitucional", trata do fenmeno das mudanas constitucionais

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previstas pela prpria constituio, que ocorrem pela via formal ou jurdica, "atuada pelo poder
constituinte derivado, o qual se manifesta toda vez que se pretenda emendar oficialmente uma
constituio".13

Na Espanha, Antonio Carlos Pereira Menaut rene, sob o ttulo "reformas constitucionais formais" as
modificaes que do lugar a uma alterao formal da constituio, processada pelos mtodos e
procedimentos nela previstos.14
3. Os "processos formais" de alterao constitucional previstos na Constituio de 5.10.1988

15. A Constituio Brasileira de 1988, Constituio escrita e rgida, prev, em realidade, duas
espcies distintas de reforma ou mudana constitucional, que se podem denominar, falta de um
rtulo mais adequado, de Poder de Reforma Ordinrio ou Permanente e Poder de Reforma
Extraordinrio ou Transitrio. O primeiro disciplinado na parte permanente da Constituio, arts. 59
e 60; o segundo, no ADCT, art. 3..
3.1 O Poder de Reforma Ordinrio ou Permanente

16. O Poder Ordinrio de Reforma Constitucional obedece s seguintes regras:

a) concretiza-se por intermdio de Emendas Constitucionais (art. 59, I);

b) atuado pelo Congresso Nacional;

c) mediante proposta dos titulados indicados no art. 60, I, II, III, aos quais cabe a iniciativa da
proposio de Emenda;

d) independe de veto ou sano presidencial, devendo a Emenda ser promulgada pelas Mesas da
Cmara dos Deputados e Senado Federal, com nmero de ordem respectivo (art. 60, 3.);

e) a proposta deve ser discutida em cada casa do Congresso, em dois turnos;

f) a Emenda Constitucional aprovada desde que obtenha, nos dois turnos, 3/5 dos votos dos
membros de cada uma das casas do CN;

g) Emenda Constitucional rejeitada ou prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma
sesso legislativa;

h) no poder ocorrer reforma na vigncia do estado de stio, de defesa ou de interveno federal

(art. 60, 1.);

i) finalmente, a Emenda Constitucional poder incidir sobre qualquer matria, salvo as indicadas
expressamente no art.60, 4., que so: I - forma federativa de Estado; II - voto direto, secreto,
universal e peridico; III - separao de poderes; IV - direitos e garantias individuais.

Observe-se, por oportuno, que esse ncleo material intocvel , na verdade, a positivao
constitucional de princpios fundamentais,15 que integram o Tt. I da Constituio, especialmente os
constantes do art. 1., caput: forma federativa de Estado, voto direto, secreto universal (pargrafo
nico e n. II do art. 1.), voto peridico (forma de governo - repblica, caput), direitos e garantias
individuais (art. 1., III) art. 3., em especial n. IV, e art. 4., II e a separao de poderes, consagrada
no art. 2..

17. Todo esse regramento constitucional mostra que o Poder de Reforma Ordinrio enfrenta limites
expressos fixados pelo Constituinte Originrio, limites materiais e circunstanciais e condicionamentos
de forma ou limites procedimentais.
3.2 O Poder de Reforma Extraordinrio ou Transitrio

18. Certamente sob inspirao da Constituio Portuguesa de 1976, o constituinte ptrio criou outro
tipo de Poder de Reforma, o Extraordinrio, Extravagante ou Transitrio, sujeito a procedimentos e
regras diferentes dos estabelecidos para o Poder de Reforma Permanente, retro-examinado.

Com efeito, o art. 3., do ADCT, prev mudana da Constituio segundo o regramento seguinte:

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a) forma: a mudana se far sob o rtulo de reviso constitucional;

b) prazo: a reviso se dar aps 5 anos contados da data da promulgao da Constituio, ou seja,
aps 5.10.93;

c) rgo reformador: caber ao Congresso Nacional proceder reviso;

d) procedimento: o Congresso Nacional dever reunir-se em sesso unicameral, e decidir pelo voto
da maioria absoluta dos membros.

Esgota-se nesses poucos aspectos a disciplina constitucional expressa da "reviso" a ser realizada
aps 5.10.93.

19. Observe-se, contudo, que o art. 3., do ADCT, retrocomentado, vem subseqentemente ao art.
2., que determina a realizao de plebiscito para escolha da forma e do sistema de governo.16 A
disciplina constitucional desse plebiscito, aps a Emenda Constitucional n. 2, de 1992 (LGL
1992\11), prev:

a) normas regulamentadoras expedidas por "lei", sem prejuzo da "competncia do Tribunal Superior
Eleitoral para expedir instrues necessrias realizao da consulta plebiscitria";

b) afastamento da clusula constitucional (art. 60, 4., II) que prev a intocabilidade do voto direto,
universal e peridico, uma vez que admite a escolha da "monarquia constitucional" como forma de
governo (a "monarquia constitucional" no , em regra, eletiva e renovvel periodicamente);

c) afastamento, em princpio, da clusula constitucional que prev a intocabilidade do "princpio da

separao de poderes" (art. 60, 4., II) ao menos na viso clssica do Direito Constitucional
Brasileiro;17

d) gratuidade na livre divulgao das formas e do sistema de governo, atravs dos meios de
comunicao de massa, disciplina que "poder" ser estabelecida em lei.18

20. Assim, em princpio, combinados os dois textos constitucionais (arts. 2. e 3.) observa-se que o
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, alm de prever um Poder de Reviso
Extraordinrio, afasta, em vrios aspectos, a disciplina que circunscreve a ao do Poder de
Reforma Permanente.
3.3 Aspectos da problemtica da Reviso Constitucional na Constituio de 1988 - II -
Processos Informais de Mudana da Constituio

21. A partir dessa disciplina constitucional, sobre a "Reviso Constitucional", prevista no Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Brasileira de 5.10.88, tema de exame
obrigatrio em eventos de carter jurdico ou poltico que se realizam presentemente no Pas, duas
ordens de questionamentos tm sido levantadas: uma, de carter jurdico-constitucionaL outra de
carter poltico-institucional.

22. Sob o ngulo jurdico-constitucional, os aspectos mais freqentemente polemizados podem ser
resumidos nos seguintes:

a) quanto forma de expresso: ser a reviso consubstanciada em Emenda Constitucional?

b) quanto obrigatoriedade da reviso: a realizao da reviso obrigatria, deve ocorrer ou poder

no ser levada a efeito?

c) quanto ao contedo: qual o contedo e o alcance da reviso constitucional? A modificao da

Constituio dever ser global ou parcial? Esta questo est intimamente ligada interpretao do
art. 2. do ADCT, relativo ao plebiscito sobre escolha de regime e forma de governo, o que leva a
indagar-se: a reviso dever apenas concretizar o resultado do plebiscito ou ir para alm dele?

d) quanto aos limites materiais, circunstanciais, procedimentais: a reviso constitucional estar

sujeita aos limites que circunscrevem a ao do Poder de Reforma Ordinrio, constantes do art. 60
da Parte Permanente da Constituio, apenas excepcionados os expressamente indicados no
ADCT, ou aqueles limites sobre ela no incidem, pelo que poder ela ser ampla, geral e irrestrita?

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e) quanto natureza da reviso: cogita-se, na espcie, de modificao da Constituio de 1988, sem

alterao do titular do Poder Constituinte Originrio, da "idia de direito" que inspirou a Lei Maior de
1988, ou cuida-se, na verdade, da elaborao de nova Constituio, com ruptura da Constituio
anterior, pelo que o Poder de Reforma Extraordinrio no teria limites a observar, salvo os fixados no
ADCT?

f) quanto ao procedimento: o ADCT disciplina minimamente o procedimento da Reviso

Constitucional; no determina quem dever desencade-la, como ser formalizado etc. Aplicar-se-ia,
ento, o procedimento do Poder de Reforma Permanente (com apenas as excees expressas) ou
caberia a criao de um procedimento inteiramente novo, naquilo que no vem expressamente
prefixado?

23. Sob o ngulo poltico-institucional tambm variada a problemtica suscitada pela Reviso
Constitucional aprazada para aps 5.10.93. Dentre tantos aspectos costuma-se salientar: a) a
inoportunidade da reviso quanto ao momento;19 b) a inconvenincia de a reviso ser procedida por
congressistas em final de mandato; c) a falta de concretizao da maioria das normas constitucionais
dependentes de leis integradoras; d) a intranqilidade institucionalizada, derivada da instabilidade
determinada no texto constitucional submetido a uma reforma aprazada, o que d Constituio a
feio de uma Constituio provisria.20

24. Deixando-se de lado estas ltimas questes, de ordem poltica, vamos examinar mais
detidamente as apontadas como questes de carter jurdico constitucional, que, a rigor, podem ser
resumidas em trs pontos principais:

a) Existe necessria conexo e relao entre os arts. 2. e 3. do ADCT? Se existe, a reviso

constitucional teria por objetivo, apenas, concretizar o resultado eventualmente decorrente do
plebiscito;

b) Os arts. 2. e 3. da ADCT so intocveis, o que significa dizer que podem ser suprimidos ou
modificados? Resposta afirmativa levaria concluso de que o plebiscito e a Reviso Constitucional
devero necessariamente ocorrer, nos moldes e no tempo constitucionalmente determinado;

c) Est a Reviso Constitucional sujeita aos limites impostos ao Poder de Reforma Permanente,
excepcionados apenas aqueles expressamente elencados no ADCT ou, ao contrrio, a Reviso
Constitucional prevista no ADCT obedecer, apenas, aos limites expressos nesse ADCT, livre,
portanto de quaisquer outros, inclusive daqueles estabelecidos para o Poder de Reforma
Permanente.

25. Realizado o plebiscito de que trata o art. 2., a opo popular por uma forma e um sistema de
governo diferentes dos consagrados na atual Constituio exigir, por sem dvida, modificaes
constitucionais; dependendo da forma ou do sistema escolhido, possvel vislumbrar-se a
necessidade de reviso constitucional extensa e profunda, como nico modo de adaptar a Carta de
1988 vontade popular demonstrada nas urnas.

H, pois, sob este aspecto, ntima relao entre os arts. 2. e 3. do ADCT.

E se o plebiscito no trouxer inovaes, seja quanto a forma, seja quanto ao sistema de governo?
Ainda assim ser necessria a Reviso Constitucional prevista no art. 3.?

Duas so as interpretaes possveis: ou a reviso constitucional preceituada no art. 3. comando

constitucional independente do preceito contido no art. 2., por isso que disposta em articulado
independente, e , bem por isso, inarredvel, ocorra ou no o plebiscito e qualquer que seja o seu
resultado; ou os preceitos so dependentes entre si, pelo que a reviso constitucional somente
ocorreria se e para o fim de concretizar o resultado do plebiscito. No primeiro caso, a reviso
objetivada no texto constitucional poder ser a mais extensa e profunda possvel, poder ter
contedo amplo e abrangente; no segundo, sua extenso ser limitada adaptao do texto ao
resultado do plebiscito.

26. Inclino-me pela primeira das interpretaes. Os arts. 2.e 3. do ADCT contm, a meu ver,
comandos constitucionais conexos, mas independentes. Afora o fato de virem os preceitos
estabelecidos em articulados independentes, parece ficar evidente, diante do texto constitucional,
que o constituinte buscou abrir espao para uma reviso global da Lei Maior; e to abrangente

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poder ser essa reviso que a Lei Maior abriu uma expressa exceo ao art. 60. Isso mesmo
demonstram os trabalhos constituintes como registra Oscar Dias Corra.21

Destarte, o art. 2. do ADCT apenas uma exceo expressa regra geral das limitaes
constitucionais permanentes traadas ao Poder de Reforma Ordinrio, adotada pelo constituinte
talvez para espancar dvidas, presumivelmente no tocante separao de poderes, e, certamente
no tocante ao sistema de governo.

27. Por outro lado, com fulcro na "teoria do poder de Reforma Constitucional" exposta, no h, a
rigor, clusulas intocveis, afora as expressas no art. 60 da parte permanente da Lei Maior. Em
conseqncia, no se pode ter como intocveis, juridicamente, clusulas inseridas no Ato das
Disposies Constitucionais Provisrias (embora a praxe, entre ns, tenha se encaminhado neste
sentido). Admiti-lo seria "constituir" clusulas ptreas onde a Constituio no o fez e introduzir
"limites" ao Poder de Reforma no expressamente fixados no texto constitucional. Essa
considerao, parece, aplica-se, em tese, a todo o contedo dessas disposies que, pela natureza,
so transitrias: os limites para modificao desses textos so os decorrentes do art. 60;
exemplificando: Emenda Constitucional no pode suprimir direitos constitudos nas disposies
transitrias sob pena de ofensa ao princpio constitucional que resguarda direitos adquiridos.

28. No se pode ignorar, todavia, que as disposies expressas nos arts. 2. e 3. indicam, com
segurana, a vontade constituinte de abrir espao no s para a realizao da reviso no texto
constitucional por ele elaborado, mas tambm para uma discusso em torno do regime e do sistema
de governo, temas polemizados na Constituinte e resolvidos apenas a nvel de "compromisso" entre
os vrios grupos polticos que ali tinham assento. Da parecer que ambos fazem parte do ncleo
material componente da "idia de direito" plasmada na Constituio de 1988. Porm, o intocvel, a
meu ver, a essncia do comando constitucional, ou seja, a Constituio de 1988 deve ser revista, o
plebiscito relativo ao regime e ao sistema de governo deve ocorrer. Todavia, a data fixada no texto
das Disposies Transitrias questo acidental, secundria, e pode ser modificada.22 Alis, no
tocante Reviso, no prefixa a Constituio poca ou perodo; to-somente determina lapso
temporal aps o qual a Reviso deve ser realizada. Por outro lado, no tocante ao plebiscito, bem
de ver que outras circunstncias (afora a alterao do texto do art. 2. mediante Emenda
Constitucional) poderiam ensejar a postergao de sua realizao; assim, p. ex., estar o Pas sob
"estado de stio", interveno nos Estados, etc.

Entendido desse modo, possvel superar a problemtica trazida pelos preceitos constitucionais em
questo, e pela situao de "intranqilidade constitucional" bem apontada por Oscar Dias Corra.23

29. No tocante aos limites aos quais se deve submeter o Poder de Reviso Extraordinrio no h
como fugir, a meu ver, queles estabelecidos no art. 60 da Lei Maior e que colhe a manifestao do
Poder de Reforma Constitucional Permanente. Excepcionados foram to-somente os que o prprio
constituinte verteu, de modo expresso, na elaborao originria da Constituio. A essa concluso
conduz toda a teoria do Poder de Reforma Constitucional dantes examinada. Claro est, como se viu
e disse, a Reviso Constitucional a ser levada a efeito com fulcro no art. 3. do ADCT pode e,
parece-me, convm que seja, no seu contedo e alcance, a mais ampla possvel; convm mesmo se
faa uma reviso geral e global da Constituio de 1988, principalmente se essa Reviso vier a
suceder uma opo popular por novo regime e sistema de governo. Essa modificao global, porm,
h de respeitar os limites impostos pela Lei Maior sob pena de ruptura dessa ordem.

Assim, exemplificando, no possvel, na Reviso Constitucional por vir, abolir-se a forma federativa
de Estado, ou suprimir-se direitos individuais.

30. Recorde-se que o constituinte no convocou, na verdade, nova Assemblia Constituinte,

investida de poderes constituintes originrios para elaborar nova ordem constitucional no Pas.
Convocou, apenas, um Poder "menor", livre de certos limites, para que se modificasse a Carta de
1988. Assim, no se pode vislumbrar, no caso, rompimento "constitucionalmente admitido" com a
ordem vigente, ainda que se faa uma "reeleitura" integral da Lei Maior.

31. Parece oportuno recordar que impossvel extrair conseqncias jurdicas maiores, decorrentes
da terminologia adotada no ADCT, j que, como se viu, no h diferena essencial entre os termos
"emenda constitucional" e "reviso"; ambos constituem processos de alterao formal de uma
constituio preexistente. Destarte Emenda Constitucional e Reviso Constitucional no diferem

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entre si, quer quanto natureza, quer quanto funo. Podem, quando muito, diferir em grau, ou
traduzir uma "idia" distinta: a reviso consistiria numa verdadeira reeleitura da constituio,
conduzindo uma alterao extensa, profunda e principalmente sistmica; atravs dela modifica-se a
Constituio originria sistematicamente, dentro de uma viso global, viso de conjunto das normas
constitucionais e de sua necessria conexo lgica.24 As Emendas Constitucionais, a seu turno,
conduzem idia de modificaes parciais, quase sempre isoladas, de uma ou de algumas normas
constitucionais. Isto no impedir, por bvio, que tantas sejam as emendas propostas que o
resultado final importe numa inteira reedio do texto originrio. Todavia, nesses casos, perde-se a
viso do conjunto, a ordem sistmica, a necessria conexo de sentido entre as normas
constitucionais, enfim, o sistema constitucional.

Da porque, parece, na prtica, os documentos constitucionais diferenciam uma e outras,

estabelecendo procedimentos distintos, alcance e contedo diverso para alterao parcial (Emenda)
e alterao global (Reviso). Em qualquer dos casos, porm, repita-se, no h ruptura com a
Constituio originria.

O constituinte brasileiro demonstra ter assumido essa distino, de grau, entre Emenda
Constitucional e Reviso Constitucional, ao adotar, como forma de modificao transitria, no a
Emenda Constitucional prevista na Parte Permanente, mas a Reviso Constitucional. O resultado,
porm, dessa Reviso, qualquer que seja o rtulo adotado, ser, sempre, mera alterao da Carta
de 1988.

Destarte, se os limites impressos na Constituio de 1988 para sua modificao, seja sob a forma de
Emenda ou a de Reviso, no forem observados nos trabalhos revisionistas, se o Congresso
Nacional elaborar Constituio com roupagem nova, desprezando as limitaes de fundo e de forma,
invocando poderes constituintes originrios que no detm, estar ele ocasionando ruptura com a
ordem vigente, afastando-se, portanto da teoria que embasa o desenvolvimento dos processos
formais de mudana da Constituio e provocando conseqncias jurdicas e polticas no
admissveis pela Carta de 1988.25

32. Apenas para constar observe-se que a Constituio Espanhola de 1978 contm, na parte
permanente de suas Disposies, o Tt. X, versando sobre "Reforma Constitucional". Ali esto
previstos: emendas, reviso total e reviso parcial da Constituio, ou seja, vrias espcies de
"modificaes" constitucionais. certo, tambm, que a Constituio Espanhola adota procedimentos
distintos para a reforma e a reviso total ou parcial, especialmente se a reviso afetar o Ttulo
Preliminar, cujo contedo corresponde aos princpios fundamentais do Estado Espanhol.
Observe-se, ademais, que no h limites materiais reforma constitucional, em qualquer
modalidade; essas devem obedincia, todavia, s condies de forma e procedimento e aos limites
circunstanciais.26

Por igual, o texto atual da Constituio de Portugal engloba, sob o ttulo "Reviso Constitucional",
modificaes globais ou parciais Constituio (cf. arts. 286 a 291), s quais impe o que rotula
expressamente de "limites materiais da reviso" e "limites circunstanciais da reviso" (arts. 290 e
291).

II - PROCESSOS INFORMAIS DE MUDANA DA CONSTITUIO:

1. Mutaes Constitucionais

1.1 Consideraes iniciais

Os processos formais de mudana da Constituio, nas suas diferentes modalidades, no esgotam,

todavia, o fenmeno da contraposio entre constituio normativa e realidade constitucional, ou,
mais precisamente, da tenso permanente que se coloca entre a constituio normativa e sua
aplicao. A realidade constitucional demonstra, ao contrrio, que as constituies rgidas, a par das
reformas constitucionais, sofrem outros tipos de mudana. Com efeito, a previso constitucional de
processos de mudana no tem sido suficiente para abranger e resolver toda a problemtica da
tenso entre estabilidade e mudana, entre a esttica e a dinmica constitucionais. At porque "no
possvel calcular sempre os rumos futuros; tampouco dispor de preceitos escritos para todas as
possveis mudanas e transformaes que possam aplicar-se s novas relaes jurdicas".27

34. Assim, a relao entre estabilidade e mudana, ou entre a esttica e a dinmica constitucional,

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 MUTAO, REFORMA E REVISO DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS

se apresenta qualquer que seja o tipo de ordenamento constitucional positivo, registra Constantino
Mortati.28

Destarte, as constituies escritas e rgidas, ainda que estabeleam processos destinados a permitir
sua modificao para acompanhar a evoluo dos tempos, no conseguem impedir que, junto a elas
ou entre elas, se desenvolva um direito constitucional no escrito,29 criado a partir dos chamados
processos informais de mudana da constituio, genericamente rotulados de mutaes
constitucionais.

Da a distino que vem ganhando nfase na doutrina entre reforma constitucional e mutao
constitucional.30
1.2 A questo terminolgica e o alcance da expresso Mutaes Constitucionais

35. O fenmeno das mutaes constitucionais, identificado inicialmente pela doutrina alem,31
ignorado por longo tempo pela doutrina francesa e italiana e apenas aflorado pela doutrina
espanhola, que s mais recentemente lhe d maior realce,32 vem aparecendo com alguma
freqncia nas obras de constitucionalistas e cientistas polticos contemporneos.33 Trata-se de
questo complexa, particularmente nos sistemas que adotam constituies escritas e rgidas, postas
por um poder constituinte originrio.

que esse fenmeno aparta a admisso de mudana constitucionais feitas ao largo dos
procedimentos formais previstos nos textos da Lei Maior.

36. O reconhecimento do fenmeno, visto e analisado no campo da dinmica constitucional,34 se

revela, no obstante, como um imperativo determinado pela constante tenso entre constituio
escrita e as transformaes sociais, que no do tempo de, atravs de reformas constitucionais,
alterar-se o texto para adequ-lo a novas realidades.35

37. A expresso "mutao Constitucional" no empregada uniformemente pela doutrina. quer no

tocante ao contedo, quer no tocante s espcies, modalidades e tipos de modificaes
constitucionais que abrange.36

38. Quanto ao seu sentido, admite-se, de um modo geral, que o termo signifique "mudanas
constitucionais decorrentes de processos diversos dos processos formais previstos na prpria
Constituio", ou "transformaes da realidade poltica que no se refletem no texto constitucional:
muda-se o contexto, mas no se altera o texto" diz Menaut.37

39. J no tocante ao contedo da expresso, aos fenmenos que por ela so abrangidos, ou s
classes nas quais o termo pode ser dividido, divergem os autores. Assim, p. ex. para Menaut, as
"mudanas constitucionais" agrupam-se em duas classes: 1) mudanas que do lugar a uma reforma
formal da constituio, as chamadas reformas constitucionais formais; e 2) mudanas que no
modificam a letra do texto constitucional. So as mutaes constitucionais, o costume e a
interpretao judicial.38 J na classificao, quanto ao modo, do que denomina "vicissitudes
constitucionais", Jorge Miranda inclui entre as "tcitas": o costume, a interpretao evolutiva,39
modalidades usualmente inseridas entre as mutaes constitucionais. Verd, em sua obra, escrita
em 1982, abre captulo especfico para o tema das mutaes constitucionais,40 dentro do qual
examina vrias classificaes elaboradas em torno da expresso, no coincidentes no contedo ou
alcance.41

40. Na verdade, a experincia constitucional demonstra que a expresso mutao constitucional, ou

seja, os processos no formais de mudana constitucional, abriga a um s tempo, dois tipos ou
espcies de mutaes: as que no violentam a Constituio, isto , aquelas que, se confrontadas por
qualquer meio de controle, particularmente pelo jurisdicional, no sofrero a pecha de
inconstitucionalidade, e as que contrariam a Constituio e que, num confronto com a Lei
Fundamental, no devem subsistir.42 As primeiras constituem as mutaes constitucionais
propriamente ditas; as segundas, constituem o que denominamos mutaes inconstitucionais.

41. Partindo-se dessa dicotomia, fundada basicamente no reconhecimento da supremacia formal e

material de uma Constituio e na sua intangibilidade, pode-se dizer que mutao constitucional
todo e qualquer processo que, sem modificar a letra constitucional, altere ou modifique o sentido, o
significado e o alcance da Constituio sem contrari-la; as modalidades de processos que

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CONSTITUCIONAIS

introduzem alterao constitucional, ultrapassando os limites constitucionais fixados no Texto

Constitucional, enfim, as alteraes inconstitucionais da constituio, que no obstante vingam,
podem ser designadas por mutaes inconstitucionais.43

42. Assim, em sntese, a mutao constitucional altera o sentido, o significado e o alcance do texto
constitucional se violar-lhe a letra e o esprito. "No a mutao constitucional um mal em si:
depende do alcance e do sentido da mudana. Quando esta, sem ferir a letra da Constituio,
respeito sua ratio e seus fins, ento se produz uma saudvel aproximao da normatividade
realidade constitucional" enfatiza Verd:44

43. Qual o fundamento constitucional dessa modalidade de alterao fora ou para alm do texto da
Lei Maior, escrita, rgida, posta pelo Constituinte Originrio, que a determina formalmente mutvel
apenas pelos modos e processos que prev?

Debrua-se a doutrina diante dessa intrigante, difcil e delicada questo, apontando razes de ordem
poltica, filosfica, etc.45

44. A admissibilidade da mutao constitucional reside, a nosso ver, em dois fundamentos: o

primeiro, de ordem jurdica, que v nesse fenmeno manifestao de uma espcie inorganizada do
Poder Constituinte, o chamado poder constituinte difuso, na feliz expresso de Burdeau, que
pontifica: "H um exerccio cotidiano do poder constituinte que, por no ser registrado pelos
mecanismos Constitucionais, no menos real.46 De certo modo, essa espcie de poder constituinte
remonta quela regra expressa na Constituio de 1793: "Um povo tem sempre o direito de rever, de
reformar e mudar sua Constituio. Uma gerao no tem o direito de sujeitar s suas leis as
geraes futuras", retro apontada, ou ainda, na lio de Montesquieu "De duas maneiras pode um
Estado transformar-se ou porque a Constituio se corrige, ou porque ela se corrompe.47 Por outro
lado, as mutaes constitucionais decorrem logicamente da prpria Constituio, na medida em que
se desenvolvem para dar-lhe efetiva aplicao. Com efeito, a Constituio obra que nasce para ser
efetivamente aplicada, sobretudo naquilo que tem de essencial, e o essencial, por vezes,
incompleto, exigindo atuao ulterior, capaz de defini-la precis-la, resolver-lhe as obscuridades,
dar-lhe continuidade e aplicao, sem vulnerar a obra constitucional escrita:48 trata-se, portanto, de
buscar meios efetivos de fazer valer a "vontade" e o "esprito" do constituinte originrio. Destarte, a
Constituio, embora rgida, transforma-se espontnea e continuamente, ainda que de modo lento e
imperceptvel; adapta-se "sem deformaes maliciosas e sem subverses traumatizantes s
mutaes da vida dos povos, que cada vez mais concorrem, para, nesta hora de acelerao, tornar
mais cambiante e instvel a famosa realidade".49
1.3 Espcies de mutao constitucional

45. No h tratamento uniforme e sistemtico dos processos no formais de mutao constitucional,

conforme j se salientou.50

46. Adotando em essncia a classificao de Biscaretti Di Ruffia, reunimos as mutaes

constitucionais, com o sentido que lhe atribumos, em dois grupos: a interpretao constitucional, em
suas vrias modalidades ou subgrupos (interpretao constitucional legislativa, administrativa e
jurisdicional, etc.) e os usos e costumes constitucionais.
1.3.1 A interpretao constitucional

47. A interpretao constitucional vista, em regra, como exigncia prtica para a atuao do texto,
isto , para sua aplicao. Quem chamado a aplicar a norma constitucional deve necessariamente
interpret-la.

48. A interpretao constitucional revela-se processo de mutao constitucional sempre que, pela via
interpretativa, ao significado da norma constitucional se atribui novo contedo, ou se amplia a
abrangncia da norma para alcanar situaes e relaes dantes no consideradas como nela
includos.

Com propriedade demonstra Paulo Bonavides o carter de processo de mutao constitucional

atribudo interpretao constitucional: "O emprego de novos mtodos da hermenutica jurdica
tradicional fez possvel uma considervel e silenciosa mudana de sentido das normas
constitucionais, sem necessidade de substitu-las expressamente ou sequer alter-las pelas vias

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 MUTAO, REFORMA E REVISO DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS

formais de emenda constitucional". E acrescenta o constitucionalismo ptrio: "Excluda a via

excepcional do golpe de Estado ou do apelo extremo aos recursos revolucionrios, a ordem
constitucional, quando se lhe depara o imperativo de renovao a que se acha sujeita, pode
perfeitamente atender essa necessidade por trs caminhos normais: o estabelecimento de uma nova
Constituio, a reviso formal do texto vigente e o recurso aos meios interpretativos" para concluir
mais adiante: "mediante o emprego dos instrumentos de interpretao logram-se surpreendentes
resultados de alterao do sentido das regras constitucionais, sem que todavia se faa mister
modificar-lhes o respectivo teor".51

Com igual nfase registra Pinto Ferreira: "muito se desenvolve e modifica a Constituio mediante a
influncia da interpretao constitucional, bastante citar, entre, ns a manifestao de Rui Barbosa:
"Ningum ignora o papel da interpretao judiciria na evoluo do direito escrito. Sobre a letra
fixada nos textos, passa a autoridade dos arestos, que os filtra, os decompe, os alui. O Juiz, pela
sua colaborao contnua, exerce uma funo de cooperador e modificador na obra legislativa. A
jurisprudncia, obra sua, altera insensivelmente o direito positivo".52

49. A mutao constitucional por via interpretativa claramente perceptvel numa das situaes
seguintes: a) quando h um alargamento do sentido do texto constitucional, aumentado-se-lhe,
assim, a abrangncia para que passe a alcanar novas realidades; b) quando se imprime sentido
determinado e concreto ao texto constitucional, visando integrao e efetiva aplicao da norma
em momento diverso daquele em que ela foi estabelecida; c) quando se modifica interpretao
constitucional anterior e se lhe imprime novo sentido, atendendo evoluo da realidade
constitucional; d) quando h adaptao do texto constitucional nova realidade social, no prevista
no momento da elaborao da Constituio; e) quando h adaptao do texto constitucional para
atender exigncias do momento da aplicao constitucional; f) quando se preenche, por via
interpretativa, lacunas do texto constitucional.

Observe-se que a enumerao exposta no exaustiva, pois outros casos podero refletir mutao
constitucional por via interpretativa.53

A relevncia da interpretao constitucional como processo de mutao constitucional

50. No possvel, j se acentuou, ignorar o relevante papel desenvolvido pela interpretao

constitucional com vistas a adequar o texto constitucional a um determinado momento, a uma
determinada realidade social, distante daquela subjacente elaborao da Lei Maior.

"O meio mais seguro, sem dvida, para manter a Constituio como permanente reflexo da realidade
a emenda formal; o texto formal da Constituio capta o momento, as circunstncias presentes
poca da elaborao; se estas mudam se os tempos mudam, as Constituio tambm devem
mudar".

"Porem, nem sempre as reformas constitucionais podem ocorrer com a freqncia desejvel ou
necessria. Por outro lado, nem sempre as mudanas so substanciais, a ponto de exigirem novo
texto constitucional".54

Registra Loewenstein: "Uma Constituio tanto melhor, quanto com mais facilidade permite efetuar
modificaes na estrutura social, sem modificaes da mecnica do processo poltico".55

51. Dentre os fatores que influem para permitir interpretao que atue como processo de mutao
constitucional, podem ser assinalados os seguintes: o carter sinttico, genrico e esquemtico das
normas constitucional; a linguagem do texto constitucional, as "lacunas" da Constituio, a disciplina,
na Constituio, de matria de contedo social, a utilizao de normas programticos ou limitadas,
que deixam grande margem de discricionariedade para a atuao do intrprete constitucional; o
contedo essencialmente poltico ou a natureza poltica das normas constitucionais.56

A interpretao constitucional legislativa

52. Dentre as modalidades de interpretao constitucional como instrumento ou processo de

mutao constitucional, relevncia maior h de ser atribuda interpretao constitucional operada
pelo Poder Legislativo (interpretao constitucional legislativa) e, sobretudo, interpretao
constitucional produzida pelo Poder Judicirio.

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CONSTITUCIONAIS

53. A complementao legislativa da Constituio fenmeno que no pode ser ignorado, qualquer
que seja o tipo de Constituio adotado. Claro est que h constituies que exigem mais ou menos
do legislador ordinrio; que deixam um espao maior ou menor discricionariedade do Poder
Legislativo. Mas o fato que nenhuma Constituio pode esgotar toda a matria, mesmo a de
natureza estritamente constitucional, pelo que forosamente resta sempre largo espao para a
atuao do Legislador.

54. A interpretao constitucional legislativa apresenta certas caractersticas,57 dentro as quais releva
registrar: mutvel, no sentido de que normas de igual natureza, complementando e interpretando a
Constituio sempre podero ser editadas e modificadas, modificando-se, em conseqncia, a
interpretao constitucional anterior dada norma constitucional; e no definitiva. O carter de
definitividade da interpretao constitucional legislativa somente existe onde a atividade legislativa de
aplicao constitucional no pode ser contrastada por qualquer rgo ou poder, vale dizer, onde no
existe controle de constitucionalidade jurisdicional das leis.

55. Em resumo, as leis de aplicao constitucional, insensivelmente, invisivelmente, constante,

diuturna e permanentemente, vo mudando a feio da Constituio, imprimindo-lhe novos
significados, contedo renovado, alcance mais amplo ou mais restrito.

atravs dessas leis que a Constituio viva, qual se referem Meirelles Teixeira e Karl
Loewenstein realmente conhecida.58

56. Vrios exemplos de mutao constitucional por via da interpretao legislativa so arrolados pela
doutrina.59 No campo econmico, p. ex., a importncia da tarefa legislativa como processo de
modificao da Constituio significativa, conforme aponta Cludio Pacheco: "A expanso do
intervencionismo do Estado nos domnios econmicos e sociais est sendo realizada, j agora no
mais no nvel constitucional e sim por via da legislao comum, em benefcio das prerrogativas do
Presidente da Repblica, a que se do, repetida e uniformemente, as atribuies para prover todas
as direes dos mais avanados rgos de previdncia social, de assistncia social, de pesquisa, de
sondagem, de interveno propriamente dita, de economia mista, seja comercial, seja industrial,
todos com regalia de autonomia financeira, ou mesmo administrativa geral".60

A interpretao constitucional judicial

57. Dentre as espcies de interpretao constitucional orgnica, a interpretao judicial da

Constituio, como modalidade de mutao constitucional, a de maior relevncia, pelas
caractersticas de que se reveste e pelos efeitos que produz.61

58. Na verdade, observe-se. esta modalidade de interpretao a mais freqentemente citada para
exemplificar o fenmeno da mutao constitucional. Os exemplos de mutao constitucional
veiculada quer pela interpretao evolutiva, quer pela construo jurisdicional so numerosos. Para
lembrar, dentre as construes constitucionais da Corte Suprema norte-americana so citadas, com
freqncia, a construction do judicial review, na famosa deciso proferida por John Marshall, em
1903, no caso "Marbury x Madison", a doutrina da proteo dos direitos individuais, principalmente
em matria de garantias processuais, formulada em torno da clusula do due process of law, a teoria
dos poderes implcitos, etc. No Brasil, a doutrina brasileira do habeas corpus e a aplicao
ampliadora do mandado de segurana contra atos jurisdicionais so exemplos de construo
jurisprudencial revestidas do carter de processo de mutao constitucional.62
1.3.2 O costume constitucional

59. A admissibilidade do costume constitucional perfilhada por grande nmero de

constitucionalistas.63 Como processo de mutao constitucional, o costume constitucional,
semelhana da interpretao constitucional, tambm produz mudana no sentido, significado ou
alcance das disposies constitucionais, sem contudo alterar-lhe a letra e o esprito. Na verdade
possvel concluir-se que, mediante o costume constitucional, interpreta-se a Constituio,
complementam-se suas disposies, preenchem-se as lacunas constitucionais, suprem-se omisses
das normas constitucionais, criando-se normao para situaes no previstas no texto, sem todavia
feri-lo.

60. Exemplos vrios so relacionados pela doutrina, particularmente a partir da atuao dos poderes
polticos. O exerccio de poderes de crise pelo Executivo, sem previso constitucional e sem

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CONSTITUCIONAIS

autorizao parlamentar, para cobrir lacunas constitucionais, mencionado por Loewenstein,

significativo. Tambm significativo o apontado por Wheare: o enfraquecimento do Poder Executivo
na Frana, nas II e IV Repblicas, em razo da multiplicidade de partidos. No obstante a
Constituio ter outorgado ao Poder Executivo considerveis poderes, este no logrou exerc-los
concretamente porque no contava com o apoio efetivo e constante dos partidos polticos. De resto,
salienta o referido autor, circunstncias polticas, externas Constituio formal, determinaram o
desequilbrio entre os poderes constitudos - o governo e o corpo legislativo. Exemplo semelhante
pode ser detectado no Brasil aps 194664 e, por igual, no Brasil da Constituio de 1988 (LGL
1988\3).

61. Por outro lado, os rgos de representao popular, quer no regime parlamentar, quer no
presidencialista, constituem, demonstra a experincia constitucional, inegavelmente, o campo mais
propcio para a formao de costumes e o desenvolvimentos de prticas constitucionais, pela
dificuldade notria de reduzir, a regras escritas e rgidas, o delicado jogo do funcionamento dos
poderes polticos. Assim, notadamente em certas matrias tais como: composio dos ministrios,
nomeao de ministros, aceitao de sua demisso, relao entre os poderes polticos, poderes
discricionrios, poderes de crise, etc., os usos e costumes, preenchendo lacunas constitucionais, do
a verdadeira feio do rgo mximo de representao popular.65

2. As Mutaes Inconstitucionais

62. No se pode ignorar, no exame da temtica, certos processos de mudana da Constituio que
no se enquadram em nenhuma das classes retro examinadas: a dos processos formais e a das
mutaes constitucionais. Trata-se de modalidades de modificao da Constituio que reunimos
sob a denominao genrica de "processos anmalos" e "mutaes manifestamente
inconstitucionais".

63. No grupo dos processos anmalos inclumos a inrcia dos poderes constitudos, o desuso, a
mudana ttica de normas constitucionais. Tais fenmenos nem sempre podem ser taxados de
inconstitucionais, porquanto sobre no provocarem alterao da letra do texto constitucional, no
fcil determinar se violam - e at que ponto o fazem - o esprito da Constituio. Constituem antes
prticas que paralisam ou impedem, por vezes apenas temporariamente, a plena aplicao das
normas constitucionais.

64. A inrcia provoca mutao inconstitucional na Constituio quando a omisso dos poderes
constitudos intencional, provisria mas prolongada, de tal sorte que paralisa a aplicao da norma
constitucional, evidentemente no desejada pelo constituinte. Configura, na verdade, uma
inconstitucionalidade por omisso, figura hoje consagrada inclusive na Constituio Brasileira de
1988.66 Como modalidade de processo de mutao da constituio a inrcia processo pernicioso,
que acarreta conseqncias desastrosas vida constitucional dos Estados. De um lado, porque, ao
contrrio dos demais processos de mutao, raramente busca adaptar a Constituio realidade. De
outro, porque arrasta consigo, quase invariavelmente, a descrena na Constituio.

65. O desuso consiste na inobservncia; a) consciente; b) uniforme; c) consentida; d) pblica; e e)

reiterada, por longo tempo, de uma disposio constitucional. Aproxima-se o desuso da inrcia
porque, como esta, importa na paralisao da aplicao da norma constitucional.

66. A mudana tcita da constituio freqentemente referida pela doutrina.67 Via de regra decorre
a mudana tcita do processo de reforma constitucional, que acaba por produzir efeitos no
exatamente previstos ou desejados pelo Poder de Reforma Constitucional.

67. No grupo dos processos manifestamente inconstitucionais englobamos, de modo geral, as

violaes Constituio, nelas consideradas abrangidas todas as prticas, inclusive as formais, que
provocam mudana da Constituio contra a letra expressa do texto e que, pela ausncia ou
ineficcia do controle, acabam por prevalecer. A ausncia de controle resultado de vrios fatores:
os processos de mudana so incontrolveis pela natureza da matria que versam ou pelo modo em
que ocorrem; os controles so ineficazes, no os atingindo em plenitude; ou predominam, sobre eles,
foras extraconstitucionais, foras polticas, presso de grupos sociais, etc., de tal sorte que a
mudana inconstitucional se impe e gera efeitos na vida constitucional do Estado.68

68. Exemplos de prticas, leis e atos manifestamente inconstitucionais, que alteram pontos

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constitucionais especficos e no obstante acabam por prevalecer so encontrados constantemente

na experincia constitucional. Recorde-se, dentre tantos, a "delegao legislativa", expressamente
proibida na Constituio Francesa de 1946 e no obstante praticada; a criao, no Chile, de decretos
com fora de lei, sem prvia autorizao constitucional etc.69

69. Aplicando-se as consideraes expostas problemtica da Reviso Constitucional prevista no

ADCT, da Constituio de 1988, possvel concluir-se que, se as modificaes constitucionais a
serem introduzidas alterarem: a) o processo de atuao do Poder de Reviso Constitucional; b) os
limites pr- fixados pelo Constituinte Originrio; c) o prprio titular do Poder Constituinte; ou a "idia
de direito" e os princpios fundamentais positivados na Constituio, poder-se- teoricamente
pressupor a ocorrncia de uma das seguintes hipteses:

A) a Reviso Constitucional no vinga, por inconstitucional, mediante declarao eficaz do rgo de

controle de constitucionalidade,

B) a modificao constitucional subsiste, com respaldo poltico e at mesmo jurisdicional (proferido

em sede de controle de constitucionalidade); legitima-se, porm no com o carter de reviso ou
emenda constitucional, mas como nova Constituio. Nesse caso, no se tratar, na realidade, de
modificao constitucional, mas de nova ordem constitucional, nova Constituio, principalmente se
a alterao do texto for global. Ocorrer, na espcie, o chamado fenmeno da mutao
inconstitucional, que, no seu resultado, significa rompimento da ordem jurdico-constitucional
anterior, que no mais prevalecer para nenhum efeito porque da essncia da nova Constituio
"varrer" o que ficou posto anteriormente a ela.

C) a modificao, embora parcial, subsiste, porquanto no infirmada pelos controles cabveis, mas
no altera e nem modifica a Constituio em sua essncia ou globalidade, pelo que persistir como
anomalia constitucional, como mutao inconstitucional da Lei Maior, podendo a qualquer tempo ser
questionada ou contrastada pelo rgo de controle jurisdicional.

III - CONSIDERAES GUISA DE CONCLUSES

1. O tema modificao constitucional no direito constitucional contemporneo impe estabelecer, de

incio, distino entre os processos formais de mudana da Constituio (reforma, reviso, emenda)
e os processos informais de mudana da Constituio.

2. Na 1. Parte, examinamos os processos formais de modificao das constituies: terminologia,

procedimentos, limites, etc., particularmente tendo em vista a Reviso Constitucional prevista no art.
3. do ADCT da Constituio Brasileira de 5.10.88.

3. Na 2. Parte, examinamos os processos informais de mudana da Constituio, que alteram o

esprito, o sentido e o significado das normas constitucionais, sem alterar-lhes a letra; esses
processos abrangem, de modo especial, as chamadas mutaes constitucionais, e incluem, tambm,
o que se pode denominar de mutaes inconstitucionais ou violaes da Constituio. Na primeira
classe examinamos algumas espcies de mutao constitucional: a interpretao constitucional e o
costume constitucional; na segunda, dentre outras, inrcia dos poderes constitudos, o desuso e a
mudana tcita da Constituio.

1. Trabalho apresentado no Congresso Luso-Brasileiro de Direito Constitucional, realizado em Belo

Horizonte. 30.11 a 4.12.92, no Painel: "O valor Jurdico, Mutao, Reforma e Reviso das Normas
Constitucionais".

2. Cf. "Reviso Constitucional no Brasil", no prelo da Revista de Informao Legislativa. Braslia

Senado Federal. Este tpico deste trabalho examinado a partir das consideraes tecidas no
referido texto.

3. Cf. "Manual de Direito Constitucional", t. II, Coimbra, 2. ed. rev., 1983, pp. 108-109.

4. Cf. Declarao de Direitos adotada pela Conveno Nacional de 29.5.1793: "Um povo tem sempre
o direito de rever, de reformar e mudar sua Constituio. Uma gerao no tem o direito de sujeitar

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 MUTAO, REFORMA E REVISO DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS

s suas leis as geraes futuras".

5. Para exame aprofundado do tema cf., dentre outros, Burdeau, Georges, "Essai d'une thorie de la
revisin des lois constitutionnelles", Paris, 1930 (thse); Henri Bousquet de Florian, "Revisin des
constitutions", Paris; Arthur Rousseau, 1981; Nelson de Souza Sampaio, "O poder de reforma
constitucional", Salvador. Livraria Progresso Ed., 1954; Monoel Gonalves Ferreira Filho, "Direito
Constitucional Comparado", S. Paulo, Saraiva, 1983.

6. Cf., por todos, Ferreira Filho, Poder Constituinte,S. Paulo, Saraiva, 1983.

7. Cf. dentre outros, meu Poder Constituinte do Estado Membro,RT, 1979, p. 257, Ferreira Filho,
Poder Constituinte,1983, p. e Nelson de Sousa Sampaio, O Poder de Reforma Constitucional,Bahia,
Livraria Progresso Ed., 1954, p. 81.

8. Cf. Sousa Sampaio, O Poder de Reforma Constitucional,ob. cit., p. 81.

9. Cf. I Cadernos Liberais,III/XCI, Constituio de 1988, Reviso Constitucional de 1993, Colquios,

1991.

10. Idem, ibidem. Diferentemente, para Jos Afonso da Silva, a expresso reviso constitucional
prevista no art. 3. do ADCT significa ampla reforma constitucional, ao contrrio do procedimento de
emenda, que significa modificaes pontuais e circunstanciais. Cf. Curso de Direito Constitucional
Positivo,S. Paulo, 8. ed., 1992, p. 57.

11. Cf. Manual,ob., cit., p. 113.

12. Cf. Karl Loewenstein, Teoria de la Constitucin,trad., 2. ed., Barcelona, Ediciones Ariel, 1970, p.
165.

13. Cf. Droit Constitlltionnel et Institutions Politiques,10. ed., Paris, Montchrestien, 1989, pp.
199-200.

14. Cf. Lecciones de Teoria Constitucional,2. ed., Madrid, Editoriales de Derecho Reunidas, 1987, p.
66.

15. As normas de princpio, na linguagem de Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional
Positivo,cit.

16. A data prevista neste artigo foi alterada para 21.4.93 pela Emenda Constitucional n. 2, de 1992,
promulgada em 1.1.92. Afora a alterao da data do plebiscito, essa Emenda Constitucional
introduziu outras modificaes no texto do Ato das Disposies Transitrias, ao determinar que "a
forma e o sistema de governo definidos pelo plebiscito tero vigncia em 1.1.95" ( 1., do art. nico)
e ao delegar "lei" dispor sobre o plebiscito (cf. 2., do art. nico).

17. A "separao de poderes" vem, tradicionalmente ligada ao sistema presidencialista, no qual os

poderes so separados, independentes e harmnicos. O sistema parlamentarista prev, tambm,
poderes diferentes que, todavia, so interdependentes. verdade que a ilao no absoluta.
Muitos admitem que a clusula da "intocabilidade da separao de poderes" no seria violentada
pela adoo do sistema parlamentar; assim, o sistema parlamentar poderia ser adotado, diante do
texto do art. 60, mesmo sem a previso do art. 2. do ADCT.

18. O texto do art. 2. do ADCT, na redao originria, no indicava o rgo responsvel para
promover ou coordenar essa divulgao. A Emenda Constitucional n. 2, de 1992, que alterou este
artigo, estabelece que a "lei poder dispor sobre a realizao do plebiscito, inclusive sobre a
gratuidade da livre divulgao das formas e sistemas de governo, atravs dos meios de
comunicao de massa concessionrios ou permissionrios de servio pblico, assegurada
igualdade de tempo e paridade de horrios".

19. Cf. Oscar Dias Corra. A Constituio de 1988: Contribuio crtica,Rio, Forense Universitria,
1991, p. 30.

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CONSTITUCIONAIS

20. Idem ibidem, p. 30.

21. Idem ibidem, pp. 31 a 33.

22. O que alis ocorreu, por fora da Emenda Constitucional n. 2, de 1992. No consta tenha havido
questionamento de "inconstitucionalidade" dessa Emenda. Se essa Emenda Constitucional fosse
inquinada de inconstitucionalidade e, mesmo assim, prevalecesse e produzisse os resultados por ela
objetivados, estaramos diante do fenmeno da mutao inconstitucional, que ser examinado mais
adiante.

23. Cf. Oscar Dias Corra, ob. cit., p. 24.

24. Cf. Jorge Miranda, Reviso Constitucional,fevereiro 1983, p. 5.

25. Eventualmente, estar o legislador constituinte derivado adentrando no campo do fenmeno da

chamada mutao constitucional, a ser tratado mais adiante.

26. Cf. arts. 166 a 169 da Constituio da Espanha de 1978.

27. Cf. Hebert Kier, invocado por Pablo Lucas Verd, Curso de Derecho Poltico,v. IV, Madrid,
Tecnos, 1984, p. 165.

28. Cf. "Constituzione", in Enciclopedia del diritto,Giuffr, 1962, v. 11/186.

29. o que afirma Jellineck, apud Verd, ob. cit., p. 166.

30. O exame do tema "Mutaes Constitucionais" feito a partir de tese, elaborada em 1982 e
publicada em 1986, sob o tit. "Processos Informais de Mudana da Constituio: mutaes
constitucionais e mutaes inconstitucionais".

31. Cf. Pablo Lucas Verd, ob. cit., p. 165.

32. Cf. idem retro, pp. 169 e 172.

33. Cf., dentre outros, Loewenstein, Teoria de La Constitutin,1970, cit., Antonio Carlos Pereira
Minaut, Lecciones de Teoria Constitucional,1987, cit., Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional,1983, cit., Pablo Lucas Verd, Curso de Derecho Poltico,1984, cit., entre ns, cf. Jos
Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo,SP, 1992, pp. 56-63, e o meu Processos
Informais de Mudana da Constituio: Mutaes Constitucionais e Mutaes Inconstitucionais,
(Tse, 1982) pub. SP, Max Limonad, 1986.

34. significativo, a esse propsito, o ttulo da obra de Edward S. Corwin The Constitution an What It
Means Today. Por outro lado, Pablo Lucas Verd registra a mudana, no formal, da Constituio
Espanhola, no curto espao de quase quatro anos (CF. Curso de Derecho Poltico,cit, p. 608).

35. CF. meu Processos Informais de Mudana da Constituio,cit. pp. 6-8.

36. Na verdade, sob o rtulo mutao constitucional vrios fenmenos so identificados e arrolados:
mutao tcita, desconstitucionalizao, anomia constitucional, falseamentos constitucionais,
quebrantamentos constitucionais, etc.

37. Ob. cit., p. 69. O Autor exemplifica com a eleio presidencial nos EUA, eleio indireta, segundo
o texto constitucional, mas direta, de fato.

38. CF. ob. cit., p. 66.

39. CF. ob. cit., p. 112.

40. CF. Caps. I, II e III, da letra "B" da 1. Parte, ob. cit., pp. 137-257.

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41. Exemplificando, o autor apresenta a classificao de Hs Dau-Lin, que arrola quatro tipos de
mutao constitucional: a veiculada mediante prtica que no vulnera formalmente a Constituio
escrita, a decorrente da impossibilidade do exerccio de direitos constitucionais, a provocada por
prtica poltica que contraria a Constituio, mas que no afeta ou interfere no texto da Lei Maior, e a
mutao constitucional veiculada pela interpretao, vale dizer, quando se interpretam as normas
constitucionais conforme consideraes e necessidades do tempo em que se aplica a norma e no
segundo o sentido que lhes deu o constituinte originrio. CF. cit., pp. 202-203.

42. CF. meu Processos Informais de Mudana da Constituio,cit., p. 9.

43. A adoo deste significado de mutao constitucional e a identificao de um outro fenmeno

designado por mutao inconstitucional foram concluses extradas na tese de doutoramento sobre
os "Processos Informais de Mudana da Constituio", em 1982, posteriormente publicada em 1986.
Reconhecendo embora a complexidade da questo, no encontrei razes que me levassem a
modificar tais concluses.

44. CF. ob. cit., p. 609.

45. CF., por todos, Pablo Lucas Verd, ob. cit.

46. CF. Trait de Science Politique,pp. 246-247.

47. CF. nota 2: Embora essa norma no mais figure expressa nos textos constitucionais, permanece
o poder constituinte sempre latente nas mos do soberano, e, por via de conseqncia, nas mos de
seus representantes. Este, todavia, somente podem atu-lo para os fins e dentro dos limites
pr-estabelecidos.

48. CF. Meu Processos Informais de Mudana da Constituio,1986, p. 10.

49. CF. Milton Campos, Constituio e realidade, apud Processos Informais de Mudana da
Constituio,1986, p. 11.

50. No h consenso sequer quanto terminologia. Processos oblquos, processos no formais,

processos de fato, reviso informal, mudana material, so alguns dos rtulos utilizados para
design-las. CF. Processos Informais de Mudana da Constituio,1986, p. 12.

51. CF. Direito Constitucional,pp. 293-294, apud Processos Informais de Mudana da Constituio,
1986, p. 57.

52. CF. Pinto Ferreira, Princpio Gerais do direito constitucional moderno,1971, p. 159, apud
Processos Informais..., 1986, p. 57.

53. CF. Processos Informais..., 1986, p. 59.

54. CE idem retro.

55. CF. Teora de la Constitucin,p. 164.

56. CF. idem retro, pp. 61 e 62.

57. CF. idem retro, p. 67.

58. CF. idem retro, pp. 91-92.

59. Para conferir veja-se Processos Informais..., pp. 92 e ss.

60. CF. apud Processos Informais...,p. 96.

61. Para exame deste tpico, cf. Processos Informais...,pp. 102 e ss.

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62. Para outros exemplos, conferir Processos Informais...,p. 130 e ss.

63. Cf. idem retro, pp. 182-211.

64. Idem retro, p. 95.

65. Para exemplos, confira-se Processos Informais...,pp. 208 e ss.

66. Sobre o tema ver "Inconstitucionalidade por omisso: uma proposta para a Constituinte", Revista
de Informao Legislativa,Senado Federal, ano 23, n. 89, jan.-mar./86, pp. 49-62.

67. Cf. Loewenstein, Jorge Miranda, dentre outros. Tambm Processos Informais...,pp. 238 e ss.

68. Cf. Processos Informais...,pp. 243 e ss.

69. Para exame de outros exemplos cf. Processos Informais...,pp. 246 e ss.

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