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DERECHO MUNICIPAL
AUTONMICO EN BOLIVIA
1
Todo ser humano tiene necesariamente que vivir en sociedad, no pudiendo permanecer aislado de sus
semejantes. Cuando nace, una persona requiere el apoyo y la proteccin de sus padres; ms tarde, no puede
satisfacer sus necesidades ni desenvolverse fsica y espiritualmente sin un cambio de servicios con sus
prjimos. El hombre aislado, solitario, incomunicado, no puede existir ni como hiptesis ni como realidad. De
ah la sabidura de este apotegma latino: Unus homo, nullus homo. (TRIGO, Ciro Flix. Derecho
Constitucional Boliviano. La Paz (Bolivia): Editorial Cruz del Sur, 1952. Pg. 17).
2
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. La Paz (Bolivia): Editorial Juventud, 1964.
Pg. 12. en forma ms amplia, se dice que el derecho es el conjunto de normas obligatorias que rigen las
relaciones sociales. Quiere decir que el derecho aparece siempre rigiendo a un grupo de seres humanos. En
consecuencia, no puede concebirse sociedad alguna sin derecho: Ubi societas, ibi jus. (TRIGO, Ciro Flix.
Obra Citada. Pg. 18). Tambin se ha definido al Derecho diciendo que es un producto cultural, contenido
en normas generales y coercibles, que tiene por objeto reglar las relaciones de los hombres en sociedad.
(ROMERO SANDOVAL, Ral. Derecho Civil. (segn los Apuntes de Derecho Civil Boliviano del Prof. Dr.
Ral Romero Linares). La Paz (Bolivia): Editorial Los Amigos del Libro, 1983. Pg. 42).
3
ASBN, Jorge. Derecho Constitucional General. Conceptos Jurdicos Bsicos. Quinta Edicin.
Cochabamba (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2007. Pg. 15.
4
ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pg. 16.
donde existen las relaciones de vecindad, amistad y solidaridad entre sus componentes,
quienes persiguen en forma conjunta fines y propsitos de beneficio colectivo5.
Se puede agregar tambin, que all donde se forma un ncleo de poblacin
por la reunin de varias familias, nacen inmediatamente muchas necesidades
colectivas comunes: vivienda, agua, provisin de alimentos, luz, y la existencia de
una autoridad que tenga la capacidad suficiente de dirigir las acciones favorables a
todos. Por otro lado, aparte del elemento humano que es esencial en su formacin, el
municipio tiene su base en la posesin de una determinada circunscripcin
territorial, y es el prototipo de las unidades administrativas territoriales.
Entre las agrupaciones humanas civilizadas, como son la familia, y el
Estado, como una entidad intermedia se encuentra el Municipio. Ciertamente la
familia es la clula diminuta de la sociedad, integrada por una agrupacin de
familias, de ah que el municipio se considera como el origen del Estado, por ser la
forma ms primitiva de organizacin social civilizada.
Sobre esta base, y acudiendo al Diccionario de la Real Academia Espaola
de la Lengua, podemos aclarar nuestras ideas para comprender que: el Municipio es
el conjunto de habitantes de un mismo territorio jurisdiccional, regido en sus intereses
vecinales por un Ayuntamiento (sinnimo de Municipalidad)6. Los elementos
constitutivos del Municipio, son los mismos que generalmente corresponden al
Estado, considerando las diferencias inherentes a cada uno; as se pueden
distinguir el territorio, la poblacin y la autoridad que ejerza el gobierno local.
a) El Territorio, es el lugar fsico de asentamiento, la base territorial de la
comunidad. Sin territorio no puede haber municipio, considerando que la
5
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Tercera Edicin. La Paz (Bolivia): Editorial Jurdica TEMIS,
2010. Pg. 36. Por su parte el autor Valencia Vega tambin nos brinda una definicin muy til y fcilmente
comprensible, al indicar que la comuna o municipio es una agrupacin humana formada por la asociacin
de numerosas familias establecidas en un determinado lugar geogrfico, y que se unen o vinculan por el
requerimiento de la satisfaccin inmediata de necesidades imprescindibles, surgidas de las relaciones de
vecindad, mismas que son producto de ciertas urgencias a ser atendidas impostergablemente dentro de la
vivencia humana colectiva. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pg. 334)
6
MALDONADO, David. Esquemas de Temtica Municipal. La Paz (Bolivia): Imprenta Renovacin, 1970.
Pgs. 33-34. Para conocer la evolucin histrica del Municipio en Bolivia, puede verse: ARZE, Ren Danilo.
Notas acerca del desarrollo histrico del Municipio en Bolivia, disponible en: ILDIS. Taller de
Municipalidad y Democracia. La Paz (Bolivia): Imprenta Edobol, 1987. Pgs. 11-20.
7
MALDONADO, David. Esquemas de Temtica Municipal. Pgs. 35-36, 43-44.
11
ALVARADO, Alcides. Del Constitucionalismo Liberal al Constitucionalismo Social. La Paz (Bolivia):
Editorial Judicial, 1994. Pg. 39.
12
Al respecto consltese: ROMERO SANDOVAL, Ral. Derecho Civil. La Paz (Bolivia): Editorial Los
Amigos del Libro, 1983.
13
ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pg. 38.
14
ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pg. 41.
carcter municipal, vale decir que sta rama del Derecho estudia todo lo que se
encuentra relacionado al Municipio.15
Para una mejor comprensin, podemos decir que el Derecho Municipal, es la
rama del Derecho Pblico que estudia las normas que rigen el desenvolvimiento de la
administracin pblica del municipio (considerado como fenmeno social, histrico, jurdico
y poltico), indagando sus orgenes, su desarrollo actual y sus perspectivas de
transformacin, para lograr su consolidacin institucional como instrumento para la
preservacin del control social y la participacin ciudadana dentro del Estado Plurinacional
de Bolivia.
Conforme se ha podido ver, la ubicacin del Derecho Municipal se encuentra
en el Derecho Pblico Interno, considerando que el Derecho Municipal abarca entre
sus temas de estudio, la evolucin histrica y jurdica del Municipio como tal,
analizando su importancia en relacin con la Municipalidad y con el Gobierno
Autnomo Municipal, cual es el encargado de llevar adelante las polticas de
desarrollo humano a favor de los habitantes del Municipio, a travs de la
formulacin de un determinado Plan de Desarrollo Municipal16 que establezca las
directrices y ejes principales de la gestin pblica a nivel local.
1.6. Fuentes del Derecho Municipal.
Fuente, significa el principio, fundamento y origen de alguna cosa, y en el
lenguaje corriente, es aquel lugar de donde fluye, por ejemplo, un manantial de
agua. Extensivamente, el trmino fuente significa el lugar, hecho o acto que origina la
aparicin o nacimiento de alguna cosa o fenmeno; y en el caso del Derecho Municipal,
sus fuentes se refieren a los orgenes desde los cuales se ha venido conformando
15
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Pg. 31. En tanto que para Guillermo Cabanellas, el Derecho
Municipal es el conjunto de leyes, fueros y costumbres peculiares de las provincias, ciudades, villas o
lugares, y ms comnmente el que rige la vida administrativa y general de los municipios en cuanto
corporaciones y sus nexos con el respectivo vecindario. Citado por Constantino ESCOBAR. Derecho
Municipal. Pg. 31.
16
A manera de ejemplo se puede citar el Plan de Desarrollo Municipal de La Paz (JAYMA-PDM) que es
un instrumento de planificacin estratgica de mediano y largo plazo, siendo que constituye el resultado de
una deliberacin democrtica entre mltiples actores sociales y polticos, permitiendo establecer una
vinculacin estrecha entre el Gobierno Municipal y la ciudadana para responder efectivamente a las
necesidades de los habitantes del municipio, concertando diferentes programas y proyectos estratgicos de
desarrollo.
17
VALENCIA VEGA, Alipio. Obra Citada. Pg. 19.
18
En resumen la Constitucin es la ley fundamental o superley conforme a la cual se organizan los poderes
pblicos, se regulan los derechos y libertades individuales y se limita la accin del poder pblico; es la
expresin jurdica del rgimen del Estado, sujeto a limitaciones en el ejercicio de sus poderes y se la concibe
como el mejor sistema de garantas contra la arbitrariedad y el despotismo de los gobernantes. (TRIGO,
Ciro Flix. Obra Citada. Pg. 42). En otras palabras, la Constitucin, es la Norma o Ley Fundamental de un
pas que determina bsicamente la estructura jurdico-poltica del Estado, la forma o sistema de su gobierno
y, los derechos, deberes y garantas de la poblacin (Al respecto puede verse: DERMIZAKY, Pablo.
Derecho Constitucional. Cuarta edicin (actualizada). La Paz (Bolivia), 1998. Pg. 47).
Por su parte, el Dr. Jos Antonio Rivera Santivaez (ex-Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia)
define a la Constitucin como el ordenamiento jurdico fundamental del Estado que consigna normas que
regulan su estructura jurdico-poltica, determinando su forma de organizacin, definiendo el sistema de
gobierno, los mecanismos de conformacin de los rganos de Poder, sus funciones y atribuciones, as como
los derechos fundamentales y garantas constitucionales de las personas.. (RIVERA SANTIVAEZ, Jos
Antonio. Reformas Constitucionales. Avances, debilidades y temas pendientes. Segunda Edicin.
Cochabamba (Bolivia): Editorial KIPUS, 1999. Pg. 3.)
19
El art. 228 de la Constitucin reformada el ao 2004, dispona textualmente lo siguiente: La Constitucin
Poltica del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurdico nacional. Los tribunales, jueces y
autoridades la aplicarn con preferencia a las leyes, y stas con preferencia a cualesquiera otras
resoluciones. La norma consignada en esta disposicin constitucional proclamaba simultneamente dos
principios fundamentales: a) el principio de la supremaca constitucional, que consiste en que el orden
jurdico y poltico del Estado est estructurado sobre la base del imperio de la Constitucin que obliga por
igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarqua normativa, que consiste en que
la estructura jurdica de un Estado se basa en criterios de niveles jerrquicos que se establecen en funcin de
sus rganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Esto significa que dentro del ordenamiento
jurdico del Estado, se ha construido una pirmide jurdica en la que el primer lugar (la cima) ocupa la
Constitucin como principio y fundamento de las dems normas jurdicas. (Al respecto puede verse la
Sentencia Constitucional N 0019/2005, de 7 de marzo de 2005, disponible en la Pgina Web del Tribunal
Constitucional de Bolivia; adems del artculo 410 de la Nueva Constitucin Poltica del Estado, 2009).
21
En sentido jurdico, y siguiendo la clsica y muy ilustrativa definicin del tratadista Planiol, puede
definirse la ley como una regla social obligatoria, establecida con carcter permanente por la autoridad
pblica y sancionada por la fuerza. Es una regla social obligatoria, porque se impone a todo el mundo, y su
inobservancia es sancionada de diversos modos, segn su materia. Es establecida por la autoridad pblica,
vale decir uno de los denominados Poderes del Estado, y en la mayor parte de los pases, sta facultad est
conferida privativamente al rgano Legislativo. Es sancionada por la fuerza pblica, es decir que est dotada
de coercibilidad, lo que la distingue de las normas morales, que si bien son obligatorias, no pueden ser
impuestas por la fuerza. Se la establece con carcter permanente y general, vale decir que su vigencia o
duracin, se impone desde su publicacin hasta su abrogacin (o derogacin), y se halla dirigida a la totalidad
de los individuos, y no as slo a determinadas personas. (Al respecto vase: ROMERO SANDOVAL, Ral.
Derecho Civil. Pgs. 117-118.)
22
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pg. 15.
23
El artculo 297, pargrafo I, numeral 2 de la Constitucin, define a las competencias exclusivas como
aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre determinada materia, las facultades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva, siendo que de manera complementaria el artculo 302 constitucional consigna
expresamente las competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autnomos. As por ejemplo, y en el
caso del Municipio de La Paz, se entienden por Leyes Municipales a aquellas normas aprobadas por el
Concejo Municipal de La Paz y promulgadas por el (la) Alcalde(sa) Municipal de La Paz, cuya aplicacin y
cumplimiento son de carcter general y obligatorio en la jurisdiccin del Municipio de La Paz, dentro del
marco de las competencias establecidas por la Constitucin Poltica del Estado y las Leyes del Estado
Plurinacional de Bolivia, surtiendo efecto a partir de su publicacin, salvo disposicin contraria establecida
en la misma Ley Autnoma Municipal. (Al respecto puede consultarse la Ordenanza Municipal
G.A.M.L.P. N 488/2010 de fecha 19 de noviembre de 2010).
24
Es de conocimiento general en nuestro pas, que la normativa internacional en materia de derechos
humanos, tiene un carcter de plena obligatoriedad en todo el territorio del Estado Plurinacional, sin embargo
cabe destacar tambin la vigencia de normas municipales referentes a los Derechos Humanos de los
habitantes del municipio, tal es el caso del Gobierno Municipal de La Paz, que mediante Ordenanza
Municipal G.M.L.P. N 587/2004, dispuso aprobar la Declaracin de los Derechos Humanos del Municipio
de La Paz. Documento que puede consultarse en el Portal Web: www.lapaz.bo
25
Ello justifica el inusitado debate que se ha desarrollado a la hora de las reformas constitucionales para
incorporar alguna previsin expresa sobre los tratados, habindose asignado a los mismos desde jerarqua
constitucional, pasando por un nivel superior a la ley y en otros casos se les ha otorgado nivel normativo
similar que stas. A manera de ejemplo puede citarse, que la Constitucin de Argentina en el prrafo segundo
del artculo 22, seala que la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos (y otros tratados expresamente citados) en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarqua constitucional, y las Constituciones de Costa Rica y Honduras, establecen una
jerarqua superior del tratado frente a la ley; y la Constitucin de El Salvador afirma que los tratados
constituyen leyes de la Repblica (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pg. 26). Al respecto puede verse tambin la
ponencia: Jerarqua Constitucional de los Tratados Internacionales, que ha sido ampliamente analizada por
la ex-Magistrada del Tribunal Constitucional de Bolivia, Dra. Elizabeth Iiguez de Salinas, en el Seminario
Internacional sobre Justicia Constitucional, cuyas memorias fueron recogidas en la publicacin: V
SEMINARIO INTERNACIONAL: Justicia Constitucional, (Sucre, 13 y 14 de septiembre de 2001). Memoria
N 6. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 2002. Pgs. 53-78.
26
Un anlisis crtico sobre la Nueva Constitucin Boliviana puede encontrarse en: RIVERA SANTIVAEZ,
Jos Antonio. Hacia Una Nueva Constitucin. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento.
Cochabamba (Bolivia): FUNDACIN KONRAD ADENAUER, FUNDAPPAC y Oficina Jurdica para la
Mujer, 2008.
27
El desarrollo humano en el mbito municipal, es un proceso por el cual la Municipalidad y el Gobierno
Municipal, en el marco de sus competencias, mejoran las condiciones de vida de las personas a travs de la
creacin o mejoramiento de bienes y servicios para cubrir sus necesidades bsicas y complementarias.
Asimismo, se refiere a la creacin de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todas las
personas sin ninguna forma de discriminacin. (DEFENSOR DEL PUEBLO. Derechos Humanos, un reto
para los Municipios. Cartilla para servidores pblicos municipales. La Paz, Octubre de 2007. Pg. 18).
Tribunales Supremos de Justicia, aplican las leyes a los casos concretos que son
sometidos a su conocimiento, en el marco de sus competencias,
resolvindolos a travs de fallos o sentencias, que cuando contienen un
entendimiento invariable y uniforme, reciben la denominacin de
Jurisprudencia. Vale decir que los tribunales, al resolver los procesos que les
corresponde conocer, fijan el sentido de las normas y, en consecuencia, estos
entendimientos pasan a constituirse en directrices para el resto de los
administradores de justicia28.
Ahora bien, la jurisprudencia es emitida en distintas materias, sin embargo
existe un tipo muy peculiar de jurisprudencia que por las caractersticas de
su contenido, tiene ciertos efectos vinculantes y obligatorios en su
aplicacin, dado que emanan del mximo rgano contralor de la
constitucionalidad, y que se denomina especficamente jurisprudencia
constitucional. Al respecto, es til precisar de manera general, que la
jurisprudencia constitucional es la doctrina que establece el Tribunal
Constitucional, como mximo guardin y supremo intrprete de la Constitucin, al
interpretar y aplicar la Ley Fundamental, as como las leyes, desde y conforme a la
Constitucin, al resolver un caso concreto, creando ciertas sub-reglas a partir de
la extraccin de las normas implcitas contenidas en la Constitucin, o de la
integracin de las normas del bloque de constitucionalidad29.
28
El ordenamiento jurdico civil aplicable en la jurisdiccin ordinaria, en referencia a la cosa juzgada,
establece la regla de la relatividad de las sentencias, es decir que la misma no surte efectos sino entre las
mismas partes, y no daan ni aprovechan a terceros; y por su parte el procedimiento civil determina que
ningn juez puede excusarse de fallar en las causas sometidas a su juzgamiento, bajo pretexto de falta,
oscuridad e insuficiencia de la ley, debiendo siempre pronunciar sentencia segn los principios generales del
Derecho, la equidad que nace del ordenamiento jurdico del Estado, o en su caso aplicando por analoga las
disposiciones que comprenden casos semejantes al hecho particular que ocurra. Al respecto, Romero
Sandoval expresa: frente a todas estas disposiciones puede hablarse de la jurisprudencia como fuente del
Derecho?. S, porque el Juez al aplicar una norma general (la ley) crea otra norma jurdica individualizada
(la sentencia); por otra parte, los casos particulares fallados por los jueces, cuando adquieren cierta
uniformidad, pierden su sentido de casos aislados, desaparecen las personas de los litigantes y se crea para
casos iguales o semejantes una doctrina generalizada, aplicable a los casos restantes que tuviera que
conocer el juzgador, denominada Jurisprudencia. (ROMERO SANDOVAL, Ral. Obra Citada. Pg. 126).
29
En definitiva, se podra decir que la jurisprudencia constitucional es una parte de la sentencia emitida
por el Tribunal o Corte Constitucional, donde se concreta el alcance de una disposicin constitucional, es
decir donde se explicita qu es aquello que la Constitucin prohbe, permite, ordena o habilita para un tipo
concreto de supuesto de hecho, a partir de una de sus indeterminadas y generales clusulas (RIVERA
SANTIVAEZ, Jos Antonio. Temas de Derecho Procesal Constitucional. Cochabamba (Bolivia): Grupo
Editorial KIPUS, 2007. Pgs. 281-282). Cabe hacer notar que en el sistema constitucional boliviano, la
jurisprudencia constitucional est dotada de fuerza vinculante, dispuesta segn la norma prevista por el
artculos 8 de la nueva Ley N 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional de fecha 6 de julio de 2010, que
dispone expresamente: Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de
carcter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno.
30
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pg. 14.
31
VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Pgs. 19-20.
32
El hbito es la repeticin de determinados actos (en forma individual). El hbito que se divulga en una
sociedad, generalizndose entre sus miembros y adquiriendo con el tiempo una fuerza compulsiva de
imposicin, es lo que forma la costumbre jurdica. El conjunto de estas costumbres jurdicas es lo que llega a
constituir el Derecho Consuetudinario. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional.
Pg. 15).
por decisin del mismo grupo, mismas que cuando surge el Estado,
conformaron el Derecho Consuetudinario.
En este Derecho Consuetudinario, sobresalen las normas impuestas por la
costumbre, relativas al funcionamiento, organizacin y desarrollo del
Estado, as por ejemplo las asambleas pblicas de ciudadanos, o la reunin
del Consejo de los quinientos ancianos de la ciudad, que son una muestra de
la actividad pblica estatal en la Grecia antigua, no extrajeron su existencia
de leyes escritas, sino que procedieron de las costumbres creadas por los
grupos sociales33. De ah que se considera que la costumbre se constituye en
una de las fuentes importantes del Derecho Municipal.
h) La Doctrina.- Generalmente se llama doctrina al conjunto de opiniones
autorizadas de los tratadistas, catedrticos (juristas), magistrados, parlamentarios y
estadistas, acerca de cualesquiera cuestiones34, porque sus enfoques analticos,
examinan exhaustivamente los asuntos y temas municipales, y en este
sentido la doctrina referida al anlisis de los problemas, virtudes y
deficiencias de la Administracin Pblica Municipal, de los Municipios y de
los Gobiernos Autnomos Municipales existentes en diversos Estados,
conforma la doctrina municipal, misma que tambin se constituye en una de
las fuentes indispensables de consulta para el mejor desarrollo de esta rama
del Derecho.
1.7. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del Derecho Pblico.
En razn de ser, el Derecho Municipal, una especializacin de la ciencia del
Derecho, mantiene inevitablemente relaciones estrechas con todas las dems
especialidades, debiendo resaltarse que sus relaciones ms importantes se dan con
el Derecho Pblico, entre cuyas ramas se encuentra el Derecho Administrativo, con el
33
VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Pg. 19.
34
VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pg. 16. Al respecto, Garca Maynez
expresa: Se da el nombre de doctrina a los estudios de carcter cientfico que los juristas realizan acerca
del Derecho, ya sea con el propsito puramente terico de sistematizacin de sus preceptos, ya con la
finalidad de interpretar sus normas y sealar las reglas de su aplicacin (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pg.
30).