Suntei gata de start?

Probleme Curente ale Descentralizrii nvmntului din

Romnia

Jan Herczyski

raport pregtit pentru

Consiliul Naional pentru Finanarea

nvmntului Preuniversitar de Stat
Bucureti, Ianuarie 2005

Cuprins:
Cuprins executiv..................................................................................................................... 2
Introducere ............................................................................................................................. 3
1. Spre o descentralizare a nvmntului n Romnia ......................................................... 4
2. Opiuni ale descentralizrii nvmntului: ce decizii trebuie luate ................................ 6
3. Opiunile de descentralizare i legislaia romneasc recent.......................................... 14
4. Concluzii i recomandri.................................................................................................. 15
Referine ............................................................................................................................... 18
Anexa A. Fragmentarea finanrii nvmntului din Romnia. .................................... 20
Anexa B. O formul pentru alocarea per elev .................................................................. 26
Anexa C. Necesarul de date al Ministerului Educaiei i Cercetrii ................................ 32
Anexa D. Noul cadru legal ............................................................................................... 39
Anexa E. Pilotul de descentralizare.................................................................................. 48

1
Cuprins executiv

Raportul prezent este axat pe dificultile actuale n urmrirea unei descentralizri a

nvmntului din Romnia, n ciuda unor pregtiri serioase i avansate. Ne vom axa pe
legislaia recent adoptat, i pe planurile unui pilot al descentralizrii. Susinem faptul c noul
cadru legislativ este neconsecvent i confuz, i c nu urmrete o viziune limpede a
descentralizrii educaiei. De asemenea, acesta este constrns de structurile netransparente ale
autoritilor locale (rolul excesiv al judeelor). Din cauza legislaiei defectuoase, mecanismul
financiar propus nu este definit cu claritate, astfel nct, n atari condiii, va fi foarte dificil de
implementat. Mai mult dect att, acesta nu face parte din reforma descentralizrii fiscale
curente, riscnd astfel s devin irelevant, odat ce noile aranjamente financiare
interguvernamentale vor intra n vigoare.

Vom susine, aadar, c Guvernul Romniei va trebui s amne lansarea pilotrii, ncepnd
n schimb imediat analiza strategic i activitatea tehnic semnificativ. Ar trebui formulat
o strategie logic pentru descentralizarea educaiei, dezbtut cu stakeholder-ii din
nvmnt, i adoptat formal. Legislaia curent necesit amendamente. Pilotarea trebuie s
fie reproiectat i planificat n conformitate cu noua strategie i legislaie. Aceste sarcini
reclam o implicare serioas din partea Ministerului, att ca efort intern concentrat, ct i ca o
coordonare critic cu alte ministere, n principal cu Ministerul de Finane.

Partea principal a raportului conine o trecere critic n revist a situaiei curente a

descentralizrii educaiei din Romnia, o discuie asupra opiunilor-cheie ale descentralizrii,
n ceea ce-i privete pe reformatorii din nvmnt, precum i recomandri i provocri n
ceea ce privete Ministerul Educaiei i Cerctrii. Discuiile mai tehnice au fost ataate celor
cinci anexe.

2
Introducere

n ultimii 10 ani, Romnia a investit mult efort n descentralizarea educaiei. Paii concrei au
vizat dezvoltarea responsabilitii autoritilor locale n ceea ce privete cheltuielile materiale.
Legile nvmntului au fost amendate pentru a ntri autonomia colilor i rolul localitilor.
S-a format un Consiliu Naional pentru Finanarea nvmntului Preuniversitar de Stat
(CNFIPS), nsrcinat cu pregtirea noilor mecanisme financiare pentru educaia
descentralizat. Aceste mecanisme au fost cuprinse n normele metodologice recente,
ntocmite de ctre CNFIPS. n noile legi se definete un pilot de descentralizare, judeele pilot
fiind selecionate de ctre Guvernul Romniei (GR). Se pare c Romnia a abordat problema
decentralizrii educaiei ntr-o manier planificat, sistematic i ngrijit.

n acelai timp, ns, dei cele menionate mai sus sunt adevrate, Romnia nu are o viziune
clar asupra sistemului de nvmnt, exprimat n documente strategice oficiale ale
Ministerului Educaiei i Cercetrii (MEdC). Reformele planificate nu sunt integrate n
reforma global a administraei publice din Romnia, n special n descentralizarea fiscal
planificat. Activitatea analitic efectuat n pregtirea pilotului de descentralizare nu a oferit
nite propuneri financiare acceptabile (nu exist o analiz cantitativ convingtoare care s
permit propunerea de coeficieni specifici sau de costuri standard). Pilotarea ar fi trebuit s
demareze n Ianuarie 2005, dar, n lipsa unor elemente financiare cheie, a rmas n mare pe
hrtie.

Raportul prezent este axat pe motivele acestor dificulti, n ciuda acestor pregtiri avansate1.
Ne vom axa pe legislaia recent adoptat, i pe planurile pentru pilotul de descentralizare.
Vom argumenta c noul cadru legal este neconsecvent i confuz, i nu urmeaz o viziune
clar a descentralizrii nvmntului. De asemenea, este constrns de structurile
netransparente existente ale autoritilor locale (rolul excesiv al judeelor). Datorit legislaiei
defectuoase, mecanismul financiar propus nu este clar definit, i ca atare va fi foarte dificil de
implementat. Mai mult dect att, acesta nu face parte din reforma descentralizrii fiscale
curente, i risc s devin irelevant odat ce noile aranjamente financiare interguvernamentale
vor intra n vigoare.

Drept urmare susinem c Guvernul Romniei ar trebui s amne lansarea pilotrii, demarnd
n schimb analiza strategic i o activitate tehnic semnificativ. Ar trebui formulat o
strategie logic n ceea ce privete descentralizarea educaiei, discutat cu stakeholder-ii din
nvmnt, i adoptat formal. Legislaia recent trebuie amendat. Pilotarea trebuie
reproiectat i planificat conform noii strategii i legislaii. Asemenea sarcini vor reclama o
implicare serioas din partea Ministerului, att ca efort intern intens, ct i ca coordonare
critic cu alte ministere, n principal cu cel de Finane. Comitetul Tehnic Interministeral
recent stabilit i ulteriorul Grup de Lucru pe Educaie ar putea reprezenta o bun platform
instituional pentru asumarea acestui efort.

1
Raportul meu a beneficiat de studiile foarte utile din partea Casandrei Bischoff. Personalul CNFIPS mi-a
asigurat o atmosfer de lucru plcut i a organizat ntlniri numeroase cu stakeholder-ii din nvmntul
romnesc, att n Bucureti, ct i n afara oraului. Bill Fraser, din cadrul proiectului DFMP/DFID mi-a
imprtit rezultatele a trei ani de activitate de consultan n domeniul finanrii nvmntului i mi-a facilitat
nelegerea complexitii sistemului de nvmnt romnesc. Din multele discuii utile pe care le-am purtat i
care m-au ajutat s neleg situaia romneasc, a dori s mulumesc n particular Anei Maria Sandi, de la Banca
Mondial, Armeniei Androniceanu, de la Cancelaria Primului Ministru, i lui Marin Cojoc, de la Ministerul de
Finane.

3
n prima parte a raportului vom discuta situaia curent a descentralizrii educaiei din
Romnia. Seciunea urmtoare conine o scurt discuie asupra opiunilor-cheie ale
descentralizrii educaiei, opiuni ce survin atunci cnd se decide asupra politicii
nvmntului. Legislaia romneasc recent cu privire la nvmnt va fi revizuit n
lumina acestor opiuni, pentru identificarea contradiciilor i pentru definirea coreciilor
necesare. Concluziile din seciunea final vor aborda provocrile la care va fi supus MEdC n
viitorul apropiat i se vor axa pe recomandri pentru aciune.

Mai multe aspecte tehnice au fost incluse n anexe. Anexa A prezint o tecere n revist a
naturii fragmentate a sistemului curent de finanare a educaiei din Romnia. n Anexa B vom
discuta o structur general simpl a unei posibile formule per elev, vom revizui nelesul i
utilizarea strategic a coeficienilor din formul, precum i posibilele mecanisme tampon.
Anexa C se axeaz pe necesarul de date al MEdC, i pe lipsurile actualului sistem de culegere
a datelor. Cadrul legal din nvmnt, incluznd detaliile noului sistem de finanare, va face
subiectul unei analize critice inclus n Anexa D2. Viitorul pilot de descentralizare va fi
discutat n Anexa E.

1. Spre o descentralizare a nvmntului romnesc

Descentralizarea nvmntului reprezint unul dintre obiectivele politice-cheie ale

Ministerului Educaiei i Cercetrii din Romnia (MEdC). Descentralizarea este inclus, de
asemena, n condiiile mprumutului PAL acordat de Banca Mondial (BM), convenit de ctre
Guvernul Romniei i BM. Totui, se pare c n Romnia nu exist un imperativ politic intern
pentru descentralizare3. Fr un astfel de imperativ, Guvernul Romniei nu a aezat
descentralizarea ca prioritatea cea mai nalt4. Ca atare progresul a fost foarte sczut i
amestecat, cu multe jumti de msur introduse i multe ntrebri nerezolvate5.

n ceea ce privete sectorul educaie din Romnia, absena unui imperativ clar al
descentralizrii a avut dou consecine importante. Deoarece ara a motenit un sistem de
organizare teritorial i de administraie a serviciilor publice puternic centralizat, i fiindc
guvernul nu a publicat o viziune asupra felului n care/perioadei cnd acesta va fi reformat,
eforturile de reform din partea MEdC trebuie s se conformeze instituiilor existente.
Rezultatul a fost faptul c puternicele administraii deconcentrate de la nivel judeean6 au fost
pstrate, incluznd i Inspectoratele colare. Inspectoratele colare exercit la ora actual
responsabiliti extinse manageriale, bugetare i de control asupra colilor, incluznd aici i
dreptul de a numi profesori n colile care se afl n jurisdicia lor. n mod similar, consiliile
judeene au o influen semnificativ n ceea ce privete alocarea de fonduri pentru educaie
ctre autoritile locale (pentru asta folosindu-se de consultana i de datele oferite de
inspectoratele colare). Dac ar fi existat o viziune limpede asupra rolului viitor al judeelor,
2
Anexa D este o versiune adus la zi i extins n mod semnificativ a prii principale din Herczyski (2004).
3
Levitas (2002) ofer un raport convingtor asupra imperativelor politice pentru descentralizare n dou ri
aflate n tranziie, Polonia i Macedonia. n Polonia, n 1990, descentralizarea a fost generat de nevoia de a
sparge aparatul comunist motenit, de ctre primul guvern postcomunist din estul Europei. n Macedonia,
descentralizarea este generat din 2001 de nevoia de a acomoda interesele conflictuale ale celor dou
comuniti etnice majore. O analiz mai extins a experienei poloneze este oferit n Levitas, Herczyski
(2002).
4
Romnia a reuit doar n ultima vreme s stabileasc un Comitet Tehnic Interministerial pentru supravegherea
i armonizarea eforturilor de descentralizare pe sectoare.
5
Vezi analizele recente Pallai (ed.) (2003), Ionita (2003), Caraman (2003).
6
Existena i responsabilitile administraiei ministeriale delegate de la nivel judeean sunt n mod clar
moteniri ale perioadei comuniste i intr n contradicie cu autonomia autoritilor locale, vezi Pallai (ed.)
(2003).

4
MEdC i-ar fi putut adapta iniiativele de reform i ar fi putut, de pild, planifica o schimbare
gradual a inspectoratelor colare dinspre funcia administrativ, spre monitorizare i
inspecie, axndu-se pe acces i calitate. De fapt, n legislaia ceva mai recent, MEdC susine
rolul avansat actual al inspectoratelor colare7. Aceasta nseamn c descentralizarea
nvmntului aa cum este ea definit n noua legislaie rmne o tentativ timid i
limitat. Lipsete o viziune pe termen lung a ceea ce nseamn rezultatele dorite ale reformei8.

n al doilea rnd, Ministerul nsui nu demareaz pregtirile instituionale necesare

descentralizrii. Acestea ar include instituirea unui sistem de monitorizare puternic i
schimbarea modului operaiilor, ncepnd cu supravegherea administrativ, pn la cea
strategic. Sistemul de monitorizare ar trebui s includ colectarea informaiilor statistice de
baz despre sistemele colare (adic s acopere elevii, profesorii i finanele), i msurarea
calitii nvmntului. n particular, Romnia ar trebui s inteasc treptat spre un sistem de
examinri universale externe. Supravegherea strategic a sectorului de ctre MEdC ar trebui
s includ asigurarea accesului universal i a echitii (aplicarea strict a prevederilor legale),
axndu-se pe calitatea profesorilor i pe rezultatele colii, i planificarea i executarea
reformelor strategice. Un sistem descentralizat trebuie, nc, controlat i ghidat, bineneles; se
schimb ns uneltele de control, de la administraia direct sau indirect spre folosirea
legislaiei i controlarea fluxurilor financiare generale. n particular, MEdC are nevoie de un
departament legal puternic i activ, necesar pentru parcursul prin procesul descentalizrii fr
a crea soluii legale contradictorii9.

Pe lng acestea notm c schimbrile legislative recente introduc, de fapt, un numr de noi
instituii centrale ale educaiei, incluznd apte Consilii Naionale10. Exist consilii
responsabile exclusiv cu finanarea nvmntului, n spe cu nvmntul universitar i
preuniversitar. Aceste aciuni plaseaz Romnia printre cele cteva ri din regiune, care i-au
stabilit instituii centrale nsrcinate n mod specific cu finanele din nvmnt. Exist, de
asemenea, un Consiliu Naional pentru Reforma nvmntului (ns nu exist nici un
Consiliu Naional Pentru Descentralizarea nvmntului). Aceste instituii reprezint,
probabil, adaptarea cadrului instituional la noile funcii ale Ministerului. Totui, problema
cheie aici este integrarea acestor instituii reformatoare cu celelalte departemente MEdC.
CNFIPS, cu care am lucrat, pare a fi cumva desprins de departamentele operaionale din
primul ealon. Consiliile Naionale au nevoie de un suport ministerial mai bun, iar
capacitile analitice ale acestora de a oferi soluii strategice inovatoare trebuie dezvoltate mai
departe.

Totui, n ciuda lipsei unui imperativ politic clar pentru descentralizare, Romnia urmrete,
de civa ani, o politic de descentralizare a nvmntului. Ultimii ani au fost martorii
transferului integral al responsabilitii n ceea ce privete cheltuielile materiale ctre
autoritile locale, colile au obinut dreptul de a-i asuma programe de investiii etc. Totui,
aceste msuri au fost mai degrab un proces de pornire-oprire, nu o mbuntire gradual a
politicilor. Drept urmare, rezultatele au fost amestecate. n prezent, administrarea i finanarea
nvmntului din Romnia sunt foarte fragmentate. S luam exemplul cheltuielilor

7
Vezi Parlamentul Romniei, Legea 349 i Legea 354.
8
n particular, MEdC nu a publicat un act oficial care s contureze strategia de descentralizare.
9
n particular, un departament legal activ este necesar pentru a-i permite MEdC s reacioneze rapid n cazul n
care apar anumite consecine nedorite i neprevzute ale noii legislaii. Trebuie menionat aici c n timpul
perioadei de descentralizare, legile fundamentale poloneze pentru educaie au fost amendate de cel puin dou ori
pe an, n parte pentru a armoniza cadrul legislativ.
10
Vezi art. 140 din Legea nvmntului 84/1995, amendat de Legea 354/2005.

5
materiale; acestea au fost ncredinate autoritilor locale ntr-att nct Guvernul nu
monitorizeaz aceste cheltuieli, i i-a format o imagine incomplet i inexact a situaiei
curente din coli. Similar, anumite autoriti locale au nceput programe de investiii n coli,
Ministerul nefiind la curent cu aceste programe. Acesta este un exemplu de descentralizare
excesiv, mpiedicnd capacitatea MEdC de a monitoriza sistemul i de a introduce msuri de
corecie. Pe de alt parte, cheltuielile salariale sunt, nc , complet centralizate, i fac parte, n
fiecare an, din elaboratul plan de colarizare naional. Numirea directorului colii, a
majoritii profesorilor i, de asemenea, n cazul nvmntului secundar, colarizarea
elevilor sunt toate funcii exercitate de Inspectoratele colare. n cazul acesta, este vorba de o
centralizare excesiv, nelsnd loc pentru iniiativ i responsabilitate local. Detaliile acestei
fragmentri dramatice vor fi discutate n Anexa A.

Viziunea viitorului sistem al educaiei romneti descentralizate este cuprins n dou acte
legislative recente, amendamente la legea de baz a nvmntului 84/1995 i la legea
128/1997 despre statutul personalului didactic, aprobate de Parlamentul Romniei n Iulie
2004, precum i n Normele Metodologice pentru Finanarea i Administrarea
nvmmtului Preuniversitar de Stat, legiferate prin Ordonan de Guvern n Noiembrie
2004. Desigur, aa cum am menionat mai sus, aceast viziune a trebuit s se conformeze
cadrului legal i politic existent, meninnd astfel destul de mult actuala poziie foarte
puternic a Inspectoratelor colare i a consiliilor judeene. Mai mult dect att, i ntructva
periculos, noua viziune nlocuiete fragmentarea curent a sectorului cu o fragmentare nou i
diferit, legat de divizarea fondurilor din nvmnt n finanarea de baz i n finanarea
complementar. Oriict, ea reprezint intenia cel mai clar exprimat a MEdC n ceea ce
privete viitoarea dezvoltare a nvmntului n Romnia.

Pentru a putea analiza aceast nou viziune, vom reveni acum la opiunile principale ale
descentralizrii nvmntului, adic la un set de decizii-cheie, care trebuie s fie luate atunci
cnd se proiecteaz o politic de descentralizare. Apoi vom reveni la discuia despre viziunea
descentralizrii inclus n legislaia recent.

2. Opiuni pentru descentralizarea nvmntului: ce decizii trebuie luate

n acest capitol vom discuta pe scurt cteva chestiuni generale, la care trebuie s rspund
orice strategie naional de descentralizare a nvmntului. Scopul acestei discuii este
evidenierea dilemelor Ministerului Educaiei i Cercetrii din Romnia, i punerea n
perspectiv a recomandrilor n ceea ce privete paii care trebuie luai n viitorul apropiat (n
ultima seciune), precum i discuii mai tehnice asupra diferitelor aspecte ale descentralizrii
i finanrii, indicate n anexe.

Vom aborda urmtoarele ntrebri de politic general:

1. Descentralizare ctre coli sau ctre autoritile locale?
2. Descentralizare pe funcii sau pe jurisdicii?
3. Finanare din venituri proprii sau din alocaii pentru nvmnt?

Descentralizarea nvmntului ctre coli

Exist dou preri generale legate de ceea ce nseamn descentralizarea nvmntului. Una
dintre aceste preri spune c descentralizarea nseamn transferul autonomiei i autoritii

6
ctre colile11propriu-zise. Conform acestei preri, descentralizarea nvmntului se va
realiza cel mai bine atunci cnd coala, condus de un director puternic i capabil, va avea
responsabilitate n ceea ce privete procesul educaional zilnic, dar i n ceea ce privete
propria administraie. coala, n strns colaborare cu mediul social reprezentat de prinii
elevilor, va ti cel mai bine care sunt nevoile specifice i interesele elevilor i va gsi
modalitile prin care s asigure educaie astfel nct propria lor dezvoltare s fie asigurat ct
mai bine posibil. n cazul colilor din mediul rural, asta poate s nsemne mai mult timp
acordat aptitudinilor de citire i socotire, deoarece elevii provin, adesea, din familii
dezavantajate din punct de vedere educaional (aceeai situaie i n cazul cartierelor mai
srace din orae). n cazul altor coli, elevii ar putea beneficia de cursuri adiionale care s le
asigure opiuni educaionale mult mai extinse. n aceeai ordine de idei, subiectele activitilor
extracuriculare vor depinde foarte mult de nevoile elevilor i de ateptrile prinilor. colile
autonome vor putea s foloseasc n cel mai bun mod cu putin propriile resuse specifice. De
pild, alegerea profilului cel mai util al colii ar putea depinde de profesorii cei mai buni i cei
mai activi, i de cei care ar putea contribui la anumite materii specifice i specialiti. Evident,
directorul este persoana cea mai potrivit pentru a-i evalua profesorii i a folosi resursele
locale pentru beneficiul elevilor.

Din punct de vedere financiar, autonomia ntrit i autoadministrarea colii ar putea duce la o
utilizare mai eficient a propriilor resurse. Directorul ar putea s adapteze programul de
munc al personalului astfel nct abilitile i pregtirea acestora s poat fi folosite ct mai
bine. El/ea va lua cele mai bune decizii n ceea ce privete mrimea clasei, folosirea anumitor
profesori, utilizarea resurselor disponibile n afara colii (cum ar fi prinii, i aptitudinile
profesionale i sociale ale acestora), astfel nct procesul pedagogic s fie ct se poate de
variat, bogat i benefic pentru elevi.

Descentralizarea ctre coli presupune schimbri definite n cadrul legal cu privire la

nvmnt. n primul rnd, directorul trebuie s aib dreptul de a stabili o anumit parte a
curriculum-ului i a activitilor extracuriculare ale colii, n cadrul general al reglementrilor
programatice ale statului. Asta nseamn c autonomia local a colii const n dou elemente
separate: norme curriculare i programatice relaxate, i dreptul la nivel local de a alege i
de a experimenta. Desigur, directorul trebuie s poarte responsabilitate deplin n ceea ce
privete personalul didactic i nedidactic, att n selectarea lui pentru angajare, ct i n
puterea de a ntrerupe contractul de munc, supus unor reglementri care s garanteze
stabilitate i buna funcionare a colii. coala devine o unitate bugetar separat, i trebuie
administrat n conformitate cu regulile bugetare obinuite, incluznd disciplina bugetar i
raportarea.

A doua cerin se refer la faptul c coala trebuie s aib o alocare bugatar global definit,
pe care directorul s o poat folosi conform condiiilor locale. Asta poate nsemna angajarea
unui numr mai mic de profesori cu ore de predat mai lungi, de pild, pentru a putea beneficia
de piaa forei de munc limitat din punct de vedere al aptitudinilor profesorilor. Sau, din
contr, asta poate nsemna angajarea mai multor profesori pentru o perioad mai mic de
timp, pentru a le permite elevilor contacul cu diferii profesori i cu diferite experiene i
atitudini. Astfel normele financiare pentru o astfel de coal descentralizat ar trebui s fie
mai relaxate, pentru a permite directorului s foloseasc din plin oportunitile disponibile.

11
Autonomia colar i, n general, descentralizarea colilor, a fcut adesea subiectul proiectelor Bncii
Mondiale.

7
A treia cerin necesar se refer la ntrirea structurii manageriale a colii, i la formarea
directorilor de coli ca administratori full-time. ntr-adevr, ntr-o asemenea viziune
responsabilitile crescute ale directorilor de coli vor plasa pe umerii acestora ndatoriri
manageriale importante. Organismele corespunztoare din cadrul colii, incluznd aici
centrele de contabilitate i de planificare, vor trebui s i ajute. Directorii va trebui s fie
formai, de asemenea, n ceea ce privite numeroasele capaciti manageriale, incluznd
competene bugetare i interpersonale.

Descentralizarea nvmntului ctre autoritile locale

A doua viziune despre descentralizarea nvmntului se axeaz pe transferul puterii ctre

autoritile locale. Conform acestei viziuni, colile propriu-zise sunt considerate ca parte din
reeaua colar local, care trebuie s fie planificat i administrat. Ca rspuns la schimbarea
proceselor demografice, reelele locale trebuie s se schimbe deopotriv, prin consolidarea sau
crearea de noi instituii. Autoritatea local este agentul cel mai bine plasat pentru a administra
aceast activitate pe termen lung. Desigur, nchiderea de coli va duce inevitabil la un conflict
local, pe de-o parte cu profesorii care-i vor pierde slujba, pe de alt parte cu elevii care se vor
confrunta cu distane mult mai lungi de parcurs spre coal. Deciziile de consolidare nu pot fi
luate la nivelul colii, fiindc nici un director nu va lua de bun voie decizia de a-i nchide
coala. Asemenea decizii nu ar trebui luate nici la nivel central, deoarece vor arunca
Ministerul n sute de conflicte locale, i toi cei interesai n acest sector la nivel local (elevi,
prini, profesori, oficialiti din administraia local) vor coopera mpotriva interveniei
ministeriale. Totui, autoritatea local ar putea aciona ca un agent raional pentru consolidare,
argumentnd faptul c economiile realizate cu consolidarea colilor vor fi utilizate pentru
mbuntirea procesului educaional, de pild prin investiii n echipament IT pentru coala
mai mare.

Autoritile locale s-ar putea poziiona, de asemenea, foarte bine pentru a se ngriji de
calitatea i echitatea educaiei. De vreme ce municipalitile se afl sub presiunea alegerilor
locale, gradul de mulumire sau nemulumire al votanilor n ceea ce privete colile ar putea
deveni o problem electoral major. n Polonia, nvmntul nu este doar un criteriu
important n evaluarea oficialitilor locale, dar muli consilieri sunt ei nii profesori, i au
tendina natural de a cere un tratament mai bun pentru acest sector, i n termeni bugetari,
desigur. Mai mult dect att, pentru a evita acuzaiile de favoritism, oficialitile locale
responsabile cu educaia ar putea ncerca s se asigure c toi elevii din jurisdicia lor primesc
educaie comparabil i adecvat. Astfel din interaciunea democraiei locale i grija fa de
calitatea educaiei ar putea beneficia echitatea educaiei.

Din punct de vedere financiar, autoritile locale ar putea analiza cheltuielile colilor i ajusta
bugetele acestora pentru a se ajunge la o utilizare eficient a resurselor. ntr-adevr, costurile
per elev, ale fiecrei coli, vor fi diferite, datorit diferenelor n mrimea clasei i diferitelor
condiii tehnice i dimensiunii facilitilor colare. Care dintre aceste diferene sunt rezonabile
i trebuie meninute, i care sunt excesive i care n timp vor trebui egalizate, este o
problem serioas i reclam o nelegere profund a condiiilor din fiecare coal.
Autoritile locale sunt cel mai bine poziionate pentru a face o asemenea evaluare i pentru a
defini bugete optime, n cadrul general al constrngerilor bugetare de la nivelul
municipalitii.

Similar descentralizrii ctre coli, beneficiile maxime ale descentralizrii ctre autoritatea
local vor putea fi obinute doar dac vor fi satisfcute condiiile specifice legale,

8
instituionale i financiare. O condiie prim ar fi c autoritile locale trebuie s poat nchide
coli i s deschid altele noi. n lipsa acestui drept de restructurare a reelei colare,
municipalitile vor fi lipsite de cea mai eficient dei dificil politic unealt de ajustare a
colilor la tendinele demografice. Ca msur temporar, ar fi bine s se reclame ministerului
permisiunea pentru nchiderea de coli. Pe lng responsabilitatea pentru structura reelelor
colare locale, autoritile locale ar trebui s primeasc i proprietatea asupra facilitilor
colii, i dreptul de a dispune de acea proprietate atunci cnd este nevoie. De pild, poate fi
bine s nchizi mai multe coli mai mici i s construieti o coal nou, mai mare i ntr-o
locaie convenabil. Pentru a putea cumpra terenul i a plti construcia, municipalitatea ar
trebui s poat s vnd din utilitile colilor nchise

Autoritatea local ar trebui, de asemenea, s aib o influen semnificativ asupra selectrii

directorilor de coli. Este dificil, ntr-adevr, s ne nchipuim cum ar putea municipalitile s
fie trase la rspundere pentru calitatea i managementul educaional, n condiiile n care
acestea nu au mijloacele prin care ar putea influena funcionarea colilor propriu-zise. Totui,
influena asupra selectrii directorilor nu poate nsemna dreptul de a numi i concedia la
discreie. Organizarea institional ar trebui s promoveze o selecie profesional a
candidailor pentru postul de director colar, i nu s politizeze excesiv acest proces.

Sunt, de asemenea, cerine legate de finanartea colii. Autoritile locale ar putea deveni
administratori de drept ai sistemelor colare locale doar dac devin responsabile n stabilirea
bugetului colii, indiferent de sursa veniturilor. n particular, ar trebui s poat decide c
anumite coli, datorit izolrii, a condiiilor tehnice dificile sau a altor motive fundamentate,
s primeasc o alocare mai mare per elev dect alte coli. Puterea n ceea ce privete stabilirea
bugetelor colii nu poate fi absolut, desigur, i trebuie s fie redus de nevoia de a oferi
educaie adecvat pentru toi elevii. n particular, pe lng reglementrile programatice,
MEdC trebuie s defineasc normele de baz legate de operarea colilor, cum ar fi normele de
spaiu, de curenie, de iluminat sau de nclzire.

ncheiem discuia asupra celor dou viziuni legate de descentralizarea nvmntului spunnd
c n cele mai multe cazuri acestea nu sunt competitive, ci complementare. ntr-adevr, o
poziie puternic a directorului colii poate coexista cu influena semnificativ a
municipalitii n selectarea acestuia. n mod similar, abilitatea colii de a-i ajusta programele
la nevoile comunitii deservite poate fi garantat cu responsabilitatea general a
municipalitilor pentru dezvoltarea reelelor colare. Ministerul Educaiei are o libertate
semnificativ n alocarea de responsabiliti n sector i poate ncerca s garanteze beneficiile
ambelor.

Exist ns dou locuri n care cele dou viziuni devin incompatibile, i anume n privina
finanrii colii i n cea a nchiderii acestora. Ct privete finanrile, opiunea de baz este
uor de neles. Fie guvernul definete alocarea de fonduri ctre autoritile locale, lsndu-le
s decid asupra bugetelor colilor, fie definete alocarea fondurilor ctre colile propriu-zise,
slbind astfel rolul municipalitii n acest sector12. coala, ca oricare alt instituie, ar trebui
s aib doar un singur stpn care definete bugetul i care supravegheaz execuia acestuia.
Confuzia care apare n cazul acestei probleme cruciale este periculoas pentru toi cei
implicai.

12
n particular, schemele voucher (finanarea colilor strict proporional cu numrul de elevi) reprezint un
exemplu extrem al acestei viziuni, asociat adesea cu ideea susinerii concurenei dintre coli

9
n ceea ce privete nchiderea de coli remarcm c aceasta reprezint adesea testul cu
turnesol al alocrii corecte de ctre autoriti n acest sector. n contextul viziunii
descentralizrii ctre municipaliti, autoritatea local este cea responsabil pentru
restructurarea reelei colare, i asta include dreptul, i uneori obligaia de a nchide coli.
Descentralizarea ctre coli nu rezolv clar aceast problem. Ideea c ministerul, aflat la
distan, ar trebui s se implice n aceast decizie este, desigur, incompatibil cu ideea de
delegare a autoritii. Menionm c viziunea colilor autonome i independente include
adesea ideea de concuren colar, uneori chiar i concuren de pia (n cadrul sistemului
voucher, colile intr n competiie pentru elevi, cu scopul de a-i maximiza veniturile).
Deducem implicit c pierztorii acestei competiii vor disprea, cumva, de pe pia13. Este,
ns, dificil s ne imaginm cum ar putea acest lucru s fie organizat ntr-o manier metodic.

Aceste lucruri ne permit s spunem c de pild Anglia i Polonia au ales s

descentralizeze nvmntul ctre autoritile locale. Aceastea n ciuda faptului c n Anglia
este o obligaie naional pentru fiecare Autoritate Local pentru nvmnt (ALI sunt
autoritile locale responsabile cu educaia) s defineasc o formul, care stabilete bugetele
tuturor colilor, administrate de o anumit ALI. De vreme ce formulele sunt definite la nivel
local, acestea exprim preferinele locale. Pe de alt parte, Lituania a optat pentru
descentralizarea ctre coli i introduce acum o formul naional, care stabilete bugetele
fiecrei coli din ar.

Descentralizarea nvmntului pe funcii

Am ajuns acum la cea de-a doua opiune de definire, i anume cum va mprit pe etape
procesul de descentralizare. De vreme ce educaia este un sistem complex, este puin probabil
ca vreo ar s ia n calcul ntroducerea descentralizrii totale ntr-un singur pas. Este mai
prudent s defineti etape succesive de descentralizare, cu nite mecanisme adecvate de
monitorizare, astfel nct s se poat analiza progresul i, dac este necesar, s se ia msuri de
corecie. Aceast etapizare a descentralizrii educaiei poate fi organizat n mai multe feluri.
Vom dezbate n cele ce urmeaz dou cazuri opuse.

Primul caz este descentralizarea educaiei pe funcie. Aceasta nseamn c strategia de

descentralizare definete diferite etape, etape n care mai multe funcii din nvmnt sunt
transferate autoritilor locale14. Cu fiecare funcie, se presupune c vor fi transferate i
anumite puteri administrative, precum i fonduri. Se poate defini un anumit numr de funcii,
care pot fi transferate separat sau grupate laolalt n combinaii diverse:
1. Transportul elevilor,
2. Cminele elevilor, cantinele i serviciile similare,
3. Fondurile de mentenan (nclzire, energie, reparaii minore i altele),
4. Salariile personalului tehnic (personalul de curenie, de la buctrie, tehnicieni etc.),
5. Salariile personalului de ajutor (contabili, pedagogi, personalul medical),
6. Salariile profesorilor i personalului din administraie,

13
nchiderea de coli ridic probleme importante de politic, probleme care nu pot fi discutate exhaustiv aici. n
particular, este foarte greu de vzut modul n care mna invizibil a pieei poate fi compatibil cu nevoia de
transfer ordonat al elevilor de la coala cu probleme, astfel nct s se asigure dreptul constituional pentru toi
copiii.
14
Sau ctre coli, desigur, ambele opiuni fiind posibile. Pentru a se evita redundana, pornesc de la premisa n
acest subcapitol i n urmtorul c s-a optat pentru descentralizarea ctre autoritile locale.

10
De obicei, mentenana i transportul elevilor devin primele responsabilitatea administrativ a
autoritilor locale, urmnd ca salariile profesorile s ncheie procesul. Pe lng autoritatea
managerial asupra anumitor funcii, trebuie delegate i fondurile corespunztoare la niveluri
mai mici, pentru finanarea funciei respective. Efectul net este c, n timp ce toate autoritile
locale au anumite sarcini administrative n anumite pri ale sectorului educaie,
responsabilitatea principal precum i cea mai mare parte din bugetele colii rmne sub
controlul central al Ministerului pn la finalul procesului de descentralizare.

Descentralizarea pe funcie este util atunci cnd autoritii locale nu i se poate ncredina
meninerea disciplinei bugetare, i are experien limitat n administrarea sarcinilor sociale
complexe. Prelund iniial anumite responsabiliti limitate n sector, aceasta vor avea timp
s-i cldeasc capaciti, s angajeze personalul necesar i s dobndeasc experien. n
timp, responsibilitile acesteia vor crete, ca i aptitudinile acesteia i fondurile pe care
trebuie s le cheltuiasc. De vreme ce toate municipalitile primesc acelai set de funcii este
posibil s se utilizeze o formul de finanare a acestor funcii.

Ca aspect negativ putem, meniona c transferul ctre autoritile locale a responsabilitilor-

cheie, anume n ceea ce privete administrarea reelelor scolare locale, va fi ntrziat pn la
terminarea ntregului procers de descentralizare. Astfel principalele provocri ale
nvmntului primar, restructurarea sectorului, vor rmne fr rspuns. Bugetele colii
devin fragmentate, cu o parte controlat de autoritile locale, i o alta de ctre Minister. Acest
fapt va duce la o alocare i folosire a resurselor ineficient. Fragmentarea slbete, de
asemenea, implicarea politic a autoritilor locale n coli.Mai mult dect att, n fiecare
etap autoritilor locale li se ncredineaz fonduri sporite pentru nvmnt, iar formula de
alocare a acelor fonduri probabil va trebui s fie schimbat de la etap la etap, violndu-se
astfel principiul finanrii stabile i anticipate.

O variant a acestei abordri este descentralizarea pe nivel de nvmnt, adic etapizarea

descentralizrii astfel nct scolile primare sunt transferate autoritilor locale ntr-o etap
anterioar, separat de transferarea colilor secundare. De vreme ce, fara ndoial,
administrarea colilor primare este o sarcin mai uoar, o astfel de etapizare ar permite
cldirea gradual a capacitilor i ar putea fi considerat mai sigur. De exemplu, Polonia a
descentralizat toate grdiniele ctre autoritile locale n 1990, colile primare ntre 1992 i
1996 i liceele abia n 1998. n final, n 2000, instituiile de nvmnt conexe (cmine,
cabinetele de asisten psihopedagogic pentru elevi, biblioteci etc.) au fost descentralizate.

Descentralizarea nvmntului pe municipaliti

O procedur alternativ este definirea etapelor de descentralizare a educaiei ntr-o aa

manier nct municipalitile selectate/autoselectate s preia colile ca instituii complete, cu
toate bugetele acestora. Progresia procesului de descentralizare va consta ntr-un numr mai
mare de jurisdicii care sa-i asume controlul sistemelor de nvmnt locale, pn cnd, la
un anumit moment, aceasta ar deveni obligatoriu pentru toate municipalitile, i atunci
procesul de descentralizare va fi complet.

O asemenea abordare este util deoarece autoritile locale, la momentul transferului de

responsabiliti n nvmnt, vor deveni proprietarii de drept i administratorii colilor.
Directorul colii nu va mai fi o slug la doi stpni. Mai important dect att, aceast abordare
recunoate c anumite jurisdicii (n principal, oraele mari) ar putea s-i preia i s-i
administreze colile mult mai repede dect alte jurisdicii (de exemplu, comunitile rurale

11
ceva mai srace). Se poate astfel nva din experiena primilor reformatori, i se poate
dezvolta modele de practic bune care s se aplice n jurisdiciile care au ales s atepte.
Aceast experien analizat este exact ceea ce vor face municipalitile odat ce
descentralizarea va fi complet, adic administrarea tuturor funciilor din nvmnt i a
tuturor bugetelor colii.

Pe partea negativ, putem observa c, pentru un numr de jurisdicii, anii de nceput vor fi
pierdere de timp, de vreme ce nu vor nva nimic din administrarea sectorului, i nu-i vor
dezvolta aptitudini i capaciti noi. i finanarea ar putea fi o problem, deoarece pn la
finalul procesului ara va fi divizat n dou pri distincte, care vor avea diferene n
administrarea i finanarea educaiei. Ministerul va trebui s produc dou mecanisme
financiare, unul valid pentru municipalitile care i-au preluat deja colile, i altul pentru
acelea care nc nu au fcut acest lucru.

Polonia a optat pentru descentralizarea nvmntului primar ctre municipalitate, iar

procesul a durat din 1992 pn n 1996. Iniial, autoritile locale au preluat colile primare pe
baz de voluntariat, semnnd contractele corespunztoare cu Ministerul. Ct despre colile
secundare, Polonia a ncercat o abordare similar ntre 1996 i 1998 printr-un proiect-pilot
cunoscut ca programul oraelor mari; totui nu a fost un succes complet, multe orae
retrimind colile secundare spre controlul central15. Spre deosebire de Polonia, Macedonia a
ales descentralizarea pe funcie, n dou etape: n timpul fazei 1 cheltuielile materiale, iar n
faza 2 salariile pentru profesori i pentru personalul tehnic16. Aceast etapizare a fost, de fapt,
impus de ctre Ministerul macedonean al Finanelor, temndu-se c autoritile locale vor
atinge deficite mari.

Finanarea nvmntului din venituri proprii

O a treia opiune fundamental care trebuie hotrt este sursa fondurilor pentru nvmnt.
n cazul de fa presupuinem c s-a optat pentru descentralizarea ctre autoritile locale17. Ca
i n cazul subcapitolelor anterioare vom discuta dou cazuri extreme de finanare din venituri
proprii i din alocaii pentru nvmnt, i vom concluziona cu cteva comentarii despre
soluii de mijloc.

Venitul propriu al municipalitii nseamn orice venit fr legtur direct cu o anumit

destinaie, i care poate fi cheltuit pe orice funcie exercitat de municipalitate. n economiile
aflate n tranziie, principalele surse ale venitului propriu sunt taxele locale i impozitele,
precum i cotele din taxele naionale18. Taxele locale includ taxe pe proprietate, dei adesea
exist multe taxe i impozite speciale specifice diferitelor ri19. n cazul majoritii
economiilor n tranziie taxele locale nu reprezint un flux de venit suficient de robust pentru
a putea suporta o obligaie att de mare cum este educaia20. Cotele din impozitul pe venit
(PIT) i pe profit (CIT) sunt definite n legile fiscale naionale i constituie un venit

15
Principala problem a aprut odat cu mecanismul de finanare. Vezi Kowalik (ed.) (1999) sau Levitas,
Herczyski (2002).
16
Faza I ar trebui s demareze la mijlocul lui 2005, faza II trei ani mai trziu.
17
n cazul descentralizrii ctre coli, finanarea acestora trebuie s se bazeze pe trensferuri directe de fonduri
ctre colile propriu-zise, conform unei proceduri naionale de alocare. n privina colilor, nu este foarte
important dac aceste fonduri vin direct de la bugetul central sau prin mijlocirea bugetelor autoritii locale.
18
Veniturile n urma vnzrii de proprieti se nscriu ca venituri proprii.
19
Polonia, de pild, are o tax pe cini, care reprezint, desigur, un venit propriu al autoritii locale.
20
Taxa pe proprietate e o surs-cheie de fonduri pentru educaie n districtele colare din S.U.A.

12
semnificativ, cel puin la nivel global. Totui, distribuia acestora ntre diversele autoriti
locale este foarte inegal.

Acest lucru face finanarea nvmntului din venituri proprii destul de problematic. n
cazul educaiei o obligaie constituional diferenele extreme dintre diferitele jurisdicii
nu pot fi acceptate, din punct de vedere politic21. Ca atare, daca veniturile proprii ar fi utilizate
pentru nvmnt, ar trebui introdus un sistem de echilibrare ct se poate de puternic. Scopul
sistemului de echilibrare ar fi, desigur, ajutorarea municipalitilor mai srace prin creterea
alocrii pentru educaie. Totui, definirea nivelului corect de echilibrare nu este o problem
nesemnificativ. Dac se va folosi o valoare medie din cheltuielile per elev, Guvernul va avea
o responsabilitate nelimitat: cu orice cretere a cheltuielilor pentru educaie n oraele bogate,
Guvernul va trebui s creasc suma de echilibrare pentru ca - n consecin s creasc
ajutorul dat municipalitilor mai srace. Dac se va folosi ca nivel-int un standard absolut,
Ministerul va trebui s-i apere public acel standard ca fiind suficient i adecvat. Acest lucreu
nu este uor, pentru c este simplu s argumentezi c finanarea educaiei nu e niciodat
suficient.

Totui, fundamentarea finanrii educaiei pe propriile venituri are meritele ei, fiind, de
asemenea, o propunere recurent n diferite ri22. Din dou motive. n primul caz, autoritile
locale sunt ct se poate de libere n cheltuirea propriilor venituri, i, ca atare, aceast
modalitate de finanare nu le limiteaz libertatea. Aceeai este situaia i n cazul veniturilor
din sistemul de echilibrare. Iat de ce multe autoriti ar putea prefera aceast abordare, n
special oraele, care, desigur,vor beneficia de acest sistem.

n cazul al doilea, aceast finanare promite s absolve autoritatea central de orice

responsabilitate n ceea ce privete finanarea nvmntului. ntr-adevr, dac se stabilete
ca educaia s fie finanat din veniturile proprii ale municipalitii, decizia sumelor de bani
care vor fi cheltuite pe educaie i modul n care se vor face aceste cheltuieli vor fi
responsabilitatea municipalitii. Ministerul poate spera s se poat concentra pe reformele
programatice i pe monitorizarea calitii. Totui, cum am argumentat mai sus, nevoia de a
defini nite standarde financiare va reaprea atunci cnd sistemul de echilibrare va fi introdus,
ducnd iar Ministerul n mijlocul dezbaterii despre finanarea educaiei.

Finanarea nvmntului din subvenii pentru educaie

O surs alternativ de fonduri pentru nvmnt este bugetul central. Acest lucru presupune
introducerea unui sistem de subvenii categorice, precum i proceduri care s explice cum vor
fi transferate aceste fonduri ctre autoritile centrale, care este termenul de alocare al acestor
transferuri, cum sunt ele fundamentate, i cum sunt raportate n bugetele autoritilor locale23.
O astfel de subvenie va fi pentru educaie. Aceasta nseamn un transfer de fonduri de la
bugetul central ctre bugetul local, transfer efectuat de Ministerul de Finane, n cooperare cu
Ministerul Educaiei.

21
n SUA, unde educaia este finanat din impozitul pe proprietate, dup un deceniu de procese asupra clauzei
constituionale a educaiei adecvate, multe state au adoptat sisteme de echilibrare foarte puternice, fapt care a
redus efectiv dependena bugetelor districtelor colare de bogia populaiei. Vezi Liebman, Sabel (2003).
22
Aceast propunere reapare adesea n Polonia; n 2004 ea chiar a fost aprobat de o asociaie de orae.
23
Notm doar cteva dintre aceste probleme care trebuie rezolvate n legea finanelor autoritii locale.

13
Atunci cnd lum n calcul subveniile pentru educaie apar dou probleme. n primul caz
Ministerul Educaiei trebuie s negocieze cu Ministerul de Finane (MF), n structura
pregtirii bugetului, nivelul total al subveniilor pentru educaie. Aceasta este o sarcin
dificil, deoarece constrngerile bugetare trebuie acomodate cu solicitrile semnificative
pentru un nvmnt adecvat. Unele ri rezolv aceast problem prin definirea totalului
subveniilor ca procent al veniturilor guvernamentale sau PIB, printr-un fel de stabilizare24.
Totui, MF se opune instinctual acestei idei, mai ales atunci cnd datorit proceselor
demografice numrul elevilor scade de la an la an, iar MF va dori s scad, n consecin,
suma total pentru educaie. Ministerul Educaiei, pe de alt parte, ar putea dori s foloseasc
dividendele demografice care rezult de aici (disponibilitatea acelorai fonduri pentru
colarizarea unui numr mai mic de elevi) pentru a mbunti funcionarea sectorului, de
pild prin creterea salariilor profesorilor sau prin micorarea mrimii claselor.

n al doilea rnd, subveniile specifice pentru fiecare municipalitate trebuie definite i

calculate n contrast cu finanarea educaiei din venituri proprii, unde stabilirea bugetelor
educaiei este rspndit la municipaliti. Formula sau formulele necesare calculrii
subveniei pentru educaie prezint unele provocri. Cele dou opiuni principale sunt
fundamentarea calculrii subveniei pentru educaie pe numrul de elevi sau pe numrul de
profesori. Folosirea numrului de profesori pare o alegere natural, de vreme ce elevul nu are
legtur cu nici un cost specific, n timp ce profesorii trebuie s primeasc salarii. Acest lucru
reclam, totui, un control foarte strict al numrului de profesori angajai n coal, contrar
obiectivelor descentralizrii. Ca atare folosirea elevilor ca principala msur a sarcinilor
educaiei la care trebuie s rspund autoritile locale este larg rspndit. Problemele legate
de construirea formulei de alocare reale sunt prezentate n Anexa B.

Beneficiul utilizrii fondurilor pentru educaie este c, n cazul n care sunt calculate pe baza
numrului de elevi, vor asigura un nivel al finanrii per elev relativ similar la nivelul ntregii
ri. n acest sens putem spune c subvenia pentru educaie nu numai c se dispenseaz de
nevoia unui sistem de echilibrare pentru nvmnt, dar ofer i o anumit echilibrare n
sector. Totui, dificultatea utilizrii subveniilor este c Ministerul trebuie s-i fac publice
principiile de alocare, principii care trebuie s fie n conformitate cu politica educaional
general. Strategia naional pentru educaie este adesea formulat n termeni att de generali,
nct nu se poate deduce forma i coeficienii formulei de alocare. Uneori e necesar s deduci
prioritile Ministerului a posteriori, prin analiza formulei de alocare propriu-zise.

3. Opiunile de descentralizare i legislaia romneac recent

Aa cum am discutat mai sus, Romnia nc nu are o strategie oficial a descentralizrii

nvmntului. Totui, n ultimii ani s-au consacrat eforturi semnificative noilor principii ale
administrrii i finanrii educaiei, sistematizrii unor idei n ceea ce privete descentralizarea
nvmntului i obinerii unor mecanisme ale finanrii educaiei mai transparente25.
Rezultatele acestor eforturi sunt coninute n trei acte legislative recente26, care laolalt
formeaz cadrul legal pentru descentralizarea educaiei. Analiza acestui cadru legal ne arat
cum reformatorii nvmntului din Romnia au reacionat la provocrile acestor opiuni

24
Mai muli ani Polonia a stabilizat subvenia total pentru nvmnt pentru ciclul primar la 12,5% din totalul
veniturilor guvernamentale, Levitas, Herczyski (2002). Amendamentul recent la Art. 170 din Legea
nvmntului 84/1996 stabilizeaz cheltuielile pentru nvmnt la 4% din PIB (incluznd si nvmntul
universitar), vezi Legea 354/2004.
25
O mare parte din aceast activitate este asociat cu activitile CNFIPS.
26
Legea 349/2004, Legea 354/2004, i Normele Metodologice.

14
fundamentale i ce soluii au fost adoptate. Din nefericire, datorit unor constrngeri impuse
n parte din afar (constrngeri care nu sunt inerente pentru educaie) cum ar fi rolul
semnificativ al judeelor i lipsa de claritate n ceea ce privete descentralizarea fiscal, noul
cadru este neclar i conine prevederi legale contradictorii. Descoperirile principale ale
analizei sunt cuprinse mai jos (vezi Anexa D pentru o analiz mai detaliat).

Ca rspuns la opiunile de descentralizare, noul cadru legal:

1. Conine elemente ale descentralizrii att ctre coli, ct i ctre autoritile locale.
Structura managerial a colilor este ntrit prin crearea unui Consiliu Administrativ,
dei nu i s-au atribuit puteri decizionale. Totui, legile sunt neclare n ceea ce privete
bugetul colii. De asemenea, rolul autoritilor locale a crescut, dar divizarea
responsabilitilor ntre jude i localitate trebuie clarificate mai departe;
2. i propune n mod clar s descentralizeze nvmntul pe jurisdicii, nu pe funcii.
Acest lucru se realizeaz prin introducerea judeelor pilot, unde se va testa mai nti
descentralizarea. Totui, implementarea pilotrii se lovete de un numr de probleme,
discutate n Anexa E;
3. Nu clarific ntrebarea dac colile vor fi finanate din venituri proprii sau din
subvenii. Reformatorii nvmntului se tem, pe bun dreptate, s foloseasc
veniturile proprii ale localitii ca surs pentru finanarea nvmntului, dar nu pot
utiliza subvenii, fiindc sistemul de subvenionare nu e n vigoare. Ca atare, soluia
adoptat este neclar i poate genera conflicte.

Mai mult dect att, noul cadru legal fundamenteaz sistemul de finanare pe conceptul de
cost standard, introdus n Legea 354/2004 i dezvoltat n Normele Metodologice. Totui, chiar
i Normele Metodologice mai detaliate i specifice nu spun clar dac costurile standard vor fi
valabile pentru ntreaga ar, sau vor fi legate de diverse costuri per elev definite pentru
anumite judee. Eforturile de calculare a costului standard, fcute de CNFIPS, nu au fost nc
ncununate de succes si sunt motive ntemeiate s ne temem c acestea vor fi foarte greu de
stabilit27.

Sistemul costurilor standard las, de asemenea, deschis gradul de autonomie pe care o vor
avea diferitele nivele ale autoritilor asupra alocrii fondurilor destinate educaiei. Vor fi trei
niveluri de alocare (de la nivel central la judee, de la judee la localiti, de la localiti la
coli), lsndu-se loc autonomiei decizionale i exprimrii de diverse strategii educaionale de
ctre diveri stakeholder-i din nvmnt, sau sistemul se va baza pe aplicarea automat a
costurilor standard, i alocarea la fiecare nivel va fi un simplu calcul, care nu va lsa loc de
preferine locale? Aceast nesiguran reflect mai puin clar divizarea responsabilitilor n
sector.

Ca o concluzie, cadrul legal este confuz i neconsecvent. Paii spre descentralizare bazai pe
acest cadru vor fi periculoi dac toi stakeholder-ii din nvmnt ar ncerca s-i exercite
noile puteri extinse, i vor aprea conflicte inerente. Ar fi chiar mai ru dac, datorit
dominaiei continue a Inspectoratelor colare, localitile i colile vor fi prea timide i vor
evita s aib iniiative proprii. Acest fapt pune Ministerul ntr-o postur foarte dificil fa de
paii de reform urmtori. Vom reveni la discuia despre opiunile viitoare n capitolul
urmtor.

27
Calculele CNFIPS pentru costurile standard se bazeaz pe diverse presupuneri n ceea ce privete mrimea
colii i a clasei, normele didacice, normele materiale i preurile diferitelor intrri. Nu se bazeaz pe costurile
istorice reale de asigurare a colarizrii n Romnia.

15
4. Concluzii i recomandri

Noul Ministru al Educaiei i Cercetrii i preia funcia cu noi provocri n ceea ce privete
descentralizarea educaiei, dar i cu noi oportuniti i o perspectiv mai lung. n lumina
discuiei noastre de mai sus, recomandarea noastr cea mai puternic este ca proiectul de
pilotare s fie amnat un an, pn n ianuarie 2006, pentru a se evita riscul eecului unei
pilotri timpurii. Timpul astfel ctigat trebuie s fie folosit intens, astfel nct dup un an de
zile Romnia s fie bine pregtit pentru pilotare i pentru descentralizarea nvmntului n
general.

Pentru a realiza aceste lucruri, Ministerul trebuie s revizuiasc principalele opiuni ale
descentralizrii i finanrii nvmntului, trebuie s analizeze situaia curent a colilor
romneti i s identifice cele mai mari provocri care vor aprea, trebuie s adopte o strategie
de descentralizare scurt dar consistent, care va defini n mod clar noua alocare de
responsabiliti n acest sector. Noua strategie ar trebui s rspund tuturor opiunilor ridicate
n capitolul 2 al acestui raport. Ca un minimum, noua strategie ar trebui s defineasc
autonomia colii i ar trebui s creasc puterile directorilor de coli la nivelul angajrilor i
calitii, s defineasc responsabilitile localitilor de a stabili bugetele colilor i de a
monitoriza execuia acestora, i ar trebui s reduc puterile Inspectoratelor colare i ale
judeelor.

O astfel de strategie, definit pe etape i convenit cu Ministerul de Finane, ar trebui s

devin baza pentru iniiative legislative. Legile ar trebui s fie lipsite de ambiguiti i s fie
clare. Ar fi mai bine s se amne transferul anumitor responsabiliti ctre autoritile locale
pentru ceva vreme (de pild, n ceea ce privete nchiderea de coli), dect s li se ofere
acestora roluri prost definite. Nu trebuie definite n legi toate detaliile mecanismelor
financiare28, Astfel c Ministerul ar trebui s ncerce s simplifice i s eficientizeze
prevederile financiare ale legilor amendate. Dac adoptarea de ctre Parlamentul Romniei de
noi legi corectate va fi un proces lung i dificil, MEdC ar putea ncerca s adopte o lege
simpl generalpentru pilotare, aa cum se va discuta n Anexa E. n cazul n care i acest
lucru este imposibil, MEdC ar putea impune Art. XXX din Legea XXX care acord
autoritilor locale o libertate semnificativ de experimentare, i s interpreteze aceast
libertate ca o abilitate de a introduce inovaii experimentale n cooperare cu Ministerul.

Strategia i va permite MEdC s efectueze analize ale costului curent de asigurare a educaiei
n Romnia, i, de asemenea de a adopta o formul financiar transparent, n acord cu
strategia. MEdC trebuie s obin date bune despre nivelul colilor i s-i fundamenteze
analiza asupra finanrii educaiei romneti pe aceste date (Anexa C propune cteva aciuni
simple care pot fi ndeplinite aproape imediat pentru a se realiza aceste obiective). Odat ce
datele vor fi disponibile la nivel central, MEdC va putea ncepe s le analizeze pentru a
identifica principalii driveri ai costurilor difereniate de asigurare a educaiei n Romnia. Un
exemplu bun este nevoia rezolvrii costurilor relative per elev din colile rurale i urbane29.
Rezolvarea acestor probleme ar putea duce la propunerea unei formule de alocare, cu
structura discutat n Anexa B, de exemplu.

28
Legea 354/2004 conine multe detalii inutile despre finanarea de baz i cea complementar, probabil fiind
rezultatul previziunilor i planificrii tuturor activitilor din sector, contrare, mai degrab, agendei de
descentralizare, i cu constrngeri fa de libertatea MEdC de a reaciona la noi provocri.
29
Vezi comentariile de la Anexa D i Anexa C.

16
Pe baza strategiei adoptate de descentralizare a educaiei, folosind noul cadru legislativ
amendat i rezultatele analizei despre finanarea educaiei MEdC ar putea planifica, n sfrit,
un proiect pilot sigur i inovativ, care, n acelai timp, va testa noile aranjamente financiare i
administrative, i va introduce mai mult autonomie la nivelul colilor i localitilor.
Acesta este un plan dificil i prezint provocri. n ncercarea de a-l implementa, Ministerul
trebuie s monitorizeze diversele sale elemente pentru a reui s ating o armonie i o
consisten. Ca atare MEdC trebuie s investeasc instituional n agenda de descentralizare i
s stabileasc structurile interne corespunztoare. Ca prim unealt de definire a strategiei de
descentralizare i pentru a incuraja consensul, MEdC s-ar putea folosi de noul Comitet Tehnic
Interministerial pentru Descentralizare, precum i de Grupul de Lucru pentru Descentralizarea
Educaiei. Acestea vor asigura i cooperarea instituional cu Ministerul de Finane, cooperare
extrem de necesar pentru succesul noilor mecanisme financiare n acest sector. Grupul de
Lucru ar putea fi nsrcinat cu supravegherea execuiei planului conturat mai sus, ncepnd cu
analiza i adoptarea strategiei i terminnd cu un plan de implementare a pilotrii. Totui, este
foarte important ca Grupul de Lucru s fie bine poziionat n MEdC, prin, de exemplu,
raportarea ctre Ministru sau ctre Secretarul de Stat.

Din nefericire, dou instituii donatoare cheie care ofer asisten tehnic sunt, n prezent,
nchise30. n ceea ce privete provocrile, Ministerul trebuie s ncerce s mobilizeze resursele
romneti existente ct mai mult posibil. Rapoartele disponibile indic faptul c Romnia are
un numr de experi serioi care pot contribui la eforturile de descentralizare, dac vor fi
invitai de ctre Minister31. Implicarea acestora este foarte important pentru succesul
proiectului.

Descentralizarea educaiei este un proces complex, care include dou pri: guvernul central,
care decide s-i transfere din autoritatea din acest sector ctre autoritile locale i ctre coli,
care vor prelua aceast autoritate. Cele dou pri iniiaz un fel de contract, care va implica
responsabiliti reciproce. Autoritile locale devin responsabile cu cteva elemente ale
procesului educaional, o responsabilitate foarte important prin prisma faptului c oferirea de
educaie adecvat este o obligaie constituional. n schimb, guvernul central este obligat s
asigure o finanare corespunztoare pentru funciile transferate, i s asigure un mediu
legislativ stabil. Contractul va include planificarea transferului responsabilitilor i
monitorizarea sistemului.

Succesul acestui contract depinde de motivaia celor dou pri i de reguli tranzacionale
clare, juste i stabile. Aceasta nseamn c n timp ce succesul procesului de descentralizare
va fi mprit ntre MEdC i autoritile locale responsabilitatea de a defini o baz legislativ
adecvat i mecanismul financiar cad doar n seama Ministerului.

30
Acestea sunt proiectul GRASP fondat de USAID, nchis n Decembrie 2004, i proiectul DFMP fondat de
DFID, care urmeaz s fie nchis n Martie 2005.
31
Ca s dm doar dou exemple, dl. Sorin Ioni a scris un raport foare tios i util despre descentralizare, Ioni
(2003), iar dl. Bogdan Voicu a scris o analiz foarte perceptiv a finanrii nvmntului romnesc, Voicu
(1999).

17
Referine

M. Aldcroft, Romania Education Funding: methodology for data analysis, raport Bannock
DFMP, Bucureti 2003

S. Barro, Money, Students and Teachers, RTI Varovia, 2000

S. Caraman (ed.), The Status of Fiscal Decentralization in Romania, raport pentru Uniunea
Naional a Consiliilor Judeene din Romnia, Bucureti 2003

I. Dogaru, Formula de finantare a invantamantului preuniversitar din Romania, CNFIPS,

Bucureti 2002

B. Fraser, Education Funding Formulae, raport Bannock DFMP, Bucureti 2003

B. Fraser, Proposal for a Revised Resource Allocation System in Education, raport Bannock
DFMP, Bucureti 2003

B. Fraser, Implementing norms of the funding and management of education units, raport
Bannock DFMP, Bucureti 2004

J. Herczyski, Raport iniial, CNFIPS, Bucureti 2004

J. Herczyski, M. Herbst, Pierwsza Odsona, Klub Obywatelski, Varovia 2002

S. Ionita, Halfway there: Assessing Intergovernmental Fiscal Equalization in Romania, SAR

Working Papers 25, Ianuarie 2003

J. Kowalik (ed.), Samorzdy a szkoy podstawowe, FRDL Varovia 1999

T. Levitas, Preparing for Education Decentralization in Macedonia: Issues, Directions,

Actions, raport LGRP, Skopje 2002

T. Levitas, J. Herczyski, Decentralization, Local Governments and Education Reform in

Post-communist Poland, in K. Davey (ed.) Balancing National and Local Responsibilities,
LGI Budapesta 2002, paginile 114 la 190

J. Liebman, Ch. Sabel, A Public Laboratory Dewey Barely Imagined: the Emerging Model of
School Governance and Legal Reform, North Carolina Law Revue (81) Nr. 4, Mai 2003

Ministry of Education and Research, Methodological Norms for Financing and

Administration of Pre-University Education Units, Bucureti, Decembrie 2004

K. Pallai (ed.), Draft Policy Paper: Decentralization, raport GRASP, Bucureti 2003

A. Popescu, Raport iniial, Bucureti 2004

Parlamentul Romniei, Legea 349/2004, Bucureti 2004

Parlamentul Romniei, Legea 354/2004, Bucureti 2004

18
B. Voicu, L. Begu, An Analysis of the Structure, Costs and Efficiency of Romanias Pre-
University Education System, raport Banca Mondial, Bucureti 1999

World Bank, Romania Education Policy Note, biroul Banca Mondial, Bucureti 2002

19
Anexa A. Fragmentarea finanrii nvmntului n Romnia.

Sistemul prezent al finanrii nvmntului romnesc arat o fragmentare remarcabil.

Principalul element al acestei fragmentri este divizarea finanrii n dou categorii de baz:
1. Costurile de mentenan, finanate de autoritile locale,
2. Salariile, finanate de autoritatea central prin subvenii ctre judee.
Guvernul finaneaz, de asemenea, costurile manualelor (achiziionate la nivel central de ctre
MEdC) i alte costuri, incluznd aici bursele i transportul elevilor.

n prezenta Anex vom descrie pe scurt cum sunt organizate ambele categorii de cheltuieli n
prezent i vom discuta nevoia de a introduce un sistem regulamentar al subveniilor
interguvernamentale i de a include costurile de mentenan n mecanismul general de
alocare. Vom ncheia cu o propunere simpl care va arta cum se poate realiza acest lucru.

Costurile de mentenan

Costurile de mentenan includ toate cheltuielile materiale ale colilor, cum ar fi nclzirea,
electricitatea, apa i colectarea gunoiului, precum i materialele utilizate de coli pentru
activitile acestora. Mentenana include, de asemenea, mici reparaii necesare pentru
funcionarea colilor. Aceste costuri sunt acoperite de autoritile locale. Acestea nu primesc
vreo subvenie specific de la bugetul central pentru aceste cheltuieli, considerndu-se c
aceste cheltuieli sunt sarcinile proprii ale autoritilor locale. n acest sens, autoritile locale
trebuie s foloseasc venituri nealocate, dintre acestea principalele fiind veniturile proprii i
taxele mprite, adic o parte din taxele naionale reinute la nivel local32.

Sursa principal, impozitul pe venit (IV) se mparte dup cum urmeaz: 63% rmne la
autoritatea local, n timp ce 37% revine bugetului de stat33:

Cota din IV Beneficiar Motiv

36% Consiliul local Necesar cheltuieli proprii
10% Jude Necesar cheltuieli proprii
17% Jude Reechilibrare, pentru echilibrarea
bugetelor locale

Distribuirea cotei locale din impozite este foarte important, deoarece arat n mod evident
faptul c aproape jumtate din IV de la consillile locale este colectat de ctre jude i
redistribuit la bugetele locale n funcie de regulile i prioritile consiliului judeean
(neexistnd criterii naionale pentru echilibrarea la nivel judeean, ar putea aprea contacte
neoficiale i preferine). Reechilibrarea se aplic pantru a ajuta consiliile locale s ofere
servicii publice, cum ar fi nvmntul, sntatea, transportul etc. Asta implic o politizare a
procesului bugetar cu implicaii adnci, adic un nivel al autoritii locale (judeul) decide
asupra bugetelor altor autoriti locale (consiliile locale) n zonele n care aceast autoritate nu
are responsabiliti manageriale (cum ar fi educaia).

Merit menionat faptul c consiliul judeean nu are date suficiente pentru a analiza nevoile
din sector ale consiliilor locale i, ca atare, trebuie s munceasc n strns colaborare cu
Inspectorul colar. n aceste condiii aparatul MEdC deconcentrat are unele influene n ceea
32
Acest sistem puternic descentralizat a intrat n funciune n 1995.
33
Pe baza discuiilor cu Ministerul de Finane. O analiz a finanrii autoritii locale este oferit de S. Caraman
(ed.), The status of fiscal decentralization in Romania, 2003.

20
ce privete alocarea de fonduri pentru mentenan, dar acestea sunt foarte indirecte i nu sunt
guvernate de o mprire clar a responsabilitilor.

Vedem astfel c jurisdiciile au n mod semnificativ mai multe fonduri la dispoziia lor i pot
cheltui mult mai mult pe funcionarea colii dect municipalitile mai srace. Mai mult dect
att, echilibrarea la care se face referire n componenta de reechilibrare a IV mprit are un
impact limitat, deoarece este foarte localizat. ntr-adevr, vor exista multe judee relativ
bogate care vor dispune de fonduri semnificative pentru reechilibrarea bugetelor. n acelai
timp, judeele mai srace din Moldova, de exemplu, vor avea i ele propriile fonduri pentru
reechilibrare, dar mult mai mici. Un sistem de echilibrare corect ar trebui s includ ntreaga
ar, i s recunoasc naional, nu numai local, deferena de bogie ntre autoritile locale.
Romnia are un sistem naional de echilibrare, care se afl ntr-un flux continuu34, i este mai
degrab netransparent i aloc fondurile din nou spre judee, lsndu-le acestora dreptul de a
distribui aceste fonduri autoritilor locale35. Acest sistem a folosit aproape 7.3% din IV n
2002, ceea ce reprezint aproape 46% din totalul naional al fondurilor de echilibrare36.

Drept urmare, exist diferene regionale foarte severe n ceea ce privete cheltuielile de
mentenan per elev (la nivelul judeelor). Aceste diferene nu sunt monitorizate de ctre
reprezentanii din judee ai MEdC Inspectoratele colare n parte fiindc acestea nu au
primit instrumente administrative i responsabiliti pentru a face acest lucru.
Responsabilitatea pentru stabilirea prii de mentenan i de materiale din bugetele colii
rmne, aadar, exclusiv la nivelul autoritilor locale, i se pare c acestea se bucur de o
libertate remarcabil n acest sens. De pild, ntr-una din colile pe care le-am vizitat venitul
propriu generat de coal era unul considerabil, deoarece coala respectiv i-a transformat un
cmin neutilizat ntr-un fel de hotel cu preuri reduse, i i s-a permis s pstreze ntreg venitul
generat n acest fel. Drept urmare autoritatea local a luat decizia de a nu aloca fonduri de
mentenan de la bugetul su ctre aceast coal. Lsnd la o parte ntrebarea dac aceasta a
fost o decizie raional37, observm aici o diferen acut fa de celelalte coli, care n ceea
ce privete finanarea pentru mentenan depind integral de bugetul consiliului local. Acest
caz ne arat, de asemenea, c nu exist nite standarde de finanare uniforme pe care
autoritile locale ar trebui s le urmeze.

Oricum, merit artat c n cele cteva coli pe care le-am vizitat am vzut semne clare de
investiii foarte recente (n ultimii doi ani) de ctre autoritile locale. Din moment ce nu
exist fonduri de investiii de capital alocate pentru nvmnt de la bugetul central, toate
acele mbuntiri ale echipamentului colii trebuie c au fost finanate din resurse locale.
Astfel consiliile locale trebuie c i-au analizat opiunile i posibilitile bugetare, i au decis

34
Criteriile folosite de acest sistem se schimb de la an la an i sunt parte la legile bugetare. O discuie foarte
concentrat pe ambele sisteme de echilibrare este oferit de S. Ioni Halfway there: Assessing
Intergovernmental Fiscal Equalization in Romania, 2003. Sistemul naional este analizat, de asemenea, n S.
Caraman (ed.), The status of fiscal decentralization in Romania, 2003.
35
Observm c un sistem de echilibrare bun ar trebui s se bazeze pe norme i standarde comune, i ar trebui
aplicat uniform i transparent pentru toate autoritile locale. Este evident c nici sistemele de echilibrare de la
nivel judeean, nici sistemul naional de echilibrare nu ndeplinesc aceste criterii.
36
Vezi S. Ionita (2003).
37
Aceast evaluare va trebui s includ o comparaie a tuturor bugetelor de mentenan ale colilor din zon i
rspunsul la ntrebarea dac gradul de ndeplinire a nevoilor colilor este mai mult sau mai puin similar. Dac
bugetul de mentenan al unei coli este semnificativ mai mare sau mai mic dect bugetele de mentenan ale
colilor din vecintate, i mai mult dect att dac diferena nu face parte dintr-o politic contient a
autoritii locale care s recunoasc diferitele nevoi ale colilor respective, am putea spune c aranjamentul la
care s-a ajuns nu este justificat.

21
asupra prioritilor n sector. Asta nseamn c chiar cu responsabilitile manageriale foarte
limitate din sector consiliile locale au nceput deja s se comporte ca proprietari ai colilor.

Salariile personalului didactic

Partea de salarii din bugetul colii n contrast este foarte strict controlat de ctre un
sistem elaborat de norme de angajare. ntr-adevr, anual, toate colile primare trimit ctre
Inspectoratele colare planurile de colarizare. Planurile de colarizare includ numrul de
elevi, de clase, de posturi didactice, i personalul nedidactic (administrativ i tehnic), i
trebuie verificate de ctre Inspectoratul colar n ceea ce privete buna aplicare a normelor.
Normele includ:
1. mrimea clasei (10 - 20 pentru grupele precolare, 10 - 25 pentru clasa 1, 10 - 30
pentru clasa a 5-a, n timp ce clasele intermediare vor continua pur i simplu cu
numrul din anul colar precedent),
2. norma de ore pe clas (maximum 30 de ore pe sptmn),
3. norma didactic pe profesor (18 ore pe sptmn),
4. norma pentru personalul nedidactic.

Inspectoratul colar centralizeaz planurile de colarizare ale colilor ntr-un plan judeean de
colarizare trimis ctre MEdC. Este clar c nu se mai poate verifica dac normele de angajare
sunt aplicate corect la acest nivel de centralizare. n schimb, planurile de colarizare
centralizate servesc ca un plan de angajare pentru jude, principalul scop al lor fiind
planificarea bugetar. n cele din urm, MEdC stabilete planul naional de colarizare prin
centralizarea planurilor de la nivel judeean, iar planul naional este aprobat prin hotrre de
guvern. Teoretic, acest lucru ar trebui s furnizeze un sistem comprehensiv de separaie a
puterilor, practic, ns, se observ o disoluie a responsabilitilor. Dei e clar c principala
autoritate managerial cade n sarcina Inspectoratelor colare, deciziile acestora nu sunt
ultime i teoretic sunt supuse verificrii i aprobrii de ctre autoriti mai nalte, ajungnd
chiar pn al guvern.

Odat ce planurile de colarizare au fost aprobate, acestea sunt folosite pentru a se determina
partea de salarii la bugetul educaiei de la nivelul judeelor. Aici, iari, Ministerul de Finane
depinde de datele furnizate de Inspectoratele colare, i anume datele necesare stabilirii
salariilor profesorilor (nivelurile de educaie, vechimea, calificrile profesionale). Bugetul
naional stabilete nu doar veniturile judeelor, ci i cheltuielile acestora din sector. Acest fapt
plaseaz judeele n cadrul autoritii centrale, n ciuda faptului c consiliile lor sunt
organisme alese local38. Astfel necesarul de cheltuieli specifice al judeelor pentru salariile din
nvmnt se definete la nivelul bugetului central.

Totui, n prezent Romnia nu beneficiaz de vreun sistem de transfer de la bugetul central la

autoritatea local, n afar de subveniile pentru investiii. Acest lucru face ca justificarea
corect a acestor transferuri la nivel central s fie imposibil de realizat. Soluia adoptat de
ctre Ministerul de Finane este utilizarea de partide contabile negative din venitul TVA de la
bugetul central, cu alte cuvinte fondurile determinate pentru salariile personalului didactic i
nedidactic sunt contabilizate ca valori negative n buget unde se definesc veniturile din
TVA39. Este o practic contabil foarte ciudat, i falsific cifrele veniturilor bugetare globale

38
ntr-adevr, bugetul naional al Romniei include cheltuielile judeelor sector cu sector, pe lng cheltuielile
ministerelor. Doar bugetele consiliilor locale sunt astfel independente, cel puin formal.
39
Veniturile TVA au fost alese pentru simplitate i fiindc acest flux este suficient de robust pentru a susine o
asemenea contabilitate negativ. Oriict, nu exist nici o legtur bugetar (dincolo de contabilitate) ntre

22
de vreme ce totalul pentru venitul TVA este semnificativ mai mic dect veniturile propriu-
zise. n acelai timp se subestimeaz partea de cheltuieli a bugetului central prin aceeai
valoare. Dei se poate argumenta c acest sistem de contabilitate este o soluie practic la o
problem a finanelor publice care ine de sistem, este n acelai timp evident c aceast
soluie este una temporar i c problema de sistem ar trebui rezolvat prin adoptarea unei legi
raionale pentru finanarea autoritilor locale. Aceast lege trebuie s defineasc diferite
transferuri posibile ctre autoritile locale (subvenii pe categorii, subvenii generale,
subvenii de investiii, subvenii de echilibrare), i procedurile bugetare i cerinele de
raportare pentru acestea.

Odat ce bugetul de stat este aprobat, judeele hotrsc bugetele pentru educaie pentru toate
consiliile locale. Este mai mult sau mai puin un exerciiu mecanic, de vreme ce alocarea
pentru salariile din nvmnt era bazat pe supuneri ale judeelor (laolalt cu Inspectoratele
colare). Autoritatea local doar transfer aceste fonduri ctre coli (sunt pltite cash ctre
angajai). De vreme ce consiliile locale nu au nici o influen asupra sumelor pltite, rolul lor
n aceast parte a bugetelor colii pare a fi pur tehnic40.

Putem ncheia spunnd c n timp ce partea de mentenan din cadrul finanrii educaiei a
fost descentralizat excesiv, fr mecanismele corecte de monitorizare, partea de salarii
rmne strict centralizat i controlat.

Problemele principale ale sistemului de finanare curent:

Scurta descriere de mai sus a sistemului de finanare a nvmntului romnesc ridic

ntrebri semnificative n ceea ce privete strategia de descentralizare care va fi adoptat de
ctre Ministerul Educaiei i Cercetrii. Principalele probleme deschise sunt:
1. Romnia are nevoie de un sistem al subveniilor guvernamentale transparent i corect,
astfel nct finanarea educaiei s poat fie aezat pe un fundament legal i sntos,
2. Romnia trebuie s depeasc fragmentarea finanrii nvmntului pe salarii i
mentenan.
Ambele chestiuni merg dincolo de sfera de reponsabilitate a MEdC i vor implica n mod
crucial Ministerul de Finane.

n ceea ce privete prima problem, observm c lipsa unei legi a finanrii autoritilor
locale, care s defineasc mecanismele bugetare pentru finanarea funciilor delegate
autoritilor locale, va face urmrirea descentralizrii fiscale foarte dificil. Cu practici
contabile cum ar fi nregistrarea valorilor negative n paragrafele veniturilor bugetare, auditul
bugetelor locale va fi foarte dificil, Guvernul riscnd s piard controlul asupra funcionrii
ntregului sistem. Este deja foarte dificil s monitorizezi cheltuielile autoritilor locale,
fiindc multe dintre acestea nu nregistreaz rapoartele bugetare pe sector (astfel nct
cheltuielile de mentenan din nvmnt sunt raportate laolalt cu mentenana altor faciliti,
cum ar fi administraia i sntatea), iar Ministerul de Finane nu poate s aplice standarde de
raportare uniforme41. Noua lege a finanelor autoritilor locale ar trebui s corecteze acest
lucru i s asigure o finanare just, stabil i transparent a tuturor funciilor delegate

veniturile TVA i alocarea pentru nvmnt, contrar a ceea ce cred muli stakeholder-i din nvmntul
romnesc .
40
Din nefericire nu mi s-a putut confirma de ctre consiliile locale din Romnia, aa nct este posibil ca analiza
mea s nu menioneze anumite roluri manageriale i financiare ale consiliilor locale.
41
Drept urmare, este foarte dificil s evaluezi n prezent ct de mult cheltuiete Romnia pe mentenana colilor
primare i secundare. Acest subiect va fi discutat n Anexa B.

23
municipalitilor. O parte a cerinelor noului sistem de finanare al autoritilor locale este
introducerea unui cadru de echilibrare naional viabil.

n ceea ce privete sectorul educaie am putea enuna proprietile de baz ale unui sistem bun
de subvenii pentru nvmnt. Mai exact, Ministerul ar trebui s cear ca:
1. Subveniile s ajung direct la autoritile locale care opereaz colile, fie ele comune
ale judeelor, fr ali intermediari,
2. Suma total a subveniilor pentru nvmnt s se stabileasc de legile bugetare
romneti, principiile alocrii acestora ctre autoritile locale s fie responsabilitatea
MEdC, s fie adoptate public de ctre Minister i puse la dispoziia tuturor celor
interesai,
3. Subveniile pentru autoritile locale s se bazeze pe numrul de elevi care
frecventeaz colile administrate de autoritatea local respectiv, sau pe numrul celor
care folosesc celelalte servicii din nvmnt (cmine, transportul elevilor etc.), dar
pot depinde de caracteristici specifice ale elevilor,
4. Subveniile s poat fi folosite doar pentru sectorul educaie (pentru a proteja colile),
5. Felul n care sunt folosite fondurile respective de ctre autoritile locale ar trebui s
fie disponibile n mod public tuturor celor interesai (transparen i responsabilitate).

Odat ce vor fi definite subvenii corecte pentru educaie de ctre Ministerul de Finane,
Ministerul Educaiei i Cercetrii ar trebui s nceap s schimbe baza de calcul a subveniilor
respective de la numrul de posturi la numrul de elevi42. Acest lucru este necesar chiar i
pentru proiectul de pilot al descentralizrii n judeele selecionate.

Ct privete a doua problem, observm c fragmentarea finanrii nvmntului n

Romnia duneaz sectorului n dou privine:
1. De vreme ce unul dintre sub-sisteme se bazeaz pe taxele mprite, i cellalt pe
sumele calculate43, autoritile locale vor avea tendina s priveasc cele dou pri ale
bugetului colii separat, dei acestea ar trebui analizate mpreun. ntr-adevr, unele
investiii n coli (noi echipamente de nclzire) ar putea scdea costurile de
mentenan i ar putea schimba costurile salariale, astfel nct cele dou pri din
buget sunt strict legate. Mai mult dect att, orice economie la cheltuielile tehnice ar
trebui folosite profitabil pentru angajarea de personal mai bine calificat.
2. Unul dintre sub-sisteme prezint variaii interjudeene semnificative i acest lucru ar
trebui compensat printr-un cadru de echilibrare. Cellalt sub-sistem distribuie
fondurile mult mai echilibrat i o astfel de echilibrare nu este necesar. O formul de
alocare per elev pentru toate cheltuielile din nvmnt nu doar pentru salarii ar
calma semnificativ nevoia de echilibrare.

Exist o soluie aparent simpl la problema fragmentrii, dac presupunem faptul c Romnia
a adoptat un sistem sntos al subveniilor interguvernamentale. Ideea de baz este s se
reduc procentul taxelor mprite care rmne la nivel local i s se creasc alocarea pentru

42
Problemele formulei de alocare per elev pentru alocarea subveniilor pentru nvmnt sunt discutate n
Anexa A.
43
Nu este important pentru discuia de fa faptul c acest calcul se bazeaz pe numrul de posturi i nu pe cel de
elevi. Desigur, un sistem bun ar trebui s se bazeze direct pe numrul de elevi.

24
nvmnt cu aceeai sum, astfel nct aceast schimbare s fie neutr din punct de vedere
fiscal pentru Ministerul de Finane44.

Pentru a adopta aceast soluie n practic Ministerul Educaiei i Cercetrii ar trebui mai nti
s calculeze care este totalul cheltuielilor pe mentenana colilor a autoritilor locale45. S
presupunem c aceste cheltuieli ale tuturor autoritilor locale se ridic la 19% din IV colectat
naional. n acest caz propunerea ar fi s se reduc cota din IV rmas la nivelul consiliilor
locale de la actualul 36% la 17%, i s se adauge aceste fonduri la subvenia pentru educaie
la salarii, crendu-se astfel o subvenie global pentru nvmnt. Autoritile locale ar primi
aceleai sume de bani ca i anterior acestei operaii, aa nct din punctul de vedere al
Ministerului de Finane operaia nu are nici un impact n bugetul naional (este neutr din
punct de vedere fiscal).

Totui din punctul de vedere al autoritilor locale aceast operaiune este departe de a fi
neutr. ntr-adevr, aceasta va schimba complet principiile de alocare pentru acele 19% din
IV. n prezent ca taxe mprite aceti bani merg la acele autorit locale unde oamenii i
pltesc taxele, adic sunt concentrai la autoritile locale mai bogate, n special la orae
(Bucureti, n spe). Dup ce schimbarea va fi introdus acele fonduri vor fi alocate n funcie
de numrul de elevi, care este mai mult sau mai puin proporional cu numrul populaiei. Ne
putem atepta astfel la o schimbare masiv pe orizontal a alocrii, dinspre orae, ctre
comunitile srace.

Nu ncape nici o ndoial c o astfel de schimbare va fi dificil de acceptat politic dar n opinia
mea ea este necesar dac Romnia dorete s obin un mecanism de finanare raional
pentru nvmnt. Exist dou circumstane care ar face aceast schimbare mai uor de luat
n calcul:
1. Schimbarea se va face dinspre autoritile locale bogate spre cele srace. Guvernul
poate argumenta c acesta este un pas justificat i c redreseaz inegalitile istorice.
Chiar i dup aceast schimbare Bucuretiul va rmne cea mai bogat jurisdicie din
Romnia.
2. Ar fi bine ca aceast schimbare s se produc odat cu revizia general a ntregului
sistem financiar al autoritilor locale din Romnia care, dup cum am spus mai sus,
este de asemenea necesar. Cu alte cuvinte schimbarea va fi parte dintr-un pachet de
reforme mai mare, de care ar trebui s beneficieze toate autoritile locale din
Romnia pentru c ofer stabilitate i transparen. n asemenea condiii ar fi mai uor
de acceptat.

Dac schimbrile vor fi nsoite de transferul responsabilitii reale pentru stabilirea i

executarea bugetelor locale la consiliile locale, ctigurile globale ale oraelor ar putea depi
pierderile unora dintre veniturile lor.

44
Neutralitatea fiscal este crucial dac MEdC sper s obin suport din partea Ministerului de Finane. Nu
afirm c alocarea prezent pentru nvmnt n Romnia este suficient, dar este important de neles c chiar n
cadrul limitei generale curente de cheltuieli este posibil o alocare mai raional pentru sector.
45
Este nevoie de o cooperare bun cu Ministerul de Finane, precum i de date mult mai bune dect cele
prezente.

25
Anexa B. O abordare a alocrii per elev prin formul

Scopul acestei Anexe este o discuie asupra unei structuri posibile a formulei de alocare per
elev i cum exprim coeficienii si opiunile strategice ale Ministerului Educaiei i
Cercetrii (MEdC sau Ministerul).Vom discuta, de asemenea, mecanismele-tampon care pot fi
utilizate pentru a amortiza ocul de adaptare.

Cele dou opiuni de definire a formulei de alocare per elev (abordrile de jos n sus i de sus
n jos) sunt discutate la Anexa D46. Dificultile de abordare cu care se confrunt Romnia i
dificultile tehnice de definire a unui cost standard per elev satisfctor sugereaz utilizarea
abordrii de sus n jos, abordare care va fi folosit n aceast discuie. Astfel vom presupune
c un anumit fond total pentru nvmnt se stabilete prin legea bugetului iar rolul MEdC
este s-l aloce n mod echitabil i transparent ctre autoritile locale. Vom presupune, de
asemenea, c fondurile pentru coli sunt direcionate ctre nivelul autoritii care este
responsabil cu managementul i finanarea colilor respective47. Astfel pentru fiecare
autoritate local vom avea numrul total de elevi, mprit pe tip de coal i pe alte
caracteristici relevante pentru costurile reale de funcionare a colilor.

Vom discuta doar alocarea de fonduri ctre autoritile locale. O procedur de alocare
separat i foarte diferit trebuie efectuat de ctre autoritile locale, care va defini bugetele
colilor respective. Aceast procedur nu este discutat aici.

Formula de alocare per elev trebuie s recunoasc, prin folosirea unor coeficieni numerici, c
colarizarea unor grupuri de elevi este o necesitate mai scump dect altele, i c n
consecin autoritile locale care conduc coli cu astfel de elevi trebuie s primeasc de la
bugetul de stat resurse n plus. n cele ce urmeaz vom vedea clase tipice de elevi care pot fi
incluse ntr-o astfel de formul:
1. Elevi din colile secundare, i n special din colile de arte i meserii, datorit timpului
de predare suplimentar i costului echipamentelor,
2. Elevii precolari, fiindc acetia au grupe foarte mici, fapt care crete costurile per
elev (grdiniele nu sunt ntotdeauna incluse n formula de alocare laolalt cu colile
primare i secundare),
3. Elevii din colile rurale, deoarece aici mrimea clasei este foarte mic,
4. Elevii din colile izolate sau ndeprtate de pild din muni unde consolidarea
colilor nu este posibil, i unde este necesar ca profesorii s fie pltii cu salarii mai
mari,
5. Elevii din zonele slab populate, unde costurile de transport sunt semnificative,
6. Elevii din minoritile etnice, datorit efortului de predare adiional n limba matern,
7. Elevii din familiile srace, care ar putea avea nevoie de resurse suplimentare pentru a
putea fi inui n coal (mese subvenionate, ajutor cu materialele didactice),
8. Elevii din colile sau clasele care ofer curriculum extins (colile de limbi straine,
colile sportive, colile de art i altele similare),
9. Elevii cu handicap, care frecventeaz fie coli speciale sau clase integrate n sistemul
general.
Aceast list presupune c un cost standard este costul de colarizare al unui elev dintr-o
coal primar urban. n timp ce toate grupele de mai sus (dar i altele) sunt perfect legitime

46
Vezi cap. 2 din Anexa D, Suma de baz per elev.
47
Vezi cap. 3 din Anexa D, Procedura de alocare.

26
s fie incluse n formul din motive de alocare48, analiza a ceea ce sunt motoarele reale ale
costurilor per elev la nivelul rii trebuie realizat pentru a se stabili care dintre acestea trebuie
luate n calcul i care trebuie s fie coeficienii corespunztori. Vom reveni la aceast
problem mai jos.
Unele formule per elev sunt determinate de clase, adic folosesc coeficieni pentru diferite
clase pentru a se lua n calcul faptul c educaia iniial (primele trei sau patru clase de coal
primar) este oarecum mai ieftin dect educaia pe materii (n clasele mai mari). Dar
formulele determinate de clase se aplic de obicei la colile propriu-zise, nu la autoritile
locale.

Exist, de asemenea, unele grupe de elevi care nu ar trebui incluse n formula de alocare
pentru c dac ar fi incluse s-ar trimite stimulente perverse ctre autoritile locale49, chiar
dac colarizarea elevilor respectivi este de fapt mai scump. Astefel de cazuri includ:
1. Elevii din colile mici (fiindc autoritile locale ar putea demara un proces de divizare
a colilor n uniti mai mici),
2. Elevii din colile cu clase mici (fiindc colile vor ncerca s-i micoreze mrimea
claselor),
3. Elevii din colile cu un sistem de nclzire special (fiindc autoritile locale ar putea
fi determinate s treac la aceast metod de nclzire, n timp ce MEdC nu ar trebui
s fie interesat dect ca colile s fie nclzite n mod corespunztor, lsnd alegerea
tehnologiei n sarcina autoritilor locale),
4. Elevii care frecventeaz coli specifice de arte i meserii, precum colile care
pregtesc viitorii mineri, dac Ministerul nu are o strategie aprobat pentru creterea
numrului de absolveni din colile respective.

Observm c adesea nu este uor s faci o distincie. S lum ca exemplu posibil un

coeficient bazat pe calificrile personalului didactic. Pe de-o parte, este mai scump s angajezi
profesori mai bine calificai, i un astfel de coeficient ar recunoate acest aspect. n acelai
timp, ar trimite semnalul corect ctre autoritile locale, i anume faptul c este bine ca
profesorii s-i mbunteasc calificarea, sau ca directorii s angajeze profesori mai buni.
Astfel nu vor mai aprea stimulente perverse. Totui, un astfel de coeficient nu trebuie folosit,
din cel puin trei motive:
1. Alocarea ar trebui legat de sarcina autoritilor locale, i de metoda de ndeplinire a
sarcinilor respective. Sarcinile autoritilor locale din nvmnt sunt legate de
numrul de elevi care trebuie educai, i de caracteristicile acestora,
2. Alocarea nu ar trebui s depind de deciziile luate de autoritile locale, autoriti care
nu ar trebui s poat s se joace cu sistemul,
3. n timp, autoritile locale (sau consiliile de administraie ale colilor) ar trebui s-i
asume mai mult responsabilitate n stabilirea salariilor profesorilor, mai nti prin
introducerea de diverse sisteme de bonificaii. Nu este rezonabil s ne ateptm c
guvernul central va plti pentru costurile unor asemenea politici.
Acest exemplu ne indic i unele limitri ale abordrii de sus n jos n definirea formulei de
alocare a subveniilor pentru nvmnt. ntr-adevr, cum din ce n ce mai muli profesori
dobndesc noi calificri i urc pe scara salarizrii, costul de colarizare va crete de

48
Se poate ntmpla ca n anumite circumstane speciale una sau mai multe dintre aceste grupe de elevi s nu fie
folosit n formula de alocare. De pild, dac costurile istorice per elev din colile rurale romneti sunt mai
sczute dect n colile urbane, folosirea coeficientului rural ar fi contraproductiv.
49
Un stimulent pervers este un element al formulei care va recompensa o autoritate local pentru un
comportament pe care Ministerul ar dori s-l evite, cum ar fi de exemplu cazul divizrii colilor.

27
asemenea i acest fapt ar trebui s se reflecte mai degrab n creterea totalului subveniei
pentru nvmnt, dect ntr-o nou formul de alocare.

Pentru simplitatea discuiei vom presupune c pentru formula de alocare a fost selecionat
doar o clas de elevi care necesit fonduri suplimentare50. S presupunem c MEdC
confuntat cu costul mai mare per elev din colile montane decide c trebuie s aloce mai
multe fonduri acestor coli pentru a le proteja de nchidere i pentru a oferi elevilor respectivi
colarizare comparabil cu cea din colile bine echipate din mediul urban. n acest caz trebuie
introdus n formul un coeficient pentru elevii din colile montane.

Aadar s presupunem c n cazul a N jurisdicii51 care opereaz coli Ministerul cunoate

numrul total de elevi Si din fiecare jurisdicie, precum i numrul de elevi din colile
montane M i , unde i nseamn diferitele jurisdicii, i = 1...N . Numrul total de elevi S este
N
suma tuturor Si , adic S = i =1 Si . S aflm acum coeficientul pentru colile montane cu .
Definim acum numrul elevilor ponderai Wi n jurisdicia i ca
Wi = Si + M i
(numrul elevilor din colile montane nmulit cu coeficientul ). Numrul total de elevi
N
ponderai este deci W = i =1Wi . n general, W > S , i cu ct este mai mare coeficientul ,
cu att va fi i diferena dintre W i S.

Acum putem calcula formula de alocare. Principala regul este c alocarea de fonduri ctre
fiecare jurisdicie ar trebui s fie proporional cu numrul de elevi ponderai. S presupunem
c subvenia total pentru nvmnt desemnat n legea bugetar este E, iar MEdC trebuie s
aloce pentru fiecare jurisdicie i subvenia pentru educaie cuvenit Ei . Bineneles trebuie s
N
avem E = i =1 Ei (suma subveniilor pentru educaie trebuie s fie egal cu valoarea total a
subveniilor pentru educaie). Definim standardul de alocare (sau costul standard) A ca
A = S W . Apoi formula de alocare spune c subvenia pentru educaie pe jurisdicia i este
Ei = A Wi = A Si + A M i .

Dup cum am vzut mai sus, coeficientul reprezint preferina strategic a Ministerului
pentru a susine colile montane mici. Cu ct este mai mare, cu att va fi mai mare
subvenia pentru nvmnt n cazul jurisdiciilor cu o cot mare de elevi de la coli montane,
din populaia total de elevi. Totui, n cazul unui mare vom obine un standard de alocare
A mai mic, i de aici o alocare mai mic la jurisdiciile urbane. Este ntr-adevr evident de
vreme ce presupunem c suma total a subveniilor pentru educaie E este fix.

Astfel atunci cnd decide valoarea coeficientului montan , MEdC se confrunt cu o dilem
serioas. Pe de-o parte Ministerul vrea s recunoasc faptul c colile montane mici au nevoie

50
Nici o procedur de alocare realist nu poate folosi doar o singur clas de elevi care primesc finanare
adiional. Cu ct sunt mai puine clasele utilizate, cu att va fi mai simplu i mai uor s controlezi formula. Pe
de alt parte, adugarea de noi grupe de elevi i de noi coeficieni la formula de alocare o va face pe aceasta mai
flexibil i mai aliniat modelelor de cheltuieli istorice. MEdC trebuie s-i revizuiasc opiunile i s ating un
echilibru corect.
51
Dac discutm doar despre autoritile locale, N va fi n jur de 3,300. E posibil ca i judeele s fie
proprietarele unor coli, astfel nct N va fi ceva mai mare.

28
de finanare adiional, i ia n calcul acest necesar introducnd un coeficient n formul.
Pe de alt parte MEdC trebuie s evite scurgerea excesiv a puinelor resurse ctre colile
montane, s previn cazul n care subvenia pentru educaie n mediul urban ar deveni prea
mic. n acest caz trebuie luat o decizie stategic dificil.

Exist doi factori care fac aceast decizie cumva mai uoar:
1. Populaia elevilor din colile montane este ceva mai mic, i ca atare chiar i un
coeficient mare nu ar scdea A foarte mult (totui, acest argument cade n cazul
claselor mai mari de elevi, cum ar fi elevii din mediul rural sau din colile secundare),
2. Alegerea va afecta diversele grupe de autoriti locale n mod diferit (n cazul de fa,
oraele versus localitile montane), i astfel, pentru a ajunge la un consens Ministerul
va trebui s aib ntlniri cu acetia i s acioneze ca un agent al consensului.
Ultima remarc nseamn c formula ar putea s devin limbajul n care MEdC va discuta
problemele de alocare cu diverii stakeholder-i din nvmnt. Ar fi foarte bine dac
discuiile respective ar fi instituionalizate (aa cum sunt, de pild, n Polonia).

Atunci cnd Ministerul va decide s foloseasc mai mult dect un singur grup de elevi cu
finanare adiional, structura general a formulei nu se va schimba, dar va deveni mai
complicat. De pild, s presupunem c Ministerul decide s aloce mai multe fonduri pentru
elevii din colile secundare Li (adic liceu) i pentru elevii cu handicap H i . Numind
coeficienii respectivi ca i , vom obine numrul de elevi ponderai n jurisdicia i ca
Wi = Si + M i + Li + H i ,
N
iar standardul de alocare va deveni din nou A = S W , unde iari W = i =1Wi . Subvenia
pentru educaie pentru jurisdicia i devine
Ei = A Wi = A Si + A M i + A Li + A H i ,
(desigur, pentru un numr mai mare de coeficieni va trebui s introducem o notare mai
transparent).

Avnd un set mai mare de coeficieni de definit, MEdC trebuie s ia nite opiuni strategice
mai complexe. n acelai timp, Ministerul va avea mai mult flexibilitate i libertate n
deciziile de alocare. Asta nseamn c pentru a se ajunge mai uor la un consens, Ministerul ar
putea dori s introduc coeficieni adiionali, coeficieni care sunt importani pentru anumii
stakeholder-i din nvmnt. Dac coeficienii respectivi sunt aplicai la grupe de elevi relativ
mici (de pild, elevii de la colile de art sau sportive), impactul acestor coeficieni asupra
alocrii globale va fi foarte limitat.

Dei valorile finale adoptate ale tuturor coeficienilor vor fi rezultatul discuiilor i
compromisului, MEdC ar putea folosi cteva metode pentru a propune valorile iniiale. n
acest scop s-ar putea folosi calculele costului standard efectuate de ctre CNFIPS i s-ar putea
evalua costurile relative ale diferitelor tipuri de coli. O alt abordare este efectuarea de
analize multiple ale regresiunii, similare activitii analitice efectuate de ctre proiectul
DMFP. Ar fi bine dac s-ar folosi un eantion de coli mai mare (de preferat, toate colile),
sau, chiar mai bine, dac s-ar folosi costurile medii per elev ale autoritilor locale (dac
datele sunt disponibile). Ultima abordare tehnic este de preferat deoarece subveniile pentru
educaie vor fi alocate exact ctre autoritile locale, i nu direct ctre coli. Oricum ar sta
lucrurile, acele valori iniiale ale coeficienilor trebuie luate drept bune, i trebuie s fie
subiectul discuiei publice. MEdC ar trebui s dezvolte nite unelte de evaluare a alocrii
subveniei pentru educaie, pentru a uura discuiile respective.

29
Revenim n final la ocul adaptrii. Acest oc apare atunci cnd o sum dat din subvenia
pentru educaie este alocat difereniat fa de ceea ce s-a ntmplat n anul precedent, i asta
se datoreaz faptului c alocarea istoric indic foarte adesea variaii semnificative ale
cheltuielilor per elev ntre diversele jurisdicii52. Astfel cel mai puternic oc se va petrece n
timpul primilor civa ani de operare a noului mecanism. Unele jurisdicii vor primi mai
puine fonduri dect erau obinuite istoric vorbind53, iar altele mai mult. ocul este n special
resimit dureros deoarece survine la nceputul anului bugetar (ianuarie), adic la mijlocul
anului colar. De vreme ce o mare parte a bugetelor colii este cheltuit pe salarii, nite ocuri
excesive ar putea amenina stabilitatea sistemului local de nvmnt. n acelai timp, pe
lng nvini, vor exista i nvingtori autoritile locale crora li se aloc mai mult dect
erau obinuite s primeasc. Ca atare Ministerul are nevoie de o strategie atent pentru a se
confrunta cu ocul adaptrii.

Desigur, abordarea cea mai uoar este s se argumenteze n faa Ministerului de Finane c
orice schimbare a principiilor de finanare a nvmntului ar trebui nsoit de o cretere a
alocrii globale pentru nvmnt. Este ns puin probabil c o asemenea strategie va fi
una de succes. Variaiile motenite ale cheltuielilor per elev ar putea fi semnificative. Mai
mult dect att, orice cretere a finanrii globale asigurat de ctre Ministerul de Finane va
cauza o cretere a alocrii standard A, i astfel creterile respective vor fi mprite de ctre
toate jurisdiciile, nu doar de acelea care pierd cel mai mult n noul sistem. Astfel ocul de
adaptare ar fi uurat, dar nu va fi evitat n ntregime. Asta nseamn c Ministerul Educaiei i
Cercetrii trebuie s-i pregteasc propriul sistem de absorbie a ocului de adaptare, prin
folosirea de mecanisme financiare numite tampoane.

Exist un numr de mecanisme-tampon posibile disponibile (unul dintre acestea este descris
n raportul DMFP). Vom analiza pe scurt un exemplu simplu al unor asemenea mecanisme i
vom discuta apoi problemele strategice ale MEdC, ridicate de utilizarea oricrui mecanism-
tampon.

S presupunem c Ministerul a adoptat o formul de alocare, conform creia municipalitatea i

primete subvenie pentru educaie Ei , i = 1...N . n acelai timp Ministerul este contient de
faptul c pentru colarizare costurile istorice n aceste jurisdicii s-au ridicat la I i (adic
motenit). Bnuim c totalul subveniei este egal cu cheltuielile istorice pentru educaie
(aceast presupunere nu este strict necesar, dar va clarifica expunerea). Astfel vom avea
N N
i =1
Ei =i =1 I i . Oricnd Ei < I i , vom avea oc de adaptare, autoritatea local va primi
alocri prin formul mai mici dect costurile istorice. n situaia opus vom avea surplus de
ajustare. Desigur, ambele vor surveni atunci cnd va aprea o schimbare n mecanismele de
alocare, i ambele vor reflecta, sperm, trecerea la o alocare mai raional i mai echitabil.
Totui, ambele au pericolele lor. n cazul ocului de adaptare, o reea colar local va primi o
alocare de fonduri redus, i n acest caz se poate amenina funcionarea colii. n cazul
surplusului de adaptare, poate fi foarte dificil pentru o municipalitate s foloseasc nivelurile
de finanare crescute ntr-o manier raional, n special dac acestea survin la mijlocul anului

52
Exist multe justificri pentru o asemenea variaie, cum ar fi diferenele n densitatea populaiei, i acestea ar
putea fi luate n calcul prin formule, dei de obicei nu toate (datorit datelor lips sau a nelegerii insuficiente a
modelelor de alocare istoric). Ar putea fi i motive nejustificate, ndeosebi consecine ale unor decizii
fundamentate politic din trecutul mai mult sau mai puin ndeprtat (cum ar fi o investiie substanial ntr-o
coal modern dictat de prioriti non-educaionale).
53
n acest prim an, ele vor primi mai puin dect a fost cheltuit de ctre guvern pe colile de pe teritoriul lor.

30
colar. n acest context MEdC ar putea lua n calcul reducerea att a ocului, ct i a
surplusului.

Acest lucru se poate realiza prin definirea de valori-prag, care s limiteze schimbarea permis
de la I i la Ei . Astfel clauza-tampon ar putea spune c nici o jurisdicie nu poate primi mai
puin de 95% sau mai mult dect 108% din propriile cheltuieli istorice (sau alocrile din anul
precedent). Se poate ajusta i inflaia, desigur. De exemplu, putem recalcula I i pentru a
include inflaia54. Cauza-tampon protejeaz jurisdicia de scderi brute (i de creteri) ale
subveniei pentru educaie de la an la an. Dac o anumit jurisdicie atinge limita de jos a
tamponului, atunci nu va primi suma pe baz de formul Ei , ci 0,95 I i . Asta nseamn c va
primi mai mult dect sugereaz formula, i, din punct de vedere al alocrii vom avea costuri
adiionale55. n mod similar, dac formula va cauza o cretere excesiv a nivelurilor de
fonduri, o jurisdicie nu va mai primi suma total Ei , ci o sum mai mic 1,08 I i . Aceasta
reprezint o economie din punct de vedere al alocrii. Valoarea-tampon mai sczut (n
exemplul de aici, 95%) i cea mai ridicat (aici 108%) ar trebui adaptate astfel nct costurile
adiionale nete i economiile nete s fie aproximativ aceleai56.

Mecanismul de mai sus este n legtur cu suma total a subveniei pentru educaie. Ar putea
prea injust n cazul unor schimbri majore ale numrului de elevi, datorate, de pild,
declinului demografic sau migrrii ctre anumite orae. Pentru a se putea explica asemenea
lucruri se poate spune c mecanismele-tampon nu protejeaz subvenia total pentru educaie
de schimbrile excesive (n sus sau n jos), ci protejeaz subvenia per elev de schimbrile
excesive. Acest mecanism mai subtil va permite o flexibilitate mai mare n mecanismul de
alocare, dar ar putea fi prematur n condiiile curente din Romnia57.

Principala chestiune strategic a Ministerului este decizia asupra dimensiunii mecanismelor-

tampon. n cazul unor mecanisme-tampon foarte largi, de pild 85% i 120%, trecerea de la
alocarea istoric la cea nou, mai raional va fi mai rapid, dar multe municipaliti vor
experimenta ocuri de adaptare dureroase. n cazul unor mecanisme-tampon foarte nguste, de
pild 99% i 102%, autoritile locale vor fi foarte bine protejate, dar micarea spre o alocare
mai raional este foarte nceat. Costurile istorice, nu formula transparent i raional, vor
conduce, ntr-adevr, n realitate, alocarea. n particular, autoritile locale cu coli care
tradiional au avut cheltuieli per elev foarte mari vor continua s beneficieze de acest
tratament preferenial, poate nejustificat. Ct de rapid i cu ct for va dori Ministerul s
implementeze aceste schimbri reprezint o opiune strategic a acestuia. Singurul sfat care se
poate da aici este c atunci cnd Ministerul s-ar afla ntr-o poziie mai slab, sau atunci cnd
nu este sigur c formula adoptat este corect, atunci este de preferat o schimbare cu pai

54
O alt opiune este s se spun c dac rata anual a inflaiei este egal, de exemplu, cu 8%, nici o jurisdicie
nu va primi mai puin dect 103% sau mai mult dect 116% din alocarea anterioar.
55
Este natural c protejarea municipalitii de o scdere drastic a nivelurilor de alocare nseamn asumarea unor
costuri.
56
Se pot folosi i metode mai subtile din punct de vedere tehnic, n care Ministerul stabileete independent
mecanismul-tampon de jos i de sus, i apoi ajusteaz proporional standardul de alocare pentru a limita alocarea
global la E. Acest lucru ar permite de pild obinerea unei proceduri de alocare cu mecanismul-tampon de
jos, dar fr cel de sus. Aceast abordare este totui cumva mai puin transparent i mai dificil de explicat
stakeholder-ilor din nvmnt, i ca atare nu este discutat n detaliu n prezentarea noastr.
57
Trebuie gndit care sunt trebuinele Romniei. n Polonia Ministerul a folosit mecanismele-tampon aplicate
subveniei totale pentru educaie pn n 2000, apoi a folosit tampoane la subvenia per elev pn n 2004. n
prezent nu se mai folosesc mecanisme-tampon, considerndu-se c cheltuielile autoritilor locale sunt deja
fcute raional dup 9 ani de utilizare a formulei.

31
mruni. n timp, MEdC ar putea decide s lrgeasc mecanismele-tampon i s accelereze
schimbrile. Acest lucru se va petrece mai uor cnd autoritile locale i vor ajusta propriile
proceduri de alocare ctre coli pentru a reflecta prioritile incluse n formula naional de
alocare per elev.

Anexa C. Necesarul de date al Ministerului Educaiei i Cercetrii

Principala sarcin a Ministerului Educaiei i Cercetrii (MEdC) este definirea unei strategii
de descentralizare a educaiei, strategie care va defini ce responsabiliti din nvmnt vor fi
delegate n timp ctre autoritile locale i ctre colile propriu-zise, i proiectarea unui
mecanism financiar care va putea susine acele funcii delegate58. Totui, alocarea de fonduri
trebuie bazat pe date complete, acurate, de ncredere i bineneles actualizate despre
indicatorii principali din nvmnt. MEdC ar trebui, aadar, s poat colecta, centraliza i
analiza datele de la coli i de la autoritile locale. Exist trei domenii care trebuie analizate:
elevii, profesorii, finanele.

n aceast anex vom contura pe scurt nevoile MEdC, vom analiza sistemul curent de
colectare a datelor din Romnia i-i vom indica neajunsurile, terminnd cu unele recomandri
n ceea ce privete mbuntirea acestui sistem.

Necesarul de date dintr-un sistem educaional descentralizat

Cel mai bun mod de a nelege necesarul de date al Ministerului este s se numeasc funciile
cheie ale Ministerului, funcii ale cror execuie depinde de disponibilitatea unor date
specifice, de ncredere i actualizate. Putem nira patru asemenea funcii:
1. Asigurarea unor servicii educaionale nentrerupte pe timpul procesului de
descentralizare,
2. Protejarea accesului la educaie pentru grupurile vulnerabile din punct de vedere
social,
3. Asigurarea echitii educaionale,
4. Meninerea standardelor de calitate.

Ministerul trebuie, la nceput, s se asigure c odat ce descentralizarea va ncepe

asigurarea colarizrii nu va fi ameninat. Dei sunt motive ntemeiate s credem c o
descentralizare bine planificat va aduce beneficii i mbuntiri n sector, prioritatea
numrul 1 este evitarea dezavantajelor. O schimbare fundamental a mecanismului de
finanare amenin stabilitatea operrii instituiilor de nvmnt, n special a colilor i a
jurisdiciilor care se bucurau de un tratament preferenial n cadrul vechiului sistem i a cror
nou alocare va fi redus. n acelai timp, asumarea de noi puteri de ctre autoritile locale,
care aveau o experien limitat n administrarea sectorului, ar putea duce la schimbri
abrupte i la decizii eronate. Evitarea ocurilor de adaptare prin mecanisme-tampon59 i
monitorizarea operrii continue a colilor reclam nite date corecte.

Odat demarat descentralizarea, nsoit de diminuarea rolului administrativ direct al

Ministerului n acest sector, protejarea i mbuntirea accesului la educaie vor deveni mai
dificile. Ministerul trebuie s-i ating obiectivele nu prin ordine i intervenii directe, ci prin
legislaie i stimulente financiare. Grupurile vulnerabile cum ar fi copiii strzii, rromii sau
58
Problemele legate de formula de alocare per elev sunt discutate n Anexa B.
59
Vezi Anexa B.

32
alte minoriti, elevii cu handicap, copiii din comunitile ndeprtate sau din zonele rurale
srace au rate de colarizare considerabil mai sczute, rate de abandon colar mai ridicate, i
o motivaie mai sczut. O bun monitorizare a accesului i a rezultatelor colare ale acestor
grupuri nu se poate realiza fr o bun colectare a datelor.

Unul dintre obiectivele importante ale oricrui sistem educaional este realizarea echitii
adic prevenirea situaiei n care anumite grupuri i asigur o educaie mai bun, condiii de
colarizare mbuntite sau profesori mai bine calificai pe seama altora. Chiar dac o
echitate integral nu se poate realiza sau, probabil, nu este de dorit, o discriminare drastic n
cadrul colii este moralmente incorect i divizeaz societatea, fiind diametral opus
dezvoltrii unei societi democratice stabile. Sunt necesare date actualizate i de ncredere
pentru a se putea evalua situaia curent, proiecta aciuni de corecie i monitoriza succesul
sau eecul acestora.

Principala grij a Ministerului este asigurarea standardelor de calitate. Tradiional vorbind,

acest lucru s-a realizat prin standarde de intrare, cum ar fi cerinele profesionale n ceea ce
privete profesorii i regulile pentru echipamentul colii. Totui, acestea nu s-au dovedit
foarte eficiente i majoritatea sistemelor colare s-au ndreptat spre msuri de ieire,
incluznd sisteme de examinare extern. Observm c pentru a se evalua calitatea educaiei
nu trebuie introduse testri universale pentru elevi (foarte scumpe i complexe din punct de
vedere programatic) la anumite clase60. Asemntoare procedeelor PISA sau TIMMS,
testrile pe eantioane de coli i de elevi vor produce informaii exacte i utile la nite costuri
relativ sczute.

ncheiem spunnd c descentralizarea impune nite cerine crescute de date necesare MEdC,
nu diminuate. Ca atare este imperativ ca MEdC s realizeze limitrile i neajunsurile
sistemului curent de colectare a datelor, i s se pregteasc de descentralizare prin
mbuntirea i revizia general a acestuia. Avnd aceste lucruri n minte vom analiza acum
situaia curent din Romnia.

Sistemul curent de colectare a datelor din nvmntul romnesc

Exist dou formulare principale cu date de colarizare trimise de coli, la nceputul i la

sfritul anului colar. Ca s lum ca exemplu ciclul primar i secundar inferior (clasele 1
pn la a 4-a i respectiv clasa a 5-a pn la a 8-a), formularele se numesc Cercetare statistic
Sc. 2.1 (date nvmnt) i Cercetare Statistic Cs. 2.2 (rezultate nvmnt). Formularul Sc
2.1 este transmis la nceputul anului colar i conine date valabile la 15 Septembrie, cum ar
fi:
1. colarizarea pe clase, vrst i sex (colarizare la 15 septembrie),
2. colarizare pe ara de origine61,
3. Elevi pe studierea limbilor strine moderne,
4. Elevi plasai n familii,
5. Posturi aprobate pentru didactic, auxiliar i nedidactic,
6. Personal pe posturi didactice, auxiliare i nedidactice,
7. Personal pe posturi i vrst,
8. Baza material a colii,

60
Polonia a introdus testri externe universale pentru cunotinele elevilor (fr s se bazeze pe materii) la clasa
a 6-a i a 9-a n 2002, vezi Herczyski, Levitas (2002). n 2005, Polonia va introduce examene externe de tip
Matura (echivalentul polonez al Bacalaureatului) (pe materii).
61
n particular pentru romnii care locuiesc n alte ri.

33
 9. Elevi din Romnia i din alte ri pe religie.

Formularul Sc 2.2 este transmis dup sfritul anului colar i conine date despre rezultatele
din nvmnt:
1. Elevi pe situaia colar (colarizai la 15 septembrie, la 31 august, abandon colar,
transferai la alte coli sau plecai din ar),
2. Elevi pe clase i pe situaie colar
3. Elevi pe clase i pe promovat/nepromovat,
4. Elevi pe clase i pe rezultate la examene adiionale,
5. Elevi care i-au schimbat coala la nivel de jude,
6. Absolveni pe rezultatele de absolvire,
7. Biblioteca (numrul volumelor).
colile trimit formularele statistice direct la Inspectoratele colare62 nainte de 4 octombrie
(Sc. 2.1), i nainte de 19 septembrie (Sc. 2.2). Inspectoratele colare trimit formularele la
Institutul Naional de Statistic pn pe 1 noiembrie (Sc. 2.1) i pn pe 3 octombrie (Sc. 2.2).

Principala utilizare a datelor de ctre Inspectoratele colare este operaional, tipic pentru
sistemele centralizate. Pe baza numrului de elevi pe clas, i n concordan cu standardele
naionale cu privire la mrimea clasei63, se stabilete numrul de clase (formularele ca atare
nu dau numrul de clase). Aceasta, laolalt cu standardele naionale cu privire la program
(numrul de ore pe materie pe clas) permite calcularea numrului de posturi necesare. Cu
alte cuvinte, datele introduse n Sc 2.1 sunt verificate i numrul de posturi cerut este
recalculat. Posturile necesare didactice i nedidactice, precum i numrul de clase colarizate
formeaz planul de colarizare al judeului. Planul plus datele (centralizate) sumarizate sunt
transmise de ctre fiecare Inspectorat colar la Minister, care le combin pentru a produce un
plan naional de colarizare. Acesta este aprobat prin hotrre de guvern i devine astfel baza
legal de calcul a fondurilor pentru educaie necesare n fiecare jude64. Datele de colarizare
din formulare sunt stocate n format digital la Inspectoratele colare.

Inspectoratele colare mai colecteaz i stocheaz i datele pentru angajaii propriu-zii ai

colii. Datele pentru profesori sunt foarte detaliate, n format digital. Aceste date sunt cruciale
pentru ndeplinirea funciunilor Inspectoratelor colare: dei acestea nu au un rol direct n
finanarea colilor i n execuia bugetelor acestora, ele calculeaz partea salarial a bugetelor
colilor, care, ulterior, alturi de planul de colarizare sunt folosite la constituirea bugetelor.
Datele celorlai angajai sunt doar sumarizate, suficiente pentru a se determina salariile totale
ale personalului nedidactic, dar nu i salariile individuale ale fiecruia. i aceste date sunt
stocate n format electronic65.

Vedem astfel c datele de colarizare colectate de ctre Inspectorate au o dubl utilizare.

Operaional, ele sunt folosite de ctre Inspectorate nsei, precum i de ctre Minister, n
form centralizat. Din motive statistice ele sunt folosite de Institutul Naional de Statistic,

62
Exist 42 de inspectorate colare pentru judee i nc unul pentru Bucureti.
63
Mrimea clasei la precolar ntre 10 i 20, clasa 1 la clasa a 4-a ntre 10 i 25, clasa a 5-a la clasa a 8-a ntre 10
i 30.
64
Fluxul financiar propriu-zis este descris la Anexa A.
65
Mi s-a spus c dei Inspectoratele folosesc programe software personalizate (furnizate de MEdC), pentru
stocarea i selectarea informaiei mai exisat cteva inspectorate care nc mai folosesc formulare pe hrtie.
MEdC ar trebui s impun imediat standarde de administrare uniform a datelor n toate unitile teritoriale.
Acest lucru e important att pentru administrarea obinuit a colilor, ct i pentru obinerea de date mai bune n
ntregul sector.

34
care le colecteaz pentru toate colile la nivel naional. Faptul c Romnia are un sistem de
baz pentru colectarea datelor, care servete mai multor scopuri este foarte bine i unic n
regiune66. Un alt punct forte al acestui sistem este c acesta permite calcularea ratelor de
abandon i include date considerabile despre profesori.

Pe de alt parte, selectarea datelor care trebuie colectate este evident dictat de nevoile
operaionale de funcionare a sistemului de nvmnt, n principal pentru stabilirea
numrului posturilor didactice necesare i pentru calcularea salariilor (n acest sens este ciudat
c numrul de clase nu este colectat). Aspectele legate de continuitate, acces, echitate i
calitate discutate n prima parte nu pot fi satisfcute pe baza acestor date. Vom discuta mai jos
n ce direcii ar trebui extinse domeniile de interes ale datelor, pentru a se ndeplini
principalele obiective ale MEdC.

Un tip de date care trebuie remarcat n mod special se refer la religia copilului. Aici se pare
c nu este nevoie de colectarea informaiilor respective, i, ntr-adevr, este posibil ca coala
s cu cunoasc sigur aceste date (dac prinii refuz s rspund la asemenea ntrebri). Dac
motivaia este facilitarea planificrii educaiei religioase n coli, atunci o informaie
suficient ar fi ci elevi doresc s frecventeze orele de religie (i asemenea informaii ar fi
disponibile n coli, dac acestea organizeaz, desigur, ore de religie). Dac motivaia este
diferit, atunci ar trebui s se renune la aceste date.

Colectarea de date financiare este, din nefericire, mai slab. Rapoartele bugetare colectate de
ctre Ministerul de Finane nu fac distincie, n anumite cazuri, ntre diversele sectoare, aadar
educaia se raporteaz laolalt cu sntatea i alte funcii67. Bugetele colilor nu sunt
disponibile foarte uor, parial datorit faptului c acestea au surse multiple i prost
coordonate (dup cum am descris n Anexa A). Pentru a se putea corecta acest aspect, MFP a
introdus rapoarte trimestriale pentru bugetele din educaie la localiti. Rapoartele respective
sunt colectate i centralizate de ctre Inspectoratele colare i trimise la MFP i la MEdC.
Totui, aceste rapoarte subestimeaz adesea cheltuielile autoritilor locale n ceea ce privete
cheltuielile materiale (multe coli obinuiesc s raporteze aceste cheltuieli ca zero).

Vedem astfel c sistemul de colectare a datelor este departe de a fi perfect. Vom ajunge la
discuia n ceea ce privete neajunsurile acestuia, deoarece nevoile MEdC trebuie discutate n
prima parte, nainte de a trece la recomandri.

Probleme legate de sistemul actual de colectare a datelor din Romnia

ncepem cu trei neajunsuri generale ale sistemului. Prima dintre acestea, care poate fi uor
rectificat, este centralizarea datelor la nivelurile inferioare. Mare parte din datele care ajung
la Bucureti este puternic centralizat la nivel judeean, astfel nct nu poate fi folosit pentru
nici unul dintre cele patru motive numite mai sus. Acest lucru se refer deopotriv la elevi,
profesori i finane. Exercitarea corect a noilor roluri ale MEdC reclam accesul la datele
colilor, pentru a se putea face monitorizare.

66
Polonia are trei sisteme independente diferite de colectare a datelor, sisteme care folosesc definiii diferite ale
itemilor de date i furnizeaz date sumarizate diferit, vezi Barro (2000). Macedonia are dou asemenea sisteme,
dei este o ar mic, cu 2 milioane de locuitori. Abordarea macedonean e motenit din Iugoslavia comunist,
i, cu modificri minore se aplic i n alte republici postiugoslave.
67
Conform unor analize conduse de Ministerul de Finane multe localiti nu au capacitatea de a prepara rapoarte
bugetare conform cerinelor MFP. Este clar c MFP ar trebui s acioneze decisiv pentru a impune disciplina
raportrii bugetare.

35
n prezent, datorit lipsei datelor despre coli, CNFIPS ca principal instituie din cadrul
MEdC nsrcinat cu analiza finanelor nvmntului romnesc trebuie s se bazeze pe
datele de la nivel judeean. Acest fapt nu numai c face ca analizele efectuate de CNFIPS s
fie ntructva inexacte, dar mpiedic i rezovarea unor probleme importante. Una dintre
aceste probleme discutat de altfel i n Anexa D se refer la costurile legate de asigurarea
colarizrii n colile primare rurale i urbane. Dac viziunea CNFIPS, conform creia colile
din mediul rural (n ciuda claselor mai mici) au costuri per elev mai mici, este corect atunci
cu siguran unul dintre obiectivele cheie ale MEdC ar trebui s fie echilibrarea acestora prin
creterea alocrii ctre colile din mediul rural la nivel urban. Dac concluziile DFID,
conform crora situaia este invers (cu pn la 31% costuri per elev mai mari n colile din
mediul rural) sunt corecte, atunci un coeficient rural ar putea fi considerat o formul de
alocare raional. Totui, aceasta nu este o discuie teoretic, ci o chestiune strategic cheie de
alocare a fondurilor pentru educaie. Fr date bune, MEdC nu poate avea o judecat raional
i nu poate adopta o politic de alocare sntoas.

Al doilea neajuns general se refer la verificarea datelor. n prezent, verificarea este efectuat
de ctre Inspectoratele colare. Acestea ar putea fi motivate s umfle numerele elevilor, s
creasc numrul de posturi necesar i astfel s obin o alocare mai mare de la guvern.
Ctigurile poteniale ale unei astfel de raportare posibil inexact ar fi reducerea mrimii reale
a clasei i meninerea angajrii profesorilor la nivelurile curente ale acestora. Nu e clar dac
nsei Inspectoratele sunt verificate asupra procedurilor de colectare a datelor.

Importana verificrii datelor va spori totui odat ce Romnia va demara descentralizarea i

va ncepe s foloseasc date statistice pentru alocarea subveniei pentru educaie. De exemplu,
n Polonia, n fiecare an, dup ce se anun alocarea subveniei pentru educaie i dup ce
autoritile locale i primesc subveniile proiectate pentru urmtorul an fiscal apare o agitaie
a activitilor diferitelor municipaliti, care prezint formulare statistice colare corectate,
declarnd invariabil un numr mai mare de elevi. Ministerul polonez al Educaiei este
neputincios n faa cererilor de subvenii mai mari pentru nvmnt i astfel recurge la o
verificare de ctre Oficiul Statistic General GUS (toate formularele statistice corectate
trebuie s fie aprobate mai nti de GUS). Institutul Naional de Statistic are o experien
statistic n acest tip de verificare a datelor trimise, i, probabil, este cel mai bine plasat pentru
a efectua audit.

i ca un comentariu general final un utilizator important al acestor date ntr-un sistem

educaional descentralizat sunt localitile, care, n curnd vor duce povara managerial
principal din sector. Trebuie gsit o modalitate de a mpri datele cu consiliile locale. O
abordare posibil ar fi ca localitile s devin principalii recepionari ai formularelor
statistice trimise de coli, i s li se cear acestora s trimit datele culese la Inspectoratele
colare i la Institutul Naional de Statistic.

n cazul datelor specifice pe elevi, aa cum se descrie mai sus, sistemul romnesc curent are
multe puncte forte. Totui, sunt muli itemi de date care nu sunt colectai, itemi importani
referitori la operarea continu a colilor, la acces, la echitate i la calitate. Acetia includ68:
1. Date despre copiii cu drept de colarizare (pentru a se obine ratele locale de
colarizare), rezideni n zona colii, precum i date despre copiii care frecventeaz
coala n alt parte n ar i n strintate,
68
M refer doar la formularele pentru colile primare. Nu am avut ocazia s analizez formularele pentru colile
secundare, i n special pentru colile de arte i meserii, care ridic probleme foarte specifice.

36
 2. Date despre utilizarea cminelor i a transportului elevilor (transportai propriu-zis sau
cu drept la transport gratuit)69,
3. Date despre activitile extracuriculare, i ajutor social pentru elevi,
4. Date despre numrul de clase,
5. Date despre elevii cu handicap, att cei de la colile speciale, dar i cei de la colile
generale (incluznd date asupra tipului de handicap),
6. Date despre contribuia financiar a prinilor fa de coal,
7. Date despre mesele din cadrul colii, incluznd date despre elevii care beneficiaz de
mese subvenionate,
8. Date despre elevii care sunt colarizai n alte limbi dect romna.

Trebuie menionate special dou rubrici de date. Prima este frecventarea real, adic ci
dintre elevii nscrii frecventeaz coala. Aceste date variaz datorit mai multor motive, dar,
n general acele coli care ncearc s-i motiveze elevii i care menin legturi active cu
prinii acestora nregistreaz rate de frecven mai mari. n unele ri, precum SUA, rata
medie zilnic de freven (ADA) este folosit n locul nscrierii la alocarea bugetar.
Frecvena este foarte important nu doar pentru calitate, dar i n ceea ce privete aspectele
legate de echitate i acces.

A doua rubric de date important este numrul de ore sptmnale de predare oferite de
coli. Dei procesul didactic este reglementat strict prin norme programatice, sunt mai multe
motive din cauza crora orele de predare variaz. Aceste motive includ orele comune
(predarea n aceeai or la mai mult de o singur clas), susinerea de ore mprite (atunci
cnd o or este susinut doar cu o jumtate din numrul de elevi ai clasei pentru a uura
procesul pedagogic, de pild la limbi strine sau la matematic), ore adiionale, ore facultative
i altele. Acest aspect va deveni i mai important odat ce procesul de descentralizare va
avansa iar colile vor dobndi mai mult libertate n definirea programului de predare. Orele
de predare sunt foarte importante n ceea ce privete aspectele legate de echitate i de calitate.

n ceea ce privete datele legate de profesori, ar trebui colectate mai multe date la nivel local
i stocate central, dincolo de datele sumarizate coninute de formularele statistice colare. n
cazul de fa rubrici de date i calificrile (generale pedagogice i pe materii specifice),
materiile predate, formarea n cadrul serviciului.

Dificultile legate de datele despre finanarea colilor au fost deja descrise mai sus. MEdC
trebuie s adune datele despre bugetele complete ale colilor, pentru colile individuale,
mprite pe categorii majore. O problem important aici, problem care merge dincolo de
rapoartele bugetare curente din Romnia, este nevoia de a raporta separat salariile
personalului didactic i nedidactic.

Recomandri

n final, vom formula recomandri preliminarii70 n ceea ce privete reforma procedurilor de

colectare a datelor i adaptarea acestora la nevoile sistemului educaional descentralizat:

1. Datele necentralizate ar trebui culese la fiecare nivel (localitate, jude, MEdC),

69
Probabil datele respective sunt adunate prin intermediul altor studii pe care nu le-am vzut. La fel, este
probabil ca datele respective s fie de asemenea centralizate la nivel judeean.
70
Recomandrile finale vor cere o analiz a sistemului de colectare a datelor la nivel precolar, secundar, al
instituiilor noncolare i o mai bun cunoatere asupra calitii datelor colectate n prezent.

37
 2. MEdC sau Institutul Naional de Statistic ar trebui s introduc un mecanism de audit
corespunztor,
3. MEdC ar trebui s demareze un proces lent de cretere a rubricilor de date incluse n
formularele statistice, pentru a permite o monitorizare mbuntit a accesului i a
echitii,
4. n cazul n care Inspectoratele colare vor rmne agenii-cheie de colectare i
verificare a datelor de la nivelul colii, atunci standardele regulamentare de stocare a
datelor n form digital ar trebui aplicate de toate Inspectoratele71,
5. MEdC ar trebui s lucreze cu MFP pentru a rafina rapoartele trimestriale astfel nct
acestea s prind bugetele totale ale colii,
6. MEdC ar trebui s dedice personal i resurse pentru meninerea unei baze de date
central cu colile individuale (poate CNFIPS ar putea fi folosit n acest sens, de
vreme ce are deja ceva experien n centralizarea i analiza datelor).

Punctele cele mai simple i cele mai necesare sunt primul i ultimul. Datele sunt adunate deja
i se afl n format digital la Inspectoratele colare. Din fericire acestea au att date despre
elevi, ct i date financiare; putem observa c agregarea datelor financiare laolalt cu cele
despre colarizare a fost o sarcin foarte dificil n cteva ri din regiune. Exist deja cteva
experiene de agregare a acestor date la nivel central, iar CNFIPS este cel care centralizeaz
rapoartele trimestriale. Totui, n loc s centralizezi datele de la 42 de judee, ar trebui
centralizate cele de la XXX coli primare, XXX coli secundare i de la XXX localiti. Dei
utilizarea de software dedicat ar simplifica72 poate acest proces, programele MS Excel i MS
Access sunt pe deplin suficiente pentru stocarea i meninerea acestui volum de date, pentru
producerea rapoartelor solicitate i pentru efectuarea de analize.

Observm c formularele Sc 2.1 i Sc. 2.2 nu conin anumite instruciuni pentru coli n ceea
ce privete completarea acestora, ci doar cteva pe scurt (doar dou pagini). Dac vor fi
acceptate unele recomandri de mai sus, nevoia de explicaii pentru noile rubrici de date va fi
semnificativ, iar MEdC ar trebui s aib grij s le proiecteze corect. Mai mult dect att,
rapoartele trimestriale ar trebui nzestrate cu instruciuni pentru a se asigura intrri uniforme
de date i rapoarte consistente .

ncheiem cu o remarc ce merge dincolo de nevoile unui minister al educaiei ntr-un sistem
educaional descentralizat. Sunt muli utilizatori importani ai datelor statistice pe care le-am
menionat pn acum, cum ar fi Ministerul, Inspectoratele colare, oficialii judeeni i local,
precum i colile nsele. Totui, ntr-o societate democratic datele de baz ar trebui fcute
accesibile i publicului general, prinilor, profesorilor, comunitii academice, jurnalitilor.
MEdC trebuie s decid care date i cum s devin publice. Accesul la informaie
corespunztoare este un drept fundamental al unui cetean democratic, iar MEdC ar trebui s
fie responsabil nu doar cu organizarea colectrii, pstrrii i meninerii datelor colare, dar i
cu prezentarea acestor date ca bunuri generale.

71
Aceste standarde ar trebui s includ: software care trebuie utilizat, accesul restricionat la datele private,
procedurile de introducere a datelor i de meninere a acestora, procedurile de backup, procedurile de trimitere a
datelor la MEdC.
72
O opiune ar fi s se verifice dac software-ul dedicat utilizat de Inspectoratele colare ar putea fi util i la
centru. Totui, de vreme ce acest software este vechi, bazat pe DOS i nentreinut de furnizor, se pare c
utilizarea programelor Excel i Access ar fi mult mai uoar.

38
Anexa D. Noul cadru legal

Cadrul legal care definete descentralizarea nvmntului aa cum s-a discutat n partea
principal a raportului const n trei acte legale adoptate recent:
1. Legea 349/2004, care amendeaz Legea 128/1997 cu privire la statutul personalului
didactic, adoptat de Parlamentul Romniei pe 14 iulie 2004,
2. Legea 354/2004, care amendeaz Legea nvmntului 84/1995, adoptat de
Parlamentul Romniei pe 15 iulie 2004,
3. documentul Norme Metodologice pentru Finanarea i Administrarea Unitilor de
nvmnt Preuniversitar de Stat (Normele Metodologice), aprobat prin Hotrre de
Guvern n noiembrie 2004.
Cele trei legi mpreun definesc noile structuri administrative din cadrul colilor, precum i
principiile i procedurile de finanare a nvmntului romnesc. n loc s fac o analiz
detaliat a acestor documente73, raportul nostru se va axa pe apte chestiuni de importan
general. Acestea sunt:
1. descentralizarea ctre coli sau ctre autoritile locale,
2. descentralizarea pe funcii sau pe jurisdicii,
3. finanarea din surse proprii sau prin subvenia pentru nvmnt,
4. fragmentarea n finanare de baz i finanare complementar,
5. calcularea costului de baz per elev,
6. procedura de alocare n trei pai, n special rolul judeelor,
7. comisiile profesionale de finanare a nvmntului pe trei nivele.
Primele trei puncte corespund opiunilor de descentralizare aa cum au fost discutate n prima
parte a acestui raport. Punctul al patrulea a fost adus n discuie datorit noilor reglementri
care dei mai bune dect cele curente mai conin nc riscul unei noi fragmentri a
finanrii nvmntului romnesc. Ultimele trei puncte se refer la reglementri specifice din
Normele Metodologice.

1. Descentralizarea ctre coli sau ctre autoritile locale

Problema stabilirii bugetelor colii nu este expus clar n noua legislaie74. Pe de-o parte, Art.
170, paragraf 2 din Legea nvmntului 84/199575 declar categoric Sistemul de finanare
al unitilor de nvmnt preuniversitar de stat asigur descentralizarea fondurilor la nivelul
unitilor de nvmnt. Acest fapt pare s indice faptul c stabilirea bugetelor colii va fi
realizat utiliznd o procedur de alocare naional. Acest lucru se va realiza prin sistemul de
costuri standard, discutat n detaliu mai jos. Costurile standard pentru coli sunt stabilite la
nivel naional de ctre CNFIPS pe baza mai multor indicatori stabilii n lege76 i prin
consultri cu partenerii sociali i cu asociaii ale autoritilor din administraia local (vezi
Art 167, paragraf 8).

Rolul central al colii este confirmat mai departe prin schimbrile structurale implementate n
coli de ctre Legea 354/2004. ntrirea consiliului de administraie cu anumite
responsabiliti manageriale, schimbarea rolului directorului colii, de la poziia de profesor la

73
Vezi n particular analizele la Normele Metodologice de ctre Popescu (2004) i Fraser (2004). Desigur, nu
toate dintre recomandrile conflictuale au fost sau ar putea fi adoptate
74
Banca Mondial (2002) spune, de asemenea, c acest lucru nu a fost rezolvat pe deplin n strategia de
nvmnt romneasc.
75
Amendat n 2004, vezi Legea 354/2004.
76
Cum ar fi numrul de posturi didactice, limba de instruire, calitatea educaiei, educaia continu, diferenele
urban/rural, i altele, vezi Art. 167, paragraf 7.

39
cea de manager responsabilizat printr-un contract managerial negociat i semnat cu
Inspectoratul colar77, introducerea unui buget colar cu dou pri cu venituri i cheltuieli
toate aceste sugereaz trensformarea colilor n instituii cu management propriu. Acest lucru
este foarte apropiat de descentralizarea ctre coli.

Totui, exist anumii indicatori n noua legislaie conform crora bugetele colii vor fi
stabilite de ctre autoritile locale. Aa cum se va discuta mai jos, sistemul comisiilor de
finanarea nvmntului de la nivel naional, judeean i comunal vor fi nsrcinate cu
definirea costurilor per elev la fiecare nivel al sistemului. Costurile per elev la colile locale
sunt stabilite de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, i sectoarelor
din Bucureti pe baza recomandrilor comisiilor corespunztoare (Normele Metodologice,
Art. 33, paragraful c). Cu alte cuvinte o municipalitate va putea s-i stabileasc propriile
costuri per elev doar lund n calcul costul standard naional, i corectndu-l dup cum se va
considera necesar. Mai mult dect att, Art. 28 din Normele Metodologice declar clar c la
nivel local:
Consiliul local stabilete cuantumul fondurilor alocate fiecrei uniti de nvmnt, pe baza
urmtorilor indicatori:
numrul de elevi pe fiecare nivel de nvmnt, filier i profil, colarizai n respectivele
uniti de nvmnt;
costul standard pentru un elev dintr-o unitate de nvmnt gimnazial, mediul urban;
coeficienii de corecie pentru fiecare nivel de nvmnt, filier i profil, din mediul
urban sau rural78;
numrul de elevi posibil a fi realizat pe clas determinat de cauze exclusiv demografice;
ponderea elevilor aparinnd altor naionaliti colarizai n unitatea de nvmnt;
volumul veniturilor proprii ale consiliilor locale i cuantumul din aceste venituri, posibil a
fi alocate nvmntului.
Astfel localitatea este ultima responsabil cu definirea bugetelor tuturor colilor de pe
teritoriul su, iar sistemul de costuri standard servete doar ca unul dintre mulii indicatori.
Acest fapt este conform descentralizrii ctre autoritile locale.

Observm, de asemenea, c autonomia colii care este ntrit de noile legi este mrginit
la autonomia financiar. Amendamentele nu sporesc autonomia colii ca instituie
pedagogic, de exemplu permindu-i-se libertatea n ceea ce privete timpul de predare. Mai
mult dect att, amendamentele nici mcar nu ating sistemul curent de numire a profesorilor
de ctre Inspectoratele colare, aspect asupra cruia directorul colii nu are nici o influen.
Legea 354/2004 ntrete rolul Consiliului de Administraie, fr a-i aloca vreo putere
decizional, ns, fapt care ar putea mrgini consiliul doar la rolul de organism consultativ i
de consultan pentru director. Chiar i n contextul noului sistem, coala rmne o instituie
foarte slab i obedient. n ceea ce privete activitatea pedagogic, n loc s descentralizeze
ctre coli sau ctre localiti, noua viziune menine, de fapt, modelul centralizat.

2. Descentralizarea pe funcii sau pe jurisdicii

n acest domeniu noua legislaie aduce ceva clariti i schimbri. ntr-adevr, aa cum am
discutat n Anexa A, situaia prezent ar putea fi caracterizat ca descentralizare pe funcii, n

77
Vezi Art. XXX din Legea 128/1997 cu privire la statutul personalului didactic, amendat de Legea 349/2004.
78
Merit menionat c Art.20 permite ca aria coeficienilor de corecie acceptabili s fie foarte mare. Pe lng
factori ca mediu rural/urban, nivel de nvmnt i profil coal, coeficienii de corecie ar putea include
condiiile socio-economice ale populaiei colii, performana colii i condiiile tehnice specifice din fiecare
coal.

40
care anumite funcii (cheltuielile materiale ale colilor) au fost descentralizate foarte radical,
pn la perderea contabilitii i abandonarea monitorizrii, n timp ce alte funcii (salariile)
rmn controlate central. Noua legislaie nlocuiete n mod evident aceast stare de fapt cu o
descentralizare pe jurisdicii, anihilnd fragmentarea pe funcii. Art. II din Legea 349/2004
prevede implementarea pe etape a noilor principii, implementare care va demara n judeele
pilot, selecionate prin Ordonan de Guvern.

Este interesant c acelai Art. II stabilete c iniial noul sistem de remuneraie i de

stimulente pentru personalul didactic i de conducere va fi operat doar n judeele pilot.
Acest lucru poate fi neles ca o motivaie pentru personalul colar din judeele selecionate
pentru a participa la pilotare. Bineneles, apar probleme legate de echitate, deoarece s-ar
putea afirma c rolul didactic (spre deosebire de cel administrativ) va rmne neschimbat n
judeele pilot. De asemenea, apar i probleme legate de sustenabilitate, respectiv ce cretere a
alocrii n nvmnt la nivel local va fi necesar pentru plata acestor noi sisteme de
remuneraie.

Oriict, unele chestiuni rmn deschise. Art. II din Legea 349/2004 spune c implementarea
noilor reglementri va avea loc ntre ianuarie 2005 i decembrie 2007, adic timp de trei ani.
Nu se tie totui ct va dura pilotarea, precum i dac participarea la pilotare nseamn
asumare permanent sau revocabil a responsabilitii din partea sistemelor colare locale. Va
crete numrul de judee pilot n ianuarie 2006 i n ianuarie 2007, astfel nct
descentralizarea s avanseze cu pai calculai, sau nvmntul din afara celor 8 judee pilot
va rmne controlat de la nivel central pn la nceputul lui 2008?

O problem nu mai puin important se refer la rolul judeelor pilot. Descentralizarea

nseamn transfer al autoritii i a fondurilor conexe la nivelul autoritii locale responsabile
cu funcia respectiv. n cazul nvmntului romnesc, acest nivel este localitatea, nu
judeul. Judeele pilot ar putea ajuta localitile s preia noile funcii, ar putea oferi expertiza
i informaiile necesare evalurii colilor i a nevoilor acestora, putndu-le asista, de
asemenea, n ceea ce privete hotrrile asupra calitii nvmntului. Totui, partenerul real
al MEdC pentru pilotare ar trebui s fie localitatea. Vor participa la pilotare toate localitile
din judeele selectate i vor putea acestea s-i preia colile? Sunt toate localitile pregtite i
disponibile?

Problemele pilotrii sunt discutate n Anexa E.

3. Finanarea din fonduri proprii sau din subvenii pentru nvmnt

Finanarea din fonduri proprii sau din subvenii pentru nvmnt nu este clar definit de
noua legislaie. Art. 167 paragraf 3 din Legea nvmntului 84/1995 (amendat de
154/2004) spune deschis c () finanarea se asigur de la bugetul local al unitilor
administrativ-teritoriale la care sunt arondate unitile de nvmnt, din cotele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat i din alte venituri de la bugetele locale. Asta ar putea s
nsemne c sursa principal de fonduri pentru nvmnt este dat de cote defalcate i de alte
venituri (generale) ale municipalitii, adic venituri proprii. Mecanismul de finanare propus
n Normele Metodologice se bazeaz pe costuri standard, calculate per elev pe diferite tipuri i
nivele de coli. Apare astfel ntrebarea cum vor fi calculate cotele defalcate din anumite
venituri ale bugetului de stat. Fie cota din acele venituri care va rmne la nivel local este
definit ca fiind identic pentru toate municipalitile (de exemplu, 15% din impozitul pe

41
venit), i costul standard nu va fi folosit de loc n aceast procedur, fie cota se va calcula
separat pe fiecare municipalitate, pe baza calculelor costului standard.

n primul caz finanarea nvmntului se bazeaz ferm pe venituri proprii, n conformitate

cu Art. 167, paragraf 8, dar intregul sistem al costurilor standard elaborat n Normele
Metodologice rmne relevant doar pentru stabilirea bugetelor colilor propriu-zise. Acest
fapt ar putea crea o situaie foarte neclar, atunci cnd cotele defalcate vor fi semnificativ
diferite de suma bugetelor colilor individuale dintr-o localitate. n cazul multor jurisdicii din
mediul rural aceast situaie va deveni o mandatare neconsolidat, de vreme ce propriile lor
resurse nu vor fi suficiente pentru a acoperi costurile bugetelor colii determinate printr-o
formul. Cu alte cuvinte, ar trebui introdus un sistem de echilibrare pentru sector.

n al doilea caz costurile standard ar fi folosite la calcularea cheltuielilor necesare colii i

fondurile rezultate ar fi defalcate din anumite fluxuri de venit ale bugetului central. Aceast
practic este desigur posibil, i chiar aa sunt finaate salariile n Romnia, prin defalcri din
TVA (vezi Anexa A), contabilizate ca intrri negative din venitul de la bugetul central. Acest
caz pare a fi apropierea cea mai mare de subvenia pentru nvmnt atunci cnd legea nu
definete subveniile ctre autoritile locale. Totui, aa cum am discutat la Anexa A, aceasta
este o soluie temporar, cu multe consecine negative. i lipsesc procedurile corespunztoare
de contabilitate i raportare, de corectare a erorilor i de monitorizare a execuiei bugetare.
Adoptarea acestei soluii n noua legislaie susine ideea c n absena unei strategii clare de
descentralizare fiscal general strategiile de sector sunt constrnse i ineficiente.

4. Finanarea de baz i finanarea complementar

Noul mecanism financiar, aa cum este definit la Art. 167 din Legea 84/1995 (amendat de
legea 354/2004) este compus din dou pri separate, finanarea de baz i finanarea
complementar. Finanarea de baz include salariile personalului, materialele i serviciile,
precum i perfecionarea profesorilor. Cheltuielile rmase, cum ar fi consolidarea, investiiile
i reparaiile capitale, cminele i cantinele, evalurile elevilor, bursele i transportul elevilor,
examinarea medical a angajailor i concursurile colare fac parte din finanarea
complementar.

Finanarea de baz vizeaz funcionarea general a colii i include peste 95% din bugetele
recurente ale colii. Fondurile din finanarea de baz vor fi calculate printr-o formul care ia
n calcul costurile standard. Se spune c fondurile respective sunt defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat, foarte probabil din TVA, aa cum s-a discutat n capitolul anterior.

Finanarea complementar va finana funciile auxiliare cum ar fi cminele i transportul

elevilor, precum i programele de investiii. Fondurile dedicate finanrii complementare vor
veni de la bugetele locale, nivelul lor reflectnd posibilitile localitilor.

Acest sistem de finanare reprezint o mbuntire a strii curente de fragmentare a finanrii

nvmntului romnesc (vezi Anexa A). Principala parte a cheltuielilor colilor va fi
calculat folosindu-se o formul, iar diviziunea ntre salarii i cheltuielile materiale este
depit. Totui, mprirea n finanare de baz i finanare complementar aa cum se
definete aici ar putea avea i consecine negative, aa cum vom arta n cele ce urmeaz.

Principala problem se refer la cheltuielile de nvmnt auxiliare, adic transportul elevilor,

cminele i cantinele elevilor. Cheltuielile respective sunt foarte diferite de investiiile i

42
reparaiile capitale, care nseamn cheltuieli capitale, sunt ntmpltoare, vin cu proiecte
specifice izolate i pot fi amnate n caz c situaia financiar a localitii este dificil. Spre
deosebire, costurile auxiliare sunt cheltuieli recurente, nu suport amnare, i trebuie finanate
ntr-o manier stabil i regulat, de obicei n timpul anului colar. Nivelul acestor cheltuieli
ar trebui s depind de numrul de utilizatori, de exemplu acolo unde este nevoie ca elevii s
fie transportai sau s fie cazai la cmine, datorit slabei densiti a populaiei i dificultilor
de a menine o reea colar dens. Dac nivelul acestor cheltuieli depinde de disponibilitatea
fondurilor la bugetul local, accesul la colile din zonele ndeprtate i srace, n special n
muni, poate fi ameninat. n mod similar, subveniile pentru cantine sunt un factor important
de asigurare a accesului la educaie deoarece elevii flmnzi nu pot beneficia de colarizare.
Desigur, subveniile respective sunt mult mai importante n zonele srace dect n oraele
relativ bogate.

Exist o problem special legat de utilizarea fondurilor proprii pentru finanarea cminelor,
legat de aa-numita problem free-rider (n economie i tiinele politice, free rider-ii sunt
cei care obin mai multe beneficii dect li se cuvine, sau care nu contribuie corespunztor la
costurile utilizrii resurselor, implicrii n proiecte etc). Problema apare deoarece utilizatorii
cminelor sunt chiar elevii care vin din afara unei localiti. Atunci cnd i aloc propriile
venituri pentru finanarea cminelor, consiliul local folosete de fapt taxe locale pentru a
asigura o educaie mai bun copiilor dintr-un alt ora sau dintr-un alt sat. Consiliile locale s-ar
putea s nu doreasc s susin financiar educaia celor din afar. Din punctul lor de vedere,
nchiderea unui cmin ar reduce semnificativ costul pentru nvmnt din oraul respectiv,
fr a fi nsoit de un efect negativ asupra oamenilor celor mai importani din punctul de
vedere al consiliului local, adic votanii.

Finanarea transportului elevilor prezint o alt problem specific, deoarece, conform Art.
167, paragraf 22, transportul pe calea ferat sau pe metro va fi asigurat de ctre Ministerul
Transporturilor, Construciei i Turismului. Aceasta este o alt motenire din sistemul
comunist. nseamn c localitile cu reea de cale ferat i Bucuretiul, n spe vor plti
mai puin pentru transportul elevilor din veniturile proprii, crescnd astfel inegalitile dintre
diferite localiti.

Problema cu funciile nvmntului auxiliar este c acestea nu pot fi finanate corespunztor

prin utilizarea metodologiei costurilor standard, deoarece acele cheltuieli se aplic doar la o
fraciune de elevi, i acea fraciune va varia puternic ntre coli i localiti. Acesta a i fost,
probabil, motivul pentru care acestea au fost incluse n finanarea complementar. Totui, cum
am spus i mai sus, nici asta nu este o soluie bun. Sunt cteva modaliti prin care acest
sistem poate fi mbuntit:

O soluie ar fi s se recunoasc c funciile respective au nevoie de o finanare

separat, bazat pe o formul diferit de cea a costurilor standard i s se defineasc
asemenea formule. Acest lucru ar rezova problemele formulate mai sus, dar rezultatul
va fi un sistem de finanare mai complex, cu cel puin patru componente (de baz,
cmine, transport, complementar), dintre care primele trei se vor baza pe formule
diferite.

O alt abordare ar fi s se defineasc subvenia pentru nvmnt ca fiind format

dintr-un numr de pri, unele calculate n conformitate cu numrul propriu-zis de
elevi, i altele n funcie de grupele adiionale de elevi, cum ar fi elevi care sunt
transportai i elevi care folosesc cmine.. Aceast abordare este conform formulei

43
 discutate la Anexa B, i chiar se utilizeaz n cteva ri aflate n tranziie, cum ar fi
Ungaria i Polonia.

O alt abordare ar fi ca responsabilitile pentru cmine s nu se transfere la

autoritile locale, cel puin nu n timpul etapelor iniiale ale descentralizrii, i s fie
finanate central.

Observm i c toate capitolele de cheltuieli incluse n finanarea complementar, dincolo de

investiii, transport, cmine sunt foarte mici, astfel nct pot fi incluse uor n finanarea de
baz, prin creterea uoar a costurilor standard. Acest fapt ar simplifica sistemul.

5. Suma de baz per elev

Conform Normelor Metodologice, formula de alocare ar trebui fundamentat pe un numr de

coeficieni de corecie pentru tipul i nivelul colii, pentru mediul urban/rural etc., precum i
pe suma de baz per elev, adic costul per elev de gimnaziu n mediul rural. Stabilirea
costului de baz per elev s-ar putea dovedi foarte dificil, din punct de vedere politic i tehnic.

Dificultatea st n nevoia de a reconcilia dou cerine: costul per elev s reflecte costul minim
real al asigurrii colarizrii pentru un singur elev, i totalul fondurilor pentru nvmnt nu
ar trebui s depeasc posibilitatea bugetului naional de a susine nvmntul. Cele dou
cerine sunt conflictuale i rezolvarea lor e departe de a fi uoar.

Exist dou abordri eseniale pentru determinarea costului de baz per elev, respectiv
abordrile de jos n sus i de sus n jos. n calcularea de jos n sus, costurile pentru
nvmnt sunt calculate n funcie de intrrile cerute, din care cele mai importante sunt
salariile profesorilor (variind de la ar la ar ntre 70% i 90% din bugetele colii). Asta
nseamn c curriculum-ul naional i mrimea standard a clasei se traduc n numrul de
posturi didactice per elev, i folosind grila naional de salarizare acesta este convertit n
costul fix per elev. Acest calcul poate fi supus multor critici i provocri, n special pe baza
adecvrii salariilor cadrelor didactice, i a posibilitii de a asigura o mrime adecvat a clasei
n colile din mediul urban. Multe studii de caz individuale legate de colile din mediul rural
sau montan pot fi folosite pentru a susine argumentul c suma propus per elev este prea
mic. Astfel cel mai mare pericol al acestui calcul este c Ministerul Finanelor se va dovedi a
fi mult prea mare (i nerealist). Aceasta este cauza pentru care aceast abordare poate
ntmpina dificulti politice serioase.

n abordarea de sus n jos MEdC definete coeficienii care vor fi folosii n procesul de
alocare i apoi simuleaz efectele diverselor valori ale acestor coeficieni. Valorile convenite
ale acestor coeficieni determin numrul total al elevilor ponderai, ntotdeauna mai mare
dect numrul propriu-zis al elevilor. Odat ce negocierile cu Ministerul de Finane pe seama
nivelului global de finanare s-au ncheiat, suma de baz per elev se va obine prin mprirea
nivelului global de finanare la numrul de elevi ponderai. i acest calcul poate fi supus unor
critici, respectiv faptul c suma de baz per elev astfel obinut este insuficient. Pe de alt
parte aceast abordare garanteaz respectarea procedurii bugetare la nivel central i
ndeprteaz natura negociabil a costului per elev.

Formulrile din Normele Metodologice sugereaz faptul c s-a optat pentru abordarea de jos
n sus. ntr-adevr, calculele efectuate de Consiliul Naional pentru Finanarea nvmntului

44
Preuniversitar (CNFIP) sunt bazate pe normele legale care guverneaz angajarea personalului
didactic i nedidactic, i pe alte norme (cum ar fi cele pentru nclzire). Calculele folosesc, de
asemenea, unele estimri (mrimea colii i a clasei, nivelul de pregtire profesional a
cadrelor didactice). Costurile standard rezultate n urma acestor calcule sunt invariabil mai
mari dect costurile istorice ale tipurilor specifice de coli79. Aceasta nseamn c ele nu pot fi
folosite pentru procesul de alocare, deoarece ar conduce la alocarea de fonduri semnificativ
mai mari dect cele disponibile pentru nvmnt la Bugetul de Stat. Exist riscul ca ntregul
sistem de finanare propus de Normele Metodologice s nu poat fi implementat, cu excepia
cazului n care nite calcule noi ar produce valori mult mai mici pentru costurile standard80.

Ultimul punct ar avea nevoie de explicaii suplimentare. Pregtirea unui mecanism financiar
nou reclam dou elemente strns legate, dar totui diferite. Primul se refer la reguli i
principii, care exprim strategia de finanare a Ministerului (vezi Anexa B pentru o analiz a
formulei posibile). Al doilea se refer la analize i calcule, care pe baza acestor reguli vor
propune unele numere i coeficieni concrei, fr de care ntregul exerciiu ar rmne doar o
discuie academic. Fie c va fi vorba de planificarea descentralizrii ctre autoritile locale
sau ctre coli, MEdC trebuie s efectueze simulri pentru a vedea care sunt efectele
diferitelor strategii de alocare pentru diferitele instituii, cine vor fi ctigtorii i cine va
pierde, ct de afectate sunt oraele mari sau micile comuniti rurale din Carpai. Datorit
dificultilor motenite ale abordrii costurilor standard, aa cum este definit n Normele
Metodologice, MEdC nu a putut ncepe deja respectivele simulri necesare, i mai este nc de
fcut munca grea de a analiza i de a propune numere concrete, analizate i adoptate de ctre
MEdC i discutate cu stakeholder-ii din nvmnt.

O alt limitare a abordrii de jos n sus n calcularea costurilor standard este

incompatibilitatea acestora cu cercetarea empiric a costurilor efective de operare a colilor
romneti. Astfel costul standard este mai mare pentru colile din mediul urban, dect pentru
cele din mediul rural, un fapt uimitor, avnd n vedere clasele din mediul rural care sunt n
general mai mici. Aceast constatare nu este susinut, ns, de analiza proiectului DFMP a
costurilor per elev pe un eantion de coli n trei judee pilot, unde colile din mediul rural
erau semnificativ mai scumpe81. ntr-adevr, o formul de finanare per elev simpl propus la
un moment dat de ctre DFMP stipuleaz un supliment rural de 14% i un adiional 17%
pentru suplimentul locaie divizat (supliment pentru colile care au mai mult de o locaie),
care rezult n 31% finanare crescut per elev pentru multe coli din mediul rural82. Pe de alt
parte personalul CNFIP raporteaz c la nivel naional costul mediu real per elev pentru
colile primare din mediul rural este mai mic dect media naional pentru colile din mediul
urban, n conformitate cu calculele costului standard efectuate de ctre acesta. Este necesar s
se armonizeze aceste diferene frapante nainte de a se adopta vreo abordare metodologic
sistematic.

79
Vezi Dogaru (2002), Anexa la cap. II.
80
Nu pare probabil generarea de costuri standard mai mici. De exemplu, calculele CNFIPS de cost standard
pentru coala primar din mediul rural presupun mrimea colii de 500, dei n general colile din mediul rural
sunt mult mai mici i ca atare au costuri mai mari per elev.
81
Vezi Fraser (2003). Trebuie s inem cont de faptul c cercetarea DFMP s-a bazat pe un eantion de coli din
trei judee.
82
Vezi Aldcroft (2003).

45
6. Procedura de alocare

Procedura de alocare se face n trei etape: De la bugetul central la cele trei judee, de la judee
la bugetele locale, de la locale ctre coli. Pentru toate aceste trei etape se va folosi o formul
cu civa coeficieni de corecie. Exist dou opiuni de baz prin care acest sistem poate
funciona:
1. Exist o formul naional aplicabil la toate cele trei etape, cu stabilirea de coeficieni
naionali identici, probabil cu unele drepturi de a modifica coeficienii la nivel local,
2. La fiecare nivel, instituia care aloc (Ministerul, Judeul, Comuna) va decide n ceea
ce privete formula care va fi utilizat, ntre anumite limite de variaie permise.
Aceste dou opiuni au implicaii strategice opuse. n ceea ce privete prima opiune,
Ministerul i asum ntreaga responsabilitate pentru nivelul de finanare al fiecrei coli, i
sarcina politic corespunztoare (rolul autoritii locale va fi mrginit doar la aprobarea
structurii bugetelor colare). Astfel sistemul de finanare devine foarte rigid. Avnd n vedere
informaia limitat i nu ntotdeauna pertinent despre colile individuale, decizia luat de
Minister poate duce la probleme serioase n cazul anumitor coli.
n ceea ce privete a doua opiune, se transfer ctre autoritile judeene i locale o autoritate
mai mare de decizie. Autoritile locale vor putea s adapteze formula la propriile condiii
locale i la problemele specifice cu care se pot confrunta (zone cu populaie redus din
anumite orae, densitate redus i condiii montane n anumite medii rurale etc.).

Prima opiune reprezint o detaare semnificativ de finanarea tradiional i arbitrar, dar

limiteaz foarte sever influena autoritilor locale n acest sector. Dac gsete de cuviin,
Ministerul poate cere anumite mecanisme de finanare adiionale, cum ar fi fondul de rezerv
din nvmnt, pentru a se putea confrunta cu discrepanele serioase dintre noua formul
rigid i nivelurile de finanare existente. Cea de-a doua opiune este oarecum similar
modului n care este finanat sistemul de nvmnt englez. n cazul acestei opiuni,
Ministerul poate s defineasc anumite limite n ceea ce privete formula de finanare. De
exemplu, autoritile locale din nvmnt din Anglia pot adopta formule care aloc cel puin
80% din totalul bugetelor la dispoziia colii doar pe o baz per capita.

Este evident c o astfel de opiune este un element-cheie al strategiei de reform n

nvmnt. Din nefericire, Normele Metodologice nu arat clar care opiune va fi aleas n
practic. Art. 28 (b) i (c) spun c alocarea la nivel judeean i local va fi ndeplinit prin
folosirea costurilor standard i a coeficienilor de corecie pentru a reflecta condiiile locale, i
c acei coeficieni vor fi calculai i nregistrai n metodologia de calcul. Acest lucru pare
s insinueze c respectivii coeficieni vor fi valabili pentru ntreaga ar. Totui Art. 33 spune
c consiliile locale i judeene vor aproba nivelurile costurilor per elev pentru teritoriul lor.
Acest lucru nseamn c se vor utiliza formule diferite, care vor avea, probabil, costuri per
elev diferite. Este important de remarcat faptul c un sistem de finanare cu multe costuri
standard diferite pentru acelai tip de coli, aplicate la niveluri diferite ale procedurii de
alocare, va provoca confuzie utilizatorilor i va fi foarte netransparent.

n procedura pe trei etape responsabilitile celor dou nivele de autoritate sunt uor de
identificat: nivelul central i cel al comunei. Respectiv nivelul central (Ministerul) stabilete
nivelul global de finanare i principiile de alocare, n timp ce nivelul local se ocup cu
administrarea bugetelor colare individuale. Oricare ar fi responsabilitile nivelului de
mijloc, Judeele (respectiv municipiul Bucureti) acestea sunt mult mai puin evidente i pot
duce la o politicizare important a sistemului. Principiul care se aplic de obicei este acela al
finanrii directe, adic alocarea de fonduri corespondente funciei direct organului

46
administrativ care execut aceast funcie. De vreme ce judeul nu are o autoritate
managerial direct n funcionarea colilor individuale (cu excepia colilor speciale),
trecerea fondurilor destinate educaiei prin bugetul judeean este att inutil, ct i
periculoas. Inutil fiindc aceeai formul la nivel naional ar putea aloca fondurile pentru
coli speciale judeelor i fondurile pentru colile ordinare ctre comune. Periculoas fiindc
permite dezvoltarea negocierilor ascunse i a disputelor ntre autoriti. Sistemul propus n
Normele Metodologice este o reminiscen a rolului excesiv i negativ al oblast-ului din
republicile post-sovietice i n opinia mea ar trebui schimbat prin excluderea judeelor din
procedura de alocare.

Am putea meniona n treact faptul c din punctul de vedere al formulei de finanare a

nvmntului ndeprtarea judeelor de la procedura de alocare ar contribui semnificativ la
transparena i simplitatea acestei proceduri.

7. Instituiile specializate n finanarea nvmntului.

Documentul prevede crearea a trei nivele pentru instituiile consultative responsabile de

administrarea i monitorizarea finanrii nvmntului: la nivel central (deja aflate n
funciune), judeean i local. Nu e nici o ndoial c existena unui grup puternic i
profesionist de oameni care s neleag finanarea nvmntului i care s poat monitoriza
sistemul i s iniieze aciuni de corecie a oricror reforme este foarte util. Aceasta ar putea
fi o instituie separat din cadrul Ministerului sau a Direciilor acestuia. Oricum, cerina de
stabilitate a unor instituii similare la cele dou niveluri inferioare este discutabil.

n orice sistem de nvmnt descentralizat finanarea colilor va deveni un articol

bugetar major al autoritilor locale.83. Este limpede aadar faptul c autoritile locale vor
trebui s-i alctuiasc uniti administrative specifice care s-i asume aceast
responsabilitate important. Cele dou departamente responsabile de obicei cu nvmntul la
nivel local sunt Departamentul Educaie (managementul colilor) i Departamentul Buget
(finanarea colilor, execuia bugetar a colilor, instituirea disciplinei bugetare). Structura
organizatoric a departamentelor va varia de la comun la comun i va fi foarte diferit ntr-
un sector din Bucureti, fa de o mic comunitate din Carpai. Autoritatea central nu trebuie
i nu are abilitatea de a defini o structur comun pentru aceste departamente la nivelul
ntregii ri.

Totui, Comisiile locale i judeene pentru finanarea nvmntului preuniversitar, aa cum

sunt definite n Normele Metodologice, au o componen foarte specific i sunt cam mari i
de aceea costisitoare (chiar dac membrii acestora ar lucra pe baz de voluntariat), i pe
deasupra sunt asigurate de un organism tehnic ajuttor. Asemenea stipulri ncalc n mod
evident drepturile autoritilor locale de a-i defini propria organizare compoziional aa cum
cred de cuviin. ntr-adevr, stabilirea exact a compoziiei unor astfel de organisme, aa
cum se procedeaz n Normele Metodologice, este contrar standardelor europene cu privire
la autonomia local.

Mai mult dect att, rolul acestor instituii nu este foarte limpede. Ele ar trebui s propun
consiliului local sau judeean care ar trebui s fie costul colarizrii per elev la nivel local. De
vreme ce judeele includ comunele, propunerile diferite ale comisiei judeene i ale celei
locale ar putea duce la conflicte inutile. i pare evident c pe baza rapoartelor bugetare din

83
n Polonia, cheltuielile pentru nvmnt se situeaz ntre 25% i 70% din bugetele autoritilor locale.

47
anul precedent i a cunoaterii condiiilor specifice din coli diferite, Departamentul Educaie
ar trebui s fie perfect capabil de a ntreprinde asemenea analize pe cont propriu i de a
pregti propunerile necesare. Ministerul ar putea oferi indicaii ctre autoritile locale, cu
sfaturi metodologice despre cum trebuie efectuat analiza (modele cu cea mai bun
practic) i despre ce trebuie avut n considerare.

Cred c structurile organizaionale propuse pe cele trei niveluri ale comisiilor specializate n
finanarea nvmntului vor deveni o surs inutil de birocraie, asta dac nu vor rmne
aa cum se pare doar pe hrtie, mai puin n cazul unor arii metropolitane foarte mari. n
special, crearea acestor instituii la nivel judeean va rentri influena inutil a judeelor n
sectorul educaie.

48
Anexa E. Pilotul de descentralizare.

Proiectul pilot de descentralizare este definit la Art. II, Legea 349/2004, care reprezint un
amendament la Legea 128/1997 cu privire la statutul personalului didactic. Unitile de
nvmnt din judeele pilot, selecionate printr-o hotrre de guvern, vor ncepe s aplice din
1 ianuarie 2005 noile soluii financiare i manageriale84. Cu alte cuvinte, noua viziune a
descentralizrii nvmntului romnesc, definit n 354/2004 i 349/2004 i revizuit n
prima parte a acestui raport, se ateapt s fie pus n aplicare n judeele selecionate. De
vreme ce nu se aplic nici o clauz de tranziie, i n-au fost prevzute aranjamente
instituionale temporare speciale, pilotarea se presupune c va implementa toate soluiile noi
definite n legi. n decembrie 2004 cele 8 judee pilot erau deja selectate85. Din punct de
vedere legal pilotarea trebuia s fi nceput deja.

De fapt, n ciuda clauzelor legale, acest lucru nu este posibil, iar pilotarea nu a nceput nc.
Legile care definesc noul sistem financiar sunt neconsecvente (vezi Anexa D), iar CNFIPS nu
a putut s defineasc costurile standard, pe care se bazeaz finanarea. Drept urmare elemente
cheie ale pilotrii nu sunt gata de implementat.

Dac argumentul nostru conform cruia noul cadru legal nu reprezint un fundament
suficient pentru demararea descentralizrii nvmntului romnesc este acceptat, atunci
este prematur s schiezi planul pentru pilotare, incluznd aici scopul pilotrii, sfera de
aplicabilitate i obiectivul, planificarea i etapele pilotrii, precum i mecanismele de
monitorizare.

Totui, este important s ridicm un numr de probleme importante pentru un plan de

implementare a pilotrii, pentru a ilustra aspectele care vor trebui abordate sistematic odat ce
un cadru legal mbuntit va fi adoptat. n mod inevitabil vom face acest lucru n contextul
cadrului legal curent. Ne vom axa pe urmtoarele:
1. Etapele pilotrii,
2. Sfera de aciune a pilotrii,
3. Judeele i localitile pilot,
4. Relaxarea normelor legale,
5. Monitorizarea pilotrii.

Etapele pilotrii,

Un pilot bun trebuie pregtit n judeele selecionate. Ca minimum vom sugera s se nfiineze
consilii de administraie n toate colile, s se execute procedura de selectare a directorilor de
coli conform noilor reglementri, s se negocieze i s se semneze contractele de
management cu noii directori i s se transfere legal localitilor proprietatea colilor aa cum
precizeaz 354/2004. Insistnd asupra acestor msuri formale MEdC va demonstra c trateaz
serios noile proceduri legale i c intenioneaz s le susin cu strictee. Ca atare ar fi util s
se nceap pilotarea cu o etap adminstrativ, n timpul creia inspectoratele colare vor iniia,
administra i ncheia toate procedurile formale noi prevzute n legi. Multe dintre aceste

84
Pare ciudat c pilotarea nu este menionat n Legea 354/2004, care amendeaz mult mai importanta Lege a
nvmntului 84/1995. Clauzele de tranziie ale 354/2004 menioneaz, totui, c Guvernul, prin hotrre, va
selecta judeele care s aplice noul sistem al finanrii de baz n 2005 i 2006. Pare evident c respectivele sunt
aceleai ca i judeele pilot de la Legea 349/2004. Ca atare vom face referire la piloi aa cum acetia sunt
definii att de Legea 349/2004, ct i de Legea 354/2004.
85
Aceste judee sunt Brila, Cluj, Dolj, Harghita, Iai, Neam, Sibiu, Satu Mare.

49
activiti vor avea loc la nivelul localitii sau al colii. A doua etap, pe care am putea-o numi
etapa practic, ar putea ncepe odat ce Inspectoratul colar decide c o anumit localitate
ndeplinete condiiile etapei administrative. nceputul etapei practice va avea loc, printre
altele, atunci cnd noile mecanisme de finanare vor ncepe s opereze.

Sfera de aciune a pilotrii,

Amendamentele la legea nvmntului schimb administrarea i finanarea att a

nvmntului primar, ct i a celui secundar. Totui, exist o diferen semnificativ ntre
cele dou, fiindc toate colile primare ofer acelai curiculum fundamental, n timp ce colile
secundare nclud colile de arte i meserii pe profile diverse i coli academice generale de
diverse tipuri. Administrarea colilor secundare este o sarcin mult mai complex i reclam
mult mai mult experien i capaciti de reacie la condiiile de munc n schimbare. n
aceste condiii sugerm ca pilotarea s se limiteze doar la colile primare. Este evident c
localitile vor avea multe de fcut i mult de acumulat, chiar i n circumstanele unei pilotri
reduse ca aceasta. O asemenea soluie ne va permite s analizm dac colile secundare ar
trebui delegate la localiti sau la judee (mpreun cu colile speciale).

Judee pilot sau localiti pilot

Noul cadru financiar i administrativ al nvmntului prevede diminuarea rolului nc

crescut al Inspectoratelor colare. n acest caz consiliile locale devin foarte importante, n
special ca proprietari de coli. Pare normal ca partener al MEdC n implementarea pilotrii la
nivel local s fie localitile, nu judeele. Pe de alt parte, pregtirile de pilotare s-au
desfurat n principal cu judeele i cu Inspectoratele colare, i drept urmare legea vorbete
despre judee pilot. Acest fapt introduce o anumit tensiune, deoarece descentralizarea
nseamn c localitile devin autonome n politicile educaionale, i nu ar trebui dominate de
reprezentani regionali sau de Minister. Pentru a uura aceste tensiuni rolul Inspectoratelor
colare se poate defini ca unul de ajutorare a localitilor pentru ca acestea s treac prin
etapa administrativ a pilotrii. Odat ce va ncepe etapa practic a pilotrii, localitile vor
deveni partenerii reali ai MEdC. Pentru a face aceast idee mai instituionalizat, putem
presupune c nu toate localitile din judeele pilot vor deveni automat localiti pilot, i c
acestea trebuie s ndeplineasc anumite criterii stabilite de ctre MEdC. Dac MEdC insist
c cel mult 80% dintre localiti pot face parte din pilotare, atunci va aprea o competiie n
ceea ce privete participarea iar schimbarea obiectivului dinspre judee ctre localiti va fi
evident pentru toi cei implicai.

Relaxarea normelor legale,

Pilotarea ar trebui s reprezinte testul noului sistem financiar i administrativ. Acest sistem,
totui, aa cum a fost discutat n prima parte a raportului, pstreaz intacte multe reguli care
au fost introduse pentru un sistem puternic centralizat, i sunt complet strine de
descentralizare. Printre acestea regsim lipsa de putere a directorului colii n ceea ce privete
alegerea profesorilor, precum i posibilitile foarte limitate n ajustarea normelor de predare
la nevoile elevilor prin decizie a colii. Dup discutarea problemelor legate de pilotare cu un
numr de stakeholder-i din nvmnt se pare c toi au o opinie comun conform creia
activitile pedagogice din coal ar trebui relaxate. Ca atare sugerm s se introduc ca un
element constitutiv al pilotrii nite schimbri semnificative asupra operaiilor interne ale
colii, incluznd, printre altele:

50
 1. Dreptul directorului colii de a numi, evalua i demite personalul didactic i
nedidactic,
2. O anumit libertate asupra folosirii timpului de predare, cum ar fi alocarea unui numr
de ore pe sptmn la discreia directorului pentru nevoile elevilor,
3. O influen mai mare a prinilor n ceea ce privete operaiile colii.
De vreme ce rigiditile operaiilor colare sunt definite n legi, va fi imposibil ca normele s
fie relaxate fr schimbarea legilor n Parlament. Pe de alt parte, schimbarea unei legi att de
sensibile n parlament este o sarcin serioas. Pentru a putea rezolva acest lucru sugerm
pregtirea i trimiterea ctre parlament a unei Legi de derogare, lege care ar permite
Ministerului Educaiei i Cercetrii, printr-o decizie proprie, s suspende unele clauze ale
Legii nvmntului i, probabil, i alte legi pe durata pilotrii n judeele pilot. O astfel
de lege ar permite MEdC o anumit flexibilitate n definirea coninutului programatic al
pilotrii, n special n ceea ce privete revocarea anumitor liberti, dac se stabilete c
acestea sunt prost folosite n unele localiti sau n unele coli.

Monitorizarea pilotrii.

n final ajungem la monitorizarea pilotrii. Dac sugestiile nirate mai sus vor fi adoptate
ntr-o form sau alta, atunci pilotarea are o ans s introduc noi elemente de management i
descentralizare, i prin asta se va crea loc i managementului prost i conflictelor. MEdC
trebuie s monitorizeze pilotarea pentru a se asigura c nu vor aprea asemenea fenomene i,
n cazul n care acestea vor aprea, s se asigure c vor putea fi corectate rapid. Sistemul exact
de monitorizare va depinde de responsabilitile care vor fi transferate colilor i
municipalitilor pe timpul pilotrii. Se pare c principalii ageni de monitorizare ar trebui s
fie Inspectoratele colare. Totui, MEdC ar trebui s dezvolte nite standarde de monitorizare,
cum ar fi nite rapoarte lunare de monitorizare (ntr-un format specific) care s fie completate
de ctre inspectori.

51