Raport privind calitatea procesului bugetar

la Ministerul Educaiei i Cercetrii

cu propuneri de modificare a sistemului de finanare i
impactul acestora, precum i cu identificarea zonelor
susceptibile de mbuntiri

Jan Herczynski
Proiect de asisten pentru procesul bugetar
Ministerul Educaiei i Cercetrii, Bucureti

Cuprins:
Rezumat executiv ............................................................................................................................................... 3
Introducere ......................................................................................................................................................... 4
Descentralizarea nvmntului n Romnia i impactul ei asupra procesului bugetar ..................................... 5
Principalele probleme ale procesului bugetar la MEC ....................................................................................... 7
1. MEC nu are responsabilitatea elaborrii bugetelor fondurilor pentru coli ............................................... 8
2. Procesul bugetar al MEC este separat de obiectivele de politic............................................................. 13
3. Unitatea de politici publice nu este implicat n procesul bugetar........................................................... 14
4. Formularea bugetului pe baz de programe trebuie ntrit. ................................................................... 17
5. Ministerul nu realizeaz proiecii pe termen lung ale numrului personalului didactic. ......................... 18
6. Ministerul nu face un efort de politic pentru gestionarea principalilor indicatori de eficien .............. 20
7. Pregtirile pentru formula finanrii proporionale sunt insuficiente....................................................... 22
Concluzii .......................................................................................................................................................... 24
Anexa A Structura bugetului pentru educaie................................................................................................... 26
Anexa B Sumele defalcate n bugetul de stat al Romniei ............................................................................... 30
Anexa C Proceduri bugetare pentru unele pri ale bugetului pentru educaie................................................. 33
2
Rezumat executiv

Analiza procesului bugetar la Ministerul Educaiei i Cercetrii a identificat un punct slab

fundamental al actualului sistem, anume faptul c Ministerul nu are nici o responsabilitate n
elaborarea bugetului i nici un mijloc eficace de monitorizare a celui mai mare articol de
cheltuieli din bugetul nvmntului reprezentat de salariile i costurile de ntreinere ale
instituiilor de nvmnt preuniversitar. Iar aceasta mpiedic realizarea unei politici de
personal didactic eficace i se repercuteaz negativ asupra oricror ncercri ale Ministerului
de cretere a eficienei interne a nvmntului romnesc.

In paralel, dar independent de aceasta, procesul elaborrii bugetului n cadrul Ministerului

este extrem de controversat, direciile de resort solicitnd ntotdeauna mai multe fonduri, iar
Direcia Buget aprnd limitele generale pe care circulara privind bugetul primit de la
Ministerul Finanelor Publice le conine implicit. In aceast confruntare, prea puin atenie se
acord prioritilor strategice ale Ministerului i obiectivelor sale de politic declarate.

In consecin, se recomand dou mari direcii de aciune. Pentru finanarea nvmntului

preuniversitar, Ministerul ar trebui s urmreasc nlocuirea actualului sistem instabil al
sumelor defalcate cu transferuri transparente i previzibile, cu destinaie precis, acordate
autoritilor locale. Ministerul va trebui s elaboreze formula de finanare proporional (pe un
elev) pentru administrarea acestor transferuri, iar considerentele de eficien i politica de
personal didactic stabilit s reprezinte principiile pe baza crora s discute i stabileasc
ponderile utilizate n formul.

Pentru procesul bugetar intern, Ministerul va trebui s-i creeze un sistem de plafoane
bugetare interne pentru diversele programe printr-un proces de stabilire a obiectivelor de
politic educaional prin consens. In limitele acestor plafoane, direciile de resort ale
Ministerului vor trebui s aib autonomie n stabilirea bugetelor, Direcia Buget avnd un rol
tehnic de sprijin. Tuturor direciilor va mai trebui s li se cear s-i defineasc i indicatori de
performan proprii, astfel nct conducerea Ministerului s poat evalua eficiena i
eficacitatea ntregii instituii, ct i a celor afiliate.

Ambele direcii de schimbare vor impune utilizarea activ de ctre Minister a noului sistem
informaional i de management al educaiei BDNE n curs de implementare la Minister. Si
ambele vor face necesar dezvoltarea capacitii noii uniti de politici publice DPSE i
integrarea sa complet n efortul de colaborare cu alte direcii din Minister.

3
Introducere

Ministerul Educaiei i Cercetrii este pe drept cuvnt considerat printre cele mai reformiste
ministere din Guvernul Romniei (GOR). Reformele se concentreaz pe coninutul i calitatea
nvmntului, dar ele se refer i la management, politici i procesul bugetar. MEC este
singurul minister de resort care i-a nfiinat o unitate de politici publice cu mult nainte de a fi
fost obligat s o fac printr-o recent hotrre guvernamental. MEC este ministerul cel mai
avansat n elaborarea unei strategii de descentralizare a sectorului, aceasta n timp ce strategia
general de descentralizare a GOR nu a fost nc definitivat. MEC a fost primul minister care
a iniiat o activitate pe termen lung pentru stabilirea unei formule de finanare a sectorului n
funcie de nevoi. MEC a introdus o reform serioas a structurii managementului instituiilor
de nvmnt, urmrind transformarea lor n uniti autonome cu buget propriu i planuri
proprii de dezvoltare (reformele au fost deja aplicate n sistem pilot n 8 judee). MEC a
ncercat integrarea n bugetul su a noilor iniiative de politic, care au fost ns respinse de
Ministerul Finanelor Publice (MFP) ntr-un conflict public. Toate acestea reprezint realizri
deosebit de semnificative.

Dar procesul bugetar la MEC continu s fie dominat de reguli i proceduri motenite, avnd
i o serie de puncte slabe. Actuala consultan1 se concentreaz asupra acestor probleme,
precum i asupra posibilelor msuri de mbuntire a procesului bugetar la MEC i de
corelare a acestuia cu obiective de politic clar formulate. Inevitabila concentrare a ateniei
asupra unor probleme i nevoii de schimbare nu sugereaz, ns, c multiplele reforme
realizate n nvmntul romnesc n cei 15 ani de la cderea comunismului ar fi euat, i nici
nu reprezint o critic implicit la adresa actualului sau fotilor minitri ai nvmntului, ci
reflect convingerea c numai prin prezentarea direct a problemelor i dificultilor cu care
se confrunt Ministerul se vor putea concepe i aplica cu succes politici de reform.

O dificultate aparte n redactarea acestui raport a constituit-o alegerea gradului corespunztor

de detaliere a problemelor discutate. In general, obiectivul su principal este de a evidenierea
problemelor din procesul bugetar, adic ale procedurilor, calendarului, fluxului de informaii
ntre diferitele pri interesate din cadrul Ministerului, i procedurilor de colaborare cu
Ministerul Finanelor Publice i alte ministere. Cu toate acestea, un raport ar fi de mai mic
utilitate celor crora le este adresat, cu alte cuvinte personalului de analiz critic din MEC,
dac ar ignora problemele de fond cu care se confrunt Ministerul. Drept urmare, s-a optat
pentru o abordare care vizeaz cteva importante probleme de fond identificate, cu relevan
direct pentru procesul bugetar (abordare orientat asupra coninutului), i care s fie utilizat
drept exemplu de proceduri i corelare cu procesul de elaborare a politicilor (abordare
orientat asupra procesului). De exemplu, absena unor proiecii pe termen lung ale numrului
(necesarului) personalului didactic este identificat drept o problem fundamental. Se discut
consecinele acestei omisiuni pentru procesul de elaborare a bugetului pe mai muli ani i care
sunt msurile pe care le poate lua Ministerul pentru ndreptarea acestei situaii. Desigur, o
abordare mai fundamental (radical) ar fi de a spune c Ministerul trebuie s realizeze
proiecii pe termen lung pentru toate elementele sistemului de nvmnt i, deci, s

1
Proiectul de asisten pentru procesul bugetar este denumirea neoficial a efortului concertat al unui numr de
cinci consultani angajai pe baza unui grant olandez administrat de Banca Mondial care acord asisten
Ministerului Finanelor Publice, Secretariatului General al Guvernului, Ministerului Sntii, Ministerului
Transportului i Ministerului Educaiei i Cercetrii.

4
elaboreze modele strategice de nvmnt2. Noi ne concentrm pe un singur set specific de
proiecii necesare, cu relevan pentru procesul bugetar (ntr-adevr, n orice ar salariile
personalului didactic reprezint cel mai mare articol de cheltuieli pentru nvmnt), pentru
c ele sunt necesare pentru MTEF (Cadrul de cheltuieli pe termen mediu), i pentru c
problema aceasta poate fi rezolvat ntr-un mod relativ simplu, n timp ce un model strategic
pentru nvmnt necesit, de regul, investiii mai mari (att pentru a achiziiona modelul,
ct i pentru a deprinde modul n care poate fi actualizat i utilizat). Se sper ca valoarea
adugat de analiza cu caracter mai specific, inerent acestei abordri, s compenseze
pierderea de generalitate i gradul mai mic de claritate a problemelor procesului.

Ca structur, raportul are o prim seciune n care sunt analizate problemele fundamentale ale
descentralizrii nvmntului n Romnia i impactul acesteia asupra procesului bugetar.
Problemele finanrii i elaborrii bugetului nvmntului descentralizat n Romnia sunt
aduse n centrul ateniei pentru c ele reprezint cheia mbuntirii procedurilor bugetare
pentru ntregul sector. In plus, angajarea MEC n aceast perioad n finalizarea i
raionalizarea descentralizrii nvmntului constituie o bun ocazie de reform a finanrii
nvmntului preuniversitar3. Dup care el se oprete mai ndeaproape asupra unui numr de
7 probleme specifice identificate n procesul bugetar4. Pentru fiecare problem se analizeaz
pe scurt dificultile cu care s-a confruntat MEC i se propune un set de aciuni care s
conduc la rezolvarea problemei. Seciunea final conine concluziile generale i propuneri
asupra modului n care se poate promova ideea de reform a procesului bugetar n cadrul
comunitii educaionale i a unui cerc mai larg de pri interesate. Trei anexe ofer informaii
fundamentale cu privire la structura bugetului i procedurile bugetare n cadrul MEC, care pot
constitui un punct de interes aparte.

Sunt recunosctor Casandrei Bischoff, Adinei Simandan, lui Ovidiu Mntlu, Lucian Ciolan
i Cladiu Crciun pentru observaiile fcute pe marginea versiunilor anterioare ale raportului
meu. In pregtirea activitii de consultan, am beneficiat de sprijinul i sfaturile colegilor
mei Gaby Hostens, Georges Stienlet i Rik Verstraete de la Ministerul Flamand al Educaiei.
Discuiile deosebit de utile pe care le-am avut cu acetia n cursul vizitei mele de studiu la
Bruxelles m-au ajutat mult n nelegerea proceselor bugetare din nvmnt.

Descentralizarea nvmntului n Romnia i impactul ei asupra procesului bugetar

In ultimii zece ani, Romnia a dus o politic de descentralizare a nvmntului, care a pus
accentul pe descentralizarea financiar i contabil, dar a omis n bun parte descentralizarea
managementului5. Finanarea ntreinerii colilor a fost integral trecut n sarcina

2
Modelele strategice pentru nvmnt, de obicei sub forma unor tabele complexe, avnd legtur unele cu
altele, n Excel, utilizeaz principalele date demografice, crora li se adaug diferite ipoteze legate de
funcionarea sistemului pentru analizarea diverselor scenarii n funcie de politicile adoptate. Ele reprezint
instrumente de politic de ultim generaie, deseori furnizate ca rezultat al unor proiecte realizate cu asisten din
partea BM. De regul, ns, astfel de modele fac necesar accesul la date solide privind nvmntul i o bun
cunoatere a modului lor de utilizare i actualizare.
3
Nu ntmpltor, sprijinul acordat MEC privind formula finanrii proporionale face parte din termenii de
referin pentru actuala consultan.
4
Lista problemelor este aceeai cu cea din Schia de raport prezentat MEC la 14 noiembrie. In raportul de fa,
problemele au fost reformulate i sunt discutate mai n profunzime.
5
Raportul de fa dezvolt constatrile i aprecierile prezentate n raportul meu Getting Ready for Take-Off?
Current Issues of Education Decentralization in Romania prezentat CNFIPS, Bucureti, ianuarie 2005. Prin
decentralizare financiar nelegem procesul prin care responsabilitatea elaborrii (unor pri ale) bugetelor
colare a fost trecut n sarcina unor niveluri inferioare. Prin descentralizare contabil nelegem procesul prin
care fondurile ajung la coli prin intermediul structurilor administrative de nivel inferior, dar sumele exacte

5
administraiilor locale n 1995, astfel nct astzi MEC tie prea puin despre ct anume
reprezint cheltuielile pentru ntreinerea colilor. Dar, cum administraiile locale finaneaz
cheltuielile de ntreinere a colilor din resurse proprii, iar veniturile relative ale
administraiilor locale difer mult la nivelul ntregii ri,6 se nregistreaz deja mari diferene
ntre coli, administraii locale i chiar judee din punct de vedere al cheltuielilor de ntreinere
pe un elev. Ministerul nu face nici o ncercare de a prevedea sau monitoriza aceste cheltuieli.
Iar n acest sens, ntreinerea colilor se situeaz complet n afara procesului bugetar al MEC.
Ceea ce reprezint o descentralizare complet, i excesiv.

Descentralizarea nvmntului a fost consolidat n 2001 cnd finanarea salariilor

personalului colar (didactic i ne-didactic) a trecut n sarcina administraiilor locale. Cu toate
acestea, att angajarea, ct i remunerarea personalului colilor sunt strict controlate de MEC
printr-o reea de inspectorate colare judeene (ISJ). Deci, n ceea ce privete salariile, nici o
responsabilitate managerial nu a fost transferat nivelurilor inferioare ale administraiei (spre
deosebire de ntreinerea colilor). Cu toate acestea, impactul asupra procesului bugetar este
semnificativ. Ministerul nu mai este ordonatorul principal de credite7 pentru aceste fonduri,
nu mai controleaz utilizarea lor i nu mai raporteaz execuia bugetar. MEC nu particip la
stabilirea transferului de fonduri8 pentru salarii dect prin furnizarea datelor. In felul acesta i
salariile personalului colar sunt n afara bugetului MEC, iar procesul bugetar care conduce la
stabilirea fondurilor pentru salarii nu este nici el controlat de Minister. In acest caz, spre
deosebire de cel al ntreinerii, avem de-a face cu o descentralizare foarte incomplet, pur
contabil.

Aceast foarte neobinuit form9 de descentralizare a dus la un fel de vacuum n procesul

bugetar: Ministerul cel mai interesat n nivelul i modul de finanare a colilor nu este pe
deplin implicat n procesul bugetar al nici unei pri din bugetul colilor. Pentru ntreinerea
colilor, responsabilitatea revine integral oraelor i municipiilor (consiliilor locale), care nici
nu au nevoie, nici nu solicit implicarea n vreun fel a Ministerului. Pentru salarii, instituia
creia i revine n principal responsabilitatea este Ministerul Finanelor Publice, care nu are
nevoie s se consulte nici cu MEC, nici cu administraiile locale, opernd modificri de la un
an la altul fr o discuie prealabil cu MEC. Mai mult dect att, fondurile trec prin bugetele
administraiilor locale, dar municipiile, oraele, localitile nu au nici o influen nici asupra
ncadrrii cu personal a colilor, nici asupra alocrii salariilor, nefiind, deci, nici ele implicate
n procesul bugetar.

Vacuumul din procesul bugetar este cea mai important problem a procesului bugetar la
MEC, al crei impact se reflect nu doar asupra chestiunilor bugetare, ci i asupra tuturor
aspectelor legate de managementul i direcia imprimat sistemului de nvmnt din

pentru fiecare coal i fiecare articol bugetar sunt stabilite la nivel central. Deci, rolul administraiilor locale n
sistem este unul pur contabil.
6
Un alt factor important l constituie absena unui solid sistem de echilibrare la nivel naional.
7
Ordonator principal de credite este, conform legislaiei romneti, utilizatorul de nivel I al fondurilor bugetare,
care are responsabilitatea transferurilor la utilizatorii de nivel inferior (utilizatorii finali de fonduri bugetare sunt
cei de nivel III) i a raportrilor financiare la Ministerul Finanelor Publice.
8
Natura complicat i netransparent a acestor transferuri este discutat n continuare.
9
In sistemele de nvmnt descentralizate, precum cele din Marea Britanie sau Polonia, fondurile sunt
transferate de la centru nivelurilor inferioare (colilor n Marea Britanie, administraiilor publice locale n
Polonia) pe baza unei formule elaborate de Ministerul Educaiei. In alte ri (zona flamand a Belgiei), fondurile
pentru salarii trec de la Minister direct la personalul colilor, directorul colii dispunnd de considerabil
autonomie n administrarea colii. Romnia, n schimb, menine un puternic control managerial asupra
activitilor colii, dar a descentralizat finanarea.

6
Romnia. Intr-adevr, Ministerul nu poate avea responsabilitate politic pentru utilizarea
eficient a resurselor acordate nvmntului, dac influena sa asupra modului n care sunt
alocate i cheltuite fondurile este att de limitat. Faptul are o deosebit importan pentru
utilizarea personalului didactic. Mrimea personalului didactic este strict controlat de ISJ
prin aplicarea normelor naionale privind mrimea claselor i cerinele curiculare. Dar
stimulentele pentru economisirea fondurilor prin fuziunea colilor sunt prea puine. Intr-
adevr, fuziunea colilor este ntotdeauna un proces dureros care ntmpin rezisten att din
partea prinilor, ct i a corpului didactic. Principalul argument pentru fuziune este c
fondurile economisite printr-o reea colar mai eficient vor asigura un nvmnt mai bun
n colile mari rezultate din fuziune. Dar dac MEC va trece prin procesul dificil al fuziunii n
condiiile actuale, economiile realizate nu vor rmne n sector, ci vor disprea n bugetul
general, ntruct sumele defalcate pentru salarii vor deveni pur i simplu mai mici. In mod
asemntor, este foarte greu ca MEC s proiecteze i estimeze costurile oricror reforme
majore n sector, precum mrirea duratei nvmntului obligatoriu sau creterea numrului
de elevi n liceele teoretice. Aceasta, pentru c datele utilizate n actualul proces bugetar nu
pot fi luate ca baz a proieciilor pentru diferitele scenarii de reform. Mai mult dect att, nu
exist nici o instituie de elaborare a politicilor care s in seama de efectele financiare i
manageriale pe termen lung ale proceselor demografice, ale deciziilor privitoare la reeaua
colar, ale schimbrilor de ordin curicular, ale modificrii mrimii personalului didactic.

Cea mai important consecin negativ a vacuumului din procesul bugetar este c acesta este
vzut ca o activitate pur contabil. Astfel, n ceea ce privete salariile, n loc de a analiza
diversele posibiliti pentru ajungerea la o soluie optim ntre mrimea colilor i a claselor i
numrul de profesori, procesul se bazeaz pe verificarea numrului de salariai dintr-o coal,
raportat la norme, i a ct de mari sunt salariile acestora. Pentru manualele acordate gratuit
tuturor elevilor din nvmntul primar, la baza procesului st aprecierea numrului de
manuale existente i a celui necesar n noul an colar. Alte exemple sunt furnizate n Anexa C.
In general, Ministerul se vede pe sine ca fiind cel care asigur administrarea sistemului acestui
sector printr-o serie de norme i metodologii, i nu ca cel care aloc resurse limitate pentru
atingerea anumitor obiective de politic.

Desigur, procesul bugetar implic, prin nsi natura sa, o oarecare activitate contabil, dat
fiind c salariailor trebuie s li se plteasc salariile, instituiile trebuie s aib bugete
conforme nevoilor lor, administraia trebuie s funcioneze. Dar arta i provocarea procesului
bugetar const n a include aceste proiecii contabile n procesul general de stabilire i
atingere a obiectivelor de politic. Ceea ce Ministerul nu face.

Principalele probleme ale procesului bugetar la MEC

Problema fundamental n elaborarea bugetului nvmntului, i anume vacuumul din

procesul bugetar discutat n seciunea precedent, se reflect ntr-o serie de probleme mai
specifice care sunt prezentate n continuare. Aceste probleme sunt mprite n dou mari
categorii, i anume probleme ale procesului bugetar, cu alte cuvinte probleme ce in de
procesele i procedurile actuale, i probleme de politic pe termen lung, adic probleme ce in
de proiectarea procesului bugetar pe termen lung, dei aceast mprire este ntructva
arbitrar. Aceste probleme enumerate n continuare sunt deseori strns legate ntre ele, iar una
din raiunile identificrii lor ca separate a fost aceea c necesit recomandri separate. Am pus
problema principal la nceputul listei, dat fiind c se fac o serie de recomandri fundamentale
anume concepute pentru rezolvarea ei.

7
Probleme ce in de procesul bugetar:
1. Principalul element din bugetul nvmntului n Romnia, i anume salariile
personalului colilor, este n afara bugetului MEC, iar Ministerul nu dispune de nici un
proces bine stabilit de concepere, negociere, executare i raportare a acestui element
bugetar.
2. Procesul bugetar este insuficient corelat cu cel de stabilire a politicii, i este vzut de o
mare parte din personalul MEC ca o ameninare la adresa executrii cu profesionalism
a ndatoririlor lor.
3. Direcia Politici i Strategii Educaionale (DPSE) este marginalizat n cadrul
Ministerului i nu este implicat n procesul bugetar.
4. Stabilirea bugetului pe baz de programe se realizeaz de fapt prin raportarea unor
cheltuieli bugetare care fuseser deja stabilite pentru programele identificate.
Probleme de politic pe termen lung:
5. Ministerul nu realizeaz proiecii pe termen lung ale numrului personalului didactic,
i nici nu ntocmete proiecii bugetare ale cheltuielilor asociate (acestuia).
6. Ministerul nu ntreprinde un efort de politic pentru gestionarea raportului elevi-
profesor sau altor importani indicatori de eficien,
7. Pregtirile MEC pentru formula de finanare proporional sunt insuficiente i nu au
dus la o propunere care s poat fi simulat i analizat.

In continuare, fiecare din problemele de mai sus este analizat mai n amnunt. Pentru fiecare
problem se prevede o scurt list de aciuni necesare. Acestea sunt aciuni pe care Ministerul
va trebui s le ntreprind pentru rezolvarea problemei discutate. Poteniala contribuie a
consultantului la aceste aciuni va depinde de acordurile la care se va ajunge n continuare cu
MEC, n special de modul n care MEC i va defini prioritile i ateptrile. In multe din
aceste activiti va fi nevoie de o intens colaborare cu ali consultani implicai n proiect.

O important problem bugetar care nu apare n lista de mai sus este legarea procesului
bugetar al MEC de Planul Naional de Dezvoltare (PND) i de perspectiva absorbiei
fondurilor structurale UE. Nu m-am putut ntlni cu persoane cu responsabiliti n cadrul
MEC i nici nu tiu cum intenioneaz i se pregtete MEC s participe la PND. Cred c
prioritile PND sunt doar marginal avute n vedere n procesul bugetar, dar nu pot aprecia n
ce msur i care ar trebui s fie msurile corespunztoare ce ar trebui luate. Cum PND este
legat de problemele consolidrii Cadrului de cheltuieli pe termen mediu (MTEF), nici acestea
nu sunt analizate aici.

1. MEC nu are responsabilitatea elaborrii bugetelor fondurilor pentru coli

Salariile personalului didactic i ne-didactic din nvmntul preuniversitar reprezint

aproximativ 54,5% din totalul cheltuielilor pentru educaie i cercetare (a se vedea Anexa A).
Ele sunt oficial alocate administraiilor locale sub forma aa-numitelor sume defalcate din
veniturile administraiei centrale10 care nu sunt colectate la nivelul judeului11. Deci, pentru
aceste fonduri, ordonatorul principal de credite este consiliul judeean, nu MEC. Sumele
10
Mai exact sume defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru instituiile de nvmnt preuniversitar de
stat. Anexa B cuprinde o list a tuturor sumelor defalcate care figureaz n bugetul de stat al Romniei, att din
sectorul de nvmnt, ct i din alte sectoare.
11
Ele apar, deci, cu semn negativ pe partea de venit n bugetul de stat. Dei nu are, practic, nici o importan din
care anume venituri ale bugetului de stat se opresc aceste fonduri, MFP a trebuit s aleag un flux de venituri
suficient de mari i a ales TVA. Separat, la nivelul judeului, se defalc nite cote mai mici din impozitul pe
venitul global al persoanelor fizice. La un loc, aceast foarte ciudat practic bugetar conduce la o sub-estimare
a bugetului de stat cu aproximativ 18%, a se vedea Anexa B.

8
defalcate sunt calculate pe baza numrului efectiv de salariai ai colilor de ctre
inspectoratele colare judeene, rezultat din agregarea acestora pe coli i localiti. Dup care
sunt agregate la nivel naional de MFP. Sumele pentru toate judeele sunt prevzute n anex
la bugetul de stat, dei judeele trebuie s transfere sumele calculate anterior consiliilor locale,
iar acestea colilor. Bugetul de stat mai conine i listele unor alte sume defalcate mai mici
pentru sectorul de nvmnt, care sunt mprite judeelor (a se vedea Anexa B).

Sumele defalcate reprezint, deci, un transfer de fonduri administrate i calculate la nivel

central acordate colilor, pe baza numrului personalului didactic i ne-didactic. Exist ns
dou aspecte care fac ca acest transfer s fie mai puin evident. Primul, este c dintr-un motiv
care nu este clar, aceste sume trec prin bugetele locale, dei fondurile respective sunt n afara
jurisdiciei consiliilor locale12. Al doilea este c, n bugetul de stat ele apar, aa cum s-a artat
mai sus, ca sume cu semn negativ pe partea de venit.

Procesul bugetar pentru aceste fonduri este n afara cadrului MEC, n sensul c
responsabilitatea pentru sumele alocate, ca i pentru calculul acestora revine MFP. Din nou,
lucrul acesta este, n parte, mascat de faptul c MEC este cel care, prin inspectorate,
administreaz strngerea i agregarea datelor de care depinde procesul bugetar. Dar MEC este
utilizat doar ca surs a datelor necesare, nefiind consultat pe parcursul procesului de calcul.
Aceasta face ca ntregul sistemul s fie oarecum imprevizibil. De exemplu, n cursul
negocierii bugetului pe 2006, MFP a decis s modifice structura sumelor defalcate (s pun o
serie de alocaii diferite la un loc n buget sub forma sumelor defalcate din TVA) fr s
consulte sau mcar s informeze MEC. Astfel c MEC are o foarte mic influen asupra
procesului bugetar al sumelor defalcate, chiar dac acestea reprezint cel mai mare articol de
cheltuieli din sectorul de nvmnt. Aceasta poate fi o explicaie a motivului pentru care
suma alocat de la buget nvmntului, de circa 4% din PIB, este att de mic13.

Din punct de vedere al sistemului de nvmnt, sistemul sumelor defalcate este extrem de
imprevizibil i constituie un mecanism de finanare ineficient. Dou sunt, n principal, sursele
de ineficien. Una este faptul c are la baz numrul de salariai, nu de elevi. Aceasta face ca,
dintr-un instrument strategic, alocarea fondurilor s devin o metod contabil de stabilire a
ct reprezint salariile combinate. Incadrarea cu personal devine mai relevant dect
colarizarea, iar reducerea numrului de elevi nu stimuleaz modificarea numrului
personalului. Si ntr-adevr, raportul elevi-profesor a fost n scdere n ultimii ani, reducnd
eficiena sistemului14.

O a doua surs de ineficien este dat de faptul c principiile de alocare se exprim prin
norme i metodologii, nu prin prioriti de alocare. Aceasta nseamn, de exemplu, c MEC
trebuie s gestioneze evoluia sistemului cu ajutorul normelor curiculare i referitoare la
mrimea claselor, i c trebuie s angajeze un aparat administrativ care s controleze aplicarea
acestor norme (altfel clasele ar fi mai mici i norma didactic mai mare, cci actorii din sistem
protejeaz personalul didactic mpotriva pierderii de activitate). In felul acesta nu exist
posibilitatea de a aprecia i aplica metodele obinuite n cadrul sectorului de nvmnt
12
A se vedea seciunea anterioar pentru discuia descentralizrii nvmntului n Romnia. In cazul n care
consiliile locale sau judeene ar interveni n aceste alocaii, colile nu i-ar mai putea plti salariaii.
13
Sue Berryman et al. discut n detaliu subfinanarea cronic a nvmntului din Romnia.
14
Teoretic, se poate imagina finanarea nvmntului printr-un sistem de sume defalcate pe baza numrului de
elevi, nu de salariai. Prin definiie, ns, un astfel de sistem nu ar avea la baz agregarea informaiilor contabile
privind salariile i ar impune o serioas analiz a formulei de alocare. Este, deci, improbabil ca MFP s doreasc
nlocuirea MEC ca instituie care s decid asupra acestei formule. Cu actualul sistem, MFP poate pretinde c nu
face dect s execute strategia MEC aa cum este ea exprimat n norme i metodologii.

9
pentru a ajunge la o soluie de mijloc. Acestea sunt, de exemplu, optarea ntre raportul elevi-
profesor i salariile acestora din urm, sau ntre meninerea colilor mai mici cu costuri
ridicate pe un elev i fuziunea colilor, pltind mai mult pentru transportul elevilor i mai
puin pentru salarii, ori ntre un personal tehnic mai numeros sau unul mai puin numeros, dar
sisteme de nclzire mai moderne i mai costisitoare, etc. Prin astfel de decizii de modificare a
unor raporturi (la nivel central sau local), sistemul de nvmnt poate ncerca s-i mreasc
eficiena i eficacitatea. In actualul context din Romnia, este greu pentru MEC, i imposibil
pentru administraiile locale, s apeleze la astfel de mecanisme naturale, cci normele i
metodologiile au, prin definiie, aplicabilitate general: ele se aplic tuturor colilor din ar.

Se pare, deci, c descentralizarea contabil, discutat n seciunea anterioar, trebuie re-

analizat i completat cu o descentralizare sistematic financiar i managerial15. Romnia
trebuie s treac la adoptarea unei finanri proporionale a nvmntului prin transferuri
acordate administraiilor locale. Dou mari obstacole de ordin juridic mpiedic introducerea
unui astfel de sistem:
1. Romnia nu are un bun sistem de transferuri financiare de la bugetul de stat ctre
administraiile locale, deci legile privind finanele publice locale vor trebui modificate
corespunztor,
2. MEC trebuie s pun capt fragmentrii finanrii nvmntului prin reunirea
fondurilor pentru ntreinere (provenite de la consiliile locale) i a celor pentru salarii
(acordate sub forma sumelor defalcate).

Ambele reprezint obstacole redutabile. Primul face necesar modificarea legilor finanelor
publice locale16. Pentru satisfacerea nevoilor sectorului de nvmnt (i, foarte probabil, ale
multor altor sectoare de servicii publice), aceste legi vor trebui s stabileasc, n listele lor de
venituri ale administraiilor publice locale, transferurile care pot fi utilizate pentru alocarea de
fonduri nvmntului. Natura acestor transferuri trebuie s corespund cerinelor strategiei
de descentralizare a nvmntului. Urmtoarele elemente sunt importante:
1. transferurile trebuie s fac parte din categoria celor bine definite, utilizabile doar n
scopul pentru care au fost acordate - finanarea colilor,
2. administraiile publice locale vor trebui s aib libertatea de a aduga transferurilor
primite pentru nvmnt fonduri din alte venituri realizate de ele,
3. transferurile trebuie s ajung la fiecare administraie public local direct de la
bugetul de stat, fr intermediari,
4. MEC trebuie s aib responsabilitatea stabilirii formulei finanrii proporionale pentru
alocarea transferurilor fiecrei administraii publice locale,
5. calendarul pentru efectuarea plii transferurilor trebuie s fie stabilit de MEC,
6. transferurile vor fi pltite de la bugetul local fiecrei coli, conform procedurilor
stabilite de MEC,
7. transferul destinat fiecrei coli va trebui acordat direct nivelului administraiei
publice locale (consiliu judeean sau local) n sarcina creia cade coala respectiv.

Ar fi bine i ca legea s fac obligatorie existena unei rezerve pentru transferurile cu

destinaie precis. Introducerea unui nou sistem de finanare va aduce cu sine o schimbare
major a transferurilor financiare, n condiiile n care datele existente la nivelul colii (elevi,
personal didactic, finane) sunt incomplete i nu ntru totul certe. Rezerva va putea fi utilizat

15
Aceast recomandare este n concordan cu proiectul strategiei de descentralizare, recent adoptat de MEC.
Ea se bazeaz i pe raportul meu din ianuarie 2005.
16
Discuia care urmeaz se bazeaz n parte pe o scurt not de politic, Initial Comments on Draft Law of Local
Public Finance, prezentat MEC la 13 septembrie 2005 de acelai consultant.

10
pentru atenuarea impactului noului mecanism de finanare. Rezerva ar putea fi de ordinul a
1% - 2%, dar va trebui s fie mai mare dac Ministerul este de prere c n primul an al noului
sistem de finanare s-ar putea confrunta cu probleme semnificative. Legea va trebui, de
asemenea, s defineasc, n termeni generali, procedurile pentru plata rezervei, de preferin
cu participarea prilor interesate.

Cel de-al doilea obstacol necesit o abordare i mai atent nc17. De notat mai nti c
fragmentarea finanrii nvmntului din Romnia duneaz sectorului n dou moduri:
1. Cum un subsistem se bazeaz pe cote defalcate, iar altul pe sume defalcate,
administraiile locale vor avea tendina s se uite la cele dou pri ale bugetelor
colilor separat, dei ele ar trebui analizate mpreun. Intr-adevr, unele investiii n
coli (noi sisteme de nclzire a colilor) pot reduce cheltuielile de ntreinere i
modifica cheltuielile salariale, ceea ce face ca cele dou pri ale bugetelor s fie
strns legate. Mai mult dect att, orice economii realizate n cheltuielile de ordin
tehnic vor trebui utilizate cu profit, pentru angajarea de personal mai bine calificat.
2. Unul din subsisteme, i anume finanarea pentru ntreinere, prezint semnificative
diferene ntre judee, care vor trebui compensate printr-o form de echilibrare.
Cellalt subsistem mparte fondurile mult mai egal, ceea ce face ca aceast echilibrare
s nu fie necesar. O formul de finanare proporional pentru toate cheltuielile
pentru nvmnt, nu doar pentru salarii, ar reduce semnificativ necesitatea
echilibrrii.

Presupunnd c Romnia a adoptat un sistem sntos de transferuri ntre nivelurile

administraiei publice, aa cum s-a artat mai sus, soluia la problema fragmentrii este simpl
din punct de vedere conceptual, dar foarte complex din punct de vedere tehnic. In esen,
ideea este de a reduce cota defalcat (din impozitul pe venitul global) la nivel local de la 36%
ct este n prezent i a mri alocaia pentru nvmnt cu acelai procent, astfel nct
modificarea s fie, din punct de vedere fiscal, neutr pentru MFP18.

Pentru a pune aceast soluie n practic, MEC va trebui s calculeze mai nti ct reprezint
cheltuielile totale cu ntreinerea colilor ale administraiilor locale19. S presupunem n
aceast discuie c aceste cheltuieli ale tuturor administraiilor locale reprezint 11% din
impozitul pe venitul global colectat la nivel naional20. In acest caz, se propune reducerea
cotei lsate la dispoziia consiliilor locale de la 36% ct este n prezent, la 25%, iar diferena
rezultat s se adauge transferului pentru salariile din nvmnt, ceea ce ar mri semnificativ
transferul general pentru nvmnt. Per total, administraiile locale ar primi aceleai sume ca
i nainte, astfel nct din punct de vedere al MFP, operaiunea nu are nici un impact asupra
bugetului naional (este neutr din punct de vedere fiscal).

Din punct de vedere al administraiilor locale, ns, operaiunea este departe de a fi neutr.
Intr-adevr, ea va schimba complet principiile de alocare a celor 11% din IVG. In prezent, sub
forma cotelor defalcate, aceti bani merg acolo unde se pltesc impozite, ceea ce nseamn c

17
Discuia care urmeaz are la baz raportul pe care l-am redactat pentru CNFIPS, din ianuarie 2005, Anexa A.
18
Neutralitatea fiscal este esenial dac MEC sper s obin sprijinul MFP. Nu pretind c actuala alocaie
pentru nvmnt din Romnia este suficient, dar este important s se neleag faptul c o alocaie mai
raional pentru acest sector este posibil chiar i n condiiile actualului plafon general al cheltuielilor.
19
Pentru aceasta este nevoie de o bun colaborare cu MFP, precum i de date mult mai bune dect cele existente
n prezent.
20
Aceast estimare se bazeaz pe cheltuielile de ntreinere raportate de consiliile locale n 2003, i anume
7.518.419 milioane lei (vezi Anexa A), i suma total colectat a IVG de 76. 737.000 milioane lei (bugetul de
stat pe 2005).

11
se concentreaz la administraiile locale mai bogate, n primul rnd municipii (Bucureti n
mod special). Dup introducerea schimbrii, fondurile respective vor fi alocate n funcie de
numrul elevilor, aceasta nsemnnd mai mult sau mai puin proporional cu numrul
locuitorilor. Ne putem, deci, atepta la o masiv deplasare pe orizontal a alocaiei
(transferului), dinspre orae spre comunitile srace.

Fr ndoial, aceast modificare va fi greu de acceptat din punct de vedere politic, dar ea este
necesar dac Romnia dorete s ajung la un mecanism mai raional de finanare a
nvmntului su. Dou elemente vor face ca aceast modificare s fie mai uor de avut n
vedere:
1. Deplasarea se va face de la administraiile locale bogate spre cele srace. Guvernul
poate veni cu argumentul c este o msur justificat i c repar inegaliti istorice.
Chiar i n urma acestei modificri, Bucuretiul va rmne unitatea administrativ cea
mai bogat din Romnia.
2. Se sper c deplasarea se va produce o dat cu modificarea ntregului sistem de
finanare a administraiilor publice locale din Romnia care, dup cum s-a artat mai
sus, este i ea necesar. Cu alte cuvinte, deplasarea va fi o parte a unui pachet mai larg
de reform care va fi benefic tuturor administraiilor publice locale prin asigurarea
stabilitii i transparenei. In acest fel, ea va fi mai uor de acceptat.

Iar dac modificrile vor fi nsoite i de un transfer al responsabilitii reale n ceea ce

privete stabilirea i execuia bugetelor locale de ctre consiliile locale, ctigurile per total
pentru marile orae ar putea depi pierderea unei pri din venituri.

Aciuni necesare:
1. o larg discuie n cadrul Guvernului a practicii bugetare i nlocuirea sumelor
defalcate cu transferuri cu destinaie precis pentru diferite sectoare, inclusiv
nvmnt, transferuri care vor trebui s ajung direct la nivelul administraiei locale
n sarcina crora cad colile respective,
2. MEC va trebui s devin fie ordonator principal de credite pentru aceste transferuri,
fie (dac acest lucru nu este posibil) un susintor politic al acestor alocaii bugetare,
3. n mod deosebit, MEC va trebui s i asume responsabilitatea politic pentru formula
de alocare utilizat n stabilirea modului de distribuire a transferurilor pentru
nvmnt,
4. analizarea modului n care aceste fonduri s-au alocat pn acum i elaborarea unei
formule de finanare proporional pentru alocarea acestor transferuri,
5. o discuie separat asupra modului n care s fie incluse n transferurile globale pentru
nvmnt fondurile cheltuite n prezent de consiliile locale din surse proprii pentru
ntreinerea colilor (cel mai puin echitabil element din finanarea colilor din
Romnia),
6. implicarea administraiilor locale ca parteneri ai MEC i MFP n negocierile asupra
bugetului.

Dat fiind rezistena manifestat n trecut la realizarea unor schimbri reale, dificile n
procesul bugetar, pare improbabil ca asemenea aciuni s poat fi realizate n anul 2006 fr
un sprijin semnificativ i coordonat din partea comunitii donatorilor.

12
2. Procesul bugetar al MEC este separat de obiectivele de politic

Ani de subfinanare a nvmntului n Romnia au fcut ca procesul bugetar intern n cadrul

Ministerului s comporte confruntare i separare de obiectivele de politic. Persoanele din
Minister care se ocup de probleme de fond se consider ca fiind manageri ai unui sistem de
nvmnt, cu planuri i viziuni asupra modului de dezvoltare a nvmntului. Problemele
bugetare nu le intereseaz, i nici nu vor s se implice n astfel de probleme21. Ele nu se
consider persoane care, elabornd politicile, trebuie s in seama de constrngerile bugetare.
Ca atare, ele consider aceste constrngeri ca fiind restricii nefericite i temporare, iar
Direcia Buget mai curnd ca un impediment n atingerea obiectivelor de politic, dect ca un
instrument. In consecin, rspunsul lor n materie de politic este de a-i asigura finanare
pentru domeniile care sunt de competena lor prin emiterea de metodologii, reglementri i
hotrri ale ministerului cu caracter obligatoriu din punct de vedere juridic. De ndat ce un
astfel de document juridic oficial a fost semnat i a intrat n vigoare, ei pot solicita mai multe
fonduri pentru care au i baza legal22. Ceea ce face ca, din nefericire, discuia cu privire la
ceea ce trebuie finanat s aib un caracter mai curnd juridic, dect de politic.

Direcia Buget (MEC DB) este i ea pus ntr-o situaie neplcut. Intr-adevr, cum direciile
de resort solicit ntotdeauna alocarea de fonduri sporite, MEC DB este forat s analizeze n
detaliu propunerile bugetare i s opereze reduceri la anumite articole bugetare, pe care le
consider rezonabile, pentru a se ncadra n plafonul bugetar general alocat Ministerului. Iar
aceasta consum timp, duce la alocri bazate nu pe prioriti de politic i distruge ncrederea
reciproc dintre MEC DB i direciile de resort.

Drept urmare, i datorit faptului c se bazeaz pe norme i metodologii, MEC nu a putut veni
cu un rspuns strategic coerent la problema subfinanrii i cu o formulare a modului n care
s fie redefinite prioritile n faa unor alocaii bugetare n scdere. Lucru evideniat, de
exemplu, de raportul elevi-profesor care este n scdere (vezi subseciunea 6 n continuare).
Mai mult dect att, Ministerul nu consider c are responsabilitatea alocrii optime a
fondurilor n condiiile unui plafon bugetar dat, el ncercnd, n schimb, s obin o cretere a
alocaiei pentru fiecare program n parte. Astfel, ntrebat de ce a hotrt MEC creterea cu
80% a fondurilor alocate cercetrii n 2006 fa de 2005, n condiiile n care sumele alocate
nvmntului au sczut la 97% din nivelul avut n 2005, o oficialitate MEC a rspuns:
Suntem de acord cu faptul c MFP a mrit sumele alocate cercetrii, ceea ce este bine, dar
nu suntem de acord cu faptul c au redus sumele alocate altor programe. O astfel de atitudine
fa de procesul bugetar reflect o utilizare sub-optim a resurselor pentru nvmnt i care
nu se face pe baza politicii declarate a Ministerului.

Procesul bugetar pentru unele elemente ale bugetului MEC este analizat mai n amnunt n
Anexa C. Concluzia general a acestei analize este c MEC nu stabilete obiective de politic,
evalund politicile prin care i-ar putea atinge aceste obiective, ci c administreaz un sistem
de norme i metodologii, asigurndu-se c procedurile respective sunt aplicate n ntregul
sector. Dar normele i metodologiile fac ca MEC s-i concentreze energia pe controlul
inputurilor, i nu pe obinerea rezultatelor necesare.

21
Acesta a fost rspunsul obinuit pe care l-am primit n ntrevederile avute cu oficialiti MEC. Pe de alt parte,
personalul direciilor de resort angajate n procesul bugetar i consider activitatea ca fiind una pur birocratic i
contabil.
22
Acest tip de comportament este i el larg rspndit n MEC. Chiar i formula de alocare elaborat de CNFIPS
este calculat pe baza obligaiilor legale, i nu a cheltuielilor efective ale colilor.

13
Merit s artm c, n 2005, Ministerul fcut efortul de a-i defini strategiile i a le reflecta,
parial, n propunerea de buget naintat MFP. Negocierile pe marginea bugetului pe 2006 au
fost foarte tensionate, plafoanele propuse de MFP fiind necorespunztoare, iar conflictul
ducnd la demisia ministrului nvmntului n octombrie 2005.

Prima recomandare este modificarea procesului bugetar intern prin atribuirea direciilor de
resort a responsabilitii clare de a-i stabili propriile bugete n limitele fixate de conducerea
MEC pe baza avizului MEC DB. De aici ar rezulta o serie de efecte benefice:
1. limitele interne bugetare ar deveni subiect de discuii interne deschise n cadrul MEC
i ar reflecta se sper - prioritile Ministerului,
2. fiecare direcie de resort va trebui s stabileasc obiectivele strategice ale fondurilor al
cror buget l ntocmete, n contextul strategiei generale MEC,
3. personalul MEC care se ocup de politici va fi obligat s considere aceste politici prin
prisma constrngerilor bugetare i a utilizrii optime a fondurilor puse la dispoziie,
4. pentru fiecare subsector, bugetul va fi stabilit de persoanele care cunosc cel mai bine
obiectivele de politic ale sectorului,
5. MEC DB i va asuma rolul de organizator al procesului bugetar pe baz de consens,
fiind scutit astfel de actualele obligaii de revizuire i modificare a detaliilor articolelor
bugetare.
Ultimul punct este deosebit de relevant. Este cert c MEC DB va putea sprijini direciile de
resort n elaborarea proiectelor lor de buget i, n special, le va ajuta n analiza raportrilor
bugetare pe anii precedeni. Se sper ca aceasta s duc la creterea ncrederii i colaborrii
ntre direciile din Minister.

Aciuni necesare:
1. identificarea i definirea corespunztoare a programelor finanate din bugetul MEC,
2. implicarea direciilor MEC n procesul bugetar prin discuii interne asupra limitelor
bugetare impuse tuturor programelor executate de MEC,
3. crearea unui proces n cadrul MEC care s conduc la definirea prin consens a
limitelor pentru fiecare program n parte prin stabilirea prioritilor de politic la
nivelul ntregului sector,
4. analiza execuiei bugetare va trebui s se fac din perspectiva obiectivelor de politic
declarate.

3. Unitatea de politici publice nu este implicat n procesul bugetar.

Direcia Strategii i Politici Educaionale (DPSE) este o nou unitate n Ministerul Educaiei
i Cercetrii (MEC) avnd atribuia de a ajuta Ministerul n elaborarea politicilor educaionale
i atingerea obiectivelor strategice23. MEC a fost primul Minister care a nfiinat o astfel de
unitate de politici publice, cu mult nainte de a deveni obligatorie prin legea introdus de
Secretariatul General al Guvernului (SGG). Pn acum, DPSE a furnizat Ministerului un
produs de calitate i anume Raportul asupra situaiei nvmntului n Romnia24, pe care l-a
redactat (prima versiune a fost realizat de Institutul pentru Stiinele Educaiei). Alte dou

23
Aceast subseciune se bazeaz, n parte, pe o scurt not privind politicile, Note on the Tasks of the Direction
for Education Policy and Strategy, transmis MEC la 7 noiembrie 2005 de ctre acelai consultant.
24
Incheiat n noiembrie 2005, este primul raport cuprinztor al Ministerului coninnd muli indicatori financiari
i de calitate, care plaseaz nvmntul din Romnia n contextul altor ri n tranziie i care demonstreaz, pe
baza unor studii internaionale cum ar fi PISA, TIMMS etc., calitatea insuficient a nvmntului din Romnia.
Este un foarte bun raport cu care Ministerul, i DPSE n mod special, se poate mndri pe bun dreptate.

14
importante proiecte, proiectul strategiei de dezvoltare a nvmntului rural i o analiz
funcional a MEC, se afl n faza final de elaborare.

In documentele interne MEC, funciile i atribuiile pe termen lung ale DPSE sunt bine
definite, acestea fiind de sprijinire a MEC n stabilirea strategiilor, monitorizarea
implementrii politicilor, i ntreprinderea de studii i cercetri privind politicile. Cu toate
acestea, n momentul de fa este imposibil ca ea s-i ndeplineasc funciile, n parte pentru
c nu are suficient capacitate i experien, i n parte pentru c este oarecum marginalizat
n cadrul Ministerului. Izolarea este ntrit de faptul c n timp ce direciile operaionale ale
Ministerului au nenumrate sarcini urgente i deseori dramatice, DPSE ca unitate de strategie
i analiz beneficiaz de luxul unei activiti mai linitite. La aceasta se adaug diferena de
vrst (ntreg personalul DPSE este foarte tnr), ceea ce nseamn c, din punctul de vedere
al personalului experimentat i de mult vreme al MEC, cei de la DPSE au mai nti de
nvat. Desigur, DPSE este o instituie nou care nu a avut timp s se impun n MEC.

Dou sunt tipurile de aciuni pe care va trebui s le ntreprind MEC pentru creterea
capacitii profesionale a DPSE i a o integra n procesul bugetar al Ministerului:
1. ntocmirea unui plan de activiti pentru DPSE, axat n mod special pe evaluarea
politicilor i programelor care, asemeni raportului MEC menionat mai sus:
a. vor fi utile Ministerului i vor consacra DPSE ca unitate util a MEC,
b. pot fi ntreprinse cu succes de DPSE n momentul de fa,
c. vor oferi personalului DPSE experien i ocazia de a afla att despre
activitile Ministerului, ct i despre sistemul de nvmnt din Romnia,
d. vor dezvolta capacitatea DPSE de analiz a politicilor,
2. proiectarea implicrii directe a DPSE n procesul bugetar,
3. implicarea DPSE n monitorizarea performanei direciilor MEC.

Prezentm, cu titlu de exemplu, o list de trei activiti care ntrunesc cele patru criterii
enumerate la punctul 1 de mai sus, dup care discutm mai detaliat implicarea DPSE n
procesul bugetar.

1. Testarea noului sistem de management al nvmntului

Un nou sistem informaional de management al educaiei - Baza de date naional
pentru educaie BDNE (National Education Database) este n curs de instalare la
MEC de ctre o companie romn de programe de calculator Siveco25. Contractul
prevede ca, naintea de ncheierea fazei de implementare, stabilite pentru sfritul lui
decembrie, sistemul s fie testat. In mod obinuit, direcia IT a Ministerului este cea
care face testarea, ea fiind cea mai bine familiarizat cu programele de calculator.
Dar, punctul de vedere al direciei IT este unul foarte tehnic, n timp ce principalul
scop al Bazei de date este de a sprijini formularea, implementarea i monitorizarea
politicilor. Prin urmare, testarea Bazei de date poate fi ncredinat DPSE.
2. Monitorizarea proiectului pilot prevzut pentru 2006
Exist o practic nefericit a multor proiecte pilot organizate de ministere care sunt
concepute i executate fr o monitorizare corespunztoare pe parcursul fazei pilot i
fr un raport de evaluare la ncheierea proiectului. Acesta este, de exemplu, cazul
proiectului pilot privind descentralizarea derulat de MEC ncepnd cu 1 ianuarie 2005
n 8 judee. In prezent, MEC analizeaz implementarea n 2006 a unui nou proiect
pilot prin care unui numr limitat de coli li se va acorda o mai mare autonomie
25
O not separat, realizat de acelai consultant, face o descriere amnunit a stadiului implementrii acestui
proiect i msurile pe care MEC ar trebui s le ia pentru gestionarea activ a procesului de implementare.

15
 financiar26. Este, deci, imperativ ca acest proiect pilot s fie bine monitorizat. Funcie
ce poate fi atribuit DPSE.
3. Adaptarea i actualizarea modelului strategic al cererii de personal didactic n viitor
Romnia are ansa de a-i fi creat propriul model strategic educaional, axat pe
eficiena sistemului educaional i utilizarea resurselor de personal didactic. Modelul,
elaborat n 1999 de profesorul Bogdan Voicu, este, evident, ntructva depit astzi i
utilizeaz date care nu mai sunt actuale. Cu toate acestea, nu se poate sublinia
ndeajuns nevoia de analiz a eficienei sistemelor educaionale, n situaii de
subfinanare cronic n mod special. Mai mult dect att, prognozarea cererii de
personal didactic reprezint un element fundamental n elaborarea de ctre MEC a
unei politici sntoase de personal didactic. Ceea ce poate face DPSE este s preia
acest model, s introduc n el date actuale i s evalueze prognozele i analiza
furnizate de acest model. Prognozele modelului pot fi luate ca baz de discuie cu
direciile operaionale MEC i pot facilita stabilirea contribuiei nvmntului la
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (MTEF). Cum cheltuielile cu personalul didactic
reprezint o foarte semnificativ parte a cheltuielilor pentru nvmntul
preuniversitar, un astfel de model actualizat va furniza inputuri importante pentru
MTEF.

Concomitent, dar independent de aceasta, DPSE trebuie s se gndeasc s se implice n

procesul de elaborare a politicilor Ministerului i s interacioneze cu Direcia Buget i alte
direcii operaionale ale MEC. O bun ocazie n acest sens ar putea-o constitui plnuita
reform a procesului bugetar conform creia, nainte de prezentarea unei propuneri complete
de buget pentru urmtorul an fiscal n iunie 2006, ministerele de resort vor primi o circular
bugetar preliminar n martie27. Aceast circular bugetar suplimentar va cere ministerelor
de resort s prezinte doar pragurile (limitele) strategice pentru toate programele identificate
din bugetul nvmntului28, i s susin respectivele praguri printr-o not de politic care s
defineasc obiectivele programelor, legndu-le de obiectivele strategice ale Ministerului i de
rezultatele anticipate, i prezentnd argumentele n favoarea nivelului solicitat al sumelor
alocate (pragurile). Dac MFP accept noile propuneri, va fi pentru prima oar cnd MEC va
trebui s-i justifice propunerea de buget la nivel de politici. Aceste activiti vor reprezenta
punctul central al consultanei actuale, iar DPSE va trebui s participe activ la acest proces.
De fapt, chiar pentru prezentarea proiectului de buget al nvmntului pe 2006, Direcia
Buget a solicitat sprijinul DPSE, deoarece a fost pentru prima oar cnd Direciei Buget din
MEC i s-a cerut s justifice cererile MEC pentru diverse programe. Se poate spera ca aceasta
s devin o important zon de colaborare ntre cele dou direcii.

Aciuni necesare:
1. plan de aciune pentru includerea DPSE n procesul bugetar n 2006, n special
conceperea rspunsului MEC la proiectata circular bugetar preliminar (n martie
2006),
2. stabilirea unor sarcini pe termen scurt din care DPSE s aib de nvat i care i vor
ridica statutul n cadrul MEC, i monitorizarea executrii acestora.

26
Pe baza discuiilor avute cu Secretarul de Stat pentru Invmntul Preuniversitar. O not separat, realizat de
acelai consultant, descrie eventuala ntindere i aspectele pe care se va concentra proiectul pilot, precum i
modalitatea de concepere i management a acestui proiect pilot.
27
A se vedea raportul lui Martin Johnson, i el un consultant pentru proiectul de asisten pentru procesul
bugetar finanat de Banca Mondial
28
Bugetul MEC pe 2006 cuprinde 19 programe. A se vedea subseciunea care urmeaz.

16
4. Formularea bugetului pe baz de programe trebuie ntrit.

Formularea bugetului pe baz de programe reprezint o abordare a procesului bugetar prin

care cheltuielile, dincolo de clasificarea bugetar obligatorie, sunt agregate n programe cu
obiective clar stabilite i cerine de raportare corespunztoare. Scopul ntocmirii bugetelor pe
baz de programe este de a asigura cheltuirea cu eficacitate a fondurilor publice, prin legarea
cheltuielilor de obiectivele de politic i posibilitatea monitorizrii rezultatelor obinute.
Acesta este motivul pentru care, n formularea bugetelor pe baz de programe, este nevoie de
indicatori de monitorizare att financiari, ct i nefinanciari29. Si acesta este i motivul pentru
care introducerea elaborrii bugetului pe baz de programe trebuie s nu reprezinte o inovaie
izolat n formatul bugetului, ci integrat n ntregul proces bugetar.

Elaborarea bugetului pe baz de programe este, ntr-un fel, inclus i n actualul proces
bugetar al Guvernului Romniei. Ea este, ns, mai curnd o conceptualizare a procesului
bugetar clasic, dect un principiu pe care se cldete bugetul. Aceasta nseamn c, pentru
fiecare capitol din buget (fiecare sector), cheltuielile prevzute sunt grupate n programe, pe
lng gruparea lor pe categorii bugetare. In felul acesta programele sunt definite ulterior i
aplicate fondurilor care au fost deja incluse n buget utilizndu-se clasificarea bugetar (pe
surse de venit, pe capitole i pe articole). Cu alte cuvinte, gruparea cheltuielilor pe programe
servete doar pentru raportare.

In procesul bugetar pentru bugetul pe 2007, aa cum este el propus de Martin Johnson, rolul
programelor n procesul bugetar va crete. Circulara bugetar preliminar, din martie 2007, va
indica plafonul general al bugetului MEC i va solicita doar o alocare general a plafoanelor
pentru programele din bugetul MEC, mpreun cu note de politic n sprijinul acestor
plafoane prin legarea lor de obiectivele de politic ale Ministerului. Aceasta nseamn c
bugetul total al MEC va trebui prezentat de o manier simplificat sub forma unui set de
programe, cu plafonul pentru fiecare program (plafonul pentru ntregul program, plafonul
cheltuielilor curente, plafonul cheltuielilor salariale, plafonul pentru investiiile capitale). In
prezent, bugetul MEC este mprit n 19 programe, dar cum aceasta reprezint doar o
modalitate de raportare, identificarea programelor nu este foarte important pentru Minister.
Noile propuneri urmresc s schimbe aceasta. In continuare sunt descrise noile proceduri care
s-ar putea desfura la MEC n fazele iniiale ale procesului bugetar (martie, aprilie).

Este de ateptat, astfel, ca alocarea plafoanelor pentru programele din bugetul MEC s
antreneze toate direciile MEC n deciziile privind modul n care pot fi cel mai bine utilizate
fondurile pentru educaie i cercetare. Ministerul va trebui nti s identifice programele. Cum
fondurile vor merge la programe, identificarea lor va constitui un proces semnificativ. MEC
va trebui s stabileasc o procedur intern, pentru ca definirea programelor s fie finalizat
nainte de primirea circularei bugetare preliminare la Minister.

Urmtorul pas va fi discutarea plafoanelor pentru fiecare program. Evident, acestea se vor
baza n mare parte pe cheltuielile anterioare ale MEC, deoarece ele vor trebui continuate la
niveluri asemntoare pentru a se evita att o perturbare, ct i o realocare excesiv. Direciile
vor trebui, ns, s-i adapteze speranele la prioritile generale stabilite de conducerea MEC.
Ele vor trebui s ajung la un consens, i nu s se bat fiecare cu Direcia de Buget (a se vedea
subseciunea 2 de mai sus). In aceste discuii, capacitatea formulrii obiectivelor strategice ale
programelor i argumentrii lor va deveni foarte important. Deci, pe lng Direcia Buget, i

29
See Martin Johnson, op. cit.

17
DPSE va avea un rol de jucat (a se vedea subseciunea 3 de mai sus). Si pentru aceste discuii
MEC va trebui s stabileasc nite proceduri interne.

MEC va trebui s aib argumente solide pentru plafoanele propuse, dac va dori s i le poat
susine cu succes la nivelul Guvernului i s solicite o cretere sumei alocate pentru 2007.
Deci, aceste discuii interne trebuie privite ca o pregtire pentru negocierile mult mai serioase
asupra bugetului cu MFP i alte ministere. Cum discuiile nu se vor referi la toate detaliile
bugetului, ci doar la plafoanele pentru programe, MEC va trebui s se concentreze pe
obiectivele de politic. Ministerul va putea apela i la prioritatea acordat educaiei i
nvmntului n strategia Guvernului.

Concluzia noastr este c, dac va avea loc, prima rund a negocierilor va ajuta MEC s-i
ordoneze procesul bugetar intern i va ntri poziia MEC n discuiile asupra bugetului la
nivelul Guvernului. Dac se aplic procedura schiat mai sus, ntocmirea bugetului pe baz
de programe va deveni nu doar un instrument real al procesului bugetar, ci i unul prin care se
va putea trece la o alocare mai eficient a resurselor pentru nvmnt.

Aciuni necesare:
1. identificarea programelor ce vor fi utilizate ca rspuns la circulara bugetar
preliminar i ajungerea la un consens pe plan intern asupra acestor programe n
cadrul MEC,
2. elaborarea obiectivelor de politic pentru fiecare program,
3. discuie intern privitoare la prioritile de politic ale MEC pentru stabilirea valorilor
relative ale plafoanelor,
4. ntocmirea rspunsului MEC la circulara bugetar preliminar,
5. alegerea indicatorilor de monitorizare financiari i nefinanciari pentru fiecare program,
i adoptarea procedurilor de monitorizare corespunztoare.

5. Ministerul nu realizeaz proiecii pe termen lung ale numrului personalului didactic.

Politica de personal didactic se refer la o gam larg de ntrebri cum pot fi recrutai,
angajai, perfecionai, reinui, evaluai, promovai, pensionai i remunerai profesorii buni.
Dezvoltarea cu succes a forei de munc didactice reprezint cheia promovrii calitii n
educaie30. Dar dintre toate ntrebrile legate de politica de personal didactic, dou au o
importan crucial pentru procesul bugetar: care va fi numrul personalului didactic n viitor,
i: se confrunt ara cu o lips sau cu un surplus de cadre didactice (pe materii i pe regiuni).

Aceasta, pentru c salariile personalului didactic reprezint cel mai mare articol din bugetul
nvmntului oricrei ri, inclusiv Romnia (a se vedea Anexa 1). Ceea ce nseamn c,
pentru ca nvmntul s poat fi inclus n MTEF, vor trebui realizate prognoze pe un numr
de ani ale personalului didactic sub aspect numeric, i ale salariilor medii ale acestuia, precum
i al numrului celor care vor iei din (prsi) aceast profesie (i beneficia de pli
compensatorii) i al celor de care va fi nevoie n aceast profesie (ceea ce va necesita politici
eficace de atragere a unui numr mai mare de personal didactic mai bine calificat n anumite
arii curiculare sau materii). Fr astfel de proiecii nu se va putea elabora un buget al
nvmntului pe mai muli ani.

30
Actuala practic a concursurilor la nivel judeean pentru ocuparea posturilor didactice este un exemplu a ceea
ce constituie o important problem de calitate. MEC va trebui s analizeze n ce msur examenele respective
asigur o bun selecie a personalului didactic, i dac directorii de coli nu ar putea fi mai mult implicai, aa
cum este cazul n multe ri dezvoltate.

18
In prezent, numrul personalului didactic se stabilete n fiecare an pentru fiecare coal (prin
decizia inspectoratului), n principal prin aplicarea normelor naionale privind mrimea
claselor, cerinele curiculare i norma didactic sptmnal. Teoretic, deci, el ar trebui s fie
n bun parte previzibil, dat fiind c numrul elevilor pentru anii urmtori este cunoscut
aproape cu certitudine. Practic, ns, aceasta este o sarcin dificil, dup cum se poate vedea,
de exemplu, din diferenele regionale (dintre judee) n raportul elevi-profesor. Ministerul va
trebui s analizeze aceste diferene i s neleag care sunt sursele acestora, unele putnd fi
justificate (datorate reelei colare fragmentate, de exemplu), altele nu (datorate politicii
indulgente a inspectoratelor fa de clasele cu numr mic de elevi n unele coli). Existena
proieciilor privind numrul personalului didactic, estimat pe baza diferitelor scenarii de
politic, poate permite evaluarea cheltuielilor cu personalul didactic n viitor. Ea va mai face
posibil i aprecierea cheltuielilor pe care diferitele iniiative de politic le comport cum ar
fi, de exemplu, extinderea duratei nvmntului colar obligatoriu.

De fapt, majoritatea politicilor educaionale pe termen lung au un impact asupra cererii

(necesarului) de personal didactic i, deci, asupra cheltuielilor pentru nvmnt. Analiza de
impact este necesar dac Ministerul intenioneaz, de exemplu, o cretere a flexibilitii
personalului didactic prin cerina ca toi profesorii s poat preda dou materii (iniial n
nvmntul secundar), introducerea predrii integrate, prin care diferite materii sunt reunite
ntr-un grup i predate de un singur profesor (de exemplu, tiinele n care s intre matematica,
fizica i chimia), integrarea elevilor cu nevoi speciale n nvmntul normal, obinuit (cu
cererea sa sporit de personal didactic cu pregtire special, i de personal asistenial), sau
sporirea accesului la educaia precolar, care n zonele rurale este deseori organizat n
coli sau n forme alternative (cu timp redus al activitilor organizate). Din aceste patru
exemple, primele dou vor reduce cererea de personal didactic, ultimele dou o vor mri.
Este, deci, esenial s dispui de instrumente de prognoz a numrului personalului didactic
pentru a putea estima impactul pe termen lung al unor astfel de iniiative de politic.

Numrul personalului didactic este important, dar, desigur, nu singurul element al sistemului
de nvmnt care trebuie prognozat pe civa ani i ale crei consecine bugetare trebuie
analizate. Utilizarea pe viitor a cldirilor colare reprezint o important problem, dat fiind
impactul asupra cheltuielilor de ntreinere a colilor, i cerina unor posibile investiii. Pentru
alocaia de care va fi nevoie pentru manuale sau asisten social31 n viitor, MEC trebuie s
poat prognoza numrul de elevi. Pentru cheltuielile cu nvmntul superior pe viitor
creterea numrului studenilor. Ministerul va trebui s utilizeze BDNE, aflat n faza de
implementare, pentru a trece la efectuarea de prognoze asupra evoluiei viitoare a ntregului
sistem educaional. Subseciunea 4 discut rolul pe care l poate avea DPSE n aceste evoluii.

Un aspect important care va influena numrul personalului didactic n viitor sunt condiiile de
angajare (lucru), n special norma didactic sptmnal i remunerarea. In prezent, norma
didactic sptmnal este de 20 ore pentru personalul didactic care pred la clase mici i 18
ore pentru cel care pred la clasele mari. Orice modificare a acestor reglementri va modifica
imediat numrul personalului didactic. MEC mai trebuie s tie i numrul personalului
didactic care lucreaz cu mai puin de o norm ntreag, i de ce. In general, angajarea unui
profesor cu norm ntreag n locul a doi cu jumtate de norm duce att la creterea calitii,
ct i la reducerea costurilor didactice. Este probabil, ns, ca cei avnd aceast profesie s se

31
Atta timp ct alocaia pentru copiii de vrst colar este prevzut a face parte din bugetul MEC.

19
opun unei astfel de schimbri din convingerea c nici un profesor nu trebuie s sufere o
pierdere de activitate.

In ceea ce privete remunerarea, MEC se gndete n prezent la o metod de stabilire a scrii

salariale pe baza calitii, utiliznd, de exemplu, actualele grade didactice. Ideea salariului de
merit este utilizarea unor stimulente financiare pentru recompensarea profesorilor buni, astfel
nct cei slabi ori s se perfecioneze, ori s prseasc profesia. Experiena internaional a
salariilor de merit n nvmnt nu este foarte ncurajatoare. Polonia folosete un sistem cu
grade didactice asemntor celui din Romnia i a introdus mari diferene salariale ntre
grade, astfel nct un profesor cu cel mai nalt grad didactic ctig de dou ori mai mult dect
un nceptor. Sistemul a devenit, ns, unul foarte birocratic, profesorii adunndu-i
documente pentru fiecare micare pe care o fac pentru a dovedi modul n care se dezvolt
profesional. Mai mult dect att, trecerea rapid a profesorilor la gradul maxim mrete
dramatic costul nvmntului n Polonia, o tendin n bun parte neprevzut, dar foarte
nelinititoare. Ceea ce arat ct de notorie este dificultatea de a putea aprecia aa cum se
cuvine calitatea predrii de la distan. Persoana care tie probabil cel mai bine care este
calitatea predrii este directorul colii asupra cruia apas, ns, o puternic presiune pentru a
nu face diferene de salarizare ntre profesorii pe care i are i care sunt, de obicei, foti colegi
i prieteni. Din care cauz n America, micarea pentru responsabilizarea colilor s-a axat pe
recompensarea mai curnd a colilor bune dect a profesorilor buni32, dar i acest fapt a fost
pus sub semnul ntrebrii. Deci, orice msuri n direcia unui salariu de merit n colile din
Romnia vor trebui atent chibzuite, innd seama de posibilele consecine pe termen lung
pentru bugetul nvmntului.

Se contureaz n prezent o experien internaional comparativ n elaborarea, implementarea

i evaluarea politicilor privind personalul didactic33. Prognozarea mrimii personalului
didactic este crucial pentru elaborarea nu doar a bugetelor pe mai muli ani, ci i a unei
strategii de personal didactic coerente care s se bazeze pe o bun nelegere a actualei situaii
i s urmreasc ridicarea calitii nvmntului n Romnia.

Aciuni necesare:
1. finalizarea BDNE i corelarea cu seturile de date existente privind corpul didactic,
2. analiza relaiei dintre numrul elevilor i numrul profesorilor i nvtorilor, n mod
special nelegerea diferenelor regionale ale raportului elevi-profesor,
3. construirea unui instrument simplu de prognozare a numrului personalului didactic pe
baza datelor existente, sau ca alternativ, dezvoltarea capacitii de prognoz a BDNE
pentru a prognoza i numrul personalului didactic,
4. pregtirea unor instrumente de prognozare a altor elemente ale sistemului de
nvmnt cu impact asupra elaborrii bugetelor n viitor.

6. Ministerul nu face un efort de politic pentru gestionarea principalilor indicatori de

eficien

Raportul elevi-profesor i mrimea clasei reprezint indicatori fundamentali de eficien

extern a sistemelor de nvmnt. Aceti sunt indicatori cu implicaii bugetare directe.
Principalii indicatori de eficien intern sunt rata abandonului colar i rata de repetenie,
care au o mai mare relevan n a aprecia dac fondurile cheltuite pentru nvmnt i ating
obiectivele. Dar, nu este suficient ca Ministerul s poat aprecia aceti indicatori pentru coli
32
A se vedea Helen Ladd (red.) Holding School Accountable, Washington 1996.
33
A se vedea Teacher Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers, OECD 2005.

20
de tipuri i niveluri diferite, sau aflate n diferite pri ale rii. Ministerul va trebui s-i
fixeze inte cantitative de mbuntire a acestor indicatori ntr-un anumit interval de timp, i
s conceap politici pentru atingerea acestor inte. A realiza aceasta reprezint o semnificativ
provocare pentru MEC.

In ultimii ani, scderea numrului de elevi n Romnia nu a fost nsoit de o scdere

corespunztoare a mrimii personalului didactic, dup cum se poate vedea din tabelul
urmtor. El prezint numrul de elevi i personal didactic, i raportul elevi-profesor (STR),
pentru nvmntul primar i gimnazial n trei ani colari34.

Tabelul 1: Numr de elevi i nvtori/profesori n nvmntul primar i gimnazial, Romnia

An colar Elevi Pers. didactic Elevi/profes
School year Students Teachers STR
1990 1991 2 730 306 163 865 16,66
1995 1996 2 541 945 172 147 14,77
2003 2004 2 122 226 150 510 14,10

Observm c ntre 1990 i 1995, numrul elevilor a sczut cu 9%, dar personalul didactic a
crescut cu 5%. Intre 1995 i 2003 personalul didactic s-a redus cu 13%, dar nu pe msura
scderii numrului elevilor care a fost de 17%. In toat aceast perioad, raportul elevi-
profesor a sczut constant, cu peste 15% per total. Ceea ce reprezint o foarte serioas
pierdere de eficien. Dei rezultatele s-ar putea datora n parte creterii numrului
personalului didactic care nu lucreaz cu norm ntreag (din pcate INS nu raporteaz datele
n echivalent norm ntreag - FTE), ele arat totui c Ministerul nu a aplicat o politic activ
de cretere a eficienei acestui sector ntr-o perioad de serioase constrngeri bugetare.

MEC va trebui s ncerce s modifice direcia, sau mcar s opreasc scderea raportului
elevi-profesor, de preferin prin stabilirea i atingerea unor obiective cuantificabile. Cum
numrul elevilor este neinfluenat de politica sa35, pentru gestionarea raportului elevi-profesor
Ministerul va trebui s-i concentreze atenia pe politica de personal didactic, conform celor
discutate n subseciunea precedent. Sarcina este, evident, complex i va necesita aciuni n
multe direcii, inclusiv monitorizarea i control mrimii claselor, utilizare mai eficient a
resurselor de personal didactic, i altele asemenea. Intr-adevr scderea raportului elevi-
profesor se datoreaz mai multor probleme de politic, iar MEC va trebui s conceap o
strategie complex pentru inversarea sensului acestei evoluii. Desigur, obinerea unor date
bune privind personalul didactic n echivalent norm ntreag este esenial pentru aceste
politici.

S notm, ca o parantez, c introducerea formulelor de finanare proporional constituie una

din politicile ce pot influena raportul elevi-profesor. Prin aceste formule, fondurile transferate
administraiilor locale (sau colilor) sunt n funcie de numrul elevilor, nu de cel al
personalului didactic, ca n prezent (a se vedea subseciunea 1 de mai sus). Acesta reprezint,
evident, un foarte puternic stimulent de aliniere a numrului personalului didactic la cel al
elevilor. Acest exemplu arat c politicile bune n ceea ce privete eficiena sectorului vor
trebui s cuprind o serie de aspecte i instrumente.

34
Datele sunt luate din Invmntul n Romnia, INS, Bucureti 2004.
35
In anumite cazuri speciale, politica educaional poate influena numrul elevilor, de exemplu extinderea
duratei nvmntului obligatoriu, sau un efort hotrt pentru creterea accesului grupurilor de populaie
excluse.

21
Politica MEC va trebui s cuprind i ali indicatori de eficien a sectorului. Acetia sunt:
mrimea claselor, flexibilitatea forei de munc didactice (capacitatea profesorilor de a preda
mai mult de o materie care s permit o mai bun utilizare a resurselor umane), timpul de
contact al personalului didactic (un indicator mult superior normei didactice sptmnale
deoarece ine seama i de cte zile libere pe an are acesta), media sptmnal a numrului de
lecii predate elevilor (din multiple motive acest numr difer mult de la o regiune la alta i de
la o coal la alta), numrul de lecii predate ntr-un an colar (un important indicator de
eficien intern, care face o evaluare mai realist a activitii de predare dect simpla medie
sptmnal a leciilor) i altele asemenea. In fiecare caz, prima msur este monitorizarea
evoluiei actuale a indicatorului, compararea cu experiena internaional, nelegerea
diferenelor regionale i elaborarea obiectivelor de politic i a instrumentelor acestei politici.

O mai bun monitorizare a situaiei actuale se va putea realiza prin utilizarea Bazei de date
naionale privind educaia (BDNE). Este, ns, important ca prin implementarea BDNE s se
obin indicatorii de eficien necesari. Pentru aceasta va fi nevoie de un management foarte
activ al implementrii BDNE36.

Aciuni necesare:
1. obinerea unor estimri i prognoze corecte ale deficitului i surplusului de personal
didactic,
2. definirea politicilor Ministerului ca rspuns (la acestea), calcularea costurilor lor i
estimarea impactului lor general pe termen scurt i mediu, i discutarea lor cu prile
interesate din nvmnt,
3. definirea indicatorilor de eficien, cu asigurarea faptului c acetia pot fi obinui din
BDNE,
4. fixarea unor inte de politic cuantificabile, n special n domeniul calitii i eficienei,
i elaborarea politicilor pentru atingerea acestor inte.

7. Pregtirile pentru formula finanrii proporionale sunt insuficiente

Dei descentralizarea nvmntului este unul din principalele obiective de politic ale
actualei conduceri a MEC37, i introducerea unei formule de finanare proporional unul din
elementele acestui proces asupra creia Guvernul i Banca Mondial au czut de acord,
activitatea tehnic pentru acest important instrument de politic se desfoar foarte lent. Se
pare c nelegerea de ctre MEC a problemelor tehnice i strategice pe care le implic
conceperea unei formule de alocare38 este una limitat, iar cea mai mare parte a activitii este
n sarcina Consiliului Naional de Finanare a Invmntului Preuniversitar de Stat
(CNFIPS). Dar, activitatea tehnic desfurat de CNFIPS nu are la baz o analiz empiric a
costurilor efective ale furnizrii nvmntului n Romnia, ci un set de calcule arbitrare ale
costurilor standard care, de regul, se dovedesc a fi cu peste 30% mai ridicate dect media
costurilor pe un elev ce reies din bugetele colare efective. Aceast diferen este greu de
rezolvat, i procesul pare s bat pasul pe loc.

36
Msurile necesare pentru managementul activ al implementrii BDNE sunt discutate ntr-o succint not de
politic Note on the National Education Database delivered by SIVECO pe care am prezentat-o MEC la 9
noiembrie 2005.
37
Aceasta presupune c noul Ministru al Educaiei i Cercetrii va prelua principalele iniiative de politic ale
ministrului demisionar Mircea Miclea. Este posibil ca obiectivele de politic MEC s fie revizuite, n care caz s-
ar putea ca unele din observaiile mele s nu mai fie valabile.
38
Multe din aceste aspecte sunt discutate n context romnesc n raportul pe care l-am prezentat CNFIPS,
ianuarie 2005, op. cit.

22
O parte a problemei deriv din formularea insuficient de clar a strategiei de descentralizare a
nvmntului, o alt parte se datoreaz insuficientei capaciti tehnice. Strategia nu este
clar cu privire la punctul focal al descentralizrii, la rolul inspectoratelor i la fazele
procesului (MEC este n curs de elaborare a unei noi versiuni a strategiei care ar putea rezolva
aceste slbiciuni). Cum formula este un instrument, politicile care urmeaz s se realizeze cu
acest instrument vor trebui s fie bine definite nainte ca acest instrument s fie adoptat.

Dar mult mai important, MEC nu are capacitatea de a evalua i ndruma activitatea tehnic
desfurat de CNFIPS. Formula este vzut ca fiind un instrument mai curnd tehnic, dect
strategic. Deci, toate discuiile legate de formul n cadrul MEC tind s se concentreze pe
aspectele tehnice, pe indicatorii materiali de consum, pe coeficieni de corecie complicai, pe
ponderi specifice i altele asemenea. Cum personalul MEC nu este bine familiarizat cu
aspectele tehnice, nu poate evalua propunerile i elabora ghiduri cu privire la modul n care s
fie modificat i adaptat formula. In acelai timp Ministerul, neavnd experien anterioar
n aplicarea formulei, nu tie ce tip de simulri i analize trebuie s atepte i s cear, nainte
de a lua hotrri strategice.

Cu toate acestea, ambele probleme pot fi eficient rezolvate. MEC trebuie s-i redefineasc
strategia de descentralizare a nvmntului i s se asigure c ntrebrilor fundamentale li se
d un rspuns clar. De fapt, la Minister se lucreaz deja la re-elaborarea strategiei. MEC va
trebui s treac la aciune hotrt pentru gestionarea mult mai activ a procesului de
elaborare i discutare a formulei. Este important ca activitatea tehnic i analitic necesar s
se desfoare pe baza unei largi colaborri cu direciile operaionale MEC i a unor standarde
profesionale ridicate. Aici se poate prevedea un rol important pentru DPSE. Sprijinirea
Ministerului n acest domeniu este una din sarcinile autorului raportului de fa.

Dificultatea gestionrii elaborrii formulei de alocare este doar un exemplu, dei unul foarte
important din punct de vedere politic, al insuficientei monitorizri a procesului privind
politicile la MEC. O astfel de monitorizare poate fi organizat pe baza unor indicatori de
performan, convenii la nceputul fiecrui an cu direciile MEC i unitile din subordine, i
verificai cu regularitate la anumite intervale. Pentru nceput, ar putea fi suficient ca fiecare
unitate din Minister s fie ntrebat ce i propune s realizeze n anul urmtor, cu o descriere
i un calendar al rezultatelor prevzute. Planurile de lucru primite din partea unitilor ar fi
puse la un loc i utilizate la verificarea rezultatelor efective. Responsabilitatea acestei
activiti ar putea fi ncredinat DPSE. Scopul este ca toate direciile MEC i toate instituiile
asociate MEC ca, de exemplu, CNFIPS, s fie monitorizate pentru a realiza documente i
produse de politic de bun calitate (proiecii, formule, propuneri de politic, rapoarte de
evaluare, etc.) care sunt necesare conducerii MEC pentru a stabili o politic educaional
eficace.

Aciuni necesare:
1. revederea strategiei de descentralizare a nvmntului i clarificarea ei n domeniile
importante pentru finanarea nvmntului,
2. dezvoltarea capacitii MEC de revizuire, formulare i analiz a formulelor de alocare,
3. analiza empiric a actualelor tipare ale cheltuielilor pentru nvmnt n Romnia,
4. pregtirea, simularea i discutarea noului mecanism de alocare,
5. pregtirea procedurilor de monitorizare a performanei pentru unitile din subordinea
MEC,
6. elaborarea ghidurilor bugetare pentru administraiile locale i pentru coli.

23
Concluzii

Procesul bugetar la Ministerul Educaiei i Cercetrii va trebui s serveasc drept instrument

pentru atingerea obiectivelor de politic ale Ministerului. Acest mesaj simplu i fundamental
reprezint elementul central a raportului de fa, ca i al Proiectului de asisten pentru
procesul bugetar din care face parte i aceast consultan. Pentru a deveni un astfel de
instrument, procesul trebuie s fie mai deschis nuntrul Ministerului, mai transparent fa de
diferitele direcii ale acestuia, i monitorizat direct de conducerea MEC.

Recomandrile de mai sus se mpart n dou grupe:

1. includerea finanrii nvmntului preuniversitar n procesul bugetar al MEC prin
redefinirea mecanismului de transferuri (renunarea la sume defalcate), prin renunarea
la fragmentarea finanrii (aducerea la un loc a sumelor pentru ntreinerea colilor i
pentru salarii) i prin introducerea unor bune formule de alocare, care va permite MEC
s-i elaboreze strategia,
2. introducerea procesului bugetar strategic la MEC, n cadrul cruia discuiile pe
probleme de politic vor duce la stabilirea plafoanelor bugetului pe baz de programe,
iar direciilor de resort li se va atribui responsabilitatea propunerii, fundamentrii i
monitorizrii programelor lor.

Ambele direcii constituie serioase provocri de reform pentru a cror reuit va fi nevoie nu
doar de un hotrt efort de politic din partea conducerii Ministerului, ci i de o bun
colaborare cu MFP, relaii excelente cu prile interesate n nvmnt i permanent sprijin
din partea Guvernului. Prin urmare, MEC trebuie s persiste n explicarea strategiei i
inteniilor sale, i s se foloseasc de orice prilej pentru realizarea consensului asupra
obiectivelor sale. Deosebit de important va fi obinerea sprijinului sindicatelor din
nvmnt, cci opoziia acestora poate mpiedica reformele. O alt foarte important direcie
de activitate este Parlamentul Romniei. MEC va trebui s iniieze contacte cu comisiile
parlamentare pentru nvmnt i administraie local, invitndu-le la seminarele interne i
oferindu-le prezentri i explicaii amnunite. Stabilirea unor bune relaii de lucru cu
comisiile parlamentare importante i obinerea nelegerii i simpatiei acestora pentru
obiectivele de politic ale Ministerului vor contribui la obinerea sprijinului de care acesta are
nevoie n toamn cnd Parlamentul ncepe discutarea bugetului de stat pe 2007.

Dei cele dou categorii de recomandri merg n direcii oarecum diferite, prima viznd baza
legislativ i fiscal a finanelor publice locale din Romnia, iar a doua concentrndu-se pe
proceduri interne i reguli de colaborare cu MFP, ele se ntresc, totui, reciproc. Fiecare
dintre ele poate fi urmat separat, dar valoarea pentru Minister va veni n principal din
aplicarea lor n paralel. Aceasta, datorit faptului c succesul ntr-una din direcii nu va fi
complet fr realizarea de progrese i n cea de-a doua.

Astfel, chiar dac MEC reuete redefinirea cadrului juridic al finanelor publice judeene i
locale i va avea responsabilitatea deciziilor privind alocarea subveniilor cu destinaie precis
acordate nvmntului, ne-legarea obiectivelor de politic de procesul bugetar n cadrul
Ministerului va afecta negativ competena managerial a MEC. Aa, de exemplu, chiar i ntr-
un sistem complet descentralizat, MEC va dori s execute (realizeze) o serie de programe
privind nvmntul preuniversitar viznd ridicarea calitii sau sprijinirea grupurilor de
populaie cu handicap. Pentru aceste programe vor trebui ntocmite planuri i bugete, i ele
vor trebui executate (realizate) de minister. Pentru a putea administra un sistem de nvmnt

24
descentralizat, MEC va trebui s devin o instituie mai eficace i care acord mai mult
atenie politicilor sale.

De asemenea, chiar dac MEC n colaborare cu MFP reuete s-i raionalizeze procedurile
bugetare interne i va ncepe s lege obiectivele de politic de procesul bugetar, o
nemodificare a finanrii colilor va limita impactul acestei reuite, atta timp ct n
activitatea cheie din nvmnt reforma nu i va face simite efectele. Aa, de exemplu, chiar
i cea mai bine conceput politic de personal didactic va fi greu de aplicat. Se poate spera ca,
n activitile Ministerului, consensul s devin tot mai frecvent i ajungerea la un compromis
pe plan intern tot mai uoar, dar o zon de mare importan va rmne neatins (de reform).

Dou din temele ce au revenit frecvent n raportul de fa au fost recent nfiinata unitate de
politici publice - Direcia Politici i Strategii Educaionale i noul sistem de informare i
management n educaie BDNE care se apropie de momentul implementrii. Orice progrese n
corelarea procesului bugetar i prioritilor de politic n cadrul Ministerului vor implica
aproape sigur utilizarea intensiv i sistematic a acestor noi resurse.

25
Anexa A Structura bugetului pentru educaie

Educaia n bugetul de stat al Romniei pe 2005

Anexa de fa descrie structura bugetului Romniei pentru educaie pe 2005. Acest buget este
alctuit din patru elemente:
1. bugetul Ministerului Educaiei i Cercetrii (MEC), cuprinznd fonduri de la bugetul
de stat i din alte surse,
2. bugetul pentru educaie i cercetare al altor ministere (asemeni bugetului MEC, el
cuprinde fonduri din diferite surse),
3. bugetele salariale ale instituiilor de nvmnt preuniversitar, la care se adaug alte
cheltuieli mai mici, finanate din sume defalcate la nivelul judeului39,
4. bugetele de ntreinere ale instituiilor de nvmnt preuniversitar, finanate din
veniturile proprii ale consiliilor locale40.

Tabelul care urmeaz ofer o comparaie a mrimii celor patru componente ale bugetului
pentru educaie41. Pentru claritate, am mprit prima component n cheltuieli pentru educaie
i cercetare (inclusiv mici fonduri pentru cluburi sportive), i cheltuieli de asisten social.
Pentru primele dou componente au fost incluse doar fondurile de la bugetul de stat, pentru
ultima, am folosit datele pe 2003 (cele mai recente de care dispunem, dat fiind c anul fiscal
2005 nu s-a ncheiat nc). Sumele sunt exprimate n milioane lei42.

Tabelul A1: Educaia n bugetul de stat al Romniei

(Buget MEC, educaie i cercetare; Buget MEC, asisten social; Educaie i cercetare, alte ministere;
Sume defalcate; Intreinere de la bugete locale)

Budget component Amount % Amount %

MER budget, education and research 25 810 203 28,3% 25 810 203 30,8%
1
MER budget, social assistance 7 545 983 8,3%
2 Education and research, other ministries 4 805 446 5,3% 4 805 446 5,7%
3 Sume defalcate 45 602 974 50,0% 45 602 974 54,5%
4 Maintenance from local budgets 7 518 419 8,2% 7 518 419 9,0%
Total 91 283 025 100,0% 83 737 042 100,0%

Din tabelul de mai sus se poate vedea c Ministerul rspunde direct doar de 36,6% din bugetul
educaiei (cuprinznd educaie, cercetare i o parte a asistenei sociale), pentru care este
ordonatorul principal de credite. Dup cum vom vedea, transferurile ctre universiti
formeaz o mare parte a bugetului MEC. Ministerul are responsabilitatea parial pentru 50%
din bugetul pentru educaie, i anume sumele defalcate, prin managementul procesului de
calcul al salariilor, dialogul cu Ministerul Finanelor Publice i furnizarea datelor necesare

39
A se vedea Anexa B pentru o discuie mai sistematic a sumelor defalcate.
40
Lucrul acesta se cunoate doar din diferite raportri bugetare, pe care nu se poate pune, n general, baz.
41
Datele pentru MEC sunt luate din bugetul MEC, primit de la Direcia Buget a MEC. Datele pentru bugetul
altor ministere i pentru sumele defalcate sunt luate din bugetul de stat, Monitorul Oficial al Romniei, 29
noiembrie 2004. Datele pentru cheltuielile consiliilor locale sunt luate din raportrile bugetare ale consiliilor
locale, obinute de la CNFIPS.
42
Lei vechi, anterior denominrii. Dolarul SUA este aproximativ 28.000 lei, un milion lei reprezint aproximativ
35 dolari SUA. Sumele din buget sunt n mii lei, cu eliminarea ultimelor trei cifre, ceea ce duce la o mic
subestimare a sumelor prezentate n aceast Anex.

26
MFP. Ordonatorii principali de credite sunt preedinii consiliilor judeene. Ministerul nu are
controlul managerial i deine informaii insuficiente asupra restului de 13,5% din bugetul
educaiei, i anume bugetul pentru educaie i cercetare al altor ministere, i fondurile
cheltuite de consiliile locale pentru ntreinerea colilor. Pentru aceste fonduri ordonatorii
principali de credite sunt alte ministere i, respectiv, primarii localitilor municipii, orae.

Dac excludem din bugetul pentru educaie fondurile de asisten social pentru elevi, vedem
c MEC rspunde de doar 30% din bugetul educaiei i cercetrii.

Anexa face o descriere destul de detaliat a bugetului Ministerului, adic prima component
de mai sus. Celelalte trei componente ale bugetului pentru educaie nu pot fi descrise la fel de
detaliat. Analiza celei de a doua componente ar face necesar accesul la bugetele pentru
educaie i cercetare ale altor ministere. O descompunere general a celei de a treia
componente se face n Anexa B, cu observaia c 90% din aceste fonduri sunt destinate
salariilor personalului colar (didactic i nedidactic). Din pcate, datorit datelor foarte
incomplete ale raportrilor bugetare, cea de-a patra component este cel mai puin bine
neleas i nu poate fi analizat aici43.

Structura general a bugetului MEC

Bugetul Ministerului se mparte n funcie de dou mari categorii:

Sursa fondurilor: 01 bugetul de stat, 03 venituri proprii, 14 credite externe
(mprumuturi externe), 30 fonduri externe nerambursabile (donaii externe),
Capitolul (titlul?) bugetar: 57 nvmnt (nvmnt preuniversitar i universitar), 59
cultur, religie i sport (recreere?) (sprijinirea cluburilor sportive), 60 asisten social
(alocaie pentru copii), 71 cercetare tiinific.
In cadrul fiecreia din aceste mari categorii, bugetul se mparte n categoriile bugetare
obinuite (curente, de capital i achitare a datoriilor, n cadrul celor curente cheltuieli
salariale, materiale, etc.). Este important de neles un lucru: clasificarea bugetar urmeaz
sursa fondurilor.

Bugetul Ministerului pe aceste categorii mari se prezint astfel (sumele sunt exprimate n
milioane de lei):

Tabelul A2: Principalele categorii ale bugetului MEC

Invmnt Sport Asist. Soc. Cercetare Total
Buget de stat 20 382 790 58 444 7 545 983 5 368 968 33 356 185
Venituri proprii 9 842 057 9 842 057
Credite externe 3 174 775 3 174 775
Fond.ext. neramburs. 622 155 540 807 1 162 962
Total 34 021 777 58 444 7 545 983 5 909 775 47 535 979

Pentru a pune aceste fonduri n context, le-am exprimat n procente din bugetul MEC:

43
In special fondurile cheltuite pentru ntreinerea colilor par s fie mari comparativ cu salariile

27
Tabelul A3: Principalele categorii ale bugetului MEC (aceleai ca n Tabelul A2 - N.T.), n procente

Education Sport Social ass. Research Total

State budget 42,88% 0,12% 15,87% 11,29% 70,17%
Own revenues 20,70% 20,70%
External credits 6,68% 6,68%
External donations 1,31% 1,14% 2,45%
Total 71,57% 0,12% 15,87% 12,43% 100,00%

Pentru nelegerea acestor cifre, sunt necesare unele explicaii:

1. Fondurile de asisten social sunt destinate alocaiei pentru copii care se acord lunar
pentru fiecare copil. Din motive ce in de tradiie, MEC are responsabilitatea acestor
fonduri care sunt analizate mpreun cu procedurile bugetare n Anexa C. Cum
respectivele fonduri nu au nici o semnificaie i nici o utilizare educaional,
includerea lor n bugetul MEC reprezint doar o ciudenie contabil. Soluia
corespunztoare ar fi de a atribui aceste fonduri Ministerului Afacerilor Sociale
(Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei?), nu MEC. Evident, se poate face aceasta,
utilizndu-se totui colile ca instituii care s controleze alocarea respectivelor
fonduri.
2. Veniturile proprii fac parte din buget pentru c MEC are responsabilitatea bugetar
pentru instituiile de nvmnt crora li se permite s perceap taxe i s realizeze
venit. Aceste instituii sunt universitile. MEC nu are un interes anume n ceea ce
privete modul n care sunt cheltuite aceste fonduri, din care cauz aprob orice plan
bugetar prezentat de universiti, agregnd aceste planuri n capitolul 5703. Planurile
includ articole bugetare standard precum salariile, etc. Dar MEC acord universitilor
i o subvenie din surse ale bugetului de stat pe baza numrului de studeni. Aceast
subvenie este consemnat ca transfer. Universitile sunt libere s utilizeze aceast
subvenie, mpreun cu veniturile proprii, aa cum consider de cuviin. Utilizarea
acestor fonduri pentru salarii, cheltuieli materiale, etc. nu este deci consemnat ca
parte a bugetului MEC. Aceasta nseamn c planurile bugetului veniturilor proprii
prezentate de universiti i agregate de MEC nu au nici o semnificaie din punct de
vedere ale bugetului44. Mai mult dect att, includerea respectivelor fonduri n bugetul
Ministerului induce n eroare.
3. Creditele externe sunt mai ales mprumuturi acordate de Banca Mondial. Ele sunt
utilizate n principal pentru finanarea unor proiecte de infrastructur, deci de investiii
capitale. Procesul bugetar pentru aceste fonduri comport discuii cu Unitatea de
Management a Proiectului (Project Management Unit) i se bazeaz n bun parte pe
contractul (acordul) de mprumut. Utilizarea acestor fonduri este prevzut pe civa
ani (pe durata proiectului) i este strict controlat de Banc. Deci, procesul bugetar
anual al MEC nu include nici mprumuturile externe, i nici donaiile externe.

Excluderea fondurilor de asisten social i veniturile proprii va reduce bugetul MEC cu mai
mult de 36%, i va oferi un tablou mult mai realist al bugetului:

44
Motivul este simplu. Universitile trebuie s-i defineasc bugetele i s arate ct de mari sunt fondurile pe
care le vor utiliza pentru salarii. Dar ele au libertatea de a declara care este proporia salariilor formal
consemnat ca finanat din venituri proprii i care este proporia finanat din transferurile de la bugetul de stat.
Cum bugetul MEC ine seama doar de articolele bugetare de venituri proprii, sumele respective nu au nici o
relevan.

28
Tabelul A4: Principalele categorii simplificate ale bugetului MEC
Pe vertical: Buget de stat, Credite externe, Fonduri externe nerambursabile
Pe orizontal: Invmnt, Sport, Cercetare
Education Sport Research Total
State budget 20 382 790 58 444 5 368 968 25 810 202
External credits 3 174 775 3 174 775
External donations 622 155 540 807 1 162 962
Total 24 179 720 58 444 5 909 775 30 147 939

Ca i mai sus, transformm cifrele respective n procente:

Tabelul A5: Principalele categorii simplificate ale bugetului MEC, n procente

Education Sport Research Total
State budget 67,61% 0,19% 17,81% 85,61%
External credits 10,53% 10,53%
External donations 2,06% 1,79% 3,86%
Total 80,20% 0,19% 19,60% 100,00%

In analiza acestor cifre este important s avem n vedere faptul c n bugetul MEC nu intr
bugetele colilor, care sunt finanate parial din sume defalcate i parial din bugetele
consiliilor locale, a se vedea tabelele de mai sus. Acesta este motivul pentru care investiiile
din mprumuturi externe apar att de mari. Aceeai observaie explic, desigur, i procentul
surprinztor de ridicat al fondurilor dedicate cercetrii.

29
Anexa B Sumele defalcate n bugetul de stat al Romniei

Intruct n sistemul bugetar din Romnia nu exist transferuri bine definite acordate
administraiilor locale sub forma alocaiilor cu destinaie precis sau a alocaiilor de
echilibrare, Ministerul Finanelor Publice se confrunt cu o serioas problem atunci cnd
trebuie s defineasc astfel de transferuri acordate pentru realizarea unor funcii anume care
au fost trecute n sarcina nivelurilor inferioare ale administraiei publice. Exemple de astfel de
transferuri sunt fondurile pentru salariile personalului didactic i fondurile n sprijinul
persoanelor cu handicap. Soluia adoptat a fost de a defini aceste transferuri ca sume cu semn
negativ (aa-numitele sume reinute, sau deduse, sau defalcate) n veniturile bugetelor
centrale. Nu exist nici o legtur funcional sau fiscal ntre scopul acestor transferuri (cum
ar fi protecia social a salariilor corpului didactic) i fluxurile de venit din care sunt defalcate
(TVA sau impozitul pe venit al persoanelor fizice). Principiul pe baza cruia se face alegerea
veniturilor bugetare crora le este alocat transferul respectiv pare s fie, n principal,
robusteea fluxului de venituri (volumul veniturilor trebuie s fie mai mare dect totalul sumei
defalcate).

Sumele defalcate sunt diferite de cotele defalcate din impozitul pe venit45, deoarece partea din
impozit lsat la dispoziia administraiei locale este stabilit prin lege n procente (din
impozitele respective), n timp ce sumele defalcate sunt stabilite pe baza nevoilor (de ex.
salariile calculate).

Dm mai jos lista sumelor defalcate cuprinse n bugetul de stat al Romniei pe 200546 (n
milioane lei):

Tabelul B1: Sume defalcate n bugetul de stat al Romniei

Flux de venit afectat Scop Sum

Impozit pe venit Sprijinirea sistemului de protecie a 15 229 524
persoanelor cu handicap, culturii i
religiilor, i echilibrarea bugetelor locale
Protecie social i sprijin pt. nclzirea 6 245 446
apartamentelor
Subtotal impozit pe venit 21 374 970
TVA Instituii precolare 262 300
Instituii de nvmnt preuniversitar 45 602 874
Elevi 3 607 100
Centre judeene de consultan agricol 203 700
Subvenii pt.energie termic 4 975 073
Sprijin pt. centre (centrale?) de energie 2 450 407
termic
Drumuri judeene i locale 2 300 000
Subtotal pt. VAT 59 401 454
Total sume defalcate 80 776 424

45
Cotele defalcate sunt i ele consemnate cu semn negativ n bugetul de stat.
46
A se vedea Monitorul Oficial al Romniei, Anul 172 (XVI), Nr. 1.121, 29 noiembrie 2004.

30
Dup cum reiese din tabelul de mai sus, principalele cheltuieli din bugetul de stat al Romniei
definite ca sume defalcate sunt transferurile acordate administraiilor judeene i locale pentru
nvmntul preuniversitar i pentru protecie social i cultural. Din transferurile pentru
nvmntul preuniversitar, aproape 90% sunt pentru salarii, dup cum se poate vedea din
tabelul urmtor, mai detaliat (Invmnt special, Corn i lapte, Salarii, Burse pentru elevi)
(sumele sunt n milioane lei ).

Tabelul B2: Sume defalcate pentru sectorul nvmnt

Purpose of the transfer Amount %
Special education 1 976 000 4,33%
Bread and milk 2 365 849 5,19%
Salaries 40 947 025 89,79%
Stypends for students 314 000 0,69%
Total 45 602 874 100,00%

Un ultim tabel prezint sumele defalcate n contextul veniturilor totale la bugetul de stat, aa
cum sunt ele raportate n bugetul de stat. Utilizarea contabilizrii negative nseamn c din
veniturile totale ale bugetului sunt sczute sumele defalcate.

Table B3: Sume defalcate i veniturile bugetului de stat

Venituri la bugetul de stat, raportate; Sume defalcate; Venituri la bugetul de stat, n realitate
Purpose of the transfer Amount %
Reported state budget revenues 357 366 604 81,56%
Sume defalcate 80 776 424 18,44%
Actual state budget revenues 438 143 028 100,00%

Utilizarea sumelor defalcate n locul unor transferuri directe acordate administraiilor locale
are o serie de consecine negative foarte serioase pentru procesul bugetar din Romnia n
general, i pentru nvmntul din Romnia, n mod special.

Consecinele pentru ntregul proces bugetar sunt urmtoarele:

1. Utilizarea sumelor defalcate micoreaz valoarea raportat a bugetului de stat fa de

valoarea real:
Aceasta nseamn c att veniturile, ct i cheltuielile bugetului de stat sunt
subestimate i, deci, n esen, incorect raportate. Intr-adevr, dup cum se vede din
Tabelul B3, valoarea veniturilor la bugetul de stat este n realitate de 438.143.028
milioane lei. Ceea ce nseamn c suma veniturilor consemnat n bugetul de stat al
Romniei este cu 18,4% mai mic dect valoarea real. Aceasta este o foarte serioas
subestimare. In mod asemntor, o subraportare analog are loc i n cazul
cheltuielilor bugetare47.
2. Utilizarea sumelor reduce responsabilitatea politic pentru buna lor utilizare:
Dei sumele defalcate sunt definite la nivel central i utilizate pentru finanarea
serviciilor stabilite de Guvernul Romniei, nici o instituie central nu are
responsabilitatea politic pentru aceste fonduri bugetare ca aa-numit ordonator

47
De remarcat ca practica analog de nregistrare a cotelor defalcate din impozit cu semn negativ creeaz i ea
confuzie. Se poate, ns, argumenta c prin natura ei, cota defalcat constituie venit al administraiei locale i nu
trebuie s apar ca venit al administraiei centrale. Pe de alt parte, ns, sumele defalcate sunt ntr-adevr
transferuri acordate administraiilor locale i ar trebui consemnate ca fiind cheltuieli ale administraiei centrale.

31
 principal de credite. Ordonatorii principali pentru sumele defalcate sunt preedinii
consiliilor judeene, dar ei nu sunt implicai n procesul de alocare a sumelor defalcate.
Deci, n absena altora, Ministerul Finanelor Publice devine principala instituie care
rspunde de stabilirea i elaborarea bugetului sumelor defalcate. Prin acest sistem se
acord Ministerului Finanelor Publice un rol excesiv i se ia ministerelor de resort
responsabilitatea politic.
3. Utilizarea sumelor defalcate mpiedic execuia bugetar prin lipsa unui calendar
bugetar clar:
Transferurile directe ctre administraiile locale se efectueaz cu frecvena stabilit de
lege, de exemplu o dat pe lun se transmite a dousprezecea parte din suma anual48.
Sumele defalcate rmn la nivelul judeului, fiind colectate ca impozit, care
nregistreaz fluctuaii pe parcursul anului. Deci, pentru execuia sistematic a
bugetului, transferurile reprezint instrumente de departe preferabile.
4. Utilizarea sumelor defalcate ntrete rolul excesiv al consiliului judeean n procesul
bugetar:
Dei cea mai mare parte a fondurilor sunt transferate administraiilor locale pentru
funcii ce revin consiliilor locale, primul primitor al acestor sume este consiliul
judeean care are responsabilitatea alocrii fondurilor consiliului local. In felul acesta,
consiliul judeean are un rol politic i financiar n furnizarea unor servicii pentru care
nu are rspundere managerial. Fapt care duce la politizare i negociere.
5. Utilizarea sumelor defalcate slbete raportarea bugetar:
Intr-adevr, dac aceste cheltuieli ar fi clasificate ca transferuri acordate
administraiilor locale, acestea ar avea obligaii precise de raportare a acestor
cheltuieli. Mai mult dect att, s-ar putea apoi decide dac acestea sunt transferuri cu
destinaie precis, care nu pot fi utilizate dect pentru scopul indicat, sau transferuri
generale care pot fi utilizate n orice scop bugetar legal de administraiile locale.
Cerinele de raportare pentru transferurile cu destinaie precis i cele generale sunt, de
obicei, diferite (de obicei mult mai stricte pentru transferurile cu destinaie precis).
6. Utilizarea sumelor defalcate creeaz impresia greit c exist o legtur bugetar
ntre fluxul de venituri din care se defalc sumele i scopul sumelor defalcate:
Din discuia anterioar este clar c o astfel de legtur nu exist. Dar n rndul multor
pri implicate n nvmnt n Romnia exist convingerea c nvmntul este
finanat din TVA. Faptul poate avea unele consecine asupra modului n care sunt
privite diverse propuneri de reform. Ele ar putea, astfel, considera, evident greit, c
o cretere a TVA ar duce la o cretere a finanrii pentru educaie.
7. Utilizarea sumelor defalcate face sistemul mai puin transparent i mai puin
previzibil:
Calcularea sumelor se face de ctre Ministerul Finanelor Publice fr a fi discutat,
reducnd transparena. In aceste calcule nu se ine de obicei seama de obiectivele de
politic ale ministerului de resort direct interesat. Mai mult dect att, unele transferuri
sunt definite pentru obiective complet separate n acelai timp, ceea ce face ca
impactul lor asupra politicii s fie i mai greu de evaluat. Totodat, utilizarea n mod
anume a sumelor defalcate pentru diverse programe nu este definit n nici o lege n
afara celei a bugetului, putnd fi, deci, schimbat n oricare an prin hotrrea
Ministerului Finanelor Publice. O astfel de schimbare a fost introdus, de exemplu, n
legea bugetului pe 2006, iar definirea programelor a fost modificat fr consultarea
Ministerului Educaiei i Cercetrii.

48
Pot exista i variaii datorit unor mprejurri anume. De exemplu, dac salariile includ prima anual obinuit
(aa numitul al treisprezecelea salariu), fondurile transferate vor trebui s fie mai mari atunci cnd urmeaz s
fie pltit prima anual. In Polonia, de exemplu, aceasta se ntmpl n martie.

32
Anexa C Proceduri bugetare pentru unele pri din bugetul pentru educaie

Scopul Anexei de fa este de a descrie procesul bugetar efectiv pentru cteva categorii mari
de cheltuieli din bugetul MEC, mai curnd pentru a ilustra cele spuse, dect pentru a face o
analiz complex. Descriem doar etapele care duc la definirea propunerii de buget i apoi la
aprobarea bugetului de stat. Nu discutm importante aspecte ale execuiei bugetare i
raportrii bugetare.

In continuare discutm procedurile bugetare pentru urmtoarele articole de cheltuieli :

1. Fonduri pentru manualele preuniversitare (colare),
2. Transferuri acordate universitilor,
3. Fonduri pentru asisten social

Fonduri pentru manualele din nvmntul preuniversitar,

Constituia Romniei garanteaz acordarea nvmntului gratuit tuturor, manualele pentru

nvmntul preuniversitar fiind gratuite n contextul acestei garanii. MEC a putut
argumenta n 2002 c aceast garanie se aplic doar nvmntului obligatoriu (pn la clasa
X), elevii colilor secundare (de liceu) trebuind acum s-i plteasc manualele, dei faptul a
strnit puternice proteste din partea prinilor. Din 1995 Romnia a introdus manualele la
alegere, astfel nct colile i profesorii s poat alege dintre mai multe de manuale, iar
concurena dintre editori s duc, se spera, la creterea calitii49.

Asigurarea de manuale gratuite tuturor elevilor garantndu-se totodat alegerea manualelor

constituie o serioas provocare financiar i de management50. Scolile aleg manualele dintre
cele aprobate, Ministerul ncheie contractele, pltete editorii (casele de editur) i distribuie
manualele. In acest sistem, agentul care alege manualele este foarte diferit de agentul care le
pltete, ceea ce duce la dificulti i tensiuni51. Timp de 5 ani, manualele au fost pltite din
fondurile unui mprumut mare de la Banca Mondial. Cum mprumutul s-a terminat, s-a pus
problema sustenabilitii.
Pentru a putea gestiona aceast dificultate, MEC a creat o procedur anume. In fiecare an, se
aleg manualele doar pentru anumite clase. Astfel, n 2004 s-au ales manualele pentru clasele I,
II i IX, iar n 2005, manualele pentru clasele III i X. In 2006, se vor alege doar manualele
pentru clasa IV (clasa XI nu beneficiaz de manuale gratuite). In felul acesta se limiteaz
variabilitatea i costurile suportate de MEC, i se asigur nlocuirea tuturor manualelor n 4-5
ani. Dar sistemul acesta face necesar retiprirea manualelor alese n anii anteriori pentru
celelalte clase. Copiii trebuie s returneze colii manualele la ncheierea anului colar, pentru
a fi utilizate de generaia urmtoare52. Se presupune c fiecare manual va fi utilizat timp de 5

49
Exist peste 75 editori de manuale pe piaa din Romnia.
50
In perioada comunist, manualele erau gratuite, dar nu exista posibilitatea alegerii lor. In unele ri n tranziie,
de exemplu Polonia, alegerea este ntrutotul permis, dar prinii trebuie s plteasc manualele (ceea ce fceau
i n timpul comunismului).
51
Din motive de eficien, este important ca agentul care alege manualele s fie i cel care le pltete. Lucrul
acesta este asigurat n Polonia. SUA combin alegerea cu asigurarea manualelor publice prin efectuarea alegerii
la un nivel superior, i anume la nivelul districtului colar (districtele sunt cele care fac alegerea i pltesc).
Aceasta duce la crearea unei piee eficiente numai dac populaia este destul de numeroas.
52
Copiiilor cu TBC sau SIDA nu li se cere s returneze manualele.

33
ani, iar normele precizeaz cte manuale trebuie tiprite n fiecare an pentru acoperirea uzurii
i pierderilor normale53.

Procesul de selecie se desfoar astfel. Ofertele se deschid cu un an nainte n octombrie,

dup care comisiile MEC evalueaz manualele propuse i aprob un anumit numr din acestea
n ianuarie i februarie. Aprobarea se face pe baza calitii (60% din punctaj) i pre (40% din
punctaj54). In mai, manualele aprobate sunt prezentate colilor i profesorilor, care i depun
cererile. Cererile sunt centralizate n iunie, stabilindu-se, astfel, cte manuale vor fi
comandate. Contractele cu editorii sunt semnate n iunie. In septembrie, manualele sunt
expediate colilor.

O atenie special n procesul de evaluare se acord preului. Dei preul este un element n
evaluare, MEC impune anumite limite preurilor. Astfel, se exclud toate manualele al cror
pre este cu peste 35% mai mare dect al celor mai ieftine care au fost oferite (procentul a fost
ridicat la 42% pentru licitaia din 2006). De asemenea, comisia MEC poate utiliza preuri
minime i maxime pentru manuale, dei acestea nu sunt dezvluite ofertanilor55.

Sistemul conduce la unele anomalii. De exemplu, dei preurile manualelor sunt foarte sczute
prin prisma standardelor europene, editorii i recupereaz cheltuielile prin perceperea unor
preuri foarte ridicate la crile de exerciii i alte materiale (care nu sunt acoperite de sistem).
De exemplu, un manual poate costa 2,5 RON, n timp ce cartea cu exerciii pentru elevi a
acestuia cost 10 RON. Aceasta poate indica faptul c sistemul trece pe tcute o parte din
costul manualelor asupra familiilor, sau c numai elevii cei mai nstrii i pot permite
utilizarea ntregii game a materialului didactic auxiliar (manuale i cri de exerciii). Am mai
fost informai i c, n urma procesului de licitaie, datorit insuficienei fondurilor de care
dispune, MFP (n numele MEC) negociaz cu anumii editori un pre mai mic, fiind de acord
cu scderea calitii (hrtie mai subire, culoare redus, coperi moi, etc.). Cu toate acestea,
Ministerul este, n general, satisfcut de acest sistem i nu anticipeaz o revedere sistematic
pentru a-l schimba.

Procesul bugetar pentru manuale se desfoar n dou etape:

1. Pentru nlocuirea manualelor uzate sau pierdute, se bazeaz pe numrul celor
comandate n anii anteriori i normele de retiprire. Preul manualului rmne fix pe
perioada utilizrii manualelor.
2. Pentru manualele nou alese, al cror pre exact va fi cunoscut doar n iunie, MEC
utilizeaz numrul elevilor i preurile medii din anul anterior, ajustate cu inflaia.

Transferurile ctre universiti

Transferurile acordate universitilor pentru sprijinirea nvmntului, aa numita finanare

de baz, este cel mai mare articol de cheltuieli la capitolul nvmnt din bugetul
Ministerului finanat din fondurile statului (a se vedea Anexa A). Bugetele acestor fonduri
(transferuri?)se ntocmesc pe baza numrului de studeni i a aprecierii costurilor furnizrii
nvmntului superior.

53
Pentru al doilea an, 10% din numrul iniial al manualelor se re-tiprete din i expediaz colilor, pentru al
treilea an 25%, pentru al patrulea i al cincilea 15%.
54
DESI legea achiziiilor publice cere ca preul s reprezinte 70% din evaluare, se face o excepie pentru
manuale datorit importanei calitii lor.
55
Preul minim este necesar pentru a mpiedica oferirea unui manual prost foarte ieftin, i a manualului efectiv la
exact 135% din pre pentru a surclasa oferta concurenilor.

34
Propunerile sunt elaborate de Consiliul Naional pentru Finanarea Invmntului Universitar
(Superior?), i discutate i ajustate de Direcia General Invmnt Superior din MEC.
Scopul principal al acestor discuii este aprecierea costurilor unitare. La nceputul funcionrii
acestui sistem (n jurul anului 2000) costurile unitare reflectau costurile istorice din
nvmnt, calculate ca medie a tuturor universitilor de stat din ar. Acum ele sunt n bun
parte o continuare a celor din anii precedeni, cu ajustri marginale i inndu-se seama de
inflaie.

Odat costurile unitare convenite, MEC utilizeaz raportrile privind studenii universitilor
pentru calcularea numrului de studeni n echivalent cu frecven %, utiliznd anumite
ponderi pentru studenii de la cursurile serale i fr frecven. Iar acesta devine apoi baza pe
care se calculeaz transferul lunar pentru fiecare universitate public56. Transferul se face din
contul de trezorerie al Ministerului, n 12 trane.

Universitile pot realiza i venituri proprii. Ele provin mai ales din taxe de studiu percepute
studenilor nebugetari57, taxe de examen, vnzarea de servicii, i altele asemenea. Fondurile
din venituri proprii ale universitilor sunt agregate i prezentate n bugetul MEC, dei MEC
nu are controlul managerial sau financiar asupra acestor fonduri. Unii membrii din personalul
MEC sunt de prere c MEC umfl ntructva aceast parte a bugetului pentru a aduce
cheltuielile pentru educaie mai aproape de limita legal de 5% din PIB.

Fonduri pentru asisten social

Asisten social: 6001 (asisten social de la bugetul de stat) 7.545.983 milioane lei, sau
754,6 milioane RON (circa 208 milioane euro), care reprezint 24,6% din bugetul
cheltuielilor curente MEC din surse ale bugetului de stat (i 22,6% din bugetul total, inclusiv
investiii i rambursri).

Bugetul de cheltuieli al fondurilor de asisten social este conceput pe dou fluxuri: 1,6 mil.
RON pentru materiale i servicii (tiprirea cecurilor alocaiei pentru elevi), iar restul, adic
753 milioane RON pentru transferuri sub forma alocaiei i alte ajutoare pentru copii).
Aceasta reprezint contribuiile bugetare pentru fiecare copil din Romnia, de la natere pn
la ncheierea nvmntului preuniversitar (mai exact, pn la 31 august al ultimului an de
coal al elevului). Suma pe un copil este calculat de Ministerul Finanelor i majorat cu
regularitate pentru a reflecta inflaia, fiind n prezent de 22,3 RON lunar (circa 6,3 euro pe
lun). Cum alocaia se pltete lunar (inclusiv n timpul vacanelor), suma inclus n buget
corespunde unui numr de circa 2.740.081 elevi, i care este apropiat de numrul efectiv de
elevi.

Alocaia social pentru copii a fost iniiat n 1993 (Legea nr. 63), ca msur de protecie
social58. Ca rspuns la activitile incerte ale celor mai multe instituii ale statului la acea
vreme, alocarea acestor sume a fost trecut n sarcina colilor. Prinii copiilor mai mici de 7
56
Universitile care nu sunt publice (de stat) nu beneficiaz de transferuri.
57
Asemeni multor altor ri n tranziie, n Romnia studenii universitilor de stat se mpart n dou categorii
distincte: studeni bugetari, care au avut rezultate bune la examenele de admitere i beneficiaz de nvmnt
gratuit, i studeni nebugetari, care au avut rezultate mai slabe la examenele de admitere i pltesc. In unele din
aceste ri (cu certitudine n Polonia, dar nu sunt sigur n ceea ce privete Romnia), studenii care pltesc i
subvenioneaz pe cei bugetari, primind totodat o educaie inferioar.
58
Mi s-a spus c nc mai exist familii srace pentru care banii primii (ca alocaie) pentru copii reprezint
singurul venit familial.

35
ani o primesc prin intermediul consiliilor locale. Copii de vrst colar care nu frecventeaz
coala un sunt eligibili59. Nici elevii cu handicap nu sunt eligibili, acetia primind o alocaie
lunar mai mare distribuit de Ministerul Muncii prin birourile sale judeene (aceste fonduri
nu fac parte din bugetul MEC).

Principala responsabilitate MEC n acest domeniu este gestionarea procesului de tiprire i

distribuire a carnetelor de cecuri. Carnetele conin 12 file lunare, sunt prevzute pentru un an
colar inclusiv vacana de var, sunt tiprite de imprimeria BNR i sunt predate colilor
nainte de sfritul lunii august. De aici ncolo responsabilitatea aparine colilor. Scolile
mpart carnetele colarilor i in registrele n care se arat care carnete au fost date cui (fiecare
carnet are un numr unic). Cererile de tiprire a carnetelor depesc cu puin numrul
previzibil al utilizatorilor pentru a acoperi pe cele lips sau distruse, mutrile elevilor de la o
coal la alta, etc. In oricare din situaiile de mai sus, coala emite un nou carnet, cel vechi
fiind returnat colii emitente (dac este posibil). Pn la sfritul lui august, colile trimit
ndrt la IJS toate carnetele nefolosite pentru a fi distruse.

Banii n numerar sunt ridicai de la oficiile potale sau sucursalele BancPost. In fiecare lun
coala trebuie s tampileze fila lunar corespunztoare, confirmnd astfel c elevul este nc
nmatriculat i frecventeaz coala (banii nu se dau elevilor care au mai mult de 10 zile de
absen colar). In mod obinuit, prinii vin la coal pentru obinerea confirmrii sau cer
copiilor lor s i duc carnetele la tampilat. De la vrsta de 14 ani, cnd elevilor li se
elibereaz buletinul de identitate, elevii pot folosi ei nii carnetele de cecuri i ncasa sumele
de la oficiile potale. Cupoanele care nu au fost prezentate ntr-o lun pot fi utilizate pn la
sfritul anului calendaristic la orice oficiu potal din orice jude, i timp de nc doi ani dup
aceasta la sucursalele BancPost. Sumele sunt purttoare de o mic dobnd. De regul,
aproximativ 80% din cecuri sunt ncasate imediat, n special n zonele mai srace unde aceast
alocaie este uneori singura surs de bani pentru familie. Dar, nainte de vacana mare,
cecurile sunt ncasate n proporie de aproape 100%.

Alocaia bugetar n acest scop, ca i numrul carnetelor ce trebuie tiprite, au la baz

proieciile pe trei ani ale numrului elevilor, elaborate de MEC pe baza proieciilor
demografice. In fiecare lun, pe baza rapoartelor primite de la BancPost, MEC informeaz
Ministerul de Finane care sunt sumele care au fost ncasate, iar trezoreria transfer suma
necesar din contul MEC la BancPost.

Faptul c MEC rspunde de mprirea carnetelor pare s fie o soluie practic, necesar
atunci cnd alte instituii sociale la nivel local sunt prea slabe. Cu toate acestea, MEC nu are
nici o responsabilitate de politic, alta dect nevoia elaborrii instruciunilor corespunztoare
pentru organizarea fluxului i responsabilitii privind carnetele. Cu timpul, pe msur ce
instituiile de protecie (social) se vor ntri, iar Romnia se va ndrepta spre alocaii pentru
copii pe baza testrii mijloacelor (de trai), colile vor fi scutite de aceast funcie, putndu-se
concentra asupra procesului didactic.

59
Ceea ce este vzut de MEC ca fiind un puternic stimulent de cretere a frecvenei colare.

36