Sunteți pe pagina 1din 20

Nicoleta MIULESCU

SERVICII
PUBLICE LOCALE

Universul Juridic
Bucureti
-2010-
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin


S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI


COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA
I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei


MIULESCU, NICOLETA
Servicii publice locale / Nicoleta Miulescu. - Bucureti :
Universul Juridic, 2010
Bibliogr.
ISBN 978-973-127-403-4

338.465:352(498)

REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13


tel.: 0732.320.665
e-mail: redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15; 0733.673.555


DISTRIBUIE: fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%
Organizarea i funcionarea administraiei publice 5

CAPITOLUL I
ORGANIZAREA I FUNCIONAREA
ADMINISTRAIEI PUBLICE

SECIUNEA 1
Principii generale ale organizrii i funcionrii
administraiei publice

Analiza, organizarea i funcionarea administraiei publice presupun, cu necesitate,


nu numai examinarea principiilor generale (centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea),
cu efecte imediate asupra structurilor administrative, ci i determinarea relaiilor stabilite
ntre acestea, pe diferite trepte de organizare n cadrul raportului funcional centru-local, a
modului de structurare i organizare a autoritilor administraiei publice, n funcie de prin-
cipiile dominante centralizare i descentralizare , a raporturilor ce se stabilesc ntre
centru-teritoriu-local, n funcie de natura structurii de stat unitar, federal , de forma de
guvernmnt sau regimul politic, neputndu-se vorbi de un model n organizarea
administraiei publice general valabil.
De altfel, doctrina recunoate preocuparea, nc din antichitate, pentru abordarea
organizrii administraiei, a problematicii guvernrii, n general.
Diferena de abordare a problematicii organizrii administraiei ine mai mult de
poziia diferit a specialitilor de drept administrativ i de drept constituional, fie prin
prisma analizei structurilor administrative i a aranjrii, organizrii acestora pe diferite
paliere, central, teritorial, statal sau de specialitate, fie prin prisma delimitrii studiului
rolului politic de rolul administrativ al acestor autoriti.
Indiferent cum ar putea fi conceput abordarea organizrii administrative, din punct
de vedere al dreptului constituional sau administrativ, nu pot fi disociate, dimpotriv aa
cum spune profesorul Antonie Iorgovan trebuie s recunoatem c tradiia este de partea
dreptului administrativ.1
Studiile privind organizarea administraiei publice s-au axat pe trei orientri
principale:
- o orientare tehnico-juridic, de sorginte francez, care procedeaz la o examinare
stricto sensu, a organizrii puterii executive, de la principii, pn la autoriti publice i
chiar serviciile i stabilimentele publice;

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia a IV, Ed. All Back, 2001.
6 SERVICII PUBLICE LOCALE

- o orientarea filozofic juridic sau structural, bazat pe studiul relaiilor i consti-


tuirii n sistem a autoritilor sau pe cunoscuta sintagm organizarea de stat este forma, iar
puterea de stat coninutul1;
- orientarea promovat de tiina administraiei care examineaz organizarea admi-
nistraiei sub aspectul metodelor, a principiilor de eficientizare i raionalizare, cunoscut i
sub numele organizare i metode, ct i organizarea activitii funcionarilor din admi-
nistraie.
Orice form de organizare a administraiei este ns condiionat i determinat de
modalitatea n care puterea politic este organizat ntr-un stat determinat, aadar de regi-
mul politic existent i care n egal msur, difer n funcie de structura de stat sau de
forma de guvernmnt consacrat la nivel constituional.
nelegerea corect a organizrii i funcionrii administraiei publice, a raporturilor
dintre administraia central i cea local, presupune, cu necesitate, examinarea principiilor
ce stau la baza acestei organizri, principii care determin i natura juridic a acestor
raporturi i regimul juridic aplicabil raporturilor dintre centru i teritoriu.
Cele dou principii clasice de organizare i funcionare a administraiei publice, sunt:
centralizarea i descentralizarea administrativ.
Corespunztor acestor principii au fost consacrate dou sisteme administrative:
sistemul centralizat i sistemul descentralizat.
Ceea ce este specific sistemului administrativ centralizat este recunoaterea puterii
ierarhice a autoritilor executive centrale, dreptul de control al acestora asupra autoritilor
locale, care se poate materializa att n anularea, suspendarea i reformarea actelor auto-
ritilor subordonate, ct i n substituirea n executarea anumitor atribuii.
De asemenea, sistemul centralizat permite i sancionarea persoanelor controlate,
inclusiv revocarea lor din funcie.
Ceea ce deosebete sistemul centralizat de sistemul descentralizat, este tocmai depen-
dena administraiei locale fa de administraia central, lipsa iniiativei i a capacitii
administraiei locale de a lua decizii, activitatea acestora, reducndu-se la ndeplinirea sarci-
nilor stabilite de administraia central sau conformarea fa de directivele stabilite de
acestea.
Dei sistemul administraiei centralizate recunoate existena unor autoriti publice
teritoriale, rolul acestora se reduce la executarea n concret a atribuiilor stabilite de auto-
ritile centrale, nu au personalitate juridic, nu decid n nume propriu i, ca atare, ele pot fi
numite i revocate oricnd de autoritile centrale.
Centralizarea mbrac dou forme: concentrarea administrativ i deconcentrarea
administrativ.2
Concentrarea administrativ presupune o grupare a autoritilor administrative la
sediul puterii executive, ceea ce a fcut ca unii autori s afirme c acest sistem este nu
numai absurd, dar i impracticabil3.
Aceast form ar duce la o supraaglomerare a sarcinilor administraiei centrale, n
detrimentul scopului pentru care au fost create autoritile teritoriale.

1
Mircea Lepdtescu, Teoria general a controlului constituionalitii legilor, Ed. Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1974, p. 61-62.
2
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti,
1994.
3
Charles Debbasch, Institutiones administratives LGDJ, Paris,1972, pp. 66-urm.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 7
Deconcentrarea administrativ presupune un transfer al atribuiilor autoritilor cen-
trale ctre autoritile teritoriale ale statului sau ctre autoritile locale, n realizarea unor
atribuii statale.
Aceast form recunoate o putere de decizie a autoritilor locale n anumite materii
prestabilite.
n cazul descentralizrii, statul mparte sarcina administrrii i altor categorii de
subiecte de drept public, lsnd chiar n sarcina colectivitilor locale posibilitatea de a
soluiona afacerile locale.
Sistemul descentralizrii nlocuiete puterea ierarhic cu controlul administrativ1,
ceea ce presupune o mai mare libertate de aciune a autoritilor teritoriale i a acelor locale,
ct i soluionarea mult mai eficient i operativ a problemelor de interes general.
Descentralizarea mbrac dou forme:
- descentralizarea administrativ-teritorial;
- descentralizarea tehnic.
1. Descentralizarea administrativ-teritorial are n vedere recunoaterea calitii de
subiect de drept public a colectivitilor locale i a personalitii juridice a acestora, a drep-
tului lor de a se administra.
Pentru ca o colectivitate local s fie considerat descentralizat, este necesar a fi
ndeplinite urmtoarele condiii:2
- existena personalitii juridice;
- existena unor autoriti administrative proprii;
- supravegherea colectivitilor de autoriti i n forme stabilite de lege.
Prima component personalitatea juridic are n vedere existena unor interese
proprii specifice colectivitilor locale, pe care statul, prin mijloacele sale, nu le poate solu-
iona eficient i operativ. Ca atare, statul este acela care determin care dintre aceste pro-
bleme intr n competena autoritilor locale.
Soluionarea unor probleme de interes local presupune, aadar, existena unui patri-
moniu propriu, al mijloacelor materiale i financiare pentru rezolvarea acestora i, firete,
resursele umane.
Existena unui patrimoniu, a bugetului propriu i a autonomiei financiare, confer
capacitatea acestor colectiviti locale de a participa, n nume propriu, la circuitul civil.
Atributele persoanei juridice, a colectivitilor locale se realizeaz de ctre autoritile alese
n condiiile legii.
A doua component, privind existena unor autoriti locale alese, reprezint
expresia cea mai evident a autonomiei locale, este mijlocul prin care ceteanul, colec-
tivitatea local ia parte la desemnarea organelor sale care s le reprezinte interesele.
A treia component, a descentralizrii teritoriale, se refer la controlul sau supra-
vegherea colectivitilor de ctre stat, cunoscut i sub numele de tutel administrativ.
Tutela administrativ are n vedere att actele autoritii, ct i controlul asupra
persoanelor ce ocup funcii de conducere n autoritile locale.

1
Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti,1999, pp. 6-urm.
2
IoanVida, op. cit., p. 19 -21.
8 SERVICII PUBLICE LOCALE

Concepia modern asupra tutelei administrative face ca, prin noul coninut, ea s
reprezinte un element al deconcentrrii i o limit a autonomiei locale1, ce se bazeaz pe
trei tehnici noi n nfptuirea sa2:
- concursul tehnic dat de serviciile statului pentru ndeplinirea unor atribuii ale loca-
litilor;
- alocarea de subvenii comunitilor locale, din partea bugetului de stat;
- procedeul actelor tip, ce const n elaborarea de regulamente tip, statute tip, de ctre
autoritile centrale, cu caracter orientativ pentru localiti (comune).
Tutela administrativ, n Constituia Romniei, nu este expres reglementat. Potrivit
art. 123 din Constituia revizuit, controlul de legalitate exercitat de prefect este expresia
dreptului de supraveghere general pe care l realizeaz administraia central asupra acti-
vitii autoritilor locale autonome, expresie a legturii organice ce trebuie s existe ntre
autonomia local i lege, dintre interesele locale (comunale, oreneti, judeene) i inte-
resele naionale exprimate prin lege.3
Aadar, prefectul nu exercit atributul su de control de pe poziii ierarhice, ci n
condiiile i limitele legii, ca un mecanism de autoreglare a actului de administraie curent.
2. A doua form a descentralizrii administrative o reprezint descentralizarea teh-
nic sau pe servicii4.
Descentralizarea tehnic este o creaie a doctrinei administrative, neavnd o consa-
crare pe plan legislativ. Ea reflect, n fapt, transformrile ce au loc n planul organizrii
administraiei publice, prin constituirea unor instituii publice sau de utilitate public cu
personalitate juridic care, ieind de sub controlul ierarhic al autoritii ce le nfiineaz,
pstreaz cu aceasta doar legtura unei tutele administrative.
Deconcentrarea fiind, aadar, o form intermediar ntre centralizare i descen-
tralizare, se caracterizeaz printr-o oarecare independen, bineneles formal, a organelor
locale, n fruntea crora sunt funcionarii numii de organele centrale.5 Autorii francezi care
abordeaz comparaia celor dou noiuni, rein c descentralizarea este un raport de
autonomie ntre persoanele publice6, n timp ce desconcentrarea este un mod de orga-
nizare determinat de geografia unei persoane publice.
Principiul deconcentrrii administrative, presupune ca autoritile nfiinate s aib o
structur i competen de sine stttoare, cu putere de decizie limitat la domeniile stabilite
de lege, de regul pentru probleme de interes local rspunztoare n faa centrului pentru
modul de realizare a intereselor publice ale statului n teritoriu, sub sanciunea revocrii
acestora.
Confuzia care se poate crea n examinarea activitii acestora, se datoreaz i feno-
menului de dedublare funcional, ca urmare a atribuiilor acestor autoriti (atribuii
specifice proprii i atribuii statale delegate).

1
Jacques Moreau, Administration regionale locale et municipale, Ed. a V a., Dalloz, Paris, 1980,
p. 26-32.
2
Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999.
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei
revizuit. Comentarii, explicaii, Ed. All Beck, 2004.
4
IoanVida, op. cit., p. 21; Eugen Popa, op. cit., p. 9.
5
Ilie Iovanas, Drept administrative i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogoc,
Bucureti, 2004.
6
Andr de Laubadre, Jean ClaudeVenezia, Yves Gaudemet Trait de droit administrative, Ed. I
LGDJ, Paris, 1996.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 9
De reinut c serviciile deconcentrate ale ministerelor i altor autoriti centrale se
afl ntr-o dubl subordonare: fa de ministerul care le-a nfiinat i n subordinea cruia
funcioneaz i fa de prefect, la nivel teritorial, care potrivit art. 123 din Constituie con-
duce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale adminis-
traiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale i care i d avizul la nu-
mirea conductorilor acestora.
O reglementare similar este preluat i n Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului, care n art. 3 stipuleaz c prefectul conduce serviciile publice deconcentrate
ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile ad-
ministrativ teritoriale1.
Pentru c aminteam faptul c esenial pentru deconcentrarea administrativ este men-
inerea puterii ierarhice, reinem c aceast deconcentrare este att pe vertical, prin cre-
terea competenelor acestor servicii exterioare ale ministerelor, dar i pe orizontal prin
creterea competenelor efului teritorial al acestora, n persoana prefectului.
De altfel, doctrina francez de specialitate concluzioneaz c regimul administrativ
deconcentrat elimin inconvenientele centralizrii administrative2.
O ultim component a descentralizrii administrative, reflectnd forma cea mai
modern a evoluiei organizrii administraiei publice, o reprezint autonomia local.
Cunoscut sub denumiri diferite autonomie locale sau descentralisation adminis-
trative n literatura francez, auto-administration, self-governement ori local governe-
ment n sistemul anglo-saxon, ori selbstverwaltug n sistemul german, ea se refer la asi-
gurarea unui statut special colectivitilor locale, n raport cu autoritile statale i cele
teritoriale care i desfoar activitatea n limita lor de competen.
Este, aadar, o reflectare a calitii de subiect de drept a colectivitii teritoriale lo-
cale, ca persoan moral de drept public, alturi de colectivitatea naional, reprezentat de
stat, care dispune de capacitate proprie, de autoriti administrative proprii, de mijloace
proprii, de mijloace materiale, financiare i umane, necesare pentru realizarea intereselor
publice locale specifice3.
Definirea acestui principiu, cu referire direct la colectivitile locale, o ntlnim i n
documentul Consiliului Europei numit Carta European: Exerciiul autonom al puterii
locale, din 15 octombrie 19854, unde autonomia local este definit ca un principiu sta-
bilit prin Constituie sau legile statelor-pri care confer colectivitilor locale dreptul i

1
Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, Publicat n Monitorul Oficial nr. 658 din 21.07.2004.
2
Henry Berthelemy, Traite elementaire de droit administratif, 10 edition, Librairie Arthur Ronsseau,
Paris, 1923, p. 101; Roger Bonnard, Precis elementaire de droit public, 3 edition, Librairie du Recueil Sirey,
Paris, 1934, p. 312; Andr Laubadre Jean Claude Venezia, Yves Gaudement, op. cit., p. 114 -115; Jean Rivero,
Marcel Waline, Droit administratif, 3 edition, Dalloz, Paris, 1934, p. 312; Ch. Debache, Institutions de droit
administratif, Paris, p. 181; Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, ed. a III-a, Cartea I, Tipo-
grafiile Romne Unite, Bucureti, 1925, p. 561; Constantin Rarincescu, Curs de drept constituional, 1940, p.
202-203; Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrative, Bucureti, 1935, p. 247-248; Ioan Vida, Drept
administrative i tiina administraiei, 1999, p. 112-113; Antonie Iorgovan, op.cit., p. 441 -443; M. Vraru,
Manual de drept constituional roman, Bucureti, p. 119; Ioan Santai, Drept administrativ i tiina
administraiei, vol. I, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p. 112-113.
3
Andr Laubadre, Trat de Droit administrative, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973, vol. I; Ioan Santai,
Drept Administrativ i tiina administraiei, vol. I, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998.
4
Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15
octombrie 1985, Publicat n Monitorul Oficial nr. 331/26.111997.
10 SERVICII PUBLICE LOCALE

capacitatea de a rezolva i gestiona n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n inte-
resul populaiei acestora, o parte din treburile publice.
n acelai sens, este definit autonomia local i n Declaraia cu privire la auto-
nomia local, semnat la Rio de Janeiro, n 1985.
Prin colectiviti locale, nelegem, n sensul reglementrilor naionale, comunele,
districtele, departamentele, ca fiind baza organizrii administrative, dar i colectivitile
regionale.
Astfel definit, principiul autonomiei locale exclude subordonarea, posibilitatea revo-
crii autoritilor alese n mod direct de colectivitile locale, ba chiar excluderea tutelei, n
favoarea unui control administrativ ce trebuie reglementat de Constituie sau lege.
Autonomia local se manifest att n sfera capacitii juridice, astfel nct se recu-
noate colectivitii teritoriale locale, calitatea de subiect de drept public, pe plan institu-
ional, prin reglementarea autoritilor administrative proprii i diferite de aparatul admi-
nistrativ de stat care-i pstreaz competenele, dar i sub aspect decizional, determinat de
competena stabilit pentru acestea, lsndu-le la dispoziie, pentru realizarea atributelor i
satisfacerea intereselor colectivitilor, mijloace materiale, financiare i umane necesare.
Carta stabilete, n materia resurselor financiare, ca i a dreptului de control admi-
nistrativ asupra colectivitilor locale, respectarea principiului proporionalitii, pe de o
parte, sub aspectul interveniei statului asupra intereselor ocrotite, dar i cu privire la asi-
gurarea resurselor financiare ale acestora, proporional cu atribuiile stabilite de lege.
Autonomia pe care o examinm are, n fapt, un caracter exclusiv administrativ,
colectivitile teritoriale locale, fiind autonome, dar nu suverane.
Ca o constant n practica european, vom reine recunoaterea pe plan legislativ i
constituional a acestui principiu, al autonomiei colectivitilor locale cu componentele sale:
instituionale, gestionare i decizionale, cu recunoaterea tutelei administrative asupra
felului n care sunt realizate i protejate interesele publice ale statului, cu conotaia unui
control de legalitate i nu de oportunitate, n condiii strict determinate de lege.
Sunt deja consacrate formulele din literatura francez c nu exist tutel fr text,
nici n afara textelor i tutela nu se prezum1.
Tutela administrativ se poate realiza fie de o autoritate statal central, fie de una
teritorial (prefectul).
Recunoaterea personalitii juridice a calitii de subiect de drept public a colec-
tivitii locale, dreptul acestora de a se asocia cu alte colectiviti locale n vederea realizrii
unor sarcini de interes comun, sau cooperarea cu colectivitile altor state, nu afecteaz
caracterul unitar al statului.
Prin prisma noului statut conferit colectivitilor locale n statele lumii, asistm n
prezent la un proces intens de descentralizare administrativ sau de consacrare a autonomiei
locale n mod distinct, definind, de altfel, raportul dintre puterea central i puterea local,
sub forma unui nou regim local.

1
Ren Chapus, Droit administratif general, tome I, ed. 9, Montchrestien, Paris, 1995, p. 164-165; Jean
Rivero, Marcel Waline, Droit administrative, 3 edition, Dalloz, Paris, 1943; Andr Laubadr, Jean Claude
Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 112. Corneliu Liviu Popescu, Reforma organizrii administrative a
teritoriului i al administraiei publice locale, experiena Romniei. Analele Universitii din Bucureti, nr. III,
2005; Eugen Popa, op.cit., p. 42-46.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 11
Complexitatea reglementrilor actuale, n privina recunoaterii autonomiei locale, nu
trebuie ns confundat cu autoadministrarea, termen care exclude coexistena colecti-
vitilor locale ntr-un stat unitar.
Sensul greit conferit la traducerea termenului englezesc self government, de auto-
administrare, creeaz confuzia unor termeni sinonimi, ceea ce nu este riguros exact, dac
avem n vedere c, n Anglia, administraia local poart denumirea de local government,
iar autonomia, ca principiu al acesteia se definete prin termenul self goverment (admi-
nistrarea prin ele nsele).
Principiul autonomiei locale l regsim, aadar, n statele unitare sau n statele com-
ponente ale unei federaii. Fiind o stare de independen a colectivitilor locale n raport cu
statul, ea nu poate fi confundat cu organizarea raporturilor dintre statul federal i compo-
nentele acestuia.
n statele federale, (ex. Elveia, SUA, Germania ) relaiile stabilite ntre statul federal
i statele componente ale federaiei sau confederaiei, exclud orice putere a statului federal
asupra colectivitilor locale din statele componente. Controlul autoritilor federale nu se
poate manifesta dect la nivelul statelor.
n literatura francez de specialitate, se reine, ca principal deosebire dintre fede-
ralism i descentralizare, competenele rezervate ale statului federal i problemele locale
ale unei colectiviti descentralizate.1 Astfel, n timp ce un stat component al statului
federal dispune de putere constituant proprie, Constituie, putere legislativ, executiv i
judectoreasc, tutela administrativ fiind exclus ntre statul federal i statele membre,
problemele locale fiind doar de ordin administrativ, esenial pentru descentralizare este
tutela administrativ.
Descentralizarea este deci un fenomen pur administrativ, n timp ce federalismul
este un fenomen politic. De aceea, nu de puine ori, ntlnim n literatura de specialitate
formularea acolo unde dispare dreptul de control al statului, tutela administrativ asupra
colectivitilor locale, ncepe federalismul2.

SECIUNEA 2
Principii de organizare a administraiei publice centrale
Potrivit constantelor dreptului constituional, ntreaga activitate de instaurare, men-
inere i exercitare a puterii statale i raporturile dintre guvernani i guvernai se desfoar
potrivit principiilor fundamentale prevzute de Constituie. Aceste norme cu caracter
fundamental, au n vedere raporturi sociale eseniale privind exercitarea puterii, consacrnd
formele politico-juridice, caracterul structurilor de guvernare i relaiile dintre ele, ct i
direciile generale de activitate ale statului.3
Pe de alt parte, nu trebuie neglijat faptul c enunarea i reglementarea principiilor
generale ale dreptului, ct i n mod special, principiile constituionale, difer de la un stat la

1
Andr Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 111-112.
2
Ioan Vida, op. cit., p. 25.
3
Cristian Ionescu, Principiile fundamentale ale democraiei constituionale administrative, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 1997, p. 5.
12 SERVICII PUBLICE LOCALE

altul, de la o etap a dezvoltrii la alta i nu n ultimul rnd, este n strns corelaie cu tra-
diiile i practicile dintr-un sistem de drept sau altul.
Dinamica principiilor constituionale, pe de alt parte, determin creterea sferei de
cuprindere a acestora, ceea ce conduce la o depire a structurilor statale propriu-zise, apli-
cndu-se i n sfera de activitate a corpurilor intermediare.1
Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului su de reglementare, care
creeaz cadrul de organizare i funcionare a administraiei publice locale i centrale, tre-
buie s fie n deplin concordan cu normele i principiile constituionale, ele constituind
regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc direciile fundamentale privind organi-
zarea i funcionarea administraiei publice, raporturile dintre autoriti i, implicit, con-
trolul statului asupra activitii acestora.
Un alt aspect ce merit a fi reinut, privitor la principiile administraiei publice, este
legat de identificarea acestora. n contextul normelor constituionale, ele sunt att implicite,
ct i explicite, n funcie de evoluia constituional i tradiiile fiecrui stat i sistem de
drept.
Ca o constant n concepia sistemelor de drept actuale europene, vom reine recu-
noaterea, la nivel constituional, a principiului fundamental de organizare i funcionare a
administraiei publice, ct i dezvoltarea acestora sub forma legilor organice, n deplin
concordan cu principiile constituionale.
Am analizat, ntr-o seciune anterioar, dou dintre principiile fundamentale de
organizare i funcionare a administraiei publice: centralizarea i descentralizarea, prin
prisma regimului politic n care aceasta se desfoar i cu conotaiile cptate de coninutul
acestora n evoluia istoric a societii.
1. Un alt principiu ce st la baza organizrii i funcionrii administraiei publice n
general (locale sau centrale) este principiul legalitii.
Acest principiu reflect, n fapt, coninutul administraiei publice, ca fiind o activitate
de organizare a executrii i executare n concret a legii, ceea ce presupune, implicit, o
supunere a administraiei publice, fa de normele juridice fundamentale i specifice.
Principiul legalitii reprezint elementul fundamental sau esenial al statului de
drept, potrivit cruia toate subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, autoriti
publice, trebuie s se supun principiului legalitii i s se conformeze acestuia.2
De altfel, principiul legalitii determin sau circumscrie i limita aciunii admi-
nistraiei, el reprezentnd o determinare prin lege a competenelor autoritilor publice i a
limitelor sale, sub directa conformitate cu aceasta i sub controlul statului. Tot o consecin
a principiului legalitii o reprezint i conformitatea activitii executive cu norma de drept,
ca o consecin a punerii n executare a legii i ca o garanie a libertii ceteanului fa de
intervenia direct a statului.
Aplicarea principiului legalitii n administraie n unele state europene este o
condiie primordial, el fiind consacrat la rang de principiu constituional. Caracteristic
statelor europene dezvoltate este tocmai guvernarea statului de lege. Statul este acela care
stabilete limitele competenelor sale sub forma legii.

1
Cristian Ionescu, Geneza Constituiei Romniei, 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Auto-
nom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p. 554.
2
Sofia Popescu, Statul de drept i controlul respectrii legii de ctre autoritile administrative. Revista
Studii de drept romnesc nr. 2/1993, p. 19.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 13
Sintagm statul guvernat de lege, s-a consacrat n doctrina european, pe fondul
creterii i ctigrii libertilor individuale, cnd noiunea de ordine st la baza relaiei stat-
supus (individ).
Examinarea principiului legalitii n administraie este strns legat de competena
autoritilor administrative, exercitarea atribuiilor lor legale n limitele acestei competene
i, nu n ultimul rnd, n conformitatea actelor acestora cu legea.
Conformitatea i oportunitatea, aspecte ale principiului legalitii, permit adminis-
traiei publice libertatea de apreciere asupra modalitilor i cilor legale pentru a pune n
executare legea.
Aceast libertate de apreciere a administraiei, a fost examinat n doctrin i ca o
putere discreionar a acesteia i, nu neaprat, ca o modalitate de realizare a competenei
legale.
Literatura francez i german, consacr ample studii acestor dou principii ale admi-
nistraiei publice, legalitatea i excesul de putere, ca efect al exerciiului puterii discre-
ionare al acestora.
De altfel, potrivit unui autor francez exist putere discreionar ori de cte ori
autoritile acioneaz liber, fr ca s-i fie dictat dinainte conduita i printr-o regul de
drept1.
n studii mai recente, autorii francezi recunosc existena puterii discreionare a admi-
nistraiei, ori de cte ori aceasta dispune liber, opteaz pentru o soluie sau alta, n lipsa unei
conduite determinate printr-o norm de drept.
n doctrina romneasc actual, prof. Antonie Iorgovan, n lumina principiilor consti-
tuionale, examineaz dualitatea principiului legalitii-putere discreionar a administraiei,
prin raportare la regimul juridic aplicabil actelor administrative, concluzionnd c relaia
legalitate-putere discreionar a administraiei-controlul instanelor de contencios admi-
nistrativ, reprezint o problem fundamental a statului de drept.2
Studii recente ale unor autori francezi, recunosc existena puterii discreionare a
administraiei, ori de cte ori aceasta dispune liber, opteaz printr-o soluie sau alta, n lipsa
unei conduite determinate printr-o norm de drept3.
n fapt, legalitatea i puterea discreionar nu sunt n contradicie, ele ns necesit a
fi corect aplicate n administraie, tocmai pentru a evita excesul de putere al acestora n
realizarea scopului legii.
n literatura german, se reine chiar c, examinarea excesului de putere din partea
administraiei este dificil, tocmai ca urmare a nedefinirii noiunilor de interes public, ser-
viciu public, bun public, utilitate public, ordine public pe care-l realizeaz administraia
public4.
n toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii.
n privina organismelor Uniunii Europene, acestea sunt abilitate s acioneze numai
n domenii specifice, stabilite n mod expres.

1
Michaud, Etude sur le pouvoir discretionnaire., Revue gnerale dadministration, 1914, p. 9-11.
2
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 293-300.
3
Andr Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 573; Dana Apostol Tofan, Puterea
discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck 1999, p. 10-22.
4
E. Forsthoff, Trait de droit adminstratif allemand, Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 145-149.
14 SERVICII PUBLICE LOCALE

Prin urmare, exist o unitate de vederi a statelor membre pn acolo nct con-
ceptul de stat guvernat de lege, n termenii cei mai generali, a fost realizat n sensul c,
orice exercitare a puterii executive trebuie direcionat i limitat de ctre lege.1
Conceptul de legalitate a activitii administraiei se aplic deci, n dreptul comunitar,
numai ntr-o form special adaptat circumstanelor. Cea mai important surs a legalitii
este legea scris a Uniunii Europene.
n sistemul de drept romnesc, recunoaterea principiului legalitii ca principiu
fundamental al organizrii administraiei publice centrale i locale este explicit, de vreme
ce, n art. 1 alin. 3 din Constituie, se stipuleaz c Romnia este stat de drept democratic
i social n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic, reprezint valori supreme, n spiritul
tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Romniei din decembrie 1989 i
sunt garantate, pentru ca n alin. 5 s se prevad expres c respectarea Constituiei, a
supremaiei sale i a legilor este obligatorie2.
n privina administraiei centrale, norma constituional stipuleaz expres c Gu-
vernul execut conducerea general a administraiei publice (art. 102 alin. 1), iar n art.
108 alin. 2, hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, coroborat cu art. 108
alin. 3 ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare n limitele i condiiile
prevzute de aceasta, ceea ce conduce, implicit, la concluzia consacrrii, la rang de prin-
cipiu constituional, a principiului legalitii administraiei publice, ct i la limitele exerci-
iului aciunii administrative, la coninutul i conformitatea cu legea.
Consacrarea, la rang de principiu fundamental, a principiului legalitii n orga-
nizarea i funcionarea administraiei publice, rezult i din reglementarea constituional a
domeniilor rezervate legii, printre care regsim, la art. 73 alin. 3 lit. o) organizarea admi-
nistraiei publice locale, a teritoriului i regimul general privind autonomia local, ca i
prevederea privind nfiinarea, prin lege, a ministerelor (administraia central de specia-
litate) i a autoritilor administrative autonome (art. 117).
Obligativitatea legii, principiul legalitii, asigur ordinea de drept. Ca i princi-
piul supremaiei Constituiei, legalitatea este de esena cerinelor statului de drept, adic a
preeminenei legii, n reglementarea relaiilor sociale.3
2. Un alt principiu general al administraiei publice centrale, reglementat dup mo-
delul European, este principiul subsidiaritii.
n doctrin, subsidiaritatea este definit ca un principiu de organizare instituional
care se aplic, cu prioritate, raporturilor individ-societate i instituie, cu scopul repartizrii
competenelor i care tinde s favorizeze baza, n raport cu vrful.
Aadar, acest principiu are n vedere dou entiti distincte i presupune, totodat,
delimitarea competenelor acestora.
n cazul competenelor concurente, acest principiu presupune, pe de o parte, cobo-
rrea competenei decizionale spre nivelul de baz, ct mai aproape de cetean, iar pe de
alt parte, permite intervenia nivelului superior, care dispune de mijloace mai eficiente
dect un nivel inferior.

1
Ioan Alexandru, Drept administrative european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 134.
2
Constituia Romniei, revizuit, Publicat n Monitorul Oficicial nr. 767 din 31.10.2003.
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. cit., p. 3.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 15
Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca puterea statului s nu
intervin dect acolo unde societatea sau individul nu-i pot satisface singure interesele.
Cu toate c este recunoscut n doctrina tuturor statelor europene, acest principiu este
nedefinit ntr-un context legislativ explicit de drept intern. De altfel, definirea s clar apare
n Carta european a autonomiei locale, n art. 4 cu titlul Raza de aciune (ntinderea) au-
tonomiei locale.
Este motivul pentru care vom dezvolta acest principiu, cu prioritate, la Seciunea
Principii specifice ale administraiei publice locale.
Chiar dac trimiterea implicit la acest principiu i face tot mai mult simit prezena
n legislaia rilor europene care recunosc necesitatea coborrii competenelor ctre nivelul
inferior al administraiei publice, nu trebuie neglijat faptul c exist i rmn numeroase
sarcini, misiuni ale administraiei publice, care nu se pot transfera colectivitilor locale, dup
cum i realitatea c acestea nu dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora.1
Aadar, subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu nseamn lipsirea ct
mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot s dispar. Dimpotriv
subsidiaritatea duce la ntrirea puterii statului care asigur concentrarea lui numai pe
aspectele eseniale.2
De reinut c, n planul dreptului intern, principiul subsidiaritii nu trebuie privit
numai prin prisma raportului dintre colectivitatea naional (stat) i cea local, ci i n cadrul
administraiei statale.
Astfel, n contextul principiului deconcentrrii administrative, subsidiaritatea presu-
pune capacitatea decizional s fie tot mai mult transferat, delegat administraiei teri-
toriale, fie c o privim ca o deconcentrare pe orizontal, prin sporirea atribuiilor autorit-
ilor teritoriale (ex. prefect), fie pe vertical, ctre fiecare serviciu teritorial n parte.
Pentru prima oar, acest principiu a fost consacrat n dreptul comunitar, n Tratatul de
la Paris, din 1951, n forma n domeniile n care nu relev competena s exclusiv, co-
munitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritii, dect dac i n msura n care
obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate, de o manier suficient, de statele
membre i pot fi deci, datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii dorite, mai bine reali-
zate la nivel comunitar.
Din textul de mai sus, vom reine urmtoarele direcii, ce guverneaz aciunea comu-
nitar n aceast materie:
- aciunea comunitii este circumscris competenelor conferite de state prin tratate,
competena naional fiind regula, iar competena comunitar, excepia; principiul subsi-
diaritii nu se aplic n domenii aflate n competena exclusiv a comunitii (deci n do-
menii concurente cnd transferul de atribuii nu a fost total);
- aciunea comunitii este limitat la a nu depi nivelul necesar realizrii obiecti-
velor din tratat (principiul proporionalitii).
Subsidiaritatea se traduce i sub aspectul de eficien sau de proximitate, ceea ce
presupune ca fiecare entitate (parte a raportului), s-i asume numai acele sarcini pe care le
poate satisface n mod optim.

1
Georges Dupuis, Marie Jose Guedon, Droit administratif, 4 edition Armand Colin, Paris, 1993, p. 207.
2
Jacques Chevallier, Institutions politiques Librairie Generale de droit et jur ispridencces, Paris 1996,
p. 158; Frederic Baudin Culliere, Principe de subsidiarite et administration locale, Librairie Generale de droit et
jursisprudences, Paris 1995, p. 62.
16 SERVICII PUBLICE LOCALE

Astfel privit, principiul subsidiaritii trebuie examinat i n corelaie cu celelalte


principii de organizare i funcionare a statului (unitatea, eficacitatea, solidaritatea), dup
cum, repartizarea competenelor i delimitarea acestora, presupune, cu necesitate, s fac
obiectul legii, pentru fiecare nivel n parte. Avnd conotaii politice, acest principiu este
perceput mai mult ca un instrument pentru descentralizarea puterii politice.
La nivel comunitar, vzut de sus n jos, acest principiu este perceput ca fiind dele-
garea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor membre. Vzut de
jos n sus, statele membre i aduc contribuia pentru buna funcionare a sistemului
comunitar.1
La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu i-a gsit aplicarea n regle-
mentri constituionale interne (cu excepia Germaniei), dar el trebuie s devin un prin-
cipiu al relaiilor interne comunitare generale.
3. Un alt principiu general l reprezint colaborarea n rezolvarea problemelor de
interes general.
Ori de cte ori examinm administraia public, plecm de la coninutul acestei acti-
viti, aceea de a pune n executare legea.
n temeiul principiului legalitii, autoritile administrative sunt reglementate i
nfiinate pentru a realiza interesele generale i locale ale colectivitilor pe care le repre-
zint. Una dintre noiunile de baz ale dreptului administrativ de natur a determina, nu
numai competena legal a autoritilor administraiei publice, dar i limitele exerciiului
acesteia, este interesul public (general).
Ridicarea la rang de principiu constituional, a realizrii interesului general de ctre
administraie, este o realitate pe care o regsim n toate sistemele de drept european, in-
clusiv n dreptul romnesc.
Mai mult chiar, la baza structurrii autoritilor administraiei publice de nivel central
sau local se afl tocmai natura intereselor generale sau locale, pe care acestea sunt chemate
s le realizeze.
Determinarea prin lege a coninutului acestor noiuni, prezint importan sub as-
pectul respectrii competenelor autoritilor administrative, a evitrii excesului de putere,
n realizarea activitii de punere n executare a legii, dar i sub aspectul realizrii unor
raporturi de cooperare, colaborare ntre autoritile administraiei de niveluri diferite, pe
linia realizrii intereselor cetenilor.
Lipsa raporturilor de subordonare dintre administraia public central i local,
regsit n sistemele de drept european actuale, dovedete tocmai consecvena cu care
constituantul a neles s asigure, prin toate structurile administrative, punerea n executare
a legii, n interesul colectivitilor naionale i locale.
Ca atare, ntre autoritile administraiei publice, statale, autonome, locale, teritoriale,
exist raporturi de cooperare, colaborare, coordonare n vederea realizrii unui interes
general.
n dreptul romnesc, este consacrat la nivel constituional, principiul colaborrii n
administraie. Astfel, potrivit art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei revizuit, Guvernul
exercit conducerea general a administraiei publice, iar n alin. 2 n ndeplinirea
atribuiilor sale Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate.

1
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002,
p. 302-304.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 17
Formularea: exercit conducerea general a administraiei publice, din textul alin.
1 al art. 102, a fost necesar pentru a pune n concordan acest text din Constituie cu
principiile consacrate n art. 1. Este de la sine neles, c ntr-un stat unitar, nu poate fi vorba
dect despre un singur Guvern, care se afla astfel n vrful tuturor structurilor administraiei
publice (ministere, agenii, departamente, etc.).
Verbul a conduce nu a fost ales ntmpltor, ci tocmai pentru a sublinia c nicio
structur a administraiei publice, fie aceasta central sau local, numit sau aleas de cet-
eni, nu se poate sustrage veghei guvernamentale.
Formele juridice prin care Guvernul realizeaz conducerea general a unor
structuri administrative sau a altora, difer, dup cum este vorba despre structuri subordo-
nate Guvernului, despre structuri centrale autonome, nfiinate prin lege sau despre structuri
alese care ndeplinesc autonomia local1.
Totodat, buna-funcionare a serviciilor publice de interes naional nu este de
conceput, n spiritul valorilor supreme i garantate prevzute de art. 1 alin. 3 din Constituie,
dect prin cooptarea la actul de guvernare i de administrare al rii, a organismelor
societii civile interesate, n primul rnd a organizaiilor sindicale, patronale, a diferitelor
organizaii profesionale, a fundaiilor i asociaiilor organizate ca persoane de drept privat,
fr scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare
n mas, n general.
Avnd n vedere sistemul bicefal al executivului romnesc, nu putem neglija relaia
Preedinte Guvern i alte autoriti ale administraiei publice, n general.
Astfel, art. 86 din Constituie prevede posibilitatea consultrii Guvernului de ctre
Preedinte i respectiv art. 87 prevede participarea Preedintelui la edinele Guvernului,
consultarea are ca scop informarea reciproc i o mai temeinic pregtire a deciziei. Parti-
ciparea din proprie iniiativ a Preedintelui la edinele Guvernului, are n vedere proble-
matica dezbtut n edina de guvern, respectiv, probleme de interes naional, privind
politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, sau, la cererea primului ministru,
n alte situaii.
n cadrul acestor relaii de cooperare, colaborare, vom ntlni consacrarea expres la
nivel legislativ, n vederea realizrii acestor colaborri, parteneriate, cum ar fi n domenii,
precum: protecia social, asistena social, omaj, asigurarea timpului de odihn, etc.
De altfel, acest principiu nu se materializeaz doar n forma instituionalizat a unor
organisme neguvernamentale, de legtur cu autoritile centrale, ci i prin relaia de
prestri servicii sau chiar directe cu cetenii. Aceste relaii, pe de o parte ntre autoritile
administraiei publice, ntre acestea i ceteni sau cu celelalte autoriti ale puterii legis-
lative i judectoreti, sunt o reflectare a principiului constituional al echilibrului celor
trei puteri, n realizarea obiectivului general, al asigurrii drepturilor i libertilor funda-
mentale ale ceteanului i a satisfacerii nevoilor sale generale. Pe de alt parte, participarea
ceteanului, atragerea sa la realizarea misiunilor administraiei publice, presupune existena
unei legturi directe i permanente ntre administratori i administrai.
Toate acestea sunt forme de manifestare a democraiei participative, prin care cet-
enii i aduc contribuia direct la rezolvarea problemelor din colectivitile pe care le
reprezint.

1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsoiu, op. cit., p. 159-160.
18 SERVICII PUBLICE LOCALE

Pe linia democratizrii i reformei n administraia public, stabilirea unor corecte


relaii ntre autoriti, administraia public i ceteni, reprezint o cerin esenial asi-
gurat i garantat prin acte normative i instituii juridice nfiinate pentru a asigura accesul
efectiv al ceteanului la nfptuirea administraiei.
4. Un alt principiu implicit al organizrii i funcionrii administraiei publice, pre-
vzut de Constituie i dezvoltat prin legea organic, este acela al consultrii cetenilor
prin referendum.
Constituia Romniei, n art. 73 alin. 3 lit. d), prevede n domeniile rezervate legii
organizarea i desfurarea referendumului, ca o dezvoltare a principiului general din
art. 2 alin. 1 care stipuleaz c suveranitatea naional aparine poporului, care o exercit
prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte,
precum i prin referendum.
Acest principiu s-a materializat prin Legea organic nr. 3/2000 privind referendumul,
unde sunt consacrate dou forme: referendumul naional, referendumul local1.
Instituionalizarea referendumului ca form principal de consultare a cetenilor n
probleme de interes deosebit nu exclude ns alte forme de participare la treburile publice,
care reprezint tot manifestri ale principiului consultrii cetenilor.
Aadar, acest principiu constituional l regsim nc din 1991, n dispoziiile legii
organice, ca forme de manifestare: naional i local.
S amintim c prima reglementare a fost Decretul-lege nr. 29/1990 privind instituirea
referendumului naional, nlocuit de Legea nr. 3/2000 care prevede i forma referendumului
local, ca o reflectare a prevederilor constituionale i legale (vezi Legea nr. 215/2001 care
are ca obiect interesele colectivitilor locale).
n numeroase constituii europene, regsim reglementat instituia referendumului, ca
modalitate de consultare a cetenilor n probleme de interes naional: aderarea la tratate
internaionale, declararea unor stri de urgen, etc., expresie a democraiei constituionale a
participrii cetenilor la luarea celor mai importante decizii pentru o naiune.
Dup adoptarea Constituiei din 1991, unde instituia referendum este consacrat
ca fiind de domeniul legii organice (art. 72), dezvoltarea principiilor constituionale s-a
realizat prin adoptarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului .
Referendumul naional constituie forma i mijlocul de consultare direct i de
exprimare a voinei suverane a poporului romn cu privire la:
a) revizuirea Constituiei;
b) demiterea Preedintelui Romniei;
c) probleme de interes naional.
Pe lng reglementarea dat de Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea
referendumului, reinem c normele constituionale mai fac trimitere la organizarea referen-
dumului naional i n urmtoarele situaii:
- art. 90 referendumul consultativ, la cererea Preedintelui Romniei, dup consul-
tarea Parlamentului, prin care se cere poporului s-i se exprime voina cu privire la
probleme de interes naional. Dat fiind natura sa consultativ, rezultatele sale nu sunt obli-
gatorii pentru legiuitor;

1
Legea nr. 3/2000 privind organizarea i dezvoltarea referendumului, Publicat n Monitorul Oficial nr.
84 din 24.04.2000.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 19
- art. 95 referendumul organizat de Guvern, n cel mult 30 de zile de la aprobarea
propunerii de suspendare din funcie a Preedintelui pentru demiterea acestuia.
Iat aadar, cum acelai corp electoral care a luat parte la alegerea organelor supreme
n stat (Preedintele), ia parte i la demiterea acestora.
Definiia dat de legiuitor referendumului, de a fi forma i mijlocul principal de con-
sultare direct, este de natur a demonstra latura participativ a administraiei publice din
Romnia, atragerea ceteanului la realizarea activitii executive.
5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor constituionale (recunoscut i n
alte sisteme de drept european) l reprezint principiul proporionalitii.
n direct dependen cu principiul legalitii, principiul proporionalitii l regsim
att cu privire la organizarea i funcionarea administraiei centrale, ct i al administraiei
locale.
El reprezint expresia oportunitii actelor administrative, ca principal form de
manifestare a administraiei publice.
Strns legat de principiul legalitii, principiul proporionalitii este examinat din
punct de vedere al condiiei de legalitate a unui act administrativ al administraiei publice,
ca o expresie a aprecierii corecte a situaiei de fapt, i, pe cale de consecin, a executrii n
concret a legii, conform competenei legale. Aadar, aprecierea principiului proporiona-
litii are n vedere relaia trihotonic: situaie de fapt, decizie de adoptat i scopul sau fina-
litatea acesteia. Ori de cte ori echilibrul cestor trei elemente nu este asigurat n activitatea
administraiei, se poate spune c ne regsim n situaia excesului de putere exercitat n
adoptarea unui act administrativ.
Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant concluziona c examinarea
principiului proporionalitii este ntotdeauna asociat sau chiar asimilat pur i simplu
cu puterea discreionar1.
Dei un numr mare de studii de specialitate din literatura francez examineaz pro-
porionalitatea, acesta nu a fost reglementat expres ca principiu i nici recunoscut ca atare
de jurispruden.
La nivelul statelor europene, ntlnim urmtoarele modaliti de recunoatere a
acestui principiu, prin norme interne sau de drept comunitar2.
Astfel, sunt:
- ri n care principiul proporionalitii este consacrat n mod explicit ca principiu al
dreptului public: Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Suedia, Danemarca;
- ri n care principiul proporionalitii i gsete aplicarea n dreptul comunitar, n
materia drepturilor omului : Italia, Spania, Islanda;
- ri n care, dei nu este reglementat nici de legislaie i nici recunoscut de juris-
pruden, doctrina l reine ca aplicabil n speele individuale: Luxemburg, Belgia, Grecia,
Frana, Marea Britanie.
Indiferent de sistemul de drept n care este examinat, principiul proporionalitii difer
de la o ar la alta, dar i pstreaz i nota comun de a fi expresia statului de drept.
n sistemul de drept romnesc, putem aprecia c norma constituional reglementeaz
n domeniul drepturilor i libertilor fundamentale, principiul general al proporionalitii,

1
G. Braibant, Le principe de proportionnalit, Mlange, Waline, LGDJ, 1974, p. 298-302.
2
Jacqes Ziller, Le principede proportionnalit, LActualit juridique, Droit administrative, 1996,
p. 185-188.
20 SERVICII PUBLICE LOCALE

nc din 1991. Potrivit Constituiei, revizuit n 2003, art. 53 alin. 2 cu privire la restrn-
gerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, se stipuleaz c msura trebuie s fie
proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i
fr a aduce atingere existenei dreptului sau libertii.
Ce poate reprezenta aceast recunoatere dect o consacrare a principiului pro-
porionalitii n msur a asigura coroborarea prevederilor interne cu cele comunitare n
perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European?
n acelai timp, aceast consacrare constituional a principiului proporionalitii
este de natur a permite jurisprudenei romneti a aprecia, n funcie de situaia de fapt,
puterea discreionar a unor autoriti publice n exercitarea competenelor sale menite a
satisface un interes public.
6. Un alt principiu al organizrii i funcionrii organelor centrale ale administraiei
publice este criteriul competenei teritoriale.
Potrivit normelor constituionale, Cap. V Administraia public, Seciunea I Ad-
ministraia public central de specialitate, art. 116 alin. 1 ministerele se organizeaz
numai n subordinea Guvernului. Specific acestor autoriti centrale, este competena lor
teritorial, care se ntinde asupra ntregului teritoriu naional.
Aadar, criteriul teritorial este unul dintre criteriile fundamentale, cu rang de prin-
cipiu constituional cu privire la organizarea i funcionarea ministerelor.
n prezent, temeiul legal al organizrii i funcionrii ministerelor l reprezint Legea
nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor1.
De remarcat c din categoria autoritii centrale mai fac parte, pe lng ministere ce
se pot nfiina numai n subordinea Guvernului, i alte organe de specialitate nfiinate n
subordinea Guvernului, a ministerelor sau a autoritilor administrative autonome, cu avizul
Curii de Conturi, n condiiile legii, potrivit prevederilor art. 116 alin. 2 i respectiv art. 117
din Constituie.
Precizarea constituional din art. 117 alin. 2: numai dac legea le recunoate
aceast competen pentru Guvern i ministere, presupune ca aceste organe centrale de
specialitate s nu poat fi nfiinate dect prin lege i condiionate de existena avizului
conform al Curii de Conturi.2
n aceast categorie, vom regsi autoriti ale administraiei publice centrale de
specialitate, cu competen teritorial general, dar care, de regul, poart denumiri diferite,
precum: consilii, comisii, agenii, autoriti de reglementare, etc. Actul de nfiinare al aces-
tora, legea, este cea care determin natura juridic a acestor autoriti centrale de specia-
litate i dreptul acestora de a dispune pe ntreg teritoriul naional.
7. Principul specialitii competenei materiale a autoritilor centrale, are n vedere
reglementarea domeniului lor de activitate, pentru o anumit ramur sau domeniu.
Ministerele exercit att atribuii generale ce deriv din calitatea lor de subordonate
ale Guvernului, n realizarea programului de guvernare, dar i atribuii proprii, potrivit
actului de organizare i funcionare.

1
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, Publicat n
Monitorul Oficial nr. 164/2001.
2
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. cit., p. 234-236.
Organizarea i funcionarea administraiei publice 21
Ceea ce determin specificitatea unui minister sau autoriti de specialitate centrale
este tocmai sfera atribuiilor, competenelor conferite prin lege, cu ocazia organizrii
acestora.
Ca organe de specialitate ale administraiei centrale, ele au ca funcii principale, sta-
bilirea strategiilor generale n domeniul lor de competen, de reglementare, de repre-
zentare, de autoritate de stat.
Importana domeniului reglementat a condus la distincia categoriei minister, de alte
organe centrale de specialitate i respectiv de autoritile autonome ale administraiei
publice.
Competena material a acestor autoriti centrale determin i o ierarhizare a aces-
tora n teritoriu, ele fiind structurate n sistem, pe criteriul subordonrii ierarhice.
Iat, aadar, c acest criteriu determin, pe de o parte clasificarea acestora din punct
de vedere al categoriei de autoriti centrale, ca fiind ministere, alte autoriti centrale de
specialitate din subordinea guvernului sau a ministerelor i respectiv autoriti autonome,
dar n acelai timp, prin complexitatea domeniului de reglementare, permite i o decon-
centrare i descentralizare a activitii n teritoriu, prin nfiinarea unor structuri specifice la
nivelul unitilor administrativ teritoriale (ex. regional care s realizeze n mod concret
atribuiile sale specifice).
Lipsa unei reglementri constituionale care s limiteze numrul acestor autoriti, a
fcut ca numrul i competena lor s fie reglementat de lege (Legea nr. 90/2001, art. 36)
care prevede c ministerele i minitrii se aprob de Parlament, prin acordarea votului de
ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a guvernului, la nvestitur,
iar n art. 40, prevede c rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de
posturi ale ministerelor se fac n raport cu importana, rolul, complexitatea, specificul
activitii desfurate, numai prin Hotrre de Guvern.
Ca urmare acestor reglementri, noile modificri legislative privind organizarea Gu-
vernului i a ministerelor, vin tocmai n sprijinul flexibilitii acestei reglementri, a ne-
voilor de adaptare a legislaiei romneti la practica i realitatea european, n contextul
viitoarei aderri a Romniei la Uniunea European.1
8. Organizarea i funcionarea unor autoriti autonome prin lege organic
Dei sunt reglementate n Capitolul V din Constituie, seciunea Administraie
public central de specialitate, autoritile administrative autonome au trsturi specifice
fa de celelalte categorii de autoriti centrale, cum ar fi ministerele i alte organe de
specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art. 116 alin. 2).
Autonomia acestor organe fa de alte autoriti administrative nu exclude existena
controlului judectoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele, i
a unui control parlamentar specific nu mai puin, fa de rolul Guvernului de a exercita
conducerea general a administraiei publice, consacrat de art. 102 alin. 1. Hotrrile
Guvernului sunt obligatorii i pentru autoritile administrative autonome2.
De reinut c din aceast categorie fac parte, ca nominalizate de Constituie, Consiliul
Suprem de Aprare a rii, Serviciile de Informaii, Serviciile Publice de Radio,

1
Astfel prin Hotrrea Parlamentului nr. 5/2004, Publicat n Monitorul Oficial nr. 212/10.03.2004 s-a
reorganizat Guvernul, ministerele, n numr de 15, iar prin Hotrrea Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a
reorganizat avnd o nou structurare a ministerelor, Publicat n Monitorul Oficial nr. 215/ 30.08 2005.
2
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. cit., p. 233.
22 SERVICII PUBLICE LOCALE

Televiziune. Fa de revizuirea din 2003, n aceast categorie nu se mai regsesc Curtea


Constituional i Avocatul Poporului, n timp ce Consiliul Legislativ este un organ
consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic i Social este tot un
organ consultativ al Parlamentului i Guvernului.
Specificitatea acestor autoriti autonome const, pe de o parte, n faptul c nu sunt n
subordinea Guvernului sau a altor ministere. Acestea prezint informri, dri de seam,
rapoarte, adresate Parlamentului, numirea conductorului acestora se face tot de ctre
Parlament sau de ctre Preedinte i Parlament (vezi Consiliul Naional al Audiovizualului)
i se refer, de regul, la domenii ale vieii economico-sociale, de maxim importan i in
de interesul general al rii, de aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale
ceteanului, respectiv de aprarea rii i siguranei naionale i a unificrii legislaiei
romneti. Numrul acestor autoriti autonome nfiinate prin lege organic este mult mai
mare, ele urmnd a fi examinate, cu ocazia analizei acestei categorii de organe centrale ale
administraiei publice.
9. Un alt principiu este acela al nfiinrii, prin lege, a autoritilor centrale.
Norma constituional la art. 117, prevede c ministerele se nfiineaz, organizeaz
i funcioneaz potrivit legii, iar autoritile administrative autonome se pot nfiina prin
lege organic.
n privina celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a minis-
terelor, acestea se nfiineaz de ctre autoritile supraordonate, n condiiile competenei
lor legale.
Natura juridic diferit i importana acestor autoriti este conferir de legiuitorul
constituant, prin rezervarea domeniului legii pentru organizarea i funcionarea acestor
autoriti.
10. Principiul numirii Guvernului i a membrilor si
Potrivit normei constituionale cuprins n art. 85, dezvoltat de prevederile Legii nr.
90/2001, Preedintele Romniei numete Guvernul, pe baza votului de ncredere acordat
de Parlament.
Aceasta se face prin decret prezidenial, depunerea jurmntului de ctre Guvern, n
ansamblul su i de fiecare dintre membrii, simboliznd momentul nceperii mandatului de
ministru.
Aceast procedur de nvestitur, urmat de numire, are n vedere doar minitrii,
membri ai Guvernului.
Facem o asemenea precizare, ntruct din Guvern pot face parte att minitri, minitri
delegai (care nu se regsesc n norma constituional), ct i ali membri stabilii prin lege
organic (art. 102 alin. 3 din Constituie).
11. Un alt principiu specific organizrii i funcionrii administraiei centrale este i
acela al structurrii sale n sistem, sub conducerea general a Guvernului, pe criteriul
subordonrii ierarhice.
Examinarea actelor normative de organizare i funcionare a ministerelor sau altor
autoriti centrale de specialitate, permite identificarea elementelor definitorii ale organi-
zrii acestora n subordinea Guvernului sau al ministerelor.
Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autoriti, n vederea realizrii
politicii generale a Guvernului i a activitii de organizare a executrii legii, a hotrrilor i
ordonanelor de guvern. Aminteam n acest sens, competena general a ministerelor de a
iniia sau elabora, din dispoziia Primului Ministru, ori a aviza proiectele de acte normative,
asigurnd fundamentarea acestora.