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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL
DOUTORADO EM SERVIO SOCIAL

ADILSON AQUINO SILVEIRA JNIOR

A Assistncia Social e as Ideologias do Social-liberalismo

Tendncias Poltico-pedaggicas para a formao dos Trabalhadores do SUAS

RECIFE PE
2016
 2

ADILSON AQUINO SILVEIRA JNIOR

A Assistncia Social e as Ideologias do Social-liberalismo

Tendncias Poltico-pedaggicas para a formao dos Trabalhadores do SUAS

Tese apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Servio Social da Universidade
Federal de Pernambuco como parte dos
requisitos para obteno do ttulo de
Doutorado em Servio Social.

Orientadora: Prof. Dr Angela Santana do

Amaral

RECIFE PE
2016
 Catalogao na Fonte
Bibliotecria ngela de Ftima Correia Simes, CRB4-773

S587a Silveira jnior, Adilson Aquino

A assistncia social e as ideologias do social-liberalismo: tendncias
poltico-pedaggicas para a formao dos trabalhadores do SUAS / Adilson
Aquino Silveira Jnior, 2016.
358 folhas : il. 30 cm.

Orientadora: Prof. Dra. ngela Santana do Amaral.

Tese (Doutorado em Servio Social) Universidade Federal de
Pernambuco. CCSA, 2016.
Inclui referncias.

1. Assistncia social. 2. Ideologia. 3. Hegemonia. I. Amaral, ngela

Santana do (Orientadora). II. Ttulo

361 CDD (22.ed.) UFPE (CSA 2016 095)

 3

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 4

AGRADECIMENTOS

toda minha famlia, pelo apoio incondicional, pelo carinhoso acolhimento s minhas
espaadas visitas, pela generosa compreenso e o respeito s minhas escolhas. Em espacial
minha me, Aureci.
Clara, pelo amor, pela fora, pelo amadurecimento. Companheira de cada passo desses
ltimos cinco anos. Por vivenciar ao meu lado as agruras, as conquistas, os percalos, as
descobertas e os recuos. Por compartilhar o amor arte e festa, que garantiram o equilbrio
para sair dessa saga so. Agradecimento estendido toda sua famlia, em especial Patrcia e
Nara.
todas(os) as(os) amigas(os) com que Recife tem me presenteado desde o Mestrado. Sintam-
se abraadas(os). Ao pessoal do Cear que por aqui passou e/ou permanece, em especial
Heloisa, Robertinha, Ina, Carol, Raniere e Israel. Todos da turma do Mestrado e aos
interlocutores do Doutorado. Aos amigos e s amigas da Bahia, Rio Grande do Norte e da
Paraba, em especial Ademir, Suamy e Raissa. Muito carinho e admirao por todas(os).
todas professoras do Doutorado. quelas que mais de perto me acompanharam. Mnica
pelo incentivo a amizade. Juliane pelo afetuoso apoio e interlocuo acadmica, pela
qualificao do projeto de tese. Ana Elizabete, cuja interlocuo marcou fortemente meu
amadurecimento intelectual.
Angela, pela orientao, pela amizade e disponibilidade. Pelo acolhimento sempre
carinhoso, a compreenso e os ensinamentos.
minha banca, por aceitar essa empreitada. Ana Elizabete, Juliane, Marcelo e Claudia. Com
os quais compartilho os mritos que esse trabalho possa ter. Todas(os) tm meu respeito e
admirao intelectual e poltica.
 5

RESUMO

O objetivo desta tese apreender as ideologias difundidas nos processos de formao-

capacitao dos(as) trabalhadores(as) da assistncia social desenvolvidos atravs do governo
federal brasileiro nos anos 2000, destacando suas implicaes para o (re)direcionamento
poltico-pedaggico da interveno profissional. O foco da pesquisa centra-se no conjunto das
atividades empreendidas pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) na rea da qualificao profissional, abrangendo os programas nacionais de
capacitao e o leque de iniciativas de fomento cursos de ps-graduao, pesquisas de
avaliao e extenso universitria. Esse objetivo buscado atravs de uma pesquisa com
fontes documentais e bibliogrficas, fundada na perspectiva terico-metodolgica crtico-
dialtica. analisado o livro Concepo e gesto da proteo social no contributiva no
Brasil, organizado para subsidiar o primeiro programa nacional de capacitao. Dentre os
documentos examinados, se destacam as apostilas dos cursos, os sumrios executivos das
pesquisas de avaliao, os editais, chamadas e resultados da ps-graduao e da extenso
universitria. Parte-se da hiptese de que as ideologias e prescries pedaggicas das
iniciativas de formao-capacitao inscrevem-se no campo ideolgico do social-liberalismo.
A anlise das fontes documentais e bibliogrficas busca determinar as ideologias e tendncias
poltico-pedaggicas estudando: (1) as racionalizaes que forneciam inteligibilidade para a
poltica social, (2) as teorizaes que visavam explicar a assistncia social e (3) as
implicaes da adoo dos conceitos de risco e vulnerabilidade social para a reconduo das
metodologias de trabalho socioassistencial. A pesquisa identifica que as ideias do social-
liberalismo na assistncia social levam uma metamorfose das concepes acerca dos seus
objetivos. Nos materiais estudados, tais objetivos tendem a ser deslocados do atendimento s
necessidades sociais (ou alcance de mnimos sociais) para o desenvolvimento de
capacidades dos indivduos e famlias, cuja condio ento entendida como situao de
vulnerabilidade e risco. Isso ocorre porque a influncia do social-liberalismo opera uma
mudana na leitura sobre a pobreza e suas formas de enfrentamento. A partir dessa viso
social-liberal, a assistncia social comporia a estrutura de oportunidades fornecida para
suplantar a vulnerabilidade e o risco social, atravs do desenvolvimento de capacidades
das famlias e indivduos atendidos. Esse deslocamento induz a construo de metodologias
de trabalho socioassistencial com forte apelo individualizador e psicologizante, onde a
superao da vulnerabilidade social encontra-se hipotecada mudanas pessoais em termos
de fatores educacionais, aptides profissionais, atitudes e habilidades empreendedoras. Aos
quais se imbricam as racionalizaes de cunho formal-abstrato, a deseconomizao e a
despolitizao da leitura histrica.

Palavras-chave: Assistncia social. Ideologia. Hegemonia. Social-liberalismo.

 6

ABSTRACT

The objective of this dissertation is to apprehend the ideologies diffused in the process of
formation-capacitating of workers of the social assistance developed by the Brazilian federal
government in 2000, emphasizing its implications for the political-pedagogical direction of
professional intervention. The focus of the research concentrates on activities undertaken by
the Ministry of Social Development and Combating Hunger (MDS) in the area of professional
qualifications, including the national training programs and in the range of development
initiatives to postgraduate courses, evaluation research and university extension. This
objective was pursued through a search with documentary and bibliographic sources, based on
the critical-dialectical perspective. Analyzed the book Concepo e gesto da proteo social
no contributiva no Brasil, organized to support the first national training program. Among
the documents examined, stand out the handouts of the courses, the executive summaries of
the evaluation research, public notices, calls and results of post-graduate and university
extension. It started from the hypothesis that the ideologies and educational requirements for
formation-capacitation initiatives are part of the ideological field of social-liberalism.
Analysis of documentary and bibliographic sources aimed to determine the ideologies and
political-pedagogical trends studying: (1) the rationalizations that provided intelligibility for
social policy, (2) theories aimed at explaining social assistance and (3) the implications of
adoption of concepts of risk and social vulnerability to the reappointment of the
methodologies of social assistance work. The research identified that the social-liberal ideas
on social assistance lead to a metamorphosis of ideas about their goals. These tend to be
displaced from treatment of the social necessities (or range of social minimum) for "capacity
development" of individuals and families, whose condition is then understood as situation of
"vulnerability and risk". This is because the social-liberalism operates a change in reading on
poverty and ways of her confronting. From this social-liberal view, social assistance compose
the "opportunity structure" provided to supplant the "vulnerability and social risk" through
"capacity development" of assisted families and individuals. This dislocation induces the
construction of social-assistance methods with strong appeal for individualizing and
psychologizing, where the overcoming of "social vulnerability" was mortgaged to personal
changes in terms of educational factors, professional ability, entrepreneurial attitudes and
skills. To which are imbricated the formal-abstract rationalizations, the deseconomizao and
the depoliticization of historical interpretation.

Keywords: Social assistance. Ideology. Hegemony. Social liberalism.

 7

RESUMEN

El objetivo de esta tesis es conocer las ideologas propagadas en los procesos de formacin de
los trabajadores de la asistencia social desarrollados por el gobierno federal de Brasil en 2000,
destacando sus implicaciones para la direccin poltico-pedaggica de la intervencin
profesional. El foco de la investigacin se centra en todas las actividades llevadas a cabo por
el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS) en el rea de las
cualificaciones profesionales, incluidos los programas nacionales de formacin y la gama de
iniciativas de promocin de cursos de posgrado, investigacin de la evaluacin y la extensin
universitaria. Este objetivo se persigue a travs de un estudio de fuentes documentales y
bibliogrficas, basado en la perspectiva terico-metodolgica crtico-dialctica. Se analiz el
libro Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil, organizado para
apoyar el primer programa nacional de capacitacin. Entre los documentos examinados, se
destacaron los folletos de los cursos, los resmenes de las encuestas de evaluacin, los avisos,
las llamadas y los resultados de postgrado y extensin universitaria. Se parti de la hiptesis
de que las ideologas y los requisitos educativos para las iniciativas de formacin-capacitacin
son parte del campo ideolgico del social-liberalismo. El anlisis de fuentes documentales y
bibliogrficas trat de determinar las ideologas y tendencias poltico-pedaggicas que
estudiaron: (1) las racionalizaciones que proporcionaron la inteligibilidad de las polticas
sociales, (2) las teoras destinadas a explicar la asistencia social y (3) las implicaciones de la
adopcin conceptos de riesgo y vulnerabilidad social a la reconfiguracin de los mtodos de
trabajo social. La investigacin identific que las ideas sociales-liberales en la asistencia
social resultan en una metamorfosis de las ideas acerca de sus objetivos. Estos tienden a ser
desplazados de la satisfaccin de las necesidades sociales (o rango de mnimo social) para el
"desarrollo de capacidades" de los individuos y familias, cuya condicin se entiende entonces
como "la vulnerabilidad y el riesgo." Esto se debe porque lo social-liberalismo opera un
cambio en la lectura de la pobreza y maneras de hacer frente. Desde este punto de vista social-
liberal, el asistencia social compone la "estructura de oportunidad" proporcionada para
superar la "vulnerabilidad y riesgo social" a travs de "desarrollo de capacidades" de las
familias y las personas. Este cambio induce la construccin de mtodos de asistencia social
con fuerte apelacin para individualizacin y psicologizacin, donde la superacin de
"vulnerabilidad social" permanece hipotecada a los cambios personales en trminos de
factores educativos, habilidades profesionales, actitudes y capacidades. A las cuales estn
asociadas las racionalizaciones formales-abstractos, el deseconomizacin y la despolitizacin
de la lectura histrica.

Palabras-clave: Asistencia Social. Ideologa. Hegemona. Social-liberalismo.

 8

QUADROS/GRFICOS/TABELAS

Aes intelectual-pedaggicas promovidas ou apoiadas pelo

Quadro n 1 21
MDS
Evoluo, total e por vnculo empregatcio, do pessoal ocupado
Grfico n 1 na assistncia social, nas administraes municipais (2005- 35
2013).

Atividades de formao-capacitao selecionadas e documentos

Quadro n 2 61
consultados para anlise

Projetos de apoio tcnico e emprstimos de organismos

Quadro n 3 233
multilaterais ao governo brasileiro para as aes do MDS

Tabela n 1 Tipos de capacitao na assistncia social, e temas abrangidos,

241
Grfico n 2 nos municpios brasileiros em 2012
Relao das pesquisas de avaliao analisadas, cujo
Quadro n 4 financiamento foi provido atravs Edital MTC/MDS- 349
SAGI/CNPq n 36/2010
Espaos de intercmbio internacional com participao do
Quadro n 5 353
MDS
Pautas dos espaos de participao na assistncia social sobre a
Quadro n 6 questo dos trabalhadores e da educao permanente (1995- 354
2011)
 9

LISTA DE SIGLAS

ACEs Agencias Capacitadoras Estaduais

ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
AMI Acordo Multilateral sobre o Investimento
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada
BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
BSM Brasil sem Misria
Cadnico Cadastro nico dos Programas Sociais
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CCQs Crculos de Controle de Qualidade
CEE Comunidade Econmica Europeia
CEPAL Comisso Econmica para A Amrica Latina e o Caribe
CFESS Conselho Federal de Servio Social
CFP Conselho Federal de Psicologia
CGRH Coordenao Geral de Recursos Humanos
CIT Comisso Intergestora Tripartite
CNA Congresso Nacional Africano
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNSS Conselho Nacional de Servio Social
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONGEMAS Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
CREAS Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social
CRESS Conselho Regional de Servio Social
CRP-MG Conselho Regional de Psicologia de Minas Gerais
CUT Central nica dos Trabalhadores
DAS-SER V Distrito de Assistncia Social da Secretaria Executiva Regional V
DFAPS Departamento de Formao de Agentes Pblicos e Sociais
DFD/SAGI Departamento de Formao e Disseminao da SAGI
DFID Ministrio Britnico para o Desenvolvimento Internacional
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
DJIA ndice Dow Jones
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
DTI Desenvolvimento Tecnolgico e Industrial
EaD Educao Distncia
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
ENPESS Encontro Nacional de Pesquisadores em Servio Social
EUA Estados Unidos da Amrica
FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
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FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio

FHC Fernando Henrique Cardoso
FIFA Federao Internacional de Futebol
FIES Fundo de Financiamento Estudantil
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz
FJP Fundao Joo Pinheiro
FMI Fundo Monetrio Internacional
FUNABEM Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBAS Frum ndia, Brasil e frica do Sul
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDF ndice de Desenvolvimento Familiar
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IED Investimento Externo Direto
IES Instituies de Ensino Superior
IETS Instituto de Estudos do Trabalho e da Sociedade
IGD ndice de Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IOC Instituto Oswaldo Cruz
IOF Imposto sobre operaes financeiras
IPC-PNUD Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo do PNUD
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IR Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
IIRSA Integrao de Infraestrutura para a Amrica do Sul
ITI-A Iniciao Tecnolgica e Industrial - ITI (modalidade A)
KNL Knowledge and Learning
LASSOSS Laboratrio de Seguridade Social e Servio Social
LBA Legio Brasileira da Assistncia
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC Ministrio da Educao
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MRE Ministrio de Relaes Exteriores
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MTC Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MUNIC Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Suplemento Assistncia
Assistncia Social
Social
NAFTA Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio
NOB- Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS
RH/SUAS
NOB-SUAS Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
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OEA Organizao dos Estados Americanos

OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONU Organizao das Naes Unidas
OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAIF Servio Nacional de Ateno Integral Famlia
PBF Programa Bolsa Famlia
PCS Programa Comunidade Solidria
PEA Populao Economicamente Ativa
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PIB Produto Interno Bruto
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PNB Produto Nacional
PNBE Pensamento Nacional das Bases Empresariais
PNBEM Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor
PNEP/SUAS Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PROEXT Programa de Extenso Universitria
PROUNI Programa Universidade Para Todos
PT Partido dos Trabalhadores
PUC-MG Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
PUC-SP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
RenepSUAS Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente do SUAS
REUNI Programa de Apoio aos Planos de Reestruturao e Expanso das
Universidades Federais
SAGI Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
SCFV Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos
SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SESC Servio Social do Comrcio
SESI Servio Social da Indstria
SM Salrio Mnimo
SMN Salrio Mnimo Necessrio
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
UECE Universidade Estadual do Cear
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a educao, a cincia e a cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
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SUMRIO

1. Introduo ........................................................................................................................ 14
2. A restaurao do capital e o advento do social-liberalismo ............................................ 67
2.1. Crise orgnica e reao burguesa ................................................................................ 69
2.2. A emergncia da tendncia social-liberal .................................................................... 89
2.3. A ofensiva restauracionista no Brasil ........................................................................ 104
2.3.1. O reformismo-restaurador tupiniquim .................................................................. 112
2.3.2 O novo desenvolvimentismo e a hegemonia lulista ........................................ 124
3. As concepes fundantes e a nova pedagogia para o campo socioassistencial ............ 138
3.1 Prolegmenos para uma anlise do livro Concepo e gesto da proteo social no
contributiva no Brasil ........................................................................................................ 140
3.1.1 O prefcio do Ministro: um esboo geral das principais ideias ............................. 140
3.1.2 Sobre os intelectuais formuladores dos artigos ...................................................... 144
3.2 A proteo social para o desenvolvimento de capacidades ................................ 152
3.2.1 O novo significado da poltica social ..................................................................... 152
3.2.2 O resgate problemtico de algumas teses da socialdemocracia ............................. 157
3.2.3 O enfoque multidimensional da pobreza visando o novo desenvolvimento ... 164
3.2.4 Os limites da abordagem da particularidade brasileira .......................................... 170
3.2.5 A funo ideolgica da tendncia geral ao formalismo...................................... 176
3.3 Uma nova racionalidade para a assistncia social ..................................................... 180
3.3.1 A perspectiva da cidadania abstrata ....................................................................... 180
3.3.2 Um choque de gerencalismo para o SUAS ............................................................ 187
3.4 A pedagogia do risco e da vulnerabilidade social ....................................................... 196
3.4.1 A administrao dos riscos sociais e o enfoque da vulnerabilidade ............... 196
3.4.2 O beco sem sada da estrutura de oportunidades ................................................ 202
3.4.3 A nova pedagogia nas metodologias de trabalho social ......................................... 205
4. As mediaes pedaggicas do social-liberalismo na assistncia social ........................ 216
4.1 Organizaes e instrumentos para a difuso do novo paradigma na assistncia
social ................................................................................................................................... 218
4.1.1 A crtica recente s ideologias presentes no SUAS................................................ 218
4.1.2 Aes intelectual-pedaggicas a servio da investida ideolgica .......................... 227
4.1.3 A especificidade e as contradies das aes de formao-capacitao ................ 234
 13

4.2 A funo dos intelectuais e o trabalho de educar os educadores ............................... 242

4.3 Os programas nacionais de capacitao ..................................................................... 253
4.3.1 Gesto Social com Qualidade ................................................................................ 253
4.3.2 CapacitaSUAS ........................................................................................................ 266
4.3.3 Vieses terico-metodolgicos e ideolgicos das capacitaes .............................. 270
4.3.3.1 Outras nuances da perspectiva formal-abstrata ............................................. 270
4.3.3.2 A viso distributiva .......................................................................................... 272
4.3.3.3 Poltica social, risco e vulnerabilidade social ................................................ 279
4.3.3.4 O percurso pseudo-histrico da assistncia social ......................................... 283
4.3.3.5 A idealizao do Estado e da sociedade civil.................................................. 288
4.3.3.6 A ao socioassistencial com o enfoque multidimensional da pobreza ..... 292
4. 4. Ps-graduao, pesquisa e extenso universitria para o desenvolvimento social
............................................................................................................................................ 296
5. Consideraes finais ...................................................................................................... 307
REFERNCIAS ................................................................................................................... 322
APNCICE A Quadro n 4 Relao das pesquisas de avaliao analisadas, cujo
financiamento foi provido atravs Edital MTC/MDS-SAGI/CNPq n 36/2010 .................... 349
APNCICE B Quadro n 5 Espaos de intercmbio internacional com participao do
MDS ....................................................................................................................................... 353
APNDICE C Quadro n 6 Pautas dos espaos de participao na assistncia social sobre
a questo dos trabalhadores e da educao permanente (1995-2011) .................................... 354
ANEXO A Sumrio do livro Concepo e gesto da proteo social no contributiva no
Brasil ...................................................................................................................................... 357
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1. Introduo

Passa uma borboleta por diante de mim

E pela primeira vez no Universo eu reparo
Que as borboletas no tm cor nem movimento,
Assim como as flores no tm perfume nem cor.
A cor que tem cor nas asas da borboleta,
No movimento da borboleta o movimento que se move,
O perfume que tem perfume no perfume da flor.
A borboleta apenas borboleta
E a flor apenas flor.

Fernando Pessoa, O guardador de rebanhos1

O momento filosfico no a lgica da coisa, mas a coisa

da lgica.

Karl Marx, Crtica da filosofia do direito de Hegel2

A pesquisa objetiva apreender as ideologias difundidas nos processos de formao-

capacitao dos(as) trabalhadores(as) da assistncia social que o governo federal brasileiro
desenvolveu nos anos 2000, destacando suas implicaes para o (re)direcionamento poltico-
pedaggico da interveno profissional. Tais ideologias, suas mediaes pedaggicas
correspondentes e a aparelhagem dirigente mobilizada para cooperar na formao de
gestores e tcnicos em consonncia com o recente SUAS inscrevem-se subsidiariamente no

1
Pessoa (1988, p. 115).
2
Marx (2010c, p. 39).
 15

bojo dos processos hegemnicos deslanchados como reao s fissuras abertas no

neoliberalismo.

A construo da hegemonia expressa uma dimenso incontornvel das lutas de classe,

na qual as foras em disputa buscam desenvolver e universalizar as concepes de mundo
correspondentes aos seus projetos polticos particulares na prxis social das demais classes e
fraes, a adequado s necessidades reprodutivas postas para o alcance (ou conservao) de
sua supremacia no conjunto da sociedade. Trata-se de um momento cultural da conquista e
do exerccio do poder poltico, que demanda amplas e mltiplas mediaes ideais e
educativas, operadas, mormente, pelos representantes (ou funcionrios) polticos e
ideolgicos das classes: os intelectuais orgnicos (GRAMSCI, 2011a).

As inovaes ideolgicas ocorrentes no terreno gerencial e interventivo da assistncia

social constituem parte (simultaneamente determinada e determinante) do enfrentamento mais
amplo entre foras hegemnicas no quadro nacional e internacional do capitalismo
contemporneo. O MDS o ponto da institucionalidade governamental onde se aglutinam as
iniciativas educativas enfocadas na pesquisa. O estudo procura analisar tanto as atividades
intelectuais e pedaggicas executadas pelo Ministrio, quanto identificar as organizaes de
cultura envolvidas na formao de consenso. Ao mesmo tempo, pretende evidenciar os
nexos sociais que os contedos ideolgicos difundidos assumem com os atuais fundamentos
econmicos e enfrentamentos polticos.

O problema colocado pela investigao parte de experincias crescentemente enraizadas

no cotidiano de pesquisadores e profissionais da assistncia social, assim como dos segmentos
das classes subalternas alvos da mesma. Como se sabe, a cotidianidade burguesa o terreno
onde a essncia de dramas sociais vitais enfrenta-nos frequentemente mutilada em fenmenos
isolados, coagulada numa aparncia a-histrica e ininteligvel, na aleatria, e catica,
imediaticidade. A esfera da pseudoconcreticidade (KOSIK, 1976) encontra no movimento
do conhecimento uma via para sua superao, porquanto a atividade cientfica ilumina as
determinaes imanentes que a constitui como aparncia necessria de uma totalidade
dinmica3, uma unidade da diversidade (MARX, 2011, p. 54). O pressuposto desse
movimento recebeu uma sucinta formulao na fico de Jos Saramago: O caos uma
ordem por decifrar.4 Para Marx (2011, p. 54), a representao catica do todo o ato

3
Importantes anlises sobre o cotidiano (e sua relao com a cientificidade) foram desenvolvidas em Heller
(1977), Lefebvre (1991), Lukcs (2013, 2012, 1970), Netto e Carvalho (2010).
4
Ver, O homem duplicado, Saramago (2008).
 16

cognitivo primeiro, ingnuo, cheio de sentido, mas confuso (um momento do conhecimento
cotidiano, pr-cientfico, pr-dialtico)5: dela se desencadeia a produo terica no sentido da
totalidade concreta. Um caminho fecundo para a clarificao da construo da pesquisa
consiste, assim, na exposio da problemtica real, extrada dessa inicial representao
catica do todo. Uma primeira aproximao questo que move a investigao, ainda em
estado prtico embrionrio, a partir da qual avanamos para encontrar o problema de
pesquisa.

O primeiro confronto com as inovaes conceituais da assistncia social foi

estabelecido em nossos campos de formao e interveno profissional em Servio Social na
cidade de Fortaleza, entre os anos de 2006 e incio de 2011, e posteriormente nos estudos e
pesquisas da ps-graduao em Servio Social do Recife, entre 2011 e 2014. A partir de 2006,
adentramos no LASSOSS da UECE, assumindo atividade de iniciao cientfica no tema da
assistncia social. O estudo nos proporcionou o acesso inicial produo terica na rea, com
o projeto Assistncia Social no Brasil - O Estado da Arte, visando fornecer um panorama
analtico das mais substantivas produes acadmicas surgidas nas ltimas trs dcadas. Os
resultados derivados dessa fase do estudo sinalizavam para uma significativa ampliao do
debate sobre a assistncia social nos artigos da revista Servio Social & Sociedade a partir de
1990, incorporando, em meados dos anos 2000, um crescente quadro de publicaes6
identificando, difundindo e criticando as concepes postas pelo emergente SUAS.7 Em
alguns desses materiais, ouvamos ressoar o coro governamental requisitando a difuso e
incorporao da nova cultura institucional requisitada: o nmero 87, da revista de 2006,
especialmente dedicado ao SUAS e ao SUS, registrava um texto da ento Secretria Nacional
de Assistncia Social do MDS, Mrcia Lopes, e outro da Assessora da mesma Secretaria,
Luziele Tapajs, deslindando o novo modelo de gesto da Poltica, inscrito no projeto de
5
Nos baseamoss aqui na interpretao de Dussel (2012, p. 49-65) da conhecida seo O mtodo da economia
poltica, redigida na introduo dos Grundrisse (MARX, 2011b).
6
A mencionada revista constituiu um importante, mesmo obrigatrio, lcus inicial de pesquisa, posto que os
principais analistas e militantes (em alguns casos, inclusive gestores) da assistncia social, majoritariamente
assistentes sociais, figuravam com frequncia em suas publicaes trimestrais, editadas, sem interrupo, desde
1979. Dos 152 artigos encontrados que tratavam da assistncia social e temas relacionados, entre 1979 e outubro
de 2008, apenas 26 foram elaborados na dcada de 1980, enquanto 53 artigos situavam-se nos anos 1990 e 73
artigos foram publicados entre os oito anos da dcada seguinte ver Silveira Jr. (2008, 2010).
7
A presidncia de Lus Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, a partir de 2003, fornece um impulso
regulamentao e gesto da assistncia social, atravs da aprovao, em 2004, da nova PNAS e, em 2005, da
NOB-SUAS, cujo texto passa por reformulao em 2012. Tambm em maio de 2004 criado o MDS, a partir da
fuso do Ministrio da Assistncia Social, do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome e da Secretaria-Executiva do Bolsa Famlia (vinculada, em sua origem, Presidncia da Repblica). Em
2006 aprovada uma NOB-RH/SUAS e os preceitos assumidos com a PNAS includos na redao da ento
LOAS, existente desde 1993 (Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993), atravs da alterao colocada pela lei
12.435, de 6 de julho de 2011.
 17

desenvolvimento social em curso, cuja consolidao exigia uma reviravolta nos

paradigmas tradicionalmente predominantes nas aes socioassistenciais.8

Ainda no LASSOSS, um contato com as equipes de alguns CRAS da Regio

Metropolitana de Fortaleza, possibilitado pelas visitas de campo da pesquisa Um dia no
CRAS9, em finais de 2006, evidenciou as experincias e dilemas profissionais naquelas
unidades sociais recentemente instaladas, em face das demandas do novo Sistema. Um ponto
de preocupao recorrente consistia na dupla tarefa enfrentada, de apropriao das
reconfiguraes de gesto e operacionalizao o que exigia tempo e subsdio institucional
para formao e capacitao e a concomitante necessidade de leitura crtica e autonomia
profissional, em relao s exigncias poltico-pedaggicas estabelecidas pelas polticas
governamentais. A esta aproximao acrescentou-se a atuao, durante o estgio
supervisionado em Servio Social, no DAS da SER V, durante os anos de 2008 e 2009: nesse
caso, o uso da linguagem e o domnio das conceituaes subjacentes ao SUAS estavam
continuamente colocados como requisito profissional no cotidiano dos espaos de gesto,
coordenao e interveno direta. Finalmente, a atuao como assistente social num CRAS de
Fortaleza, entre o final de 2009 e incio de 2011, informava que a penetrao das premissas
tcnico-operativas e conceituais do SUAS nos espaos socioassistenciais operava, de modo
significativo, atravs das formaes e capacitaes ofertadas pelos rgos de coordenao da
Poltica nas diferentes esferas de governo.

Embora se voltando especificamente para uma crtica das ideologias10 governamentais

da participao popular na assistncia social em Fortaleza, a pesquisa de mestrado levou-nos a
uma apreenso terica e histrica de certas concepes e valores incrustados nos documentos
da Poltica e nas publicaes do MDS. Foram identificadas formulaes diversas de cunho
reformista moderado que no colidiam com as proposies neoliberais, jogando mesmo gua
no moinho de uma variante dessa forma de dominao burguesa, o chamado social-

8
Ver Lopes (2006) e Tapajs (2006).
9
Tal pesquisa subsidiou a elaborao da tese de doutorado em Servio Social pela UFPE, A descentralizao da
poltica de Assistncia Social no Cear: caminhos e descaminhos, defendida pela professora Irma Martins
Moroni da Silveira, em 2007.
10
A perspectiva de crtica que assumimos possui uma evidente inspirao marxiana. Consiste em trazer as
ideologias governamentais (impregnadas na linguagem social) ao exame racional, tornando conscientes: os seus
fundamentos, os seus condicionamentos scio-histricos e suas implicaes em termos das disputas pela
hegemonia entre as classes sociais. A perspectiva que nos orienta referencia-se na concepo de crtica
ontolgica, identificada por Lukcs (2012) como o procedimento fundamental desenvolvido por Marx. O que
significa tratar as ideologias no apenas na sua historicidade, mas buscar suas vinculaes orgnicas e nexos
constitutivos com a totalidade social.
 18

liberalismo ou o neoliberalismo da Terceira Via11: seja defendendo a laudatria simbiose

entre crescimento econmico e desenvolvimento social, ou reproduzindo a acepo
pasteurizada e transclassista da sociedade civil como espao de colaborao e participao
solidria, pretensamente democratizante; seja assumindo o mistificador binmio
excluso/incluso social, associado s noes de vulnerabilidade e risco social, ou ainda
reproduzindo uma viso abstrata de cidadania e uma ideia genrica de proteo social.

Tais experincias de formao e interveno profissional nuanavam um movimento de

disseminao de novos e renovados conceitos, valores e formas de racionalidade, colocados
sob um manto democrtico-progressista. Em sua imediatez, eles pretensamente refletiriam um
processo de afirmao dos interesses histricos dos subalternos capitaneado pelos mandatos
petistas no Executivo Federal aps 2002. Da esboava-se um problema: tal mudana nos
autoproclamados paradigmas da poltica social corresponderia a um deslocamento efetivo
das relaes de fora em favor das classes exploradas e dominadas? Ou tratar-se-ia de uma
epiderme tenra e rsea por trs da qual espreitavam circunstncias mais speras e absorventes
de subordinao poltica e econmica dos de baixo? Sobre isso, se faz necessrio algumas
ponderaes.

Dificilmente nos estudos histricos o pesquisador pode detectar uma fronteira

cronolgica precisa que demarca o limite entre o fim de um perodo e o incio de uma nova
quadra sociopoltica. As transies se caracterizam por sua dinmica processual, na qual o
novo nasce nos interstcios do velho em crise. Entretanto, frequentemente possvel sinalizar
alguns eventos e fenmenos que expem vetores de mudanas qualitativas para determinados
complexos das relaes sociais, cujos elementos em maturao so portadores de promessas
de mudanas consistentes para o futuro. Somente post festum as tendncias histricas se
tornam inteligveis na sua particularidade, articulada numa totalidade em devir. Nesse caso
tambm serve, cum grano salis, a lio das cincias naturais: a anatomia do ser humano
uma chave para a anatomia do macaco (MARX, 2011b, p. 58).

No Brasil, os primeiros anos do sculo XXI so portadores de potenciais alteraes,

mais ou menos profundas, na dinmica do desenvolvimento capitalista, de inflexo das lutas
de classes, de uma recomposio das estratgias de construo de hegemonia, enfim, de

11
As premissas dessas vertentes ideolgicas so apresentadas em Castelo (2013a, 2012a), Martins (2009) e
Neves (2010, 2005).
 19

transformaes importantes no metabolismo das relaes de foras12 dominantes na dcada

de 1990. Nesse caso, dentre os eventos ou fenmenos denunciadores de deslocamentos, o
mais significativo foi a eleio de Lus Incio Lula da Silva para o Executivo Federal,
mobilizando um arco amplo e heterogneo de alianas em torno do PT, num contexto de
descontentamento acentuado das deletrias resultantes socioeconmicas do neoliberalismo. Se
no plano dos projetos e da dinmica das lutas de classes, algumas tendncias poderiam ser
objeto de especulao ou dvida, conotando que a quadra histrica subsequente no estaria
fadada a ser uma exclusiva reiterao das linhas anteriores, no mbito da assistncia social
parecia mais seguro que mutaes e avanos de peso estavam para ser estabelecidos seja
pelas experincias positivas nas administraes municiais petistas at ento conseguidas, seja
pela forte defesa dessa poltica social por tendncias do partido e setores aliados.

Passada uma dcada, no descabido afirmar que novas particularidades conformaram

as perspectivas de desenvolvimento econmico e social, os padres de acumulao de capital
e as formas de insero desigual e combinada do pas no mundo capitalista. Alm das
reconfiguraes nas modalidades de interveno estatal sobre as refraes da questo
social, nas estratgias de hegemonia e na atuao dos movimentos sociais e operrios. Do
mesmo modo, no parece objeto de grande polmica a assertiva de que a assistncia social
registrou significativas mudanas legais, de gesto, de operacionalizao, com expanso de
equipamentos pblicos, dos benefcios de transferncia de renda, de novas concepes acerca
da ao socioassistencial. O problema colocado para a pesquisa concerne qualidade das

12
Coloquemos, desde j, o que queremos dizer quando falamos nas relaes de fora. Elas so constitudas por
uma totalidade dinmica na qual se distinguem, fundamentalmente, quatro momentos, todos atravessados pelas
lutas de classe: 1) a relao das foras sociais ligadas estrutura econmica, fundadas no grau de
desenvolvimento das foras materiais de produo; 2) a relao das foras polticas, que se refere ao grau de
homogeneidade, de autoconscincia e de organizao alcanados pelas classes e grupos sociais (dentro desta se
distinguem trs graus da formao poltica das classes: o momento econmico-corporativo, caracterizado pelo
primitivismo; o da conscincia de solidariedade de interesses dos membros da classe; e o momento de
hegemonia tico-poltica); 3) a relao das foras militares, ligadas aos aparatos tcnicos e polticos
coercitivos de dominao; e 4) a relao das foras internacionais, imposta na interao entre as naes
capitalistas ver Gramsci (2007, p. 19-21, p. 36-38, p. 40-55). Interessante notar que essa noo complexa das
relaes de foras j se esboava nos escritos pr-carcerrios de Gramsci. Num impresso divulgado em abr.-mai.
de 1925, anota Gramsci (2005, p. 292-293): Sabemos que a luta do proletariado contra o capitalismo se
desenvolve em trs frentes: a econmica, a poltica e a ideolgica. A luta econmica tem trs fases: de
resistncia contra o capitalismo, ou seja, a fase sindical elementar; de ofensiva contra o capitalismo pelo controle
operrio da produo; de luta pela eliminao do capitalismo atravs da socializao. Tambm a luta poltica tem
trs fases principais: luta para limitar o poder da burguesia no Estado parlamentar, ou seja, para manter ou criar
uma situao democrtica de equilbrio entra as classes, que permita ao proletariado organizar-se e desenvolver-
se; a luta pela conquista do poder e pela criao do Estado operrio, ou seja, uma ao poltica complexa atravs
da qual o proletariado mobiliza em torno de si todas as foras sociais anticapitalistas (em primeiro lugar, a classe
camponesa) e as conduz vitria; a fase da ditadura do proletariado organizado em classe dominante a fim de
eliminar todos os obstculos tcnicos e sociais que se opem realizao do comunismo. A luta econmica no
pode ser desligada da luta poltica e nenhuma das duas pode ser desligada da luta ideolgica.
 20

mudanas em curso, direo social concretamente assumida, seu carter mais ou menos
destoante em relao ao passado, determinao especfica de classe dessas novas
particularidades no interior de uma totalidade dinmica. Ou seja, como as mudanas
identificadas se articulam enquanto resultado de metamorfoses dos projetos de dominao e
restaurao de classe do capital, subsidiando a recomposio do bloco histrico na
especificidade brasileira, inaugurando, no somente modalidades renovadas de acumulao
capitalista perifrica e dependente, mas colocando e reunindo contradies sociais e polticas
que se expressam nas lutas, sujeitos coletivos e formas de contra-hegemonia gestadas ou
retomadas.

E tais problemas se apresentam para a pesquisa, sobretudo pelo fato de que, na

imediaticidade, essa quadra histrica se mostra profundamente mistificada. Sua aparncia
necessria oculta os prprios nexos com o contedo essencial que comporta seja atravs das
formulaes sobre a expanso de uma propalada nova classe mdia, seja pela via das
constataes de uma conjuntura indita, supostamente marcada pela combinao harmnica
entre desenvolvimento econmico e incluso social, benfica para todas as classes. Aparncia
e essncia, alm de no guardarem coincidncia evidente, se determinam e sustentam
reciprocamente.

Com tudo isso, aqueles novos e renovados conceitos, valores e racionalizaes com os
quais nos deparamos na poltica de assistncia social requisitavam: de uma parte, a apreenso
de suas filiaes terico-filosficas precisas, assim como da sua determinao social em
ternos dos condicionantes socioreprodutivos do capitalismo contemporneo e da
particularidade brasileira; e, de outra parte, a identificao da rede de organizaes cultural-
pedaggicas e de agentes intelectuais que estavam tornando vivel o impacto abrangente das
ideologias em presena. Pare alm das inditas normatizaes e regulaes do SUAS, onde se
encontravam incrustadas as recentes ideias e formas de racionalidade, um inicial estudo
exploratrio13 da atuao do MDS no mbito da capacitao e educao permanente das
equipes tcnicas, atores governamentais e gestores anunciou-nos um conjunto robusto de
iniciativas e instrumentos pedaggicos envolvidos naquelas tarefas de divulgao e
preparao dos referidos quadros para a interveno profissional na assistncia social. O
principal dessas iniciativas e instrumentos foi reunido no quadro que segue.

13
Realizado majoritariamente atravs de consulta ao site do MDS e sua biblioteca virtual.
 21

Quadro n 1 Aes intelectual-pedaggicas promovidas ou apoiadas pelo MDS14

1) Capacitao, formao profissional e disseminao
AO PRODUTOS

Programa Gesto Social Capacitao descentralizada para gerentes sociais (mar.-jul. 2008).
com Qualidade (2008-2012)
Capacitao para a implementao de SUAS e do Programa Bolsa
Famlia (jul.2007-jan. 2009).

Capacitao dos Conselheiros de Assistncia Social Nacionais, Estaduais

e do Distrito Federal (out.-nov. 2009).

Capacitao de Agentes Pblicos Municipais de Controle Social da

Poltica de Assistncia Social e do Programa Bolsa Famlia (2010-2012).

Capacitao de gestores e tcnicos da Assistncia Social para o Projovem

Adolescente (13-15 fev.- 2009).

Programa Nacional de Curso de Introduo ao Provimento dos Servios e Benefcio

Capacitao do SUAS
CapacitaSUAS (1 Etapa,
2012-2014)
Socioassistenciais do SUAS e Implementao de Aes do BSM
(2012...).
Curso de Atualizao em Gesto Financeira e Oramentria do SUAS
(2012...).

Curso de Atualizao em Indicadores para Diagnstico e

Acompanhamento do SUAS e do BSM (2012...).

Pesquisas de Avaliao 146 pesquisas de avaliao (2004-jun. 2015, base do Portal SAGI), das
(2004-2015) quais 39 projetos foram apoiados pelo Edital MCT/MDS-SAGI/CNPq N
36/2010.

Extenso universitria Lanamento de Editais ProExt na linha temtica do MDS: 16 propostas

(2010-2015) aprovadas com financiamento em 2010 e uma mdia anual de 35
propostas com financiamento em 2011, 2013, 2014, 2015.

Ps-graduao latu sensu Duas edies da Especializao Gesto de Polticas Pblicas de Proteo
(2010-2014) e Desenvolvimento Social: 2010-2011 e 2012-2014 (cada qual com
turmas de 35 alunos, sendo 25 servidores do MDS e 10 de outros rgos
do Executivo Federal).

Doutorado e Ps-doutorado Disponibilizadas 100 bolsas de doutorado e 25 de ps-doutorado, entre

(2011...) 2011-2015, atravs do convnio Fiocruz/Capes-Brasil sem Misria.

Produo editorial (2004...) Publicao de 316 textos (nmero aproximado, com base no Acervo
Digital SAGI, jul. 2015), entre livros, peridicos, sumrios executivos,
boletins, cadernos de estudos, documentos de estudos tcnicos, relatrios,
folders e cartilhas.

14
Destacamos no quadro sntese abaixo apenas aquelas atividades que consideremos mais significativas e
expressivas, cujas aes foram desenvolvidas, subsidiadas, apoiadas e/ou organizadas atravs do MDS. No
temos pretenso de fornecer um panorama exaustivo do rol de atividades implantadas, cuja catalogao
ultrapassaria os limites desse estudo.
 22

2) Articulao e divulgao internacional

AO PRODUTOS

Seminrios Internacionais Simpsio Internacional sobre Desenvolvimento Social Polticas sociais

(2009...) para o desenvolvimento: superar a pobreza e promover a incluso
(parceria com a UNESCO, 7-9 ago. 2009, com 600 participantes, de 36
pases e 4 continentes; 14 organismos internacionais, 16 embaixadores e
13 palestrantes estrangeiros).

Seminrio Sistemas de Proteo Social Desafios no Contexto Latino-

Americano (parceria com o BID e PNUD, 8-11 dez. 2009, com 300
participantes, dos 24 Estados e de mais 18 pases).

Seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento (Dez

edies, entre 2012-2015, ao todo, com participao de 66 delegaes de
47 pases at a penltima edio).

Propaganda internacional Documentrio Uma Jornada pela Proteo Social no Brasil (produzido,
em 2010, atravs do Programa frica-Brasil de Cooperao em
Desenvolvimento Social).

Iniciativa de Conhecimento e Inovao para a Reduo da Pobreza

(Memorando de Entendimento, firmado em 2013, entre MDS, IPEA, IPC-
PNUD e Banco Mundial, para disseminar a experincia brasileira, atravs
de um banco virtual de informaes). Dessa ao derivou a Iniciativa
WWP Brazil Learning Initiative for a World Without Poverty, lanada
em 2014, para divulgao da experincia brasileira atravs de site e
promoo de eventos.
Relaes bilaterais e Entre 2004-2014, o governo brasileiro atravs do MDS assumiu relaes
multilaterais com mais de 60 naes de vrios continentes frica, sia, Amrica
Latina, Amrica do Norte, Europa e Oriente Mdio e 12 organizaes
multilaterais, tratando temas relativos ao desenvolvimento social,
combate pobreza, etc.

Fonte: Elaborao prpria, a partir de consulta ao site do MDS.

O impacto quantitativo dessas aes tem sido considervel (o detalhamento a respeito

encontra-se no Captulo 4). Numa contagem aproximativa, estimamos que apenas os dois
programas nacionais de capacitao ocorridos a partir de 2008 tenham alcanado juntos,
atravs de algum dos cursos por eles promovidos, 50 mil profissionais, entre gestores,
tcnicos ou agentes do controle social. Atravs dessas mediaes intelectuais-pedaggicas, o
que busca adquirir concreticidade e capilaridade um rol de novas e renovadas ideologias,
corporificadas nos conceitos, valores e racionalizaes expressos nos contedos dos processos
educativos desenvolvidos (cursos, capacitaes, seminrios, palestras, etc.) e cristalizados nos
 23

instrumentos pedaggicos utilizados (cartilhas, apostilas, livros, etc.). Isso significa que uma
crtica das ideologias difundidas atravs da assistncia social no pode limitar-se a uma
anlise de suas principais normatizaes. Precisa incorporar a srie de mediaes pedaggicas
imbudas na universalizao das concepes de mundo, atravs das quais, no apenas as
ideias em jogo se particularizam, mas se adaptam realidade das relaes de foras
especficas da assistncia social na realidade brasileira. Antes de justificar como foram
selecionados e priorizados determinados materiais e aes no universo das fontes disponveis,
se faz oportuno algumas ponderaes de natureza mais explicitamente terico-metodolgica,
relativas s categorias que conformam o objeto de pesquisa. Aqui, o problema da ideologia
colocou-se como questo central e estratgica para o desenvolvimento do estudo.

Em seu cerne diz Lukcs (2013, p. 465) a ideologia [...] a forma de elaborao
ideal da realidade que serve para tornar a prxis social humana consciente e capaz de agir.15
Mas uma elaborao ideal fornecida como resposta necessidades sociais bem definidas: ela
assume a funo de ideologia quando se converte em [...] veculo terico ou prtico para
enfrentar e resolver conflitos sociais, sejam estes de maior ou menor amplitude,
determinantes dos destinos do mundo ou episdicos (p. 467). Por meio delas, os homens
tornam-se conscientes para travarem seus conflitos sociais, cujos fundamentos ltimos
devem ser procurados no desenvolvimento econmico, ao qual aqueles conflitos se vinculam
por um campo amplo de mediaes histrico-concretas (p. 471).

Com efeito, esse campo de mediaes diz respeito ao relacionamento orgnico,

altamente dinmico e inerentemente recproco, entre estrutura, superestrutura e conscincia
social (ideologia).16 No sem razo Mszros (2011) insiste em nuanar que a crtica das
ideologias apenas se torna vivel se debruarmo-nos, at as ltimas consequncias, sobre esse
quadro triplo de intercmbios dialticos. Como bvia decorrncia, os discursos prticos
vitais (polticos, morais, cientficos, religiosos, estticos, etc.), atravs dos quais se

15
Assim como Gramsci (2007, 2011a, 2011b), Lukcs (1978, 2010a, 2012, 2013) e Mszros (2004, 2008,
2011) extraem o ncleo da interpretao da categoria da ideologia em Marx do Prefcio de Contribuio
crtica da economia poltica (MARX, 2008a). Alm dessas fontes, as diferentes abordagens sobre o problema da
ideologia na tradio marxista podem ser localizadas em: Bottomore (2012), Chau (1980), Eagleton (1997), Iasi
(2011), Konder (2002), Lwy (1991, 2009), Vaisman (2010), Williams (2003), Zizek (1996). Remetemos a
alguns de nossos textos onde tratamos o tema da ideologia: Silveira Jr. (2014a, 2014b, 2014c, 2015).
16
Isso explicitado, sobretudo, em A ideologia alem (MARX e ENGELS, 2007) e em Contribuio crtica
da economia poltica (MARX, 2008a). Alm das seminais pistas deixadas nos Cadernos do Crcere de Gramsci,
na atualidade, o mrito de insistir sobre esse intercmbio dialtico tem sido de Mszros (2008, 2011).
 24

corporificam as formas ideolgicas17, so ininteligveis por si mesmos. Permanecem

inexplicveis, em sua essncia, sem que explicitemos suas ligaes ntimas, no apenas com a
estrutura social estabelecida. Mas, de modo concomitante, com o terreno institucional dado da
superestrutura jurdica e poltica historicamente dominante.

O significado dessas inter-relaes para nosso problema de pesquisa mostra-se saliente.

Uma das instncias articuladoras das atividades e instrumentos pedaggicos aqui analisados
que irradiam as novas concepes, parmetros tcnicos, valores, formas de racionalidade,
etc., com o intuito de influenciar na formao dos quadros profissionais da assistncia social,
diz respeito a um rgo ministerial, integrante da aparelhagem governamental do Estado
brasileiro. Com efeito, ele atua mobilizando (atravs de editais, licitaes, parcerias
institucionais, etc.), uma mirade de organizaes culturais (pblicas e privadas), intelectuais,
outras instncias de governo, para encaminhar as aes diretivas previstas (capacitaes,
seminrios, especializaes, etc.). Uma frao reduzida de tais aes operacionalizada
diretamente pelas prprias equipes de governo. Ademais, parte importante dessas iniciativas
educativas encontra-se apoiada, e mesmo financiada, por poderosos e influentes organismos
multilaterais (Quadro n 3). Mesmo assim, as ideologias transmitidas encontram, no referido
mbito da superestrutura jurdica e poltica, uma instncia intermediria socializadora
(embora no a nica) entre elas e a estrutura econmica da qual se originam. Como veremos
adiante, a autonomia relativa das ideologias vis--vis a superestrutura jurdica e poltica em
parte se expressa, no caso das mediaes pedaggicas em tela, pela manifestao de
referenciais crticos (embora com carter inorgnico e secundrio) nos materiais de formao
utilizados e nas pesquisas de avaliao fomentadas.

Essas atividades, organizaes e instrumentos intelectuais-pedaggicos so meios de

produo espiritual, tal como denominado por Marx e Engels nA Ideologia Alem. Os
mesmo constituem, nos termos de Gramsci dos Cadernos do Crcere, os aparelhos de
hegemonia, inscritos naquele plano superestrutural correspondente sociedade civil. Sem
considerar seu papel na socializao das ideologias em conflito, a anlise histrica dos
processos hegemnicos torna-se bastante limitada. Tal aparelhagem, alm de cooperar, de
modo decisivo, para a produo, distribuio e propagao das formas de conscincia
necessrias supremacia de classe, atua sistematicamente na criao e formao dos

17
A linguagem constitui a mediao social concreta mais elementar, atravs da qual se expressam e difundem os
complexos ideolgicos variados. No por acaso, nA ideologia alem, ela comparece intrinsecamente articulada
ao problema da conscincia (conf. MARX e ENGELS, 2007, p. 35). Em Lukcs (2010a, p. 86), a conscincia
mediadora que vincula generidade e indivduo assume sua objetividade prtica na linguagem social existente.
 25

produtores de ideias (MARX e ENGELS, 2007) e dos vulgarizadores (GRAMSCI,

2011a) das concepes de mundo, os intelectuais.

Os processos de capacitao e formao desenvolvidos atravs MDS revelam essa

interao complexa, no apenas entre os aparelhos de hegemonia envolvidos, mas entre os
agentes intelectuais-pedaggicos que neles exercem suas aes. Nesse caso, as fontes tericas
originrias, de onde partem as vertentes ideolgicas predominantes nos contedos dos
processos pedaggicos, encontram-se nos organismos multilaterais ou financeiros
historicamente atrelados s estratgias de restaurao do capital. Com seu desmedido poder
poltico e financeiro, exercem uma influncia decisiva sobre as tendncias ideolgicas
incorporadas pelas equipes de governo para a conduo das polticas econmicas e sociais,
cujos preceitos refletem-se nas aes de capacitao e formao encaminhadas: diga-se, o
pensamento social-liberal. As ideologias a subjacentes remetem-nos s contradies postas
pelo desenvolvimento socioeconmico deslanchadas no curso da restaurao do capital. As
quais, embora se apresentem em nvel global da reproduo capitalista, manifestam-se com
suas particularidades nas formaes sociais que empreenderam a ofensiva neoliberal nos seus
correspondentes espaos nacionais.

Portanto, os processos de hegemonia em curso no se deslocam apenas na forma de

presses externas das agncias do grande capital, dos seus meios de produo espiritual,
dos governos imperialistas, etc. As contradies capitalistas acumuladas internamente (as
quais detalharemos no Captulo 1) impelem, em igual medida, nossas classes dominantes, e os
setores dirigentes que a elas se vinculam, para a busca de solues restauradoras e
passivizadoras. Por isso, presenciamos uma via de mo dupla. Nela, foras polticas forneas
influem diretamente para a introduo das novas ideologias da ordem capitalista
internacionalizada, cujos cnones os setores dirigentes nativos esforam-se para incorporar e
adequar s exigncias de manuteno da supremacia de classe que lhes so especficas. Por
hora, cabe enfatizar que essa troca no opera no vazio. Ela conduzida pelo intercmbio e a
associao entre os aparelhos de hegemonia disponveis para levar a cabo a luta ideolgica no
plano nacional e internacional. Ademais de ocorrer sempre enredada no confronto com as
foras polticas das classes subalternas, seus meios de produo espiritual e seus porta-
vozes tericos e polticos.

Essas definies colocam a exigncia de remisso obra de Gramsci e aos fecundos

elementos terico-metodolgicos que fornece para a anlise das lutas ideolgicas. De incio,
cabe delimitar: nosso problema de pesquisa volta-se para processos e relaes (com claros
 26

limites, em temos de abrangncia social e temporalidade histrica) constitutivos do atual

mundo da cultura. O qual circunscreve mostra Netto (2004, p. 44) [...] o contraditrio,
rico e diversificado complexo de manifestaes e criaes ideais que se constitui nas
sociedades capitalistas contemporneas. Esse mundo da cultura remete igualmente
seguindo os escritos de Gramsci18 toda a maneira de pensar ou ao pensamento concreto
existente que se ergue da (e retroage mediatamente sobre a) estrutura social de uma
formao social dada. Embora circunscreva como elucida Netto (2004, p. 44) um rol de
produes relativas elaborao esttica, a pesquisa cientfica, a reflexo sobre o ser social e
construo de concepes de mundo, supe, na mesma medida, aqueles complexos da prxis
social, condutos e agentes humanos envolvidos na apropriao e difuso dos contedos
culturais, vale dizer: as atividades intelectuais-pedaggicas, os aparelhos de hegemonia e os
intelectuais.

Foroso acrescentar: o tratamento privilegiado sobre a cultura no justifica, todavia, sua

abordagem hipostasiada ou encerrada num necrotrio cultural ou superestrutural
(JAMESON, 1996b, p. 280). Sua inteligibilidade apenas possvel se apreendida como parte
integrante de um conjunto de relaes sociais, sempre historicamente determinado. Da a
necessidade de inseri-la no interior de um bloco histrico, unidade inextrincvel entre
estrutura e superestrutura.19 No apenas considerando os condicionamentos essenciais da vida
socioeconmica para apreender o mundo da cultura, mas igualmente buscando desvendar
seu processo de construo, atravs das organizaes materiais e agentes sociais concretos
que o mediatiza. O bloco histrico sempre forjado enquanto unidade dialtica: o
nascimento das ideias e valores ocorre no terreno predominante do desenvolvimento
socioeconmico, mas pode resultar em retroaes qualitativamente modificadoras
(LUKCS, 2013, p. 211) se assumem a direo da prxis social, operando como,
parafraseando Mszros (2008), determinado determinante.

Sem relegar as substanciais formulaes marxianas que (direta ou indiretamente)

iluminam os problemas relativos produo das ideias, formao da conscincia social ou

18
A expresso mundo da cultura, ou mais correntemente mundo cultural, aparece diversas vezes nos
Cadernos do Crcere ver Gramsci (2011a, p. 101, 191, 293, 339, 397; 2011b, p. 103, 166, 240; 2001, p. 67,
83, 130; 2002, p. 261; 2011c, p. 29, 70, 192, 213, 260, 379).
19
A concepo de bloco histrico nos Cadernos do Crcere apresentada, sobretudo, em Gramsci (2011a, p.
238, 306, 309, 370, 389, 406). Para uma conhecida anlise das diversas acepes do conceito na obra carcerria,
ver Portelli (1977).
 27

s objetivaes ideoculturais20 (ao contrrio, apoiando-se mesmo naquelas formulaes),

recorremos mais diretamente aos subsdios terico-metodolgicos fornecidos nos Cadernos
do Crcere para ancorarmos a anlise dos processos de hegemonia. Nossa problemtica
envolve o contedo ideoterico das atividades e instrumentos desenvolvidos e/ou mobilizados
pelo prprio governo poltico para disputar a direo das prticas pedaggicas (e das aes
tcnico-burocrticas associadas) de determinados prepostos da poltica de assistncia social.
Estas, por seu turno, podem impactar sobre a organizao e a formao da conscincia dos
segmentos das classes subalternas alvos das aes, mormente aquelas de maior relevo
poltico-pedaggico. Na pesquisa, assumem primeiro plano, portanto, as atividades e
instrumentos intelectuais (diretivos, organizativos e educativos) que so mobilizados,
articulados e disseminados com participao do prprio governo poltico (em especial, o
MDS), quase sempre sustentado por aparelhos de hegemonia nacionais e internacionais.

J aludimos ideia de bloco-histrico. Atravs dela, as relaes sociais,

historicamente determinadas, so apreendidas enquanto unidade dialtica entre estrutura e
superestrutura. O nexo necessrio e vital, prevalecente entre os dois complexos da
totalidade scio-histrica, alm de colocar em evidncia o seu inarredvel carter de unidade,
remete aos seus mltiplos e multiformes processos de determinao recproca. Esse
entrelaamento orgnico entre base socioeconmica e superestrutura aparece igualmente nos
Cadernos do Crcere, utilizando-se como termos de referncia os conceitos de estrutura
social e Estado integral. O mundo da cultura, expresso na sociedade civil gramsciana,
ganha relevo na arquitetura categorial do autor como um plano da superestrutura incorporado
no Estado integral (ou orgnico).

Apoiando-se nas contribuies mais fecundas da filosofia da prxis (de Marx e

Engels, at Lnin), Gramsci busca apreender o Estado, numa acepo integral ou

20
difcil excluir da literatura marxiana algum ttulo do qual no podemos extrair elementos para anlise da
cultura e das formas de conscincia. Desde as produes iniciais essa preocupao recorrente: basta
mencionarmos dentre os principais textos as crticas Hegel (MARX, 2010c) ou Feuerbach (MARX e
ENGELS, 2007), aos irmos Bauer (MARX e ENGELS, 2003; MARX, 2010a) ou Proudhon (MARX, 1985),
as anlises polticas e histricas (MARX e ENGELS, 2010; MARX, 2008b, 2010d, 2012) ou mesmo os escritos
e publicaes voltados crtica da economia poltica (MARX, 2008c, 2008d, 2008e 2011b, 2013) alm das
menos conhecidas apreciaes sobre arte e literatura, reunidas em Marx e Engels (1974). Sistematizamos parte
de nossos estudos sobre o tema em Silveira Jr. (2014a), assim como na prpria dissertao de mestrado
(SILVEIRA Jr., 2013). Sobre a concepo marxiana e os desenvolvimentos de Gramsci, ver Silveira Jr (2014b).
 28

orgnica, como numa formulao sinttica expressa no 10 do C 1521 [...] todo

complexo de atividades prticas e tericas com as quais a classe dirigente no s justifica e
mantm seu domnio, mas consegue obter o consenso ativo dos governados (2007, p. 331).
Enquanto volta sua anlise s peculiaridades (e debilidades) da consolidao da sociedade
burguesa na Itlia, reiterao da revoluo passiva expressa na ascenso do fascismo,
forma como o perodo dos monoplios emerge atravs do americanismo e fordismo, ele
amadurece uma concepo estatal mais inclusiva.

Quando destrinchados os diversos momentos (ou graus) da relao de foras, no 17

do C 13, o Estado determinado como um [...] organismo prprio de um grupo, destinado a
criar as condies favorveis expanso mxima desse grupo (2007, p. 41). Dessas
condies favorveis22 no se poderia destacar, nem a fora coercitiva que garante a
reproduo das estruturas sociais, ou a regulao jurdica das relaes econmicas
estabelecidas, nem os requisitos ideoculturais que nutrem a direo da classe sobre o conjunto
do corpo social, o seu poder hegemnico. O Estado integra, portanto, dois planos planos
superestruturais, conforme o 1 do C 12. Aquele que acolhe o conjunto dos organismos
designados vulgarmente como privados, que pode ser chamado de sociedade civil; e o
outro da sociedade poltica ou Estado. Ambos [...] correspondem, respectivamente,
funo de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade e quela de
domnio direto ou de comando, que se expressa no Estado ou no governo jurdico (2011b,
p. 21).23

21
Primamos por um estudo de Gramsci que assume o carter inacabado e provisrio de suas formulaes, cujo
contedo, no interior dos Cadernos do Crcere, mostra-se, ademais, em desenvolvimento. Como nesse momento
mergulhamos mais fundo nos escritos carcerrios, colocamos tambm as referncias utilizadas pela edio crtica
de Valentino Gerratana, mais completa que a brasileira. O smbolo sinaliza o nmero de pargrafo e o C o
nmero do caderno onde aquele est contido. Na sequncia, indicamos uma fonte na bibliografia brasileira onde
o trecho pode ser encontrado; faltando esta, recorremos verso mexicana da edio crtica.
22
Ou, como noutra nota ( 10 do C 6) aparece, aludindo ao Prefcio de 1859: condies necessrias e
suficientes (GRAMSCI, 2011a, p. 436).
23
Duas observaes so oportunas. Primeiro, nos parece que Gramsci chegava a essa viso integral do Estado
atravs do estudo sobre os intelectuais. A passagem antes citada, por exemplo, foi produzida no curso de uma
reflexo sobre o conceito de intelectual, o carter mediado da relao entre os intelectuais e o mundo da
produo, etc. Numa carta Tatiana Schucht (7 de setembro, 1931), ele reconhecia que ampliava muito a noo
de intelectual: Este estudo tambm me leva a certas determinaes do conceito de Estado [...] na sequncia
desdobra novamente aqueles dois planos superestruturais, ver Gramsci (2005, p. 84). Isso apenas refora a
indissociabilidade da atividade dos intelectuais em relao questo do Estado integral. Segundo, Gramsci
admitia a provisoriedade da quantidade de planos superestruturais at ento definidos, demonstrando estar
aberto a uma reviso futura desse esquema (seja ampliando a quantidade de planos, seja explicitando
subdivises). No casualmente, ao reformular o texto acima citado do 49 do C 4 para o 1 C 12 , inicia a
passagem de um modo no presente na nota originria: Por enquanto, podem-se fixar dois grandes planos
superestruturais... (2011b, p. 20).
 29

Essa noo orgnica ou integral adquire consistncia assumindo a dialtica de

unidade-distino entre sociedade poltica e sociedade civil, entre coero e hegemonia,
enquanto complexos necessrios supremacia de classe. O Estado integral comporta a
mesma natureza dplice do Centauro maquiavlico: a criatura com cabea, braos e dorso
de homem, com corpo e pernas de cavalo, combina organicamente a condio [...] ferina e
humana, da fora e do consenso, da autoridade e da hegemonia, da violncia e da civilidade,
do momento individual e daquele universal (da Igreja e do Estado), da agitao e da
propaganda, da ttica e da estratgia, etc. (GRAMSCI, 2007, p. 33).

Maquiavel no lembrado por Gramsci casualmente nesse 14 do C 13. A

antigussima metfora do Centauro de extremo poder heurstico. NO prncipe, o
florentino situava a existncia de dois modos de combater: Um com as leis e outro com a
fora. O primeiro prprio do homem, o segundo dos animais. Como muitas vezes, o
primeiro no basta, convm recorrer ao segundo (MAQUIAVEL, 1996, p. 87-88). Destarte,
consiste numa questo fundamental que o prncipe saiba usar bem o animal e o homem.
Maquiavel (1996) lembra que tal preceito foi ensinado aos prncipes pelos antigos escritores,
como alegorias. Eles narravam como Aquiles e diversos outros prncipes antigos foram
entregues ao Centauro de Quron, para que os educasse sob sua disciplina. Arremata o autor:
Ter um preceptor metade animal, metade homem, significa simplesmente que um prncipe
deve saber utilizar seja uma como outra natureza, pois uma sem a outra no dura muito
tempo (MAQUIAVEL, 1996, p. 87-88).

No 87 do C 6, cuja redao antecede aquela relativa ao Centauro maquiavlico,

antes citada ( 14 do C 13), Gramsci recorre aos mesmos binmios para expressar os
complexos necessrios vida de um Estado. Ele lembra a afirmao de Guicciardini acerca
das duas coisas que o historiador da Itlia renascentista acreditava absolutamente necessrias
para a vida de um Estado, qual seja: armas e religio. E advoga que tal frmula poderia ser
traduzida em vrias outras menos drsticas: [...] fora e consenso, coero e persuaso,
Estado e Igreja, sociedade poltica e sociedade civil, poltica e moral (histria tico-poltica de
Croce), direito e liberdade, ordem e disciplina, ou, com um juzo implcito de sabor literrio,
violncia e fraude (GRAMSCI, 2007, p. 243).

Assim, o Estado integral, atravs do qual uma classe exerce seu poder, carrega como
parte de si domnio e direo; no se limita a um canal institucional ou uma rede de aparelhos
burocrtico-militares, mas envolve o conjunto dos mecanismos superestruturais destinados
instaurao e reproduo da supremacia de classe: [...] a supremacia de um grupo social se
 30

manifesta de dois modos, como domnio e como direo intelectual e moral ( 24 do C

19) (GRAMSCI, 2002, p. 62).24 Como consequncia, a definio de Estado integral (e de
seus momentos constitutivos) no visa estabelecer a priori uma relao ou organizao (por
excelncia) do domnio ou da direo. Objetiva indicar determinadas funes de direo
poltica e moral que relaes, iniciativas e organizaes especficas ocupam historicamente
para manuteno do poder de classe.25

Os escritos carcerrios nos chamam ateno para o peso crescente das iniciativas e
organizaes hegemnicas (e pedaggicas)26 enquanto mediao das lutas de classe no
evolver da poca burguesa, mormente no estgio imperialista, localizadas no terreno da
sociedade civil. Esta, incorporada ao Estado integral, para alm das tradicionais aes e
aparelhos coercitivos abrigados na sociedade poltica. Mais ainda, Gramsci (2007, p. 282)
sinaliza tambm as funes educativas e ideolgicas contempladas na prpria esfera da
institucionalidade governamental. Isso porque o relacionamento entre as esferas da
sociedade poltica e da sociedade civil encontra-se regido por um nexo de identidade-
distino, enquanto complexos diversos de uma unidade irrescindvel. Tal organicidade foi
pedagogicamente expressa na metfora de Maquiavel: impossvel cindir, na sua inteireza, os
planos da coero e do consenso, do animal e do homem, sem liquidar o Centauro. Ademais,
foi nuanada cristalinamente atravs da noo de supremacia de classe, formulada, de modo
explcito, apenas na fase final de redao dos Cadernos do Crcere, no 24 do C 19.27

24
A noo de supremacia repetida, ainda, em Gramsci (2011b, p. 28, 149; 2001, p. 265). Uma boa sntese
sobre a abordagem do termo nos Cadernos do Crcere fornecida por Castelo (2013a, p. 43-57).
25
Uma nota para repensar a aproximao entre Marx e Gramsci, quanto noo de Estado: para este ltimo, o
Estado encarado j no 150 do C 1 (GRAMSCI, 2000, p. 349-350) como o rgo de unidade poltica e
intelectual da classe economicamente dominante ver tambm 20 do C 10 II, (GRAMSCI, 2011a, p. 327-328).
Uma classe fundada no mundo produtivo se torna Estado (integralmente), nesse sentido, quando alcana o poder
de domnio poltico e direo intelectual e moral sobre o conjunto da sociedade. Trata-se sempre e
essencialmente do conceito de Estado-classe (GRAMSCI, 2007, p. 223), rgo de consolidao, preservao
e reproduo poder de classe. Mas se essa a essncia do Estado em Gramsci, a diferena de sua teorizao em
relao Marx (e Engels) mesmo de contedo (formulao nova que supera uma viso restrita, expresso de
uma situao histrica ultrapassada), ou seria muito mais formal (conceitos caracterizadores diferentes,
reorganizados, melhor definidos, etc., mas cujo cerne j comparecia nos fundadores da filosofia da prxis)?
Afinal, Marx (e Engels) nunca definiu as formas do poder de classe limitadas aos planos econmico e coercitivo
(poltico, de domnio); nele, as mesmas aparecem igualmente como poder espiritual, uma determinada
classe possui necessariamente aquela fora espiritual dominante (o que no significa exclusiva), atravs dos
seus meios de produo espiritual (MARX e ENGELS, 2007, p. 47).
26
O prprio Gramsci acenava para a organicidade entre a construo de hegemonia e os processos educativos
quando asseverava: Toda relao de hegemonia necessariamente uma relao pedaggica [...] (2011a, p.
299).
27
Na primeira redao dessa nota, no 44 do C 1, Gramsci (1981, p. 107) j considerava que uma classe
dominante de duas maneiras, isto , dirigente e dominante. No entanto, no recorre ainda noo de
supremacia, que ir aparecer, nesse caso, apenas na reformulao do texto para o Caderno 19.
 31

No seu trabalho de reconstruo do laboratrio de Gramsci, Bianchi (2008, p. 197)

encontra na elaborao madura da obra carcerria (aps finais de 1932) maior enriquecimento
dos conceitos de sociedade civil e Estado, cuja resultante [...] a presena da coero na
sociedade civil e do consentimento na sociedade poltica. Deparando-se com um
desenvolvimento terico mais sutil e sofisticado em relao quelas problemticas, Bianchi
(2008, p. 197-198) arrisca dizer: Fazendo um uso mais literrio do que literal dos conceitos
possvel afirmar que na sociedade civil o consenso hegemnico, enquanto na sociedade
poltica, a coero. E conclui, seguindo os indcios dos Cadernos do Crcere: [...] os
espaos institucionais de exerccio das funes de direo e dominao no so exclusivos.

Pensamos que o comunista sardo busca capturar essencialmente a funo scio-

histrica que determinadas organizaes, iniciativas e relaes sociais assumem enquanto
momento predominante, em situaes concretas, na reproduo das classes. E como adverte
Lukcs (2013, p. 466), o momento predominante de um complexo dinmico , ainda assim,
apenas um dos seus momentos, e [...] este s pode ser compreendido dentro do seu
funcionamento na prpria totalidade do complexo. Por isso Acanda (2006, p. 181) sinaliza a
impossibilidade de fixarmos uma diferenciao rgida e abstrata dos elementos configuradores
de cada um daqueles momentos a partir de Gramsci: Uma instituio pode, ao mesmo tempo,
pertencer sociedade poltica e sociedade civil, ou estar num momento em uma e, noutro
momento, em outra.28 Nessa interpretao, o conceito de sociedade civil utilizado para
designar, alm das relaes associativas, contratuais, voluntrias, entre pessoas, o conjunto de
todas as relaes sociais produtoras de sentido (ACANDA, 2006).

Em suma, as reflexes desenvolvidas (e em desenvolvimento) nas notas carcerrias

acerca do Estado integral, seus complexos constitutivos, a imbricao e interao existentes
entre eles, estavam longe de reger-se por qualquer apriorismo formal ou, menos ainda,
encerrar-se nas antinomias das concepes jurdico-burguesas. Conforme Dias (1996, p. 113):
[...] sociedade civil e sociedade poltica so distines analticas do conceito de Estado. Do

28
Em seu esquemtico texto, Portelli (1977, p. 41) j sinalizava para a natureza no-orgnica da distino
traada por Gramsci, ressaltando, [...] inclusive, que numerosas organizaes pertencem, ao mesmo tempo
sociedade civil e poltica (partidos, parlamento), ou que outras podem vincular-se sociedade poltica em certo
perodo e sociedade civil em outro (Igreja).
 32

conceito de Estado integral. Estado que organiza, representa, vigia e pune. A sociedade civil
no , portanto, uma instncia social. Ela uma das formas da natureza estatal.29

As iniciativas pedaggicas encaminhadas atravs do MDS para influenciar na formao

dos quadros profissionais da poltica de assistncia social demonstram o carter concreto e a
atualidade histrica das referidas organicidade e interao dialtica entre domnio e direo
que impregnam a prpria sociedade poltica como um todo. Aquelas iniciativas acabam por
cooperar para garantir, a partir da interveno de um segmento da institucionalidade pblico-
estatal, determinadas condies culturais (e no apenas jurdico-polticas) favorveis
expanso mxima das classes aglutinadas e representadas pelo Estado integral existente.
Assim, atravs do MDS, se efetiva uma pequena frao do aparelho hegemnico de um
grupo social sobre o resto da populao no bojo do Executivo Federal; um fragmento da
sociedade civil no seio governo poltico mesmo. Em Gramsci (2011a, p. 230), [...] a
realizao de um aparelho hegemnico, enquanto cria um novo terreno ideolgico, determina
uma reforma das conscincias e dos mtodos de conhecimento [...].

Articulando e mobilizando um conjunto de organizaes culturais, voltadas para a

difuso das novas ideias e valores necessrios ao redirecionamento do trabalho
socioassistencial, tal organismo governamental tenta colaborar, em certa medida e sempre em
associao com outros aparelhos, justamente para criar um novo terreno ideolgico e
promover uma reforma das conscincias e dos mtodos de conhecimento num terreno
circunscrito da vida estatal. Como j referido, essas iniciativas pedaggicas envolvem
mltiplas interaes com uma mirade de aparelhos de hegemonia, tanto de abrangncia
internacional, quanto de origem interna. Alm de contemplar servios pblicos intelectuais
(GRAMSCI, 2011b, p. 187) prestados a governos de outros espaos nacionais, atravs da
cooperao e intercambio para o desenvolvimento social.

Essa funo estatal parece corresponder quela que Mandel (1985) qualificou de
integradora. O Estado capitalista, defende o economista belga, alm de fornecer as
condies gerais de produo que no podem ser asseguradas pelas atividades privadas dos
membros da classe dominante, e de atuar na represso a qualquer ameaa das classes
dominadas (ou fraes particulares das classes dominantes) ao modo de produo, tambm se

29
Essa perspectiva de unidade parece ter sido captada, em sua complexidade dialtica, por Liguori (2003), em
seu pequeno artigo Estado e sociedade civil: entender Gramsci para entender a realidade, para anlise concreta
de uma situao histrica. Ele chega mesmo a alertar para as ressalvas de Gramsci acerca do qualificativo
privado para discernir os aparelhos de hegemonia, localizados na sociedade civil; embora no avance
muito em fornecer pistas tericas para esse debate a partir das notas carcerrias.
 33

empenha para [...] integrar as classes dominadas, garantir que a ideologia da sociedade
continue sendo a da classe dominante, e, em consequncia, que as classes exploradas aceitem
sua prpria explorao sem o exerccio direto da represso contra elas (MANDEL, 1985, p.
333-334). Ocorre que mesmo esse empreendimento cujo fim, indica o 84 do C 6, o de
criar um conformismo social til linha de desenvolvimento do grupo dirigente (2007, p.
240) corresponde s exigncias de reproduo colocadas pelo evolver das foras
econmicas. Noutra ocasio ( 179 do C 8), quando o autor dos Cadernos do Crcere
remonta concepo de Hegel a propsito do Estado tico ou de cultura, esclarece: todo
Estado tico to-somente na medida em que [...] uma de suas funes mais importantes
elevar a grande massa da populao a um determinado nvel cultural e moral, nvel (ou tipo)
que corresponde s necessidades de desenvolvimento das foras produtivas e, portanto, aos
interesses das classes dominantes (GRAMSCI, 2007, p. 284).

A mencionada tarefa educativa e formativa do Estado como mais tarde aparece no

7 do C 13 visa [...] adequar a civilizao e a moralidade das mais amplas massas
populares s necessidades do contnuo desenvolvimento do aparelho econmico de produo
(GRAMSCI, 2007, p. 23).30 Alguns pargrafos frente, no mesmo Caderno 13 ( 11),
Gramsci (2007, p. 28) apresenta uma ressalva: mas a circunstncia segundo a qual o Estado
[...] opera essencialmente sobre as foras econmicas, que se reorganiza e se desenvolve o
aparelho de produo econmica, que se inova a estrutura, no pode levar-nos a concluso
errnea de que [...] os fatos da superestrutura devam ser abandonados a si mesmos, a seu
desenvolvimento espontneo, a uma germinao casual ou espordica. O prprio Estado
[...] um instrumento de racionalizao, de acelerao e de taylorizao; atua segundo um
plano, pressiona, incita, solicita e pune [...] (GRAMSCI, 2007, p. 28). Ele opera igualmente
como um determinado determinante, coopera ativamente para a reproduo
socioeconmica.

As premissas em tela sinalizam que as iniciativas formao-capacitao implantadas

atravs do MDS na ltima dcada, e os contedos ideoculturais nelas incrustados, respondem
nos limites da esfera de atuao que lhe prpria, e sempre de forma mediada s
necessidades postas pela reproduo socioeconmica do momento histrico no qual se situam.
Neles rebatem e se expressam o estgio do desenvolvimento capitalista dependente, aqui
imperante, e os cmbios operados no Estado integral que a ele se conecta. O que se forja e

30
Para Mszros (2009a), a imbricao e complentaridade do Estado em relao ao sistema do capital de tal
natureza que sua caracterizao adequada seria a de estrutura totalizadora de comando poltico do capital, no
podendo ser simplesmente reduzido ao status de superestrutura (ver p. 94-132).
 34

manifesta, em termos gerais, um fragmento da frente ideolgica encampada pelas classes

dominantes para soldar as fissuras abertas no bloco neoliberal. Necessrio prevenir: nenhuma
investida ideolgica um campo inteiramente impermevel s foras contrastantes, nem
opera num movimento hegemnico linear. Trata-se mesmo de um processo de luta:
necessariamente enfrenta resistncias, engendra contradies, comporta ritmos desiguais,
recuos, e sofre adaptaes.

De todo modo, seus condicionantes significativos encontram-se nas necessidades que

irradiam da base social em causa e das frices sociopolticas das quais ela constitui, em
ltima instncia, o solo histrico incontornvel. Na pesquisa, nos dedicaremos tambm a
perscrutar essas determinaes estruturais, podendo expor as hipteses mais concretas a
respeito dos condicionantes econmico-polticos daquela investida ideolgica na assistncia
social, e dos seus vnculos com os projetos das foras polticas em presena. Assim teremos
condies de determinar concretamente os nexos estruturais31 desse circuito de difuso da
cultura incrustado no governo.

Sabemos que a incorporao e difuso das ideologias do social-liberalismo na

assistncia social so condicionadas pelas transformaes na magnitude e composio do
contingente profissional dessa poltica social, e nas condies e relaes de trabalho por ele
experimentadas. Condies e relaes objetivas cujo carter, ao mesmo tempo pode inibir ou
vetar determinadas disposies ideolgicas, enquanto conduz (ou endossa) outras. Assim
Iamamoto (2010a, p. 425) aborda esses condicionamentos recprocos, examinando
especificamente o trabalho do(a) assistente social: Quando a preocupao elucidar o
significado social desse trabalho no processo de reproduo das relaes sociais, decisivo
considerar as particulares condies e relaes sociais que emolduram o trabalho profissional
para clarificar seus efeitos nos processos sociopolticos e culturais e no circuito global de
(re)produo do capital. Isso justifica a necessidade de abordarmos algumas dessas questes
no contexto da poltica social que analisamos.

Quando cotejadas as decorrncias da ofensiva do capital, no terreno particular das

polticas sociais, destacadamente na assistncia social, vemos que ela conduz a
constrangimentos de ordem material-financeira, expressos no contingenciamento

31
Recorremos aqui a uma expresso, retomada no trabalho de Castelo (2013a, p. 265), a partir do texto de
Limoeiro-Cardoso (1999, p. 121): Quando tentamos identificar uma ideologia e alcanar seus sentidos,
tendemos a concentrar esforos em apreender seus nexos estruturais, tomando-a como parte duma dada realidade
social. Se bem-sucedidos, conseguimos colocar a ideologia em questo nas relaes sociais que a sustentam,
estabelecendo assim o modo estrutural de sua constituio.
 35

oramentrio, nos processos de focalizao-seletiva, nas aes setorializadas, aos quais se

associam outras tendncias problemticas no menos palpveis: aquelas que cooperam para a
precarizao das condies e das relaes de trabalho, seja em termos de instalaes e
equipamentos sociais com dificuldades estruturais impeditivas, seja em termos da fragilidade
dos vnculos trabalhistas, da deteriorao salarial, seja mesmo com a persistncia do primeiro-
damismo, do clientelismo e patrimonialismo.

A expanso do pessoal ocupado na assistncia social foi rastreada nos levantamentos

realizados atravs do MUNIC Assistncia Social. Quando desdobrados os dados, fica
evidente, por exemplo, como esse incremento foi garantido, em larga medida, pela
propagao de postos sem vnculo permanente, ou mantidos apenas por cargos
comissionados.

Grfico n 1 Evoluo, total e por vnculo empregatcio, do pessoal ocupado na

assistncia social, nas administraes municipais (2005-2013).

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados extrados em Brasil (2006a, 2010b, 2014a).

O grfico evidencia uma expanso significativa do exrcito de trabalhadores da

assistncia social. Todavia as circunstncias empregatcias que partilham desenvolvem-se em
prejuzo do segmento respectivo aos postos estveis, dado o compasso da ampliao daquelas
ocupaes sem vnculo permanente. Em 2005, a proporo entre estas e o nmero absoluto
dos estatutrios era prximo de 2/3, isso significa que para cada dois profissionais
 36

temporrios existiam trs estatutrios. J os clculos oficiais de 2013 anunciam que elas
encontram-se praticamente em p de igualdade. E caso adicionemos queles subcontratados
os cargos comissionados, o correspondente patenteia uma preocupante prevalncia.32
Problema que se agrava nas pequenas e mdias municipalidades, dadas as disparidades
regionais sempre presentes (BRASIL, 2006a, 2010b, 2014a). Ademais, as edies do Censo
SUAS tem detectado que precisamente nas unidades sociais projetadas como espaos
estratgicos para a operacionalizao da assistncia social diga-se, nos CRAS e CREAS
onde se mostram mais acentuados (em contraste com os ndices gerais) os nveis de
precarizao nas relaes de trabalho, expressos na contratao sem vnculo permanente.33

Assomam-se, ainda, as dificuldades em termos do rebaixamento das condies de

trabalho nesses mesmos equipamentos pblicos, demonstrado atravs dos indicadores de
desenvolvimento dos CRAS que medem a sua adequao, em termos de estrutura fsica,
aos parmetros estabelecidos.34 Circunstncias que eventualmente encontram-se associadas
perpetuao do nepotismo e do primeiro-damismo, conforme anunciam as estatsticas
nacionais de 2009 e 2013 (BRASIL, 2010b, 2014a). Um fenmeno reiterado na assistncia
social, agora atravs do que Couto et. al. (2010) identificaram como primeiro-damismo
reciclado.

A subcontratao e a terceirizao, associadas s baixas remuneraes, possuem como

corolrio o acmulo de vnculos, por parte dos profissionais com escala e salrios contrados.
O cenrio laboral mostra-se, portanto, limitado pelos altos ndices de flexibilidade, dos quais a
instabilidade e a rotatividade so consequncias conhecidas. E mesmo onde a colocao por

32
Em palestra proferida no XIV ENPESS, ocorrido em Natal, no dia 2 de dezembro de 2014, Jos Cruz,
coordenador da Gesto do Trabalho no Suas MDS, esboou um argumento para justificar esse quadro.
Segundo o gestor, a expanso mais significativa dos servios ocorreu nos ltimos anos, sobretudo depois de
2009. E existe uma resoluo da CIT concedendo um perodo (de um ano, prorrogvel por mais um ano) para os
municpios que aderem ao cofinanciamento federal adequarem-se e estruturarem os servios (inclusive,
montarem seus quadros de trabalhadores concursados). Nesse entendimento, os ndices de precarizao
registrados nos ltimos levantamentos seriam transitrios, apenas um aumento aparente, tendo em vista o
progressivo ajustamento dos municpios s legislaes num futuro prximo. Esse discurso possui, no mnimo,
trs lacunas: (1) independentemente de qualquer expectativa futura, a expanso da precarizao ao longo dos
anos real, e tem consequncias perniciosas concretas na conjuntura instalada; (2) existem municipalidades
(inclusive, com porte de metrpole) que participam do cofinanciamento vrios anos, e no promoveram
concursos para estruturar suas equipes; (3) o argumento governamental sustenta-se apenas numa promessa de
resoluo vindoura do problema, cujas garantias esto longe de ser implacveis (alm de estimular uma postura
passiva dos trabalhadores e seus movimentos em face da luta por postos estveis na assistncia social, jogando as
esperanas de resoluo desses problemas numa suposta e futura aplicao das normatizaes por parte das
prefeituras).
33
Remetemo-nos s pesquisas registradas em Brasil (2010a, 2011a, 2011b, 2011c, 2013a, 2013b, 2014b, 2015).
34
Ao lado do indicador recursos humanos, a estrutura fsica foi o ndice que mais registrou um grau de
insuficincia entre os indicadores de desenvolvimento monitorados nos CRAS pelo MDS entre 2007-2011. Os
dados desmembrados encontram-se em Brasil (2010a, 2011a, 2011c, 2013a).
 37

concurso pblico apresenta-se uma realidade, a falta de perspectiva de ascenso de carreira, os

baixos vencimentos, os reveses com as transies de gesto governamental, dentre outros,
condicionam o abandono, a permanente busca por inseres mais vantajosas, seguras e
promissoras.35 Por hora, nos importa sinalizar que esse cenrio alimentado pelas estratgias
de reao burguesa crise capitalista, dadas pela acumulao flexvel e a ofensiva neoliberal,
as quais possuem impacto objetivo na conteno de tendncias ideolgicas e prticas
polticas crticas ou antagonistas ao ordenamento burgus, como veremos na anlise da
restaurao do capital no Captulo 2.

De modo combinado, as circunstncias acima arroladas conformam a aridez das

condies e relaes de trabalho na esfera socioassistencial, operando como fatores
sociodinmicos que conjuram para interditar uma atuao profissional equalizada com os
parmetros tcnico e gerenciais republicanos, forjados nos ltimos anos, assim como uma
interveno poltico-pedaggica crtica, voltada, como diz Florestan Fernandes (1995), para o
despertar do talento inconformista.

Mas a qualidade no exerccio das atribuies postas pelo SUAS, assim como a direo
ideopoltica da interveno, comporta outros condicionamentos inarredveis. A
particularidade dos segmentos profissionais que contribuem para compor suas fileiras, a maior
ou menor heterogeneidade desses, o grau de escolarizao alcanado pelo seu conjunto, a
afinidade que as categorias especficas possuem com a rea em atuao ou as congruncias de
seus parmetros interventivos com as demandas ocupacionais colocadas, a imantao que os
respectivos projetos profissionais comportam em face do horizonte poltico incrustado no
aparato jurdico e normativo, dentre outros. Cabe problematizarmos alguns desses vetores, de
acordo com as tendncias concretas emergidas nos ltimos anos.

Iniciemos pelas distines e a evoluo, em termos dos ndices de escolaridade e as

reas de formao em evidencia desde 2005.36 O pessoal de ensino mdio sempre foi o mais
significativo, embora acrescendo pouco sua posio em relao ao geral durante os anos (46%
em 2005 e 49% em 2013). Aqueles de nvel superior assumiram uma mdia de 25% no
35
Essas constataes so corroboradas por estudos qualitativos diversos, que enfocam contextos regionais: Beato
(2011), Couto et. al. (2010), Fernandes (2008), Nery (2009), Ortolani (2011), Paiva (2014), Santos (2010), Silva,
L. (2012), Silveira (2007). O quadro geral de precarizao na assistncia social foi tema das reflexes realizadas
no Encontro Nacional dos Trabalhadores do SUAS, organizado pelo CNAS em maro de 2011, registradas em:
Raichelis (2011), Rizzotti (2011), Silveira J. (2011), Carvalho e Silveira (2011), Teixeira (2011). Algumas pistas
sobre a evoluo da assistncia social (e as relaes de trabalho nessa poltica social) anterior ao anos 1990, so
dadas em: Fleury (1991), Sposati et. al. (2014), Aguiar (2007), Sposati e Falco (1990), Boschetti (2006),
Mestriner (2001).
36
A apreciao que segue baseia-se nos dados extrados das pesquisas do IBGE (BRASIL, 2006a, 2010a,
2014a).
 38

perodo 2005-2013, com tmido crescimento da sua proporo no quadro total. Os segmentos
com ps-graduao alaram usualmente uma posio perifrica (de 3,1% em 2005, para 6%
em 2013), embora tenham experimentado uma elevao absoluta de vulto; estes mais que
triplicaram, saindo de aproximadamente 4 mil para 14 mil.37

Na integralidade, todos os estratos sofreram alguma ampliao quantitativa absoluta nos

oito anos: os trabalhadores com nvel fundamental (e/ou sem instruo) expandiram prximo
de 1/3; dobraram os de nvel mdio e superior; e, conforme dito, se multiplicaram por trs os
ps-graduados. Aqui se afigura uma salutar tendncia de alargamento das faixas com maior
nvel de escolarizao, e um desempenho de destaque na dilatao obtida pelas camadas com
terceiro grau. Se expressa um movimento de profissionalizao cuja envergadura, de
dimenses razoveis, no pode ser subestimada. Em especial num terreno no qual o
solidarismo e voluntarismo, o arroubo vocacional, o trato ad hoc e improvisista, a prtica
assistemtica e emergencial, expressaram distores gravssimas, desde o desperdcio de
recursos financeiros e operacionais, a descontinuidade da interveno assistencial, at a
reconhecida manipulao clientelstica e personalista das aes desenvolvidas.

Se tomarmos o inventrio oferecido pelo IBGE (BRASIL, 2006a) sobre ao grau de

escolaridade dos titulares dos rgos gestores da assistncia social nos municpios em 2005,
os padres encontrados no deixam de causar espanto. Cerca de metade desses cargos no
auferia sequer algum grau de qualificao universitria. Correspondia a 48,1% a parcela dos
gestores que no haviam ultrapassado o ensino mdio.38 Pense-se nas distores que brotam
quando consideradas particularmente as diferenciaes regionais e entre portes populacionais.
A Regio Norte atingia o mnimo de 35% dos gestores municipais com nvel superior; e nas
menores municipalidades (at 5.000 habitantes) essa porcentagem desgarrava da mdia geral,
rebaixando-se para 45,7%. O que equivalia a uma concentrao maior de gestores com grau
universitrio no Sudeste (65%), e nos municpios mais populosos (mais de 500.000
habitantes) (88,6%).

Tais nveis de formao institucionalizada nos altos postos da assistncia social so

ignbeis, no apenas pela influncia ainda desproporcional de quadros administrativos com
preparo tcnico e cientfico superior. Seu alcance mdio, que no transpassa mais da metade

37
Os dados do Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b) demonstram que tal recrudescimento operou-se, no caso dos
CRAS e CREAS, fundamentalmente pela via das especializaes. Estas representam o ttulo mais elevado de
93,5% dos profissionais com ps-graduao naqueles dois equipamentos sociais.
38
Desse total, 37,1% tinham ensino mdio concludo, 7,8% encontravam-se no ensino fundamental e 3,2%
registravam o fundamental incompleto (BRASL, 2006a).
 39

dos postos, surpreende mesmo no caso dessa poltica social, cujas distores desde alhures
imperantes so por demais conhecidas. Acrescenta-se, ainda, um agravante. Havia-se passado
um decurso temporal de dezessete anos desde a promulgao da Constituio de 1988 e doze
anos desde aprovao da LOAS de 1993. No mnimo uma dcada transcorrida, em que os
balizamentos jurdico-institucional e gerencial requisitavam uma subverso no tratamento at
ento dispensado nesse mbito. As novas exigncias normativas e administrativas
impugnavam o improviso tcnico, a descoordenao interventiva, a inoperncia financeira, a
ingerncia clientelstica, a carncia de estatsticas socioeconmicas oficiais, etc. Um cenrio
de necessidades novas, que naturalmente no podiam ser respondidas se o preparo intelectual
dos mais elevados elementos da administrao deixasse de contemplar os planos de
qualificao tcnica e cientfica que apenas o ensino superior (tambm ps-graduado) poderia
oferecer.39

Os investimentos gerencial-normativos e estruturais nos anos subsequentes impuseram

um razovel decrscimo s estatsticas negativas assinaladas acima. Contudo, a lacuna que
deveria ser suplantada foi apenas amortizada. Em 2013 o IBGE (BRASIL, 2014a) discrimina
que 34,7% dos titulares dos rgos gestores nos municpios raiavam, no limite, o ensino
mdio (parte desses, 28,8%, estava graduando-se). Dessa vez os gestores com nvel superior
estendiam-se a 65,3% (38,5% com graduao e 26,8% ps-graduao), o que em 2005
representava 52% (37,8% com graduao e 14,2% ps-graduao). Esse redimensionamento,
cuja existncia em si tem sua relevncia, operou-se proficuamente com maior peso entre os
estratos ps-graduados.

Cotejando as categorias especficas que compe os postos de nvel superior, desde 2005
conservam-se majoritrios os profissionais formados em Servio Social, Psicologia e
Pedagogia. Uma sondagem aproximativa sinaliza que as mesmas respondem por pouco mais
de 80% dos tcnicos com terceiro grau.40 O Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b) identificou
algo em torno de 56 mil assistentes sociais, 30 mil psiclogos e 17 mil pedagogos, atuando

39
Por outra via, no cabe superdimensionar ou encarar abstratamente as vantagens que o acesso um curso
universitrio pode proporcionar. igualmente certo que o preparo para a atuao nas polticas pblicas em
diversas reas ainda frgil sejam as competncias para o gerenciamento e administrao, seja as capacidades
tcnico-instrumentais, e mesmo polticas, para a execuo terminal. Tal fato to-somente amplifica as lacunas
acima levantadas, pois acentua as requisies de gestores, no apenas com graduao, mas com formao ps-
graduada na rea. Alm de impor exigncias imediatas para a construo de polticas de (ou incentivos para a)
qualificao continuada (complementar, de atualizao e aperfeioamento), por parte das agncias
governamentais, para seus servidores e tcnicos.
40
As estatsticas disponveis no estabelecem critrios totalmente homogeneizados nesse registro. Das
publicaes do IBGE, apenas os dados de 2005 e 2009 (BRASIL, 2006a, 2010b) esmiam as categorias
profissionais especficas, mas com alguma discrepncia dos parmetros de sondagem assumidos. Dos Censos
SUAS, acessamos os dados desmembrados apenas daqueles referentes aos anos de 2012 e 2013.
 40

nos rgos da Gesto Municipal e Estadual, nos CRAS, CREAS, centros de acolhimento e de
populao de rua. Em seguida, sobressaem-se os advogados, administradores, terapeutas
organizacionais, fisioterapeutas, contadores, socilogos, economistas, dentre outros menos
significativos. Demais dados sugerem um efetivo ainda predominantemente feminino, com
notvel estrato jovem (e adultos jovens)41 e, em consequncia, de formao bastante recente.

Sobre isso, cabem algumas ponderaes: a confluncia dos trs aspectos (sexo, idade e
perodo da formao)42, segundo as particularidades que se insinuam no corpo profissional do
SUAS, no opera para torn-lo menos vulnervel ao assdio das vertentes ideopolticas e das
relaes de trabalho prprias ofensiva do capital. Ao contrrio, expe-no enquanto um
campo privilegiado ao qual se volta a irradiao daquelas vertentes e relaes. A acumulao
flexvel na clebre formulao de Harvey (2005) repercutiu em transformaes no papel
das mulheres na produo e nos mercados de trabalho.43 As estruturas do mercado da fora de
trabalho decorrentes propiciaram a explorao das mulheres em ocupaes de tempo parcial,
em condies de remunerao extremamente baixa, subcontratao, frgeis de tradio
sindical, alm do retorno dos sistemas de trabalho domstico e familiar, etc.

A intruso de alguns desses fatores detona mediatamente, com ritmos, formas e funes
especficas, na realidade dos assalariados empregados nas superestruturas estatais, como o
caso daqueles destinados oferta da poltica socioassistencial. Nesta possvel supor um
reforo reciprocamente benfico entre algumas modalidades ultramodernas de controle do
trabalho e os traos j longnquos (em parte mantidos) da atividade assistencial. Sobre as
formas de controle do trabalho, pensamos especialmente naquelas estratgias que se
apropriam das (e repem as) desigualdades de gnero engastadas, capitalizando-as para uma
elevao dos ndices de explorao. Quanto aos traos tradicionais dessa poltica setorial,
remetemos para a conformao da assistncia social enquanto espao ocupacional tipicamente

41
As tabelas dos Censos SUAS dos anos 2012, 2013 e 2014 (BRASIL, 2013b, 2014b, 2015) informam que, em
mdia, 82% dos quadros dos CRAS e CREAS so do sexo feminino. E o levantamento desse ltimo ano
registrou que, nos CRAS, 30% dos trabalhadores alcanava at 29 anos, e 35% encontrava-se na faixa de 30 a 39
anos ou seja, no geral 74% dos mesmos possua at 39 anos. A pesquisa de Paiva (2014) corrobora esses dados
em nvel regional.
42
A pesquisa de Santos (2010) apontou essa mesma composio no caso dos assistentes sociais dos CRAS do
Rio Grande do Norte. Sua grande maioria consistia em mulheres jovens com curto perodo de titulao.
43
Os aspectos principais da apropriao das clivagens de gnero na reestruturao produtiva do capital tambm
so levantados por Antunes (1999, 2011) e aprofundados por Hirata (2011, 2002).
 41

feminino, de cariz subalterno e de menor prestgio social, em face da cultura patriarcal

imperante.44

Outro elemento diz respeito notvel envergadura das faixas jovem (e adultas jovens)
dos trabalhadores de nvel superior. Como alude Alves (2011, p. 108), uma das formas de
quebrar as resistncias s mudanas exigidas pela acumulao flexvel consiste na destruio
(e reconstituio) dos coletivos de trabalho, [...] compostos por operrios e empregados de
determinada faixa etria com determinado acervo de experincias de vida e de luta de classes
portadores de determinados valores morais e sociais de um tempo passado. Esse seria um dos
elementos materiais pressupostos das inovaes sociometablicas, que implica a
renovao geracional do trabalho vivo, atravs da absoro de contingentes etrios surgidos
na (e moldados pela) nova temporalidade do capitalismo flexvel.45 O processo de
reestruturao produtiva (e sociorreprodutiva) do capital no deixa de ser,
concomitantemente, uma [...] reestruturao das geraes de trabalhadores que constituem os
coletivos de trabalho das empresas (ALVES, 2011, p. 108).

Inobstante esse seja ou no, no caso da assistncia social, um processo conscientemente

fundado pelas foras polticas representadas no governo; opere pelos mecanismos
espontneos do mercado de trabalho; ou seja tecido por esquemas racionais de gesto de
recursos humanos46, o mesmo favorece, menos que inibe, a instalao e permanncia do
ambiente de precarizao encontrado.

Da mencionada extrao geracional decorre ainda um curto tempo de titulao, ao

menos em parte dos segmentos graduados. Isto , estes so rebentos de uma vaga histrica na
qual a investida da contrarreforma universitria frutifica velozmente.47 No perodo, as
influncias sociodinmicas que conspiram para caucionar a efetividade da persistncia
conservadora (NETTO, 1996) penetram, com poderosa energia, nos campos de formao
profissional e de produo de conhecimento. O capitalismo tardio leva s ltimas

44
A escassez de investigaes sobre os recursos humanos na assistncia social, as estratgias configuradoras de
seleo e controle dos profissionais, sua insero sindical e a gesto do trabalho, etc., nos impede de avanar no
desenvolvimento dessa hiptese. Para uma discusso sobre as relaes de gnero e patriarcais, e sua expresso
nessa poltica, mormente pela via do primeiro-damismo, consultar Torres (2002).
45
Aqui preciso fazer algumas ponderaes: nem consiste um destino inescapvel das novas geraes sua
adaptao total e passiva lgica da acumulao flexvel, nem se pode excluir o movimento de adaptao e
acomodao dos trabalhadores de meia idade (ou acima) quela lgica. Trata-se apenas de destacar um efetivo
de assalariados mais emaranhado (em termos psicofsicos, polticos, culturais, valorativos, etc.) nas presses da
poca atual de crise generalizada.
46
Novamente a ausncia de pesquisas especficas a esse respeito no permite aprofundarmos tais hipteses.
47
Sobre o tema, cabe referir as snteses contidas em ANDES-SN (2004, 2007), Cislaghi (2010), Lima (2007) e
Sguissard (2009).
 42

consequncias aquilo que num ensaio sobre os dramas humanos figurados no Balzac de
Iluses perdidas Lukcs (1965) designou de capitalizao do esprito. Em nossa poca, as
dinmicas, contedos, produtos culturais e, com efeito, aqueles complexos a eles
organicamente vinculados, mormente a educao, evoluem para uma indelvel subsuno
real lgica de valorizao do grande capital e da busca dos superlucros (MINTO, 2014).

Pense-se nos impactos deletrios da poltica nacional de educao no caso da formao

dos assistentes sociais, categoria mais representativa entre os trabalhadores do SUAS. No
geral, tal corporao profissional sofreu uma indiscutvel expanso nos ltimos anos: se em
2006 os inscritos nos CRESS de todo o Brasil chegavam a 70 mil, em 2015 os contingentes
ativos elevavam-se a 150 mil (BOSCHETTI, 2015). Assim, mais que dobraram num curto
intervalo de tempo. Todavia os novos cursos criados, atravs dos quais irrompeu o
alargamento daqueles quadros, se configuraram predominantemente com os traos limitativos
e as vicissitudes do assalto contrarreformista ao ensino superior. Da exploso dos cursos
privados, em instituies no-universitrias48, derivam: a natureza empresarial e a lgica da
rentabilidade, precarizao dos professores, o sucateamento, a carncia das atividades de
pesquisa, iniciao cientfica ou extenso, a proeminncia do ensino a distncia.49 Do
acrscimo (menos significativo) dos cursos pblicos atravs dos padres do REUNI emanam:
a intensificao do trabalho docente e sua sobrecarga por demandas de ordem administrativa,
o domnio de critrios avaliativos fundados no produtivismo e na competitividade intelectual,
o incremento dos mestrados profissionalizantes, o estmulo s parcerias dos programas de
ps-graduao com o setor empresarial, a subordinao da pesquisa inovao tecnolgica
ou sua integrao aos processos de desenvolvimento, etc.50 elucidativo o diagnstico
fornecido por Iamamoto (2010a, p. 441), frente s tais definies: Esse panorama do ensino
universitrio compromete a direo social do projeto profissional que se prope hegemnica,
estimulando a reao conservadora e regressiva no universo acadmico e profissional do
Servio Social brasileiro, com repercusses polticas no processo de organizao dessa
categoria.

Afora o clima intelectual entabulado nos meios acadmicos com a mar montante da
ps-modernidade, manifestamente avessa s correntes tericas e ideopolticas amparadas no

48
Basta cotejar os dados apresentados por Dahmer (2010).
49
Alm de Dahmer (2010), em CFESS, ABEPSS e ENESSO (2011) e CFESS (2014), encontramos as
estatsticas e problemticas acerca dos cursos EaD em Servio Social.
50
A anlise de como esses condicionamentos rebatem em prejuzos a formao graduada e ps-graduada em
Servio Social encontram-se em Amaral (2012), Braz e Rodrigues (2013), Cislaghi (2011), Dahmer (2010),
Dahmer e Almeida (2013), Iamamoto (2010a), Koike (2009), Pinto (2007).
 43

legado marxiano (e engelsiano) ou nutridas pelos representantes mais notveis da tradio

marxista. Esse condicionamento influi para desgastar a hegemonia alcanada pelas tendncias
profissionais do Servio Social que se fundaram precisamente nessas posies terico-
polticas. Sobre a intruso da ps-modernidade no Servio Social, basta cotejar as suas
primeiras manifestaes destacadas por Netto (1996) e a anlise mais detida, fornecida por
Santos (2007).

Outros analistas sustentam que as determinantes iniquas difundidas no mbito na

formao dos assistentes sociais so amplamente compartilhadas pela categoria dos
psiclogos, a segunda mais abrangente entre os trabalhadores da assistncia social. Tambm o
nmero de psiclogos no Brasil saltou em poucas dcadas: eram 54 mil em 1988, enquanto
em 2010 correspondiam a 236 mil. A essa altura a quantidade de agncias formadoras havia
triplicado, desde as ltimas duas dcadas. E o ndice de privatizao dos cursos no logrou
qualquer reduo, ao contrrio: passa de aproximadamente 70% em finais de 1980, para 90%
em 2010 (YAMAMOTO, 2012). Isto , igualmente o ensino de psicologia v-se escamoteado
pela propagao desmesurada da educao mercantilizada, das instituies despojadas do
preparo em pesquisa e iniciao cientfica, com frgil qualificao docente, etc.51

Em geral, portanto, indispensvel nuanar a fragilizao crescente da formao

universitria de distintas levas daqueles profissionais recrutados pelo SUAS. Com
repercusses lesivas, quer para o preparo e desempenho estritamente tcnico-operativo em
cada interveno especializada, quer para a assimilao e irradiao da direo social
estratgica ou do projeto tico-poltico angariado pelo avano da organizao e mobilizao
das diversas categorias.52

Ademais, quanto Psicologia, uma sntese de determinantes encadeados desde finais de

1970 tem convergido para germinar e impulsionar produes ideais e direcionamentos
polticos afinados com os movimentos das classes trabalhadoras e subalternas nas suas

51
Sobre isso, ver: Bastos, Gondim, Souza e Souza (2011), Lisboa e Barbosa (2009), Yamamoto, Souza, Silva e
Zanelli (2010). A formao em Psicologia v-se ainda mais comprometida em relao interveno na
assistncia social. Enquanto no Servio Social a legislao social uma matria obrigatria prevista nas
Diretrizes Curriculares de 1996, entre os psiclogos um movimento nessa direo recentssimo.
52
Veremos, adiante, que ao menos as vanguardas profissionais de assistentes sociais e psiclogos logo lanaram-
se para determinar as contribuies, os papeis e as perspectivas polticas inerentes ao trabalho desenvolvido
especificamente na assistncia social.
 44

entidades corporativas53 e na produo cientfica, cuja projeo no deixa de ser

significativa.54 Os determinantes que explicam esses deslocamentos so mltiplos55: o
engajamento na reforma psiquitrica e na luta antimanicomial; a massificao da educao e o
redimensionamento da condio socioeconmica do alunado; o assalariamento da profisso (e
todas as mazelas sociais associadas, desde a precarizao, a deteriorao da remunerao, at
o acumulo de inseres); a incorporao progressiva da psicologia nos sistemas de proteo
social, em especial a sade pblica e a assistncia social (em contraste com a tradicional
dominncia da atuao clnica de pblico elitista); a aproximao recente com correntes
radical-democrticas e mesmo anticapitalistas de outras categorias (em especial dos
assistentes socais, recorrendo inclusive s construes terico-polticas ela intrnsecas).56 De
toda forma, a Psicologia tambm trilha, no ambiente acadmico, o mesmo terreno movedio
enlodado pela ps-modernidade em que se move o Servio Social h anos.

As duas profisses com maior peso entre os trabalhadores de nvel superior, no

casualmente, so aquelas as quais a NOB-RH/SUAS (BRASIL, 2006b) especificou para a
composio das equipes de referncia das unidades socioassistenciais. Essa normatizao
definiu um quantitativo mnimo de tcnicos em cada caso: segundo o equipamento
determinado (CRAS, CREAS, unidades de acolhimento, etc.) e o porte do municpio em que
se encontra a referida unidade estatal. Desses tcnicos, as nicas categorias de nvel superior
fixadas foram os assistentes sociais, psiclogos (estes apenas preferencialmente, nos CRAS

53
Tais vetores e posicionamentos so facilmente identificados nas campanhas, congressos, debates, etc. nos
quais se envolve o CFP; estes vo desde a defesa da qualidade das polticas pblicas de educao, assistncia
social, sade (e sade mental), sistema de direitos das crianas e dos adolescentes, as vrias frentes em a favor
dos direitos humanos (descriminalizao do aborto, contra a reduo da maioridade penal, pelos direitos
relativos a diversidade e livre orientao sexual, as polticas de mobilidade, as crticas e alternativas dispostas em
face das perversas definies do sistema prisional, a recusa dos processos de medicalizao, a luta
antimanicomial), at o embate estritamente sindical e trabalhista, com o Projeto de Lei 3338/2008, que
estabelece a carga horria de psiclogos (as) em 30 horas semanais sem reduo salarial.
54
A apropriao dos debates do Servio Social nessa rea tem comparecido especialmente nos textos do
professor Oswaldo Hajime Yamamoto ver Yamamoto e Costa (2010), Yamamoto (2012). Principalmente a
discusso sobre os projetos profissionais e as funcionalidades da profisso no interior da produo-reproduo
capitalista, feitos por Jose Paulo Netto e Marilda Iamamoto. No texto de Yamamoto (2012, p. 15), o autor chega
introduzir a discusso sobre a construo de um projeto tico-poltico para sua categoria: [...] o que estamos
defendendo aqui [...] a possibilidade (ou no) de proposio de um projeto tico-poltico para a Psicologia,
crtico e progressista, que possa, de uma parte, dar suporte s decises tico-profissionais de ordem individual do
psiclogo [...], e, para alm da sua (indispensvel) ao poltica como cidado, ser coparticipante de um projeto
tico-poltico que se articule com projetos societrios mais amplos. E, nesse caso, evidentemente, estamos nos
referindo a projetos societrios que apontem a transformao estrutural da sociedade capitalista e no a sua
manuteno.
55
Os principais indicadores a esse respeito esto resumidos em Yamamoto (2012), Yamamoto, Falco e Seixas
(2011).
56
Nesse caso, sintomtica a articulao encampada em 2007 entre os CFESS e o CFP para a definio de
parmetros tico-polticos e profissionais para referenciar a atuao das duas profisses no mbito da assistncia
social, donde resultou o documento CFESS e CFP (2007)
 45

dos municpios de pequeno porte, mas obrigatrios nos demais) e, na proteo especial,
tambm advogados.57

Em face disso, no tardou para que as entidades corporativas do Servio Social e da

Psicologia investissem na reflexo e sistematizao acerca dos parmetros de atuao, das
diversas competncias, estratgias e procedimentos especficos do SUAS que estariam
condizentes com os seus aportes terico-metodolgicos e tcnico-operacionais especializados.
Sem esmiuar as definies e competncias estritamente operativo-instrumental especficas,
importa-nos identificar o cerne da direo ideopoltica que aquelas entidades lograram
equalizar para atuao na assistncia social. Se, em algumas circunstncias, a direo aludida
assume afinidade com certos balizamentos jurdico-polticos impressos nas regulaes e
irradiados nas capacitaes governamentais, ela cristalinamente no se detm nos seus limites.
Por conseguinte, informa um horizonte que se impe no apenas para alm da perspectiva
governamental, mas comportando inequvocas dimenses colidentes com tal perspectiva.58

A interlocuo travada entre o CFESS e o CFP foi sintetizada inicialmente nos

Parmetros para atuao de assistentes sociais e psiclogos(as) na Poltica de Assistncia
Social (CFESS e CFP, 2007).59 Na seo A Assistncia Social que defendemos, as entidades
coadunam com o esprito das regulaes da LOAS, formatadas desde 2004, no concernente
sua defesa da assistncia social como poltica de Estado e o intensivo investimento na sua
gesto e racionalizao atravs do SUAS. Recusam, portanto, todos os tipos de
assistencialismo, clientelismo, fisiologismo e filantropizao. Contudo alertam que tal
processo no pode prescindir de um movimento de integrao e articulao Seguridade

57
Isso significa que essas profisses devem constar necessariamente, num nmero mnimo, em qualquer CRAS,
CREAS, etc. Ademais, a NOB-RH/SUAS no restringe o espao para reas afins, deixando aberta a
possibilidade da adio das mesmas no caso de ampliao das equipes. A presena de assistentes sociais nas
equipes municipais aparece como condio para o repasse federal desde a NOB 1999.
58
Na prpria apresentao redigida para uma nova edio do documento que coloca essas definies, o CFESS
(2011c, p. 4) informa: Esses parmetros tm como pressuposto que a definio de estratgias e procedimentos
no exerccio do trabalho deve ser prerrogativa dos/as assistentes sociais, de acordo com sua competncia e
autonomia profissional. Isso significa que no cabe ao rgo gestor estabelecer padronizao de rotinas e
procedimentos de interveno, pois o trabalho profissional requer inventividade, inteligncia e talento para criar,
inventar, inovar, de modo a responder dinamicamente ao movimento da realidade.
59
Outros documentos dessas entidades foram divulgados posteriormente, intervindo no debate com uma posio
correlata a encontrada nos Parmetros..., cujo texto data de julho de 2007: em agosto de 2007, o CFP lana as
Referncias Tcnicas para atuao do(a) psiclogo(a) no CRAS/SUAS (CFP, 2007), que foi reimpresso em
2008, em vista da grande procura pelos profissionais; os resultados de uma ampla pesquisa sobre o trabalho da
psicologia nos CRAS de Minas Gerais foram divulgados em 2011 pelo CRP-MG (BEATO, 2011); devido alta
demanda, o CFESS edita em 2009 os Parmetros para Atuao de Assistentes Sociais na Poltica de Assistncia
Social (CFESS, 2011c), com o mesmo texto dos Parmetros... de 2007, mas com contedo voltado
exclusivamente para essa categoria; em 2009 esse mesmo Conselho, junto com o CRESS-RJ, organiza o
Seminrio Nacional O Trabalho do/a Assistente Social no SUAS, abordando as diversas dimenses do
exerccio profissional na rea, suas possibilidades, polmicas e limites essas discusses foram registradas em
CFESS (2011b).
 46

Social e demais polticas sociais (emprego, sade, previdncia, habitao, transporte, etc.).
Insistem na rejeio de qualquer critrio restritivo que intente erigir a identidade da
assistncia social insulada, pura e simplesmente como uma poltica exclusiva de proteo
social (CFESS e CFP, 2007, p. 11).

Assim, seria impraticvel atribu-la [...] a inteno e o objetivo hercleo e inatingvel

de responder a todas as situaes de excluso, vulnerabilidade, desigualdade social (CFESS
e CFP, 2007, p. 12), cujo enfrentamento solicita, no somente o esforo articulado de um
conjunto de polticas sociais, mas tambm medidas econmicas, comprometidas [...] com a
gerao de emprego e renda e distribuio da riqueza (CFESS e CFP, 2007, p. 12). Isso para
evitar um duplo risco que pairaria, ao que sugere a brochura, no texto da PNAS: 1) [...] de
superdimensionar a Assistncia Social e atribuir a ela funes e tarefas que competem ao
conjunto das polticas pblicas; 2) [...] de restringir o conceito de proteo social aos
servios scio-assistenciais (CFESS e CFP, 2007, p. 13).

Nessa linha, um terreno de tenso entre as normatizaes governamentais e a direo da

atuao profissional proposta pelos Conselhos se manifesta explcito, porquanto estes
afirmam que a interveno [...] no pode ter como horizonte somente a execuo das
atividades arroladas nos documentos institucionais, sob o risco de limitar suas atividades
gesto da pobreza sob a tica da individualizao das situaes sociais e de abordar a
questo social a partir de um vis moralizante (CFESS e CFP, 2007, p. 11). No caberia tal
advertncia se os formuladores dos Parmetros... avaliassem que os documentos
institucionais remassem na contracorrente da moralizao, individualizao e gesto da
pobreza. Alm disso, caberia perguntarmo-nos qual seria a pedra de toque atravs da qual se
distinguiria uma abordagem superior, que, de resto, encontrar-se-ia ausente naqueles
documentos governamentais. Logo em seguida a mesma sublinhada: [...] todas as situaes
sociais vividas pelos sujeitos que demandam a poltica de Assistncia Social tm a mesma
estrutural e histrica raiz na desigualdade de classe e suas determinaes (CFESS e CFP,
2007, p. 11).

Em seguida, as duas reas deslindam algumas concepes e pressupostos gerais em que

se devem aportar seus tcnicos. No intentamos enveredar pelas peculiaridades e
heterogeneidades ideopolticas em cada caso, apenas interessante sublinharmos alguns
princpios abrangentes designados nos Parmetros...

O CFP distingue que, desde finais dos anos 1980, a categoria dinamizada por novos
movimentos de mudana na atuao profissional (CFESS e CFP, 2007, p. 20). Como
 47

implicao, adotou-se o lema do compromisso social como norteador da atuao

psicolgica, acarretando aes diversas nos meios profissionais [...] no sentido da
construo de prticas comprometidas com a sociedade brasileira (CFESS e CFP, 2007, p.
20). Mais ainda, [...] valorizada a construo de prticas comprometidas com a
transformao social, em direo a uma tica voltada para a emancipao humana (CFESS
e CFP, 2007, p. 20). Os Parmetros... requisitam o rompimento com uma atuao
enclausurada nos escritrios (o privatismo da clnica) e apartada das circunstncias reais de
vida dos segmentos populacionais demandantes, porquanto recomenda que os psiclogos
atentem para os processos de sofrimento e os fenmenos psicolgicos abrolhados nos
ambientes concretos em que as famlias travam seus laos mais significativos. Confronta
perspectivas psicolgicas tradicionais, enfatizando a exigncia do protagonismo popular e a
participao plena dos usurios, alm do fortalecimento dos espaos e instncias de controle
social, para efetivar uma assistncia social [...] conectada com as necessidades dos sujeitos e
articulada com a defesa da vida (CFESS e CFP, 2007, p. 21). Projeta uma ao intersetorial
sistemtica, articulada ao reconhecimento da realidade local na sua complexidade, e
incumbida na desnaturalizao da violao dos direitos e de luta pela superao das
desigualdades sociais (CFESS e CFP, 2007, p. 22).

Uma tal psicologia envolvida com a transformao social enfocaria as necessidades,

objetivos e experincias dos(as) oprimidos(as) (CFESS e CFP, 2007, p. 23). As prticas da
derivadas [...] no devem categorizar, patologizar e objetificar a classe trabalhadora, mas
buscar compreender os processos estudando as particularidades e circunstncias em que
ocorrem (CFESS e CFP, 2007, p. 23). Essa orientao ancora-se no entendimento dos
sofrimentos humanos, dos complexos da subjetividade ou dos processos de significao
inseridos num conjunto de relaes sociais: [...] o sofrimento no s caracterstico dos
indivduos, mas produto de um processo histrico, social e econmico de excluso,
processo que deve ser denunciado nas prticas psicolgicas (CFESS e CFP, 2007, p. 37).

Por sua vez, a categoria do Servio Social lembra o vnculo existente, desde suas
origens, com as aes assistenciais (embora definitivamente no se resumindo a elas), e seu
protagonismo recente na luta pela instituio e consolidao da Assistncia Social como
poltica pblica de dever estatal (CFESS e CFP, 2007, p. 24). Embasada, na atualidade, por
 48

um ousado e radical Projeto tico-Poltico60, aponta para um perfil profissional avesso s

[...] abordagens funcionalistas e pragmticas, que reforam prticas conservadoras que
tratam as situaes sociais como problemas pessoais que devem ser resolvidos
individualmente (CFESS e CFP, 2007, p. 24). Atuao que seria alcanada apenas atravs de
uma perspectiva totalizante, ancorada no rastreamento dos [...] determinantes scio-
econmicos e culturais das desigualdades sociais (CFESS e CFP, 2007, p. 25).

O direcionamento em pauta aglutina uma leitura crtica da realidade 61 e a capacidade

de identificao das condies materiais de vida, das repostas existentes na esfera estatal e da
sociedade civil; o reconhecimento e fortalecimento dos espaos e modalidades de luta e
organizao dos trabalhadores; a formulao e construo coletiva, em articulao com os
trabalhadores, de estratgias e tcnicas para modificao da realidade e a presso sobre o
Estado visando garantia dos recursos necessrios ampliao dos direitos (CFESS e CFP,
2007, p. 26). A construo da identidade profissional nos espaos de interveno envolve aqui
a [...] resistncia frente s contradies sociais que configuram uma situao de barbrie,
decorrentes do atual estgio da sociabilidade do capital em sua fase de produo destrutiva,
com graves consequncias na fora de trabalho (CFESS e CFP, 2007, p. 15). Todavia o
horizonte estabelecido no se esgota na garantida da cidadania (CFESS e CFP, 2007, p. 16).
Diferente disso, [...] as polticas e os direitos sociais esto presentes como uma importante
mediao para a construo de uma nova sociabilidade (p. 15) (CFESS e CFP, 2007).

Ao final do documento, quando delineadas as Interfaces entre as duas profisses, as

abordagens pretendem somar-se almejando afianar uma prtica interdisciplinar apta a
responder demandas individuais e coletivas, [...] com vistas a defender a construo de uma
sociedade livre de todas as formas de violncia e explorao de classe, gnero, etnia e
orientao sexual (CFESS e CFP, 2007, p. 38). A partir de sua insero nas equipes de
referncia do SUAS, o Servio Social e a Psicologia visam contribuir para plasmar aes
coletivas de enfrentamento das referidas situaes, no sentido de [...] reafirmar um projeto

60
Notadamente ancorado e hegemonizado (mas nunca cerrado) nas construes mais fecundas do pensamento
socialista revolucionrio diga-se, do legado marxiano e da tradio marxista esse projeto profissional se pe
de modo explcito uma projeo de sociedade, um nexo patente com a defesa de um projeto societrio
alternativo, [...] em que se propicie aos/s trabalhadores/as um pleno desenvolvimento para a inveno e
vivncia de novos valores, o que, evidentemente, supe a erradicao de todos os processos de explorao,
opresso e alienao (CFESS, 2011a, p. 22). Nos Parmetros... (CFESS e CFP, 2007, p. 18-19) so reinscritos
alguns princpios fundamentais do cdigo de tica que equalizam-se mais diretamente com a luta dos assistentes
sociais na e pela Assistncia Social.
61
nas Diretrizes Curriculares para os cursos de Servio Social (ABEPSS, 1997) onde localizam-se as
competncias gerais indispensveis compreenso do contexto scio-histrico da interveno. Estes so
reproduzidos nos Parmetros... (CFESS e CFP, 2007, p. 26).
 49

tico e scio-poltico de uma nova sociedade que assegure a diviso equitativa da riqueza
socialmente produzida (CFESS e CFP, 2007, p. 38). O trabalho interdisciplinar assim
concatenado exige perfilhar uma perspectiva de totalidade que torne inteligvel a posio
do indivduo nas relaes sociais que tm papel determinante nas suas condies de vida, de
modo a no responsabiliz-lo pela sua insero socioeconmica (CFESS e CFP, 2007, p. 38).
Em igual medida, [...] psiclogos(as) e assistentes sociais tm papel fundamental na
compreenso e anlise crtica da crise econmica e da sociabilidade que assola o Brasil
atualmente. Ambas profundamente determinadas pela concentrao de renda e
manifestando-se [...] nos altos ndices de desemprego, violncia, degradao urbana e do
meio ambiente, ausncia de moradias adequadas, dificuldade de acesso sade, educao,
lazer e nas diferentes formas de violao de direitos (CFESS e CFP, 2007, p. 40).

Em resumo, atravs dos Parmetros..., as instncias corporativas das duas principais

categorias envolvidas no SUAS ensaiam uma avanada direo ideopoltica para seu corpo
profissional62. Pretendem uma mudana substantiva de matrizes e valores vetustos na
assistncia social. A reviravolta aspirada no vacila na defesa das conquistas da emancipao
poltica, da cidadania social e dos direitos humanos, arrancados (e aprimorados) pelas lutas
operria e popular do estgio de dominao burguesa emergido no pas na crise da
contrarrevoluo preventiva (FERNANDES, 1976). Mais ainda, ela exige conect-los a
alternativas progressivas no plano socioeconmico, que torne vivel e efetivo um impacto
social abrangente daquelas conquistas.

Enveredam por uma abordagem que se pretende histrico-social dos atuais dilemas
humanos, matizada pela anlise estrutural das desigualdades existentes, das suas
correspondentes razes nos antagonismos classistas, na apropriao desigual da riqueza
socialmente produzida. Em consequncia, impelem-se para a desnaturalizao e a
explicitao do carter transitrio e contingente da ordem social dominante e suas
contradies. Lastreada pela perspectiva da totalidade, a direo terico-poltica aspirada

62
Nesse ponto faz-se mister um adendo: o carter das impostaes ideopolticas definidas pelos Conselhos de
Psicologia e Servio Social est distante de ser unvoco. No interior dos prprios Parmetros..., como das
brochuras lanadas posteriormente em exclusivo por cada entidade, h dissonncias mais ou menos francas.
Enquanto o Servio Social move-se pela concepo crtico-dialtica com maior coerncia interna, explorando os
nexos orgnicos entre estrutura e superestrutura, emancipao poltica e emancipao humana, perspectiva
ideolgica/terico-metodolgica (mormente, as categorias totalidade e historicidade) e os laos de classe em
causa; a Psicologia revela uma concepo um pouco mais compsita, por vezes abstrata, caminhando no limiar
do aprofundamento dos direitos, na defesa dos oprimidos, flertando incluso com as vertentes associadas as
prticas de empoderamento das pessoas, de uma hipostasiada emancipao das famlias pela via da
assistncia social. Todavia, essas heterogeneidades, enraizadas no desenvolvimento particular de cada profisso,
no desmerecem a radicalidade das definies sintetizadas nos Parmetros..., tal como as destacadas acima.
 50

posiciona-se vinculada s foras ocupadas em transformaes sociais substantivas, em

edificar uma alternativa societria. Como tal, a mesma demanda uma ruptura com o
conservadorismo poltico e ideolgico, o desmascaramento do carter de classe da cultura e
dos valores irradiados pelas instituies sociais, da explicitao dos sacrifcios humanos e
iniquidades sociais, econmicas e culturais envolvidas na reproduo do capitalismo na
particularidade brasileira, alm do investimento estratgico em espaos e prticas
fomentadores da auto-organizao e protagonismo das classes trabalhadoras e subalternas.

Portanto, as referidas entidades corporativas aproximam-se da compreenso de que o

meio para palmilhar uma ao profissional comprometida com as classes subalternas est
dado na efetivao parafraseando Florestan (1995) de uma direo sociopoltica cujo
carter pioneiro e transformador hipoteca-se na associao recproca da atividade poltico-
pedaggica crtica e do despertar do talento inconformista. Todavia, a projeo de
parmetros assim formatados no deve ofuscar a anlise concreta. Seria enganoso vislumbr-
los imediatamente como um referencial incorporado capilarmente no trabalho cotidiano do
exrcito de assistentes sociais e psiclogos ocupados no SUAS.

H duas dcadas Netto (1996, p. 112) alertava para a existncia de um descompasso, no

caso do Servio Social, entre as vanguardas profissionais, altamente politizadas e o grosso
dos contingentes ento atuantes: [...] quem quiser apreender o perfil ideopoltico da categoria
examinando as moes e resolues dos congressos da dcada de oitenta certamente ter um
retrato de um exrcito militante de combatentes anticapitalistas... Nada mais distanciado da
realidade. Naquele momento, a legitimidade alcanada pelos posicionamentos de natureza
crtica e/ou contestadora em face da ordem burguesa estava [...] longe de equivaler
emergncia de uma maioria poltico-profissional radicalmente democrtica e progressista que,
para ser construda, demanda trabalho de largo prazo e conjuntura scio-histrica favorvel
(NETTO, 1996, p. 112). Um raciocnio anlogo deve ser usado para a realidade sobre a qual
nos debruamos.63

Detalhamos aqui algumas expresses de vertentes ideopolticas crticas para a

assistncia social, catalisadas na articulao entre CFESS e CFP. s mesmas devem-se somar
outras iniciativas e manifestaes, como a programtica em defesa das condies de trabalho
que foi progressivamente acumulada nos anais das Conferncias Nacionais de Assistncia

63
Alm dos vrios condicionamentos j esquadrinhados, podemos lanar mo aqui de um dado mais imediato
para demonstrar aquele descompasso na relao entre as vanguardas profissionais e os efetivos da assistncia
social. A pesquisa de Santos (2010) evidencia que, entre os assistentes sociais dos CRAS do Rio Grande do
Norte, uma nfima minoria (2,53%) conhecia os Parmetros....
 51

Social (ver ORTOLANI, 2011), alm dos balizamentos tico-polticos propostos no Encontro
Nacional de Trabalhadores do SUAS (2011) (ver TEIXEIRA, 2011) e o cravejamento de
formulaes crticas (por exemplo, o princpios da historicidade e a viso de totalidade) no
texto da PNEP/SUAS (BRASIL, 2013c) ver Quadro n 6. Esses so direcionamentos
alternativos com os quais as propostas de formao-capacitao encampadas pelo governo
devem interagir seja incorporando ou absorvendo seletivamente, seja confrontando atravs
de vieses colidentes. Ao mesmo tempo, oportuna a remisso s diversas tendncias
regressivas que convergem para contrarrestar as perspectivas crtico-emancipatrias nos
meios profissionais: aspectos que designaramos, no sem alguma inspirao florestaniana, de
influncias sociodinmicas inibidoras de uma cultura profissional crtica ou radical. Essas
influncias sociodinmicas se mostraram, com especial vigor, atravs da precarizao das
condies e relaes de trabalho, mas tambm na fragilizao da formao graduada.

Qualquer tentativa de ruptura com as vertentes ideolgicas tradicionais na interveno

socioassistencial deve debater-se necessariamente com esse presente agreste, mas em igual
medida com uma antiquada e paralisante herana sociopoltica, to arraigada nas estruturas e
relaes estabelecidas quanto ancestral sua constituio histrica. Essa herana, ao mesmo
tempo em que estorva o avano de vertentes crticas, alimenta toda investida imbuda na
(re)composio da cultura profissional nessa esfera atravs de tradies conservadoras. Da
tambm a necessidade de apreend-la nessa problematizao.

notadamente na produo terica do Servio Social onde deparamo-nos com alguns

dos principais estudos crticos que se detiveram na recuperao e exame histrico-sistemtico
da conformao e das modalidades de atuao das chamadas polticas assistenciais. Isso,
no por acaso: a origem do espao sociocupacional e a institucionalizao dessa profisso
guardam vinculaes genticas com a emergncia e o evolver das instancias assistenciais
(privadas e pblicas) ocupadas com as refraes da questo social no pas.64

Como uma expresso tpica do trabalho tcnico especializado empreendido nessas

polticas nascentes, mostram Iamamoto e Carvalho (2005, p. 190) que a ao prtica das
primeiras assistentes sociais, entre os anos 1930 e 1940, incumbia-se fundamentalmente na
64
No debate sobre a trajetria das polticas de assistncia, datado de meados de 1980, Sposati et. al (2014, p. 35)
identificam esse vnculo: Na diviso sociotcnica do trabalho, o assistente social tem sido demandado como um
dos agentes privilegiados pelas instituies geridas diretamente pelo Estado, ou por ele subvencionadas, para
efetivar a assistncia. E acrescentam: O carter histrico de sua atividade profissional em qualquer instituio
est voltado prioritariamente efetivao da assistncia. Em Iamamoto e Carvalho (2005) so expostas as vias
concretas de como se operou tal relacionamento. E at a atualidade a natureza e a intensidade dos vnculos entre
essa profisso e a assistncia social problematizada ver Iamamoto (2010a) e o posicionamento do CFESS em
nota de dez. 2005, Servio Social profisso. Assistncia Social poltica pblica.
 52

organizao da assistncia, na educao popular e na pesquisa social, com um pblico

preferencial (quase exclusivo) de famlias operrias, sobretudo suas mulheres e crianas.
Tratava-se de uma atuao doutrinria e eminentemente assistencial. As atividades mais
frequentes eram [...] as visitas domiciliares, os encaminhamentos de muito pequeno efeito
prtico, devido carncia de obras que sustentassem semelhante tcnica a distribuies de
auxlios materiais e a formao moral e domstica atravs de crculos e cursos
(IAMAMOTO e CARVALHO, 2005, p. 197). Estas correspondiam, grosso modo, s
principais linhas de interveno dos agentes tcnicos em operao nas instituies
comprometidas, central ou marginalmente, com as aes assistenciais (departamentos
estaduais e municipais de Servio Social, Previdncia Social, entidades patronais, hospitais e
clnicas, associaes e obras particulares, etc.).

Mais destacada instituio provedora e organizadora da assistncia social at os anos

1990, a LBA dignou-se a atuar em diversas frentes desde sua constituio. Havia se
conduzido para o desenvolvimento de servios ditos de sade para a proteo da maternidade
e da infncia, num estgio inicial, em seguida enfatizando a educao da mulher para o
trabalho e, posteriormente, vertendo prioridade s sequelas decorrentes do xodo rural. Em
finais de 1970, os servios mdico-hospitalares so remetidos ao INAMPS. No entanto,
persistia uma mirade de iniciativas e programas, envolvidos desde ento numa estratgia de
progressiva interiorizao, por intermdio da celebrao de convnios com prestadores de
servios, alm da ampliao do trabalho voluntrio (FLEURY, 1991).

Uma ideia da diversidade interventiva acumulada at meados de 1980 nos dada por
Sposati et. al. (2014). Num quadro que arrola os programas sociais mantidos pela Unio nas
regies urbanas no pas at o perodo, a LBA figura como fonte da atuao desenvolvida com:
assistncia nutricional palestras e educao sanitria a grupo materno-infantil e
comunidades, preveno da desnutrio e suplementao de deficincias nutritivas desses
segmentos; assistncia idosos, deficientes e menores reabilitao de pessoas com
deficincia e preveno de deficincias do excepcional, medidas preventivas contra a
marginalizao do idoso, auxlios diretos famlias pobres com crianas, creches, colnias
de frias, aes contra evaso escolar; assistncia jurdica e regularizao civil medidas
imbudas na extenso de igualdade jurdica grupos pauperizados e no acesso ao registro
civil; e assistncia social geral auxlios financeiros e materiais s famlias com baixa renda,
 53

atividades de promoo social, insero produtiva e mutires nas comunidades perifricas,

promoo de atividades ldico-recreativas nos finais de semana, etc.65

Alguns traos mais significativos da direo ideopoltica daquela atuao pedaggica

imbricada geneticamente nas polticas assistenciais foram rastreados na produo cientfica
que trata do discurso do Servio Social nas dcadas de 1930 e 1940 destacadamente
Iamamoto e Carvalho (2005). Lastreado na vertente mais direitista do pensamento catlico
europeu, e principalmente nas encclicas papais, ele se mostra essencialmente doutrinrio e
apologtico no entendimento mais amplo da sociedade. Antepe-se escancaradamente ao
comunismo totalitrio e rechaa a ordenao social do liberalismo. Ambos, se supunha,
incapazes de responderem satisfatoriamente ao problema das classes subalternas, ambientado
numa pretensa crise mais profunda desdobrada com a secularizao da sociedade e cuja
resoluo no podia ser outra seno a sua recristianizao e reorganizao na tica do
corporativismo cristo. O melhor dos mundos encontrar-se-ia numa imaginria vida pretrita
donde, afirmam Iamamoto e Carvalho (2005, p. 205), a [...] idealizao romntica da Idade
Mdia, de uma ordem integrada e harmnica, de um mundo moral onde predomina a razo
geral, norteadora da constituio e dinmica dos organismos sociais.

O reacionarismo despudorado dessas premissas vocalizava, menos que o apelo a um

mero recuo ao passado, os interesses das fraes burguesas de base agrria em emplacar e
manter as vias de uma modernizao conservadora no pas.66 Os(as) assistentes sociais
defendiam, nesse momento, que [...] o governo seguiria uma poltica industrialista artificial
seno criminosa contrariando a vocao agrria da nao (IAMAMOTO e CARVALHO,
2005, p. 205). Era ntido o contedo de classe desses protestos: transigia-se com o passado
para que a marcha histrica no se precipitasse por meio de rupturas traumticas mesmo
uma revoluo dentro da ordem insuportveis dinmica do circuito fechado da
dominao imperialista externa e do desenvolvimento desigual interno onde imperam a
extrao dual do excedente econmico (FERNANDES, 1976).

65
Acrescenta-se ainda programas sociais mantidos diretamente pelo Tesouro da Unio, Estados e Municpios,
Ministrio da Educao, Sistema Financeiro de Habitao, etc., com: atividades artsticas e esportivas nos
Centros Sociais Urbanos, melhoramento de alimentao escolar, suplementao alimentar, estmulo de
aleitamento materno, aes socioeducativas e culturais para as populaes em situao de pobreza,
desenvolvimento da educao pr-escolar, melhoria de ndices de alfabetizao, financiamentos para
urbanizao, aquisio ou reforma de moradias, construo e recuperao de habitaes, aquisio e distribuio
de medicamentos, etc. Alm das aes empreendidas pela FUNABEM, como atendimentos de crianas e
adolescentes pobres, abandonados ou autores de infrao penal, em regime de internato, semi-internato ou
externato.
66
Um acesso qualificado a discusso e ao arsenal terico-histrico sobre os processos de modernizao
conservadora no Brasil encontra-se em Santos (2012) e Behring (2003).
 54

Tratava-se de uma manifestao particular da corrente que o Manifesto Comunista h

muito havia rotulado de socialismo feudal. Nela, Marx e Engels (1998, p. 60) encontraram
mesmo alguma crtica amarga, mordaz e espirituosa [que] feriu a burguesia no corao. No
caso brasileiro, malgrado contanto com alguma reprovao burguesia, os efeitos ideolgicos
inerentes desse discurso no deixavam de resultar benficos ao ordenamento capitalista
dependente (e desenvolvimento desigual interno).67 A fraseologia desfraldada pela hierarquia
catlica, e absorvida na ao do apostolado laico, lampejava uma contestao ao
capitalismo, mas limitada aos excessos, s manifestaes mais cruas da desigualdade. Sem
grande esforo, redirecionada para a manuteno do status quo e o ajustamento moral das
classes subalternas; em parte mediatizado pelo que Abreu (2008) sintetizou como pedagogia
da ajuda.

O nascente proletariado era, aqui, responsabilizado pela situao anormal ou

patolgica na qual habitualmente se deparava. Distante de qualquer avaliao histrico-
estrutural dos males imperantes, o discurso descarregava um fardo insustentvel para
interveno estrita na crise de formao moral, intelectual e social da famlia. Quanto a esta,
informam Iamamoto e Carvalho (2005, p. 206), tratava-se de [...] reajust-la atravs de uma
ao educativa de longo alcance, para que tenha um padro de vida que lhe possibilite um
mnimo de bem-estar material, a partir do qual se poder comear sua reeducao moral.
Mesmo os auxlios materiais repassados eram encarados como incuos se desacompanhados
dessa prescrio central: a reforma do homem, a moralizao da famlia proletria, o
disciplinamento de seus membros, a racionalizao de seu modo de vida, etc.

Na passagem para a segunda metade do sculo XX penetrou, de modo progressivo, nos

meios acadmicos e interventivos do Servio Social a vertente pretensamente assptica da
perspectiva modernizadora, oriunda da influncia estadunidense. E aqui cabe uma
advertncia: essa mudana no significou uma evoluo unilinear progressiva e natural do
horizonte intelectual prvio. Mostra Netto (2004): mais que uma transio, desaguou uma
interao complexa, um manifesto sincretismo, entre matrizes ideoculturais que, se resultou
em rupturas visveis com construes ideais precedentes, processou, ademais, notveis

67
Iamamoto e Carvalho (2005, p. 214) demonstram que o Servio Social no pas emerge num momento de
redefinio do papel da igreja em face da consolidao no ordenamento burgus, como um departamento
especializado da Ao Social e da Ao Catlica. Consequentemente, [...] no plano ideolgico ele estar
embebido de uma doutrina social totalitria; de um projeto de desenvolvimento harmnico para a sociedade; de
uma terceira via, em que o capitalismo exorcizado de seu contedo liberal; em que este capitalismo
transfigurado e recristianizado aparece como concorrente do socialismo, na luta pela conquista e enquadramento
das classes subalternas. O fulcro de sua atuao embrionria ser a ao doutrinria. Reconquistar as massas, ir
ao povo, liber-lo da influncia nefasta do socialismo, aconcheg-lo no comunitarismo tico cristo.
 55

continuidades, inclusive com iniciativas restauradoras, no enfrentamento das iniquidades

sociais avolumadas com o evolver da civilizao burguesa, em seu estgio tardio. Recorrendo
ao mencionado referencial, a profisso lana-se com maior vigor sinalizam Iamamoto e
Carvalho (2005, p. 334) para a sistematizao tcnica e o tratamento dos desajustamentos
psicossociais, segundo as linhas da psicologia e psiquiatria: O Servio Social de Grupo, que
a tempo vinha sendo usado de forma tradicional (recreao e educao), na dcada de 1950
comea a fazer parte dos programas nacionais do SESI, LBA, SESC, em hospitais, favelas,
escolas, etc..

Quanto ao legado institucional da LBA, a tentativa de engendrar uma racionalizao

tcnico-administrativa de peso que rompesse ao menos segundo o vislumbre dos textos e
normas institucionais o denso invlucro do tradicionalismo, foi empreendida quando a
autocracia burguesa iniciava sua curva decrescente: a partir de 1974, com a nfase alcanada
pela poltica social no discurso oficial atravs do II Plano Nacional de Desenvolvimento, a
direo da instituio sofreu modificaes e incorporou-se a estrutura do MPAS. A
modernizao almejada ganhou flego em 1976 (outras tentativas de reforma administrativa
na LBA ocorreram em 1946, 1963, 1965, 1972)68 e procurou cunhar um corpo conceitual
(enfatiza-se o objetivo da ao teraputica na famlia), definir a populao alvo (chamada
quarto estrato) e as aes prioritrias da poltica assistencial (os programas convencionais
e de massa).

Durante a dcada de 1970, tambm as aes da PNBEM (criada em 1964) absorvem

[...] um corpo tcnico de profissionais graduados, responsveis pela formulao de modelos
tcnicos-conceituais com vistas racionalizao da poltica para assegurar a normatizao das
prticas (FLEURY, 1991, p. 70). Colocando-se hostil ao discurso assistencialista, a
burocracia empossada logrou concatenar conceitos, atualizar teorias e criar modelos
matemticos para organizar a distribuio de recursos. Procurava transformar atesta Fleury
(1991, p. 74) o antigo modelo de atendimento carcerrio em um novo modelo
teraputico-pedaggico, implicando a reverso da prtica de internamento, cujo carter era
predominantemente repressivo, para uma interveno voltada manipulao de tcnicas
psicolgicas e pedaggicas destinadas integrao do menor sociedade: So

68
Alguns registros das mesmas so encontrados em Souza e Silva (1978) e Pinto (2003). A memria do trabalho
e das reformulaes institucionais da LBA foram registrados a partir do regate da trajetria de alguns de seus
agentes nas entrevistas realizadas pelo Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do
Brasil Fundao Getlio Vargas. Sobretudo aquelas concedidas por Luiz Fernando da Silva Pinto, Irapoan
Cavalcante de Lyra e Anita Aline Albuquerque Costa.
 56

caractersticas deste novo modelo as explicaes do fenmeno com base na teoria da

marginalidade e as prticas de laudos tcnicos, cursos profissionalizantes, etc..

Em face da matriz europeia, a perspectiva modernizadora, respondendo, no seu evolver,

por um esforo no sentido de adequar a profisso as exigncias postas pelos processos
sociopolticos emergentes no ps-64, singularizava-se pela apreciao do desenvolvimento
capitalista: contrastava com aquelas vertentes que a antecederam porquanto prescindia de
qualquer vis anticapitalista (NETTO, 2005). A interveno do Servio Social, da qual seu
agente patenteia-se como um prestador de servios, reclamando uma remunerao e
situando-se com portador de uma qualificao tcnica, objetiva um padro de integrao
que barganha com a efetiva dinmica vigente e coloca-se a explorar as alternativas que ela
oferece.

Para Netto (2005), busca-se atribuir um perfil de cariz tecnocrtico ao Servio Social,
alimentando-o com os aportes extrados do campo terico pertinente ao estrutural-
funcionalismo norte-americano.69 Uma tal referncia aos sistemas de saber articulado no
mbito das cincias sociais (notadamente as vertentes neopositivistas) posta como
compulsria, fornecendo-lhe legitimidade cientfica. Ela estabelece-se assim congruente
com a gesto capitalista da vida social: as instituies pblicas, identificadas estritamente com
o complexo governativo-administrativo, aparecem como necessidades legtimas do
desenvolvimento, ao qual os profissionais deviam integrar-se funcionalmente, submetendo-se
racionalidade burocrtica das reformas administrativas (potenciais ou em curso). Tal
funcionalidade fincava-se, em grande parte dada abertura aos influxos cientficos
provenientes da psicologia , no enquadramento das refraes da questo social no mbito
da personalidade, das relaes interpessoais, na ao dos(as) assistentes sociais enquanto
[...] agentes das mudanas sociais basicamente postas como induo de modificaes no
meio social imediato para dinamizar um novo padro de integrao dinmica capitalista
(NETTO, 2005, p. 129), referenciados por uma ideologia do promocionalismo, mobilizando
ainda uma pedagogia da participao (AREU, 2008). 70

69
Suas aes associavam-se agora a projetos tcnico-administrativos acima do confronto de classes. Sobre a
viso tecnocrtica elucidativa essa passagem de Netto (2005, p. 130): Aqui, a vinculao social do ator
profissional desloca-se do nvel dos grupos (classes) para o nvel de instrumentos tcnicos. A alterao
sensvel: a pertinncia social do profissional no aparece diluda em valores universais puros e abstratos, mas
ancorada na sua condio de agente tcnico da mudana.
70
Note-se o espraiamento do chamado Desenvolvimento de Comunidade, com sua funcionalidade sociopoltica,
em plano mundial e nacional, respondendo ao ordenamento internacional erigido no ps-II Guerra ver Abreu
(2008), Ammann (2003), Netto (2005), Souza (1999), Wanderley (1998).
 57

Dos dois circuitos ideotericos acima referidos cuja projeo na abordagem terico-
metodolgica e poltico-pedaggica dos quadros profissionais da assistncia social revelaram-
se com destaque nos respectivos perodos importa-nos assinalar quatro dimenses do
substrato comum que lhes situam no terreno do conservadorismo, conforme Netto (2005, p.
36): a individualizao, a psicologizao, a naturalizao e a despolitizao das sequelas
sociais derivadas das contradies dilacerantes prprias do metabolismo burgus.71 Primeiro,
conservam intocado o suposto liberal inescapvel de que o destino pessoal , em ltima
instncia, funo do indivduo enquanto tal: [...] a consequncia inelutvel que tanto xito
como o fracasso sociais so creditados ao sujeito individual tomado enquanto mnada social
(NETT0, 2005, p. 36). Mesmo quando perfilhado o carter pblico do enfretamento das
refraes da questo social, as classes dominantes, atravs do Estado e seus intelectuais,
incorporam o ethos individualista da tradio liberal, ressituando-o como elemento subsidirio
no trato das iniquidades sociais, ao desloca-las para o espao da responsabilidade dos sujeitos
individuais que as experimentam. Tal interveno sobre a mirade segmentada de problemas
sociais, nos quais se metamorfoseiam as manifestaes da questo social, no elide a
possibilidade e efetividade de enquadrar os grupos e indivduos por eles implicados numa
[...] tica da individualizao que transfigura os problemas sociais em problemas pessoais
(privados) (NETTO, 2005, p. 36).

Mas a incidncia do ethos individualista aparece especialmente como privilgio das

instncias psicolgicas da existncia social, cuja modalidade no se esgota na
individualizao dos problemas sociais e sua remisso a problemtica singular,
psicolgica, dos sujeitos afetados. Seu componente legitimador opera igualmente [...]
transferindo a sua atenuao ou proposta de resoluo para a modificao e/ou redefinio de
caractersticas pessoais do indivduo ( ento que emergem com rebatimentos prtico-sociais
de monta, as estratgias, retricas e terapias de ajustamento etc.) (NETTO, 2005, p. 41).72 O
elemento da naturalizao, por seu turno, [...] funda-se na considerao do social como

71
Os apontamentos que seguem, relativos a esses quatro determinantes do pensamento conservador, recorrem a
uma formulao sintica das ideias contidas em Netto (2005) que, de resto, singulariza-os nos marcos de um
estgio particular do modo de produo capitalista, aquele prprio da era dos monoplios.
72
Sustenta Netto (2005, p. 42): a psicologizao [...] implica um novo tipo de relacionamento personalizado
entre ele [o indivduo] e as instituies prprias da ordem monoplica que, se no se mostram aptas para
solucionar as refraes da questo social que o afetam, so suficientemente lbeis para entrelaar, nos
servios que oferecem e executam, desde a induo comportamental at os contedos econmico-sociais mais
salientes da ordem monoplica num exerccio que se constitui em verdadeira pedagogia psicossocial, voltada
para sincronizar as impulses individuais e os papeis sociais propiciados aos protagonistas.
 58

equalizado natureza (NETTO, 2005, p. 44)73, sentenciando a inpcia dos sujeitos sociais
para direcionar a vida social (ou a resoluo de suas vicissitudes) segundo seus projetos.
Assim encarada, a variabilidade da dinmica societal obedeceria a regularidades fixas cujos
rumos escapariam substantivamente a interveno consciente dos atores histricos. Se a
naturalizao pode manifestar-se, de tal modo, como desistoricizao, ela franqueia espao
tambm para a psicologizao: [...] ao naturalizar a sociedade, a tradio em tela
compelida a buscar uma especificao do ser social que s pode ser encontrada na esfera
moral (NETTO, 2005, p. 45). Donde no se aparta o enfoque despolitizador correspondente
ao empenho burgus em deslocar a questo social da arena poltica, em priv-la de sua
contextualizao no interior dos antagonismos e lutas classistas, em torn-la indene de
projees alusivas aos grandes embates histricos e civilizatrios, em dissimul-la como
objeto de administrao tcnica e/ou de terapia comportamental, etc.

Muito embora a produo terica do Servio Social nos fornea algumas pistas alusivas
s tendncias ideoculturais e sociopolticas74 inerentes s aparelhagens institucionais e agentes
tcnicos ocupados com a poltica assistencial nos perodos assinalados destacam-se nessa
trilha as pioneiras contribuies de Sposati et. al. (2014) , indiscutvel que, sejam quais
forem as vertentes e posies em voga, estas em geral mesclavam-se com mecanismos e
prticas poltico-pedaggicas retrgrados manipulao clientelstica, vinculao
patrimonialista, trato voluntarista, fisiologismo, relaes de favor, paternalismo, etc. Assim
como conviviam com iniciativas mais ou menos progressistas-democrticas, crticas e at
mesmo anticapitalistas, cuja expresso e desenvolvimento foram adensados e dinamizados na
crise do regime autocrtico-burgus e na entrada em cena dos movimentos operrio e
popular, especialmente a partir de finais de 1970 (as razes, ao menos dos vetores
democrticos, desarticulados ou insulados com as constries polticas postas pelo ciclo
autocrtico, remontam ao final dos anos 1950). Nessa trilha, se manifesta um veio de
renovao profissional caracterizado por Netto (2004) como inteno de ruptura com o
Servio Social tradicional.

73
Nesse caso, mesmo as vertentes que repudiam alguns postulados centrais do positivismo clssico, como as
proposies da Doutrina Social da Igreja, evidenciam-se segundo Netto (2005, p. 46) inteiramente
compatveis com a naturalizao da sociedade.
74
Trata-se mesmo de pistas mais ou menos consistentes, tendo em vista a falta de pesquisas dedicadas
exclusivamente particularidade ideolgica e pedaggica da interveno na assistncia social. Tambm ressalta-
se o carter de tendncias gerais das definies acima referidas, que comportam heterogeneidade interna,
combinaes variadas e contradies, explicitam disputas e mesmo a presena de perspectivas alternativas
(dentro ou fora do campo conservador).
 59

Nos anos ulteriores, ele amadurece cientfica e politicamente, galgando uma posio
hegemnica na categoria, consubstanciada no Projeto tico-Poltico (o qual rebate, por sua
vez, em direcionamentos como aqueles oferecidos pelos Parmetros...). Sua vitalidade no
anulava, todavia, o pluralismo intelectual e prtico, as diferenciaes internas, os conflitos
entre definies terico-metodolgicas distintas (mesmo antagnicas) e a possibilidade de
reverses ideopolticos nos espaos formativos, corporativos e interventivos. No caso de
conjunturas histricas adversas, como a aberta pela ofensiva burguesa no Brasil, estava
passvel de sofrer recuos ameaadores, ver robustecidas novas e velhas modalidades de
conservadorismo desde o reforo do pensamento liberal, dos vieses tecnocrticos e das
concepes ps-modernas, at o crescimento do reacionarismo de cariz religioso ou
encontrar-se obstaculizada por um ecletismo desorientador. Acrescente-se: estes so
elementos com que se debatem os setores crtico-radicais do Servio Social desde os idos de
1990, colocando baila a polmica sobre a crise do projeto profissional.75

Necessrio nuanarmos: a atuao poltico-pedaggica dos agentes profissionais da

assistncia social (assistentes sociais, psiclogos, pedagogos, advogados, etc.), mediao
atravs da qual os arranjos ideoculturais que portam podem ser socializados para amplas
massas subalternas, v-se incrementada com as transformaes tcnico-administrativas e
estrutural-funcionais ocorrentes nessa poltica social durante a ltima quadra histrica. Nada
indica que certas funes diretivas, nalguma medida sempre conduzidas no plano assistencial,
sofreram qualquer arrefecimento. Embora isso no implique, naturalmente, a manuteno das
formas de racionalidade concretas e especficas que tradicionalmente assumiram expresso
atravs do mesmo.

Em todo caso, devemos insistir: a implantao e estruturao do SUAS na ltima

dcada repercutiu num reforo inconteste das tarefas intelectuais-pedaggicas fomentadas
pela assistncia social junto aos segmentos de classe que lhes so demandatrios.76 Tarefas as
quais as classes dirigentes, atravs do governo, buscam imprimir um modus operandi geral e
um direcionamento poltico comum. Atravs da atuao poltico-pedaggica desses quadros

75
O debate sobre a crise do Projeto tico-Poltico pode ser cotejado em Barroco (2011), Braz (2007), Netto
(1999, 2007c). A expresso das posies divergentes e sua interlocuo foram oportunizadas no XI ENPESS,
realizado em So Lus, em dezembro de 2008. Na pesquisa de Abreu (2008) encontramos alguns elementos que
caracterizam uma metamorfose da pedagogia da ajuda e da participao e a reatualizao da funo
pedaggica tradicional do assistente social na fase contempornea da ofensiva capitalista.
76
Isso fica expresso na expanso quantitativa de aes de cunho socioeducativo que acompanha a instalao
do CRAS e CREAS. Principalmente daquelas atividades integradas no PAIF, com destaque para os SCFV
(BRASIL, 2013d). As estatsticas a respeito dessa expanso podem ser encontradas nos Censos SUAS dos
ltimos anos, principalmente em Brasil (2013a, 2013b, 2014b, 2015).
 60

tcnicos ocupados na gesto e execuo dos programas, projetos, servios e benefcios

socioassistenciais, determinadas concepes de mundo, valores e formas de racionalidade
concorrem para influir do modo de vida de segmentos trabalhadores e subalternos.

Aqueles quadros, hoje constrangidos por uma formao superior fragilizada e

assediados por condies e relaes de trabalho maantes, so instilados por foras polticas,
seno antagnicas, ao menos contratantes: de uma parte, encontram-se as vanguardas
profissionais e os segmentos militantes crescentemente politizados que esto buscando
plasmar um direcionamento e uma homogeneidade ideopoltica democrtica e crtica ao
trabalho na assistncia social; de outra parte, apresentam-se as instncias governamentais
superiores de gesto do SUAS, levando a cabo vastos e variados processos de formao e
qualificao com contedos ideais algumas vezes colidentes com aqueles propostos pelas
organizaes corporativas e dos trabalhadores. Deparamo-nos, portanto, com um terreno em
disputa. Vamos nos debruar, na pesquisa, sobre as mediaes intelectuais e pedaggicas as
quais os setores governamentais recorrem para contribuir no alcance de perfis profissionais
adequados aos interesses nele imperantes. Essas mediaes possibilitam acessarmos os
contedos ideoculturais que se busca difundir, atravs governo, para os gestores e tcnicos da
assistncia social.

Para isso, alm de resgatar as apreciaes crticas77 das regulamentaes aprovadas no

ltimo decnio (PNAS, NOB-SUAS, NOB-SUAS/RH, etc.), tomamos como referncia os
contedos laborados nos processos de capacitao-formao desenvolvidos atravs do MDS,
dos seus instrumentos regulatrios (editais, ementas, materiais de avaliao, etc.) e o carter
da aparelhagem intelectual-diretiva envolvida (escolas de governo, universidades, organismos
multilaterais, instncias financiadoras). Nesse caso, sempre enfocando aqueles
empreendimentos de maior impacto, imbudos na formao-capacitao de quadros
profissionais e governamentais para a atuao na poltica nacional de assistncia social
relegando, assim, a parte das iniciativas intelectual-pedaggicas que se referem articulao e
divulgao internacional.

Numa primeira aproximao analtica aos documentos coletados, identificamos que

numa publicao bibliogrfica elaborada por uma equipe de intelectuais assessores do
primeiro programa nacional de capacitao onde se encontram sistematizadas as bases
conceituais e de gesto estratgicas, diga-se, no livro Concepo e gesto da proteo social
no contributiva no Brasil. Bases conceituais e gerenciais que foram localizadas nos materiais
77
Um mapeamento detalhado dessa bibliografia apresentado no incio do Captulo 4.
 61

dos cursos, formaes, apostilas, etc., formatadas (resumidas, desdobradas, esquematizadas,

etc.) de acordo com os objetivos didticos em cada caso. Portanto, a crtica e categorizao
das elaboraes presentes no livro (contempladas em nosso Captulo 3) consistiram num meio
para uma subsequente anlise dos materiais e instrumentos das formaes-capacitaes
especficas (registradas no Captulo 4) ver quadro abaixo. Do ponto de vista da exposio,
desvelamos, no Captulo 3, as teorizaes mais sistemticas, encontradas no livro Concepo
e gesto..., para, em seguida, desdobrar, no Captulo 4, algumas construes ideolgicas mais
diludas e particularizadas, expressas nos materiais didticos, editais, sumrios executivos de
pesquisas, os eixos temticos disponibilizados para o financiamento da extenso universitria.

Quadro n 2 Atividades de formao-capacitao selecionadas e documentos consultados

para anlise

PROGRAMA GESTO Informaes gerais: Guia Programa Gesto Social com

SOCIAL COM QUALIDADE Qualidade Capacitao para agentes pblicos e sociais
(2008-2012) (BRASIL, 2007).
Capacitao descentralizada 1. Revista Capacitao: Gestores Sociais que mudam vidas
para gerentes sociais pelo Brasil (BRASIL, 2009b).
2. Livro Concepo e gesto da proteo social no
contributiva no Brasil (BRASIL, 2009d).
3. Cadernos de Estudos Capacitao descentralizada para
gerentes sociais: desenho e resultados (BRASIL, 2009a).
4. 30 (trinta) notcias publicadas no site do MDS entre out.
2006 e ago. 2008.
Capacitao para a 1. Manual Capacitao para implementao do Sistema nico
implementao de SUAS e do de Assistncia Social SUAS e do Programa Bolsa Famlia
Programa Bolsa Famlia PBF (BARATA, et. al. 2008).
2. 7 (sete) notcias publicadas no site do MDS entre ago. 2007
e out. 2008.

Formao de agentes para o 1. Manual Capacitao de conselheiros de assistncia social:

controle social na Assistncia guia de estudos (BRASIL, 2009c).
Social 2. 10 (dez) notcias do site MDS entre out. e nov. de 2009.
1. Manual Capacitao para controle social nos municpios:
Assistncia Social e Programa Bolsa Famlia (BRASIL,
2010c).
2. 9 (nove) notcias publicadas no site do MDS entre abr. 2010
e jul. 2011.

Capacitao de gestores e 1. 3 (trs) notcias do site Destaque Notcias, de 14.02.2008.

tcnicos da Assistncia Social
para o Projovem Adolescente
 62

PROGRAMA NACIONAL DE Informaes gerais: Resoluo do CNAS, de 8 de maro de

CAPACITAO DO SISTEMA 2012; Portaria N 42 do MDS, de 5 de julho de 2012.
NICO DE ASSISTNCIA
SOCIAL CAPACITASUAS
(2012-2014)
Curso de Introduo ao 1. Matriz pedaggica, Ementa e Textos de apoio fornecidos
provimento dos Servios e no site do CapacitaSuas.78
Benefcios Socioassistenciais do 2. Texto base Estado, Polticas Sociais e Implementao do
SUAS e implementao das aes SUAS (YAZBEK, 2008).
do Plano Brasil Sem Misria
Curso Indicadores para 1. Matriz pedaggica, Ementa e Textos de apoio fornecidos
diagnstico e acompanhamento do no site do CapacitaSuas.
SUAS e do BSM 2. Apostila Indicadores para diagnstico e acompanhamento
do SUAS e do BSM (BRASIL, 2013f).
Curso Gesto Financeira e 1. Matriz pedaggica, Ementa e Textos de apoio fornecidos
Oramentria do SUAS no site do CapacitaSuas.
2. Apostila Gesto Financeira e Oramentria do SUAS
(BRASIL, 2013g).

PESQUISA, EXTENSO E PS-GRADUAO

Pesquisas 1. Cadernos de Estudos Sntese das pesquisas de avaliao de programas sociais do
MDS (PAES-SOUSA e VAITSMAN, 2007).
2. Cadernos Sntese das pesquisas de avaliao de programas sociais do MDS
Verso atualizada e revisada 2006-2010 (TAPAJS e QUIROGA, 2010).
3. Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate n 16 Sntese das
pesquisas de avaliao de programas sociais do MDS 2011-2014 (BRASIL, 2014d).
4. Quadro Geral das Pesquisas Avaliao MDS - 2004-2013 (Portal SAGI, 2014).
5. Edital MTC-MDS SAGI-CNPq N 36 de 2010.
6. Chamada Edital MTC-MDS SAGI-CNPq N 24 de 2013.
7. Resultado Geral do Edital MTC-MDS SAGI-CNPq N 24 de 2013.
8. 4 (quatro) notcias do site do MDS.
9. Sumrios executivos de 36 pesquisas de avaliao do Edital MTC/MDS-SAGI/CNPq
n 36/2010.
Ps- Ps-graduao latu sensu 1. Estrutura curricular da Especializao.
graduao (Especializao) em Gesto 2. Relatrio de Gesto da ENAP 2011.
de Polticas Pblicas e
3. 11 (onze) notcias do site MDS e da ENAP.
Desenvolvi-mento Social
4. 1 (uma) monografia concluda por aluno da 1
Edio.

Convnio Fiocruz/Capes- 1. Chamadas de doutorado e ps-doutorado abertas

Brasil sem Misria para pela Fiocruz.
Doutorado e Ps-Doutorado 2. 4 (quatro) notcias do site MDS e da Fiocruz.
Extenso 1. Editais PROEXT (2010, 2011, 2013, 2014, 2015).
universitria 2. Quadro de Resultados dos Editais PROEXT (2010, 2011, 2013, 2014, 2015).
Fonte: Elaborao prpria

78
As matrizes pedaggicas, as ementas e os textos de apoio dos cursos do CapacitaSuas encontram-se todos
disponveis em <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/publicacao_eletronica/muse/cursoscapacitas uas/index.html>
Acesso 2 mai. 2016.
 63

Foi indispensvel estabelecer algumas delimitaes na pesquisa para o tratamento dos

materiais, tanto do livro Concepo e gesto..., quanto dos dados das atividades de formao-
capacitao. Em primeiro lugar, enfocamos os estratos que se destinavam a sistematizar e
difundir explicitamente as concepes articuladoras que embasam a nova cultura
institucional do SUAS, abstraindo os segmentos (mais abundantes) voltados para o repasse
das orientaes operacionais, tcnico-burocrticas, dos componentes de gesto, da legislao
vigente, dentre outros. No supomos, com isso, que estas ltimas encontrem-se esterilizadas
em face das concepes de mundo existentes. Um exame detalhado das mesmas seria bastante
profcuo. Porm os limites da pesquisa impuseram o recurso ttico do referido enfoque.

As concepes e racionalizaes centrais foram apreendidas a partir de trs

balizamentos com os quais direcionamos a anlise dos materiais: primeiro, detemo-nos nas
ideias que visavam fornecer significado e inteligibilidade para a poltica social em geral;
segundo, destrinchamos a racionalidade intrnseca s elaboraes empregadas para
caracterizao da poltica de assistncia social e sua funcionalidade; terceiro, concentramo-
nos em esquadrinhar as implicaes poltico-pedaggicas da adoo dos conceitos risco e
vulnerabilidade social, que se mostraram, no decorrer dos documentos, estratgicos para
entender o (re)direcionamento proposto para a interveno profissional. Com o estudo
referenciado por esses eixos, foram desenvolvidos outros desdobramentos a eles articulados
(relacionados s noes de cidadania, sociedade civil, gerncia social) que se
mostraram frequentemente subordinados aos mesmos.

Em suma, a exposio desenrola-se visando um encadeamento explicativo de

determinaes atravs de cinco captulos. Aps essa Introduo, no segundo captulo
explicitamos os condicionamentos econmico-sociais e as contradies polticas que
fornecem o solo histrico para o florescimento da variante ideolgica geral a qual se vinculam
as conceituaes e racionalizaes particulares detectadas nos processos educativos-
formativos da assistncia social, diga-se, o social-liberalismo. E isso, ponderando, para alm
do cenrio internacional, aqueles fundamentos econmicos e polticos afetos realidade
brasileira do ltimo decnio.

Nos terceiro e quarto captulos, enfocamos as ideologias difundidas pelas iniciativas de

capacitao-formao, privilegiando suas formulaes sistematizadas, contidas no livro
Concepo e gesto..., alm de algumas de suas expresses especficas nos cursos,
capacitaes, pesquisas de avaliao, etc. No terceiro captulo, abordamos em detalhes as
 64

concepes fundantes e as estratgias de gesto sistematizadas, com maior grau de

elaborao, no referido livro. Para isso, seguimos os trs eixos j referidos: as ideias sobre o
significado e a natureza da poltica social em geral; a racionalidade empregada para a
caracterizao da poltica de assistncia social e sua funcionalidade; as implicaes poltico-
pedaggicas do uso dos conceitos risco e vulnerabilidade social. No quarto captulo,
centramos nas atividades de capacitao-formao, e seus correspondentes contedos
ideolgicos, implantadas atravs dos dois programas nacionais de capacitao, e buscamos
apreender tambm a direo ideopoltica colocada para as aes governamentais no plano da
ps-graduao, iniciao cientfica e extenso universitria.

Tomamos como suposto, para a conduo da pesquisa, que as novas ideologias da

assistncia social enquadravam-se no campo do social-liberalismo, redundando num horizonte
poltico-pedaggico que, marcando-se por uma roupagem crtica, atualizava o pensamento
neoliberal em face das fissuras abertas com as crises econmicas, as frices polticas e o
acirramento da questo social. Revigorando-o, assim, com o debate acerca da interveno
sobre as expresses mais crticas das desigualdades e do papel mais ativo do Estado. A anlise
mostrou um conjunto de teorizaes e racionalizaes com forte carter tecnicista e empirista,
onde predominam a imediaticidade e a superficialidade na abordagem da realidade social
seguindo, por sua vez, pari passu com sua deseconomizao e fragmentao.

O formalismo abstrato colocou-se como tnica no tratamento das problemticas e seus

desdobramentos, relativos aos trs eixos que guiaram o estudo dos documentos. Como
decorrncia, evidenciou-se um considervel segmento de elaboraes que descuram das
determinaes relativas particularidade da sociedade perifrica e dependente,
negligenciando, em igual medida, a conflitualidade de classes que gentica e estrutural.
Concomitantemente, destacou-se a recorrncia de um ecletismo terico e poltico, no qual
aspectos medulares da viso liberal mostraram-se amalgamados com definies tpicas da
socialdemocracia. Estas ltimas expressando-se, com frequncia, empobrecidas, em relao s
suas fontes clssicas.

Os trs principais rebatimentos dessas tendncias em face da problemtica de pesquisa

especfica consistiram79:

79
Precisamos enfatizar que os rebatimentos desdobrados abaixo no necessariamente adquirem efetividade na
direo da interveno profissional na assistncia social. Nossa pesquisa busca, to somente, apreender as
ideologias e suas tendncias poltico-pedaggicas nos processos de formao-capacitao do governo federal.
Ainda est por fazer uma pesquisa abrangente que mostre se e como os contedos desses processos so recebidos
e absorvidos pelas equipes de campo.
 65

1) Na explicao e crtica das contradies e desigualdades sociais parametrada pelos

processos de distribuio das riquezas, e no pelos condicionantes estruturais da sua
produo, das quais derivavam propostas de superao das assimetrias sociais tambm
sustentadas em sadas distributivas, vinculadas a um projeto de desenvolvimento com
equidade social. Em relao assistncia social, isso significa a centralidade da defesa
dos programas de transferncia de renda como sada distributiva por excelncia, e como
estratgia prioritria na expanso dessa poltica social.

2) No discurso ideolgico acerca dos direitos de cidadania (e, em combinao com estes,
do Estado e das polticas sociais) com forte teor abstrato, hipostasiado em face da vida
socioeconmica e esterilizado dos antagonismos de classe que lhe fornecem contedo
histrico, donde resvalam alternativas presas no aperfeioamento das superestruturas
institucionais, dos arranjos tcnico-gerenciais das polticas sociais em geral, e da
assistncia social em especfico. O que implica uma viso tecnicista para a conduo
das estratgias de enfrentamento das desigualdades sociais.

3) Numa concepo da assistncia social que equaliza suas funcionalidades face s

prerrogativas tpicas do pensamento social-liberal. Em especial aquela expressa na
redefinio do estatuto terico da questo social, atravs da qual ela reduzida ao
fenmeno da pobreza identificada como privao de capacidades individuais, e tal
condio rotulada como situao de risco e vulnerabilidade social. Embora implique
numa reorientao das polticas sociais em geral, agora colocadas como mecanismo de
gesto dos riscos sociais e combate vulnerabilidade social, essa alterao tem
impacto mais profundo no deslocamento da concepo e dos propsitos colocados para
a assistncia social, uma poltica social na qual a pobreza sempre figurou como objeto
de interveno privilegiado. Efetivamente, ela tem seu fulcro conduzido para o
enfrentamento do risco e vulnerabilidade social, o que se expressa na fixao das suas
prioridades em termos do desenvolvimento de capacidades dos indivduos e famlias
atendidos. Mas, nessa esteira, ocorre uma induo de metodologias de trabalho
socioassistencial com acentuado teor individualizador e marcado peso psicologizante. A
individualizao se expressa na proposio de metodologias de trabalho social centradas
na mudana de projetos individuais (ou familiares) para a superao da condio de
pobreza. A psicologizao conformada, no somente por uma moralizao estrito
 66

sensu da pobreza, donde redundaram, no passado, inclusive terapias de ajustamento80,

mas pela promessa de sua suplantao por meio da escolarizao, profissionalizao
e/ou assimilao de aptides empreendedoras, que capacitariam para a luta individual
por ascenso social na concorrncia do mercado. O que oportunizaria a emancipao
(ou a autonomia) dos usurios da assistncia social e suas famlias. Aqui, a hipoteca
permanece na redefinio de caractersticas pessoais dos indivduos, na mudana
subjetiva, representada no alcance de determinados contedos culturais e atitudes
sociais que representariam a porta de sada da sua condio social. O que se explica
pela dilatao do publico da assistncia social, que passa a integrar uma massa crescente
de trabalhadores(as) precrios(as) e superexplorados(as), alm de desempregados(as)
aptos para o trabalho. As referidas ideologias, e as prticas poltico-pedaggicas
subjacentes, tendem a cooperar no sentido de sedimentar o consentimento dos mesmos
para sua insero subordinada no mercado precrio da fora de trabalho.

80
Embora, com efeito, no sejam completamente descartadas essas alternativas nas metodologias propostas nos
novos parmetros de trabalho socioassistencial. Como veremos, na sua programtica existe a prerrogativa para
interveno teraputica em situaes excepcionais, atravs da estratgia de itinerrio de insero ou
interveno integral
 67

2. A restaurao do capital e o advento do social-liberalismo

Olho na presso, t fervendo

Olho na panela
Dinamite o feijo cozinhando
Dentro do molho dela

A bruxa acendeu o fogo

Se cuida, rapaziada
Tem mandinga de cabco
Mandando nessa parada
Garrafada de serpente
Despacho de cachoeira
Quanto mais o fogo sobe
Mais a panela t cheia

Olho na presso, t fervendo

Olho na panela
Dinamite o feijo cozinhando
Dentro do molho dela

A bruxa mexeu o caldo

Se liga a, galera
T pingando na mistura
Saliva da besta-fera
Chacina no centro-oeste
E guerrilha na fronteira
Emboscada na avenida
Tiro e queda na ladeira
Mas feitio bumerangue
perseguindo a feiticeira

Lenine, Na Presso

As construes tericas, as formas de racionalidades e os valores disseminados atravs

dos processos educativos-formativos empreendidos pelo governo junto aos quadros
profissionais da assistncia social situam-se, primordialmente, no terreno do social-
liberalismo. Em seu cerne, nutrem-se das criaes ideais prprias daquela corrente definida
por Castelo (2013a) como segunda variante ideolgica do neoliberalismo. Tendo como base
o momento predominante da funo social da ideologia, duas exigncias de anlise
colocam-se para o prosseguimento do estudo: de uma parte, discernir os conflitos sociais
concretos e especficos que subjazem (e aos quais buscam responder) as ideologias filiadas
 68

quela variante; e, de outra parte, detectar as contradies ou antagonismos especficos do

desenvolvimento socioeconmico que se encontram, sempre de modo mediado, na raiz
daqueles conflitos.

Ademais, visto que a investigao focaliza as ideologias incrustadas nos instrumentos e

processos pedaggico-intelectuais peculiares poltica de assistncia social desenvolvida no
Brasil da ltima dcada, as questes acima levantadas, retomadas nesse maior nvel de
concretizao, podem ser assim fixadas. Primeiro, que resistncias, conflitos e lutas sociais
provocaram a necessidade de absoro, adequao e difuso das premissas social-liberais na
assistncia social, e como a resposta ideolgica promovida pela referida poltica contribui, na
sua especificidade, para solucion-los? Segundo, que contradies socioeconmicas
engendraram o desenvolvimento capitalista no Brasil, demandando, como parte dos ajustes
necessrios, a investida na expanso da poltica de assistncia social, com suas implicaes
econmicas, mas tambm com os indestacveis impactos ideolgicos? Essas indagaes
guiam nosso estudo histrico-conjuntural, tanto em relao s legalidades macroscpicas do
atual metabolismo capitalista, quanto em face das tendncias que particularizam formao
brasileira. Alm daquelas dinmicas sociais, polticas e ideolgicas singulares que presidem a
implantao e implementao da assistncia social no perodo recente.

Isso significa enveredar pelas circunstncias histricas da crise orgnica que abala as
estruturas socioeconmicas e polticas do sistema capitalista quando se consuma a fase de
ascenso histrica do capital. So os determinantes da crise orgnica que requisitam as
contratendncias orgnicas da reao burguesa, corporificadas no tridente da restaurao do
capital, cujos elementos compositivos so a mundializao financeira, a ofensiva neoliberal e
a acumulao flexvel. Mas no apenas isso. Significa tambm explorar as contradies e os
conflitos germinados no curso mesmo em que a prpria restaurao do capital avanava,
pressionando por corretivos que, dentre outros rearranjos, acabaram por colocar em evidncia
a variante social-liberal. Alm de abordar o arco de inovaes produtivas e sociometablicas
instaurado pela reao burguesa, assim como as correes de rota pelas quais se apura,
desdobram-se na particularidade brasileira com temporalidades especficas, combinao e
intensidades singulares, dadas pela condio dependente e as peculiaridades das lutas de
classes no pas. no quadro mais amplo desses condicionamentos que as ideologias
detectadas nos processos formativos-educativos da assistncia social ganham vida, ou seja,
so perceptveis enquanto mediaes de relaes sociais concretas e determinadas.
 69

2.1. Crise orgnica e reao burguesa

O ponto de virada decisivo dos cmbios socioeconmicos, polticos e culturais que

permanecem vigentes, definindo o mago estruturador do mundo burgus contemporneo,
localizam-se no limiar dos anos 1970. O aviso de incndio j comeara a soar no termino da
dcada anterior, com as convulses polticas de 1968. Mas no decnio seguinte que rebenta
com sua inelutvel nitidez a chamada por Mszros (2009a, p. 800) crise de dominao
em geral do sistema do capital, selando em definitivo aquele estgio dito ureo e
glorioso da poca imperialista consubstanciado no ps-segunda guerra, com o bloco
histrico fordista-keynesiano.81 Denominada por Mandel (1985) de capitalismo tardio, a
etapa dos monoplios ento em vigncia passa a sofrer, notadamente a partir do ltimo trinio
do breve e extremado sculo XX (HOBSBAWN, 2009), um ciclo de recesses fruto da
convergncia de cinco tipos diferentes de crise82:

1) Uma crise clssica de superproduo, que demonstrou, com a recesso de 1974-75,

a concluso de uma fase tpica de queda da taxa mdia de lucros, deslanchada antes da
crise do petrleo e limitada, em durao e profundidade, por um dficit financing e
uma expanso do crdito em grande escala e isso, inobstante as eficcias decrescentes
desses mecanismos para combater a depresso.83 Sobre o declnio das taxas de lucros no
perodo, Mandel (1990, p. 23-27) oferece importantes amostras: as margens de lucros
das sociedades por aes americanas no-financeiras sofrem queda palpvel aps 1970,
o que ocorre com patentes similaridades na Gr-Bretanha (com relao aos ativos
lquidos das sociedades industriais e comerciais), na Itlia (quanto a taxa mdia de
lucros brutos), no Japo (em termos dos ativos brutos das empresas industriais,

81
A denominada Era de ouro, emergida aps segundo lustro dos anos 1940, foi exposta na clssica brochura
de Hobsbawn (2009). Tambm Mandel (1985) dedica importante parte de sua anlise a esse momento da
terceira idade do capitalismo.
82
Esse argumento foi levantado sinteticamente por Mandel (1990).
83
A expanso do ps-guerra apresentou seus indcios de esgotamento j em meados da dcada de 1960, perodo
no qual a competio internacional se intensificou, a medida que a Europa Ocidental e o Japo se reconstruam e
desenvolviam, seguidos por todo um conjunto de pases recm-industrializados (destacadamente na Amrica
Latina e no Sudeste Asitico), fazendo cair o acordo de Bretton Woods e ocasionando a desvalorizao do dlar.
Nos finais daquele decnio mostra Harvey (2005, p. 137) [...] o mundo capitalista estava afogado pelo
excesso de fundos; e com as poucas reas produtivas reduzidas para investimento, esse excesso significava uma
forte inflao. A tentativa de frear a inflao ascendente em 1973 exps muita capacidade excedente nas
economias ocidentais, disparando, antes de tudo, uma crise mundial nos mercados imobilirios e severas
dificuldades nas instituies financeiras. Somaram-se a isso os efeitos da deciso da OPEP de aumentar os
preos do petrleo para o Ocidente durante a guerra rabe-israelense de 1973. [...] A forte deflao de 1973-1975
indicou que as finanas do Estado estavam muito alm dos recursos, criando uma profunda crise fiscal e de
legitimao.
 70

comerciais e financeiras), na Sucia (no ndice de lucro bruto da indstria), na Frana

(com a taxa de lucro e a relao lucro/valor agregado das empresas no-agrcolas). Por
outro lado, pense-se no crescimento regular da capacidade ociosa de produo da
indstria, como o exemplifica as estatsticas americanas quanto taxa de utilizao da
capacidade de produo da sua indstria manufatureira, que passa por uma importante
queda, principalmente depois de 1970. Tambm se deve notar o grau acentuado dos
ndices de expanso da dvida pblica e privada no curso desses anos, tal como
estimado por Mandel (1990, p. 221).

2) A combinao da crise clssica de superproduo com a mudana brusca para uma

onda longa com tendncia estagnao, invertendo a onda longa expansiva
despontada nos anos 1940, e que desde finais de 1960 cessou de mover-se em sentido
ascendente.84 Com a onda longa com tendncia estagnao, inaugurou-se um novo
momento, no qual os perodos cclicos de prosperidade, em vez de mostrarem-se mais
longos e mais intensos, como anteriormente, sucedem-se de modo menos febril e mais
passageiro, enquanto as crises cclicas de superproduo manifestam-se mais longas e
profundas. Isso, o testemunham as dificuldades insuperveis de retomar a economia no
sentido de se aproximar das taxas de crescimento mdio dos anos 1950-60 (MANDEL,
1990, p. 223-226, p. 246-249), alm das mdias das taxas anuais de crescimento do PIB
real per capta nos pases da OCDE, que despencam quase pela metade nas dcadas
1970-80, comparadas aos nveis alcanados nos anos 1960-1970 (COELHO, 2005, p.
407). Tambm Chesnais (1998, p. 252) registra, entre 1961-1991, essa tendncia longa
de taxas de crescimento anuais decrescentes nos pases industrializados.

3) Uma nova fase da crise do sistema imperialista, que j havia sido levado a se livrar
gradualmente do sistema colonial, transitando da dominao direta para a dominao
indireta sobre os pases semicoloniais e dependentes, modificando apenas
marginalmente a partilha da mais-valia mundial entre a burguesia imperialista e as
classes proprietrias dos demais pases. A nova fase de crise denunciada pela
deteriorao das relaes de fora em desfavor do imperialismo, que o obrigou, no
incio dos anos 1970, a conceder s classes possuidoras dos pases da OPEP uma parte
consideravelmente maior da mais-valia mundial, atravs de uma brusca e formidvel

84
Em Mandel (1985, p. 75-102) encontramos uma qualificada anlise dos fundamentos das ondas longas no
desenvolvimento do capitalismo. Apresenta tambm as explicaes econmicas e sociopolticas das ondas
longas que se sucedem desde finais do sculo XVIII, at o reaparecimento de uma nova onda longa com
tendncia estagnao aps finais de 1960.
 71

elevao dos rendimentos do petrleo (MANDEL, 1990). Oportuno acrescentar,

igualmente, as fissuras abertas (inobstante o grau do seu impacto) no imperialismo
estadunidense com a revoluo na Nicargua, no curso de 1979-199185, e a revoluo
no Ir em 1979. Ademais, a desagregao do imprio colonial portugus, impulsionada
com a Revoluo dos Cravos em 1974, coincidia com o ascenso de organizaes
revolucionrias com influncia socialista em pases antes subjugados, como em Angola,
enquanto outros pases africanos experimentavam crises polticas agudas86, como a
Etipia, o Daom (que mudou o nome para Repblica Popular de Benin), a ilha de
Madagascar, o Congo, a Rodsia do Sul (Zimbbue) e a frica do Sul (na luta contra o
apartheid) (HOBSBAWN, 2009, p. 436-442).

4) Uma crise social e poltica agravada nos pases imperialistas, resultado, tanto da
conjugao entre depresso econmica e um ciclo especfico ascendente das lutas
operrias, da combatividade e da politizao dos trabalhadores, quanto das reaes
provocadas pela tentativa da burguesia imperialista de impor a essas classes o peso da
crise e a redistribuio da mais-valia. Nesse sentido, Mandel (1990, p. 223) aponta os
indicadores da evoluo das lutas operrias (nmero de grevistas e dias de greve) nos
Estados Unidos, Japo, Frana, Itlia, Gr-Bretanha e Alemanha (ocidental), dentre
outros. Mas lcito nuanar, ainda, alguns eventos significativos, como: as enormes
ondas de greves operrias (com o apoio da revolta estudantil) na Frana em 1968; no
ano seguinte, as chamadas greves de setembro na Alemanha, o outono quente na
Itlia, a grande greve de novembro no porto de Gotemburgo na Inglaterra; a greve geral
de Quebec em 1972; o colapso de uma ditadura ultradireitista na Grcia em 1974; a
Revoluo portuguesa de 1974-75; o movimento do proletariado polons entre 1970-
1981; os conflitos trabalhistas que acompanharam a agonia do regime franquista em
1975-76; a crise domstica experimentada pelos EUA na segunda metade de 1960,
impulsionada pelo movimento contra a Guerra do Vietn, a revolta dos guetos negros e
o levante dos estudantes. Alm de outros ecos em vrias partes do mundo, como o
cordobazo na Argentina em 1969, a exploso dos trabalhadores e estudantes na
Austrlia, os protestos estudantis na Cidade do Mxico, a Primavera de Praga na

85
Em paralelo com esta, tambm cabe sinalizar para a busca pela via chilena pra o socialismo com Allende
(1970-1973), o movimento de guerrilha em El Salvador (1980-1992), as tenses do governo de Omar Torrijos no
Panam e a revoluo na ilha de Granada em 1979.
86
Inclusive consolidando foras aderentes, em geral apenas parcial e/ou formalmente, s ideias socialistas.
 72

Tchecoslovquia em 1968, e mesmo a Passeata dos Cem Mil no Brasil em junho de

1968, alm das greves de Contagem e Osasco, do mesmo ano.

5) A conjugao das crises anteriores com a profunda crise estrutural da sociedade

burguesa acentua, conforme Mandel (1990, p. 222), [...] a crise de todas as relaes
sociais burguesas e, mais particularmente, a crise das relaes de produo
capitalista. Nesse aspecto geral, o economista nuanava como a credibilidade do
sistema capitalista encontrava-se fortemente minada em funo das reincidncias da
depresso. Aqui, a leitura mandeliana mostra um ponto importante de interseo com a
posio de Mszros (2009a). Sabe-se que no representa uma via de anlise nova a
associao entre o modo de produo capitalista e as crises. De intensidade e durao
variadas, elas constituem o modo natural de existncia do capital, formas pelas quais
esse modo de controle do metabolismo social pode progredir para alm de suas barreiras
imediatas e, com isso, estender dinamicamente sua esfera de operao e dominao. A
novidade histrica da crise contempornea defende Mszros (2009a) consiste no
fato de que a mesma , fundamentalmente, uma crise estrutural. Quatro so as
caractersticas definidoras da peculiaridade da crise atual: I) seu carter global, ou
seja, no se localiza numa esfera pontual da estrutura capitalista (financeira ou
comercial, por exemplo), mas na mquina capitalista em seu conjunto (isso no
descarta manifestaes mais ou menos intensas em esferas especficas); II) sua
abrangncia revela-se concretamente mundial, no se confinando a um nmero limitado
de pases, mas refletindo em todas as naes imperialistas do planeta; III) sua escala de
tempo extensa e contnua no limitada e cclica, como as crises do passado ,
caracterizando uma fase de recesso sem qualquer sada possvel a curto ou longo
prazo; IV) o modo de desdobramento dessa crise rastejante, ou seja, a mesma
lenta e gradual, embora no esteja imune de possveis convulses mais veementes e
violentas. Atribuir-lhe um carter estrutural no significa ressalva Mszros (2009a)
definir o esgotamento absoluto das condies materiais de produo e reproduo
social do capital. Apenas informa que as contradies internas do sistema, ao contrrio
de serem absorvidas, dissipadas, desconcentradas e desarmadas pelos mecanismos de
autocontrole do mercado, ou relativamente controlados pela interveno estatal, tendem
 73

a se tornar cumulativas, e, portanto, estruturais, apresentando um perigoso bloqueio ao

complexo mecanismo de deslocamento das contradies.87

Para entendimento do todo vivo e interconectado dos tumultuosos eventos econmicos e

sociopolticos que medram nessa poca capitalista, o conceito gramsciano de crise orgnica
parece mesmo conservar um candente potencial heurstico.88 Nos Cadernos do Crcere, a
crise orgnica89 tida como um evento de largo alcance histrico, em amplitude e
profundidade. No qual as contradies insanveis na estrutura no podem mais ser contidas
nos limites fornecidos pelas superestruturas vigentes, rebentando uma fase de convulses
econmicas, polticas e sociais. Quando se presencia um determinado amadurecimento
consciente do carter irreconcilivel e insupervel das contradies classistas postas pela
lgica prevalecente de reproduo ampliada do sistema, articulado ao no-esgotamento das
possibilidades de luta e desdobramentos estratgicos da estrutura social.

Se essa crise tem como fora motriz a leis tendenciais da produo, ou seja, nutrida,
em seu ncleo estruturador, pelas contradies internas irremediveis da vida
socioeconmica, com seus corolrios sombrios sob todos os planos da vida social; implica, de
igual modo, e em interao orgnica, problemas socioreprodutivos de ordem poltico-
ideolgica de extrema abrangncia.90 No bojo dessa crise, as classes (ou o arco de classes)
que, at ento, garantiam a supremacia no conseguem manter-se dirigentes, seus projetos
polticos perdem eficcia histrica. No apenas devido eroso dos fundamentos econmicos
que antes os caucionava, mas, concomitantemente, porque se chocam e veem-se ameaados
pelas movimentaes e reivindicaes dos dominados que, de resto, tornam-se cada vez

87
Para Mszros (2009a, p. 334), esse carter problemtico da dinmica expansionista no estgio de crise
estrutural encontra dificuldades estrondosas de proporcionar alternativas durveis [...] no apenas no que se
refere contradio entre capital transnacional e os Estados nacionais, assim como a invaso do ambiente
natural devido aos imperativos da reproduo autorreprodutora, mas tambm com relao aos limites estruturais
absolutos encontrados pela transformao do tradicional exrcito de reserva do trabalho numa explosiva fora
de trabalho suprflua ainda assim e ao mesmo tempo mais necessria do que nunca para possibilitar a
reproduo ampliada do capital [...]. Com relao demanda de igualdade substantiva [das mulheres], a que o
capital absolutamente avesso, ela representa um problema diferente, mas no menos srio. Pois a demanda
afirmou-se nas ltimas dcadas de forma irreprimvel, trazendo consigo complicaes insolveis para a famlia
nuclear o microcosmo da ordem estabelecida e, dessa forma, dificuldades proibitivas para a garantia da
reproduo continuada do sistema de valores do capital.
88
Pelo que nos consta, a utilizao da noo de crise orgnica para a anlise histrico-concreta desses
fenmenos no to recorrente entre analistas brasileiros. Em nossos levantamentos, essa utilizao aparece em
Mota (2000), Braga (1996, 2002) e, mais recentemente, em Castelo (2013a). Todos utilizando-o, com maior ou
menor detalhamento das fontes, e enfocando-o de acordo com as necessidades investigativas especficas, para
compreender a natureza da crise instaurada a partir de 1970.
89
O debate sobre crise orgnica aparece nos Cadernos do Crcere, sobretudo, em Gramsci (2011a, p 447;
2011b, p. 33; 2007, p. 36-38, p. 44-45, p. 60-62, p. 96, p. 184, p. 197).
90
Uma competente anlise sobre a dupla natureza da crise nos estudos dos Cadernos do Crcere pode ser
encontrada em Bianchi (2013, p. 125-151).
 74

menos integrveis e neutralizveis, nos marcos das relaes de hegemonia-domnio

imperantes. Diz Gramsci: rompem-se os laos entre governantes e governados. Os
mtodos e aparelhos da supremacia classista (poltica e ideolgica) anacronizaram-se,
saturam-se, perdendo aderncia para soldar o bloco histrico crescentemente fissurado por
complicaes econmicas e polticas. Nesse interregno parafraseando Lnin (1989, p. 97)
nem os de baixo querem (ou suportam), nem os de cima podem (ou conseguem)
continuar vivendo moda antiga. Dito diferente: os de baixo no querem mais ser
governados, no se sujeitam mais como antes, e os de cima no podem mais manter-se
governando da mesma maneira, no mais dominam com facilidade.

Ora, se a ossatura da crise orgnica conformada nas contradies internas do modo

de produo, a tarefa principal das classes dominantes passa a ser a de erigir
contratendncias para retardar as consequncias da irresistvel tendncia queda da taxa de
lucros. Como nenhum organismo vivo compe-se to somente de sua ossada, pois a crise
orgnica afeta o bloco histrico como um todo91, as contratendncias receitadas para
remediar a crise necessitam afetar os complexos das superestruturas, os modos de ser e viver
das classes em confronto. Em finais de 1980, Mandel (1990) alertava para a causa que o
regime capitalista em crise perseguiria durante longos anos de modo tenaz: uma retomada
substancial da taxa mdia de lucro, graas a uma elevao brutal da taxa de mais-valia. E
reconhecia que uma tal elevao seria, naqueles anos, [...] irrealizvel sem uma derrota
poltica e social mais grave do proletariado dos pases imperialistas, da revoluo colonial
e/ou dos Estados operrios burocratizados no curso do prximo decnio (MANDEL, 1990,
p. 230). Nenhum deles passou inclume reao burguesa que se seguiu...

Se se trata de uma crise orgnica, as contratendncias forjadas para confront-la devem

preservar essa mesma natureza, precisam ser igualmente contratendncias orgnicas, e agir
conforme tal natureza: [...] devem-se intensificar os mtodos de trabalho, modificar as
formas de vida operria e, principalmente, engendrar as bases polticas e sociais de uma
iniciativa que permita s classes dominantes apresentarem seus interesses particulares como
universais, isto , vlidos para todas as classes (BRAGA, 2002, p. 294). Numa palavra:

91
Oportuno lembrar, com Gramsci (2011a, p. 309), que as metforas da anatomia, da estrutura ou da
superestrutura consistiam, no uso que lhes deram os fundadores da filosofia da prxis, para alm de um
recurso pedaggico, num estmulo para aprofundar as investigaes metodolgicas e filosficas, sem, com isso,
limitar a abrangncia e a complexidade das relaes analisadas. Utilizando tais noes, a unidade da atividade
humana sensvel reafirmada: os aspectos superestruturais fazem bloco com a estrutura anatmica, e com
todas as funes fisiolgicas, pois [...] no se pode pensar num indivduo despelado como sendo o
verdadeiro indivduo, mas tampouco o indivduo desossado e sem esqueleto ver tambm Silveira Jr.
(2014).
 75

lutar contra o novo e conservar o que oscila, renovando-o (GRAMSCI, 2007, p. 262).
Como resposta, as classes dominantes passariam a aplicar foras crescentes nesse processo
multifacetado de restaurao das bases de domnio do capital em crise (BRAGA, 1996).

A restaurao do capital seria inseparvel, portanto, dos processos de passivizao,

pelos quais as classes subalternas so excludas da participao ativa e independente nas
mudanas laborais e polticas em curso. Confrontadas com a emergncia tendencialmente
hegemnica dos trabalhadores e subalternos, as classes possuidoras e dominantes dirigem
contra essas massas sua prpria guerra de posio, alm das novas e velhas formas de
domnio direto, de guerra de movimento. Seu objetivo quebrar construo dos de baixo
enquanto classe plenamente constituda, suprimindo o (e/ou agindo preventivamente para
bloquear a edificao do) elemento tico-poltico. Procuram impelir as contradies sociais de
carter classista nacionais e internacionais, constitutivas da prpria crise orgnica, para uma
retrada em direo ao terreno econmico-corporativo, cristalizando-as ao nvel do
primitivismo das foras polticas. Para o alcance do qual coube recorrer, de modo
privilegiado, aos processos de transformismo: aos quais, por diversos meios materiais e
poltico-ideolgicos, levam absoro de dirigentes ativos dos subalternos para a zona de
hegemonia inimiga, decapitando as tendncias antagonistas, visando desorient-las e
desorganiz-las; ao mesmo tempo, dotando o bloco dominante de novas foras, vitalizando-o
e atualizando-o.

No se trata apenas de dissolver ou deslocar aquelas contradies sociais, mas tambm

de conserv-las encerradas nos embates econmico-corporativos, nas modalidades
primitivas de luta poltica, ou seja, nas resistncias e confrontos cujo horizonte mantem-se
confinado s margens de manobra dadas pela ordem burguesa. Em todo caso, o alvo da
passivizao o primitivismo. E com ele, impedir o [...] esprito de ciso, isto , a conquista
 76

progressiva da prpria personalidade histrica (GRAMSCI, 2011b, p. 79) pela classe

inovadora que ronda a cena histrica.92

Para reverter as tendncias depressivas da crise, a restaurao do capital imps aquelas

contratendncias afetas os circuitos estritos de valorizao, mas que implicam e miram a
passivizao poltico-organizativa e ideolgica do trabalho. Isso ocorre por dois movimentos,
integrados, mas singularizveis, englobando as esferas produtivas e superestruturais, para
recompor o poder de classe e a subordinao proletria: de uma parte, levada a cabo a
chamada ofensiva neoliberal, doutra, se investe em substanciais mudanas laborais (e
reprodutivas) atravs da dita acumulao flexvel. Assumindo tal entendimento, Braga (1996,
p. 213) observa que o [...] neoliberalismo corresponderia ao processo de passivizao no
nvel do aparelho e das formas estruturais da interveno estatal, assim como, a reestruturao
produtiva encarnaria o mesmo movimento, no mbito das foras produtivas.

So, no apenas mediaes (tecnolgicas, gerenciais, legais, poltico-administrativas,

etc.) das lutas de classes acionadas para contrarrestar os deletrios efeitos econmicos da
crise, mas tambm obliterar as resistncias das classes trabalhadoras e subalternas:
atrofiando os mecanismos e prticas institucionais e poltico-organizativos dos quais
dispunham para levar a efeito essa resistncia; vergando as alternativas legal-protetivas que
forneceriam certas condies mnimas de existncia e garantias de barganha de sua fora de
trabalho; corroendo e/ou integrando os instrumentos e construes ideolgicas e intelectuais
as quais poderiam lanar mo contra a aridez do ambiente ento criado pelo processo
restauracionista; reinstaurando os coletivos de trabalho em bases ainda mais fluidas,
indistintas, precrias e instveis; poupando trabalho necessrio com novos meios de alcanar

92
Nesses apontamentos, nos valemos, principalmente, das teses de Braga (1996, 2002) fizemos uma discusso
mais detida sobre essas teses em Silveira Jr. (2013). Pare ele, estudo do conceito gramsciano de revoluo
passiva orienta terica e metodologicamente a anlise das transformaes contemporneas caracterizadas pela
atualizao das estruturas de domnio do imperialismo ocidental, que incorporam formas de passivizao de
incurses contra-hegemnicas para a superao da crise e a continuidade das relaes de dominao, buscando
reorient-las para os interesses prprios da acumulao e reproduo do metabolismo tardo-burgus. Sua
tentativa definir os elementos estruturais do conceito de revoluo passiva, explorando aquelas dimenses
atualizveis para o momento atual, marcado pela barbrie social do capitalismo tardio em crise. Para isso, o autor
busca encontrar nos apontamentos de Gramsci sobre os eventos histricos de revoluo passiva, elementos
analticos que podem conter determinaes histrico-universais para a compreenso das formas pelas quais as
classes dominantes buscam recompor seu domnio em tempos de crise orgnica dentre os quais se destacam as
formas de passivizao e o transformismo. Nesse mesmo sentido, se encaminha o qualificado estudo de Castelo
(2013a) sobre as fissuras da supremacia burguesa na era neoliberal.
 77

a produtividade e inchar o exrcito de reserva, que pressiona, com a concorrncia, a sujeio

aos novos parmetros de explorao, etc.93

J observamos como a realidade das condies e relaes de trabalho na poltica de

assistncia social so afetadas por esses condicionantes.94 E isso ocorre porque a
supercapitalizao irradia pela institucionalidade estatal, de modo franco ou dissimulado: seja
com a descarada privatizao das organizaes e atividades (produtivas ou de servios), seja
com a intruso das novas premissas e modelos de gesto dos monoplios naqueles planos da
aparelhagem pblica cuja existncia no conseguiu ser remetida iniciativa privada. Donde
os prprios campos de assalariamento da superestrutura governamental so objeto das prticas
racionalizadoras, moldadas pelo esprito empresarial, organizadas segundo os parmetros do
gerencialismo. O que se expressa nas terceirizaes, no trabalho temporrio, na
subcontratao, na incorporao da pedagogia das competncias, na polivalncia, dentre
outros. Esses determinantes, segundo sua natureza passivizadora, conjuram para contrarrestar
o potencial de efetividade crtica e sociocntrica dos segmentos democrtico-radicais
corporativos que disputam a direo do trabalho no SUAS.95 Ao mesmo tempo em que
pressionam a aderncia dos quadros profissionais a posturas conciliatrias, sedimentando a
influncia das pedagogias intrnsecas ao social-liberalismo nas metodologias de trabalho
socioassistencial, em parte difundidas pelas iniciativas de formao-capacitao atravs do
governo.

As mudanas qualitativas possveis no trabalho profissional atravs do SUAS, sejam as

de carter estritamente republicano, sejam as imbudas na construo de pedagogias crticas,
ficam constrangidas pelo cenrio laboral nascido da restaurao do capital. No mbito da
poltica de assistncia social, por exemplo, tal cenrio coopera para: a substituio incessante
de elementos experimentados e que conquistam conhecimentos mais apurados, mas
encontram melhores alternativas de insero ocupacional, por componentes ainda pouco
familiarizados com o novo Sistema; o desestmulo pelo investimento em projetos duradouros
e em experincias inovadoras de largo prazo entre os trabalhadores da gesto e,
especialmente, operacionalizao; a intimidao ou limitao de prticas poltico-pedaggicas
dispostas a subsidiar a organizao e participao autnoma dos usurios ou trabalhadores; o

93
No vivel aqui arrolar todos os meandros dos processos de passivizao da restaurao do capital, que, de
todo modo, j foram sintetizados no trabalho de Braga (1996).
94
Os dados sobre a precarizao do trabalho e das condies do exerccio profissional na assistncia social
foram apresentados na Introduo.
95
Essa disputa fica expressa, por exemplo, na articulao entre o CFESS e o CFP que resultou na elaborao dos
Parmetros..., conforme abordamos na Introduo.
 78

extrapolamento do espao sociocupacional originalmente definido nas contrataes, levando

ao acmulo de funes, ao tarefismo ou burocratizao; o estreitamento da autonomia e a
consequente debilitao das resistncias individuais e coletivas s aes regressivas sempre
emergentes entre os setores conservadores instalados no governo.

Destarte, onde esse panorama adverso se instala, apenas com dificuldades hercleas os
trabalhadores da assistncia social conquistam espao e tempo para o estudo apurado das
legislaes e normatizaes que presidem seus parmetros de ao, que instituem os campos
articulados de planejamento, financiamento e controle das suas atividades nos diversos nveis,
que fundamentam alguns permetros disponveis para o exerccio da autonomia profissional e
informam brechas edificao de alternativas de interveno colidentes com a focalizao
seletiva. A precarizao choca-os, ainda, com impedimentos de toda ordem para sustentarem
um processo de reflexo permanente das tarefas executadas mirando: o aperfeioamento das
capacidades tcnico-operativas especficas do setor em atuao; a sondagem de vias
metodolgicas e processos de trabalho originais (incluso instrumentais, rotinas, etc.); a
investida cuidadosa na superao dos impasses abrolhados durante a execuo dos
planejamentos (ou da improvisao decorrente das inconsistncias dos planos construdos); a
criao e proposio de experincias e contedos pedaggicos particularizados, dspares em
face dos pacotes prontos remetidos pelas estruturas superiores de governo.

Alm disso, sem apoio institucional e segurana laboral (e carecendo das garantias de
gradao ascensional de carreira e salrio) os profissionais em geral encontram-se impedidos
para se debruar e deter na formao e especializao acadmica, na pesquisa aplicada e no
preparo cientfico de alto nvel, voltado s requisies operacionais e as questes tericas que
irrompem na poltica socioassistencial. Falta um terreno palpvel que estimule e permita a
produo de conhecimentos totalizantes, em virtude dos quais consigam examinar os
condicionamentos sociopolticos e econmicos vitais das problemticas postas. E cujos
resultados poderiam nutrir vertentes ideoculturais e prticas crticas, referenciadas
socialmente na organizao e fortalecimento dos trabalhadores e usurios. O que a ausncia
de estabilidade tende a vetar e desencorajar a construo e sustentao de dispositivos,
instrumentos e experincias de solidariedade classista que rescindam: o isolamento e a
fragmentao profissional; as condutas egosticas, mesquinhas e concorrenciais espicaadas
pela insegurana; as situaes intimidatrias e os fatores de chantagem poltica que conduzem
ao esmorecimento das resistncias e aos posicionamentos empticos com os segmentos
dirigentes retrgrados.
 79

Assim opera a restaurao do capital, na particularidade da assistncia social, para

instaurar e/ou conservar a passivizao terico-poltica dos trabalhadores, tambm necessria
para conquistar o consenso em face das ideologias disseminadas pelas iniciativas formativas-
educativas empreendidas atravs do governo.

Precisamos ainda sinalizar, retomando uma perspectiva macroscpica, que a magnitude

e o carter da reao burguesa precipitada na quadra aberta no ps-1970 tornam-se
inexplicveis, se ladeados os efeitos da mundializao financeira. As crescentes dificuldades
de valorizao do capital investido na produo, brotada a crise, provocaram a gradativa
reconstituio de uma massa de capitais famintos por valorizao de forma financeira, como
capital de emprstimo. Estes, encontradas as condies polticas favorveis para fartar-se,
com a ascenso dos governos neoliberais, impulsionaram um encadeamento de medidas
monetrias propcias aos interesses dos credores, e a uma maior liberalizao financeira. Uma
guinada monetarista que correspondeu ao momento no qual novas instituies financeiras (as
seguradoras, os fundos de penso e as sociedades de investimento) ultrapassaram certo limiar,
no crescimento do montante da poupana que centralizavam, passando a ter novas
oportunidades de aplicao com a liberalizao; tornaram-se, nesse curso, atores principais do
regime de finanas mundializado, com mltiplas e significativas oportunidades de
participao e controle sobre as demais atividades econmicas.

A desregulamentao financeira significou um estgio da crise em que se abriu a caixa

de pandora das transaes parasitrio-financeiras, de meados de 1960 em diante. Dentre as
principais medidas iniciais, esto: adoo do cmbio flexvel aps a revogao unilateral do
sistema de Bretton Woods, a securitizao da dvida pblica dos principais pases
industrializados e as polticas de desregulamentao e liberalizao financeira, que acabaram
desmantelando a maioria dos mecanismos de superviso e controle dessa esfera, criados, seja
no ps-crise de 1929, seja findada a Segunda Guerra.96 A mundializao das finanas
redundou no avano exponencial do poder das fraes parasitrio-financeiras, cuja
acumulao deriva do capital portador de juros, instaurando defende Chesnais (1998,
2005) um regime de acumulao financeirizado ou de dominao financeira.

96
Impossvel aqui o detalhamento das medidas tomadas e dos resultados das mesmas. Para isso, indicamos os
fundamentais estudos contidos em Chesnais (1998, 2005). Importa sinalizar, em todo caso, que as medidas
tomadas viabilizaram a vigncia de trs processos constitutivos da mundializao financeira: a
desregulamentao, ou liberalizao monetria e financeira, a descompartimentalizao dos mercados
financeiros nacionais e a desintermediao, a abertura das operaes de emprstimos, antes reservadas aos
bancos, a todo tipo de investidor institucional ver Chesnais (2005).
 80

Destacam-se trs dimenses do enrgico crescimento da finana: (1) a acentuao do

movimento de autonomia relativa da esfera financeira em relao produo, mas, sobretudo
em face da capacidade de interveno das autoridades monetrias; (2) o carter fetiche,
inteiramente mistificador, dos valores criados nos mercados financeiros; (3) o crescimento do
controle dos seus operadores quanto aos contornos da mundializao, as decises sobre quais
agentes econmicos, pertencentes a quais pases e em que tipo de transaes, dela participaro
(CHESNAIS, 2005). As circunstncias instaladas com a liberalizao refletem-se na
descomunal elevao do patrimnio mundial de ativos financeiros, numa velocidade muito
superior ao incremento da riqueza real. A razo entre o estoque daqueles ativos, em nvel
planetrio, e o PNB no mundo era praticamente de um para um, nos 1980: o primeiro
contabilizava 12 trilhes de dlares, enquanto o segundo reunia 11,8 trilhes. Para 2010, a
projeo era de que esse crescimento da renda real, registrada pelo PNB, somasse 55,9
trilhes; j o estoque de ativos financeiros, saltaria para colossais 209 trilhes de dlares
(PAULANI, 2009).97

Amontoam-se cordilheiras inteiras dessa riqueza fictcia sedenta por valorizao nos
ombros da produo real cambaleante. A avidez do capital parasitrio-financeiro na caa aos
superlucros (e dos lucros fictcios), e na procura de garantias para os ganhos projetados na sua
atividade especulativa desenfreada, cooperam para criar estrondosas presses sobre os ndices
e ritmos da explorao assalariada em todos os planos, diretamente produtivos ou no, na
produo como no comrcio e circulao de mercadorias, na fbrica como no Estado. Afinal,
dificilmente encontrar-se-, na poca das finanas mundializadas, qualquer instncia
produtiva-reprodutiva de importncia que no esteja tocada pelas transaes dos agentes
financeiros (e, portanto, no se encontre sob o seu raio de influncia). Desde a negociao de
aes das empresas, no mercado das bolsas, passando pelas fuses ntimas entre instituies
financeiras e empreendimentos produtivos e de servios, at a comercializao massiva dos
ttulos pblicos. Agora, as formas de capital, financeiro ou bancrio e industrial ou de
servios, diz Fontes (2010), encontram-se pornograficamente entrelaadas. E isso, em todas
as esferas onde a produo de mercadorias pode gerar valorizao em torno de necessidades
sociais, genunas ou artificialmente criadas, do estomago ou da fantasia, desde o ventre at o
tumulo.

97
E isso porque as projees informadas por Paulani (2009) no incluem o mercado de derivativos, ladeando,
portanto, uma parcela considervel da riqueza fictcia. Uma ideia do contraste entre o total de derivativos e a
produo econmica mundial dada por Harvey (2011, p. 26-27): De quase nada em 1990, esses mercados
cresceram e passaram a circular aproximadamente 250 trilhes de dlares em 2005 (a produo total mundial foi
ento de penas 45 trilhes de dlares) e talvez algo como 600 trilhes de dlares em 2008.
 81

Da as contratendncias orgnicas da restaurao do capital98 apenas constiturem-se

enquanto tal, com sua natureza especfica e seu mpeto voraz, no caudal dessa torrente da
mundializao financeira. As conexes entre tais fatores foram exploradas em estudos, hoje
indispensveis, sobre o tema. Quanto ao neoliberalismo, analistas como David Harvey e
Franois Chesnais como sintetiza Castelo (2013a) entendem-no enquanto uma tentativa da
burguesia rentista de reverter a tendncia queda da taxa de lucros. Alm de fazer frente a
outras causas da crise, atacando as organizaes da classe trabalhadora, responsabilizadas pela
corroso das bases da acumulao, tendo em vista os conflitos redistributivos entre as rendas e
riquezas. Na perspectiva informada, tal ofensiva consistiria numa estratgia poltica (com
seus evidentes aspectos econmicos e ideolgicos) que a classe burguesa, hegemonizada
pelas fraes rentistas, projetou e encampou [...] para estancar o processo de democratizao
dos anos 1960 e 1970, cristalizado tanto o welfare state quanto no socialismo real
(CASTELO, 2013a, p. 240).

No tocante acumulao flexvel, o mesmo ocorre. Chesnais (1998, 2005) alega que os
efeitos econmicos e sociais do novo regime de finanas de mercado transladam a sua esfera
estrita de atuao, envolvendo todo o conjunto de mecanismos que comandam a explorao
da fora de trabalho (flexibilizao salarial, durao e intensidade do trabalho) e a distribuio
da renda. As alteraes nas condies de remunerao, de contratao e de trabalho dos
assalariados, com a generalizao dos contratos precrios, a subordinao aos requisitos de
flexibilizao das empresas, a queda relativa dos salrios, tudo com base no desemprego
elevado e em elevao, no so tributrias, exclusivamente, de uma mudana tecnolgica em
si mesma. Estariam ligadas visceralmente ao crescente peso das finanas e s exigncias das
novas instituies financeiras ver tambm Salama (1998). Em texto mais recente, mostram
Samala e Camara (2005, p. 61): A propenso do capital portador de juros para demandar da
economia mais do que ela pode dar uma consequncia de sua exterioridade produo.
uma das foras motrizes da desregulamentao do trabalho, assim como das privatizaes.
Mais ainda, [...] ela tende, tambm, a modelar a sociedade contempornea no conjunto de
suas determinaes (SALAMA e CAMARA, 2005, p. 61). O prprio Harvey (2005, p. 181),
que entende esse perodo como um regime de acumulao flexvel, reconhece-se [...]
tentado a ver a flexibilidade conseguida na produo, nos mercados de trabalho e no consumo

98
Ou seja, a ofensiva neoliberal, simultaneamente campo ideolgico e estratgia poltica da reao burguesa; e a
acumulao flexvel, configurando a reestruturao produtiva e sociorreprodutiva do capital, em nvel
tecnolgico e organizacional da produo, como de controle e subordinao trabalho.
 82

antes como resultado da busca de solues financeiras para as tendncias de crise do

capitalismo do que o contrrio.

Em todo caso, a prpria mundializao financeira evidencia-se um arco de medidas,

entronizado pelo grande capital e seus porta-vozes poltico-ideolgicos, para contrarrestar a
crise. Da mesma forma que a ofensiva neoliberal e a acumulao flexvel, as quais a
financeirizao imprime um ritmo obstinado, tornando-se delas indissolvel. Formam uma
unidade de diversos da reao burguesa contempornea, sustentam-se reciprocamente na sua
interao dialtica.99

Numa formulao sinttica, a restaurao do capital, impulsionada pela

supercapitalizao, promoveu, pela via das privatizaes, uma verdadeira espoliao
(HARVEY, 2004) do patrimnio estatal de domnio pblico, absorvendo, para a rbita da
valorizao, segmentos produtivos e de servios antes acastelados no Estado e/ou balizados
pela lgica que presidia as polticas de seguridade social. Tornaram-se correntes as
exigncias, tanto de desonerao fiscal da carga relativa aos custos com as medidas protetivas
do trabalho, quanto de reverso do fundo pblico para o amortecimento do brutal
endividamento estatal detonado com a liberalizao financeira. Nos dois casos, se maximiza
uma perseguio desapiedada por circunstncias econmicas e polticas que assegurem a
lucratividade capitalista, sejam naqueles empreendimentos envolvidos com a explorao
direta da fora de trabalho, sejam nas atividades especulativas com os ttulos da dvida pblica
resultante das transaes parasitrio-financeiras. E ambas repercutem numa profunda
reconfigurao regressiva dos direitos e polticas sociais, expressa na assistncia social
atravs dos processos de focalizao seletiva e da proeminncia da transferncia de renda.
Essa reconfigurao regressiva tendia a incorrer, igualmente, num recrudescimento da
questo social.100

Alm da obstinada dilapidao das seguranas do trabalho, a corrida pela

exponenciao da taxa de mais-valia promoveu-se atravs da recomposio do exrcito
industrial de reserva, permitida, em larga medida, pela incorporao das tecnologias e
99
Sobre esse tridente do capital na fase restauracionista, encontra-se uma quantidade farta de estudos. Acerca
das tecnologias, das inovaes organizacionais e sociometablicas, dos impactos e regresses sobre o trabalho,
infligidas pela acumulao flexvel; assim como das condies de emergncia, dos suportes terico-filosficos,
das experincias poltico-administrativas concretas, da atividade da aparelhagem hegemnica, das problemticas
consequncias humano-sociais, etc., relativos ofensiva neoliberal. Apenas para citar alguns ttulos principais:
Alves (2011, 2007, 1999), Antunes (2011, 1999, 1995), Behring (2003, 2011a), Bihr (1998), Braga (1996),
Castelo (2013a), Chesnais (1998, 2005), Harvey (2005), Jameson (1996a), Laurell (2002), Netto (2007a), Sader
e Gentili (1999, 1995), Soares (1998).
100
Um tratamento terico e histrico da chamada questo social foi apresentado principalmente em ABEPSS
(2001), Iamamoto e Carvalho (2005), Mota (2008) e Netto (2013).
 83

modelos gerenciais/organizacionais poupadores de trabalho vivo. A qual faz insurgir,

inclusive, o que Mszros (2009a) denomina desemprego crnico, combinado, ademais,
com o acirramento da tendncia equalizao da taxa diferencial de explorao. Veja-se,
por exemplo, como as taxas de desemprego na CEE e OCDE saltaram de 2,4% e 3,4%, em
1973, para, respectivamente, 9,0% e 6,4%, em finais de 1989. Apenas na CEE, o nmero de
desempregados, que no passava de 3,5 milhes na entrada dos anos 1970, chegava em 1989
a 13 milhes (COELHO, 2005, p. 421). Uma massa crescente de trabalhadores no apenas
na periferia do mundo capitalista, mas nos pases centrais, no apenas em setores marginais da
economia, mas nos ncleos avanados do sistema produtivo ameaada pelo desemprego,
vitimada pelo pauperismo, sofre com o rebaixamento dos nveis de vida, depara-se com
inseres laborais mais extenuantes e intermitentes (MSZROS, 2009a, p. 310-384).

a partir desse processo que se torna inteligvel a hipertrofia da assistncia social, em

especial atravs dos programas de transferncia de renda, atuando enquanto um dos
mecanismos mobilizados para a reproduo da superpopulao, com destaque para seu estrato
subempregado e superexplorado, correspondente ao segmento estagnado.101 Diz Boschetti
(2016, p. 166): A inevitvel evidncia de impossibilidade de estabelecimento de pleno
emprego no capitalismo coloca a assistncia social como ncora na extremidade da fronteira
entre trabalho e no trabalho [...]. Tal fenmeno se associa ainda [...] tendncia geral das
polticas sociais de ativar os trabalhadores (e s vezes mesmo as pessoas com certas
incapacidades/deficincias) a perseguir o caminho da busca de um trabalho cujo horizonte
parece cada vez mais inacessvel (BOSCHETTI, 2016, p. 166). Como veremos na anlise
das iniciativas de formao-capacitao, na assistncia social essa tendncia se manifesta no
deslocamento do seu enfoque no sentido do desenvolvimento de capacidades e na difuso
de metodologias que perseguem a assimilao de ativos, por parte dos usurios, com vistas
sua autonomia, auto-sustento, emancipao, etc. Portanto, existe um vnculo orgnico
entre as novas ideologias difundidas e essa ampliao no publico da assistncia social.

Antes de voltarmos a essa problemtica, nas prximas sees, preciso destacar: toda a
avalanche neoliberal que cooperou para esse processo, integrada tambm por estratgias de
coero-represso sobre as foras recalcitrantes do movimento operrio e popular, v-se
beneficiada pelo assalto ideolgico das concepes ps-modernas em diversas instncias do
mundo da cultura.

101
Para uma recente anlise desse processo no raio mais amplo do capitalismo central e perifrico, consultar
Boschetti (2016). Um estudo sobre esses mecanismos no caso brasileiro encontra-se em Sitcovsky (2012, 2010).
 84

Qualificamos aqui a ps-modernidade como um conjunto de determinadas atitudes

culturais, um repertrio determinado de atitudes perante a cultura e a poltica, ou um
movimento intelectual, que se sustenta numa referncia crtica ao legado da modernidade,
particularmente, do iluminismo ver Coelho (2005), Netto (2000, 2010) e Rodrigues (2006).
Reproduzindo uma anotao de Coelho (2005), arriscaramos a seguinte designao, ainda
mais precisa: a ps-modernidade opera a negao performtica do programa de emancipao
racional do gnero humano, herdado do sculo XIX, e que havia sido, at a primeira metade
do sculo XX, fonte de inspirao da luta democrtica e socialista. Arriscando uma
periodizao, localizaramos o ponto onde o pensamento ps-moderno arranca em definitivo
no mundo da cultura no final dos anos 1970. Embora caiba a ressalva, levantada por alguns
analistas, sobre o fato de que elementos caractersticos desse veio cultural j se insinuassem,
frequentemente ainda em germe, dcadas antes por exemplo, desde o ps-guerra, nos
trabalhos da Escola de Frankfurt (cf. NETTO, 2000, 2010), ou, nos idos subsequentes, atravs
da produo de Foucault (cf. RODRIGUES, 2006).

Se se quer uma datao mais rigorosa, referida fronteira histrica cabe a baliza da
publicao do ensaio fundacional A condio ps-moderna de Jean-Franois Lyotard
(1988), em 1979. Da em diante, a tendncia cultural em tela irrompe nos domnios do saber
(principalmente na querela sobre a epistemologia das cincias), invade manifestaes estticas
(em especial na arquitetura, artes plsticas e literatura), contagia prticas e cincias polticas
(as concepes sobre as formas de organizao dos sujeitos coletivos, os novos movimentos
sociopolticos, a diluio das experincias classistas, etc.), constituindo, nas dcadas
consecutivas, um campo ideoterico diferenciado e aglutinador de uma larga bibliografia.
esse terreno, so frequentemente associados, sem um consenso definitivo, os trabalhos de
Agnes Heller (1998), Boaventura de Sousa Santos (1997, 2001), Ernesto Laclau (1992),
Jacques Derrida (1991), Jean Baudrillard (1995), apenas para mencionar os mais citados.

Por isso, cabe uma advertncia: essa, que situamos como a vertente ps-moderna,
constitui um movimento muitssimo diferenciado. Os modos pelos quais os intelectuais a ela
atrelados tratam de se afastar da herana iluminista e a intensidade com que o fazem so
bastante diversos (NETTO, 2000). Do ponto de vista intrnseco, tornou-se usual registrar ao
menos uma distino de maior vulto, ou seja: entre os ps-modernos de celebrao,
expressamente convictos de que a sociedade burguesa constitui a paragem final da histria; e
os ps-modernos de oposio (ou de contestao), os quais se pretendem crticos
ordem do capital e s suas vicissitudes. Nesse ltimo caso, o que se manifesta uma
 85

combinao, talvez original, entre irracionalismo e prtica poltica transgressora ou

antissistmica, expressando aquilo que Lukcs (2000) h muito qualificou, numa passagem
autocrtica, como a sntese entre uma tica de esquerda e uma epistemologia de direita. Em
todo caso, Netto (2000, 2010) legitimamente atenta que no existe nem uma nem a teoria da
ps-modernidade. O que existe so teorias ps-modernas.

Isso em vista, vale arrolar as caractersticas cruciais, ou as principais linhas

aglutinadoras, do pensamento ps-moderno. Num esforo de sistematizao lacnica, vivel
chegar a quatro ncleos de problemticas inescapveis s formulaes que gravitam esse
universo ideocultural:

Primeiro, o mesmo se distingue, como salientamos inicialmente, pela renncia ao

programa sociocultural da modernidade expresso na Ilustrao: esse programa, a partir
de ento questionado, coloca a defesa intransigente do conhecimento do mundo tal
como ele , do conhecimento racional-cientfico. Para ele, se trata de racionalizar o
intercmbio da sociedade com a natureza, de desenvolver a capacidade de organizar
racionalmente a sociedade para garantir a liberdade, a emancipao da humanidade
donde a ideia de progresso. Ambas as dimenses (conhecimento do mundo e a
emancipao) vinculadas pela pedra de toque da Razo (ROUANET, 2000). Pois bem,
as acusaes ps-modernas passaram a reclamar: O que foi feito da promessa moderna
da regulao racional da natureza? O que resultou do mandato de emancipao da
modernidade? Sabemos que o resultado dos processos histricos subjacentes a tais
indagaes, no final dos anos 1970, estava longe de ser positivo: o mundo capitalista,
nessa altura, j se encontrava vitimado pela regresso econmica e a crise sistmica,
com suas consequncias humanas, polticas e ambientais calamitosas. No mesmo passo,
as mais representativas experincias histricas de transio socialista em vigncia
forneciam inumerveis indicadores da sua falncia cf. Netto (2007a). Logo, no eram
de todo descabidos os protestos ps-modernos. Todavia, as respostas que vislumbravam
mostravam-se completamente falhas. Tratavam-se para resgatar um raciocnio
lukacsiano (cf. LUKCS, 1968) de falsas solues para problemas em si legtimos, j
que colocados pela prpria realidade. O que fica de imediato evidente na argumentao
ps-moderna a confuso estabelecida entre aquele programa sociocultural (a
Ilustrao) e as legalidades destrutivas e desumanizadoras do sistema do capital, cujas
resultantes obstaculizavam a concreo do programa sociocultural referido. Tal leitura
 86

ignorava que os complicadores no jaziam na ideia da Razo ou na perspectiva da

emancipao, mas no prprio desenvolvimento do mundo capitalista.

Segundo, de acordo com esse posicionamento crtico em relao ao iluminismo, trata-se

atravs de linhas argumentativas variadas de abandonar a emancipao, alardear a
impossibilidade da linguagem universal, e anunciar a impotncia da racionalidade. Os
paradigmas fundados nessas linhas estariam colapsados proclamam as
argumentaes ps-modernas dada a predominncia de uma pretensa sociedade ps-
industrial, onde a informao (ou o conhecimento) passaria para primeiro plano.102
Aqui, uma constatao salta aos olhos: o adversrio que estava na ordem do dia desse
ataque era a tradio marxista. Por isso a crtica do iluminismo se materializava como
uma recusa do marxismo, ou um rompimento com ele (quanto a aspecto, pense-se na
biografia poltica de muitos daqueles primeiros intelectuais associados ao campo ps-
moderno, antes ardorosos representantes de tendncias marxistas, em alguns casos, de
extrema esquerda). Sobre isso, tambm preciso um parntese: deve-se insistir na
problemtica compreenso em voga do que era esse tal marxismo, e das noes
caricaturais e grosseiras acerca da teoria social marxiana. Em verdade, tinha-se criado o
espantalho do marxismo: adornado com as qualificaes de economicista,
determinista, redutor, totalitrio, trajado com seu menosprezo subjetividade, s
singularidades, s heterogeneidades, aos processos da conscincia, etc. Contra esse
espantalho, podia-se facilmente desferir, com garantia de vitria, todas as mais
distorcidas censuras. Com efeito, para isso muito colaborou o empobrecimento e
deturpao dos quais foi vtima o legado, tanto de Marx e Engels, quanto de Lnin,
Trotsky, etc., pelo monolitismo desencadeado com a crise do movimento comunista
internacional (cuja expresso modelar foi o stalinismo) alm da perseguio, censura,
coao, etc., dos intelectuais, comunistas ou no, imbudos no resgate crtico e fecundo
da herana marxiana (cf. CLAUDIN, 2012; NETTO, 2006). Mais uma vez, aqui as
falsas solues ps-modernas partem de problemas histrico-sociais em si legtimos.

Terceiro, no que se refere ao plano epistemolgico, exequvel extrair seis

consequncias da modalidade de razo ora discutida: 1) a aceitao da imediaticidade
dos fenmenos sociais, isto , uma declarada preferncia pela superficialidade, com a

102
Uma incontornvel crtica a essa noo de sociedade ps-industrial encontra-se do texto de Mandel (1985),
assim como uma anlise sobre a formulao ideolgica do fim das ideologias. Acerca desse ltimo tema,
tambm Mszros (2004, 2008) forneceu valiosa contribuio. Para o esclarecimento relativo polmica do fim
do trabalho, consultar os estudos de Antunes (1995, 1999) e Lessa (2007).
 87

qual se suprime a distino entre aparncia e essncia, e a epiderme social emerge como
a estrutura interna e o modo de ser dos fenmenos; 2) a recusa da categoria da
totalidade: no plano filosfico, sua efetividade questionada, no plano terico,
invalidado seu valor heurstico; 3) a entronizao do ecletismo como cnon
metodolgico, onde se defende a transgresso metodolgica, a adoo de uma
pluralidade metodolgica; 4) a elevao do peso do relativismo, ou seja, a dissoluo
da ideia de verdade acaba por converter a cincia num jogo de linguagem; 5) a
semiologizao da realidade social, ocorrente devido ao privilgio concedido
dimenses simblicas na vida social, reduzindo-a, no limite, pura discursividade ou ao
domnio do signo; 6) a capitulao ao presente, implicada na rejeio da possibilidade
de superao revolucionria do atual estado de coisas, caracterizada por uma
autolimitao do presente como nica realidade cf. Coelho (2005), Netto (2000,
2010), Rodrigues (2006).

Em quarto lugar, encontra-se, dadas as caracterizaes antes mencionadas, a

combinao de um positivismo ao avesso com um procedimento que consiste na
entificao da razo moderna. Porquanto aprisionadas num subjetivismo extremado,
as concepes em tela levaram analistas como Rodrigues (2006) a avaliar que a cultura
ps-moderna funciona como um positivismo ao avesso. Ou seja, se, para o positivismo,
a busca da objetividade conduz negao dos valores na produo do conhecimento, no
campo ps-moderno, isso se inverte drasticamente: a afirmao da interferncia dos
valores e da subjetividade na constituio do saber leva a negao da objetividade do
real. Por outro lado, Netto (2000, 2010) tem insistido que a ps-modernidade opera uma
entificao da razo moderna: esta transformada em um demiurgo real, e tal
transformao emblemada na culpabilizao da razo pelas barbaridades que a
modernidade experimentou. Noutras palavras: ao movimento da razo, os ps-modernos
creditam as realidades (contraditrias e mesmo inquas) constitutivas da sociedade
urbano-industrial. A realidade da ordem burguesa contempornea aparece como
derivada do dinamismo interno da Razo. Nesse juzo, deixa-se encortinada a prpria
ordem do capital, com a dominao de classe burguesa nela imbricada.

Se, como insistimos, essa tendncia cultural irrompe colocando solues falsas para
problemas em si legtimos, na medida em que no deixa de ligar-se a processos histrico-
sociais concretos, cabe indagar sobre esses processos mesmos. Ou seja, como se explica
historicamente a emergncia e a fora de atrao da cultura ps-moderna. Acerca disso, um
 88

exame da literatura crtica na qual nos amparamos coloca a necessidade de laborarmos

articuladamente atravs de duas frentes de anlise. Do ponto de vista do estgio prevalecente
do desenvolvimento capitalista mundializado, ela encontra-se condicionada pela
mercantilizao da cultura na fase tardia desse ordenamento social. Mais expressamente,
implicada nos processos de supercapitalizao no capitalismo tardio (JAMESON, 1996a),
figurando como expresso superestrutural da acumulao flexvel e seu acelerado
movimento de compresso espao-temporal (HARVEY, 2005).

Por outra via, mostram-se fecundas as abordagens que pretendem capturar os agentes e
complexos mediadores da reproduo social sem os quais a ps-modernidade no seria
plasmada (e socializada) como um dos produtos da cultura brotados dessa estrutura social.
Diga-se, a condio e os cmbios operados por um estrato particular de intelectuais, e as
reviravoltas sociopolticas nas quais os mesmos estavam envoltos. Nesse horizonte, as
concepes ps-modernas so pensadas a partir do impacto, causado no projeto socialista
revolucionrio, do fracasso das lutas polticas empreendidas no perodo 1968-1976 para essa
abordagem, fornecem insumos os trabalhos de Anderson (1999), Callinicos (1998), Eagleton
(1998) e Wood (1999).

As duas vertentes de estudo acima sinalizadas contribuem para nuanar: de um lado, os

modos especficos de (re) produo capitalista que comeam a se forjar no decorrer e aps a
crise crnica deslanchada em finais de 1960, os quais, por sua vez, estabelecem o amplo
quadro estrutural donde florescem e frutificam as ideias ps-modernas; e, por outro lado, as
consequncias de uma abrangente derrota poltica no campo da esquerda marxista,
implicando na migrao de intelectuais antes ligados a esse campo para a zona de hegemonia
dominante nesse enfoque, o fundamental encontra-se na experincia de uma derrota
histrica e suas decorrncias para os intelectuais que a sofreram. Naquela primeira hiptese
de trabalho, os analistas conectam o esprito do tempo manifesto pelo pensamento ps-
moderno s transformaes societrias ocorrentes, com maior expressividade, no ps-1970,
quando deflagrada, no apenas uma crise de dominao em geral (MSZROS, 2009),
mas a estratgia passivizadora de restaurao do poder de classe, consubstanciada no
tridente da reao burguesa: a mundializao financeira, a acumulao flexvel e a ofensiva
neoliberal. Na segunda hiptese de trabalho, privilegia-se, no apenas as sequelas do malogro
das lutas de 1968 para parte dos intelectuais antes aderentes esquerda (das mais diversas
extraes, desde o estruturalismo, o maosmo e o stalinismo, at o trotskismo e o
eurocomunismo), mas, igualmente, o que derivou da degenerao da experincia de transio
 89

do socialismo realmente inexistente (DIAS, 2012), selada com a queda do muro de Berlim,
e mesmo do transformismo a que levou a aposta na via socialdemocrata.

Ocorre que a ps-modernidade no adquire influncia apenas na quadra histrica aberta

com a ofensiva neoliberal, em seu estgio inicial. Veremos, na sequncia, que o social-
liberalismo absorve insumos tericos abundantes das racionalizaes ps-modernas. No
apenas no que diz respeito ao encerramento na imediaticidade, deseconomizao da anlise
social, ao peso do relativismo e do ecletismo, invalidao da perspectiva de totalidade ou
presentificao. Mas tambm atravs do peso dado crena na irrupo de uma pretensa era
do conhecimento, atravs da qual se desdobra a viso da educao e da cincia como
motores da sociedade atual, associada tese do fim das ideologias. E tais racionalizaes iro
aparecer, de modo particularizado, nos contedos das iniciativas de capacitao-formao
implantadas na poltica de assistncia social na ltima dcada.

2.2. A emergncia da tendncia social-liberal

A despeito da ofensiva encabeada nesse fim de sculo, os quadros econmico, social e

poltico crticos teimavam em ressurgir na cena histrica. As leses provocadas por aquele
tridente do capital da fase restauracionista inflamaram sequelas profundas ou ativaram
reaes adversas, de alguma seriedade, tambm com uma dimensionalidade tripla: a
detonao de crises econmico-financeiras em diversas partes do globo; a deteriorao do
trabalho e o adensamento das vicissitudes humano-sociais no mundo burgus; e a irrupo de
lutas e resistncias contestatrias em face dos padres e dos efeitos trgicos da restaurao.103
Como vimos, a ofensiva neoliberal nasce, no bojo da restaurao do capital, enquanto
resposta crise orgnica desabrochada nos anos 1970. Por sua vez, o social-liberalismo
rebenta da crise conjuntural dos anos 1990, buscando soldar as fissuras por ela abertas no
bloco histrico neoliberal.104 Portanto, oportuno esquadrinhar, ao menos, algumas das
manifestaes mais significativas dos abalos econmicos e sociais que fundaram essa crise,
alm das principais frices polticas dela resultantes.

103
Essas trs decorrncias da implantao do neoliberalismo so identificadas por Katz (2015) na especificidade
latino-americana dos anos 1990-200.
104
Recorremos aqui leitura que Castelo (2013a) faz da crise que se desenvolve aps 1990.
 90

1) As dificuldades retornam, inicialmente, no epicentro do mundo imperialista: entre

1979-1982, a alta inflao e o chamado choque de Volcker105 nos EUA levam
Recesso Reagan, com o ndice de desemprego superando os 10%. Mesmo choque
que ocasiona, entre 1982-1990, a crise da dvida dos pases em desenvolvimento
(Mxico, Brasil, Chile, Argentina, Polnia, etc.), socorrida com a ajuda aos endividados
organizada pelo Tesouro americano e o FMI, a qual segue associada exigncia de
aplicao do receiturio de ajustes estruturais daquelas economias. Nesse entremeio
(1984-1992), irrompe uma quadra de falncias de instituies de poupana e
emprstimos estadunidenses que investiam no mercado imobilirio em oito anos,
ocorre o fechamento e socorro do governo a 3.260 desses grupos. Antes de findada a
dcada, em outubro de 1987, deflagrada a Black Monday, um furaco dos mercados
financeiros que registrou a maior queda na histria do DJIA em um nico dia desde
1914 (tambm em 1987 iniciou-se uma recesso no mercado de propriedades da
Inglaterra). O decnio seguinte inicia (1990-1992) com crises dos bancos nrdicos e
japoneses em consequncia das dinmicas do mercado imobilirio. Logo aps, em
1994, no mesmo ano de sua entrada no NAFTA, o Mxico foi novamente atingido. A
crise cambial, seguida da fuga de divisas internacionais, levou o pas bancarrota
financeira e a firmar um acordo de salvamento draconiano com o FMI e o Tesouro dos
EUA. Essa crise transladou para os setores de crdito e produtivos, impactando, como
mostra Chesnais (1998, p. 285-291), em regresses sensveis dos ndices sociais, desde
a reduo do poder aquisitivo dos salrios, at o crescimento do desemprego e da
pobreza. Logo em seguida, no ano de 1997, estoura a crise da moeda na sia
atingindo Tailndia, Indonsia, Coreia do Sul, Cingapura, Hong Kong e Japo que se
alastra tambm para as esferas comerciais e produtivas. Com esse choque, os propalados
Tigres Asiticos sucumbiram igualmente aos planos de salvamento financeiro do FMI
sobre isso, ver Chesnais (1998, p. 295-318). No quinqunio que se seguiu, 1998-2002,
o colapso financeiro golpeou, na sequncia, a Rssia, o Brasil e a Argentina: a primeira,
declarando a moratria em 1998, traumatizada pelas altas taxas de endividamento,
desemprego e inflao, e os magros ndices de crescimento econmico; o segundo, j
experimentando alguma abertura promovida pelo Plano Real, sofreu um ataque
especulativo, em janeiro de 1999, obrigando-o adoo do cmbio flutuante e
acarretando dramticas consequncias econmicas e sociais; e a terceira, sacudida por

105
Esse tratou-se de um violento aumento das taxas de juros pelo banco central americano, sob o comando de
Paul Volcker, para conter a inflao no pas.
 91

uma das mais agudas crises financeiras da poca neoliberal, em 2001-2002, vivenciou
grande instabilidade poltica, desemprego em massa e revoltas sociais.106 E malgrado as
turbulncias mais agressivas alijassem, sobretudo, os pases semiperifricos, os EUA e a
Europa no deixaram de registrar uma abundncia de choques domsticos, como o
demonstra sinteticamente Chesnais (1998, p. 250-251) e Harvey (2011, p. 225-226).

2) Os custos humanos e sociais faziam-se sentir de muitos lados. Citemos apenas

algumas estatsticas dos prprios organismos multilaterais. O relatrio da OIT, Global
Employment Trends (2004), projetava que a massa de pessoas empregadas,
sobrevivendo com menos de um dlar por dia, acumulava 550 milhes em 2003,
mantendo-se constante em relao ao ano anterior (aqueles desempregados ou
procurando emprego eram 185,4 milhes, 24% maior que em 1993). Nmero
ligeiramente alterado cinco anos depois, quando o mesmo ndice ainda apontava para
489,7 milhes. Se nesse perodo, a populao de trabalhadores miserveis (com menos
de um dlar por dia) contava-se s centenas de milhes, aqueles ditos podres (que
auferem menos de dois dlares por dia) calculavam-se aos bilhes. O mesmo relatrio,
agora referente a 2008, alardeava: no ano anterior, em torno de 1,374 bilhes de
trabalhadores, quase metade dos ento trs bilhes de empregados no mundo,
subsistiam e pelejavam com dois dlares dirios. Quase em igual medida, a
pauperizao insinuava-se com severidade. O Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial de 1990 do Banco Mundial estimava que mais de 1 bilho de habitantes do mal
chamado mundo em desenvolvimento vivia na pobreza, numa luta pela sobrevivncia
com menos de U$ 370 anuais (BANCO MUNDIAL, 1990).107 No mesmo documento,
agora relativo ao binio 2000-2001, o panorama social traado era aterrador: no mundo,
dos 6 bilhes de habitantes, quase metade, 2,8 bilhes, subsistiam com menos de 2
dlares por dia, e 1,2 bilho (um quinto) com menos de 1 dlar por dia. No incio dessa
dcada, atesta o Banco Mundial, a renda mdia nos 20 pases mais ricos equivalia a 37
vezes a mdia dos 20 mais pobres, uma diferena que havia duplicado nos 40 anos
passados. Por outro lado, enquanto nos pases abastados, menos de uma criana em 100
no completava cinco anos, nas naes mais pobres, um quinto das crianas morria

106
No fim desse perodo, Harvey (2011) registra tambm os colapsos da bolha ponto.com e dos mercados
financeiros (2001-2002). Alm do escndalo financeiro e da falncia das gigantes Enron e WorldCom. O Federal
Reserve corta a taxa de juros para equilibrar o mercado de valores e futuros, ocasio em que a bolha do mercado
imobilirio, estourada em 2008, comea.
107
Nessa poca, j a questo do alvio pobreza passa a ser recolocada, por esse organismo, no centro da
agenda dos processos de desenvolvimento (ver MAURIEL, 2008, p. 208-224).
 92

antes de chegar seu primeiro aniversrio. Tambm nas regies desenvolvidas, menos
de 5% de todas as crianas abaixo de cinco anos estavam desnutridas, enquanto nos
pases perifricos essa proporo chegava a 50% (BANCO MUNDIAL, 2001).108 Parte
desses alarmantes ndices admitida logo na primeira edio do Relatrio de
Desenvolvimento Humano do PNUD (2000). No relatrio The State of Food Insecurity
in the World 2012, a prpria FAO (2012, p. 46) detectava que a contagem de pessoas
famintas no mundo havia ultrapassado a marca de 1 bilho no binio 1990-1992.
Condio que, dez anos depois, persistia assolando 919 milhes de vidas, com peso
exorbitantemente superior sobre os pases dependentes. Em suma, o quadro social
gerado pela restaurao do capital anunciava-se calamitoso.

3) O encadeamento das principais (e mais expressivas) reaes polticas ps-1990109

essas resultantes foi trombeteado desde as montanhas de Chiapas. Da selva escura
anunciava-se, soturnamente, o que ousavam aqueles ali rebelados: [...] para que nos
vissem, cobrimos o rosto; para que nos dessem um nome, ficamos no anonimato; para
ter futuro, pusemos em jogo nosso presente; e para viver morremos.110 Com sua luta,
o levante armado do Exrcito de Libertao Zapatista eclodia, em janeiro de 1994, no
Mxico, como resistncia ao avano neocolonialista estadunidense na regio,
simbolizado pela assinatura do NAFTA. O calvrio imposto ao pas representava, com
efeito, um impulsionador decisivo do movimento recorde-se da crise da dvida
mexicana, de 1982, e aquela que o abateu em finais de 1994. No coincidentemente, os
zapatistas convocaram, em meados de 1996, o Primeiro Encontro Intercontinental pela
Humanidade e Contra o Neoliberalismo, reunindo agrupamentos polticos e intelectuais
de todas as latitudes. Mesmo ano em que, por ocasio da cpula do G-7 em Lyon, a
contracpula As outras vozes do planeta resultou numa manifestao de 30 mil pessoas,
convocadas de maneira unitria pelos sindicatos, contra as reformas de carter
neoliberal (tambm se destaca a ao dos movimentos de camponeses da ndia, em
1996-1997, contra a OMC). No binio seguinte (1997-1998), vemos as mobilizaes

108
Nesse momento, passa a figurar nos documento do Banco Mundial a teoria do desenvolvimento humano,
colocando centralidade na expanso das capacidades humanas das pessoas pobres para suplantao dessas
assimetrias sociais.
109
Para a catalogarmos os dados que seguem, utilizamos algumas balizas fornecidas por Castelo (2013a, p. 270-
272) e pelo pequeno texto de Toussaint (2002). Quando no citada a fonte das informaes abaixo, se deve
consider-las como sendo desses autores. Acrescente-se que apenas nos foi possvel uma rpida referencia aos
principais movimentos, ladeando um conjunto de outras manifestaes pontuais, de menor projeo, etc.
110
Trecho da Carta para agradecer apoyo desde el extranjero, redigida na noite de 22 de maro de 1995, pelo
subcomandante insurgente Marcos, do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional, nas montanhas do sudeste
mexicano.
 93

contra o projeto do AMI, que cooperaram para a suspenso da iniciativa em outubro de

1998 o AMI visava estabelecer padres de liberalizao e proteo dos investimentos
estrangeiros na OCDE, foi inicialmente negociado em segredo pelos pases membros,
at que se tornou pblico e passou a ser objeto dos protestos. Ainda nesse perodo,
verifica-se a importante e emblemtica vitria, em 1997, da greve dos trabalhadores da
gigante United Parcel Service nos EUA, poca do conflito empregando 300 mil
trabalhadores, que sofriam com a flexibilidade (trabalho em tempo parcial,
precarizao, degradao dos salrios, etc.) ver Santos (1999). Esta, precedida da
convocao, em finais de 1996, da primeira greve geral sul-coreana desde 1948, contra
uma reforma do cdigo de trabalho que facilitava as demisses, a abertura de contratos
temporrios, reduo da jornada sem salrio, dentre outros o movimento, forte e
amplo, fez o governo retroceder e rediscutir as mudanas.111 Temos, ainda, a realizao
da marcha contra o desemprego na Europa, em 1997, cujo destino era Amsterdam, a
chegada coincidindo com o encontro de dirigentes da Unio Europeia em 14 de junho.
Logo depois, a mobilizao da Campanha Jubileu 2000, pelo perdo da dvida dos
pases pobres, reunindo dezenas de milhares durante a cpula do G-8, em maio de 1998,
na cidade de Birmingham (na ocasio um grupo foi recebido pelo ento primeiro-
ministro Tony Blair) e novamente se manifestando na cpula seguinte, em junho de
1999, em Colnia. A dcada encerraria com a batalha campal dos manifestantes
antiglobalizao de Seattle, em novembro de 1999, contra a Rodada do Milnio da
OMC, malograda devido, tanto s movimentaes que envolveram dezenas de milhares,
quanto s divergncias entre os pases participantes. A esse confronto, acrescem-se as
incontveis mobilizaes por ocasio das reunies das instituies internacionais em
2000: fevereiro em Bangkok, abril em Washington, junho em Genebra, julho em
Okinawa, setembro em Melbourne e em Praga, outubro em Seul, em outubro com a
Marcha Mundial das Mulheres em Bruxelas, New York e Washington, dezembro em
Nice. Ganham notoriedade, por outro lado, encontros internacionais para definio de
sadas ao neoliberalismo, como o frica: das resistncias s alternativas, ocorrido em
Dakar em dezembro de 2000, e a construo do Frum Social Mundial, cuja primeira
edio ocorreu em janeiro de 2001, na cidade de Porto Alegre. Alm das mobilizaes
contra a Cpula das Amricas em Buenos Aires e Qubec (abril de 2001), de Gnova
contra G-8 (julho de 2001) e de Doha contra a reunio da OMC (dezembro de 2001).

111
Detalhes do movimento so informados por Bernat Barral e Josef Well na matria Coria Trabalhadores
enfrentam a flexibilizao trabalhista (Correio Internacional n 71, mao de 1997, p. 22-24).
 94

Outras formas de resistncia foram registradas pela atuao do MST no Brasil, e do

movimento dos piqueteiros na Argentina (aps meados de 1990). Nesse intervalo,
sintomtica, diz Castelo (2012a, p. 624), como a [...] mobilizao poltica das classes
subalternas antagnica ao neoliberalismo levou derrubada de governantes alinhados ao
Consenso de Washington (Argentina, Bolvia, Equador, Peru) e eleio de coalizes
partidrias com posies antineoliberais (Venezuela, Brasil, Argentina, Bolvia,
Equador, Uruguai). [...]. Mesmo que algumas delas enveredassem pelo social-
liberalismo, em outras situaes [...] a resistncia popular radicalizou se e
desencadeou processos guiados pelo socialismo del siglo XXI, como a revoluo
bolivariana na Venezuela (CASTELO, 2012a, p. 624).

Por todos os lados amontoavam-se velhas e novas contradies econmicas, polticas e

sociais. Multiplicavam-se tenses e colises de classes e fraes no cenrio internacional.
Essas, embora no alcanassem o patamar de uma crise orgnica, resultaram numa crise
conjuntural no interior do bloco histrico neoliberal que demandava alguns corretivos. O
resultado da flexibilizao, do neoliberalismo e da financeirizao exibia-se mesmo um
inegvel desastre social. Passavam progressivamente para primeiro plano as exigncias de
soldar as fissuras derivadas daqueles abalos na ofensiva restauradora. Abalos engendrados
pelas prprias contradies internas de que a mesma estava prenhe. Ocorre, entretanto, diz
Lukcs recordando Lnin (2013, p. 524), que [...] politicamente no existe situao que seja
absolutamente sem sada. E por mais que as respostas dentro da ordem mostrassem-se
crescentemente problemticas, perecveis e tacanhas, elas comeam a ser articuladas pelas
classes possuidoras, atravs dos seus aparelhos de hegemonia e dos intelectuais neles
atuantes.

Segundo Netto (2007b), conforme o desastre neoliberal tornava-se flagrante, a

continuidade da aplicao dos planos de ajuste viu-se acompanhada por alvitres para
correes de rota adjetivas. Os mesmos organismos multilaterais patrocinadores das
polticas de reformas estruturais, comearam a esboar preocupaes com o agravamento
do quadro social, manifestamente no tocante pobreza. O marco que sinaliza o incio dessa
reconduo se faz visvel, para Netto (2007b), no World Development Report do Banco
Mundial, lanado em 1990.112 A ele seguindo os textos do BID e, inclusive, do FMI, no
transcurso dos anos. Num movimento semelhante, vemos os prprios intelectuais que
arquitetaram o famigerado Consenso de Washington, em fins dos anos 1980, revisarem seu

112
Sobre esse deslocamento, ver tambm Mauriel (2008, p. 208-224).
 95

programa uma dcada depois. Face ao deplorvel saldo dos ajustes impostos aos pases latino-
americanos, os porta-vozes daquele pacote de medidas, em especial John Williamson e
Pedro-Pablo Kuczynski, se propem a repagin-lo, inclusive demonstrando uma relutante,
acrtica e artificiosa autocrtica.113 Da a prescrio de uma segunda gerao de reformas
estruturais para a Amrica Latina, um ps-Consenso de Washington com ajustes dos ajustes,
um Consenso de Washington up-to-date.

Alm de alternativas para aprimorar a implantao das medidas do projeto inicial

(precaues anticorrupo, mecanismos de superviso das finanas, etc.), incorporam-se
novos temas, dentre eles os afetos ao combate desigualdade e outros de relevncia e impacto
social (CASTELO, 2013a, p. 327-328). Deve-se notar que o remendo s fissuras do
calamitoso impacto do receiturio-ideal do neoliberalismo, como denomina Castelo
(2013a), tambm chegava com o assenso da plataforma propalada pelo novo trabalhismo
ingls no final dos anos 1990, com Tony Blair frente. E ao qual se ligava, como crucial
bssola intelectual, o socilogo britnico Anthony Giddens, propalando a urgncia de se
construir uma alternativa, tanto s polticas neoliberais em esgotamento, quanto s
programticas socialdemocratas clssicas (e socialistas), por suposto ultrapassadas pela
histria. Pense-se ainda na eleio, do outro lado do atlntico, de Bill Clinton para a
presidncia dos EUA, com a retrica de defesa de uma reviso da poltica econmica e de
combate s crescentes desigualdades; governo ao qual estava relacionado o posicionamento
ideolgico do Nobel de Economia Joseph Stiglitz, com a opo por uma terceira via e uma
nova agenda do desenvolvimento (CASTELO, 2013a, p. 307-322).

Isso sinaliza para um deslocamento intelectual e moral da luta hegemnica burguesa,

conduzido por um duplo fluxo que tende a convergir para um terreno ideolgico comum.
Terreno onde passam a movimentar-se a intelectualidade e a aparelhagem dirigente, no
expressamente numa relao de identidade de concepes, mas forjando uma unidade de
diversos do bloco social-cultural necessrio para sanar os abalos supremacia de classe. De
uma parte, palpvel a remodelao da agenda e dos preceitos com que trabalham os
intelectuais e as organizaes antes empenhadas em implantar o neoliberalismo na sua crua
aridez, absorvendo uma problemtica e um rol de ideias relativo ao enfrentamento da

113
A anlise de Castelo (2013a, p. 322-328) mostra que Williamson eventualmente concorda com alguns pontos
das crticas dirigidas ao Consenso de Washington, em particular aquelas que no miram o seu ncleo duro. Essa
autocrtica objetivaria a relativizao das divergncias polticas e ideolgicas ao programa. Ao mesmo tempo, o
economista alegava, todavia, que os problemas adivinham, mais da incapacidade dos governos de implantar os
pontos do ajuste em sua inteireza e profundidade, do que da essncia do prprio Consenso de Washington.
 96

questo social.114 Doutra parte, transparente uma movimentao de tradicionais partidos

com orientao socialdemocrata no sentido de absoro das (e adequao s) premissas do
neoliberalismo, repaginando-as com um cariz mais humano e batizando-se com as novas
designaes terceira via, nova social-democracia, social-liberalismo, governana
progressiva, dentre outras.

Um clebre frum articulador de governos afinados com a nova viso poltica foi a
Cpula de Governana Progressiva, cujas primeiras atividades registram-se em finais de
1990.115 Esta ocupara um papel similar ao que a Sociedade de Mont Pelrin representou para
a formulao clssica do neoliberalismo. Voltadas para a troca de experincias e definio de
agendas comuns, as edies da Cpula receberam figuras polticas como Bill Clinton (EUA),
Tony Blair (Gr-Bretanha), Gerhard Schrder (Alemanha), Thabo Mbeki (frica do Sul),
Nestor Kirchener (Argentina), Ricardo Lagos (Chile), Jean Chrtien (Canad), Gran Persson
(Sucia), dentre outros. Alm dos brasileiros Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula
da Silva.

Da os processos de transformismo, agora com um notvel acento 116 e um saliente

rebatimento nas relaes de fora nessa fase de sismos econmicos, sociais e polticos.
Atravs das teorias do social-liberalismo se vislumbra um [...] projeto ideolgico classista de
retomada da supremacia neoliberal que ganhou impulso com o acoplamento de amplos setores
da social-democracia e de ex-comunistas cooptados ao novo reformismo restaurador liberal
(CASTELO, 2013a, p. 274). Tal transformismo desdobra-se atravs de mudanas objetivas e
subjetivas117 que conjuram para fragilizar e, no limite, rescindir os laos orgnicos
(econmicos, ideolgicos e polticos) entre as classes trabalhadoras e alguns de seus
intelectuais-dirigentes. Os quais so absorvidos molecularmente no campo de direo
dominante, tambm por meio da construo de laos orgnicos com as novas classes por

114
Alm dos exemplos antes mencionados, veja-se o emblemtico caso do Frum Econmico de Davos.
Assevera Castelo (2013a, p. 257): Nos anos 1990 a tnica dos encontros na rica estao de esqui sua era a
apologia da globalizao, enquanto, uma dcada depois, o discurso predominante girava em torno dos problemas
sociais.
115
Martins (2008) nos mostra a quantidade de reunies internacionais da Cpula: alm dos seminrios prvios
ocorridos em Washington, em 1998 e 1999, ocorreram encontros em Florena (1999), Berlim (2000), Estocolmo
(2002), Londres (2003 e 2004) e em Hammarsraal, na frica do Sul (2006).
116
A estratgia do transformismo j se fazia presente no florescimento da restaurao do capital, como mostra
Braga (1996, p. 254-263). Tambm Coutinho (2010b, p. 39-42 2008) reconhece a manifestao desse processo
na poca neoliberal.
117
Mudanas propiciadas com os cmbios materiais e ideoculturais subjacentes ofensiva restauracionista.
Pense-se no enxugamento das bases sociais que compunham dos sindicatos ou os partidos, aliada a
burocratizao dos mesmos, o bombardeamento miditico e cientfico-acadmico contra as teorias e prticas
revolucionrias e de independncia de classe, a crise das experincias ps-capitalistas, etc.
 97

eles representadas.118 Donde o raio de direo hegemnico se v fortalecido e rejuvenescido

com uma nova ala esquerda, ao tempo em que a luta dos trabalhadores e subalternos fica
debilitada e desarmada (desse modo, passivizada) com as baixas de parte de seus antigos
dirigentes, organizadores, tericos, etc., que passam para a tendncia contrria.

Como mostra Castelo (2013a, p. 274), em face do transformismo, o neoliberalismo

passou a atuar como um centrismo conservador, representado pelo social-liberalismo. O qual
comporta um duplo movimento: [...] a decadncia poltica e ideolgica da social-
democracia, esvaziada de suas lutas reformistas na construo de uma via democrtico-
institucional para o socialismo, e a incorporao de uma agenda social ao neoliberalismo
(CASTELO, 2013a, p. 274). Na elucidativa sntese de Neves (2010), esse movimento
caracterizado pela confluncia de uma direita para o social e uma esquerda para o
capital. Nem sempre, cabe assinalar, os setores dirigentes atingidos pelo transformismo
limitaram-se a atuar como linha auxiliar do bloco neoliberal renovado, assumindo mesmo, em
alguns casos, o papel de condutores primrios da supremacia burguesa veja-se os casos do
novo trabalhismo ingls, da atuao petista no Brasil e da experincia do CNA sul-africano.119

O social-liberalismo se pe, por conseguinte, como uma variante ideolgica do

neoliberalismo, onde antigas teses da reao burguesa, em essencial conservadas, ganham um
verniz progressista, mesmo ps-moderno. Nos termos de Castelo (2013a, p. 276): [...] uma
unidade ecltica dos postulados neoliberais com a conscincia crtica acrtica da social-
democracia contempornea, cuja resultante , parafraseando Gramsci, a gestao de um
novo conservadorismo reformista temperado.

Foroso frisar: nessa variante, o resgate das alternativas para fazer frente questo
social se impe como um ponto crucial. Por isso o referido pesquisador distingue a retomada
da problemtica do socialismo burgus sobre as vicissitudes e iniquidades sociais nas
pesquisas e aes polticas dos seus intelectuais individuais e coletivos. Alm de verificar que,
dado seu saldo inicial de colossal concentrao de renda e riqueza, associada a uma onda de
subversivismo espordico elementar dos subalternos, a ofensiva restauradora descartaria
aqueles componentes da apologia aberta da desigualdade social como algo natural e positivo
de uma economia de mercado. Priorizaria, a partir de ento, as formas de apologia indireta,

118
Uma expresso cabal desses a transformao de sindicalistas em gestores de fundos de penso, atravs da
qual os lderes sindicais passam a vincular-se aos interesses das fraes rentistas.
119
Quanto atuao do primeiro, Antunes (2001, 1999) fornece uma boa sntese. A performance do segundo
ser debatida na prxima seo. Em relao ao CNA, vale conferir as intervenes de Patrick Bond e Jos Lus
Cabao em Oliveira et. al. (2010).
 98

com uma retrica crtica das desigualdades, mas neutralizadora das proposies igualitaristas
da esquerda, visando capitalizar a contestao em seu prprio proveito, canalizando-a para a
linha de menor resistncia intelectual e moral do capitalismo tardio em crise.

Por isso, o acento dado aos debates sobre [...] equidade, igualdade de oportunidade,
vulnerabilidade/excluso/coeso social, ativismo tico e virtuoso de indivduos empoderados
e comunidades dotadas de capital social, bem como da funcionalidade do Terceiro Setor
(CASTELO, 2013a, p. 222). Ademais, defende o analista em tela: mesmo no caso de se
concordar com a caracterizao de Coutinho (2008, 2010a), segundo a qual a poca
neoliberal seria marcada pelo que Gramsci designou de contrarreforma, representada como
um projeto de restaurao da classe capitalista onde seria preponderante o restabelecimento de
antigos elementos, sem a presena de concesses aos de baixo; poder-se-ia dizer, por outro
lado, que, na fase social-liberal, a ofensiva rentista ajustou a estratgia inicial de restaurao
para uma reforma-restauradora, visto as dbeis concesses de cariz reformador-moderado,
objetivando manter o bloco histrico neoliberal.

As ideias que se aglutinam nesse terreno ideolgico possuem abundantes pontos de

origem. No mapeamento de Castelo (2013a), elas emanam, fundamentalmente, das teorias da
terceira via (Anthony Giddens), da via 2 (Alain Touraine), do Ps-Consenso de
Washington (John Williamson e Dani Rodrik), da nova questo social (Pierre Rosanvallon),
do desenvolvimento humano (Amartya Sen), das informaes assimtricas e falhas do
mercado (Joseph Stiglitz). Os pesquisadores reunidos em Neves (2005, 2010), por sua vez,
privilegiam as reflexes e a programtica levantadas por Anthony Giddens, em torno da
terceira via, como ncleo intelectual da nova pedagogia da hegemonia.120 De todo modo,
como diz Katz (2015, p. 101): El socio-liberalismo hizo suyos todos los conceptos de la
Tercera Va [].

Concentremo-nos na sntese fornecida em Castelo (2013a), por ser mais abrangente ao

incorporar as indicaes de Neves (2005, 2010) e propor uma aproximao maior com o
debate sobre a questo social presente nas ideologias em tela. Um dos traos distintivos que
perpassam as ideias dominantes com a vigncia do social-liberalismo diz respeito cobrana
por [...] uma interveno estatal mais ativa em certas expresses da questo social, em
particular naquelas mais explosivas em termos polticos (pobreza e direitos humanos),

120
Por outro lado, formulaes de diferentes estudiosos so indicadas por Neves (2010) como fontes que nutrem
a terceira via em seus fundamentos terico-metodolgicos. Dentre estas, notam-se publicaes, alm do j citado
Alain Touraine, de Adam Schaff, Robert Putnam, Peter Drucker, Boaventura de Sousa Santos, Manuel Castells,
Edgar Morin, Zygmunt Bauman, Michael Hardt e Antonio Negri.
 99

humanitrios (infncia e doenas contagiosas) e ecolgicos (CASTELO, 2013a, p. 247). Na

direo dada, [...] promove-se um sincretismo entre o mercado e o Estado, imaginariamente
capaz de instaurar a justia social (CASTELO, 2013a, p. 247). Ademais, inobstante a
pluralidade intelectual desse bloco ideolgico, Castelo (2013a) reconhece que as produes a
ele vinculadas compartilham quatro eixos terico-polticos:

Primeiro, constata-se uma procura pela desideologizao dos discursos e prticas

polticas. As referncias de direita e esquerda estariam ultrapassadas, a posio
pragmtica deve dar o tom das controvrsias polticas e tericas, superando as
tradicionais fronteiras partidrias e ideolgicas, j obsoletas. anunciada a morte da
grande poltica: no cumpre mais desperdiar energias na busca por transformaes
macroestruturais, na disputa em torno de projetos societrios abrangentes. Fazendo coro
com as teorias do fim das ideologias, o social-liberalismo proclama o reinado da
pequena poltica.

Segundo, promulga-se uma crtica acrtica ao mercado como sistema social de

distribuio das riquezas, malgrado ele permanea como uma instncia societal intocvel
na produo destas ltimas, com seus insuprimveis fundamentos, a concorrncia e a
propriedade privada, etc. So censuradas apenas as falhas e limites dos mecanismos
mercantis na alocao eficiente e justa dos recursos entre os diferentes agentes. Torna-se
admissvel a ingerncia do Estado como fator corretivo de tais faltas (portanto,
complementar ao mercado, e no em sua substituio): desde alguma regulao das
atividades econmicas privadas, parcerias pblico-privadas no investimento econmico,
polticas sociais de perfil focalista, filantrpico e assistencialista para o combate aos
males sociais mais graves, balizadas teoricamente pela noo de equidade (CASTELO,
2013a, p. 259-260). Ao se guiar por esse conceito, o social-liberalismo defende a
promoo da igualdade de oportunidades entre os indivduos, o que ocorre via
desenvolvimento de capacidades, mormente atravs da educao, tida como capital
humano.

Terceiro, com recorrncia sustenta-se possvel reformar o capitalismo, erigir um

capitalismo responsvel, um capitalismo humanizado ou uma globalizao com face
humana. Vislumbra-se como vivel metamorfose-lo num sistema que combinaria
harmoniosamente eficincia e equidade. Nessa esteira, apela-se ao retorno da tica aos
negcios, aos programas de responsabilidade social e ambiental, com forte teor idealista
e utopista.
 100

Quarto, a ao estatal requisitada, mas acompanhada por estratgias de participao

ativa e consciente do chamado Terceiro Setor, por meio dos movimentos sociais. Se
exige o compartilhamento de responsabilidades entre a sociedade civil e o Estado
para o arrefecimento das sequelas mais nocivas das desigualdades.

Por fim, os intelectuais social-liberais distanciam-se do anterior receiturio-ideal

neoliberal porque: 1) tecem crticas epidrmicas contra o liberalismo extremado da
globalizao e seus ruinosos efeitos sociais, econmicos e polticos; 2) demandam um Estado
gil e eficiente para intervir pontualmente nas distores do mercado e nas contradies
sociais mais agudas; 3) fornecem destaque participao da sociedade civil, em comunho
com o Estado, na formulao e implementao das polticas pblicas, para o alvio pobreza
via transferncia de renda e empoderamento dos indivduos.

Alguns desses elementos alertam para a influncia de determinados traos da ps-

modernidade na conformao do iderio social-liberal. Tanto Castelo (2013a) quanto Neves
(2005, 2010) sinalizam essa absoro.121 Ao apontar o primeiro eixo terico-poltico do
campo social-liberal, Castelo (2013a) alerta para a busca pela desideologizao dos discursos
e prticas polticas. Segundo os argumentos a englobados, as antigas referncias de direita e
esquerda teriam caducado com os eventos que marcaram poca no ps-1980, em especial a
dita globalizao, a dbcle do bloco socialista e a pretensa revoluo tecnolgica-
cientfica. Nessa linha argumentativa, a posio pragmtica necessria para a resoluo dos
impasses terico-polticos contemporneos encontrar-se-ia para alm do confronto partidrio
e ideolgico. Conclui Castelo (2013a, p. 259): Da proporem uma sada intermediria entre
os neoliberais e as antigas (e arcaicas) esquerdas, sejam elas socialdemocratas ou
revolucionrias. Neste tocante, o social-liberalismo faz eco com as teorias ps-modernas do
fim das ideologias.

O estudo presente em Neves (2010) tambm adverte que os intelectuais orgnicos do

projeto da terceira via recorrem, nos seus alicerces conceituais, s teses amplamente
propaladas pelo pensamento ps-moderno, aliando-os ecleticamente aos pressupostos do
liberalismo. Numa anlise que se centra nas construes terico-polticas de Anthony
Giddens, os autores do livro citado deslindam as filiaes das problemticas centrais da
terceira via em face das abordagens tpicas da ps-modernidade. Aqui, os pontos congruentes

121
Por sua vez, Coelho (2005) demonstrou que o transformismo dos projetos de parte da esquerda brasileira
representada pelo PT, e que vai adotar as teses no social-liberalismo nos anos 2000, contou com a absoro das
premissas ps-modernas pelas tendncias majoritrias da organizao.
 101

correspondem, especificamente, s seguintes linhas: a leitura sobre o advento de um novo

perodo histrico presenciado em nossa poca, distinto da modernidade; a crena na
constituio de uma sociedade ps-industrial, marcada pelo fim do trabalho; e a percepo
sobre o esvaziamento da noo de classes sociais; o decisivo papel concedido s instncias
cientficas e informacionais nessa pretensa nova era donde o privilgio concedido s
instncias e capacidades educacionais e tecnolgicas para a resoluo dos problemas atuais;
alm da recusa da racionalidade, do universal e a rejeio da ideia de emancipao.

Nos prximos captulos veremos que alguns desses eixos se expressam nos contedos
das iniciativas de formao-capacitao estudadas. Por ora, cabe sinalizar apenas para o
rebatimento do debate especfico da sociedade do conhecimento nas ideologias absorvidas
na assistncia social. Neves (2010) frisa o peso do argumento da reflexividade social no
programa da terceira via. O aumento dessa reflexividade no mundo atual representaria, para
esse programa, um nova condio na qual as pessoas fariam escolhas baseadas na informao
e conhecimento disponveis, e no mais na ideologia. Esse raciocnio emerge articulado
ideia de sociedade do conhecimento. Subjacente a qual se encontra a tese sobre o fim do
trabalho, deslocando a determinao central da economia, da propriedade dos bens de
produo ou da fora de trabalho, como efetiva para a sociedade contempornea, e pondo em
seu lugar a apropriao do conhecimento e o desenvolvimento cientfico. O valor teria sua
base conduzida para a esfera da aplicao do conhecimento na produo e na inovao. Como
consequncia, o desafio social estaria na promoo de oportunidades para a busca de
conhecimentos. O que se traduz numa agenda poltica em que a educao figura como um
meio privilegiado para resolver o problema do desemprego estrutural.

Neves (2006) diz que a ideologia da educao como panacia e a ideologia da

empregabilidade eram sedimentadas pelas polticas governamentais j no neoliberalismo dos
anos 1990. A primeira, instilando a crena de que quanto mais treinada e educada a fora de
trabalho, melhor o desempenho da economia, mais qualificados os empregos e mais justa a
distribuio de renda. A segunda, disseminando a ideia de que quanto mais capacitado o
trabalhador, maiores as suas chances de ingressar e/ou permanecer no mercado de trabalho.
Fala a autora: Seduzida em grande parte por essas ideologias, a classe trabalhadora passa a
investir na melhoria de seus padres de escolarizao, sem ao menos refletir sobre a natureza
da educao escolar ministrada (NEVES, 2006, p. 95). Tais ideologias parecem ser
absorvidas e realadas no social-liberalismo.
 102

Ao enveredar pelas teses do social-liberalismo brasileiro, Castelo (2013a) observa a

nfase nas polticas de formao e o investimento no capital humano.122 Da o acento na
igualdade de oportunidades para os cidados, visando busca por uma melhor insero no
mercado de trabalho. E a educao seria o caminho para a promoo da equidade social.
Aqui, [...] a educao entendida como um ativo do portflio de investimento de um
determinado indivduo, equiparado a uma ao de empresa, a um meio de produo ou
qualquer ativo que gere renda para seu proprietrio (CASTELO, 2013a, p. 354). O
rebatimento disso na poltica de assistncia social vai se apresentar, como mostraremos em
detalhes, no redirecionamento do seu enfoque para o desenvolvimento de capacidades. Este
se traduz no discurso sobre a educao escolarizada e a qualificao produtiva como sadas
para a pobreza, em torno das quais precisaria gravitar a interveno socioassistencial, o
acompanhamento das famlias, o trabalho social com os beneficirios do PBF, dentre outros.

Antes de enveredar por esses desdobramentos, importante destacar que a fora social
assumida pelos preceitos do social-liberalismo est caucionada, no somente na habilidade
intelectual de pensadores individuais de captarem as exigncias ideolgicas do momento e as
sistematizarem em teorias, projetos polticos, valores, etc., renovados, mas no poderio
ideolgico da ampla aparelhagem hegemnica a disposio das classes que precisam
revigorar sua supremacia.123 Na falta de tal aparelhagem (e da correspondente massa de
intelectuais subalternos, divulgadores e socializadores) seria invivel transformar as novas
ideias, no dizer de Gramsci, em base de aes vitais, em elemento de coordenao e ordem
intelectual e moral. Havamos referido inflexo na postura do Banco Mundial, que
privilegia a questo da pobreza com uma inovada abordagem em 1990, a qual afinada nos
relatrios dos anos subsequentes, apresentada como componente indispensvel para a
conduo do ajuste estrutural, como apontam Mauriel (2008 p. 208-224) e Ug (2004).

Isso demonstra como progressivamente ganharam um terreno institucional estratgico,

no plano internacional, ideologias do social-liberalismo, em especial a teoria do
desenvolvimento humano ou desenvolvimento como liberdade de Amartya Sen. Base

122
Os fundamentos das teses do capita humano e do capital social, onde a educao colocada como
mecanismo prioritrio para resoluo das assimetrias sociais, so esmiuadas por Motta (2007). Alm disso, a
pesquisadora apreende os processos hegemnicos que envolvem a absoro dessas ideias junto s organizaes
multilaterais.
123
Antes j havamos mencionado o exemplo da Cpula de Governana Progressiva como instncia
aglutinadora e promotora do social-liberalismo entre importantes agentes polticos nacionais. Mas se destacam
tambm diversos rgos acadmico-cientficos e de pesquisa, alm de uma gama de outros aparelhos da
sociedade civil. O funcionamento dessa aparelhagem no Brasil foi abordado nos estudos de Neves (2005, 2010),
Martins (2009) e Fontes (2010).
 103

terico-conceitual essa, cristalizada, alega Mauriel (2008, p. 221), com o lanamento do

Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD, em 1990. Alm do PNUD, a atuao da
ONU deu-se concomitantemente noutras frentes, como expressa: (1) o estudo Adjustment with
human face patrocinado pelo UNICEF em 1987; (2) o ciclo de conferencias sociais
promovido pela organizao entre 1990-1996;124 (3) a srie de relatrios publicados pela
CEPAL depois de 1990, inaugurada com o documento Transformao produtiva com
equidade (CEPAL, 1990) sobre isso, ver Maranho (2009, p. 257-265); e (4) o decisivo
lanamento da Declarao do Milnio em 2000, ratificando o consenso planetrio quanto s
medidas de enfrentamento das mais drsticas refraes da questo social sobre isso, ver
Netto (2007b, p. 153-154).

A mesma direo foi seguida pelo BID, impulsionando a disseminao das novas
teorias nos projetos para o financiamento dos processos de desenvolvimento econmico e
social. E, inclusive, o prprio FMI, mostra Castelo (2013a), exibiu uma linha de reviso de
alguns pontos dos seus ajustes estruturais, em documentos de 1998, considerando crticas
internas e externas. No documento Stabilization and reform in Latin America (SINGH, 2005)
o balano e a correo do receiturio so postas cristalinamente.

A construo terica de maior impacto nas alternativas colocadas como lenitivo para a
pobreza corresponde teoria do desenvolvimento humano. Ela o piv de uma verdadeira
redefinio no estatuto terico da questo social e, por conseguinte, das estratgias ento
projetadas para fazer frente s suas mais dramticas refraes. Reduzida ao fenmeno da
pobreza, a questo social agora concebida como privao de capacidades individuais (ou
familiares). Entendida como um fenmeno multifacetado, repousado em privaes no
estritamente econmicas, mas polticas, sociais, educacionais, etc., a pobreza encontra-se
associada vulnerabilidade social, causada pela falta de capacidades para fazer face aos
riscos sociais. Donde as polticas sociais, exigidas para remedi-la, aparecem como
componentes da estrutura de oportunidades, passando a mirar o desenvolvimento de
capacidades dos mesmos indivduos ou famlias, ou seja, a superao das vulnerabilidades
para a proteo contra os riscos. Com isso, se propicia a arremetida de um tipo de
racionalidade onde se colocam os processos de individualizao e psicologizao, embora
camuflados por uma retrica progressista, pretensamente portadora de uma viso mais ampla
e inclusiva.

124
Os eventos pautavam, mostra Castelo (2013a), temas como infncia (Nova Iorque-90), meio-ambiente e
desenvolvimento (Rio-92), direitos humanos (Viena-93), populao e desenvolvimento (Cairo-94),
desenvolvimento social (Copenhague-95), mulher (Pequim-96) e habitao (Istambul-96).
 104

Com efeito, a teoria de Amartya Sen transborda o debate da questo social e da

poltica social. Ela consiste tambm, afiana Maranho (2009), o substrato principal da
redefinio das polticas de desenvolvimento, forjadas para soldar as fissuras do
neoliberalismo, corroborando o florescimento de um novo ciclo ideolgico do
desenvolvimento. Nessas polticas, imbudas na renovao das promessas liberais, o combate
desigualdade de renda transita para o combate desigualdade de liberdade para o mercado,
ou seja, desigualdade de liberdade para acessar os benefcios do mercado (MARANHO,
2009).

Aqui, importa-nos sinalizar: so essas ideias que ganham centralidade nos processos e
instrumentos formativos-educativos encaminhados, no Brasil, atravs do MDS na assistncia
social. No momento oportuno, as retomaremos com mais caracterizaes e detalhamentos.
Elas no chegam a, todavia, apenas por fora das circunstncias econmicas, sociais e
polticas internacionais, e das presses que a dominao externa conduz. So absorvidas na
nossa particularidade nacional (e traduzidas, ou adaptadas, segundo essa particularidade) para
responder s necessidades de dominao de classe que aqui se impem, s exigncias postas
pelas lutas de classes internamente operantes, combinadas ao movimento abrangente de crise
e restaurao do capital.

2.3. A ofensiva restauracionista no Brasil

O ciclo ascendente das lutas operrias e populares inaugurado no Brasil do final de

1970125 forma um combustvel poderoso para impulsionar o processo de transio aberto no
ocaso do regime autocrtico-burgus, j golpeado pela crise econmica mundial detonada no
primeiro lustro de 1970 e pelo choque da dvida aflorado entre finais dessa dcada e incio da

125
O ciclo de greves deflagrado com o movimento metalrgico de So Bernardo em 1978 e 1979. Entre 1982 e
1989, o nmero de greves cresce anualmente, tanto no setor pblico como no privado, depois disso entra num
perodo de queda e estabilizao. No pico, em 1989, ultrapassa a marca de duas mil greves e acumula cerca de
185 milhes de jornadas no trabalhadas. Mais ainda: nos anos 1980, por quatro vezes os trabalhadores
realizaram greves gerais de abrangncia nacional, agregando um nmero crescente de aderentes e de Estados
envolvidos, entre aquela deflagrada em junho de 1983, a realizada em dezembro de 1986, a de agosto de 1987 e
a de abril de 1989. Se estima que a primeira atingiu 3 milhes de trabalhadores em 11 estados, a segunda 10
milhes em 15 estados, a terceira 10 milhes (a CUT fala em 25 milhes) em 22 estados em 1987 e a ltima 22
milhes em 19 estados no primeiro dia da greve geral de 1989 (COELHO, 2005, p. 434; NOROHNA, 2009).
Adicione-se a essa efervescncia a exploso de uma infinidade de experincias organizativas das classes
subalternas, habitualmente identificadas como novos movimentos sociais. Uma boa noo da variedade e do
volume desses movimentos dada por Montao e Duriguetto (2010, p. 272-294).
 105

seguinte.126 Condiciona mesmo a inscrio de parmetros jurdico-polticos, de cunho

democrtico e social, na carta constitucional gestada em 1988. Sejam aqueles que afianam
processos de democratizao poltica antes desconhecidos no pas, sejam aqueles que visam
assegurar um arco de protees e direitos sociais at ento ignorados ou parcialmente
cobertos.

As classes dominantes se veem frente a um dilema social resultante desse duplo

movimento: de um lado, o afluxo da combatividade e da fora de barganha dos trabalhadores
e subalternos para entravar retrocessos sociais em algum sentido, inclusive granjeando
ganhos parciais; e, doutro lado, a incapacidade do sistema de dominao econmica em crise
de absorver ou reprimir as exigncias e a contestao dos de baixo. Dilema que vai
encontrar uma resposta temporria, a favor da ordem vigente, com a instaurao da ofensiva
restauracionista, cujo alvo centra-se, a um s tempo, na reverso do quadro econmico
depressivo e na quebra das resistncias polticas e da capacidade de organizao dos
dominados frente reao burguesa.

O fato que aquele ciclo de lutas precipitado na crise da ditadura empresarial-militar

desloca, aqui, o desenlace da restaurao do capital para os anos 1990.127 Pouco dela nota-se
antes disso: ainda nos idos de 1960, vemos a introduo do FGTS, em substituio garantia
de estabilidade no emprego aps dez anos de servio, e a aprovao da lei que regulamenta o
contrato de trabalho temporrio (malgrado a o objetivo fosse enfraquecer o movimento
sindical no regime de 1964, as medidas coadunaram, depois, com os processos de
flexibilizao) (CAPELAS et. al, 2010, p. 221); verifica-se uma inicial medida para abertura
do mercado financeiro nacional ao capital especulativo internacional, em 1987 (NAKATANI
e OLIVEIRA, 2010, p. 23); depara-se com a germinao de mutaes organizacionais,
tecnolgicas e nas formas de organizao do trabalho, no interior dos processos produtivos e
de servios, principalmente nos ltimos anos de 1980 (ANTUNES, 1999, p. 236; 2011, p.
120-121). Nessa poca, as foras polticas comprometidas com a restaurao conseguem

126
Remetemos periodizao do regime informada por Netto (2004, 2014) e anlise de sua natureza
desenvolvida por Fernandes (1976). Sobre os abalos econmicos de 1970-1980, ver dados de Netto (2014, p.
185-192, p. 212-216).
127
Por outro lado, sabe-se que a adoo tardia do receiturio neoliberal tambm deriva das dificuldades de soldar
os distintos interesses das diversas fraes do capital em torno desse projeto, como mostra Bianchi (2010).
Afirma seu estudo: A alternativa neoliberal no nasce pronta no interior do empresariado brasileiro. Ela o
resultado de um conflito projetivo que se desenvolve por vrios anos, seguindo uma trajetria nem sempre
ascendente e resultando em uma formulao do projeto neoliberal que est muito longe da verso quimicamente
pura preconizada nos textos doutrinrios de Friederich Hayek, Milton Friedman e James Buchanan, ou mesmo
pelos institutos liberais (BIANCHI, 2010, p. 181). De igual modo, Martins (2009, p. 111-118) chama a ateno
para isso.
 106

empalmar o Estado, formando uma atmosfera poltica favorvel aos encaminhamentos a ela
necessrios. Atmosfera adensada pela robusta aparelhagem ideolgica, e por importantes
segmentos dirigentes, que cevavam uma verdadeira cultura poltica da crise (MOTA, 2000),
valendo-se, ademais, da insidiosa prerrogativa de um estado de emergncia econmico
(PAULANI, 2010).

Durante o governo de Fernando Collor (tambm no de Jos Sarney, que o substitui aps
o impeachment), e, especialmente, as duas administraes de FHC, se desembainha o tridente
do capital da fase restauracionista no Brasil. A servido financeira (PAULANI, 2008)
institui-se pela fora combinada dos investidores e agncias multilaterais e dos crculos
dirigentes no governo, as estratgias da acumulao flexvel espraiam-se pelos campos
laborais mais diversos e a desertificao neoliberal leva a aridez dos processos
contrarreformistas s mais recnditas paragens do aparato estatal.

A lista da arremetida do capital longa: um sem nmero de medias para a abertura e

desregulamentao do mercado financeiro nacional, que impactam na reduo do
investimento produtivo; um elenco desmesurado de processos de privatizao das empresas
estatais, com resultados questionveis e casos fraudulentos; a fixao de iniciativas polticas
que levam priorizao dos credores da dvida pblica na definio oramentria, associadas
ao contingenciamento oramentrio da Seguridade Social; uma sequncia de mutaes da
legislao trabalhista voltada para a flexibilizao, impactando no avano da precarizao, da
instabilidade, da explorao, dos entraves s lutas sindicais, dentre outros; o aprofundamento,
nos espaos de trabalho, do receiturio da acumulao flexvel e do toyotismo, com a
intensificao da lean production, dos sistemas just-in-tme e kanbam, do processo de
qualidade total, das formas de subcontratao, terceirizao, etc.;128 uma srie de alteraes
constitucionais que afetam as regras da aposentadoria no regime geral e estatutrio,
imbricadas com processos de mercantilizao e financeirizao da Previdncia Social; um
assdio poltica de assistncia social pela busca de sua refilantropizao, o acirramento da
mercantilizao da sade e da educao, as regresses causadas pelo seu cerco
contrarreformista, dentre outros.

Tudo isso paralelo vulnerabilizao e cerceamento do sindicalismo e o apelo s

alternativas repressivas aos seus segmentos recalcitrantes desde as convencionais

128
Santos (2012) atenta para o fato de que o desemprego encontrado no ps-1980 no tanto resultado de uma
difuso do toyotismo no Brasil, mas sim da crise do padro de desenvolvimento e do ajuste neoliberal. As
prprias instabilidade e precariedade, longe de consistirem uma novidade dessa poca, so marcas crnicas na
condio do trabalho no pas, com sua flexibilidade estrutural.
 107

decretaes de ilegalidade das greves at o uso da fora armada para sua conteno.129 E
acrescente-se: em contraste com as naes imperialistas, a condio dependente aqui instalada
resulta num padro de acumulao denominado por Filgueiras e Gonalves (2007) de
modelo liberal-perifrico. Alm do trinmio liberalizao, privatizao e
desregulamentao, e da dominncia do capital financeiro, ele padece da uma subordinao e
vulnerabilidade externa estrutural. Sua natureza perifrica relaciona-se [...] forma
especfica de realizao da doutrina liberal e da sua poltica econmica em um pas que ocupa
posio subalterna no sistema econmico internacional (FILGUEIRAS e GONALVES,
2007, p. 22).

Na seara da poltica social destinada pobreza e desigualdade, as sequelas da

restaurao demonstraram ser de um carter eminentemente regressivo, incluso na
contracorrente do que a arquitetura jurdico-poltica forjada na carta constitucional reclamava.
So manifestas aquelas tendncias sintetizadas por Netto (2007b), cujos pontos se
corporificam de maneira particular nos diferentes governos, e se articulam eventualmente com
um nvel desigual de predominncia, a depender das relaes de foras:

a) Desresponsabilizao do Estado e do setor pblico com uma poltica social de reduo

da pobreza articulada coerentemente com outras polticas setoriais (referentes ao
trabalho, emprego, sade, educao e previdncia). Essa atuao acaba por desaguar
atravs de uma poltica especfica segmentada, onde prevalecem, inclusive, aes
compensatrias ligadas transferncia de renda.

b) A primeira tendncia, concretizada em fundos reduzidos, corresponde

responsabilizao abstrata da sociedade civil e da famlia pela ao assistencial,
donde o relevo concedido s organizaes no governamentais e ao dito terceiro
setor.

c) Para aqueles segmentos populacionais localizados nas faixas de rendimento mais

elevadas, recaem as presses para o acesso aos servios privatizados-mercantilizados,
enquanto aos contingentes pauperizados disponibilizam-se servios pblicos de baixa
qualidade. Assim se encarna a polarizao entre as figuras do cidado-consumidor e do
cidado-pobre, acenadas no estudo de Motta (2000).

129
Invivel sumariar aqui todas essas inovaes e iniciativas. Dentre os ttulos onde se pode especific-las,
destacamos: Antunes (2011), Basualdo e Arceo (2006), Boito Jr. (2012), Braga (2012), Behring (2003), Fontes
(2010), Marques e Ferreira (2010) e Soares (1998).
 108

d) A poltica voltada para a pobreza se mostra prioritariamente emergencial, regida pela

focalizao-seletiva e, no geral, reduzida dimenso assistencial.

Dadas as suas contradies internas, ainda mais aguadas, era de se esperar que as
orientaes econmicas, polticas e sociais da ofensiva restauracionista na realidade
dependente engendrassem uma gama severa de dramas humanos, colises e disfunes
sistmicas. Um manancial de problemas que logo repercutiria na necessidade de redefinio
das formas de supremacia burguesa, atraindo-as alternativa dada pelo social-liberalismo.
Antes de enveredarmos pelos novos conflitos e iniquidades aflorados, se faz oportuna uma
remisso passageira ao debate sobre a aterrissagem dessas ideias no pas.

Num texto jornalstico, Braga e Bianchi (2003) sugerem que o social-liberalismo chega
aos trpicos por meio do governo petista, fenmeno denunciado pela participao do ento
presidente Lula no encontro da Governana Progressiva em 2003. Contudo, os estudos de
Neves (2005, 2010) e Martins (2009, p. 119-222) demonstram ser mais precisos, ao
detectarem a penetrao do dito neoliberalismo da terceira via a partir da dcada de 1990,
tanto atravs do empenho de uma mirade de aparelhos de hegemonia, quanto pelos
direcionamentos j definidos em determinadas aes do governo FHC.130 Por sua vez, Castelo
(2013a) est de acordo com Jos Lus Fiori, para quem a socialdemocracia de Felipe
Gonzalez, autointitulado social-liberal, funcionou como um modelo de atuao prtica para
FHC.131 Assim, o mesmo ratifica a tese de que o novo iderio aporta-se em nossas latitudes
ainda naquele decnio. Todavia, insiste no quanto significativa a fora legitimadora
fornecida por Lula, e as lideranas petistas, ao neoliberalismo latino-americano, com sua
adeso tendncia social-liberal. Malgrado quaisquer discordncias, algo inconteste: FHC
havia assegurado sua participao na Cpula da Governana Progressiva at 2002, perodo
aps o qual o presidente consecutivo apressa-se em figurar no agrupamento poltico.

Aqui, trabalhamos com o seguinte suposto: a socializao da referida orientao

ideolgica ocorre no pas, j com alguma intensidade, no segundo lustro dos anos 1990.
Porm, medida que os efeitos regressivos da ofensiva restauracionista avultam, acumulando
problemas sociais e tenses polticas, o social-liberalismo assume maior apelo e passa a ser

130
Martins (2009, p. 130) chega mesmo a sustentar: [...] os princpios polticos norteadores desse movimento
mundial j estavam sendo incorporados por organizaes empresariais brasileiras antes mesmo de seu programa
orientador, a Terceira Via, assumir um grau mais elevado de sistematizao, isto , na forma de um programa
[...].
131
Katz (2015, p. 101) chega a tratar FHC como um dos principais expoentes do social-liberalismo.
 109

objeto de crescente absoro pelas foras dirigentes comprometidas em soldar as fissuras do

bloco restaurador.

Aquela onda de lutas e de florescimento de experincias organizativas das classes

trabalhadoras e subalternas, rebentada na crise da ditadura, e localizada numa quadra
identificada por Oliveira (2006) como era das invenes, sofreu um revs nos anos 1990. O
ponto de virada d-se nos umbrais da nova dcada. Depois do trinio 1990-1992, todos os
indicadores da movimentao operria j se deparavam com um curso declinante: desde a
mdia do nmero de greves e de jornadas no trabalhadas, at aquelas que medem os dias
parados e o nmero de grevistas. Ademais, acentua-se carter defensivo das lutas. A
restaurao do capital frutificava, portanto. O recuo resultava do contragolpe burgus: a
abertura da economia e seus corolrios para os ajustes nas empresas, donde as reestruturaes,
com o enxugamento, a adoo de tecnologias poupadoras de trabalho vivo, etc.; a rpida
ampliao do desemprego, com seus efeitos de insuflar o risco implcito das aes grevistas,
pressionar o exrcito ativo a consentir com perdas salariais e o aumento da explorao, dentre
outros; a reduo das taxas de inflao, amortizando a necessidade de reviso permanente dos
acordos salariais, e dos conflitos da derivados.132

De outra parte, os movimentos populares urbanos comeam a enfrentar crises internas e

externas, embarcando num estgio de desmobilizao. Suas aes organizativas afastam-se
das referncias poltico-partidrias e classistas, realam problemticas do plano tico e
cultural, centram seu horizonte em segmentos sociais especficos, reforam sua insero e
suas demandas para o terreno institucional, acrescem as parcerias com o poder governamental
(atravs das ONGs) (GOHN, 2011, p. 304-327). Um fator de enquadramento e arrefecimento
do seu potencial reivindicatrio foi a investida na pedagogia da solidariedade atrelada a
refilantropizao da questo social.133

Uma das mais expressivas foras das classes subalternas no contrafluxo das tendncias
passivizadoras tratou-se do MST, que experimenta um crescimento organizativo e de
combatividade ao longo da dcada. Recorde-se uma das principais manifestaes contra o
governo FHC: a Marcha Nacional por Reforma Agrria, Emprego e Justia dos trabalhadores
sem-terra, com destino a Braslia. Ela ajuntou, no dia da sua chegada, em 17 de abril de 1997,

132
Um detalhamento, tanto das estatsticas, quando das causas da fase ascendente e declinante do ciclo de greves
encontra-se em Noronha (2009). Tambm Coelho (2005, p. 430-449) analisa as determinaes dessa inflexo nas
lutas trabalhistas.
133
Alm dos textos de Abreu (2008, p. 186-204) e Yazbek (1995), consultar as anlises sobre a expanso do
voluntariado e do chamado terceiro setor colocadas por Mestriner (2001), Martins (2009) e Neves (2005).
 110

mais de 30 mil pessoas num ato contra as polticas neoliberais, especialmente a privatizao
da Vale do Rio Doce. Logrou a adeso de vrias categorias (servidores pblicos,
metalrgicos, petroleiros, professores e estudantes) e apoio de diversas organizaes de
oposio (dentre elas CUT e PT).134 Em agosto de 1999 ocorre outra grande movimentao,
ainda mais ampla, preparada por diversos sujeitos coletivos: a chamada Marcha dos 100 mil
em Braslia. Reconhecida como a principal manifestao movida contra a poltica neoliberal
de FHC, ela arrebanhou sindicatos, centrais, partidos de oposio, dentre outros, acendendo o
sinal de alerta para o governo.135

No incio daquele ano (jan. 1999), a economia do pas j havia sido convulsionada, com
a irrupo da crise do real e a desvalorizao cambial. As suas causas se relacionavam, dentre
outros, com a reduo das taxas de inflao conseguida atravs da sobrevalorizao da moeda,
acoplada a uma indiscriminada abertura comercial e financeira da economia e ao
desinvestimento, alm das privatizaes, que impulsionaram a centralizao de capitais e a
maior desnacionalizao da economia pari passu sua internacionalizao. Da o aumento da
instabilidade e vulnerabilidade externa macroeconmica, da dependncia dessa dinmica em
relao ao capital financeiro nacional e internacional, alimentado com as altas taxas de juros
pagas pelos ttulos das dvidas interna e externa.

Os remdios receitados crise apenas afundaram mais o pas no lodaal das finanas
mundializadas: maior abertura comercial, juros elevados, adoo do cmbio flutuante,
autonomia operacional do Banco Central, acordo de emprstimo com o FMI, elevao
supervits fiscais primrios para o pagamento da dvida pblica, dentre outros. E tudo isso
para, no passados trs anos, o pas amargar outra crise cambial cf. Filgueiras (2006) e
Nakatani e Oliveira (2010). O desempenho econmico foi medocre. As taxas de crescimento
real do PIB nacional despencam no segundo quinqunio, rebaixando o ndice mdio da
dcada para 1,7 (as mdias latino-americana e mundial dos anos 1990 alcanaram, ambas,
2,9%, beirando o dobro da brasileira). Ao mesmo tempo, o incremento visto no PIB real
desgarra violentamente da evoluo do PIB per capta (praticamente estagnado), denunciando

134
Ver matria Marcha dos sem-terra entra em Braslia (Agncia Folha, 17/04/97).
135
At ali, diversas outras movimentaes tambm tinham sido encampadas, crescendo em nmero. Por
exemplo: o Dia nacional de protesto contra o plano de Fernando Henrique Cardoso (mar. 1994), a Campanha
nacional contra as reformas neoliberais (abr. 1995), a Greve unificada dos trabalhadores do setor pblico (mai.
1995) (ocasio em que ocorreu a histrica greve, por um ms, dos petroleiros e a interveno do Exrcito em
algumas refinarias), a Campanha Reage Brasil contra as polticas neoliberais de FHC (abrmai. 1997), a
Campanha Abra os olhos Brasil (jul. 1997), a Caravana nacional em defesa dos direitos dos trabalhadores
(nov. 1997), a Jornada nacional de lutas por emprego e direitos sociais (mar.set. 1998), a Maratona nacional
contra o pacote e pelo emprego (nov. 1998), o Dia nacional de lutas em defesa do Brasil (mar. 1999), o Dia
nacional de paralisao e protesto em defesa do emprego e do Brasil (nov. 1999).
 111

um profundo impasse distributivo. Ao que se somam os nveis alarmantes de desemprego e

informalidade, de concentrao de renda, de pobreza e misria (adiante destacaremos as
estatsticas a esse respeito).

As turbulncias econmicas e a performance antissocial do modelo liberal-perifrico

inexoravelmente nutriam um nimo de insatisfao poltica entre os trabalhadores e as massas
subalternas. Mas cabe reconhecer que os percalos da vida econmica desabrochada da
restaurao do capital cooperavam igualmente para a emergncia de frices entre as franjas
das classes dominantes no pas. Estudando as movimentaes no interior da FIESP, no
intervalo 1980-1990, Bianchi (2010) registra os atritos criados, a partir de meados da segunda
dcada, por algumas fraes do empresariado industrial nacional, em face da ortodoxia
neoliberal. Reclamando uma orientao macroeconmica de cariz liberal-desenvolvimentista,
esses segmentos passavam a municiar crculos dirigentes, incrustados no prprio governo
FHC, que se mostravam afinados com a perspectiva por eles almejada. No mesmo sentido,
Boito Jr. (2012) detecta esses choques, ocorrentes, sobretudo: entre aquela identificada como
grande burguesia interna, apontada por ele como uma fora constituidora fundamental da
base social que depois sustentar o projeto neodesenvolvimentista da era Lula; e a dita
burguesia compradora, os grupos financeiros nacionais, as empresas ligadas importao,
dentre outros, favorecidos com a poltica econmica da era FHC (BOITO Jr., 2012, p. 65-
104). As pesquisas de Martins (2009) e, especialmente, de Bianchi (2001), por seu turno,
sinalizam para o papel de dissenso, em face da plataforma poltica neoliberal ortodoxa,
exercido, num momento inicial, pela organizao empresarial PNBE. Contendas reacendidas
aps os abalos econmicos de finais de 1990, quando a funo de porta-voz dos protestos de
fraes empresariais inconformadas passou, diz Bianchi (2001), para o Instituto de Estudos
para Desenvolvimento Industrial.136

Do outro lado do front, a esquerda brasileira representada pelo PT operava uma

reviravolta dos seus projetos polticos, no transcurso mesmo em que era acutilada pelo
tridente do capital da fase restauracionista. Mostra Coelho (2005) como o Partido
experimenta, na trajetria complexa que vai de 1979 at 1998, uma reviravolta nas suas
concepes. Mudana profundamente determinada pelos deletrios condicionantes
econmicos e sociopolticos das lutas de classes durante a reao burguesa. Com efeito, ela
revelou-se um caso histrico de transformismo, cujo resultado foi sua constituio enquanto

136
Importante fazer referncia, por outro lado, ao trabalho ideolgico desenvolvido pelos Institutos Liberais no
Brasil para a difuso das teorias e programas neoliberais, conforme mostra o interessante trabalho de Gros
(2003).
 112

esquerda para o capital. Ou seja, as relaes de foras instauradas nesse contexto de ofensiva
condicionaram [...] a migrao de alguns dos elementos mais ativos dentre os intelectuais
das classes subalternas para a zona de hegemonia da classe dominante (um movimento para o
capital), o que teve como consequncia dotar o bloco dominante, estruturado em torno do
capital, de uma nova ala esquerda (COELHO, 2005, p. 513).

O mesmo atesta Iasi (2012, p. 499), sinalizando a definio de tendncias programticas

no PT que se acotovelavam, j em meados da dcada de 1990, com o horizonte geral de
constituio dos trabalhadores enquanto classe e a perspectiva do socialismo. Diga-se: as
exigncias de se empreender um processo de crescimento com distribuio de renda.
Buscando assinalar os determinantes externos e internos que conduziram o PT ao
amoldamento hegemonia burguesa, Pomar (2005, p. 157) distingue a pedra de toque da
narrativa oculta presente nas suas resolues quando do desfecho da guinada ideolgica,
entre 1995-2001: o mito do desenvolvimento econmico que, [...] apresentado geralmente
como desenvolvimento e adjetivado de vrias formas, [...] possibilitaria ao pas superar os
obstculos, as interrupes, as inconcluses. Arremata Pomar: Por azar dos socialistas que
abraaram esse mito, o crescimento econmico em questo ... capitalista.137

2.3.1. O reformismo-restaurador tupiniquim

O governo petista entra em cena quando essas circunstncias histricas eram

deflagradas. Diga-se, no momento em que se insurgiam: tanto graves dificuldades
econmicas, resultantes da ofensiva restauracionista, combinadas ao acirramento da questo
social delas germinado; quanto importantes presses, fundadas nesses fatores, para
operarem-se determinadas inflexes nas relaes de foras polticas, seja no sentido de

137
No nos cabe pormenorizar o complexo processo histrico de amoldamento do PT. Remetemos aqui s trs
pesquisas citadas, que tem a vantagem, alis, de contemplar analistas com posies polticas diferentes: Coelho
(2005), Iasi (2012) e Pomar (2005).
 113

bloquear a insatisfao dos de baixo com o projeto imperante138, seja fitando refrear atritos
no interior das classes possuidoras. E isso com vistas a resguardar a recomposio da
supremacia burguesa em curso. Do ponto de vista das classes subalternas, a candidatura
comportava expectativas de mudanas mais ou menos significativas. Em face das classes
dominantes, os dirigentes petistas logo se apressaram em arrefecer os vetores mais radicais do
seu programa e adequar-se orientao restauradora. Foram os governos petistas que
cumpriram temporariamente a misso histrica de acomodao desses interesses, conservando
e aperfeioando a supremacia burguesa nos anos 2000.

Muitos estudos j demonstraram o carter de continuidade em relao ao ncleo duro

da poltica econmica de FHC.139 De modo mais concreto, podemos falar de um movimento
unitrio de continuidade na descontinuidade (MSZROS, 2009a) do modelo liberal-
perifrico. Caracterizado por uma maior acomodao, no bojo da servido financeira, de
interesses econmico-corporativos (marginais) de segmentos das classes subalternas e de
parte das fraes dominantes alijadas pela ortodoxia liberal. O que foi possibilitado pelo
panorama econmico internacional favorvel. A reduo das restries externas levou
menor vicissitude macroeconmica, implicando em taxas mdias de crescimento do PIB mais
elevadas. A pesquisa de Pinto (2010, 2012) taxativa quanto tnica do evolver
socioeconmico: a dominao da frao bancria-financeira foi mantida, em decorrncia da
reiterao do regime de poltica macroeconmica (juros altos, metas de inflao, cmbio
flutuante e supervit primrio) e do alcance das mais elevadas taxas de lucros por parte das
mesmas.

Entretanto, existiu um aumento do poder da burguesia agropecuria exportadora e da

indstria intensiva em recursos naturais sem quebra da supremacia bancria-financeira em

138
De uma parte, essa insatisfao pode ser medida pela crescente adeso s candidaturas petistas. verdade
que, ao longo dos anos, os projetos polticos predominantes no PT caminhavam para uma linha moderada, at se
englobarem no raio da hegemonia burguesa (ressalte-se, como uma ala esquerda, embora crescentemente
abrandada, desta). Alm do que, seu arco de alianas tornava-se progressivamente mais frouxo. Mas o fato que
ele historicamente compunha uma das principais foras polticas democrticas de oposio e resistncia ao
neoliberalismo. Inobstante sua perspectiva se tornasse, com o tempo, de oposio dentro da ordem, mais ou
menos formal. Portanto, suas candidaturas, em parte, aglutinavam o inconformismo com o neoliberalismo. E
sabemos que ao longo dos anos 1990, o nmero de eleitos pelo PT evidenciou uma tendncia constante de
crescimento, em todos os cargos (assim como nos votos das eleies presidenciais) (ver COELHO, 2005, p. 468-
469). Veja-se, de outra parte, como a CUT, uma fora de intensa contestao e mobilizao antineoliberal
naquela dcada, acresce em 70% o nmero de entidades filiadas entre 1992-2001 (de 1668 sindicatos, passa para
2834), o maior crescimento absoluto (embora no relativo) entre as centrais, lhe garantido a manuteno de uma
largussima maioria de filiaes em 2001 (em contraste, a segunda maior central, a Fora Sindical, chegava a
2001 com 839 sindicatos, 3,4 vezes menos que a CUT) (cf. IBGE, 2003).
139
A natureza dessa poltica econmica debatida nos trabalhos de Filgueiras e Gonalves (2007), Bosualdo e
Arceo (2006), Gonalves (2012a, 2012c, 2010, 2006), Marques e Ferreira (2010), Paulani (2013, 2012, 2010,
2008), Pinto (2010) e Pinto e Teixeira (2012).
 114

virtude dos efeitos positivos do eixo sino-americano na economia brasileira (principalmente

sobre as exportaes nesses setores) (PINTO, 2010; CASTELO, 2013a). Outros
condicionantes internos favoreceram (e foram favorecidos) por esse movimento: a aplicao
de medidas destinadas ampliao do crdito ao consumidor e ao muturio; o aumento real
no salrio mnimo; a expanso de programas de transferncia de renda direta; a criao do
PAC; e a ampliao da atuao do BNDES para estimular o investimento pblico e privado;
as medidas anticclicas de combate crise internacional a partir de 2008-2009.140

Nessa quadra da vida socioeconmica do pas, ocorre uma expanso internacional

experimentada por grandes empresas brasileiras141, associada s polticas governamentais dela
favorecedora. Uma internacionalizao que no deixou de germinar tenses e conflitos sociais
nos territrios nacionais para os quais se alastrava, demandando inclusive a interveno
diplomtica do governo em favor dos interesses a ele associados.142 Destarte, existiu uma
crescente busca pela diversificao das relaes poltico-comerciais, mormente para pases do
eixo Sul, resultando no afluxo da participao e incidncia do Brasil nas instituies e fruns
multilaterais.143 O que se expressou, inclusive, atravs da insero do MDS numa mirade de
espaos de intercmbio internacional, voltados para troca de conhecimentos e socializao das
experincias em torno das polticas de combate pobreza e fome, entendidas como parte
indissocivel do projeto de desenvolvimento ento defendido. Identificamos a insero desse
Ministrio em especfico em mais de duas dezenas de espaos, desde organizaes
internacionais, blocos regionais e inter-regionais, grupos de trabalho intersetoriais e foros
multilaterais, conforme mostra o Quadro n 5.

Um impulso marcante fornecido com a adoo de polticas pblicas proativas de apoio

internacionalizao. Desde linhas de crdito, instalao de agncias de apoio com escritrios
no exterior, at polticas de integrao regional e acordos com pases do Sul. Uma das
inovaes diz respeito poltica de crdito levada a cabo pelo BNDES depois de 2003: a

140
Redues das alquotas do IR e do IPI sobre carros novos, material de construo e eletrodomsticos, do IOF
nas operaes de crdito das pessoas fsicas e da COFINS sobre motos (PINTO, 2010, p. 253).
141
So principais exemplos desse grupo, a empresas Camargo Corra, Coteminas, Embraer, Gerdau, JBS-Friboi,
Marcopolo, Natura, Odebrecht, Brazil Foods, Petrobras, Magnesita, Votorantim, WEG e Vale.
142
Os problemas gestados com a internacionalizao, e o carter da atuao diplomtica para san-los, so
debatidos em Berringer (2014, 2013, 2012), Fontes (2010), Garcia (2012) e Luce (2013a, 2007)
143
Garcia (2012, p. 135) registra essas atividades do governo Lula: a criao da UNASUL, do grupo de amigos
da Venezuela, do Banco do Sul e outras iniciativas regionais; o estreitamento das relaes com China, ndia,
frica do Sul, Rssia, criando a IBAS a partir de 2008, e os BRICS; o fim das negociaes da ALCA, mas incio
de relaes setoriais com EUA, por exemplo, no que se refere ao etanol; atuao de destaque na OMC, criando o
G20 comercial; estreitamento de relaes com pases africanos; campanha pela reforma do Conselho de
Segurana da ONU124; a intermediao de crises fora da regio de influncia imediata da Amrica do Sul, como
as negociaes com o Ir e a mediao em Honduras; a participao nos fruns e instncias de desdobramento da
crise econmica mundial, iniciada nos EUA em 2008, como o G20 financeiro, Basilia e FMI.
 115

partir desse ano, o volume de crditos do Banco ampliou 391%. Ele se tornou um decisivo
aparelho da poltica externa brasileira, um dos principais financiadores da integrao de
infraestrutura sul-americana, conduzida, sobremaneira, pelos conglomerados de engenharia e
construo com sede no pas. No plano domstico, o BNDES consiste no principal
financiador do PAC, que compe a Iniciativa da IIRSA. Lanada no ano 2000, a IIRSA
formada por projetos nas reas de transporte, energia e telecomunicaes, abarcando doze
pases e dividindo a Amrica do Sul em dez grandes eixos, pensados a partir da integrao
entre cadeias produtivas e do aumento do fluxo comercial regional, com a finalidade de
convergir com o circuito de trocas mundiais e facilitar o escoamento das exportaes para os
mercados dos EUA, Europa e sia-Pacfico. Com isso, Estado e mercado intercambiam
interesses e aes convergentes e complementares para consolidar uma estratgia de
desenvolvimento baseada em projetos de infraestrutura, energia e exportao de commodities
(GARCIA, 2012).144

Necessrio frisar que o enfoque na integrao da infraestrutura passa a envolver a

coordenao com outras instncias governamentais, principalmente o MRE. O IPEA (2010)
mostra que a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional, durante 2005-
2009, alcana uma cifra prxima a R$ 2,9 bilhes, os valores investidos pelo governo entre
esses anos duplicam (de R$ 384,2 milhes em 2005, para mais de R$ 724 milhes em 2009).
E as aes relativas ao desenvolvimento social acompanham esse movimento. Dizem
Hellmann e Medeiros (2012): de 2004 a 2011, o MDS desenvolveu 17 projetos de cooperao
e firmou mais de 30 acordos internacionais na rea social. Deste total, 51,4% com destino a
pases da Amrica Latina e Caribe, 25,7% frica e sia e 22,9% Amrica do Norte e
Europa. Outro indicador do aumento da demanda por cooperao com o Ministrio foi o
crescimento expressivo na quantidade de misses estrangeiras recebidas ao longo dos anos:
em 2004, foram recebidas apenas 3 misses, ao passo que em 2011 foram 34 (sendo 29 delas
provenientes de pases localizados na frica, sia e Amrica Latina).145

O espraiamento dessas relaes foi captado em nossa pesquisa quando deparamos com
o rol de atividades de articulao e divulgao internacional que conformam as aes
intelectual-pedaggicas promovidas ou apoiadas atravs do MDS. Como principais

144
A internacionalizao das empresas brasileiras e a poltica externa associada seu significado e
consequncias econmicas, polticas e sociais so discutidas em: Berringer (2014, 2013, 2012), Faria (2012a,
2012b), Fontes (2013, 2010), Garcia (2012), Luce (2013a, 2007), Pinto (2010).
145
Outros textos tratam pontualmente esse eixo da cooperao internacional do governo brasileiro: De Lorenzo
(2014), Pinho, C. (2013), Rinaldi (2013).
 116

exemplos, foram apontados:146 os seminrios internacionais, promovidos em parceria com

organismos multilaterais para pensar a poltica social no contexto ps-crise de 2008, ou
aqueles organizados pelo MDS para socializar seus conhecimentos junto s delegaes de
outros pases; a promoo de site, documentrio, eventos, etc., para a disseminao da
experincia brasileira, tambm apoiada por organismos multilaterais; e os inmeros acordos
bilaterais e multilaterais para troca de conhecimentos e apoio tcnico em torno das
tecnologias sociais, do aperfeioamento das ferramentas da poltica social de combate
pobreza, fome, etc. Os mesmos compem alguns dos canais auxiliares em que se desdobra
a difuso das novas ideias e valores para o (re)direcionamento da poltica social. Encapados
pelo governo brasileiro, ou fomentados por organismos externos, esses canais so alimentados
ideologicamente pelas formulaes social-liberais.

Do ponto de vista da atuao macroeconmica e poltica, o fato que o governo petista,

no apenas ignorou a hiptese de considerar qualquer reviso das privatizaes tucanas, como
s perpetuou sob roupagens mistificadoras: novos pontos de prospeco da Petrobras foram
leiloados e as aes da empresa entraram na Bolsa de Nova York; nas estradas federais, o
sistema pblico-privado deu lugar a incontveis pedgios (ver MARQUES, 2010 e LANDI,
2010), espraiando-se em seguida atravs das concesses de aeroportos (previstas tambm para
os portos) e das parcerias pblico-privadas na poltica de sade. Com relao Previdncia
Social, logo nos primeiros anos o executivo encaminhara ao Congresso Nacional um projeto
que comprometia os direitos de acesso e o valor da aposentadoria dos funcionrios pblicos:
so aprovadas as Emendas Constitucionais n 41 (2003) e 47 (2005) atingindo direitos, tanto
dos trabalhadores do setor privado, quando dos estatutrios (ver BATICH, 2010). Em 2003, e
depois em 2007 e 2011, prorrogada a DRU, que transfigura os recursos destinados ao
financiamento da Seguridade Social em despesas ficais para a composio do supervit
primrio. Entre 2000 e 2010 a DRU possibilitou, estima Salvador (2010), o desvio de R$ 300
bilhes das polticas de sade, previdncia e assistncia social.

Na educao superior, o propagandeado crescimento do acesso atravs da ampliao do

sistema universitrio federal (com o patrocnio das cotas), da concesso de bolsas (parciais ou
integrais) e do financiamento para cursos privados, sob as bases do REUNI, PROUNI e FIES,
leva a um privatismo gritante. Entre 2003 e 2010, mostram Macrio, Sobral e Alves (2013), o
nmero de matrculas em cursos de graduao presencial sobe de 3,9 para 5,4 milhes,

146
Ver na Introduo o item 2 do Quadro n 1 Aes intelectual-pedaggicas promovidas ou apoiadas pelo
MDS. Alm disso, outras aes foram reunidas no Quadro n 5 Espaos de intercmbio internacional com
participao do MDS. Colocaremos algumas hipteses acerca dessa ao internacional no incio do Captulo 4.
 117

entretanto, enquanto as matrculas pblicas passam de 1,1 para 1,5 milhes (400 mil vagas),
as privadas saltam de 3,3 para 4,0 milhes (700 mil vagas). Como resultante dessas taxas
assimtricas de crescimento, no transcurso de mais de uma dcada, a participao relativa do
setor pblico no volume de matrculas de graduao evoluiu num sentido declinante: se em
2000 as matrculas pblicas correspondiam a 33% do total (INEP, 2001), em 2013 haviam
recuado para 26,5%.147 Chega-se, com isso, nesse ano, com 74,5% das matrculas do ensino
superior localizadas nas instituies privadas, em parte com financiamento do prprio fundo
pblico. Ou seja, mantendo a velho parasitismo de grupos educacionais privados em relao
ao Estado.

inegvel que o desempenho econmico observado esteve associado a um afluxo na

criao de empregos. Na primeira dcada do sculo XXI, foi gerado quase o dobro de postos
de trabalho (21 milhes), em comparao com os anos 1990 (11 milhes) (POCHMANN,
2012). Segundo Costa (2013), houve uma diminuio da taxa de desocupao e elevao da
taxa de formalizao dos empregos: em 2002, 9,15% da PEA encontrava-se desocupada, e,
entre os empregados, 34,14% eram informais; em 2011, a taxa de desocupao caiu para
6,72% (queda de 26,5%) e a informalizao, entre os empregados, para 24,62% (queda de
27,9%). Todavia, Singer (2015, p. 9) ressalva: se somarmos ao nmero de empregados148 [...]
uma parte significativa dos trabalhadores domsticos, que ainda trabalha na informalidade, e
outra parte dos chamados trabalhadores por conta prpria, parcela dos quais so apenas
trabalhadores informais, veremos que uma proporo razovel do proletariado carece de
cidadania trabalhista. Quando agregados esses segmentos, observa-se que a proporo de
empregados com carteira assinada no passa de 40% em 2009 (SINGER, 2015). Ao mesmo
tempo, Santos (2012) assinala que a forte reduo na faixa de miserveis nesse perodo foi
acompanhada de uma relativa expanso do desemprego justamente entre as famlias que
permaneceram nessa situao. Ou seja, a reduo das taxas de desemprego no foi
generalizada para os estratos de menor renda.

De outro lado, os reajustes anuais do salrio nominal sempre acima da inflao

representaram uma recuperao de 53,6% do seu poder de compra entre 2003-2010 (LUCE,
2013b). Depois de nove anos despencando, a participao salarial na renda nacional voltou a
147
Os dados de 2013 foram reunidos a partir das sinopses estatsticas fornecidas pelo INEP. Elas esto
disponveis em: <http://portal.inep.gov.br/superior-censosuperior-sinopse>.
148
preciso atentar que nos levantamentos do IBGE no quais se baseiam dos dados de Costa (2013), antes
referidos o ndice empregados refere-se apenas quelas pessoas que trabalham para um empregador ou
mais, cumprindo uma jornada de trabalho, recebendo em contrapartida uma remunerao em dinheiro ou outra
forma de pagamento (moradia, alimentao, vesturio, etc.). Incluem-se aquelas que prestam servio militar
obrigatrio e os clrigos.
 118

subir: entre 2004-2010, o peso dos salrios cresceu 10,3% e o da renda da propriedade
(lucros, juros, renda da terra e alugueis) reduziu 12,8%, no conjunto dos rendimentos
(POCHMANN, 2012). Porm, a tendncia instalada de compresso do trabalho na base da
pirmide social ou equalizao por baixo dos salrios: daquele total liquido de postos
criados, 94,8% alcanam at 1,5 SM, enquanto desapareceram 4,3 milhes de ocupaes na
faixa de 5 SM, entre 2000-2010 (COSTA, 2013; POCHMANN, 2012).

Na estimativa de Singer (2015), produzida a partir dos dados da PNAD 2012, 38% da
fora de trabalho no Brasil (diga-se, pouco mais de 1/3 dos 93,5 milhes englobados na PEA)
encaixava-se na categoria de subproletrios, ou seja: se inscreviam naquele estrato de classe
que vaga no mercado sem encontrar algum disposto a comprar sua fora de trabalho por um
preo que assegurasse sua reproduo em condies normais. J os dados tratados por Luce
(2013b) alertam: em 2011, inobstante os consecutivos aumentos reais, ainda 45% da
populao trabalhadora recebia remunerao 2,85 vezes inferior ao SMN, calculado pelo
DIEESE; entre 2003 e 2009, em mdia 40% dos trabalhadores brasileiros cumpriam jornadas
semanais acima de 44h (superiores jornada normal de trabalho), e nas regies
metropolitanas 25,5% tiveram jornadas semanais de 49h ou mais; entre 2002 e 2008, o
nmero de acidentes de trabalho, computados pelo INSS, quase dobraram (de 393.071 para
747.663), suscitando um aprofundamento da intensidade e da degradao das condies
laboras; e a expanso do acesso a bens de consumo (principalmente eletrodomsticos) pelas
menores faixas de renda caminhava pari passu ao endividamento das mesmas (LUCE, 2013b,
2012; COSTA, 2013).

Igualmente, os ndices de pobreza e misria149 experimentaram um decrscimo

acentuado na dcada, comparada anterior. Algo que, em si, muito significativo e
extremamente necessrio, dado a brutal realidade do pauperismo na sociedade brasileira.
Entre 1992-2002, 3 milhes de pessoas saram da pobreza, enquanto 4,2 milhes deixaram a
misria; esses nmeros foram, respectivamente, 8,4 e 25,3 milhes entre 2002-2012. Nesse
ltimo ano, a condio de pobreza e misria englobara simultaneamente 3,6% e 8,5% da
populao; em 1992, tais indicadores representavam 13,7% e 31,5%. O mesmo sentido de
queda pode ser observado na evoluo do ndice Gini ou de Theil e na razo de 20% mais
ricos em relao aos 20% mais pobres (IPEA, 2013). Mas cabe sopesar, seguindo Gonalves
(2012c): essa reduo da desigualdade um fenmeno praticamente generalizado na America

149
Nesses casos, se considera extremamente pobre (ou miservel) a pessoa que participa de um domiclio cuja
renda nominal mensal per capita seja de 1 a 70 reais; e pobre aquela pessoa cuja per capta vai de 71 a 140 reais
por ms.
 119

Latina, e os ganhos alcanados no assumem expressividade suficiente para tirar o Brasil do

ranking dos mais desiguais (em relao ao continente, como em face das outras naes do
globo). Alm do que, encontram-se muito vulnerveis aos ciclos econmicos internacionais.

Se no restringirmo-nos aos limites aviltantes de mensurao utilizados pelo governo e

as agncias internacionais150, o cenrio se mostra ainda desolador. O Censo 2010 detecta um
nvel de renda surpreendentemente nfimo. Reconhece o prprio IBGE (2010, p. 69): Em
termos absolutos, 25% das pessoas na base da distribuio de rendimentos nacional possuam
rendimento mdio nominal mensal domiciliar per capita de at R$ 188,00 e metade da
populao auferia R$ 375,00, valor ainda bem inferior ao valor do salrio mnimo nacional
em 2010 (R$ 510,00). Esse ltimo dado informa algo prximo de 100 milhes de seres
humanos sobrevivendo com recursos que no bastam para assegurar a aquisio de uma nica
refeio digna por dia.151

Contraditoriamente, o tamanho da penria social conservada nesse transcurso (e at

ento no derrotada com a intrpida luta contra a pobreza) testemunhado no prprio raio
de ao alcanado pelo PBF. O governo mesmo propagandeava em 2013:152 no seu
aniversrio de dez anos, esse Programa registra 50 milhes de brasileiros beneficiados (13,8
milhes de famlias). O que significava 1/4 da populao brasileira declarando rendimentos de
at R$ 140 mensais, limite mximo para incluso no benefcio, o qual alavancava a renda por
famlia, em mdia, em minguados R$ 166,34 (SINGER, 2015). A penetrante histria da
Amrica Latina, elucidada por Eduardo Galeano (2002, p. 187) nas Veias Abertas da Amrica
Latina, pleiteia aqui uma triste atualidade: [...] o desenvolvimento do capitalismo dependente
uma viagem com mais nufragos que navegantes marginaliza muito mais gente do que
capaz de integrar.

Em parte, aquelas estatsticas sociais comemoradas, embora apenas um pouco menos

indignas, tm sido alcanadas com a criao e ampliao dos programas focalizados e

150
O debate sobre os indicadores de pobreza pode ser encontrado em Maranho (2004) e Mauriel e Rais (2013).
151
Esses dados do IBGE provam que metade da populao vivia, em 2010, com, aproximadamente, R$ 12,00
por dia. Em contraste, o ndice Visa Vale de Preo Mdio de Refeio 2010, apurado pelo Datafolha, informa
que o valor mdio de consumo durante as refeies fora do lar no Brasil era, naquele ano, de R$ 23,46 (os dados
refletem os gastos de uma refeio completa, composta por prato principal, sobremesa, bebida e caf expresso,
padro de consumo das refeies fora do lar) ver matria Estudo apura valor mdio da refeio fora do lar no
Brasil, de 15.06.2010, disponvel em <http://www2.uol.com.br/canalexecutivo/notas10/1506201014.htm>.
152
Ver matria 13,8 milhes de famlias recebero o Bolsa Famlia em agosto. Disponvel em;
<http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2015/08/13-8-milhoes-de-familias-receberao-o-bolsa-familia-em-
agosto>
 120

seletivos de transferncia de renda.153 Algo detectvel no apenas em nossa realidade, mas na

Amrica Latina como um todo, e em outras partes do mundo, como apontam Boschetti (2012,
2016), Stein (2011), Mota (2012). Nesse cenrio, o Brasil tem se tornado experincia
modelo das agncias internacionais, se envolvendo na exportao de tecnologias sociais
para os diversos pases com os quais estabelece cooperao internacional, como ficou
expresso nas aes de articulao e propaganda internacional aqui arroladas.

A ao que recebe realce na gesto petista o PBF, lanado em 2003 (aliado ao

Programa Fome Zero) e que consistiu, inicialmente, na unificao de programas de
transferncia de renda herdados de FHC. Em 2004, o PBF recebeu verba 64% maior e, em
2005, ganhou um aumento de mais 26%, duplicando o nmero de famlias atendidas, de 3,6
milhes para 8,7 milhes, em dois anos. Entre 2003 e 2006, o oramento foi multiplicado por
treze, saltando de R$ 570 milhes para 7,5 bilhes de reais e atendendo a cerca de 11,4
milhes de famlias, prximo das eleies de 2006 (SINGER, 2009). O estudo da OIT mostra
que entre 2004 e 2011 sua cobertura foi consideravelmente estendida, a quantidade total de
famlias beneficiadas dobrou, ao passar de 6,5 milhes para 13,3 milhes. Nas estimativas da
CEPAL, o PBF constitui o maior programa de transferncia de renda condicionada da
Amrica Latina e do Caribe, em nmero de beneficirios: cerca de 52 milhes de pessoas, o
correspondente a quase a metade das 113 milhes beneficiadas no continente (BISCHETTI,
2012). Entretanto, diz Boschetti (2012, p. 54): Trata-se, nitidamente, de um pobre
programa, que custa pouco, no atinge a estrutura da desigualdade, mas possui um forte
impacto poltico. Em 2011 o PBF recebia, apesar da sua abrangncia, investimentos na
ordem 0,40% do PIB, e o valor mdio do benefcio por famlia cujos membros no podiam
exceder a per capita de R$ 140,00 mantinha-se em torno de R$ 120,00.

De menor incidncia e publicidade governamental, mas de significativo impacto, o

BPC, garantido 1 SM constitucionalmente para idosos e deficientes com per capta de at
de SM, teve, entre 2004 e 2011, o nmero de beneficirios expandido em 73,7%, ao passar de
2,06 para 3,58 milhes. Tal expanso foi mais expressiva entre os idosos, que conseguiram ter
a idade mnima exigida para o recebimento reduzida para 65 anos, atravs da aprovao do
Estatuto do Idoso de 2004. O montante total de recursos transferidos ao conjunto dos
beneficirios durante o ano de 2011, por exemplo, foi de R$ 20,9 bilhes.

153
Sobre o tema, o trabalho de Sitcovsky (2010) apresenta um qualificado quadro histrico, e dos determinantes
contemporneos, que tornam compreensveis a expanso desses programas.
 121

No tocante poltica de assistncia social, foroso notar que os recursos a ela destinados
se multiplicaram 307% na dcada de 2000, em contraste com o conjunto da Seguridade
Social, cujo acrscimo foi de 65%. No incio desse decnio, o oramento daquela poltica
social representava 3,76% do montante dos gastos da Seguridade Social. Ao longo dos anos
tm aumentando sua participao at chegar a 9,27%, em 2010, assumindo um montante de
R$ 40,7 bilhes. Desses, pouco mais de 90% esto comprometidos com o pagamento das
transferncias de renda: mais da metade consumida pelo BPC, e o restante pelo PBF.
Embora se mantendo em expanso, as demais aes da assistncia social (o restante dos
programas sociais, os servios dos CRAS e CREAS, etc.) tm, gradativamente, perdido
espao oramentrio: houve uma reduo da sua participao de 16,68%, em 2002, para
8,83%, em 2010.

E adicione-se: os recursos do BPC e do PBF, que dominam as destinaes

oramentrias da assistncia social, se apoiam numa perniciosa regressividade tributria: os
mesmos tm como principal fonte, [...] no oramento pblico, a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS) tributo incidente sobre a receita e o
faturamento das empresas, sendo transferido, portanto, para os preos de bens e servios
(SALVADOR, 2011, p 216). No se deve exagerar o carter novo desse fenmeno,
entretanto. Distinguindo os custos da manuteno do segmento pauperizado da
superpopulao relativa como os faux frais [custos mortos] da produo capitalista, Marx
(2013, p. 719) j verificava que esses so [...] gastos cuja maior parte, no entanto, o capital
sabe transferir de si mesmo para os ombros da classe trabalhadora e da pequena classe
mdia.154 Assim, a exploso da transferncia de renda no Brasil ocorre vis--vis a

154
Num mesmo sentido, anuncia o autor dO capital: [...] a estatstica oficial engana cada vez mais sobre o
verdadeiro volume do pauperismo, medida que, com a acumulao do capital, desenvolve-se as lutas de classes
e, por conseguinte, a conscincia de si [Selbstgefhl] dos trabalhadores (MARX, 2013, p. 729). Ele constatava,
j em sua poca, a prxis manipulatria na produo de indicadores, utilizada pelo governo capitalista, para
arrefecer a contestao dos trabalhadores em face da degradao social que podia ser divisada na estatstica
oficial produzida de acordo com critrios cientficos minimamente objetivos. Sobretudo hoje, aquela advertncia
ganha enorme significado. Veja-se, por exemplo, o caso noticiado no jornal Folha de So Paulo, de 19 de maio
de 2013, Indicador defasado esconde 22 milhes de miserveis no pas. Afirma a matria: se o governo
corrigisse o valor da linha de misria (R$ 70,00 per capta), desde junho de 2011 corrodo pela inflao (o valor
corrigido deveria passar para R$ 77,56 naquele momento), o nmero da pobreza extrema no Cadnico saltaria
de zero para 22,3 milhes. Ou seja, embora a propaganda governamental propale o fim da misria no Brasil,
apenas empurrando a linha do indicador alguns reais acima, apareceriam diante dos olhos dos estatsticos uma
multido titnica de miserveis.
 122

colonizao da poltica de assistncia social por essa ao focalizada e seletiva, sustentada

pelos prprios rendimentos do trabalho.155

A hipertrofia da assistncia social no , todavia, um fenmeno localizado. Trata-se de

uma tendncia inegvel em todos os pases do capitalismo central e perifrico, como mostra
Boschetti (2016). Essa analista alerta para a tenso indissolvel entre assistncia social e
trabalho na sociedade capitalista. Numa argumentao prxima de Mota (2006, 2008)156,
Boschetti (2016) sustenta que, com o acirramento da crise do capital, nela implicada a
exponenciao da superpopulao atravs do desemprego crnico, e da regresso do Estado
social universalizante, a assistncia social tem participado mais ativamente no processo de
reproduo ampliada da fora de trabalho. Agora no mais na condio de poltica subsidiria
nos regimes de proteo social, mas enquanto poltica central para a garantia de recurso
monetrio mnimo necessrio ao consumo e reproduo da fora de trabalho. No cenrio
atual, progressivamente predomina um polo de atrao entre proteo assistencial e o trabalho
precarizado (ou a ausncia de trabalho), com a assistncia social possibilitando ao capital
reduzir os custos com a fora de trabalho. Mais precisamente: Ao assegurar minimamente a
reproduo da superpopulao relativa, a assistncia social participa das bases materiais para
a sustentao do capital e favorece os processos de expropriao social de direitos do trabalho
e da previdncia, criando condies para a superexplorao do trabalho em todos os
quadrantes do mundo (BOSCHETTI, 2016, p. 175). Acreditamos ser esse, com efeito, o
quadro geral onde adquire seu real significado o tema do nosso estudo.

A pesquisa de Silva S. (2012) se debrua sobre as funcionalidades socioeconmicas e

ideopolticas da hipertrofia da assistncia social brasileira nos ltimos anos. Concordamos

155
Enquanto isso, o previsto, segundo o Auditoria Cidad da Dvida, para o pagamento de juros e amortizao
da dvida pblica consumiram o equivalente a 45,05% de todas as destinaes realizadas pelo governo federal
durante 2011, beneficiando, conforme Pochmann (2007), algo em torno de 20 mil famlias.
156
Veja-se, por exemplo, como em Mota et. al. (2006, p. 175-176) traado sinteticamente o movimento
contraditrio do contexto mais geral em que ocorre a expanso da assistncia social: Historicamente, a poltica
de Assistncia Social caracteriza-se como uma ao compensatria que, ao lado das demais polticas que
compem a seguridade social, tem a finalidade de dar cobertura aos riscos sociais a que esto sujeitos os
trabalhadores. Na conjuntura atual, esta dimenso compensatria redimensionada em funo do crescimento do
desemprego e das massas de trabalhadores suprfluos para o capital. Como tal, a assistncia social tende a
assumir um papel na esfera da proteo social que termina por suprir necessidades que seriam do mbito de
outras polticas, como caso do trabalho. Um dos indcios deste movimento o fato de que enquanto ocorre um
processo de mercantilizao da Sade e da Previdncia, vinculadas aos riscos do trabalho, h uma expanso da
Assistncia Social. Estas constataes parecem apontar para algo que no vem sendo posto no debate: a
Assistncia Social no sc. XXI est adquirindo a condio de mecanismo integrador, em lugar do papel
desempenhado pelo trabalho assalariado. Aqui o maior destaque fica por conta dos programas de transferncia
de renda e pela condio de poltica estruturadora que a PNAS tender a assumir nos municpios. No nosso
entender esta a maior tenso presente na Poltica de Assistncia Social haja vista a impossibilidade estrutural
dela assumir esse papel.
 123

com os elementos que ela fornece para evidenciar a contraface da expanso dessa poltica
social, marcada por um carter compensatrio, assentada na focalizao seletiva e na
preeminncia da transferncia de renda. Demonstra, em sntese, que, a partir das rendas dos
prprios trabalhadores e subalternos, tal expanso: a) fornece decisivo calo para a reverso
dos mesquinhos indicadores oficiais de pobreza e desigualdade, com seu consequente apelo
poltico-eleitoral; b) contribui na alavancagem da circularidade econmica, ampliando o
consumo e o PIB, intervindo positivamente no crescimento interno/nacional; e c) reproduz o
perfil de trabalho precarizado (ou subproletarizado) necessrio s demandas atuais de
superexplorao do capital para acrescer a lucratividade. Acrescente-se o fato de que o marco
regulatrio da assistncia social encontra-se impregnado pelo caldo poltico-ideolgico
social-liberalista, colaborando com a consolidao da hegemonia do modelo
neodesenvolvimentista (SILVA S., 2012).

O estudo de Sitcovsky (2012, 2010) salienta, mais concretamente, o peso da assistncia

social na reproduo da superpopulao relativa. Tal poltica social abarcaria hoje, no bojo da
crise, alm do seu objeto tradicional (a esfera do pauperismo), parte das categorias flutuante
e, especialmente, estagnada da populao relativamente suprflua. Oportuno lembrar que o
segmento estagnado formado, escreve Marx (2013, p. 718), por [...] uma parte do exrcito
ativo de trabalhadores, mas com ocupao totalmente irregular cujas fileiras proporcionam
ao capital um depsito inesgotvel de fora de trabalho disponvel. Sua condio de vida
cai abaixo do nvel mdio normal da classe trabalhadora, e precisamente isso que a torna
uma base ampla para certos ramos de explorao do capital. Suas caractersticas so o
mximo de tempo de trabalho e o mnimo de salrio.

Assumindo tais tendncias, trabalhamos com o seguinte suposto: na atual conjuntura, a

assistncia social (sobretudo atravs dos programas de transferncia de renda) teria alargado
seu raio de ao, absorvendo parte maior do exrcito ativo de trabalhadores em situao de
subemprego e superexplorao, representado principalmente pelo segmento estagnado da
superpopulao, e cujos contingentes formam uma base ampla para explorao capitalista.
Aqui, porquanto a assistncia social passa a englob-los, colabora para manter rebaixados os
custos de sua reproduo, ampliando (ou resguardando) a lucratividade dos ramos que os
empregam. Ao mesmo tempo, a influncia ideolgica de lastro social-liberal que
eventualmente essa poltica social pode suscitar sob tais franjas de classe, atravs dos seus
servios de cunho poltico-pedaggico, cooperaria sedimentando o consentimento dos
mesmos para sua insero subordinada nesse mercado precrio da fora de trabalho. E o
 124

direcionamento do referido trabalho poltico-pedaggico que os setores dirigentes,

representados pelo governo, buscam disputar com as iniciativas de formao-capacitao dos
quadros profissionais da assistncia social.

No por acaso que Harvey (2011, p. 55), ressaltando o carter necessrio do exrcito
industrial de reserva para a reproduo e expanso capitalista157, apresente a seguinte
ressalva: Esse exrcito de reserva deve ser acessvel, socializado e disciplinado, alm de ter
qualidades necessrias (isto , ser flexvel, dcil, manipulvel e qualificado quando preciso).
Se essas condies no forem satisfeitas, ento o capital enfrenta um srio obstculo
acumulao contnua. Nesse ponto, o gegrafo britnico grifa o seguinte fato: ademais de
encontrar-se disponvel, essa frao dos trabalhadores deve ser mantida sob a rbita de
direo (de hegemonia poltico-cultural) histrica da civilizao do capital.

Avaliamos que essa seria tambm parte da funo de reproduo de parcela da

superpopulao assumida pela assistncia social no Brasil. Malgrado seja imperioso atentar,
de uma parte, para os limites do seu raio de abrangncia e do seu impacto efetivo nas relaes
de hegemonia, e, doutra parte, para os seus nexos necessrios com outros complexos das
superestruturas destinados direo intelectual-pedaggica da superpopulao. Ao
aprofundarmos o conhecimento sobre os processos hegemnicos suscitados na esfera dessa
poltica social, almejamos avanar na determinao, justamente, daquela funcionalidade
ideolgica que especfica a essa poltica social aquilo que Mota (2008) j chamava
ateno quando tratava do mito da assistncia. Especificidade dada (1) pela singular dinmica
sociopoltica da aparelhagem e dos agentes intelectuais nela atuantes, (2) pelos segmentos
particulares das classes subalternas aos quais se destina, e (3) pela direo intelectual e moral
demandada pelas classes dominantes-dirigentes para conformar a prxis social desses
segmentos alvos no estgio atual da reproduo capitalista e das lutas de classes no pas.

2.3.2 O novo desenvolvimentismo e a hegemonia lulista

Em seu conjunto, essas linhas que condicionam a funcionalidade ideolgica da

assistncia social emergem e se articulam no interior da particularidade brasileira dos anos
2000, que define uma quadra conjuntural circunscrita na era petista. Os traos de sua evoluo
157
Dedicamos algumas notas sobre os fundamentos da crtica da economia poltica na anlise da relao entre a
recomposio da superpopulao relativa e o desemprego crnico, no momento atual de crise estrutural, no
artigo Silveira Jr. e Nascimento (2013).
 125

econmica e social foram esboados acima. Importa observar que a mesma foi assumida, por
determinados analistas e agentes polticos, como resultante de uma estratgia vinculada a um
suposto novo desenvolvimentismo que seria dela indissocivel.158 Castelo (2012a) sinaliza
que os primeiros escritos dessa vertente so esboados nos anos iniciais do governo Lula
(2004), pela pena de Lus Carlos Bresser Pereira, ex-ministro da Reforma do Estado de FHC.
Portanto, emergiu no seio da intelectualidade tucana que impulsionou o neoliberalismo no
Brasil. Em seguida (2005), engrossam suas fileiras, forjando uma programtica mais slida
para o desenlace de um novo desenvolvimentismo, intelectuais tradicionalmente alinhados
ao estruturalismo cepalino e ao keynesianismo, nomeadamente Joo Sics, Luiz Fernando de
Paula e Renalt Michel.159

Por outra via, Alosio Mercadante e, especialmente, Marcio Pochmann, engajam-se, em

2010, na defesa do chamado social-desenvolvimentismo, entendido como uma suposta
resultante da interrupo da hegemonia das polticas neoliberais. O primeiro afirma, inclusive,
que os elementos centrais desse novo desenvolvimentismo j figuravam num documento
elaborado por economistas do PT para a eleio de 2002, Um outro Brasil possvel, que
havia sido preterido, dada a avaliao conjuntural da relao de foras desfavorvel naquele
momento. Sics e Cia. encaram o novo desenvolvimentismo como uma estratgia de
desenvolvimento que compatibiliza altas taxas de crescimento econmico com a equidade
social e a promoo de igualdade de oportunidades. Mercadante o entende como resultante do
retorno, a partir de 2007-2008, ao projeto original vislumbrado em Um outro Brasil
possvel. De modo similar, Pochmann identifica que houve, nesses anos, uma transio do

158
Evidentemente, as novas ideias e programticas sobre o desenvolvimento, plasmadas pelas classes
dominantes locais, encontram substrato na aparelhagem hegemnica em nvel internacional. No caso do novo
desenvolvimentismo, especialmente a CEPAL. Sobre isso, ver estudo de Maranho (2009). Por outro lado, Katz
(2015) chama ateno para um paralelo com a realidade da Argentina, onde, segundo o analista, o novo
desenvolvimentismo teve ainda mais fora. Advoga, inclusive, que foi na Argentina onde se implementou o
principal ensaio novo desenvolvimentista da dcada (KATZ, 2015, p. 159).
159
Alm desses intelectuais, Katz (2015) adiciona a essa vertente Robert Boyer, Osvaldo Sunkel, Gabriel Palma,
Cristbal Kay, Alejandro Portes, Jos Luis da Costa Oreiro. Ao todo, esses pensadores atuam sobretudo na FJG e
na Plan Fnix.
 126

neoliberalismo para o proclamado modelo social-desenvolvimentista (CASTELO,

2012a).160

Bem ao gosto do social-liberalismo, o novo desenvolvimentismo se apresenta como

uma terceira via, uma alternativa polarizao entre liberalismo e socialismo (CASTELO,
2012a). Aqueles que o reivindicam, advoga Sampaio Jr. (2012, p. 679), compartilham um
denominador comum: [...] procuram uma terceira via que evite o que consideram o grave
problema do neoliberalismo a cumplicidade com o rentismo e o que atribuem como as
inaceitveis perversidades do velho desenvolvimentismo o nacionalismo anacrnico, a
complacncia com a inflao e o populismo fiscal. Seu desafio deu-se nos seguintes termos:
conciliar aspectos positivos que se poderia extrair da plataforma neoliberal e do velho
nacional-desenvolvimentismo, depurando suas linhas negativas. Do primeiro, caberia
absorver o compromisso incondicional com a estabilidade da moeda, a austeridade fiscal, a
busca de competitividade internacional, a liberdade ao capital internacional. Do segundo,
importaria preservar o objetivo do crescimento econmico, da industrializao, do papel
regulador do Estado, alm de uma certa sensibilidade social (SAMPAIO Jr., 2012). Em
sntese, afirma Gonalves (2012b, p. 653): As formulaes do novo desenvolvimentismo
destacam as falhas do nacional-desenvolvimentismo e se posicionam como crticas ao
Consenso de Washington e ortodoxia convencional.

A anlise dessa estratgia deixa patente seu enquadramento pauta neoliberal. Assevera
Sampaio Jr. (2012, p. 680) que, na prtica, ela constitui [...] uma espcie de verso ultra light
da estratgia de ajuste da economia brasileira aos imperativos do capital financeiro. Como
diferencial, se nota o [...] esforo de atenuar os efeitos mais deletrios da ordem global sobre
o crescimento, o parque industrial nacional e a desigualdade social. Mais ainda, Gonalves
(2012b, p. 662) defende que o novo desenvolvimentismo pode ser visto como mais uma
verso do modelo de liberalismo enraizado: um compromisso entre as diretrizes estratgicas

160
Por outro lado, Singer (2015, p. 13) fala de um breve lapso de tempo em que se testemunha um ensaio
desenvolvimentista, quando se nota as linhas das polticas macroeconmicas desgarrarem do padro neoliberal,
entre meados de 2011 e meados de 2012. Diz o analista: algumas semanas depois de formalizado um protocolo
entre as principais centrais sindicais (CUT e Fora Sindical) e a FIESP, [...] o Banco Central iniciou uma
expressiva reduo da taxa Selic, envolvendo, na sequncia, vigorosa presso do Ministrio da Fazenda para a
diminuio dos spreads praticados pelos bancos privados. Alguns meses mais tarde (fevereiro de 2012), o
governo procederia a uma desvalorizao cambial, estendendo, de maneira significativa, o raio de ao do
Estado em benefcio dos produtores nacionais. Na mesma linha, em maio de 2012, Dilma promulgou uma
delicada mudana nas regras de remunerao da caderneta de poupana, de modo a permitir que a reduo da
taxa de juros prosseguisse alm do que nunca havia ido desde o incio do lulismo. Para completar, no final de
2012, interveio no setor eltrico, reorganizando contratos e obrigando uma reduo das tarifas de energia. Isso,
todavia, foi ineficaz para retomar o crescimento econmico, o que levou o governo a suspender a orientao
produtivista e retomar a poltica de juros altos e cambio livre, avanar nas privatizaes, desonerar os
empresrios de recolher o devido Previdncia Social sobre a folha de pagamentos.
 127

do Modelo Liberal Perifrico e a atuao ativa do Estado com foco na funo estabilizadora.
Ou seja, essa tendncia solicita uma atuao mais reguladora do Estado nas falhas do
mercado. Para o economista: A diretriz estratgica bsica do novo desenvolvimentismo o
crescimento econmico com menor desigualdade (GONALVES, 2012b, p. 656).

Isso demonstra que o novo desenvolvimentismo emparelha-se no comboio do social-

liberalismo, distinguindo-se deste por uma plataforma mais detida em torno da poltica
econmica de crescimento na periferia do capital.161 Por isso Silva S. (2012, 2013) defende:
ao proclamar o binmio crescimento-equidade, o modelo novo desenvolvimentista paga
tributo ao pensamento social-liberal propagandeado pelas agncias multilaterais e nutrido pela
teoria do desenvolvimento humano. Diz a pesquisadora: O social-liberalismo parece-nos,
pois, a matriz poltico-ideolgica que sustenta o modelo neodesenvolvimentista efetivamente
implementado no Brasil, o qual se apoia naquela conciliao entre crescimento econmico e
equidade, entendida esta ltima como critrio de justia social (SILVA S., 2012 p. 196).162

Algumas dessas teses se refletem nas linhas argumentativas que analisamos adiante nas
iniciativas de formao-capacitao mobilizadas atravs do MDS. Aqui temos um
rebatimento para a leitura da assistncia social no espectro de um projeto nacional mais
abrangente. Nos materiais estudados no prximo Captulo, a defesa do projeto de
desenvolvimento com equidade destaca essa poltica setorial (e nela, especialmente os
programas de transferncia de renda) como o instrumento privilegiado que torna possvel

161
Invivel entrar em detalhes sobre essa programtica econmica e suas diferenciaes internas, que ramificam-
se, conforme Castelo (2012a), em trs correntes principais: (1) a macroeconomia estrutural do
desenvolvimentismo; (2) a ps-keynesiana; e (3) a social-desenvolvimentista. Por outro lado, vale sinalizar as
linhas mestras catalogadas por Gonalves (2012b). No que aproxima o novo desenvolvimentismo do
neoliberalismo, temos a nfase no cmbio competitivo, a liberalizao comercial, a no preferncia pelo capital
nacional, a no considerao pela questo da vulnerabilidade externa estrutural, a poltica industrial secundria, a
nfase nas reformas institucionais, alm de outras diretrizes do liberalismo econmico. Naquilo que o distancia,
ressalta-se: uma poltica econmica que centra crticas trade cmbio flexvel, poltica monetria restrita e foco
no supervit primrio, em favor do equilbrio fiscal; a taxa moderada de juros e taxa competitiva de cmbio; o
Estado com papel moderado no investimento e na poltica industrial, e incisivo na redistribuio. Fazendo uma
interpretao prxima essa, Katz (2015, p. 139-157) detalha a plataforma novo desenvolvimentista.
162
Embora trabalhemos com essa abordagem, precisamos atentar para as diferentes interpretaes da interao
entre neoliberalismo (e social-liberalismo) e novo desenvolvimentismo no Brasil, como adverte Katz (2015, p.
175). Essa complexa interao assim abordada pelo autor: [] las corrientes neodesarrollistas al interior del
gobierno fueron ganando posiciones frente a las vertientes monetaristas, hasta imponer correctivos a la etapa
inicial. [] Este giro es conceptualizado como una poltica hbrida que permiti cierto crecimiento sin generar
un programa coherente. La estrategia macroeconmica neoliberal del comienzo qued entrelazada con iniciativas
posteriores de cuo neodesarrollista (p. 171). No seu entendimento: El neodesarrollismo no es una simple
bandera demaggica de presidentes con discursos progresistas. Constituye la modalidad actual de los proyectos
que peridicamente adoptan las elites, las altas burocracias o los grupos capitalistas de los pases semiperifricos.
No es un programa en debate dentro Estados Unidos u Honduras. Irrumpe cclicamente en el escenario poltico
de Brasil, Mxico o Argentina (KATZ, 2015, p. 176). Por isso, o novo desenvolvimentismo seria, na sua
tica, apenas um esboo de estratgias governamentais que se mostram como tendncia do cenrio regional
(KATZ, 2015, p. 196).
 128

garantir a dimenso social (da equidade, da incluso, etc.) que faz par com o
crescimento econmico. Ademais, as linhas do novo desenvolvimentismo tambm se
insinuam quando cotejamos os reclames por uma interveno estatal mais ativa e pela
regulao dos excessos do mercado, alm da viso poltica da gesto estritamente tcnica dos
recursos oramentrios, dentre outros.

O novo desenvolvimentismo agrega, ainda, uma mirade de construes ideolgicas

que, logo veremos, coadunam com aquelas sustentadas nos documentos examinados em nossa
pesquisa. Dentre as principais, assinalamos a sntese dada por Sampaio Jr. (2012): o
encerramento do horizonte na conjuntura imediata, e sua consequente viso epidrmica; da a
desconsiderao da essncia da vida socioeconmica, de seus condicionantes e contradies
estruturais; o que, em termos gerais, significa a carncia de uma perspectiva totalizante da
economia.

Tudo isso, como demonstra Castelo (2012a), fundado no duplo movimento que o novo
desenvolvimentismo opera para reforar a decadncia ideolgica do pensamento burgus: de
uma parte, ignorando solenemente as crticas ao nacional-desenvolvimentismo realizadas,
entre 1960-70, por destacados marxistas (Caio Prado Jr., Florestan Fernandes, Octvio Ianni,
Rui Mauro Marini, Teotnio dos Santos, Gunder Frank e outros); e esvaziando, terica e
politicamente, as contribuies clssicas do nacional-desenvolvimentismo sobre um conjunto
de temas estruturais (a teoria do valor-trabalho, a vulnerabilidade externa, o
subdesenvolvimento, a dependncia e a revoluo brasileira). Igualmente Katz (2015, p. 156)
aponta para esse contraste: El neodesarrollismo se ha distanciado del espritu crtico que
signo a la heterodoxia de los aos sesenta y setenta.

O que lhe permite desfraldar o mito do desenvolvimento (capitalista) virtuoso, capaz de

conciliar crescimento com equidade. Tal mito insinua como exgenas e remediveis as
desigualdades (estruturais) intrnsecas ao desenvolvimento ento defendido. Esse um
substrato frtil para sedimentar a adeso subalterna das classes trabalhadoras supremacia
burguesa que busca se reciclar, obstaculizando a construo dessas classes enquanto sujeitos
polticos autnomos, com um projeto societrio prprio.

Diz Sampaio Jr. (2012, p. 686) que os elementos inovadores e contrastantes no novo
desenvolvimentismo, em face da ortodoxia liberal, cumprem uma dupla funo como arma
ideolgica dos grupos polticos entrincheirados no Estado: [...] diferencia[r] o governo Lula
do governo FHC, lanado sobre este ltimo a pecha de neoliberal e refora[r] o mito do
crescimento como soluo para os problemas do pas, iludindo as massas. Algo que se
 129

mostrar cristalino nos contedos das iniciativas de formao-capacitao implantadas

atravs do MDS.

O mesmo analista consegue captar a essncia da apologia indireta, usada como recurso
pelo novo desenvolvimentismo, nos mesmos moldes do social-liberalismo sinalizados aqui
no subitem anterior. Diz Sampaio Jr (2012, p. 681), quanto corrente novo
desenvolvimentista: A aparncia crtica apenas um disfarce para a apologia do status
quo. Defendemos, em suma, o argumento de Castelo (2012a) sobre a relao entre novo
desenvolvimentismo e social-liberalismo: No lugar do confronto e do dissenso, opera-se
a entrada do novo desenvolvimentismo como uma fora auxiliar e subalterna dentro do atual
bloco de poder, pois a mquina estatal ainda dirigida pelos intelectuais do
social-liberalismo [...] que mantm de p o Consenso de Washington mediado com algumas
medidas do ps-Consenso.163

Da sua natureza concreta e seus corolrios reais demonstrarem ser inversos ao

propalado pelo nacional-desenvolvimentismo.164 Em face de suas resultantes econmicas,
Gonalves (2012a) prefere circunscrev-lo como um nacional-desenvolvimentismo s
avessas. Configurado precisamente pela ausncia de transformaes estruturais que definem
o antigo projeto desenvolvimentista. Para esse economista, o que ocorreu foi:

Desindustrializao: queda da participao da indstria de transformao no PIB. E

desubstituio de importaes: contribuio negativa das importaes para o
crescimento do PIB e aumento do coeficiente de penetrao das importaes,
condicionados pela liberalizao comercial.

A prevalncia de um padro de comrcio cuja tnica foi a reprimarizao das

exportaes: forte tendncia de reduo dos produtos manufaturados no valor das
exportaes, e daqueles altamente intensivos em tecnologia; paralela dilatao da
participao dos produtos bsicos e das indstrias com mdio-baixa tecnologia.

163
Tais intelectuais, como localiza o autor, encontram-se encastelados no Banco Central, Ministrio do
Planejamento e Tesouro Nacional, e defendem: [...] supervit primrio (o investimento das estatais e do PAC
foi retirado do clculo do supervit, alm de aportes de bilhes de reais do Tesouro nacional no BNDES),
cmbio flutuante (administrao de um piso mnimo com intervenes no mercado cambial para estimular as
exportaes e manter supervits na balana comercial) e metas inflacionrias (o objetivo o teto, e no mais o
centro das metas) (CASTELO, 2012a, p. 631).
164
J contamos com competentes anlises crticas dedicadas a desvelar as mltiplas determinaes desse
fenmeno, seja na caracterizao das tendncias terico-ideolgicas presentes, do seu contraste em face das
correntes do pensamento econmico que a precederam ou dos seus porta-vozes polticos e cientficos, seja
enfocando a sua pretensa base social, os efetivos deslocamentos econmicos implicados, seus nexos com as lutas
de classes. Referimo-nos especialmente aos textos de Alves (2013), Almeida (2012), Boito Jr. (2012), Castelo
(2012a, 2009), Gonalves (2012a, 2012b), Mota (2012) e Sampaio Jr. (2012).
 130

Maior dependncia tecnolgica: crescimento da relao entre as despesas com

importaes de bens e servios intensivos em tecnologia e os gastos com cincia e
tecnologia no pas.

Maior desnacionalizao: elevao da relao entre as remessas de lucros e dividendos

ao exterior e o PIB, grande poder das empresas estrangeiras no ncleo do capitalismo
brasileiro, o avano expressivo do IED.

Ganhos de competitividade internacional nos produtos primrios contrabalanados pela

perda de competitividade internacional dos manufaturados e a indstria de
transformao.

A crescente vulnerabilidade externa estrutural, que se expressa tambm no aumento

significativo do passivo externo total do pas, no peso relativo das remessas de lucros,
juros e dividendos para o exterior, dentre outros.

Maior concentrao de capital: afluxo de todos os coeficientes de concentrao (p. ex.,

percentual entre o valor total de vendas das 5 maiores empresas, o valor total das vendas
do conjunto das 500 maiores empresas, etc.).

Uma poltica econmica vitimada pela dominao bancrio-financeira: os bancos com

taxas mdias de rentabilidade lucros e patrimnios lquidos superiores s das 500
maiores empresas, enorme relao entre pagamento de juros da dvida pblica e o PIB,
dentre outros.165

Ao problematizar o carter da hegemonia plasmada com a nova conjuntura, Boito Jr.

(2006) afiana que o Governo Lula consolidou uma alterao da relao do Estado com a
burguesia, atravs de medidas que passaram a favorecer tambm a grande burguesia interna
industrial e agrria no interior do bloco no poder, ampliando, desse modo, o apoio do
conjunto da burguesia brasileira era da servido financeira, expandindo e fornecendo uma
nova dimenso s polticas iniciadas no segundo mandato de FHC. Alm de fortalecer a
aderncia dos segmentos mais pauperizados da classe trabalhadora atravs da poltica social
ento em curso. Por isso, avalia que a hegemonia regressiva do primeiro momento teria se
convertido num novo populismo conservador. Num raciocnio correlato, Pinto (2012, p.
933) afirma: com a manuteno da dominao financeira conseguida pelo governo petista,
agora com apoio dos segmentos dos trabalhadores e subalternos favorecidos por parte das

165
Uma sntese cuidadosa dessas contradies econmicas e, incluso poltico-ideolgicas, do novo
desenvolvimentismo fornecida por Castelo (2013b).
 131

novas polticas, e associada com a melhoria da posio das outras fraes burguesas
beneficiadas, [...] a hegemonia restrita da frao bancrio-financeira, durante o governo
FHC, torna-se uma hegemonia ampla, incorporando os segmentos fora do poder.166

Singer (2012, 2009) qualifica que o lulismo busca envolver em suas bases de apoio o
subproletariado, ou seja, as camadas baixas dos trabalhadores. Seja com a nfase no PBF, a
ampliao do sistema universitrio federal com o patrocnio das cotas, o impulso na
reformalizao do mercado de trabalho, a poltica de reajuste do salrio mnimo acima da
inflao, seja, ainda, com a retomada dos investimentos em infraestrutura ou o incentivo ao
consumo de massas por meio do crdito consignado. O lulismo expressaria, nesse
entendimento, um fenmeno de representao de uma frao de classe que, embora
majoritria, no consegue construir desde baixo as suas prprias formas de organizao.

Em diversas oportunidades, Oliveira (2010, 2009, 2007) insiste que possivelmente

estaria em curso nessa quadra uma "hegemonia s avessas". Sendo essa inusitada hiptese
vlida, presenciaramos um fenmeno histrico peculiar, no qual parte dos de baixo dirige o
Estado por intermdio do programa dos de cima. Paradoxalmente, pensa Oliveira (2010),
justo quando as classes dominadas tomam em suas prprias mos a direo moral da
sociedade, a dominao burguesa se faz mais descarada (e acrescentaramos vigorosa).
Dito de outro modo: como se no fossem mais os dominados que consentissem em sua
prpria explorao, mas os dominantes que concordassem em ser politicamente conduzidos
pelos dominados. Com a nica condio de que a direo moral no questione a forma da
explorao capitalista (e mesmo a tornasse mais apurada).

Com sua perspiccia e criatividade categorial, o socilogo tem, no mnimo, o mrito

provocador de avivar os disparatados engodos a que nos levam a face epidrmica dos
conflitos classistas nesse momento. Evidentemente, a parte dos de baixo que agora passa a
gerir o Estado j afrouxara ou rompera seus laos (objetivos e subjetivos) com as classes
trabalhadoras pelo transformismo. Por conseguinte, nem seriam to parte dos de baixo
assim, com afirma Chico de Oliveira. Por conseguinte, no so necessariamente as classes
dominadas, enquanto sujeito poltico independente, que teriam tomado em suas mos a
direo moral da sociedade. Por outro lado, improvvel que tenha deixado de vigorar as

166
Anlises sobre as mudanas (mais ou menos substanciais, a depender do analista) no bloco no poder
vigente na era Lula, ver principalmente Boito Jr. (2012), Boito Jr. e Berringer (2013), Pinto (2010), Pinto e
Teixeira (2012).
 132

formas de consentimento classista que os dominantes lanam mo para absorver os

explorados do seu raio de direo.

Comentando esse fenmeno, Braga (2010) acredita tratar-se de uma aparncia

necessria da dominao burguesa no pas, um processo hegemnico que conforma a
despolitizao da pobreza e da desigualdade, transformando-as em problemas tcnicos de
administrao. Nos prprios termos de Oliveira (2010, 2007): os setores dirigentes absorvem
transformisticamente segmentos das foras polticas antagnicas no aparelho de Estado,
desmobilizando as classes subalternas e os movimentos sociais, operando a gesto burocrtica
dos conflitos sociais e distanciando a poltica dos embates hegemnicos travados pelas classes
antagnicas.

Posto a fora desse fenmeno, Coutinho (2010b) intervm no debate sustentando que a
dominao de classe prpria da era petista constitui uma hegemonia da pequena poltica.
Apoiada ela naquilo que Gramsci (2007) denominou de consentimento passivo, ou seja, na
aceitao naturalizada de um existente considerado inelutvel. Esse consenso passivo, ao
contrrio de representar a auto-organizao e a participao ativa das massas atravs de
partidos e outros organismos da sociedade civil, caracterizado, conforme Coutinho, pela
aceitao resignada do existente como algo natural, necessrio. Na hegemonia da pequena
poltica, o senso comum colonizado pela ideia de que a poltica no passa da disputa pelo
poder entre diferentes elites, ao invs de ser encarada como arena de luta entre projetos de
sociedade diversos.

Anteriormente, havamos mencionado a posio de Coutinho (2010b). Ancorada numa

apropriao de conceitos gramscianos, ela aponta que a poca neoliberal consistiria menos
numa revoluo passiva do que numa contrarreforma, tendo em vista seus vetores
eminentemente regressivos sobre as conquistas dos trabalhadores. Uma contrarreforma
marcada pela presena de um elemento tpico da revoluo passiva: o transformismo. O
autor defendia isso, inobstante a emergncia de tendncias terico-polticas atreladas ao
social-liberalismo (ou conjuntura novo desenvolvimentista). Avaliao que contrasta com
a de Castelo (2013a), cujo estudo aponta para uma guinada do neoliberalismo, na fase social-
liberal, que o leva a adquirir uma natureza de reforma-restauradora. Ou seja, caminhando
alguns passos no sentido de compatibilizar-se com aqueles processos tpicos da revoluo
passiva.167

167
Uma boa sntese desse argumento apresentada em Castelo (2012b).
 133

Em nossa pesquisa, nos afinamos com a hiptese de Braga (2010, 2012), em cuja
formulao incorpora, inclusive, alguns elementos levantados pelos analistas anteriores. Para
ele, o quadro da dominao burguesa no Brasil efetivamente se fundamenta no
consentimento passivo, ncleo da hegemonia da pequena poltica. Mas busca tambm o
consentimento ativo das classes subalternas, atravs da incorporao de parte (limitada) de
seus reclames e reivindicaes (o que Singer havia captado na sua leitura do lulismo).
Consistiria, assim, numa dialtica multifacetada e tensa que catalisa um reformismo pelo
alto de carter conservador, embora dinmico o suficiente para abrir caminhos para novas
mudanas, conseguindo [...] coroar a incorporao de parte das exigncias dos de baixo
com a bem orquestrada reao ao subversivismo espordico das massas, representada pelo
transformismo dos grupos radicais inteiros (BRAGA, 2010, p. 13). Segundo tal via de
interpretao, o governo petista sustentar-se-ia numa forma de hegemonia resultante de uma
revoluo passiva empreendida na semiperiferia capitalista, que desmobiliza os
movimentos sociais, em parte incorporando-os gesto burocrtica do aparato do Estado, e
sob o argumento da aparente realizao de suas bandeiras histricas.

No estudo sobre a arqueologia da hegemonia lulista, Braga (2012) desvenda a gnese,

e destrincha a essncia, dessa forma de dominao social. Ela combina: (1) o consentimento
passivo das massas, atradas pelas polticas pblicas redistributivas e pelos modestos ganhos
salariais alcanados com o crescimento econmico, aderindo momentaneamente ao governo;
com (2) o consentimento ativo das direes sindicais, conquistadas, por sua vez, pelas
posies concedidas no aparato estatal e pelas amplas vantagens materiais proporcionadas
com o controle dos fundos de penso.168 Nessa equao da hegemonia lulista, cremos que a
assistncia social inscreve-se como um dos instrumentos do consentimento passivo das
massas, colaborando para seu alcance pelas vantagens materiais implicadas, sobretudo, nas
transferncias de renda, e pela influncia ideolgica que pode suscitar com a ao poltico-
pedaggica sobre as camadas pauperizadas por ela alcanadas.

168
Sobre isso, basta mencionar que esse governo preencheu aproximadamente metade dos cargos superiores de
direo e assessoramento algo em torno de 1.305 vagas com sindicalistas que passaram a controlar um
oramento anual superior a 200 bilhes de reais. Ademais, posies estratgicas relativas aos fundos de penso
das empresas estatais foram ocupadas por dirigentes sindicais. Vrios destes assumiram cargos de grande
prestgio em companhias estatais como, por exemplo, a Petrobrs e Furnas Centrais Eltricas , alm de
integrarem o conselho administrativo do BNDES. Promoveu, ainda, uma reforma sindical que oficializou as
centrais sindicais brasileiras, aumentando o imposto sindical e transferindo anualmente cerca de R$ 100 milhes
para estas organizaes. Tudo somado, o sindicalismo brasileiro elevou-se condio de um ator estratgico no
tocante ao investimento capitalista no pas. Para Braga e Bianchi (2011), trata-se da financeirizao da
burocracia sindical, analisada por Oliveira (2003). Sobre isso, consultar tambm Braga (2012) e Galvo (2012).
 134

Entretanto, adverte Braga (2012), as contradies que a hegemonia lulista gesta em

seu ventre acabam por nutrir tambm um estado de inquietao social dos subalternos. As
respostas polticas a elas tem se destacado no final dos anos 2000. Em 2008, a estatstica das
greves no pas opera uma virada ascendente, depois da queda experimentada nos anos 1990 e
da tendncia de estabilizao entre 2002-2007. Nos quatro anos que se seguem (2008-2012), o
nmero de paralisaes dobra, e, emparelhadas com as lutas de carter defensivo, alastram-se
as mobilizaes de cunho propositivo.169 Essa guinada nas movimentaes dos trabalhadores,
de certo modo ecoa na poltica de assistncia social, atravs da construo de espaos de
articulao e defesa dos seus direitos, e vocalizao do seu inconformismo, face
precarizao crnica nessa esfera. Isso o demonstra, por exemplo, a criao do Frum
Nacional dos Trabalhadores do SUAS (2009) e a construo do Encontro Nacional de
Trabalhadores do SUAS (2011).

Assomam-se movimentao grevista da classe trabalhadora brasileira os protestos que

explodiram em junho de 2013, cujo modo de desenvolvimento guarda paralelos com outros
ocorrentes em diversos pases, como a Primavera rabe, no mundo rabe (2010-2011),
Occupy Wall Street (2011), nos Estados Unidos, e Los ndignados, na Espanha (2011). De
incio, aglutinados em torno da luta pela reduo das tarifas do transporte pblico,
rapidamente imantaram uma mirade de bandeiras (questionamentos a respeito dos servios
pblicos, dos direitos sociais, do destino do investimento estatal, da corrupo, do sistema
poltico, etc.) e arrastaram s ruas de todo o pas milhes de pessoas no conjunto das
manifestaes. No prosseguimento destas, v-se insurgirem as mobilizaes populares contra
os megaeventos, especialmente as ocorridas durante a Copa do Mundo da FIFA de 2014,
denunciando o abuso dos recursos, as arbitrariedades dos organizadores, a perdularidade
governamental, as remoes, dentre outros, resultando inclusive em confrontos com as foras
policiais nas cidades-sedes dos jogos.170

No nos interessa fornecer um panorama exaustivo da inquietao social abrolhada das

contradies internas da supremacia classista no Brasil ps-2000, mas apenas acenar para o
seu carter problemtico e para as frices que dela esto rebentando. precisamente essa
contestao poltica dos subalternos, expondo as renovadas fissuras na ofensiva
169
Acerca das estatsticas das greves, ver matria O movimento recente das greves (Le Mond Diplomatique
Brasil, julho 2013, p. 9). Esse estado de inquietao operria mencionado tambm em Braga (2012, p. 215-
216).
170
Sobre as Jornadas de Junho e as lutas contra a Copa do Mundo, ver os textos de importantes intelectuais,
publicados no Blog da Boitempo (disponveis em <http://blogdaboitempo.com.br/megaeventos/> e
<http://blogdaboitempo.com.br/jornadas-de-junho/>). Alm das coletneas Maricato et. al. (2013) e Gonalves
M. (2014).
 135

restauracionista, que pode ser absorvida no espectro do social-liberalismo. , lembremos, com

vistas a neutralizar o subversivismo que esse terreno ideolgico se consolida e espraia,
capitalizando o inconformismo social em favor da direo burguesa afinada com o
reformismo-restaurador. Essas ideias contam no Brasil com uma variedade de estratgias
para a obteno do consenso: o empenho de novos e velhos setores da aparelhagem
hegemnica burguesa, o suporte de mecanismos regulatrios e o incentivo de respeitveis
agncias de formao ver Castelo (2013a), Martins (2009) e Neves (2010, 2005). Cabe
distinguir alguns traos basilares da sua verso tupiniquim, sintetizada por Castelo (2013a) a
partir das produes de alguns de seus destacados representantes intelectuais.

O social-liberalismo brasileiro pouco destoa das teses e conceitos forjados nas agncias
multilaterais de desenvolvimento, dos centros universitrios e think-tanks internacionais um
dos destacados aparelhos nacionais, articuladores e socializadores desse pensamento, diz
respeito ao IETS. Aqueles formuladores e propagadores autctones do social-liberalismo
recorrem aos mesmos conceitos de equidade e eficincia, sagram as reformas estruturais,
propondo ainda um novo conjunto destas para as polticas sociais, e convocam um
redirecionamento dos recursos para as polticas compensatrias de transferncia de renda.
Suas crticas s desigualdades confinam-se no repdio s disparidades distributivas dos
recursos nacionais e das oportunidades de incluso social. O foco da anlise dos problemas
relativos ao trabalho v-se deslocado do debate sobre os mercados de trabalho para as
questes afetas ao funcionamento das instituies educacionais, pretensamente responsveis
pelo desenvolvimento do capital humano do pas.

A reduo dos nveis de pobreza encontraria uma resposta eficiente nas polticas sociais
compensatrias (transferncia direta de renda aos mais necessitados) e estruturais
(democratizao dos ativos educao, terra e trabalho). Tratar-se-ia, agora, para
remediar os males do pauperismo, de conjugar crescimento econmico com a promoo do
desenvolvimento social, entendido como alcance da equidade. Frente molstia da
ineficincia das polticas sociais, dever-se-ia perseguir, acreditam os epgonos no social-
liberalismo brasileiro, antdotos de cunho estritamente administrativos, receitas unilaterais de
aperfeioamento tcnico-gerencial, dentre elas: a focalizao nos mais pobres ou miserveis,
o aperfeioamento dos sistemas de avaliao de impacto das aes, a melhoria das estratgias
de integrao e coordenao dos programas sociais entre os nveis federativos e os setores
pblicos e privados.
 136

Em resumo, a ideologia social-liberal no Brasil gravita em torno de trs proposies

polticas e analticas: 1) o crescimento econmico em exclusivo no garantiria a reduo das
desigualdades, da o imperativo de combin-lo s polticas pblicas especficas e destinadas
para esta ltima; 2) os problemas dos gastos sociais no residiriam na sua dimenso residual,
mas na ineficiente alocao, que deveria focar os estratos sociais mais miserveis; 3) a aposta
em propostas de desenvolvimento baseadas no investimento em capital humano, reformas
tributrias, previdencirias e trabalhistas, e ampliao do microcrdito.

Com o enfoque distributivo e as solues eminentemente tcnico-gerenciais, so

descartadas (mesmo rechaadas) as perspectivas terico-metodolgicas totalizantes,
vinculadas a teoria do valor-trabalho e das lutas de classe, no novo consenso acerca da
natureza da questo social e seu enfrentamento. Equalizada pobreza entendida como
ausncia de capacidades, a questo social tem suas formas de enfrentamento rebaixadas s
alternativas colocadas pelas polticas compensatrias e focalizadas, o empoderamento de
indivduos e famlias e a distribuio equitativa do ativo educao. Nos estudos sobre a
pobreza, predominam as descries empiricistas da realidade e os enfoques descritivos. As
solues pregadas comportam um enorme apelo concertao social, e marcantes cobranas
por um papel mais atuante e ativo da mquina governamental nas falhas do mercado, em
especial no que toca s assimetrias sociais. Essas tendncias se expressam, adiante, nas
iniciativas de formao-capacitao analisadas, aplicadas especificamente para pensar a
poltica social e a assistncia social em particular.

Em resumo: durante a segunda metade dos anos 1990, a restaurao do capital no

Brasil, enredada na reao burguesa em nvel internacional, passava a engendrar colapsos
econmicos e conflitos polticos que resultavam fraturas no bloco social constitudo para
enfrentar a crise orgnica instalada com o fim da ditadura. O projeto restaurador demonstrava
crescentes necessidades de ajustes, os quais (1) deveriam ser articulados atravs da
recomposio de arranjos polticos, e que (2) reclamavam uma revitalizao das ideologias
da ordem, capaz contribuir na tarefa de dirimir ou deslocar as frices polticas (intra e
interclasses) e as dificuldades econmicas acumuladas. A busca pelo renovado campo de
ideias, e em parte sua absoro na vida estatal, se deu ao mesmo tempo em que
desabrochavam as fissuras no bloco restaurador. Todavia, a variante ideolgica do social-
liberalismo apenas encontra o ambiente poltico ideal para seu pleno florescimento, e amplo
enraizamento, quando despontada a hegemonia lulista. No plano internacional, trata-se de
uma quadra onde as tendncias do reformismo-restaurador tambm ganhavam vigor. Depois
 137

dessa baliza, seria difcil encontrar um complexo das nossas superestruturas governamentais
onde no estariam infiltrados os preceitos do crescimento com equidade, do
desenvolvimento humano, da expanso das capacidades, da promoo da igualdade de
oportunidades, etc. Tal disseminao deflagrada, naturalmente, com massivo apoio tcnico
dos organismos multilaterais e vultoso patrocnio das agncias financeiras internacionais.

Obviamente, a poltica de assistncia social no passou inclume a esses cmbios

econmicos, polticos e ideolgicos. A intruso do social-liberalismo no seu arcabouo de
legislaes, regulaes e normativas foi patente, embora sua ocorrncia tenha se dado de
modo desigual, e fora marcada por combinaes e hibridismos que apenas so explicveis
quando consideramos as relaes de foras que se insinuam tambm na particularidade dessa
poltica social, de sua implantao e implementao. Vejamos, na sequncia, as teorizaes
que so incorporadas e adaptadas para cooperar na ressignificao da poltica social, da
assistncia social e suas metodologias junto aos trabalhadores do SUAS, atravs dos
processos de formao-capacitao. A expresso mais sistemtica e detalhada dessas
concepes aparece na publicao Concepo e gesto... Por isso, passaremos agora para sua
anlise crtica.
 138

3. As concepes fundantes e a nova pedagogia para o campo

socioassistencial

Toda a conversa sobre imparcialidade e justia

como base da igualdade coloca o carro na frente dos bois
mesmo quando seja sincera, e no uma camuflagem cnica
para a negao das mais elementares condies de
igualdade. A definio das questes em jogo em termos de
igualdade de oportunidades est nas mos dos que
anseiam por evitar qualquer mudana nas relaes de poder
prevalecentes e nas correspondentes hierarquias
estruturalmente impostas, oferecendo a promessa
irrealizvel de oportunidade igual diante dos crticos da
desigualdade social como a cenoura inalcanvel na frente
do burro. A promessa de imparcialidade e justia em
um mundo dominado pelo capital s pode ser o libi
mistificador para a permanncia da desigualdade
substantiva.

Istvn Mszros, Para alm do capital171

A crtica s concepes incrustadas nos documentos legais e nas normativas da

assistncia social (LOAS, PNAS, NOB/SUAS, PNEP/SUAS, etc.) revela-se uma via fecunda
para apreenso de parte das novas ideologias que alimentam esse terreno na ao estatal.
Entretanto, pela prpria natureza desses materiais, nem todas as bases terico-conceituais
conseguem ser a desdobradas ou reveladas, nem as alternativas vislumbradas para a ao
tcnico-operativa dos agentes profissionais podem ser destrinchadas em pormenores nesses
171
Mszros (2009a, p. 305).
 139

documentos. Da seu limite. Por outro lado, consideramos que no processo de mediaes
acionado para educar o consenso dos quadros profissionais da assistncia social de acordo
com as novas prerrogativas diga-se, a atividades e meios intelectuais e pedaggicos,
especialmente os programas de capacitao e as publicaes governamentais , o governo, em
parte explicita, de modo mais sistemtico, as suas filiaes tericas e se obriga a deter-se nos
pormenores das estratgias poltico-pedaggicas, cujo desenvolvimento acredita necessrio ao
(re)direcionamento do trabalho socioeducativo. O evolver desse processo de mediaes
joga uma luz especial, desnuando a direo intelectual e moral que se deseja imprimir
poltica de assistncia social e s novas prticas poltico-pedaggicas a ela requisitadas.

Quando examinadas as capacitaes desenvolvidas atravs governo, verificamos que os

principais fundamentos conceituais e prescries tcnico-operativas nelas difundidos, foram
condensados numa publicao de 2009, Concepo e gesto da proteo social no
contributiva no Brasil, organizada por esse Ministrio, em parceria com a UNESCO. O
contedo desse livro rene as formulaes basilares que alimentam a poltica de assistncia
social, sistematizadas por intelectuais de referncia no campo terico e tcnico-gerencial
dessa poltica social. Alm de nutrir os contedos pedaggicos do Programa Gesto Social
Com Qualidade (2008-2012), inclusive servindo para a construo dos manuais de apoio dos
cursos, o referido material manteve-se como balizamento conceitual-tcnico das aes do
Programa Nacional de Capacitao do Sistema nico de Assistncia Social CapacitaSuas
(2012-2014).

Portanto, uma crtica dos principais pressupostos, concepes e preceitos nele contidos
torna-se fundamental para uma aproximao concreta s ideologias difundidas nas formaes-
capacitaes. Faremos isso, atravs de quatro momentos: primeiro, oferecemos uma viso
panormica acerca do contedo do texto, dos intelectuais que o produziram e dos seus laos
com os alguns importantes aparelhos de hegemonia; segundo, detemo-nos sobre as novas
ideias que buscam fornecer significado e inteligibilidade para a poltica social; terceiro,
destrinchamos a racionalidade intrnseca s concepes articuladoras empregadas para anlise
da poltica de assistncia social e sua funcionalidade; quarto, nos concentramos em
esquadrinhar as tendncias poltico-pedaggicas associadas ao uso dos conceitos de risco e
vulnerabilidade social. Estes se mostraram formulaes estratgicas para busca pelo
rearranjo das metodologias de trabalho com famlias e indivduos segundos os suportes das
novas ideologias.
 140

3.1 Prolegmenos para uma anlise do livro Concepo e gesto da proteo social no
contributiva no Brasil

3.1.1 O prefcio do Ministro: um esboo geral das principais ideias

O livro Concepo e gesto...172 atravessado por uma declarada diviso, a partir da

qual se intenciona enfatizar, inicialmente, determinados aspectos terico-conceituais, e, na
sequncia, os principais elementos de gesto e tcnico-operativos das polticas de
desenvolvimento social inauguradas pelo governo. O ento ministro do MDS, Patrus
Ananias, abre a publicao num ligeiro prefcio, propalando que os [...] textos buscam
estabelecer uma ponte entre teoria (poltica social) e prtica institucional recente (Sistema
nico de Assistncia Social e o Programa Bolsa Famlia) [...] (p. 7). Ou seja, longe de
almejar constituir-se num simples registro da ao governamental ou em manual de
execuo dos programas, o material bibliogrfico em tela resultou do labor de especialistas
que se pautaram [...] por um rigor conceitual e estmulo anlise crtica dos processos de
implementao de programas e polticas sociais brasileiras, mas igualmente [...] procuraram
municiar os tcnicos com prticas inovadoras de gesto, de forma a habilit-los a elaborar
diagnsticos que orientem a atuao local (p. 7). Segundo a premissa anunciada, no cabe
manter o processo de qualificao de trabalhadores do SUAS nos limites de um mero
inventrio da interveno governamental, menos ainda nas fronteiras dos manuais de
execuo puramente tcnica dos programas e servios. H que investir na mudana das bases
conceituais e das perspectivas de anlise at ento existentes.

Parece-nos que o motivo para tanto apregoado na abertura do prefcio: O ministrio

[MDS] representa um marco de mudana de paradigma das polticas sociais, de carter
permanente, na perspectiva de construo das bases materiais de um Estado de bem-estar
social (p. 7). O esforo de qualificao terico-prtica acrescentaria, portanto, para a
reviravolta paradigmtica das polticas sociais no Brasil, em vista da estruturao de um tal
Estado de bem-estar social. lugar comum que o MDS assumiu a responsabilidade sobre as
polticas de assistncia social, de segurana alimentar e nutricional, alm do Programa Bolsa
Famlia. Mas, porque estas, sozinhas, assumiram, na pena do Ministro, o qualificativo de

172
Acrescentamos ao final do texto o sumrio do referido livro. Isso facilitar a identificao dos estratos citados
na anlise. Para evitar repeties, as citaes desse material seguem apenas com as pginas de referncia, que
so encontradas em Brasil (2009d). Os demais ttulos utilizados so referenciados de acordo com as regras
convencionais de citao.
 141

polticas sociais, descolando-se do conjunto abrangente de direitos sociais institudos, e as

quais estariam sofrendo uma mudana de paradigma, na perspectiva de construo das
bases materiais de um Estado de bem-estar social? Ou o prefaciador descuidou de assinalar
o restante do arco de polticas sociais (alm das econmicas) que colaborariam para compor o
pretendido Estado de bem-estar social, ou deparamo-nos aqui com a uma verso
transfigurada deste, composta exclusiva e isoladamente pelas polticas geridas no MDS. O
que consistiria numa ressignificao empobrecedora do chamado Estado de bem-estar
social, colocando a assistncia social como a poltica de proteo social um procedimento
caracterstico da apropriao dessa poltica como um mito ou fetiche social, conforme j
apontou Mota (2008).

Essa reduo das polticas sociais (ou mesmo da proteo social) aos campos de
interveno social abrangido pelo Ministrio no episdica. Na apresentao da publicao
Polticas Sociais para o Desenvolvimento (COELHO, et. al., 2010), brochura tambm com
marcado carter de debate conceitual e conjuntural, a ento ministra do MDS, Mrcia Lopes,
inicia o prefcio informando: A construo de um novo paradigma de poltica social [no de
assistncia social, etc.] tem sido a misso do Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS) (p. 9).

Essa associao estreita entre polticas sociais (ou proteo social, como parece
ocorrer tambm no texto da PNAS) e assistncia social tende a surtir efeitos poltico-
pedaggicos regressivos, porquanto restringe a noo daquelas, cuja definio, se supe,
deveria contemplar um amplo terreno de interveno estatal sobre as refraes da chamada
questo social. Por outro lado, impensvel sem a presso da classe trabalhadora organizada
atravs de instncias polticas destinadas defesa dos seus interesses coletivos (outro
elemento de anlise ofuscado). Alm de comparecer ladeando o arcabouo econmico-social
histrico-concreto necessrio emergncia e desenvolvimento de polticas sociais
sustentveis e universalizantes (e mesmo de um Estado de bem-estar social). Arcabouo
que se refere, seja ao crescimento econmico forte e duradouro, ao investimento macio em
infraestrutura, sejam s polticas anticclicas de substancial e qualitativa ampliao do
emprego.

verdade que em alguns momentos a posio governamental oscila, sugerindo como

proteo social ou polticas sociais um campo mais amplo e integrado de direitos sociais.
Na Apresentao dos cadernos Capacita Suas (BRASIL, 2008), Patrus Ananias assevera que
desde sua criao, em 2004, o MDS tem promovido [...] de forma solidria com as demais
 142

esferas de governo, a consolidao de uma ampla rede de proteo e promoo social

integrando suas reas de competncia (Assistncia Social, Renda de Cidadania e
Segurana Alimentar) e [...] buscando a articulao com outras polticas setoriais,
visando plena incluso da populao, principalmente seus segmentos em situao de maior
vulnerabilidade (p. 5). Todavia, o mesmo praticamente no ocorre, quando se trata de
considerar a articulao orgnica dessa ampla rede de proteo e promoo social e as
necessrias mudanas substantivas das estruturas econmicas particulares e as modalidades
necessrias de protagonismo e auto-organizao dos trabalhadores. Em termos de um pas
perifrico, isso significaria problematizar a crnica condio dependente e heternoma.

Com efeito, essa anlise crtica se detm num texto curto de abertura redigido por Patrus
Ananias no livro Concepo de Gesto..., ou na rpida apresentao dos cadernos Capacita
Suas. Ocorre que mesmo numa exposio mais prolongada de Patrus Ananias, como o caso
do seu artigo Sobre o dever de mudar a realidade: o papel do Estado na promoo de
polticas sociais em um modelo de desenvolvimento integral (COELHO, et. al., 2010)173,
persiste a natureza da argumentao: a defesa de um Estado de bem-estar social sem
qualquer exame ou avaliao histrica, seja de balano das tendncias macroestruturais que
tornaram possveis aquele projeto nos pases centrais, seja das mudanas necessrias para
absorv-lo na particularidade brasileira atual; a carncia de um aprofundamento acerca da
base econmica viabilizadora de [...] uma concepo mais ampla e vigorosa de polticas
sociais (p. 315); a completa desconsiderao sobre as formas de luta e mobilizao dos
trabalhadores enquanto aspectos inarredveis da ampliao e efetivao dos direitos socais.

Quando se roa os condicionantes socioeconmicos no artigo, apenas para justificar

como a proposta de poltica social defendida pode ser benfica para os investimentos na rea
econmica (p. 322). Nele, afirma-se que a aplicao de recursos nas polticas sociais (diga-
se, no oramento do MDS, em especial no PBF) no tem causado danos economia. Ao
contrrio, sua ampliao oramentria dentro da mais absoluta responsabilidade fiscal (p.
320) (ou seja, atravs de dispndios financeiros mnimos de apenas 1% do PIB, acautela o
Ministro) tem se revertido em efeitos benficos para o crescimento econmico e ampliado a
competitividade internacional (p. 322) do pas. A aposta na poltica social a tratada
validada pelo seu impacto pfio nos oramentos e sua possibilidade de reverso para o
173
Faremos uma breve remisso essa publicao de Patrus Ananias em particular porque ela tambm
resultado de uma das iniciativas de formao-capacitao do MDS, em conjunto com outros organismos
multilaterais. Esse artigo foi produto da interveno do Ministro no Simpsio Internacional Polticas Sociais
para o Desenvolvimento Superar a Pobreza e Promover a Incluso (agosto de 2009). A partir das palestras
proferidas, foi publicada a coletnea citada.
 143

crescimento econmico. Ela no se choca com as necessidades de contingenciamento fiscal

instaladas pela reao burguesa, podendo incluso resultar benfica para a garantia de melhores
indicadores econmicos. Isto , a poltica social se justifica pelos seus efeitos positivos na
economia e no pelas consequncias deletrias que a economia (diga-se, a acumulao
capitalista perifrica) gera em termos de assimetrias sociais.

O debate histrico-estrutural comparece como censura superficial e genrica (em alguns

casos, puramente tico-moral) lgica financista (p. 322), s teses neoliberais do Estado
mnimo e da ortodoxia do mercado (p. 329), ao capitalismo desregulamentado (p. 330) ou
propriedade privada desvinculada de suas funes sociais e o lucro a qualquer preo (p.
330). Ao que restaria, supomos, a exigncia da adoo (em alguns casos, talvez tambm
puramente tico-valorativa) de uma lgica industrialista (ou melhor, desenvolvimentista), de
uma maior interveno estatal, de um capitalismo regulado, do regime da propriedade privada
atado s suas funes sociais e da busca de lucro recatada dentro de certos limites humanos
e ambientais. Assentar-se-ia em tais hipteses, nos parece, a base estrutural do modelo de
desenvolvimento econmico e social (p. 312) que alia crescimento econmico e justia
social (p. 316) defendido por Patrus Ananias. Uma plataforma muito afinada com a vertente
do novo desenvolvimentismo que surge na quadra petista.

Retomemos o prefcio de Concepo e gesto... Ele nos oferece escassos elementos

para antevemos minunciosamente as concepes e formas de racionalidade dominantes que
perpassam os temas polticas sociais, direitos sociais e proteo social nas formaes-
capacitaes. Apenas apreendendo a orientao predominante no conjunto dos artigos
podemos oferecer apontamentos mais conclusivos. Contudo, antes de avanar, no deixa de
ser til localizarmos algumas pistas acerca do carter da mudana paradigmtica ou do
novo paradigma de poltica social que se ambiciona consolidar. E para o qual se exige um
esforo combinado de capacitao terico-conceitual e gerencial e tcnico-operativa dos
agentes profissionais do SUAS.

No intento de mudar definitivamente a realidade social brasileira, afirma o autor do

prefcio: Estamos estabelecendo novos parmetros, definindo como mediadores de nossa
prtica poltica, valores voltados para definir redes de solidariedade e cooperao, aliando
desenvolvimento com justia social (p. 8). Por esse intermdio, o avano progressivo na luta
contra a fome, a desnutrio, a misria e a pobreza no Brasil deve evoluir [...] at que se
estabelea uma sociedade onde todos tenham os mesmos direitos e as mesmas oportunidades
(p. 8). O horizonte do projeto de sociedade implicado no desenvolvimento com justia
 144

social radica na igualdade de direitos e oportunidades. No novidade que, se cristalizado

num nvel epidrmico da realidade social, e fixado como limite ltimo dos projetos em causa,
o debate acerca da (e a prpria defesa da) igualdade de direitos (ou igualdade de
oportunidades) acomoda-se nos limites da hegemonia burguesa, inclusive podendo colaborar
para revigor-la.

3.1.2 Sobre os intelectuais formuladores dos artigos

Para prosseguirmos, pertinente desenvolver algumas consideraes relativas aos

intelectuais que foram chamados a contribuir para a sistematizao das concepes difundidas
pelo programa de capacitao, e cujos elementos centrais ficaram expostos nos artigos do
livro Concepo e gesto... Sabemos que as relaes entre os intelectuais e as classes
adquirem organicidade atravs de mltiplas e complexas mediaes sociais. E os laos
terico-polticos que estabelecem com estas esto longe de ser explcitos, lineares, absolutos,
ou manterem-se ausentes de contradies, reveses, choques, reviravoltas, etc.174 Trata-se de
uma relao dialtica na qual a formao da classe entra num movimento de determinao
recproca com o desenvolvimento dos seus intelectuais e dos respectivos aparelhos de
hegemonia.

A atividade de intelectuais individuais adquire organicidade em relao s classes

sociais, na medida em que aqueles elaboram e sistematizam formas de conscincia
correspondentes s necessidades histricas (econmicas, filosficas, artsticas, polticas,
cientficas, administrativas, etc.) que impelem estas ltimas em sua vida prtica, que se
impem como exigncias para a manuteno e renovao das condies sociais necessrias

174
Lukcs (2010b, p. 71) captou a riqueza dessas relaes e ps esquematicamente em evidncia as
possibilidades de desenvolvimento existentes para os indivduos da classe burguesa (em decorrncia, tambm
para os seus intelectuais) em relao s exigncias ideolgicas colocadas pela posio de classe que
compartilham. E Gramsci forneceu nos Cadernos do Crcere indispensveis elementos terico-metodolgico
para a anlise do papel dos intelectuais e as classes, suas articulaes com os aparelhos de hegemonia e o Estado
orgnico.
 145

sua existncia e desenvolvimento.175 Os intelectuais atuam num terreno terico-cultural, com

auxlio dos aparelhos de hegemonia. tais atividades, acrescem-se as tarefas de socializao
e difuso das concepes de mundo para o conjunto da sociedade, de adaptao e
popularizao dos valores e formas de racionalidade para contextos especficos, ou as
inumerveis aes organizativas ligadas ao exerccio das funes administrativas, diretivas,
polticas, assumidas atravs dos aparelhos de consenso e domnio.176 Em todos os casos, esses
laos orgnicos com as classes operam mesmo que os intelectuais singulares no tenham
clara percepo do interesse especfico que assumem e defendem, difundem ou contribuem
para fornecer homogeneidade e conscincia.

O livro Concepo e gesto... composto por artigos de especialistas que municiaram

uma capacitao organizada pelo MDS, a partir de emprstimo alcanado por este junto ao
BID. Sua publicao foi viabilizada por intermdio da parceria entre esse Ministrio e a
UNESCO, firmada conforme um acordo de cooperao tcnica, focado no fortalecimento
das polticas sociais pblicas no Brasil (p. 9). Na primeira parte, dedicada s concepes
fundantes, s definies estratgicas de gesto e de metodologia de trabalho socioeducativo,
figuram intelectuais com alto nvel de formao (doutorado e/ou ps-doutorado), a maioria
concentrada na rea das cincias sociais (quatro da sociologia, um estatstico e uma assistente
social), alguns com ttulos de ps-graduao obtidos em agncias universitrias no exterior
(Frana e Portugal) e os demais advindos de universidades brasileiras, pblicas ou
confessionais, situadas no sudeste e centro-oeste do pas (Minas Gerais, So Paulo, Distrito
Federal e Rio de Janeiro). So professores ou pesquisadores de instituies cientficas e
acadmicas (PUC-SP, PUC-MG, FIOCRUZ, FJP, IPEA), parte dos quais tendo desenvolvido
atividades junto ao prprio MDS, atravs da atuao em cargos do Ministrio, assessorias e
consultorias. No segundo segmento, dedicado s informaes acerca das normativas, das
ferramentas tcnicas e gerenciais, da operacionalizao dos programas, encontramos um
perfil mais heterogneo, dividido entre doutores, mestres e especialistas de diversas reas

175
No deixemos de recordar a magistral anlise de Marx (2011a, p. 64), nO 18 de brumrio de Lus Bonaparte,
sobre a relao entre a pequena-burguesia e seus representantes polticos. Para ele, no se deveria [...] imaginar
que os representantes democratas eram todos shopkeepers [lojistas] ou os seus defensores entusisticos. Por sua
formao e situao individual, mundos podem estar separando os dois. O que os transforma em representantes
do pequeno-burgus o fato de no conseguirem transpor em suas cabeas os limites que este no consegue
ultrapassar na vida real e, em consequncia, serem impelidos teoricamente para as mesmas tarefas e solues
para as quais ele impelido na prtica pelo interesse material e pela condio social. Essa , em termos gerais,
a relao entre os representantes polticos e literrios de uma classe e a classe que representam.
176
Consideramos os especialistas formuladores do livro Concepo e gesto... intelectuais que cumprem mais
essas funes subalternas da difuso (e adaptao) da cultura do que propriamente de elaborao das ideologias
por eles utilizadas. Essas ideologias nos remetem outras fontes, mormente aos organismos multilaterais e aos
intelectuais internacionais que colaboram com elas. Voltaremos a esse debate no captulo seguinte.
 146

(Servio Social, Economia, Computao, Administrao, Cincia Poltica, Medicina),

formados no Brasil e exterior (Estados Unidos, Inglaterra e Frana), atuando como
professores universitrios e em funes no MDS, em quase sua totalidade tendo exercido
atividades junto a esse Ministrio, seja como tcnico, consultor ou assessor. Predominam
igualmente os profissionais advindos das regies sudeste e centro-oeste.

A articulao direta entre as instncias mais importantes da aparelhagem estatal (em

sentido amplo) acionadas para levar a cabo a formao dos profissionais da assistncia social
(BID, MDS e UNESCO) implica na existncia de influncias recprocas em torno das
perspectivas terico-filosficas e gerenciais nela assumidas. Enquanto os compromissos
aparentemente circunscritos apenas esfera financeira (emprstimo do BID ao MDS) no
deixam de transbordar e conduzir a que determinadas afinidades intelectuais e morais
prevaleam, os acordos de cooperao tcnica (entre MDS e a UNESCO) por si declaram
cristalinamente uma troca de opes intelectuais-estratgicas para a definio da poltica
social brasileira. E isso se torna tanto mais evidente quanto mais abarcamos as definies
predominantes que se extraem dos textos encontrados em Concepo e gesto...

Entretanto, nesse caso as instituies multilaterais esto isentas de uma interveno

direta, que dependeria do recurso aos seus prprios quadros intelectuais enquanto assessores
estrangeiros na formulao dos textos-base da capacitao. Uma intelligentsia autctone,
alimentada pelos programas de graduao e ps-graduao brasileiros (frequentemente
tambm do exterior) trata de fornecer insumos terico-metodolgicos para a estruturao da
assistncia social no pas. E nessa medida, acionam, tcita ou explicitamente, determinados
preceitos e formas de racionalidade que compe o receiturio recomendado pelas agncias
multilaterais. No de menor importncia, todavia, a participao e o protagonismo dos
especialistas de origem nativa. Cabe-lhes adequar aqueles insumos conceituais e tcnicos
forneos s particularidades sociopolticas locais, conduzir esforos adaptativos capazes de
respeitar as necessidades e causalidades impostas pelas relaes de foras internas, alm de
projetar e efetivar (de modo sustentado) as ferramentas gerenciais e tcnicas sem as quais as
diretrizes sugeridas no refletiriam em efeitos prticos de mudana social.

Nessa trilha, estamos distantes de sugerir, entretanto, que a relao entre estes
intelectuais, o governo e as agncias internacionais encontra-se cerrada numa linearidade
incondicional, o que apenas alimentaria uma distorcida tendncia maniquesta de anlise das
relaes de fora entre as classes. Ao contrrio, aquela relao altamente complexa. Se,
considerando a posio dos intelectuais, inequivocamente esta opera condicionada por
 147

determinaes de natureza fundamentalmente econmico-social (sua extrao de classe, o

lugar especfico na diviso do trabalho, as requisies impostas na condio de
assalariamento, etc.), igualmente sofre influncias mais ou menos decisivas de ordem terica
e tico-poltica (desde os projetos profissionais aos quais se vinculam, a tradio terica que
assumem, sua ligao com organizaes polticas, corporativas, etc., at as crenas religiosas
e as mais singulares escolhas existenciais que esto dispostos a sustentar).

A definio, por parte do governo, de encarregar figuras especficas para compor o

quadro de especialistas que considera conveniente para subsidiar teoricamente a qualificao,
seguramente deve responder por exigncias acadmicas e tcnicas. A diviso do trabalho,
tanto na atividade acadmica, quanto no exerccio das funes administrativas-gerenciais do
Estado, implica na fragmentao e hierarquizao (e mesmo no desenvolvimento de um
tirocnio prtico) de atividades cientficas e burocrticas. Essa diviso cria circunstncias
nas quais se torna imperativo respeitar, na escolha dos quadros, as especialidades em que cada
intelectual alcana um domnio, a partir do qual pode satisfazer as necessidades colocadas
pela poltica governamental. Todavia a escolha igualmente interferida por afinidades
terico-polticas cujas resultantes decisivamente colaboram para derivar numa direo
intelectual com certa unidade, ainda que sob uma diversidade de vieses e temas.

No casualmente, a parte inicial do livro, dedicada a debater os fundamentos e

concepes estratgicas, foi totalmente composta por intelectuais de alto nvel, ligados
predominantemente rea das cincias sociais ou cincias sociais aplicadas, com significativa
experincia de pesquisa social e/ou prtica governamental. Ali figura, por exemplo, uma
renomada estudiosa e militante da poltica de assistncia social, que havia atuado enquanto
vereadora (PT) e secretria municipal de assistncia social, pela gesto petista em So Paulo.
Tambm se encontram diversos especialistas com histrico de atuao junto ao MDS, alguns
inclusive com experincia de consultoria ao governo de outro pas (Chile) e s organizaes
internacionais (BID e PNUD).

Mas, em considervel medida, o aporte de tais intelectuais apenas oportuno porquanto

se supe que logram suprir expectativas terico-polticas e tcnicas condizentes com o
direcionamento que os setores dirigentes desejam imprimir para poltica de assistncia social.
Destarte, so mltiplos os aspectos que ajudam a tornar a contribuio desses especialistas
atraentes para as equipes governamentais: (1) sua experincia pretrita com rgos de
governo e instncias de representao poltica por exemplo, uma das autoras ocupou cargos
polticos, em administraes petistas, na prefeitura de So Paulo, destacando-se na gesto da
 148

assistncia social, outra assessorou a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de

Belo Horizonte, na administrao de Patrus Ananias (PT), outra prestou consultoria ao
governo social-liberal de Eduardo Frei Ruiz-Tagle no Chile; (2) as inclinaes terico-
conceituais que compartilham no trabalho cientfico e tcnico em alguns textos patente a
manipulao de conceitos da sociologia francesa e alem, enquanto outros recorrem
diretamente aos subsdios poltica social formulados pelo Banco Mundial e o BID.

Na segunda parte, em certa medida pelo prprio objetivo que encerra, as exposies em
geral se socorrem de uma abordagem mais puramente tcnico-gerencial e de um vis
predominantemente encapsulado no plano jurdico-institucional e normativo. Com isso, onde
o tratamento dos instrumentos legal-normativos e gerenciais sobrepe-se, cessa ou arrefece
vigorosamente o debate terico-conceitual e histrico, independentemente de sua qualidade.
Se expressa com mais contundncia a ultra-especializao e segmentao da interveno
governamental. A prpria poltica de assistncia social (esta mesma j autonomizada em face
das demais polticas sociais e econmicas e do seu ambiente sociopoltico) compartimentada
em seus elementos legais e normativos, financeiros, informacionais e operacionais. A
intensidade do trato descritivo, com forte carter assptico, esvazia a implementao dessa
poltica social de sua intrnseca dimensionalidade poltica, encobre os interesses de classe
inescapveis que a conformam e condicionam as alternativas legais, administrativas e
interventivas apresentadas. O formalismo empreendido, que se justifica e legitima na
racionalidade burocrtica dominante na administrao pblica, fixa a apreenso da assistncia
social na superfcie da realidade, fundamentalmente abstrata e mitigadora das contradies do
desenvolvimento histrico que a dinamizam.

Isso no significa que as exposies encaminhadas resultem estreis, muito menos que
sejam levadas a cabo sempre com conscincia clara dos seus resultados polticos finais. Ao
contrrio. Cumprem referidos papeis ideolgicos (e poltico-pedaggicos) ao mesmo tempo
em que formulam, aplicam e disseminam tcnicas racionalizadoras, com efeito legtimas e,
inclusive, progressistas, na implementao da assistncia social.177 De outra parte, mltiplos
determinantes conjuram para enevoar ou mesmo dspar o efeito poltico concreto da atividade

177
O movimento contraditrio entre a cincia e a tcnica e a concepo de mundo no ordenamento capitalista foi
deslindada por Lukcs (1968, p. 75-103). O autor de El Asalto a la Razn demonstra como, no evolver do
ordenamento burgus da fase da decadncia ideolgica, o curso ascendente das cincias naturais e da tcnica,
condicionado pelas necessidades de reproduo ampliada do capital, imbrica-se fortemente com um movimento
regressivo no plano filosfico e da concepo de mundo (um rebaixamento e entorpecimento do horizonte
intelectual), com suas repercusses negativas para as cincias humanas e sociais. Mandel (1985) tratou de
apreender esse movimento, na fase do capitalismo tardio, identificando-o com uma ideologia que combina
contraditoriamente racionalidade parcial e irracionalidade total.
 149

intelectual em relao s intenes sociais e polticas de origem, alimentadas pelos

indivduos singulares que a protagonizam. Dentre aquelas determinantes, podem constar as
prprias iluses polticas e equvocos tericos dos mesmos, as presses organizacionais
(veladas ou declaradas) sofridas, os limites fixados pelas demandas institucionais, as
injunes editoriais das mdias que utilizam na socializao de ideias, etc.

De fato, impossvel refletir o conjunto das elaboraes contidas em Concepo e

gesto... (e as posies dos prprios intelectuais que s projetaram) como um todo
homogneo e coeso. Pint-las como uma unidade pasteurizada consistiria em anular
artificialmente as diferenciaes internas, os vieses contrastantes e as alternativas divergentes
que portam e encaminham. No cabe pesquisa renunci-los, mas encontrar os nexos causais
que as explicam. Registram-se ocasies nas quais as concepes e formas de racionalidade
manifestadas atritam-se, oportunidades em que se deixa antever posies destoantes ou
despontam choques entre as ideias acerca da assistncia social, seu significado social e a
anlise concreta do solo histrico no qual se erige e desenvolve. Inclusive podemos encontrar
alguns arroubos crticos, associados s vertentes radicais. Por exemplo: na referncia acerca
da condio de classe das famlias assistidas e a exigncia de compreender suas
vulnerabilidades [...] inscritas em um movimento do capitalismo na direo da classe que
vive do trabalho, enquanto expresses da questo social (p. 208) (Berenice R. Couto); na
rejeio de enfoques fundados na responsabilizao ou culpabilizao dos indivduos e suas
famlias, na leitura moral da realidade social (p. 208, p. 214-215, p. 221-222) (Berenice R.
Couto, Priscilla Andrade e Mariana Matias); na aproximao tangencial determinantes
socioeconmicos macroscpicos, seja pela aluso dinmica da sociedade regida pelo
dinheiro e pela mercadoria (p. 23) (Aldaza Sposati), o manejo vago de categorias como
capitalismo e capital (p. 26-29) (Aldaza Sposati), a defesa argumentativa da manuteno
do carter classista da sociedade atual (p. 31) (Aldaza Sposati); e numa aproximao frgil e
seletiva s condicionantes econmico-polticas do capitalismo contemporneo, atravs da
denncia genrica e lacnica ao crescimento da desigualdade principalmente pela forte
presena e centralidade do capital financeiro (p. 32) (Aldaza Sposati) e da regressiva
influncia do neoliberalismo no Brasil, com seu forte ataque conservador sobre a poltica
social desde a entrada dos anos 1990 ao menos at o incio da dcada de 2000 (p. 73, p.
 150

396) (Luciana Jaccoud e Rmulo Paes-Sousa). Aqui, todavia, a definio do perodo

neoliberal no ultrapassa o ltimo governo FHC.178

Em nossa anlise, no de todo inoportuno, para os setores dirigentes, a presena, em

determinadas publicaes governamentais, de alguma retrica de cunho crtico-radical,
alimentada por vertentes socialdemocratas clssicas ou por segmentos vinculados a tradio
marxista. E aqui independe se os formuladores so honestos e consequentes defensores de
suas premissas, protagonizam ecletismos terico-metodolgicos ou obedecem a um puro
verbalismo. Vimos como entidades corporativas de profisses com grande peso no quadro de
trabalhadores de nvel superior da assistncia social alaram a defesa de perspectivas
radicalizadas para seu exerccio profissional e a atuao organizada em defasa dessa poltica
social. Igualmente, o PT construiu historicamente sua identidade sob a base de uma
programtica classista, incluso com tendncias partidrias explicitamente revolucionrias179 e,
durante os anos 1990, um discurso marcadamente antineoliberal. Manter alguns rasgos
retricos dessa natureza, conquanto crescentemente esmorecidos, coopera para angariar a
adeso dos segmentos radicalizados e sedimentar a perspectiva da existncia de uma disputa
em torno do direcionamento governamental para a poltica social, obnubilando as reviravoltas
programticas e prtico-polticas vitais pelas quais passou o Partido no governo, sugerindo
uma continuidade em relao a seu passado. De resto, o carter perifrico e fortuito das
manifestaes ligadas s perspectivas crticas ou radicais em Concepo e gesto..., algumas
vezes mescladas com vises que lhes so estranhos, apenas acentua as linhas terico-polticas
prevalecentes.

Sempre nos parece til grifar que as produes tericas em anlise, assim como o
contedo intelectual e moral nelas incrustados, tomadas isoladamente, de modo algum pintam
um quadro definitivo, nem da posio poltica, nem dos atributos acadmicos ou tcnicos de

178
A nica exceo quanto a isso ocorre no artigo de Jorge Abraho de Castro, que recapitula os retrocessos dos
gastos com a poltica social no bojo na ofensiva conservadora (p. 97) instalada a partir dos anos 1990,
localizando entre suas causas a abertura da economia nacional ao mercado internacional (p. 96). Jorge
Abraho pe em evidncia a continuidade de algumas reformas estruturais (em especial, a tributria e a
previdenciria) na gesto de Lula, alm da manuteno do supervit fiscal, enquanto medidas que geraram
ameaas ao financiamento das polticas sociais. Entretanto, o faz sem avanar na apreenso dos interesses de
classe que aquelas medidas expressam sequer identifica o processo com a alcunha do neoliberalismo e a
anlise histrica sob o prisma das lutas de classes no digna nem de simples registro no tpico inicial do artigo
1. Abordagens sobre a poltica social. Enfim, conclui batendo na mesma tecla do desenvolvimento com
justia social: [...] um dos grandes desafios patenteados atualmente para a poltica pblica no Brasil
combinar crescimento econmico com a distribuio de renda (p. 125); e mais a frente, [...] urge formular e
implementar um novo processo de desenvolvimento que tenha como um de seus pilares a incluso social (p.
126).
179
Pense-se na tendncia Partido Revolucionrio Comunista, criada em 1984, ou no grupo da Convergncia
Socialista.
 151

seus referidos autores. Isso no apenas pelo bvio motivo de cada artigo consistir apenas parte
esta mesmo, seguramente com reduzido significado de uma produo maior, oriunda de
trajetrias profissionais em alguns casos j muito vastas. Consequentemente, se
ambicionssemos generalizar os juzos de nossa anlise para a integralidade do percurso e do
carter (terico-poltico) de cada uma dessas individualidades, o conjunto total daquela
produo deveria ser contemplado. Contudo, este no nosso caso. tambm invivel
reduzir cada intelectual sua interveno no livro Concepo e gesto... devido natureza
das demandas tericas e tcnicas que levaram elaborao dos seus textos a encontrados.
Porquanto se moldam, em medida considervel, de acordo com as requisies institucionais
do rgo governamental demandante, as produes lidam com determinados filtros e se impe
reparos adaptativos. Desse modo, por exemplo, alguns autores podem adotar uma postura
mais tcnica e descritiva, que implica controles para evitar a digresso e aprofundamento
terico-histrico ou a sustentao de convices polticas e interpelaes valorativas.180

um livro cujo contedo, malgrado sua diversidade de enfoques ou de formuladores (e,

ainda, independente da intencionalidade pessoal de cada um destes) desdobra e corrobora,
enquanto momento predominante, concepes estruturadoras para a poltica de assistncia
social, e linhas de interveno poltico-pedaggica para a ao socioeducativa a ser
desenvolvida no interior da mesma, sedimentando formas de racionalidade e valores
correspondentes s necessidades esprito-intelectuais das classes dominantes, considerando as
relaes de fora imperantes no Brasil dos anos 2000.

180
Em alguns casos, abordando os mesmos temas de seus artigos em Concepo e gesto..., alguns autores
apresentam, em outras produes prprias, tratamentos nos quais comparecem aqueles outros elementos
(tericos, polticos e valorativos), cujas disposies crticas, inclusive, problematizam as concepes e prticas
dos programas governamentais. Quanto a isso, apesentemos um exemplo mais evidente. interessante como
Rosa Maria Marques, cujo texto no livro do MDS discorre sobre os gastos e o financiamento da assistncia
social (com destaque para os programas de transferncia de renda) atravs de um enfoque extremamente tcnico-
normativo e descritivo, em outros de seus artigos cientficos ver Marques et. al. (2010) e Marques (2013) ,
informa aspectos histrico-conjunturais (crise do capitalismo e ofensiva neoliberal) e terico-metodolgicos
crticos (fundamentos da crtica da economia poltica) para avaliar o PBF.
 152

3.2 A proteo social para o desenvolvimento de capacidades

3.2.1 O novo significado da poltica social

As concepes acionadas para evidenciar o significado social das polticas sociais

despontam inicialmente articuladas ao debate sobre o novo estatuto alcanado pela assistncia
social. Predomina um trato indistinto para os conceitos poltica social, direitos sociais e
proteo social. Os termos revezam-se, de modo confuso, para expressar aquelas aes
historicamente desenvolvidas pelo Estado e a sociedade, destinadas ao enfrentamento dos
males sociais, estes fundamentalmente identificados como risco social e vulnerabilidade
social. O tema mais amplo das polticas sociais ingressa nos textos atravs de uma
constatao, levantada no artigo Modelo brasileiro de proteo social no contributiva:
concepes fundantes, de Sposati: A assistncia social, como toda poltica social, um
campo de foras entre concepes, interesses, perspectivas, tradies. Seu processo de
efetivao como poltica de direitos no escapa do movimento histrico entre as relaes de
foras sociais (p. 15).

Se, de fato, as polticas sociais (e, nesse caso, a assistncia social em particular)
sintetizam um conjunto de relaes entre determinadas foras sociais, uma aproximao a
seus significados e funes concretos demandaria, consequentemente, a explicitao daquelas
foras, dos interesses especficos (econmicos e polticos) e dos agentes sociais (grupos ou
classes sociais) em confronto, para tornar inteligvel como nascem e evoluem as concepes e
projetos para as polticas sociais, em especial a assistncia social. Todavia, lanada aquela
constatao sobre as relaes de foras, se salta tais aspectos centrais para estacionar numa
concluso genrica: Torna-se cada vez mais claro o embate entre duas abrangentes
concepes da poltica de assistncia social (p. 16). As duas concepes, das quais no
possvel conhecer, nem seus porta-vozes, nem os interesses materiais que as condicionam, so
essas: Uma que, nos termos da CF/88, busca configur-la como poltica de Estado (dever de
Estado) e direito da populao (p. 16). Outra, que interpreta a CF/88 pelo princpio de
subsidiariedade, isto , o Estado deve ser o ltimo e no o primeiro a agir. Nesse sentido,
opera a assistncia social sob o princpio de solidariedade como ao de entidades sociais
subvencionadas pelo Estado (p. 16).
 153

Nesse primeiro artigo, no item 1.1 Significado do modelo de proteo social no

contributivo onde se desdobram mais detidamente a noo de poltica social ou proteo
social. O seu aspecto social assentar-se-ia no fato de que [...] esse modelo diz respeito s
necessidades e objetivos sociais que se constituem nas relaes em sociedade. Ocupa-se,
portanto, das condies objetivas de acesso aos modos de reproduo social (condies de
vida) como componentes da dignidade humana, da justia social e dos direitos e da vigilncia
social (p. 20). Essa sentena, cujo teor no esclarece sobre as relaes em sociedade que
exigem da proteo social ocupar-se das condies objetivas de acesso aos modos de
reproduo social, recebe sua complementao atravs de outra definio.

Como num dicionrio, o termo proteo social tem seu significado delimitado: [...] o
sentido de proteo (protectione, do latim) supe, antes de tudo, tomar a defesa de algo,
impedir sua destruio, sua alterao. A ideia de proteo contm um carter preservacionista
no da precariedade, mas da vida , supe apoio, guarda, socorro e amparo. E, segundo tal
premissa: Esse sentido preservacionista que exige tanto a noo de segurana social como
a de direitos sociais. (p. 21). Depois de informa-nos que a proteo social (veja-se, no a
assistncia social), segundo os preceitos da PNAS, deve afianar segurana de
sobrevivncia (de rendimento e autonomia), de acolhida e de convvio (vivncia familiar),
Sposati avana nos seus apontamentos acerca das polticas sociais, agora lanando mo de
uma referncia de Vernica S. Villalobos.181 Essa citao se mostra central, por isso vamos
nos deter um pouco nela:

A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua satisfao

no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma
necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a ordem social e
se garanta uma ordem segura a todos seus membros. As polticas sociais
representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa funo
(VILLALOBOS, 2000, p. 58).
Assim assumidas, as polticas sociais parecem adquirir uma existncia antediluviana.
Seriam to antigas quanto a exigncia antropolgica de segurana reclamada por todo
indivduo. E cuja satisfao igualmente tomada como necessidade da sociedade, mas no
se determina quando, nem por qual motivo. Nascidas daquela remota exigncia
antropolgica e da indecifrvel necessidade da sociedade, suas funes associam-se aos
seguintes objetivos: (1) assegurar em determinada medida a ordem social; (2) garantir uma
ordem segura para todos os membros da sociedade.
181
Referncia que utilizada pelo menos em outros trs textos de Sposati: na verso preliminar do paper de
utilizado no Curso de Formao de Multiplicadores do MDS na ENAP, em outubro de 2007 (ver SPOSATI,
2007b, p. 5), num artigo publicado no mesmo ano da capacitao (SPOSATI, 2007a, p. 452) e noutro mais
antigo (SPOSATI, 2004, p. 43).
 154

A argumentao mobilizada explica menos do que suscita questes: Por qual motivo
torna-se socialmente necessrio assegurar em determinada medida a ordem social? Qual a
natureza e a origem das ameaas que pairaram (ou pairam) na ordem social, provocando a
necessidade de criao desses instrumentos especializados para remedi-las? Supe-se que,
antes das polticas sociais, a ordem social no se constitua segura para todos os seus
membros (os incapazes de garantir a satisfao de sua segurana exclusivamente no
mbito individual), logo, que parte deles era ameaada pela insegurana e quais as causas
das mesmas? Essa abordagem obscurece a prpria histria das polticas sociais, o
metabolismo social concreto no qual elas emergem e cujo ordenamento buscam conservar,
alm dos antagonismos e contradies classistas que as impe como necessidade da
sociedade.182

Detenhamo-nos um pouco nas fontes dessa referncia utilizada por Sposati, cujo
enunciado remete a uma interlocutora incomum do debate terico sobre as polticas sociais.
Ocorre que Vernica S. Villalobos, na poca da redao do artigo Estado de bem-estar social
na Amrica Latina: necessidade de redefinio183, no era estudiosa ou pesquisadora em
polticas sociais, mas chefe da Diviso Social do Ministrio de Planejamento e Cooperao do
Chile, no governo de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000).184 Ou seja, do pas que Katz
(2015, p. 100) identifica como o arqutipo de una administracin socio-liberal. Atravs
desse pequeno texto, a assistente social chilena nos fornece, grosso modo, e em parte
municiada com sua experincia de gesto185, algumas estratgias para garantir o sucesso das
polticas sociais em tempos de diminuio do papel do Estado e incremento da iniciativa

182
Sobre as lutas de classe que expressaram um dos ncleos dinmicos essenciais para o desenvolvimento
capitalista, sobretudo na fase monoplica, e para o surgimento das polticas sociais no seu interior, consultar a
fundamental sntese de Netto (2005, p. 52-68). A larga bibliografia a qual o autor nos remete constitui
qualificada fonte para aprofundamentos da temtica. Embora com uma interpretao controversa da posio de
Marx e do marxismo, Hobsbawm (2000, p. 417-440) tambm fornece uma anlise sinttica sobre a importncia
do movimento operrio para romper o limite individualista dos direitos liberais, na direo da instituio de
prerrogativas polticas e sociais. E um estudo global da relao orgnica entre a difuso das polticas sociais e a
reproduo do capitalismo tardio foi fornecido por Behring (2011a).
183
Trata-se do artigo usado na referncia citada por Sposati acima. Um texto publicado no nmero inaugural do
peridico Cadernos Adenauer, patrocinado pela fundao alem Konrad Adenauer.
184
Formada em Servio Social pela Universidade Catlica do Chile, Vernica Villalobos, em verdade, obtinha
apenas o ttulo de mestre em pedagogia social pela Universidade Catlica da Amrica (Washington/EUA).
185
A pesquisa de Carraro (2016) chama ateno para o fato de que Brasil e Chile se destacam pela notoriedade
assumida na aplicao das orientaes internacionais nas esferas econmica, social e poltica. Evidencia como os
dois pases se aproximam em termos de matrizes tericas e ideolgicas para pensar a assistncia social. Logo
veremos como a experincia de trabalho com famlias do Chile aparece como modelo no livro Concepo e
gesto...
 155

privada.186 Nas suas recomendaes em torno das mudanas que considera necessrias ao
Estado de bem-estar social na Amrica Latina, Villalobos maneja o principal do receiturio
trombeteado pelos organismos internacionais: as concepes de vulnerabilidade, risco e
capital social, a teoria das capacidades, da igualdade de oportunidades e do
desenvolvimento com equidade, a necessidade de focalizao nos mais carentes e
centralizao na famlia, alm de modernizao do Estado.

Mais ainda, no artigo de Villalobos, o trecho acima compe, em verdade, parte de uma
grande citao direta dos anais relativos ao seminrio El Estado y la sociedad civil en las
polticas sociales, ocorrido em abril de 1998, na cidade de Santiago. E seu formulador
autntico Norbert Lechner, ento representante do PNUD no evento. Em vista disso,
optamos por reproduzir diretamente as ideias de Lechner, conforme a passagem na ntegra em
que consta a citao de Villalobos:

Desde el punto de vista de la construccin y gestin del orden social, podemos

visualizar mejor el significado principal de las polticas sociales: la seguridad. La
seguridad es una necesidad vital de cada individuo que busca protegerse lo mejor
posible contra los eventuales riesgos y poder aprovechar las opciones que le abre la
vida. La seguridad es una exigencia antropolgica de todo individuo, pero su
satisfaccin no puede ser resuelta exclusivamente en el mbito individual. Es
tambin una necesidad de la sociedad asegurarse en tanto orden social y garantizar
un orden seguro a todos sus miembros. Todas las sociedades enfrentan bajo
diversas modalidades este desafo. Las polticas sociales representan uno de los
instrumentos especializados para cumplir esa funcin. Poniendo a las polticas
sociales en la perspectiva de la seguridad, podemos obtener algunos criterios para la
accin (LECHNER, 1998, p. 50).
Para Lechner, que afirma seguir a orientao do PNUD, deve-se colocar as polticas
sociais na perspectiva da segurana. O socilogo chileno tenta auxiliar-nos a visualizar
melhor o significado principal das polticas sociais: a segurana. A funcionalidade das
polticas sociais, nessa perspectiva, consistiria em contribuir na garantia de uma ordem
segura a todos os membros da sociedade, auxiliando-os na sua busca individual para
proteger-se o melhor possvel contra dos riscos, e possibilitando-os aproveitar as
oportunidades que a vida (capitalista) lhe oferece. Uma espcie de colete a prova de balas
para enfrentar a bellum omnium contra omnes. As polticas sociais promoveriam a
segurana ou proteo contra os riscos, colaborando na formao de indivduos mais

186
Vejamos, por exemplo, a sntese final do seu texto: A partir dos anos 80, toda a estruturao das polticas
sociais foi sendo transformada. O papel e as atribuies do Estado vem sendo diminudos e ele passou a atuar
como subsidirio do setor privado em segmentos determinados de ao, segundo uma lgica mais
assistencialista, orientada para a demanda e tentando atingir os grupos de renda inferior. No Chile, a orientao
das polticas sociais procurou assumir essa lgica de descentralizao e novos elementos tiveram que ser
incorporados na sua gesto, o que lhes conferiu uma maior complexidade. A definio de critrios claros para
seu planejamento, uma precisa identificao dos grupos-alvos e do objeto das polticas sociais e a efetiva
descentralizao so aspectos essenciais para o sucesso das polticas sociais (VILLALOBOS, 2000, p. 69).
 156

capazes para enfrentar a luta pessoal na concorrncia do mercado. E oportunizando sua

participao, no apenas enquanto receptores passivos, mas na condio ativa de sujeitos do
desenvolvimento e beneficirios de seus resultados (LECHNER, 1998, p. 50).187

O que se esboa a uma abordagem da proteo social que combina formulaes da

teoria funcionalista com definies da ideologia da nova direita (neoliberal e
neoconservadora), conforme classificao proposta por Pereira (2013). Enquanto naquela
vertente, a proteo social tem como funo restaurar e manter a ordem, a coeso ou a
harmonia social, com seu decisivo contributo para a integrao social, na nova direita, o
mesmo conceito aparece alterado para abarcar a categoria de risco e suas novas formas de
gesto. Seu foco estaria ento colocado no sentido de capacitar os indivduos para o cuidado
prprio, sua finalidade seria agora capacitar os indivduos para que encontrem formas de
autoproteo (PEREIRA, 2013, p. 138).

Necessrio advertir que a explanao de Sposati sobre as polticas sociais no chega

to longe assim na viso da poltica social quanto essas fontes bibliogrficas. Se nos
demoramos um pouco no debate de Lechner, unicamente porque ele antecipa algumas das
principais abordagens que ganharam corpo na continuidade do livro Concepo e gesto...

Retomemos o restante das passagens do livro Concepo e gesto... onde se discute o

tema da poltica social, Depois de nos esclarecer as diferentes implicaes interventivas
subjacentes ao uso das expresses amparo e proteo presentes na Constituio de 1988,
a exposio de Sposati debrua-se outra vez sobre o debate afeto poltica social, agora sob
a rubrica de proteo social: Uma poltica de proteo social contm o conjunto de direitos
civilizatrios de uma sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises de
solidariedade de uma sociedade para com todos os seus membros. Em suma: uma poltica
estabelecida para preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados (p. 22).
Novamente a poltica social (ou a proteo social) aparece destacada de todas as
determinaes histrico-sociais que lhe forneceriam inteligibilidade.188 Ao mesmo tempo, a

187
assim que Lechner (1998, p. 50) elucida a concepo da igualdade de oportunidades: Cuando se destaca
la contribucin a las polticas sociales a una igualdad de oportunidades, no hablamos solamente de oportunidades
econmicas. En la perspectiva de Un Desarrollo Humano, propuesto por el PNUD, se trata de oportunidades de
las personas de ser sujeto del desarrollo y beneficiarias de sus logros. Visto as, el aporte de las polticas
educacionales o de empleo para un acceso ms equitativo a los mercados es slo un aspecto de un enfoque ms
amplio e integrado.
188
Mesmo num caso como o de Pereira (2013, p. 285), onde se encara abertamente o processo denominado
como proteo social enquanto elemento presente em diferentes modos de produo, no se deixa de ignorar
seu carter socialmente determinado. Inclusive, o referido estudo chega a concluir: De fato, o termo proteo
social encerra em si um ardil ideolgico, a ser teoricamente desmontado, visto que ele falseia a realidade por se
expressar semanticamente como sendo sempre positivo.
 157

terminologia referente aos direitos civilizatrios e dignidade de todos os cidados

remonta-nos, mais especificamente, moderna sociedade burguesa.

Todavia, os apontamentos sobre poltica social at agora levantados no apenas

descuraram da dinmica e dos condicionamentos scio-histricos da sociedade em questo.
Coube-lhe algo mais. Existe uma tendncia no sentido de alentar a crena na reproduo
segura e sustentvel da ordem social dominante para todos os seus membros ou todos os
cidados porquanto a sociedade, num mpeto de solidariedade para com estes, adota
(dentre outros) esses instrumentos especializados que so as polticas sociais. Encara-se, por
esta via, como fatores extrnsecos, alheios ao movimento imanente da ordem social, as
resultantes que impelem para a necessidade de tais polticas sociais: sejam, porventura, as
incapacidades individuais de garantia da prpria segurana, ou os impasses que burlam o
acesso aos modos de reproduo social (condies de vida) por parte de alguns membros
da sociedade. Se so entendidos como determinantes externos lgica intrnseca da ordem
dominante, os males sociais assim identificados tornam-se passveis de soluo nos prprios
marcos nessa ordem.

3.2.2 O resgate problemtico de algumas teses da socialdemocracia

Ao discorrer sobre a natureza no contributiva da proteo social na qual se inclui a

assistncia social (dado que [...] o acesso dos servios e benefcios independe do pagamento
antecipado ou no ato da ateno), adverte-nos Sposati que tal sentido relativo sociedade
de mercado. Nessa [...] sociedade regida pelo dinheiro e pela mercadoria (p. 23), o
acesso satisfao de nossas necessidades feito por meio da compra e venda de
mercadorias (p. 23). Em consequncia: O sentido de no contributivo significa do ponto de
vista econmico o acesso a algo fora das relaes de mercado, isto , desmercantilizado ou
desmercadorizado (p. 23). E prossegue: Para Esping-Andersen (1991), o carter do acesso
desmercantilizado que caracteriza uma poltica pblica. No caso, no se est comprando
uma ateno social pblica. Em alguns pases, como os escandinavos, um conjunto de
servios so desmercantilizados para todos os cidados (p. 23).
 158

As concepes de um autntico e confesso socialdemocrata como Esping-Andersen

(1991) so aqui absorvidas na caracterizao da proteo social.189 Na sua defesa do
Estado de bem-estar social, o mesmo chega a afirmar: Ao erradicar a pobreza, o
desemprego e a dependncia completa do salrio, o welfare state aumenta as capacidades
polticas e reduz as divises sociais que so as barreiras para a unidade poltica dos
trabalhadores (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 90). Tal viso da estratgia reformista
assenta-se na tese da autonomia absoluta da superestrutura jurdico-poltica: [...] a poltica
parlamentar capaz de sobrepor-se ao poder hegemnico e pode ser levada a servir aos
interesses antagnicos aos do capital (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 95). Embora
reconhecendo a inexistncia de um nico caso puro (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 111)
onde o regime social-democrata se expresse cabalmente (o mais prximo seria aquele dos
pases escandinavos, no casualmente a mesma remisso realizada por Sposati), o autor
sugere que esse modelo possa inclusive excluir o mercado na determinao da existncia e
dos destinos humanos (em especial dos trabalhadores e camadas mdias).

Concentremo-nos, porm, no segmento das reflexes do socilogo dinamarqus

apropriado diretamente na explanao sobre a proteo social no contributiva: a relao
entre direitos sociais e desmercadorizao. Segundo Esping-Andersen (1991), a dominncia
da sociedade regida pelo mercado colocou inteiramente sob a dependncia das relaes
monetrias o bem-estar dos indivduos e subordinou por completo a fora de trabalho
lgica da mercadoria. Contudo, A introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez,
implica um afrouxamento do status de pura mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando
a prestao de um servio vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode
manter-se sem depender do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 102). Aqui, a
desmercadorizao pensada estrategicamente como uma via para a organizao dos
trabalhadores, pois: Quando eles dependem inteiramente do mercado, difcil mobiliz-los
para uma ao de solidariedade [...]. A desmercadorizao fortalece o trabalhador e
enfraquece a autoridade absoluta do empregador (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 102).
Malgrado as posies reformistas, a superao do capitalismo mantm-se no horizonte. A
adoo do reformismo parlamentar coloca-se para a socialdemocracia [...] como estratgia
dominante em relao igualdade e ao socialismo (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 89).

189
No pormenorizaremos os problemas gerais da formulao desse autor. Para uma anlise crtica da noo de
Estado de bem-estar social e das concepes de Esping-Andersen, ver Lessa (2013). Os bices da estratgia e
das ideias reformistas foram esquadrinhados na clssica obra de Luxemburgo (2010).
 159

Verificamos uma frgil e limitada absoro da tese da desmercadorizao para a

proteo social no contributiva realizada no livro Concepo e gesto... Este empobrece a
argumentao socialdemocrata, cujo contedo j contem afirmaes controversas,
restringindo-a ressalva acerca do carter no remunerado do acesso aos servios ofertados
pela poltica social. Esquiva-se, com isso, de elementos fundamentais, que na formulao de
Esping-Andersen articulam-se na concepo de desmercadorizao: (1) os pressupostos
tericos-histricos a condio de mercadoria da fora de trabalho (alm dos meios para a
satisfao de suas necessidades) e as consequncias perniciosas que da derivam para a
organizao da classe, diga-se, atomizao, diviso, hierarquizao, etc., a perspectiva do
antagonismo entre trabalhadores e empregadores na luta pela desmercadorizao; (2) a
ttica poltica visada a desmercadorizao pela via do Welfare state para tornar
alcanvel a mobilizao solidria dos trabalhadores; e (3) a estratgia global em que est
envolvida a construo do socialismo pela via parlamentar.190

As demais produes que se debruam sobre o tema das polticas sociais pouco
destoam, no essencial, das explicaes oferecidas acima. Quando no reiteram os argumentos
quase nos mesmos termos, agregam elementos tericos e histricos caminhando alguns passos
adiante rumo a uma definio mais afinada com os novos apelos dos organismos
internacionais. Aportando-se na obra As metamorfoses da questo social de Robert Castel,
Luciana Jaccoud diz em seu artigo: A ideia da instituio de um sistema de proteo social
pblico nasceu no sculo XIX com a industrializao e a constatao de que a vulnerabilidade
e a insegurana vinham se ampliando medida que se expandiam as relaes de trabalho
assalariada (p. 58). A tarefa de atuar na oferta de proteo social at ento garantida
pelas sociedades precedentes atravs das ditas [...] solidariedades tradicionais de base

190
No queremos insinuar a hiptese de que o texto de Sposati seja refratrio em relao a vertentes, inclusive,
crtico-marxistas. Mas em sua maioria, as referncias ao debate de tais vertentes so reservados frgeis e
sinticos apontamentos, atravs de imparciais e descomprometidas menes a alguns indistintos analistas
crticos da sociedade capitalista. Os momentos de tomada de posio em relao ao carter estruturalmente
desigual e classista do sistema so verdadeiramente episdicos (ainda com poucas consequncias para a anlise
geral). Vejamos um exemplo tpico. Refletindo sobre a resolutividade da assistncia social, num raciocnio
perfeitamente amplivel para o conjunto das polticas sociais, Sposati postula: Analistas crticos da sociedade
capitalista levantaram sobre essas consideraes dois tipos de questo. A primeira que a sociedade do capital,
por ser espoliativa da fora de trabalho, reproduz de forma reiterada a precarizao do humano. A segunda, que a
matria que est no campo da assistncia expressa a questo social, portanto s ter resolutividade se superada a
questo estruturante que subordina o trabalho ao capital (p. 26). Adiante afirma: Seguramente, do ponto de
vista estrutural, a anlise crtica da sociedade do capital est plenamente correta. Alguns crticos diro que, como
consequncia, as aes no campo da assistncia social so compensatrias e no resolutivas. Nessa perspectiva,
h que se trazer outros elementos (p. 26). No explicitado no artigo quem so tais crticos, o que inviabiliza
qualquer exame aprofundado das ideias em questo. A autora ainda acrescenta: O carter estrutural da
sociedade do capital, de fato, demarca campos, mas no impede a luta e o desejo por aquisies no mbito da
educao, cultura, civilidade, qualidade de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano
cientfico e do campo civilizatrio (p. 26).
 160

familiar ou comunitria (p. 58) imps-se ao Estado e foi progressivamente por ele
assumida. E isso devido s iniquidades prprias da sociedade moderna: Com a
industrializao e a urbanizao das sociedades modernas, ampliou-se o risco de as famlias
de trabalhadores carem na misria em decorrncia da impossibilidade de obter um salrio no
mercado de trabalho (p. 58). No tocante a essa misria: As causas poderiam ser mltiplas
doena, velhice, desemprego, morte e passaram a ser chamadas de risco social (p. 58).

Arremata a autora: A proteo social pode ser definida como um conjunto de

iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais
visando enfrentar situaes de risco ou privaes sociais (p. 58). E aps nos deixar a par do
sistema de seguro social, forma inicial segundo a qual a proteo social foi
progressivamente se organizando nos pases ocidentais a partir do sculo XIX, Jaccoud
identifica no cume dessa linear escalada evolutiva a Seguridade Social:

A universalizao da proteo social vir, em meados do sculo passado, no bojo do

projeto de seguridade social que prope, diferena do seguro social, proteo
uniforme aos riscos estendida a toda a populao e em sua organizao institucional
e cujo acesso independe de contribuio passada ou de filiao a caixas de seguro. A
seguridade social est identificada solidariedade com o indivduo nas situaes de
dificuldades de prover o seu sustento, ou de prov-lo adequadamente. Como nos
aponta Vianna, na seguridade social o Estado de bem estar assume a proteo social
como direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela
incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento (VIANNA, 1998, p. 11) (p.
59).
Como se percebe, os apontamentos de Jaccoud operam manuseando expresses
correntes nos documentos institucionais da assistncia social (em especial, risco e
vulnerabilidade social), remetendo-as tenuemente a determinadas filiaes tericas e matizes
de interpretao histrica da poltica social, diga-se, aquelas da sociologia francesa
representadas por Robert Castel. Embora a autora possa tomar, com alguma legitimidade, a
noo de vulnerabilidade social das elaboraes contidas em As metamorfoses da questo
social (CASTEL, 2003), forosamente privilegia a acepo de risco social, inabitual e
pouco explorada nessa obra.191 Alm ignorar por completo as categorias questo social
(central no livro do socilogo) e desfiliao (a qual Castel expressa sua predileo em
relao ao termo excluso social) (ver CASTEL, 2003, p. 26).

Mas no so apenas alguns suportes categoriais indispensveis de Castel que se mantm

velados na apropriao que dele realiza Jaccoud para debater a constituio do sistema de
191
noutro livro que Castel detm-se na noo de risco. Em Insegurana Social: o que ser protegido, o
socilogo francs caracteriza o risco social como um evento que compromete a capacidade dos indivduos de
assegurar por si mesmo sua independncia social. E a proteo social entendida como responsvel pela
cobertura contra os principais riscos suscetveis de acarretar uma degradao da situao dos indivduos
(CASTEL, 2005).
 161

proteo social pblico. Se ela associa a emergncia do sistema ao afluxo da industrializao

no sculo XIX e s sequelas sociais do assalariamento192, conforme o faz Castel, dispensa-se,
entretanto, das demais impostaes contidas na anlise do socilogo francs, quais sejam: o
argumento segundo o qual o aparato institucional que resultou da instaurao do Estado
social seria impensvel sem a radicalizao do movimento operrio (CASTEL, 2003, p.
354) e a ameaa ordem social nela encerrada, ordem que a instaurao do sistema de
proteo social ajudou a manter, fornecendo uma resposta questo social dentro dos seus
marcos. Assim, a perspectiva de um conflito entre poderosas foras sociais est, ainda que
com muitas limitaes193, no cerne da anlise de Castel (2003, p. 345): Pode-se interpretar o
advento do Estado social como a introduo de um terceiro entre os poetas da moralizao do
povo e os partidrios da luta de classes.194 No foi apenas, afirma o autor, as modalidades
sustentadas pelas redes de regulaes morais ento dominantes que sofreram uma inflexo
com a emergncia desse Estado social, [...] foi preciso tambm, e ainda, que a alternativa
propriamente revolucionria da inverso radical da relao de dominao fosse vencida, ou
pelo menos suspensa [...]. O Estado social supe e contorna, ao mesmo tempo, o antagonismo
de classes (CASTEL, 2003, p. 347). Tal suposto de Castel mantm-se velado na
argumentao de Jaccoud, assim como sua implicao em termos de pensar a funo do
Estado social na conservao dessas mesmas contradies de classe.

Mantm-se igualmente ofuscados os pressupostos polticos nos quais se assenta o

estudo desenvolvido em As metamorfoses da questo social: a apologtica social-democrata
do Estado social e sua defesa como limite intransponvel dos projetos civilizatrios a serem
defendidos, que se imbrica na extrema naturalizao das relaes de mercado. Quanto ao
primeiro aspecto, fala Castel (2003, p. 279-280): [...] o Estado social permanece nossa

192
Isso demandaria um maior rigor nos pormenores histricos. No automtica a relao entre a emergncia do
capital industrial (e as revolues por que passara a indstria em finais do sculo XVIII na Europa central) e a
emergncia e desenvolvimento das polticas sociais. Entre o surgimento de um e a instalao da outra,
empreendeu-se uma luta infatigvel e uma afluncia na organizao dos trabalhadores. Ademais, apenas quando
o regime dos monoplios (ou seja, num grau j avanado da industrializao) colocou-se como realidade
histrica (demandando uma modalidade de interveno estatal dele derivada), a base socioeconmica para
incorporao ampla de direitos sociais estava dada.
193
Dentre esses limites, encontra-se a incidncia dos supostos tericos da anlise, apoiada tanto em Durkheim
quanto nos fundamentos da escola regulacionista, a partir da qual se prope, mostra Braga (2002), outro modo de
regulao do capitalismo e de suas crises no mbito dos aparatos institucionais, e onde, ademais, a relao
salarial (e no a organizao do capital) passa a enquadrar a plasticidade das lutas. Na sntese da crtica de
Iamamoto (2010a, p. 177-178): Nessa tica [regulacionista], as relaes tornam-se fundamentalmente
institucionais, e no polticas. o salrio e no as lutas de classes , que faz a histria [...]. A relao salarial
assume o espao da luta de classes, que formalizada e deslocada para os mecanismos reguladores de um
Estado soberano, supraclassista, apresentado como o Estado do conjunto dos trabalhadores, e no do capital: o
Estado Social.
194
No toa Castel (2003) dedica todo o sexto captulo para debater os eventos e os projetos em disputa nos
levantes operrios de 1848.
 162

herana e tambm, sem dvida, nosso horizonte. [...] A perspectiva histrica mostra que a
forma porm a forma varivel que o compromisso entre a dinmica econmica,
comandada pela busca do lucro, e a preocupao de proteo, comandada pelas exigncias de
solidariedade, assume. Trata-se de uma aposta na simbiose entre acumulao capitalista e
proteo (solidariedade) social, que remete o desenvolvimento com equidade proposto nos
dias atuais pelo social-liberalismo em geral, e pelo novo desenvolvimentismo, em
especfico. Quanto ao segundo aspecto, podemos observar que tal aposta articula-se no bojo
de uma crena no carter intransponvel e supra-humano do mercado, pretensamente to
eterno quanto uma lei da natureza: [...] uma sociedade no pode mais ignorar o mercado,
assim como a fsica no pode ignorar a lei da gravitao universal [...] Uma vontade poltica
pode talvez em todo caso deveria faz-lo enquadrar e circunscrever o mercado para que a
sociedade no seja esmagada por seu funcionamento (CASTEL, 2003, p. 523).

Alm de relegar esse duplo aspecto da obra referenciada, Jaccoud incorpora, em patente
inclinao para generalizao, um debate cujo contedo o prprio Castel manifestava-se
reticente em transcender para alm das fronteiras da Europa central, avaliando, inclusive, que
algumas partes da sua pesquisa estavam muito circunscritas situao francesa (ver CASTEL,
2013, p. 36-37).

As reflexes de Jaccoud redundam numa definio inspida do Estado de bem-estar

social, supostamente retirada de Werneck Vianna. Nessa viso, atravs do Estado de bem-
estar social, a proteo social como direito de todos os cidados teria sido assumida aps a
resoluo, tomada por uma homogeneizada coletividade, pela incompatibilidade entre
destituio e desenvolvimento (p. 11). Tal definio aparece atribuda ao texto A
americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Entretanto, no trecho citado de
Werneck Vianna por Jaccoud, no uma conceituao cientfico-analtica prpria que a
autora de A americanizao (perversa)... est originalmente deslindando, como nos faz crer a
breve referncia fora de contexto. Diferente disso, ela remete uma simbologia, uma
 163

espcie de sntese do lugar-comum do discurso oficial, que perpassava os conceitos de

Welfare state e social security.195

Ademais, Jaccoud pretende alertar para o carter histrico dos sistemas proteo
social (p. 59). Remetendo diretamente ao livro A poltica social brasileira no sculo XXI, de
Silva, Yazbek e Giovanni (2004), acrescenta que os sistemas de proteo social no seriam
apenas respostas automticas s necessidades e carncias emergidas em diferentes sociedades.
Representariam, ainda, [...] formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e
interminveis pactuaes que, considerando as diferenas no interior das sociedades, buscam,
incessantemente, responder pelo menos trs questes: quem ser protegido? Como ser
protegido? Quanto de proteo?. Porm, pouco nos informado, nas explanaes de
Jaccoud, sobre: (1) a qualidade das diferenas no interior da sociedade; (2) a natureza as
foras sociais concretas e/ou o contedo dos projetos polticos que se engalfinham e esto
pressupostos no consenso poltico e nas pactuaes; (3) os interesses prevalecentes nas
resolues assumidas para a proteo social.

Por fim, a autora arrola os objetivos amplos e complexos das polticas sociais (ou da
proteo social)196: estas podem [...] organizar-se no apenas para a cobertura de riscos
sociais, mas tambm para a equalizao de oportunidades, o enfrentamento das situaes de
destituio e pobreza, o combate s desigualdades sociais e a melhoria das condies sociais
da populao (p. 60). Com isso, Jaccoud nos familiariza com uma noo muito peculiar de
poltica social: aquela que associa seus objetivos cobertura de riscos sociais e
equalizao de oportunidades. Noo que se articula a partir de um entendimento inovador
sobre a pobreza colocado pela viso de desenvolvimento defendida pelos organismos

195
Essa a argumentao que inicia a Introduo do livro de Vianna (1998, p. 11), em parte citada por Jaccoud:
Nos anos 1940, findado a guerra, os ingleses cunharam a expresso Welfare State para indicar uma espcie de
mundo novo no qual queriam viver. Um mundo avesso ao Welfare State que o nazismo havia imposto a boa
parte da humanidade, mas bem diverso tambm daquele que a mo invisvel de Adam Smith afagava. Afeto
noo de Welfare State, se difundiu o termo seguridade social que em ingls social security, segurana social
tem o sentido de contrapor-se ideia de social insurance, o seguro social. Embora diferentes em abrangncia e
significado, os conceitos de Welfare state e social security so perpassados por uma simbologia semelhante e
clara: a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em dificuldades. Mais
precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est sujeito de no conseguir prover seu prprio
sustento e cair na misria deixa de ser problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma
responsabilidade social, pblica. O Estado de bem-estar assume a proteo social como direito de todos os
cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento.
196
E isso ocorre depois de definir que as mesmas: Fazem parte de um conjunto de iniciativas pblicas com o
objetivo de realizar fora da esfera privada o acesso a bens, servios e renda (p. 60), numa definio prxima da
oferecida por Esping-Andersen de cuja argumentao Jaccoud se socorre diretamente quando informa os trs
grandes grupos em que se classificam as experincias ou modelos dos sistemas de proteo social. Necessrio
ressaltar que Esping-Andersen praticamente no utiliza o termo sistemas de proteo social na sua exposio;
o autor refere-se explicitamente a trs regimes de welfare state. Jaccoud substitui aqui a noo de Estado de
bem-estar social pela de sistemas de proteo social,
 164

multilaterais e seus intelectuais. Diga-se, aquele que a encara sob o enfoque

multidimensional.

3.2.3 O enfoque multidimensional da pobreza visando o novo desenvolvimento

Quando retoma o debate conceitual, agora focando a relao entre pobreza, cidadania e
direitos sociais, Jaccoud alerta para a diferena entre a questo social e a questo da
pobreza: aquela no pode ser resumida a esta ltima. Aludindo a alguns elementos da obra
de Castel (2003), a autora sustenta que no foi tanto a existncia da pobreza que impeliu a
construo de polticas de proteo social, mas [...] sim a ameaa poltica e social que
nasce da contradio entre uma ordem econmica que reproduz a misria e uma ordem
poltica que afirma a igualdade entre os cidados (p. 66). E o que proposto para remediar
essa contradio, consiste, todavia, numa nova promessa poltica de igualdade ou
cidadania, agora no plano social, pois No horizonte da igualdade est a construo da
cidadania e, inclusive, da cidadania social (p. 66).

nesse campo da cidadania social que se deve incluir, diz a autora, as estratgias de
enfrentamento da pobreza e da desigualdade: [...] desenvolver o debate sobre o combate
pobreza e desigualdade fora da referncia a direitos e cidadania abrir espao para uma
poltica social limitada a uma gesto da pobreza (p. 67). Fora da alada dos direitos e
cidadania a pobreza seria, inclusive, reafirmada como um fenmeno natural, apartado do
contexto das relaes sociais historicamente construdas e, ademais, dissociada [...] do
debate sobre organizao das relaes de trabalho ou estruturao das hierarquias sociais197,
restringindo-se s dimenses morais e comportamentais na qual se assenta a viso
naturalizada das desigualdades (p. 67).

A questo da pobreza, encarada segundo os parmetros dos direitos e da cidadania

social, estaria impermeabilizada, supe essa racionalizao, em face das polticas limitadas
gesto da pobreza, frente naturalizao e moralizao. Embora no se encontre os
argumentos que justifiquem concretamente essa incompatibilidade entre afirmao da
cidadania social e a naturalizao, moralizao, etc. A imunizao das polticas de
enfrentamento pobreza em relao a esses processos seria alcanada, assim, pela

197
No se trata, como se v, das relaes de produo ou do modo de produo, mas das relaes de
trabalho e da estruturao das hierarquias sociais, que remetem regulao do mercado de trabalho e uma
equalizao das disparidades sociais.
 165

mediao do Estado. Este, ao garantir e implementar polticas sociais pblicas, consolida-se

institucionalmente atravs de processos democratizantes, necessariamente polticos e
sociais.198 Mas esse direito social do qual se exige a garantia do Estado aparece enredado em
desgnios especiais, vinculados luta contra a vulnerabilidade e pela igualdade de
oportunidades: [...] justamente pela via do direito social que a proteo social se torna
mais efetiva, reduzindo vulnerabilidades e incertezas, igualando oportunidades e enfrentando
as desigualdades (p. 69). Vejamos como Jaccoud nos apresenta os objetivos da poltica social
estabelecidos nesses termos.

Buscando evidenciar que a poltica social no s e nem prioritariamente poltica de

combate pobreza, a pesquisadora do IPEA descreve uma evoluo dos sistemas de
proteo social, cujo movimento caracterizar-se-ia por dois momentos distintos. Um inicial,
remetido aos primrdios da poltica social, no qual a mesma estaria imbuda
fundamentalmente em [...] evitar as situaes de extrema pobreza da populao assalariada
nos casos de impossibilidade de exercer o trabalho. Visou, assim, promover sua segurana
social face vulnerabilidade (p. 70). Nesse mbito, manifesta-se e caracteriza-se a funo da
poltica social destinada promoo da segurana social face vulnerabilidade. Diga-se:
[...] evitar as situaes de extrema pobreza da populao assalariada nos casos de
impossibilidade de exercer o trabalho (p. 70). A este fim agregaram-se novos atributos,
desaguando no que poderia ser identificado como um segundo estgio daquela evoluo: As
polticas sociais tiveram progressivamente ampliados seus objetivos para a promoo da
igualdade mxima sob a qual se organizam as democracias modernas e das
oportunidades, visando combater as iniquidades promovidas no mbito do sistema econmico
e das hierarquias sociais (p. 70).

Agora as polticas sociais garantiriam, no apenas a segurana social face

vulnerabilidade (combate extrema pobreza), mas igualmente contemplariam a promoo
da igualdade e das oportunidades. Parece-nos ser esse o cerne do novo paradigma para a
organizao da proteo social (p. 70). Promoo da igualdade e, sobretudo, das
oportunidades, focada na integrao individual ordem estabelecida: Nessa perspectiva,
menos a pobreza em si e mais a participao e integrao do indivduo pobre na sociedade e
na dinmica poltica que vem mobilizando a ao pblica do Estado e afirmando a questo da
desigualdade como questo central nas sociedades modernas (p. 70).

198
As reflexes sobre a necessria imbricao entre direitos civis e polticos, e a cidadania social, Jaccoud
remete ao PNUD, em especial a publicao A democracia na Amrica Latina: rumo a uma democracia de
cidads e cidados (PNUD, 2004).
 166

Concomitantemente, no se deseja reduzir a pobreza [...] um problema individual ou

de manuteno de um patamar mnimo de renda (p. 71). Ela definida [...] sobretudo como
problema social e econmico, encontrando nessas duas esferas [insuficincia de renda e de
oportunidades] suas mais arraigadas razes e determinaes (p 71). Esta amplitude demanda
um enfrentamento, complexo e multidimensional, que no pode manter-se circunscrito aos
[...] benefcios sociais de manuteno de renda, sejam eles de natureza contributiva ou no
contributiva. A tais iniciativas, bem no esprito daquela evoluo da poltica social antes
mencionada, [...] devem se articular polticas sociais que ofertam servios, equalizam
oportunidades, garantem o acesso a padres mnimos de bem estar e mobilizem e ampliem as
capacidades (p. 71).

Em suma, essa crtica da individualizao da pobreza, essa constatao do seu carter

complexo e multidimensional199, essa considerao de suas determinantes sociais e
econmicas, levam aposta em um projeto novo de desenvolvimento nacional: Uma
poltica de combate pobreza e desigualdade implica o amadurecimento de um projeto de
desenvolvimento com equidade (p. 71). No contexto em que ainda nos afligem contradies
e misrias, herdadas e modernas200, [...] necessrio fazer avanar o debate sobre a
construo de um novo processo de desenvolvimento, fundado no paradigma da equidade,
que deveria ser capaz de promover o crescimento econmico, mediante elevao da
produtividade econmica da fora de trabalho historicamente excluda de mercados
estruturados e de polticas pblicas mais inclusivas (p. 71).

No se trata de suplantar as estruturas econmico-sociais expropriadoras, mas construir

um novo processo de desenvolvimento, cuja dinmica, fundada no paradigma da

199
A pesquisa de Motta (2007) nos mostra que esse tipo de enfoque ampliado e multidimensional da
pobreza corresponde s novas concepes difundidas pelo Banco Mundial, aps os anos 2000, e cujo contedo
incorpora as ideias de Amartya Sen.
200
verdade que a argumentao assumida no isenta-se de proferir algumas crticas ordem estabelecida.
Desde a denncia das relaes fundirias inquas, das relaes de trabalho excludentes, dos direitos de
cidadania restritos, das reminiscncias das formas no modernas e recriadas de produo e consumo, em
especial as caracterizadas pelo informal e pelo setor de subsistncia, at a crtica [...] falta de direitos dos
mais pobres [...] na modernidade da desigualdade sempre recriada, inclusive naquela referente aos servios
pblicos de qualidade restrita e oferta limitada (p. 71). Entretanto, quaisquer desses percalos encontrariam uma
resposta satisfatria com a adoo de um novo processo de desenvolvimento. A argumentao atrela-se, assim,
ao campo no novo desenvolvimentismo.
 167

equidade201, no apenas mantenha como pressuposto aquelas estruturas, mas colabore para
seu crescimento pela elevao da produtividade econmica da fora de trabalho
historicamente excluda de mercados estruturados. Com o diferencial de poder contar para
isso com o apoio das polticas pblicas mais inclusivas. Novamente, quanto s tarefas
postas na ordem do dia, Jaccoud sintetiza: , entretanto, urgente, retomar a reflexo sobre o
tema do desenvolvimento assim como o da gerao de oportunidades e promoo de
capacidades para os segmentos sociais mais vulnerveis de sua populao (p. 72).
Avaliamos essa releitura do par pobreza e desenvolvimento aparece com centralidade
para emplacar todo o deslocamento da arquitetura conceitual que integra as novas ideologias
para a poltica social, tal como afirma Carraro (2016).

Tambm Jorge Abraho de Castro dispe-se a oferecer-nos algumas contribuies

tericas e histricas para a compreenso das polticas sociais em seu artigo Poltica social:
alguns aspectos relevantes para a discusso. Prope uma reflexo em torno das Abordagens
sobre a poltica social, numa seo inicial (e breve) do texto. Seu esforo principal, nesse
primeiro momento, consiste em acionar alguns referenciais tericos, no para apresentar as
aguardadas abordagens, mas para constatar a impraticabilidade de qualquer investida
terica que proponha um conhecimento concreto sobre as polticas sociais. Primeiro arremata,
de modo apodtico, o carter extenso e variado da literatura sobre as mesmas, assevera a
ausncia de consenso conceitual nesse campo. Em seguida reproduz um enunciado de T. H.
Marshal, segundo o qual o termo poltica social no se presta a uma definio decisiva, pois o
[...] sentido em que usado em qualquer contexto particular em vasta matria de
convenincia ou de conveno [...] e nem uma, nem outra, explicar de que trata realmente a
matria (p. 88).

Na sequncia, visando demonstrar a unanimidade de sua tese, lana mo, inclusive, das
palavras de um investigador politicamente esquerda, Ramesh Mishra, nas quais este
confessa que [...] poltica social pode ser definida em termos relativamente estreitos ou
largos. Nada existe de intrinsecamente certo ou errado em tais definies, na medida em que

201
Sobre tal conceito, Castelo (2013a, p. 259-260) assevera: Herdado da tradio liberal clssica presente na
filosofia poltica de John Locke e que reaparece nos anos 1990 nos relatrios das agncias multilaterais sobre a
pobreza, como o Banco Mundial e a ONU, o conceito de equidade social um dos pilares tericos do padro
atual de interveno burguesa na questo social. Embora o conceito tenha angariado uma aparncia
progressista, conservou seu ncleo essencial, que naturaliza as relaes econmicas capitalistas e toma o
indivduo e suas diferenas como unidade bsica de anlise. Ao se guiar pelo conceito de equidade social, o
assim chamado social-liberalismo defende, em termos polticos, a promoo da igualdade de oportunidades entre
os indivduos via a educao posio alimentada teoricamente pela teoria do capital humano; sobre esta, ver
Motta (2007).
 168

sejam apropriadas tarefa em vista (MISHRA, 1987, apud CASTRO, p. 88). Isso posto, e
sem maiores digresses remissivas a fontes, evidncias, etc., Castro defende, num vis muito
prximo do relativismo ps-moderno: Como no existe consenso para a caracterizao de
poltica social, no s pelas razes j citadas, mas tambm pelo fato de que nenhum modelo
terico se isenta de apresentar problemas, a definio de um conceito nico uma tarefa, em
grande medida subjetiva e, muitas vezes, impossvel (p. 88). Ele chega a essa concluso: (1)
remetendo s razes j citadas, que correspondem a duas interpelaes passageiras; e (2)
afirmando o fato de que nenhum modelo terico se isenta de apresentar problemas,
demonstrado to somente atravs de duas citaes fora de contexto.

Logo em seguida, Castro nos mostra o referencial analtico que sustenta suas
concluses. Cita as consideraes finais do ensaio de Marcos Antnio Coimbra, Abordagens
tericas ao estudo das polticas sociais, publicado em 1987, e cujo livro sobre poltica social
mais atualizado que consta no material de anlise no ultrapassa 1984. Castro alega: aps
anlise cronolgica das principais (e secundrias) abordagens tericas sobre o tema, Coimbra
sustenta que [...] sequer uma definio adequada do que poltica social existe nas principais
abordagens [...], todas as abordagens tericas ao estudo da poltica social, por mais diferentes
que sejam umas das outras, se igualam na adoo de definies puramente somatrias, pobres
teoricamente e muito insatisfatrias metodologicamente (COIMBRA, 1987 apud CASTRO,
p. 88).

A dificuldade est em que Castro reproduz, sem reservas, as concluses de um estudo

(em si limitado) sobre a literatura da poltica social cuja desatualizao, em relao ao
momento no qual escreve, de mais de vinte anos. Concluses essas que o prprio Coimbra
(1987, p. 101-102) compreendia temporrias, quando ponderava, ainda nas suas
consideraes finais: Se, do ngulo que estamos chamando de circunstancial, a razo para
ausncia de modelos mais satisfatrios eminentemente temporal, de imaginar que,
medida que o tempo passe, o problema diminua e at que se revolva. Mas o tempo passou,
novas abordagens, construes tericas e conceituaes analticas sobre as polticas sociais se
desenvolveram, e, no entanto, permanecem vlidos para Castro o mapeamento e os resultados
fornecidos pelo ensaio de Coimbra (1987). Ao ponto de dispensar-se de apontar outros
estudos exploratrios ou classificatrios (remotos ou atuais) das abordagens sobre a poltica
social. Malgrado tudo isso, o diagnstico de Castro mostra-se categrico: todos os modelos
tericos para caracterizao da poltica social apresentam problemas, defini-las atravs de
 169

um conceito nico uma tarefa, em grande medida, subjetiva e, muitas vezes,

impossvel.202

De modo contraditrio, tal fato no impede o autor de desfraldar sua conceituao: [...]
a poltica social uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para a maximizao do
bem estar social (p. 89). Ou, mantendo-se nessa mesma perspectiva, assuma: Em sua
trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais
e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela sua defesa e
proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo social [...] (p. 104).
Ou ainda, confesse abertamente a adoo de um conceito nico: Adotar-se- aqui o
entendimento da poltica social como composta por um conjunto de programas e aes do
Estado, com o objetivo de atender s necessidades e aos direitos sociais que afetam vrios dos
elementos componentes das condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles que
dizem respeito pobreza e desigualdade (p. 104-105). E acrescenta at mesmo os objetivos
fundamentais da poltica social, bem ao sabor dos organismos multilaterais: [...] 1) atender s
demandas por maior igualdade seja de oportunidade ou de resultados entre os indivduos
e/ou grupos sociais; e [...] 2) promover a solidariedade social mediante a garantia de
segurana ao indivduo em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade.
Dentre as situaes de dependncia ou vulnerabilidade em face das quais a poltica social
deve garantir a segurana ao indivduo, encontramos: [...] a) incapacidade de ganhar a
vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem da vontade
individual; b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por
exemplo; e c) situaes de risco, como em caso de acidentes invalidez por acidente etc. (p.
105).

Isso resulta num formalismo mistificador, em face da sociedade e do Estado, e resvala

numa concepo de poltica social associada segurana do indivduo vulnervel e em risco
e promoo da igualdade de oportunidades. Com tal racionalizao, e o entendimento de
poltica social a ela conectado, Castro critica o processo de desenvolvimento movido pela
ofensiva conservadora, a partir dos anos 1990, sem questionar as bases socioeconmicas e a
superestrutura jurdico-poltica do ordenamento burgus perifrico, remetendo as expectativas
202
O autor, inclusive, avana numa avaliao da produo brasileira recente, sem citar onde se embasa ou qual
seriam tais estudos e pesquisas que sofrem das limitaes por ele identificadas: No entanto observa-se que as
polticas sociais no Brasil ainda carecem de uma tica global. [...] a literatura nacional ainda bastante
setorizada por polticas especficas e com predominncia, em termos metodolgicos, da anlise emprica, voltada
apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a baixa densidade terica tem
como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo das
polticas sociais (p. 89).
 170

de mudana social progressiva para um novo processo de desenvolvimento (capitalista,

naturalmente) que supere as principais distores do passado, identificadas sinteticamente
como: (1) a primazia do crescimento econmico como paradigma do desenvolvimento; (2)
a relativa irrelevncia do paradigma da igualdade e segurana social na concepo do
desenvolvimento; e (3) a [...] autossuficincia das teses de modernizao tcnica e/ou
avano das foras produtivas capitalistas, independentemente das relaes sociais nelas e por
elas forjadas, como vetores do desenvolvimento (p. 126). Nesses termos, se deseja uma
dinmica de crescimento econmico, um avano das foras produtivas capitalistas, que se
mantenham preocupadas com as relaes sociais nelas e por elas forjadas, comprometidas
com o paradigma da igualdade e segurana social.

3.2.4 Os limites da abordagem da particularidade brasileira

Os mesmos critrios formal-abstratos utilizados para determinar a conceituao e o

significado das polticas sociais ou da proteo social so aplicados para a realidade
brasileira. Em geral, de semelhante maneira se evade das condies histrico-concretas, da
identificao das foras sociais e das lutas polticas que fundaram e dinamizaram a
particularidade das polticas sociais no Brasil.203 As exposies, em geral, abrigam-se na
descrio legal-tcnica ou no registro superficial do percurso institucional assumido pelas
polticas sociais ao longo do tempo, atravs de um tratamento eminentemente descritivo e
fragmentado, hipostasiado em face das suas condicionantes socioeconmicas.

As menes a respeito dos complexos antagonismos classistas so residuais. Aparecem

de modo tangencial ou alusivo, em grande parte como uma indicao passageira para tratar da
participao e o controle social na assistncia social, abordagem que, ademais, canaliza-os

203
Sobre as lutas operrias que impulsionaram a adoo das primeiras polticas sociais no Brasil, ver Iamamoto
(2005, p. 125-164). Konder (2003, p. 41-76) apresenta as primeiras lutas dos trabalhadores no pas. O livro de
Braga (2012) resgata a movimentao operria a partir dos anos 1950, Netto (2014, p. 40-62 e p. 225-233)
informa suscintamente as lutas operrias pr-1964 e aquelas deslanchadas na crise da ditadura. Coelho (2005, p.
35-48) tambm nos evidencia a retomada das mobilizaes do proletariado brasileiro a partir de finais de 1970. E
Sader (1988) fornece uma conhecida apreciao sobre a dinmica dos movimentos sociais desencadeados na
derrocada da ditadura empresarial-militar.
 171

para as instncias institucionais, sobretudo os conselhos de direitos.204 Sposati faz referncia

s lutas sociais quando informa uma das caractersticas que demarcam o processo de gesto
do modelo brasileiro de proteo social no contributiva (diga-se, da assistncia social):
Uma quarta [caracterstica] que prpria das polticas sociais brasileiras pelo vnculo entre
democracia social e poltica, criado pelas lutas sociais na busca da democratizao do
Estado , a de combinar o processo de gesto com os sistemas de participao e controle
social. Diz ela: No caso, a referncia so os conselhos, planos e fundos financeiros, nas trs
instncias de poder, que determinam o regulamento fundamental para pertencimento ao
sistema nico (p. 46).

Tambm Jaccoud afirma, quando discute as instncias de participao, fiscalizao e

controle social, na meia dzia de pginas do livro dedicadas a um debate especfico do tema:
Buscou-se, com a garantia da participao social [no captulo da Seguridade Social da
Constituio de 1988], responder s demandas em torno da democratizao do Estado
brasileiro, ampliando o envolvimento dos atores sociais nos processos de deciso e
implementao das polticas sociais assim como no controle das aes do Estado (p. 77-78).
Ou, mais frente: Nos anos 80, no contexto da democratizao, foi em torno do
reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidade de seu processamento poltico
que se imps a defesa da participao social nas instncias de deliberao das polticas
pblicas, e mesmo de sua execuo (p. 79). A mesma meno aparece num momento
anterior: [...] a demanda por reformas democrticas do Estado brasileiro, por reduo das
desigualdades sociais e por afirmao de direitos sociais incorporadas pela Constituio de
1988, foi capaz de conformar mudanas substantivas no sistema brasileiro de proteo social
(p. 74). Igualmente Castro realiza uma passageira e genrica meno: Essas funes estatais
[de proteo social] foram sendo incorporadas proporcionalmente s novas responsabilidades

204
Apenas num momento isolado a exigncia de participao translada os condutos convencionais: no pequeno
artigo de Berenice Rojas Couto, O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de gesto da
assistncia social. Afirma autora: Mais uma vez o desafio para a gesto do SUAS potencializar, nos espaos
de atendimento populao, atividades que desenvolvam a autonomia e o protagonismo dos usurios na direo
de materializar a participao deles no espao de controle social utilizando mecanismos de democratizao da
poltica (p. 207).
 172

do poder pblico, em face do jogo tenso de interesses historicamente constitudos na

sociedade brasileira (p. 90).205

Em todos esses casos, as lutas das classes trabalhadoras e subalternas erigidas durante
todo o sculo XX no Brasil surgem reduzidas s (ou camufladas nas) lutas sociais na busca
da democratizao do Estado, nos conflitos distributivos, no jogo tenso de interesses
historicamente constitudos. Um procedimento semelhante ocorre no debate sobre a
emergncia e desenvolvimento das polticas sociais.

Quanto origem e ao carter da previdncia social, assim ilustra Sposati: O seguro

social de contribuio tripartite entre Estado, patro e empregado foi implantado no Brasil na
segunda dcada do sculo XX e absorvido pela sociedade, ainda que no alcanasse todos os
trabalhadores, como o caso dos domsticos (p. 13). Sobre as foras polticas que
demandaram o seguro social, ou os interesses materiais por ela atendidos, sobram algumas
poucas assertivas: Essa poltica contava com interlocutores significativos, como os
sindicatos de trabalhadores e as empresas e alimentava at opinies e anlises tcnico
polticas sobre seus caminhos/descaminhos no Estado brasileiro ou sobre seus acordos com o
capital e com os trabalhadores (p. 13). Em outro momento, discorrendo novamente sobre o
nascimento das primeiras aes de proteo social no pas, observa: [...] vale lembrar que o
primeiro direito de proteo alcanado pelo trabalhador foi o do acidente de trabalho, ainda no
incio do sculo XX, quando a ocorrncia do acidente deixou de ser vista, entendida e
respondida como uma falha individual e pessoal do trabalhador, para tornar-se uma
responsabilidade do patro (p. 27). No so oferecidas explicaes sobre as causas que
tornaram possvel a ocorrncia do acidente de trabalho deixar de ser vista, entendida e
respondida como uma falha individual e pessoal do trabalhador, ou acerca da dinmica
produtiva (e reprodutiva) cujo evolver permitiu e impulsionou a constituio desse direito de
proteo no Brasil do incio do sculo XX.

205
Castro no somente tenta remeter-nos s foras em confronto na sociedade brasileira, tambm visa identificar
os vnculos orgnicos entre o desenvolvimento capitalista no pas e a natureza peculiar do seu sistema de
proteo social: [...] a constituio do sistema foi dirigida principalmente por elementos histricos particulares
do pas, que esto ligados s peculiaridades do desenvolvimento capitalista no Brasil e mormente ao crescimento
das funes estatais e correspondente complexidade de suas tarefas de regulao socioeconmicas e ao
crescimento de seus quadros tcnicos e burocrticos. Essas funes estatais foram sendo incorporadas
proporcionalmente s novas responsabilidades do poder pblico, em face do jogo tenso de interesses
historicamente constitudos na sociedade brasileira (p. 89-90). O autor possui o mrito de esboar uma anlise
nesse sentido, entre as pginas 90-104, ainda que ladeando a condio de dependncia da nossa formao social,
a anlise concreta das lutas de classe, o tratamento explcito do tema do neoliberalismo e, ainda, defendendo o
projeto de desenvolvimento com equidade.
 173

Quanto poltica de sade, registra-se o estatuto de direito de todos alcanado atravs

da Constituio de 1988. Em relao presena da mercantilizao nesse terreno, acrescenta
Sposati: Convive nesse modelo [o SUS] com o setor privado (individual ou coletivo) que
oferece seguros entre os quais as antigas mutualidades de base tnica ou profissional ou
servios lucrativos de ateno individual para as sades clnica, hospitalar, teraputica,
laboratorial etc. (p. 13-14). Pensamos tratar-se de uma anlise que contorna a natureza
predatria dessa convivncia, na qual o modelo do SUS assediado e vilipendiado
ininterruptamente pelos agentes polticos e econmicos do grande capital, que buscam o
avano do setor privado e dos servios lucrativos sobre o direito sade pblica.

Na mesma linha, localizamos um dos modos pelos quais figura os limites da abordagem
das especificidades da nossa formao social. Em meio ao debate conceitual e histrico sobre
a questo do risco, cujo desdobramento resulta em alguns preceitos para aprimorar a
poltica de assistncia social no Brasil, Sposati descreve como o ciclo de vida do
trabalhador era disciplinado no modelo inaugural do welfare state, sem localizar as
distines necessrias que separaram a experincia singular de alguns pases centrais (essas
mesmas muito diversas entre si) e aquela prpria de nossa realidade nacional. Desenvolvendo
seu argumento a partir de impostaes tericas pouco afetas nossa particularidade,
sobretudo aquelas elaboradas por Ulrich Beck e Esping-Andersen, a autora descreve como a
trajetria vital ou ciclo de vida era delineada no modelo inaugural do welfare state.

Sem demarcar espaos nacionais especficos, ou intervalos temporais precisos, esse

ciclo de vida desdobrado: [...] escola at o grau fundamental completo, cerca de 45 a 50
anos de trabalho estvel, aposentadoria entre 65 e 70 anos. Em face da expectativa de vida, o
trabalhador recebe os proventos da aposentadoria por cerca de sete anos, e a viva recebe a
penso por mais quatro ou cinco anos (p. 32). Esse ciclo de vida mostra-se pouco afeto
realidade brasileira, pois nela, at os anos 1960, 40% da populao brasileira (com 15 anos ou
mais) era analfabeta, e a informalidade e precariedade foi sempre a tnica das relaes de
trabalho durante todo o sculo XX. Contudo, tal ciclo de vida utilizado como referncia
para subsidiar as reflexes sobre os atuais [...] riscos sociais a serem enfrentados pela poltica
de assistncia social (p. 33) no Brasil.

Alm disso, ao tangenciar o desenvolvimento desigual e combinado no interior do

sistema capitalista mundializado, permanecem veladas as particularidades da nossa formao
social: seja sua insero subalterna e heternoma no mercado mundial, seja o carter
dependente dos dinamismos econmico-sociais aqui emplacados. Assim, mantem-se sombra
 174

condicionantes decisivos que impeliram a evoluo tpica do chamado sistema de proteo

social no pas, bloquearam o mpeto reformista de nossas classes dominantes, e limitaram,
adulteram ou vetaram iniciativas estatais nalguma medida socializadoras do excedente
econmico pela via do fundo pblico. Com isso, buscamos sinalizar as formulaes acima, na
medida em que negligenciam alguns aspectos fundantes da dinmica social (como a estrutura
econmica e as lutas de classes), alinham-se s concepes de mundo e formas de
racionalidade que alimentam a hegemonia dominante, vinculadas ao pensamento burgus da
decadncia ideolgica.

A prpria questo da ofensiva neoliberal tende a permanecer arrefecida, tanto nas

leituras sobre as polticas sociais e econmicas no Brasil dos anos 1990, quanto naquelas
encaminhadas no perodo subsequente. Nas mais de quatrocentas pginas do livro Concepo
e gesto..., o prprio termo neoliberalismo pode ser encontrado uma nica vez: numa
citao indireta que remete anlise de um grupo de pesquisadores sobre as medidas
restritivas ao sistema de proteo social implantadas desde o incio dos anos 1990, ao
menos at o incio da dcada de 2000 (p. 73).206 Nos demais pontos nos quais comparece
alguma remisso aos condicionantes econmicos e polticos do tema, o que encontramos so
algumas terminologias sucedneas e evasivas como viso conservadora, liberal e neossocial-
liberal (p. 14), ataque conservador (p. 73), investida conservadora (p. 97), agenda
liberal (p. 99), contra-reforma conservadora (p. 396).

Jaccoud, por exemplo, numa seo inteira dedicada a abordar a constituio do sistema
de proteo social no Brasil (p. 60-65), no emprega nenhuma linha para explicitar os
estragos provocados pela avalanche neoliberal no pas. Alm, como de praxe, de ignorar as
inumerveis e decisivas lutas dos trabalhadores para pressionar a constituio daquele
sistema. Nesse caso, o que vemos um panorama do desenvolvimento institucional, das
vicissitudes quanto cobertura e organizao das polticas sociais no passado e as alteraes
postas com as novas estruturas e prerrogativas constitucionais para a Seguridade Social. A
autora utiliza um procedimento semelhante para analisar os processos de descentralizao das
polticas sociais no Brasil ps-1988 (p. 75-77).

Quando se prope a enunciar os desafios vigentes, Jaccoud apenas censura, na mesma

linha do social-liberalismo ou do novo desenvolvimentismo, as defasagens no alcance das

206
Falamos da seguinte passagem de Jaccoud: Outro grupo de pesquisadores tm apontado a insuficincia do
sistema de proteo social e mesmo denunciado seu progressivo desmantelamento. Pereira (2004), por exemplo,
afirma: os avanos sociais previstos na Constituio foram gradativamente esvaziados durante a dcada de 90 e
incio dos anos 2000, sob a influncia do neoliberalismo (p. 73).
 175

polticas sociais e a carncia de servios sociais, o carter setorializado das mesmas em face
da necessidade de um sistema integrado de Seguridade Social e a limitada expanso do
assalariamento, cuja repercusso estaria impondo limites expanso do seguro social (p.
65).207 tambm com um enfoque insulado na esfera superestrutural que Sposati (p. 47-52)
discorre sobre algumas das dificuldades existentes para efetivao das principais ideias-
foras do modelo de proteo social no-contributiva. Nos demais casos, quando as
perspectivas ideolgicas, e as opes polticas, identificadas com o projeto neoliberal, no
aparecem associadas a um sujeito indeterminado, a uma concepo sustentada por alguma
fora obscura, so relegadas a governos anteriores, fundamentalmente aqueles da dcada de
1990. Nesse caso, se utiliza de um recurso que j havamos mencionado como tpico do novo
desenvolvimentismo. Ou, quando so localizadas, no apenas no passado, mas deixa-se
antev a poltica neoliberal nas alternativas seguidas pelo governo Lula, como o caso da
abordagem de Castro, sua explicitao utilizada para reclamar por um novo processo de
desenvolvimento, que possa combinar crescimento econmico com a distribuio de renda
(p. 125-126).208

A omisso de um exame sistemtico das contradies do estgio imperialista, e seus

rebatimentos no desenvolvimento capitalista no Brasil, permite apontar, sem criar empecilhos
analtico-discursivos, para um novo modelo de desenvolvimento nacional sem que se exija
qualquer resposta vivel s formas de dominao imperialista perpetuadas desde alhures. E
cujas condicionantes reais obliteram toda tentativa de desenvolvimento autnomo e
sustentado, dentro dos seus marcos. A fragilidade (ou hesitao) em face do investimento
numa crtica aberta e consequente aos retrocessos (sociais, polticos e econmicos) impostos
pelo neoliberalismo coopera tanto para empobrecer o exame histrico daquelas tendncias
regressivas erigidas nos anos 1990, quanto para mitigar (quando no apagar) as linhas de
continuidade dessa ofensiva, evidenciadas nos anos 2000.

207
Noutro momento, a autora localiza trs correntes de debatedores que avaliam a efetividade da proteo
social brasileira: uma primeira, desejosa por processos de reforma voltadas para a maior focalizao; uma
segunda, crtica dos desmontes e limitaes provocadas pelo neoliberalismo; e uma terceira, na qual a prpria
Jaccoud se insere, que, embora reconhecendo os limites, apraz-se com os impactos positivos do combate
pobreza deslanchado desde os anos 1990. Sobre esta ltima, que alcana uma clara predileo, afirma Jaccoud:
[...] a terceira interpretao vem sustentando, em que pesem seus limites, que tal sistema tem tido papel positivo
no combate pobreza e na melhoria das condies de vida da populao (p. 72). E mais a frente: [...] um
terceiro grupo de estudiosos vem entendendo que o sistema brasileiro de proteo social tem sido
progressivamente ampliado desde o incio dos anos 90, com impacto efetivo no campo do bem estar e do
combate pobreza (p. 74).
208
Com isso, todavia, no queremos menosprezar, ou considerar que seja indiferente, a existncia de crticas s
alternativas assumidas pelo governo Lula no livro Concepo e gesto... Apenas destacamos que as mesmas so
revertidas para reafirmar a prpria viso governamental.
 176

3.2.5 A funo ideolgica da tendncia geral ao formalismo

Constatamos, at aqui, a presena de algumas caractersticas metodolgicas que

definem as formas de racionalidade empregadas como manifestaes tpicas das concepes
de mundo burguesas. Destacam-se duas caractersticas em especial, referidas por Mszros
(2009b) como (1) a tendncia geral ao formalismo e (2) o ponto de vista da
individualidade isolada. A primeira delas foi usualmente localizada nas ideias que gravitam o
debate acerca das funes e significados da poltica social e proteo social. A segunda,
malgrado desponte claramente em determinados momentos nessa exposio, manifestar-se-
com intensidade nas incurses tericas e metodolgicas acerca da assistncia social, do risco
e vulnerabilidade social, pormenorizados na seo seguinte. Razo porque no
enveredaremos agora num exame circunstanciado das premissas concernentes ao ponto de
vista da individualidade isolada.

Como alerta Mszros (2009a), a crtica legtima dos diversos discursos ideolgicos
inconcebvel sem que se penetre, sempre atravs de uma orientao irrevogavelmente
dialtica, o quadro estrutural apropriado, no tocante s determinaes gerais. Os referidos
discursos permanecem incompreensveis se no so apreendidos como formas especficas de
conscincia histrica, isto : [...] como formas de conscincia que so historicamente
constitudas e, de mesma maneira, historicamente transformadas em estreita conjugao com
as determinaes gerais da estrutura social da qual no podem ser especulativamente
abstradas (p. 17). Em suas teorizaes, cada intelectual toma posio, querendo ou no, em
face das formas de conscincia correspondentes aos interesses vitais do capital. nessa
tomada de posio, expressa nos discursos tericos, que podemos detectar as funes
ideolgicas mais abrangentes das referidas teorizaes.

Em ltima instncia, atravs de como o intelectual particular se manifesta em relao

aos imperativos desse metabolismo social que se evidencia sua posio ideolgica
fundamental, expressa nas construes conceituais, formas de racionalidade e valores que
defendem. Seja assumindo acriticamente os pressupostos materiais da ordem estabelecida, e
ostentando uma atitude apologtica direta e incondicional, isto , [...] adotando e glorificando
a contiguidade do sistema dominante no importa se problemtico ou contraditrio como
horizonte absoluto da prpria vida social (MSZROS, 2008, p. 11). Seja denunciando as
 177

contradies engendradas por aqueles imperativos materiais, mas engajando as energias

crticas descarregadas no aperfeioamento do sistema dado. Seja, em suma, envolvendo-se
numa crtica scio-histrica radical, movida por uma perspectiva de totalidade, destinada a
conformar uma fora intelectual e moral para a superao ordenamento existente.209

Nas elaboraes contidas no livro Concepo e gesto..., se evidenciou como tendncia

dominante210 o emprego de enunciados e conceitos formais-abstratos no tratamento das
funes e do significado das polticas sociais ou da proteo social. O que ocorre, acresce
dizer, de modo consciente ou no, seja com intenes democrticas ou aspiraes
apologtico-conservantistas. Em suma, assumiram a tnica expresses de uma caracterstica
metodolgica definidora das ideologias burguesas. E que, portanto, interagem dialeticamente
com as premissas prticas fundamentais do modo de produo a elas vinculado: aquela que
Mszros (2009b) identificou de tendncia geral ao formalismo.211

Vimos como so empregados contedos ideais impregnados pela racionalidade formal

no debate afeto poltica social e proteo social: a evaso frente aos aspectos
ontolgicos dinamizadores, s particularidades histricas e aos condicionamentos
socioeconmicos; o arrefecimento (ou mesmo apagamento) da problemtica dos
antagonismos e lutas de classe; a hipostasiao da instrumentalidade tcnica e a fragmentao
e especializao da poltica social em suas dimenses gerenciais e operacionais, sem conect-
las num todo social complexo de determinaes econmicas, polticas e culturais; a fixao
do horizonte poltico no aperfeioamento da superestrutura estatal, com a correspondente
idealizao-esterilizao do Estado, e a homogeneizao formal da individualidade de classe
na figura genrica do cidado.

Esse quadro geral no difere substantivamente daquele evidenciado pelo estudo de

Maria Tereza C. G. de Menezes, cujo objetivo foi apreender as tendncias terico-
metodolgicas das anlises sobre o Estado de Bem-Estar Social e as Polticas de

209
Sobre estas trs posies, ver as indicaes fornecidas por Mszros (2008, 2004).
210
E aqui no h qualquer inteno de defender uma caracterizao cerrada, generalizadora ou absoluta.
Tivemos oportunidade de evidenciar as diferenciaes internas dessa tendncia geral, inclusive sinalizando para
as vises contrastantes evidenciadas. A perspectiva de crtica ontolgica, fundada na obra marxiana, nunca
ignorou que [...] mesmo a ideologia dominante mais arraigada jamais pode ser absolutamente dominante
(MSZROS, 2009b, p. 12). Ou como adverte Lukcs (2013, p 446), o momento predominante de um
complexo dinmico , ainda assim, apenas um dos seus momentos, e [...] este s pode ser compreendido dentro
do seu funcionamento na prpria totalidade do complexo.
211
Sobre a questo da racionalidade formal-abstrata, alm das consideraes de Mszros (2009b),
encontramos uma qualificada sntese em Guerra (1995) e um j clssico exame a partir da concepo lukacsiana
de decadncia ideolgica em Coutinho (2010a). Algumas reflexes do prprio filsofo hngaro sobre o tema
encontram-se em Lukcs (2010b).
 178

Assistncia no Brasil dos anos 1980, fornecidas pelos ento mais influentes e destacados
pesquisadores da temtica no pas. Na ocasio, a autora havia se deparado com uma produo
terica cujas caractersticas eminentes eram: a eliso das articulaes entre o econmico e o
poltico, donde a interdio da perspectiva de totalidade; a fixao do horizonte analtico nos
marcos do aperfeioamento institucional (denominado vis tcnico-burocrtico, cujos
limites so dados pelo reformismo institucional), associado autonomizao do Estado; o
enfoque das polticas sociais sob a tica restrita da distribuio e reproduo, deslocando seu
fulcro da atividade fundante do trabalho e do modo de produo, o que redunda num
tratamento encerrado no plano superestrutural e preso dimensionalidade estritamente
poltica; o alto grau de generalizao do Estado de bem-estar, crivado pela renncia
perspectiva da particularidade e da historicidade das categorias tericas, e descurando da
singularidade que delimita o contorno econmico-poltico brasileiro (MENEZES, 1998).212

A racionalidade formal comporta uma funcionalidade ideolgica porquanto ela

condiz [...] estritamente com os processos prticos de abstrao, reduo, compartimentao,
igualao formal, e desistoricizao que caracterizam o estabelecimento e a consolidao do
metabolismo socioeconmico capitalista em seu todo (MSZROS, 2009b, p. 32). A
funo primordial do formalismo consiste em efetuar uma grande mudana conceitual, cujo
corolrio ideolgico [...] a transferncia dos problemas e das contradies da vida real, que
so transpostos de seu plano social dolorosamente real para a esfera legislativa da razo
formalmente onipotente, transcendendo de maneira ideal, desse modo, nos termos de
postulados formais universalmente vlidos, a conflitualidade social (MSZROS, 2009b, p.
28).

A estrutura social capitalista, e as formas de conscincia a ela conectadas, encerram um

complexo movimento de interao. Nele, embora se afirme [...] a primazia da base material
em ltima instncia na estrutura geral de determinaes e intercmbios (MSZROS,
2009a, p. 1045), as diversas formas ideolgicas correspondentes no deixam de atuar tambm
com peso de determinao. So trs os interesses ideolgicos vitais que a tendncia formal
universalidade ou as determinaes de valor abstratas/redutoras em ltima instncia
corroboram, robustecendo a realidade estrutural do capital: 1) A transformao
abstrata/redutora das relaes humanas diretas em conexes materiais e formais reificadas
[...]; 2) A articulao formalmente consistente e a difuso geral de igualdades (ou

212
Guerra (1995, p. 140-149) endossa essa avaliao de Menezes (1998) e fornece outras evidncias nos seus
apontamentos. No casualmente, na literatura acerca da poltica de assistncia social que centra-se a apreciao
de Guerra (1995).
 179

equiparaes) [...]213; e 3) A eliminao da dimenso histrica da vida socioeconmica do

campo de viso [...] (MSZROS, 2008, p. 28-29).

O que singulariza a viso geral predominante no livro Concepo e gesto... acerca da

poltica social e da proteo social a expresso de uma variante compsita da
racionalidade formal-abstrata. Os elementos caractersticos das premissas ideais do
formalismo encontram-se amalgamados tenuemente a elementos conceituais e discursivos de
vertentes crticas ou mesmo radicais. Diga-se: em especial as concepes socialdemocratas
(essas com maior frequncia, ainda que inegavelmente amesquinhadas) e as teorizaes
tpicas da tradio marxista (essas, atravs de manifestaes episdicas que pouco afetam a
orientao terico-metodolgica imperante). Esses contedos ideais heterogeneizadores, que
imputam um colorido pseudo-historicista ao quadro conceitual empregado, expressam-se em
algumas passagens j consideradas em nossa anlise. Quais sejam: de uma parte, nas
requisies (abstratas) pelos direitos sociais e sua ampliao, nas reivindicaes genricas
pela instaurao de um Estado de bem-estar social (p. 7 e p. 89) e na defesa hipostasiada da
democratizao do Estado (p. 46 e p. 68); de outra parte, nas advertncias acerca do
movimento histrico entre as relaes de foras sociais (p. 15) e do carter histrico e
poltico dos sistemas de proteo social (p. 59), na remisso genrica aos condicionantes do
capitalismo (p. 28), do sistema capitalista (p. 30) e da centralidade do capital financeiro
(p. 32), alm da recusa superficial moralizao e naturalizao da pobreza e da desigualdade
(p. 67) e a busca pelo enfoque multidimensional da pobreza (p. 71, p. 182, p. 336).

Dessas impostaes crticas (ou radicais) no deixam de derivar denncias legtimas das
consequncias (sociais, polticas, ambientais) deletrias da civilizao do capital (por
exemplo, nas p. 28-37 e p. 96-104). A manifestao de tais denncias aproxima o resultado
ideal das elaboraes daquela complexa e refinada vertente da decadncia da ideologia
burguesa identificada por Lukcs como apologia indireta.214 E que Castelo (2013a) sinaliza
como caracterstica da variante social-liberal. Esse flanco do pensamento decadente emprega,
diz Lukcs, a repulsa, o protesto e a revolta confusa contra as contradies do
desenvolvimento capitalista para a defesa e o favorecimento das prprias relaes sociais

213
Sobre essa exigncia ideolgica corroborada pela produo capitalista e cujas expresses so mais ntidas
nas formulaes do livro Concepo e gesto... Mszros (2009b, p. 29) assevera que a mesma requerida, em
parte, [...] para a legitimao ideolgica da produo e troca mercantis generalizadas como o nico e exclusivo
sistema social incontestvel, sob a pretensa justificativa de que regula o intercmbio de todos os indivduos com
base na igualdade, em conformidade com os direitos humanos.
214
O exame minucioso do problema de decadncia ideolgica, e das formas de apologtica, pode ser encontrado
em Lukcs (2010b, p. 51-105; 1968, p. 247-248, p. 287-292, p. 371, p. 553) e Coutinho (2010a, 2011).
 180

dominantes, encaminhando as solues das iniquidades denunciadas para o interior dos

quadros de referncia da ordem.

Nas ideologias que estudamos, a apologia indireta cumpre uma dupla funcionalidade, no
bojo das relaes de fora que particularizam a realidade brasileira da ltima dcada. De um
lado, colabora para retocar o projeto neoliberal com um conservadorismo reformista
temperado (GRAMSCI, 2011a, p. 293), cuja resultante conhecida a conformao do social-
liberalismo, no qual se inscreve o novo desenvolvimentismo. De outro lado, no caso
especfico da assistncia social, coopera para desviar e absorver os profissionais descontentes
(mas vacilantes), tendentes radicalizao, canalizando-os para a linha de menor resistncia
intrnseca ao desenvolvimento do capitalismo perifrico e dependente, expressa atualmente no
social-liberalismo e/ou no novo desenvolvimentismo.

3.3 Uma nova racionalidade para a assistncia social

3.3.1 A perspectiva da cidadania abstrata

No livro Concepo e gesto... so pontuais as indicaes oferecidas sobre a

constituio histrica da assistncia social no Brasil. Os condicionamentos scio-histricos
para sua emergncia e desenvolvimento, as distores tradicionalmente operantes nesse
terreno, os interesses ideopolticos que bloquearam alteraes substantivas no trato
dispensado aos subalternos por essa via. Todos esses elementos permaneceram, quase sempre,
encortinados nos debates travados. De fato, so dispensadas poucas linhas onde, mais ou
menos explicitamente, encontramos apontamentos dedicados a esses aspectos.

No incio do seu artigo, Sposati informa: A histria do Estado social brasileiro revela o
funcionamento da assistncia social como rea de transio de atenes, sem efetiv-las como
plena responsabilidade estatal e campo de consolidao dos direitos sociais (p. 14). Registra-
se, nesse caso, to-s a conhecida tendncia de manuteno das aes socioassistenciais no
espectro das iniciativas e prticas privadas, em instituies de caridade ou filantrpicas, cuja
existncia no deixou de ser subvencionada pelo financiamento estatal. Enfatiza-se uma [...]
histria institucional que a registra como um campo que opera sob a negao de direitos (p.
14), movida pelo princpio da subsidiariedade, segundo o qual [...] a ao da famlia e da
sociedade antecedia a do Estado (p. 14).
 181

Sobre as relaes de foras sociais (p. 15) implicadas nessa histria institucional,
uma nica pista fornecida ao longo de todo o livro: O apoio a entidades sociais foi sempre
o biombo relacional adotado pelo Estado para no quebrar a mediao da religiosidade posta
pelo pacto Igreja-Estado (p. 14). No entanto, quando se insinua as causalidades dessa
trajetria histrica, a explicao pode desaguar no apelo a uma idealizao romntica desse
passado. Pois se advoga que a proteo social no contributiva, ento assumida como
direito social, se instala em [...] um campo social constitudo por iniciativas histricas
advindas da paixo, mais particularmente da compaixo, do altrusmo e de prticas religiosas
voltadas ao exerccio do amor ao prximo e caridade (p. 18).215

A anlise acerca das relaes de tutela, de favor, do clientelismo, apadrinhamento, etc.,

comumente operantes na interveno socioassistencial, desde seus primrdios, foi contornada.
Apenas mnimas menes so articuladas, tangencial e pontualmente, atravs de tnues
aluses s velhas prticas assistencialistas, aos modos de gesto tecnocrtica ou ao
modelo em que a assistncia social um campo adjutrio da imagem poltica do
governante (p. 19 e p. 20). A ateno foi centralmente concedida negatividade do carter
privado, fundado na benemerncia ou caridade, das aes at ento dominantes. Donde
demanda sua passagem para o raio da atuao pblico-estatal, por suposto afianadora de
direitos de cidadania: O trnsito do mbito individual para o social a raiz fundante da
poltica pblica que exige seu distanciamento da mediao da benemerncia ou da caridade
(p. 27).

frente a tal marca e limite caractersticos do passado que se distingue a assistncia

social enquanto poltica pblica. Embora no se conteste, afirma Sposati (p. 18), a validade
das prticas privadas, por sua natureza, elas so individualizadas, [...] j que se vinculam s
misses estatutrias de suas organizaes e so dirigidas a algumas pessoas. De outro lado,
A ao pblica, por seus princpios, destinada a todos e tem a responsabilidade de
resolver, suprir e prover determinadas necessidades sociais da populao (p. 18). Assumindo
a assistncia social nesses termos, [...] o gestor pblico desloca sua preocupao e a ao do
processo de ajuda s entidades sociais e se responsabiliza diretamente por criar solues e
respostas s necessidades de proteo social da populao (p. 18).

215
Noutro dos poucos comentrios em que se explicita os traos histricos da assistncia social, Couto tambm
menciona tais questes, mas referindo-se ao discurso mistificador: O tratamento, no campo da poltica social
brasileira de instrumentos de gesto, um tema extremamente novo, principalmente se o campo de poltica for a
assistncia social, em que, historicamente, a boa vontade, o amor aos pobres, o voluntarismo tm uma larga
aceitao como elementos de mediao (p. 205).
 182

Os princpios da ao pblica e dos direitos de cidadania so abordados por Sposati,

enfatizando a importncia do novo estatuto alcanado pela poltica de assistncia social a
partir da Constituio de 1988. Esta inovou incluindo aquela poltica social na esfera da
Seguridade Social, [...] tratando-a como poltica pblica, de responsabilidade estatal, um
campo em que se afirmam direitos sociais (p. 14). Isso teria permitido uma ampliao dos
direitos humanos e sociais, colocando como exigncia formular objetivamente o contedo
dos direitos do cidado (p. 14) abrangidos por esse novo campo. Alm de [...] romper com
a hegemnica concepo de que [a assistncia social] uma poltica de ateno aos pobres,
aos necessitados sociais, aos frgeis e carentes (p. 14). Ao instituir uma esfera onde se
efetivam seguranas sociais como direitos (p. 15), o indito arranjo jurdico-poltico da
assistncia social permitiu confrontar a viso conservadora, segundo a qual a mesma
resumir-se-ia [...] a possibilitar acessos materiais que no esto disponveis no mercado aos
convencidamente pobres, com explcita demonstrao de sua precariedade (p. 15). Na
condio de segurana social, passa a ser tratada enquanto [...] bem pblico e social do
estatuto de uma sociedade para alcanar todos os seus membros (p. 15).216

As mudanas qualitativas impressas com a instituio do modelo de proteo social

no-contributiva so localizadas atravs: do [...] exerccio racional da gesto (fundado em
princpios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado) (p. 18); da ao
estatal planejada (p. 19); da criao de espaos de deciso democrtica com representaes
da sociedade (p. 19); das exigncias postas ao gestor pblico para [...] assumir um novo
papel baseado na noo de cidado usurio (e no de carente ou assistido) de seus direitos, e
na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias educarem
seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo social (p. 19); das novas funes
assumidas quanto proteo social, vigilncia social e a defesa de direitos
socioassistenciais (p. 21-22); das responsabilidades assim constitudas estarem afianadas
como direito e no como atitude pessoal e de governos de planto (p. 22); do carter no-
contributivo, desmercadorizado (p. 23), das aes envolvidas.

Seguindo essas prerrogativas, a proteo social da assistncia social atua em trs

eixos: (1) as fragilidades/vulnerabilidades prprias ao ciclo de vida; (2) a proteo s

216
Para Sposati, a assistncia social deve evitar as formas de agresso vida, na sua dimenso social e tica,
portanto, se coloca no campo da defesa da vida relacional (p. 25). Em seu entendimento, as principais
agresses vida relacional encontram-se nos campos do isolamento, da resistncia subordinao e da
resistncia excluso social. E acrescenta: A dinmica da construo do tecido social, seu esgaramento e
coeso esto inseridos nesses campos de ao da assistncia social. E do ponto de vista dos direitos, cabe
assistncia social prover a rede de atenes para que a dignidade humana seja assegurada e respeitada (p. 25).
 183

fragilidades da convivncia familiar; (3) a proteo dignidade humana e combate s suas

violaes, esta ltima expressa na conquista da equidade (p. 42). E os princpios que
regem a organizao dessa poltica social so delimitados nesses termos: universalidade,
matricialidade familiar, descentralizao compartilhada, territorializao e intersetorialidade.
Alm de esse novo modelo ser caracterizado por ter a assistncia social como poltica de
direitos que opera servios e benefcios e no s uma rea de atuao (p. 46), tambm se
singulariza pela natureza federalista e pactuada, adotando ainda a gesto participativa com
controle social.

Do mesmo modo como nestes extratos, em diferentes momentos o discurso formulado

aciona uma linguagem referenciada por expresses como direitos de cidadania e poltica
pblica de direito para caracterizar a particularidade do (e fornecer inteligibilidade ao) novo
horizonte poltico das aes da assistncia social como ocorre especialmente nos artigos de
Jaccoud, Couto e Tapajs.

No se pode avaliar o carter de classe das postulaes assim concebidas unicamente

por sua identificao discursivo-formal com os preceitos e categorias constitutivas do mundo
burgus, em especial o apelo aos (e a defesa dos) direitos de cidadania (social). A sua
determinao ideolgica marcadamente burguesa deve ser detectada pelo fato de que elas se
recorrem queles preceitos e categorias sem problematizar as possibilidades de plena
efetivao das necessidades sociais das classes subalternas pela via dos direitos de
cidadania na ordem burguesa, menos ainda ponderando essa viabilidade a partir da
particularidade do capitalismo perifrico e dependente no contexto de crise estrutural.
Assumidos desse modo, os direitos sociais permanecem coagulados numa aparncia
mistificadora, expressa na figura jurdico-poltica do cidado, enquanto indivduo livre,
proprietrio e igual, que dissimula relaes estruturalmente desiguais de dominao
socioeconmica entre sujeitos coletivos antagnicos.

O que constitui, pois, o procedimento tpico da racionalidade burguesa, expresso nas

teorias liberais, o aprisionamento das concepes de direito e cidadania na
pseudoconcreticidade (KOSIK, 1976) da vida regida pela produo generalizada de
mercadorias. Marx havia denunciado lembra Mszros (2008) que o carter ilusrio das
diversas ideologias acerca dos direitos humanos estava assentado na sua abstrao das
condies materiais impostas pela transformao social radical que caracteriza a sociedade
burguesa: o predomnio da alienao em todas as ocupaes e sobre todas as facetas da vida,
 184

desde o funcionamento das estruturas econmicas fundamentais at as relaes pessoais mais

ntimas dos indivduos.

Assim, o discurso dos direitos (civis, polticos, sociais, humanos) emplacado atravs da
concepo de mundo dominante problemtico, no por si prprio, mas em funo do
conjunto de relaes sociais atravessado pela alienabilidade universal e posse exclusiva
(propriedade privada) no qual se origina. Por constiturem-se enquanto postulados ideais
abstratos contrapostos realidade desconcertante da sociedade de indivduos egostas, regida
pelas foras desumanas da competio antagnica e do ganho implacvel, aliados
concentrao de riqueza e poder em um nmero cada vez menor de mos.217

Longe de rejeitar os direitos enquanto tais, a crtica marxiana218 se contrapunha ao seu

uso como racionalizaes pr-fabricadas das estruturas predominantes de desigualdade e
dominao, cujas teorizaes resultantes passam a ser universalizadas nos processos
hegemnicos burgueses. Na perspectiva marxiana, os valores de qualquer sistema de direitos
precisam ser avaliados, mostra Mszros (2008), em termos das determinaes concretas a
que esto sujeitos os indivduos da sociedade em causa. De outro modo, os direitos de
cidadania se transformam em esteios da parcialidade e da explorao, s quais se supe, em
princpio, que se oponham em nome do interesse de todos. A iluso das teorias burguesas
no se refere constatao de que as ideias legais possuam impacto sobre os processos
materiais, mas localiza-se no fato de que tal considerao opera ignorando as mediaes
materiais necessrias que tornam tal impacto totalmente possvel.

217
Essa forma de racionalidade tpica da esfera do direito, brotada da sociedade de classes. Segundo Lukcs
(2013, p. 497-505), ela espelha a realidade econmica de modo deformado, num processo de abstrao
caracterizado pela ausncia de contradio, encarcerado no domnio da lgica formal. Marx (2010b) havia, ainda
nos anos 1840, apreendido essa racionalidade prpria do Estado (ou do que chama poca de intelecto
poltico), cego em relao aos prprios antagonismos sociais dos quais emerge, e que ajuda a reproduzir: O
Estado jamais encontrar no Estado e na organizao da sociedade o fundamento dos males sociais [...]. E,
mais adiante: Quando o Estado admite a existncia de problemas sociais, procura-os ou em leis da natureza, que
nenhuma fora humana pode comandar, ou na vida privada, que independente dele, ou na insuficincia da
administrao, que depende dele (MARX, 2010b, p. 58-59). Assim delimitava as cadeias que aprisionavam essa
viso mope em face das contradies profundas da realidade econmico-social: O intelecto poltico poltico
exatamente na medida em que pensa dentro dos limites da poltica (MARX, 2010b, p. 62).
218
Com efeito, desde cedo Marx (2010a) havia reconhecido o grande progresso que a emancipao poltica
representara e considerava mesmo necessria sua conquista naqueles Estados nacionais onde a mesma ainda no
havia logrado xito. Seu repdio [...] iluso jurdica liga-se busca das condies sob as quais o exerccio da
vontade individual no seja anulado pelo poder reificador das condies materiais e institucionais dominantes.
Longe de ser um determinista grosseiro e um inimigo dos direitos humanos, Marx se preocupa com as
condies da liberdade pessoal, entendida como um controle significativo das relaes interindividuais pelos
prprios indivduos, e totalmente em oposio s condies determinadas de existncia que escapam a sua
vontade (MSZROS, 2008, p.164).
 185

Esse nos parece ser o procedimento ideoterico predominante nos artigos do livro
Concepo e gesto...219 Se traamos um paralelo entre estes e a viso crtico-dialtica, no
reclamando qualquer dbito que os mesmos teriam em face dessa matriz terico-poltica.
Nenhum dos textos se prope explicitamente a assumir essa matriz. No mximo, o prefcio
anuncia que os especialistas que os formularam pautaram-se pelo estmulo anlise crtica
dos processos de implementao de programas e polticas sociais brasileiras (p. 7). Importa-
nos esse contraste apenas porquanto ele explicita a aproximao ou no dos fundamentos
terico-metodolgicos do livro a determinadas foras hegemnicas, por eles representadas.
Na medida em que destoa da angulao crtico-dialtica, e equaliza-se com as vises liberais,
esse discurso sobre os direitos de cidadania, aplicado ao tratamento da assistncia social,
sedimenta ideologicamente a supremacia burguesa, obscurecendo as contradies estruturais
dessa ordem, alm de sua historicidade.220

Ainda sobre as formulaes presentes em Concepo e gesto..., acresce dizer: qualquer

polarizao relativa aos projetos polticos apontados gravita ao redor da concordncia ou no
em assumir o horizonte dos direitos de cidadania, fixados sob a responsabilidade do Estado.
Observemos como Sposati identifica as principais disputas que ameaam a construo do
modelo brasileiro de proteo social no-contributiva. Elas se do duplamente:

De uma parte, evidencia-se o embate entre duas abrangentes concepes da poltica de

assistncia social (p. 16): uma almejando configur-la, nos termos da Constituio de
1988, como poltica de Estado (dever de Estado) e direito da populao, donde se
exige [...] rgos pblicos gestores com capacidade para operar as funes de
assistncia social, que sejam reguladores, com recursos humanos pblicos e gesto
democrtica e tambm com transparncia de fundos (p. 16); outra que interpreta o

219
E caso surjam questionamentos acerca dos resultados prticos da promulgao do referido direito de
cidadania, no tocante mudanas substantivas na vida de amplas massas subalternas, apenas retruca-se com
seguinte a justificativa: Ter um modelo brasileiro de proteo social no significa que ele j exista ou esteja
pronto, mas que uma construo que exige muito esforo de mudanas (p. 17). Seus efeitos concretos so
prometidos para o futuro, afinal trata-se da adoo de um conceito ou modelo (p. 16) tido como um vir a
ser, um norte orientador ou uma direo de um caminho em construo (p. 17), um processo que depende
da [...] capacidade estratgica de enfrentar condicionantes, determinantes e impactos nos elementos do presente
e do passado, que no condizem com o modelo que se deseja concretizar para o futuro (p. 16). Supe ainda
[...] conhecer e enfrentar obstculos no percurso e tambm no desistir da chegada, pelo fato de ter que realizar
mudanas durante o processo (p. 17).
220
Poder-se-ia questionar se, em se tratando de um material governamental, no estaria embargada a
possibilidade de se expressarem nele uma viso classista, posto que, em ltima instncia, os seus formuladores
lidam com os filtros da institucionalidade burguesa. Entretanto, no estamos analisando um texto legal ou uma
normativa institucional estrito senso, mas materiais bibliogrficos de formaes e capacitaes. As contradies
a operantes tambm abrem espaos para construes crticas, que inclusive se expressam em alguns momentos
por exemplo, na considerao acerca da natureza classista da sociedade, tanto em partes do livro Concepo e
gesto..., quanto em alguns textos-bases das capacitaes analisados no prximo captulo.
 186

texto constitucional pelo princpio da subsidiariedade, no qual o Estado deve ser o

ltimo a agir e no o primeiro, desejando operar [...] a assistncia social sob o
princpio da solidariedade como ao de entidades sociais subvencionadas pelo Estado.
Aqui existiria um desinteresse [...] em ter recursos humanos estatais ou fortes
regulaes para a insero de entidades na rede socioassistencial e o [...] rgo gestor
pode estar sob a tutela de uma primeira-dama sem configurar nepotismo (p. 16).

De outra parte, manifesta-se uma tenso entre os que visam um modelo de proteo
social no-contributiva estritamente vinculado com a misria, propondo aes
focalizadas nos necessitados (p 23) e comprovadamente pobres; e aqueles defendendo
que [...] o vnculo da proteo deve ter atenes baseadas em direitos, com perspectiva
universal em face uma dada necessidade (p. 23).

Em suma, privilegia-se a luta entre duas tendncias no interior das concepes de

mundo dominantes, entre duas rotas de enfrentamento s refraes da questo social
encerradas nos marcos da ordem. A primeira, cuja programtica claramente se rechaa,
identificada com as formas retrgradas e restritivas, arcaicas e atuais, de fazer face s
contradies sociais abrolhadas na realidade capitalista. Esta, distinguida pelas estratgias do
primeiro-damismo, do nepotismo, da subsidiariedade, da focalizao, da desresponsabilizao
Estatal, remeteria tanto s foras pretritas que capitanearam a modernizao conservadora
no pas, quanto quelas associadas ortodoxia neoliberal na atualidade. A segunda, adotada
como horizonte a ser perseguido, se associa s vertentes racionalizadoras e modernizadoras,
sendo pautada pelos princpios da cidadania e da interveno do Estado sobre as
desigualdades sociais, de cunho republicano e universalizante. Esta, diferenciada pela
incorporao seletiva do iderio socialdemocrata, sugere uma aproximao s fraes mais
esquerda do bloco dominante, uma espcie de contra-hegemonia burguesa (COELHO,
2005), com um projeto alternativo de desenvolvimento (capitalista).

Conservam-se densamente turvadas as alternativas que podem ser apontadas pelas

foras antagonistas.221 Isto , a orientao poltica destinada a incorporar positivamente, de
modo instrumental-estratgico222, os componentes socializadores das polticas sociais (ou dos
direitos sociais) como momento particular (e limitado) de um projeto abrangente de

221
Constatamos, em outra nota anterior, a maneira limitada e evasiva que a concepo dos analistas crticos da
sociedade capitalista (p. 26) aparece numa das nicas passagens do livro que remete ao confronto com uma
perspectiva radialmente alternativa.
222
Um debate sobre a determinao das exigncias democrticas (poltica e social) inerentes ao pensamento
socialista revolucionrio, assumidas como um valor instrumental estratgico, se encontra em Netto (1990, p. 69-
107).
 187

constituio dos trabalhadores enquanto classe hegemnica, voltada para a sua

autoemancipao. Igualmente os discursos esquivam-se de uma problematizao coerente e
consequente acerca dos vnculos polticos e estruturais concretos das polticas sociais (e dos
rumos que assume a implementao da assistncia social, em especial) com a produo e
reproduo do capital. Aqui a grande poltica se dissolve no ar. Predomina a hegemonia da
pequena poltica, que Coutinho (2010b) avalia tpica da realidade brasileira do perodo
petista.223 Esto vedadas as alternativas que colocam em evidncia projetos radicalmente
distintos de sociedade, vinculados s classes sociais em luta.

A hegemonia da pequena poltica se reflete tambm de outro modo no livro. Em todas

as evidncias, as opes de projeto nacional vislumbradas radicam em duas solues
diferenciadas de desenvolvimento capitalista para o pas: uma mais ostensiva e ortodoxa,
frequentemente ligada aos governos dos anos 1990, rotulada de ataque conservador (p. 73),
agenda liberal (p. 99) ou contra-reforma conservadora (p. 396); outra, requisitada como
via progressiva de superao da primeira, recebe a alcunha de desenvolvimento com
equidade (p. 71), um desenvolvimento que tenha como um de seus pilares a incluso social
(p. 126), que busca combinar crescimento econmico com a distribuio de renda (p. 125).

3.3.2 Um choque de gerencalismo para o SUAS

O pleno alcance dos objetivos fixados para a poltica de assistncia social estaria
inviabilizado, no entanto, na falta de uma perspectiva abrangente para o desenvolvimento dos
seus processos de gesto, cujos elementos essenciais devem ser incorporados pelos agentes
envolvidos nesse mbito da implementao da poltica social. Apresentar os traos medulares
dessa perspectiva a tarefa qual se incumbe Cristina Almeida C. Filgueiras, no artigo
Gesto estratgica de programas sociais, localizado ainda na primeira parte do livro
Concepo e gesto... Aportando-se, com frequncia, nos textos disponibilizados pelo
Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econmico e Social, vinculado ao BID, a
professora-pesquisadora da FJP prope a incorporao do estilo gerencial adaptativo e

223
No supomos, nesses termos, que seja indiferente para as classes subalternas e os movimentos que
vocalizam seus interesses histricos a opo por uma modalidade de desenvolvimento capitalista (e de
interveno estatal a ele correspondente) mais preocupada em dar respostas positivas e coesivas (embora
crescentemente restritas) s iniquidades sociais. E estamos ignorando aqui, em todo caso, se existem as
condies para a viabilidade de tal projeto nos marcos da periferia do capital no contexto de crise crnica. Na
argumentao acima, nos interessa ressaltar a estratgia hegemnica de retirar de cena o debate sobre a luta entre
diferentes projetos de sociedade.
 188

estratgico (p. 140) para o encaminhamento das aes na esfera da gerncia social na
assistncia social.

Uma das premissas estruturantes diz respeito ao [...] papel crucial das capacidades dos
gerentes sociais para a implementao dos programas sociais (p. 133). Assumida como um
[...] campo interdisciplinar e intersetorial de conhecimentos e prticas que apoiam os
processos de tomada de decises estratgicas e implementao de aes pblicas, orientadas a
alcanar o bem-estar social (p. 134), a denominada gerencia social situa-se num [...]
espao que conjuga polticas pblicas e o enfoque gerencial em busca do desenvolvimento
social (p. 134). A penetrao do enfoque gerencialista nesse domnio torna-se tanto mais
interessante porquanto [...] pode constituir-se em um veculo para reduzir a brecha entre
recursos investidos nas polticas sociais, programas desenvolvidos e resultados alcanados
(p. 134).

Para tanto, urge promover uma reverso das tendncias terico-prticas tradicionais
presentes na administrao pblica. necessrio acompanhar, sugere-nos Filgueiras, os
processos de transformao que a administrao pblica experimentou nas ltimas dcadas,
dos quais um eixo fundamental se expressa na emergncia de uma nova atitude gerencial
que se busca difundir, e cujo cerne consiste em encontrar o maior valor possvel para os
cidados (p. 136). Num raciocnio anlogo quelas premissas subjacentes empresa
capitalista, tal entendimento prope que a poltica social deve estar imbuda em gerar um
determinado tipo de valor: o valor pblico. E como a crtica da economia poltica ensina-
nos, a mercadoria na qual o valor se corporifica vive o drama de uma existncia conflituosa
entre sua propriedade de encarnar uma quantidade de valor de troca e a qualidade de valor de
uso, a faculdade de atender dadas necessidades humanas. Talvez no casualmente, a
perspectiva da gesto por resultados coloque, voltada para a criao de valor pblico: De
partida fundamental que exista clara definio de qual valor pblico a poltica social deve
gerar e qual valor pblico especfico de cada programa (p. 136).

Visto isso, a autora arremata os valores pblicos que a assistncia social chamada a
gerar, e cuja busca justifica os esforos empreendidos atravs das atividades gerenciais.
So eles: proteo social, promoo do desenvolvimento humano e coeso social. Esses
valores lastimavelmente no recebem qualquer caracterizao mais especfica ao longo do
texto. Mas se Filgueiras mantm-se equalizada com as premissas gerais presentes em
Concepo e gesto..., algo que parece provvel, a noo de desenvolvimento humano liga-
se ao novo receiturio para as polticas sociais, indicado pelos organismos internacionais
 189

(Banco Mundial, BID, CEPAL, PNUD e UNESCO), a questo da proteo social associa-
se promoo do desenvolvimento de capacidades e a coeso social corresponde
necessidade de conservao do ordenamento social contra as ameaas polticas sempre
emergentes.

A proposio de Filgueiras se aporta largamente nas teorizaes do professor norte-

americano Mark H. Moore, malgrado no recorra de modo direto s suas obras. Com efeito,
ela utiliza-se de fontes secundrias, cujos autores haviam se apropriado diretamente das
elaboraes de Moore. Dentre estas fontes, figura uma publicao do BID na qual a produo
de Moore tomada como uma das principais referncias para pensar a avaliao de
programas sociais e o papel dos gerentes sociais (ver VELARDE, 2006). As ideias de
Moore despontam na elaborao de Filgueiras de diversos modos: quando ela defende a
gerncia por resultados e a noo de valor pblico; quando enfatiza o exerccio
estratgico dos gerentes para aproveitar as oportunidades de agregar valor pblico aos
programas; ou mesmo quando advoga a utilizao do triangulo estratgico de gesto.
Desenvolvendo seus conceitos a partir de experincias estadunidenses, a abordagem do
pesquisador da J. F. Kennedy School of Government (Harvard University) inspira-se nos
modelos terico-prticos do setor privado, e suas concepes so comumente aproveitadas
nas propostas de modernizao e reforma da gesto pblica desde os anos 1990 (ver MOORE,
1995).

A concepo gerencialista, lanada no Brasil com o Plano Diretor da Reforma da

Reforma do Aparelho de Estado do governo FHC224, se espelha tambm noutra caracterstica
da produo capitalista. A nova atitude gerencial requisita a superao da atitude passiva
do administrador. Ela requer um gerente atento s oportunidades para gerar valor,
canalizando suas energias nas oportunidades e orientao a resultados menos do que nos

224
Em verdade, Behring (2003, p. 205) sinaliza para elementos da reforma gerencial no Brasil no contexto das
transformaes institucionais ps-1964. Segundo a pesquisa elaborada por Visentini (2006, p. 106): O modelo
gerencial de administrao pblica, ou Nova Administrao Pblica desenvolveu-se a partir da eleio dos
governos Thatcher e Reagan, como um conjunto de modificaes no setor pblico daqueles pases vinculado ao
questionamento do papel do Estado. No se tratava de uma simples reforma administrativa, segundo Hughes,
mas do questionamento de uma concepo acerca do papel do setor pblico e sua interface com a sociedade a
qual se refletia na forma de sua administrao. O gerencialismo composto por duas correntes principais de
mudana do setor pblico, no necessariamente antagnicas entre si: primeira, o movimento do setor pblico em
direo ao mercado, com a privatizao de empresas e a transferncia de atividades pblicas para o setor
privado; segunda, a rejeio da burocracia como um princpio de organizao do setor pblico. Para uma
anlise sobre a insero do gerencialismo no Brasil em 1990, ver Visentini (2006). Um importante estudo sobre
o movimento geral da contrarreforma no Brasil dos anos 1990, ver Behring (2003). Tambm Filho (2006)
desvenda o gerencialismo na administrao pblica brasileira, assinalando que ele combina um processo de
centralizao burocrtica com elementos gerenciais de flexibilizao, que podem tender para a
patrimonializao.
 190

recursos e atividades projetados. Isso se justifica da seguinte forma: Os processos de

implementao podem criar oportunidades para garantir criao de valor pelos programas (p.
136). E o aproveitamento dessas oportunidades [...] depende em grande medida da
capacidade dos gerentes e dos outros atores envolvidos para pensar e atuar estrategicamente e
orientados aos objetivos de gerao de resultados para a populao (p. 137). Num contexto
onde a preocupao por resultados tornou-se central na gesto pblica, os agentes humanos
envolvidos nas tarefas a ela afetas so fustigados a lhe agregar valor: Assim, os gerentes
orientam suas decises buscando agregar valor aos insumos utilizados para a execuo dos
programas [...]. E torna-se [...] cada vez mais necessria a aplicao de prticas de gesto
que permitam intensificar a eficincia interna225 e o impacto externo dos programas (p. 137).

Vemos nessa programtica gerencialista uma propenso para a responsabilizao dos

trabalhadores, gestores e tcnicos, pelos resultados (ou bices) das polticas sociais. Aplicadas
essas estratgias, seriam sob as costas dos gestores e tcnicos que recairiam, tanto as
exigncias de xito quanto o malogro dos resultados da poltica social. Sobre isso, Filgueiras
assevera que na experincia de avaliao de projetos e programas sociais realizada em muitos
pases (mas sobre cujas fontes a autora no deixa nenhuma pista), entre as principais
deficincias vinculadas ao desempenho insuficiente [...] encontram-se os problemas no
desenho das intervenes e a fragilidade da capacidade gerencial (p. 137).226 Quando busca
absorver um pouco a carga desse pesado fardo sobre os quadros profissionais, apenas retorque
que tal constatao no implica [...] ignorar os fatores imprevistos que podem interferir na
implementao, nem o escasso controle sobre o contexto (p. 137). Mas nenhuma palavra
dita acerca da insidiosa ofensiva neoliberal, o contingenciamento oramentrio sobre as

225
Embora a autora no explicite os mecanismos especficos propulsores dessa eficincia interna, no causaria
surpresa encontramos, dentre eles, alm das parcerias pblico-privadas, a terceirizao e a desregulamentao
das relaes de trabalho. Elementos esses muitssimo afinados com as novas atitudes gerenciais demandadas
pelos processos de transformao da administrao pblica (p. 136).
226
para sanar tais sequelas que Filgueiras receita trabalhar na criao e fortalecimento do triangulo estratgico
da gesto, do antes referido Moore. Segundo a autora, a ideia est [...] amplamente difundida nas teorias da
organizao e gesto pblica e revela-se til para identificar as capacidades de gesto de diversos mbitos de
governo e de instituies especficas (p. 137). Durante a exposio desse instrumento, talvez seja o nico
momento em que se toque, limitadamente, na questo das condies estruturais necessrias efetivao da
poltica pblica. No vrtice relacionado gesto operacional, consta essa imprecisa e pontual meno (cujas
implicaes no so desdobradas), ao lado de outras requisies: [...] inclui contar com recursos fsicos,
financeiros e humanos para executar os programas e alcanar os resultados buscados (p. 137).
 191

polticas sociais nela pressuposto227, as iniquidades estruturais-funcionais sobre a interveno

social do Estado que ela acarreta ou a intensificao das formas de precarizao do trabalho
prprias da restaurao nas esferas produtivas e reprodutivas (superestruturais).

Ao contrrio disso. Noutro momento, advertindo que no se pode exagerar na crena

segundo a qual [...] o desempenho dos programas dependa das caractersticas pessoais do
gerente e dos elementos da equipe (p. 140), Filgueiras adverte: [...] no podemos esquecer
que a gerncia se realiza dentro de organizaes. Em vista disso, acrescenta: Pessoas com
grandes qualidades, preparadas e com experincia, no podem fazer muito caso a
organizao onde estejam inseridas no permita ou no esteja preparada para desenvolver o
estilo gerencial adaptativo e estratgico (p. 140). Assim, as reticncias acerca da
responsabilizao do trabalhador, em lugar de denunciar as regresses econmico-sociais e
polticas nas condies da atuao profissional, so revertidas para reforar a exigncia de
difuso do estilo gerencial por todo o ambiente das organizaes nas quais opera. O
problema no se apresenta como a intruso e a intensificao do gerencialismo na poltica
pblica, mas justamente a falta ou a insuficincia dele.

Vejamos em que consiste esse estilo gerencial adaptativo e estratgico. Ele requer,
primeiramente, a apropriao dos [...] elementos do contexto no qual os programas se
desenvolvem e as caractersticas prprias dos problemas sociais e do campo de intervenes
a eles relacionados (p. 134). O mundo da implementao, afirma Filgueiras, seria mais
complexo e incerto do que o imaginado pelos muitos especialistas envolvidos no
planejamento e na formulao dos programas social. Existiriam diversos fatores exercendo
influncia nesse terreno, cuja presena, se supe, passaria despercebida na viso tradicional.
Dentre estes estariam: as caractersticas especficas das polticas e programas sociais, os seus
fatores organizacionais (a fragmentao, os nveis e hierarquias, a pluralidade das instncias
de deciso), os aspectos constitutivos do meio ambiente social e poltico. Ento
desconsiderada na viso tradicional (top-down, simplista e linear), essa complexidade

227
Interessante como os artigos do livro que se dedicam, em alguma medida, a examinar o oramento e
financiamento das polticas sociais, e da assistncia social em especial, tergiversam problemticas caras a esse
tema, principalmente: o carter regressivo do financiamento do fundo pblico brasileiro (e, particularmente, da
Seguridade Social); e a sangria desatada pela servido financeira, comprometendo parcela significativa do
oramento da Seguridade Social, seja absorvendo-o atravs dos juros e encargos da dvida, seja surrupiando-o
para o pagamento de amortizao para o setor financeiro. Apenas Castro (p. 96-104) informa uma relao de
causalidade entre o ajuste fiscal e o contingenciamento do oramento da proteo social. E em certos
momentos, algumas anlises avizinham-se do tema a regressividade: Castro (p. 120-121) consegue identificar,
nas fontes de financiamento do gasto social federal, o alto peso das contribuies sociais; e Marques (p. 267-
268) localiza a demasiada importncia que tem a contribuio social COFINS para o financiamento do MDS. No
entanto, no avanam a anlise no sentido de explicitar as disparidades distributivas a implicadas. Em Salvador
(2014) encontramos um aprofundamento analtico das problemticas acima referidas.
 192

solicita uma perspectiva que contemple os [...] jogos de troca e negociao entre atores,
aprendizado institucional, por vezes dissenso, problemas de coordenao entre parceiros,
variao do grau de adeso ao projeto pelos diferentes atores, surgimento de oportunidades e
de ameaas que no podiam ser previstas no planejamento (p. 135), dentre outros.

Da o apelo por gerentes sociais com enfoque adaptativo, sentido de

oportunidade, capacidade de mobilizar parceiros, flexibilidade e capacidade de
interao (p. 139-140). Longe de serem novos contedos culturais, conhecimentos histrico-
conceituais ou abordagens terico-metodolgicas os predicados postulados para que
gerentes ou coordenadores desempenhem qualificadamente a variedade de funes e tarefas
toldadas na esfera da gerncia social, as exigncias definem-se em termos de certas
habilidades e competncias (p. 140). Bem ao sabor da pedagogia das competncias228, o
enfoque proposto concentra-se em circunscrever determinadas disposies atitudinais que
passam a ser indispensveis aos quadros profissionais dirigidos pelo estilo gerencial
adaptativo e estratgico. No aleatoriamente, disposies muito sintonizadas com os novos
valores e expectativas fomentados para a fora de trabalho pela acumulao flexvel. Segue
uma sntese das habilidades e competncias colocadas por Filgueiras para os gerentes ou
coordenadores: atuar com perspectiva estratgica; conhecer e buscar inovaes; capacidade
de manejar complexidade; promover articulao social, coordenao, consensos e alianas;
exerccio de liderana na equipe e externamente; desenvolvimento de tica de compromisso;
capacidade de comunicao; alm da competncia tcnica (conhecimentos especficos para
anlise dos aspectos do contexto e da interveno) (p. 140). De posse das mesmas, os
gerentes sociais pretensamente conseguiriam aproveitar as oportunidades para agregar
valor aos insumos utilizados para a execuo dos programas (p. 137).

228
A pedagogia das competncias, ligada em seu cerne s ideias do pedagogo suo Philippe Perrenoud,
advoga a reconfigurao dos perfis profissionais, tendo em vista sua adequao s novas necessidades
sociorreprodutivas da acumulao flexvel, com importantes consequncias na redefinio das polticas
educacionais. Sobretudo a partir dos anos 1990, os organismos multilaterais incorporam seus principais
elementos para definir as recomendaes para os sistemas de educao em nvel mundial, com fortes
rebatimentos nos pases perifricos. Com um embasamento construtivista, acaba por definir redues
curriculares (mormente das disciplinas contempladas por conhecimentos mais estritamente tericos, voltadas
para a difuso dos conhecimentos e contedos conceituais acumulados pela cultura). Interessante notar como o
artigo de Filgueiras mostra-se muitssimo econmico, em face de postulaes de ordem terico-histrica,
compondo-se predominantemente de enunciados prescritivos e, em muitos momentos, genricos. No restante do
artigo, no pormenorizado em nossa anlise, ela segue enumerando as funes estratgicas e operativas
imputadas aos gerentes e coordenadores (p. 138), a diviso de tarefas segundo mbitos de gesto (p. 139-
140) aqui a referncia um documento da CEPAL (1997) e as ferramentas para a gesto estratgica (p.
142-152). Para uma crtica da pedagogia das competncias, consultar Rodrigues (2007). Uma pesquisa acerca
do discurso das competncias, a partir das vivncias dos trabalhadores, encontrada em Bernardo (2009).
 193

Em vrios aspectos essas habilidades e competncias arroladas equalizam-se com o

esprito do toyotismo (ALVES, 2011). Os espaos de trabalho reestruturados da fbrica
toyotizada buscam acentuadamente se adaptar demanda (ALVES, 2011, p. 50), propem
um maior engajamento do trabalhador, seu envolvimento participativo e pr-ativo. A
cooperao do trabalho em equipes e a organizao horizontalizada (internamente, mas
tambm atravs da disperso por fbricas terceirizadas, etc.) impe um perfil
socioprofissional comunicativo, capaz de promover articulaes, alianas, compromissos, etc.
Nos CCQs, os grupos de trabalhadores so instigados a discutir seu trabalho e desempenho,
apresentar opes de aperfeioamento ou alternativas corretivas para acrescer a produtividade,
o que demanda uma viso mais abrangente, voltada para a complexidade do processo
produtivo. Implica, ainda, a constituio de equipes polivalentes, erodindo a diviso por
postos fixos e especializados.229

Sobre as sequelas socioeconmicas e poltico-ideolgicas da absoro dos parmetros

da reestruturao produtiva do capital, acumulou-se uma larga bibliografia. Seja identificando
a intensificao da explorao e as modalidades especficas de competio ou concorrncia
operria ento geradas. Seja anunciando a constituio de uma subsuno formal-intelectual
expressa na captura da subjetividade ou da expropriao das disposies intelectual-
afetivas do trabalhador (ALVESS, 2011). Seja, em suma, analisando as mais amplas
repercusses sociorreprodutivas, em termos do afloramento da acumulao flexvel
(HARVEY, 2005) ou da articulao orgnica com um movimento abrangente de
passivizao e restaurao do capital (BRAGA, 1996).230

Em resumo, quando so propostas no livro Concepo e gesto... essas alternativas para

os processos de gesto da poltica de assistncia social, na fase de implantao e
implementao do SUAS nos anos 2000, as alternativas alinham-se intima e francamente
com as racionalizaes e prescries desenvolvidas no interior dos aparelhos de hegemonia
do capital financeiro. De uma parte, se a defesa da poltica social como direito do
cidado e responsabilidade do Estado conclamada, por vezes, inclusive, figurando
irmanada com as aspiraes de construo de um Estado de bem estar social. De outra

229
Este aspecto no se manifesta explicitamente no artigo de Filgueiras. Embora em momento algum a autora
considere necessrio se deter nas contribuies particulares que cada campo profissional (em verdade, no cita
qualquer profisso) envolvido no campo socioassistencial pode fornecer a gerencia social nessa poltica.
230
Tal bibliografia compe uma lista infindvel de livros, artigos, ensaios, etc., enveredando por diversas
dimensionalidades e mediaes desse processo: desde a questo da financeirizao, da diviso sexual do
trabalho, do acirramento do adoecimento, entre outros. Identificamos aqui, apenas alguns mais significativos
dentre os ttulos consultados: Alves (2011, 2007), Antunes (1999, 1995), Bernardo (2009), Bihr (1998), Braga
(1996), Harvey (2005).
 194

parte, esses avanados princpios universalistas e democratizantes no impedem de se

encaminhar as tarefas prticas, as modalidades concretas de gesto do SUAS, segundo
prerrogativas e idealizaes regressivas, apoiadas nos parmetros da acumulao e
valorizao da empresa capitalista. Isso se expressa: tanto na adoo do gerencialismo como
horizonte estabelecido para os processos requeridos de inovao institucional, com as
correlatas teorias e prticas administrativas para a gerncia de programas sociais; quanto
na apropriao dos valores e das perspectivas pedaggicas-formativas correspondentes ao
sociometabolismo da produo flexvel, ou seja, s novas formas participativas de
subordinao do trabalho e as reconfiguraes formativas intrnsecas pedagogia das
competncias.231

Aqui nota-se algo um tanto semelhante quele fenmeno de dualidade tica

identificado por Fernandes (1975) na atividade dos intelectuais responsveis pela produo do
Relatrio do Grupo de Trabalho criado pelo MEC para contribuir com a reforma
universitria em finais 1960.232 Em sua anlise desse episdio, Fernandes coloca pistas
fecundas para pensar a relao entre os intelectuais e as classes dominantes na realidade
brasileira. Diz o socilogo: na estratgia expositiva desenvolvida no Relatrio, aqueles
intelectuais manifestaram uma clara defasagem. Exprimiram um audacioso e avanado
diagnstico da situao educacional, enquanto mostraram uma tacanha e conservadora postura
na recomendao das normas e princpios para o ensino superior, na formalizao jurdico-
poltica das solues recomendadas. Ali, [...] o avano abstrato e terico esgota-se como

231
Esta ltima assumida abertamente no documento tcnico do MDS Orientaes para processos de
recrutamento e seleo de pessoal no Sistema nico de Assistncia Social (MUNIZ, 2011b). Nele, o conceito
de competncias profissionais includo no escopo das concepes que fundamentam o SUAS. O que ocorre
atravs da perspectiva de uma viso crtica do modelo e do resgate daquilo que ele tem de positivo, ou de
seus aspectos iluminados (MUNIZ, 2011b, p. 35). Essa incorporao crtica, que prope expurgar o lado
negativo presente no modelo, baseia-se nas argumentaes de Neise Deluiz. Rodrigues (2007) desenvolve uma
crtica a essa tentativa de Deluiz e outros, argumentando sobre a impossibilidade de ressignificao do modelo
sob uma matriz crtico-emancipatria. Mostra o pesquisador que a defesa da prtica e da teoria do modelo das
competncias, mesmo quando movida por interesses sinceramente sociocntricos, tem como pressuposto o
carter a-histrico da fora de trabalho, resvalando num fetiche das competncias. Onde a estratgia aparece
apartada dos seus condicionantes decisivos: a crise e a ofensiva capitalista em busca de novas formas de controle
sobre o trabalho e acrscimo das taxas de lucros e produtividade.
232
Em finais de 1960, o movimento de reforma universitria tornava-se um importante canal da mobilizao
estudantil (e docente) e da politizao de estudantes e professores. Quando o movimento passa a repercutir com
flego na esfera poltica, desperta o regime autocrtico-burgus, que toma em suas mos a tarefa de reformar o
sistema universitrio brasileiro. Pelas transformaes no ensino superior, iniciava-se um amplo processo de
enquadramento da poltica educacional aos interesses das foras sociais beneficiadas com o golpe de abril. Para
tanto, em julho de 1968 o governo federal decretou a criao de uma Grupo de Trabalho encarregado de [...]
estudar a reforma da Universidade brasileira, visando sua eficcia, modernizao, flexibilidade administrativa e
a formao de recursos humanos de alto nvel para o desenvolvimento do Pas (FERANDES, 1975, p. 201).
Composto por alguns tcnicos, educadores e cientistas de reconhecida competncia e de grande prestgio, o GT
foi previsto para funcionar durante trinta dias, no final dos quais apresentou seu Relatrio. Para conhecer o
processo da reforma universitria e seu contexto, ver Cunha (1988), Fernandes (1975) e Netto (2014, 2004).
 195

mero expediente literrio, como se ele fosse uma verbalizao de circuito fechado
(FERNANDES, 1975, p. 205). Quando se tratava de encaminhar as medidas de alcance
prtico, manifestava-se [...] a natureza da vontade poltica a que estava submetido o GT e
todo seu labor intelectual (FERNANDES, 1975, p. 205). Assim trabalhavam os
condicionamentos polticos para impedir que o diagnstico refletisse em normas e princpios a
sua altura: As normas e princpios s traduzem o alcance, a profundidade e a adequao
histrica do diagnstico quando no chocam, direta ou indiretamente, com as imposies ou
as expectativas daquela vontade poltica (FERNANDES, 1975, p. 205).

Mas a adeso a uma crtica sistemtica da situao do ensino superior, promovida pelo
verbalismo crtico esclarecido do GT, tinha um propsito: se antecipar s presses radicais
de mudana educacional, aparentando servir a causas que lhes eram alheias. Isso que
Fernandes (1975, p. 206) denominou de conscincia farisaica, entre os intelectuais
identificados com os interesses polticos conservadores, consistia no seguinte fato: No
campo do conhecimento puro e da conscincia abstrata, podem ir to longe quanto a sua
poca e a sua gerao. No plano poltico, esto condenados lgica e dinmica do
pensamento e da ao conservadores, no podendo ultrapassar suas acanhadas fronteiras.

No caso das formulaes predominantes no livro Concepo e gesto... so as

acanhadas fronteiras postas pela servido financeira s polticas sociais que tendem a
embargar a projeo de alternativas prtico-concretas consequentes com os princpios
estipulados em termos de emancipao, autonomia, dignidade humana,
democratizao, universalizao, etc.233 Aqui, esse verbalismo crtico esclarecido
pode servir para nutrir a falsa aparncia de que tais concepes aderem plataforma das
vanguardas profissionais que apontaram para um (re)direcionamento crtico-radical da
atuao corporativa no SUAS, conforme feito referncia em nossa Introduo.

233
esse respeito, sintomtico o modo como alguns autores do livro se posicionam em relao aos processos
de focalizao, mormente aqueles impregnados na implementao dos programas de transferncia de renda.
Quando no tentam renegar seu uso para o caso das polticas sociais com corte de renda existentes no Brasil (p.
24), parecem esquivar de juzos claros sobre sua natureza (p. 125) ou mesmo identificar e salientar elementos
progressivos nos mesmos (p. 334, p. 356).
 196

3.4 A pedagogia do risco e da vulnerabilidade social

3.4.1 A administrao dos riscos sociais e o enfoque da vulnerabilidade

Resta-nos tematizar as concepes de risco e vulnerabilidade social concatenadas nos

artigos de Concepo e gesto... Esse par conceitual opera numa relao de
complementariedade, e os contedos que lhes so imputados sinalizam para a tentativa de
encaminhamento da racionalidade e das prticas poltico-pedaggicas da assistncia social
para o terreno ideopoltico e tcnico-operativo fomentado pelos organismos internacionais.
Avaliamos que as noes de risco e vulnerabilidade social correspondem a uma ponte de
passagem para a absoro dessas inovaes ideopolticas no arcabouo terico e tcnico da
assistncia social. O deslocamento do centro de gravidade dessa poltica social para o risco e
a vulnerabilidade social aparece como a via estratgica atravs da qual passam a orbit-la as
demais ideologias do social-liberalismo, em especial a questo da igualdade de
oportunidades, o enfoque das capacidades, a viso de capital social, as noes de
empoderamento e de ativos sociais. Todas essas ideologias, por seu turno, se arranjam a
partir da ressignificao da pobreza e do desenvolvimento operada pelos aparelhos
hegemnicos e os intelectuais orgnicos da restaurao do capital.

Quem abre o debate sobre o significado dos riscos sociais Sposati. Para ela, a [...]
constituio da assistncia social como poltica que busca construir seguranas sociais [...]
traz um necessrio debate sobre as desprotees e suas causas, bem como a discusso sobre
riscos e vulnerabilidades sociais (p. 28). A discusso acerca dos riscos e vulnerabilidades
sociais coloca-se numa relao de necessariedade em face da instituio da assistncia social
enquanto segurana social.

No texto, a apropriao do contedo de risco social torna-se espinhosa, posto a

existncia de uma certa impreciso, ou mesmo uma dualidade de significado. Quando
projetado para um campo mais amplo do sistema econmico, das questes ambientais, da
segurana pblica, dos confrontos blicos, dos choques tnicos, etc., o conceito de risco nos
remete a dadas situaes de ameaa, a um campo potencial e candente de possiblidade para a
irrupo de eventos danosos, aberto com as transformaes sociais, tecnolgicas, culturais,
 197

polticas, etc., ocorrentes desde, aproximadamente, os anos 1980.234 Utilizando esse

entendimento, Sposati se aproxima nas ideias de Ulrich Beck (2002), uma de suas referncias
no debate. Afirma o socilogo alemo: Os riscos no se referem aos danos produzidos [...],
os riscos representam sim uma ameaa de destruio (p. 214). So, pois, um tipo de
realidade virtual (p. 215).

Todavia, quando conduzida para identificar as situaes concretas que se transformam

em objeto da poltica social, a acepo de risco (no caso, assumindo a adjetivao de risco
social) abrange dadas circunstncias efetivas, compreende uma variedade de danos e
agravos sociais postos. Em tal circunstncia, Sposati parece conduzir-se mais pelas
formulaes de Esping-Andersen (2000), para quem a poltica social significa gesto pblica
dos riscos sociais (p. 55), ou o principal objetivo subjacente a poltica social consiste em
proteger a populao contra os riscos sociais (p. 50). Mais ainda, Esping-Andersen (2000)
vincula intrinsecamente a problemtica da gesto dos riscos sociais, suposto objeto das
polticas sociais, com a questo da desmercadorizao, da qual j tratamos.

Encarados nesses termos, mostra Sposati, [...] os riscos provocam padecimentos,

perdas, como privaes e danos, como ofensas integridade e dignidade pessoal e familiar
[...] (p. 30). Os riscos sociais encontram-se associados ao [...] convvio conflituoso de
formas de pensar diversas bem como ofensas, da presena de desigualdade, do desrespeito
equidade e das violaes das integridades fsicas e psquica (p. 29). Os mesmos surgem das
relaes sociais e levam apartao, ao isolamento, ao abandono, excluso (p. 29),
incluindo-se ainda os riscos relacionados violncia fsica e sexual nas formas de convvio
(p. 29). Diversos so os campos de riscos: a [...] segregao espacial, isto , a vida em
territrios urbanos ou rurais com precrios acessos e infraestruturas (p. 30); os padres de
coeso e convivncia familiar, comunitria e social propiciadores de fenmenos como
isolamento, desagregao desfiliao, ausncia de pertencimento, discriminao, apartao,
excluso (p. 30); as contingncias da natureza tais como enchentes e desabamentos; os
fatores ligados descriminao e violncia assentadas na pertena tnica, de gnero, religiosa
e da orientao social; e a desigualdade socioeconmica.

Para Sposati, a noo de risco tem um contedo substantivo, um adjetivo e outro

temporal. Enquanto o primeiro explicita o que o risco, o segundo remete sua graduao

234
A autora informa-nos que tal conceito pode englobar as atividades econmicas e suas vicissitudes, as
catstrofes ambientais, a segurana do trabalho, a segurana urbana, o confronto entre pases grupos tnicos e
religiosos, etc.
 198

(mais ou menos intenso) e o terceiro remete s suas causas e consequncias. Ocorre que essa
autora conduz suas reflexes sem discriminar claramente as bases terico-polticas em que se
move. Os textos de Beck e Esping-Andersen por ela citados so utilizados mais para ilustrar
transformaes histrico-conjunturais235, do que para projetar noes aplicveis assistncia
social. J em seu artigo Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias..., Carla Bronzo diz
entender por risco uma variedade de situaes, englobando os riscos naturais, os riscos
de sade, os riscos ligados ao ciclo de vida, os riscos sociais, os riscos econmicos, os
riscos polticos, [...] tal como sistematizados pela unidade de proteo social do Banco
Mundial (p. 173). Em todo caso, Sposati alerta para a necessidade de se [...] caracterizar os
riscos sociais a serem enfrentados pela poltica de assistncia social conforme o ciclo de vida,
a dignidade humana e a equidade (p. 33). Muitas inseguranas e ricos estariam
relacionadas a outras reas das demais polticas sociais e econmicas. Portanto, torna-se
premente considerar [...] as expresses de risco e vulnerabilidade social, a partir de
seguranas sociais afetas proteo social no contributiva (p. 33).236

Rastreando as filiaes terico-polticas desses conceitos, vemos que o termo risco

ganhou flego na teoria social a partir da dcada de 1980, atravs dos estudos de Ulrich Beck
e Antony Giddens sobre uma pretensa fase de transio por qual passa a humanidade aps a
crise de 1970, diga-se: a passagem da sociedade industrial para a sociedade do risco, onde
os esquemas tericos do sculo XIX e XX teriam escasseado seu potencial explicativo e os
conflitos e prticas coletivos se deslocado das antigas bases classistas. Aqui, categorias como
classe social e explorao so fenmenos de um passado, se no superado, em vias de
desaparecimento. Por outro lado, em Robert Castel (2005) e Pierre Rosanvallon (1999) a
questo do risco integrada mais organicamente ao debate sobre o papel dos sistemas de
proteo social, seu destino em face do esgotamento da sociedade salarial e os problemas
sociais pretensamente inditos brotados nesse nterim. Estes sustentariam, incluso, o
argumento sobre a existncia de uma nova questo social (ROSANVALLON, 1999). E
aqueles sistemas de proteo so entendidos a como um instrumento para alargar a segurana

235
O primeiro acionado para avaliar a profundidade das mudanas sociais das ltimas dcadas, que
globalizaram e acirraram os riscos em diversos mbitos. As reflexes do segundo so mobilizadas para
entender as transformaes nos riscos atuais surgidos das regresses presenciadas no mercado de trabalho e
na situao das famlias em contraste com aqueles que impulsionaram a construo do welfare state no sculo
XX.
236
Nessa seo de seu artigo, Sposati no avana na especificao desses riscos e vulnerabilidades que seriam
circunscritos como objeto da interveno socioassistencial. Por outro lado, a prpria PNAS j havia buscado
delimitar esse terreno, quando registrara as seguintes seguranas sociais como responsabilidade de assistncia
social: segurana de rendimentos, segurana de acolhida, segurana de vivncia familiar e comunitria.
 199

dos indivduos contra os riscos sociais, um mecanismo de reduo dos riscos.237 Neste caso, o
risco social mostra-se mais como uma categoria unificadora que aglomera todos os problemas
sociais, um sucedneo para uma epidrmica terminologia da ordem.

nos anos 2000 que a teoria do risco social, manejada por esses intelectuais da
sociologia anglo-saxnica e alem da terceira via, passa a ser absorvida nos esquemas
terico-prticos propalados pelo Banco Mundial para redefinir as polticas de proteo
social. A crtica da teoria do risco j foi fornecida por Iamamoto (2010b). Para ela, trata-se
de uma viso laudatria dos impasses associados com o sucesso da expanso capitalista na
fase mais avanada da mundializao, silenciando sobre a crise estrutural do sistema. Nas
teorizaes da sociedade do risco, em lugar de se atribuir visibilidade e inteligibilidade s
contradies crescentes de uma poca de crise profunda, a prpria crise fetichizada. Suas
manifestaes destrutivas so tidas como meros riscos inerentes ao sucesso do capital,
passveis de serem administradas, donde a concepo de proteo social como gesto do
risco. As resultantes ideopolticas dessa forma de racionalidade so conhecidas: a negao da
sociedade de classes, das lutas de classes e da possibilidade do socialismo em favor da
terceira via de raiz neoliberal, orientada para conciliao entre antagonistas histricos
(IAMAMOTO, 2010b).

Segundo as ideias divulgadas pelo Banco Mundial nos seus relatrios ps-2000, o
processo de globalizao e as intensas mudanas tecnolgicas proporcionariam aos pases
em desenvolvimento vultosas oportunidades para o crescimento econmico, mas os exporia
concomitantemente a maiores riscos, donde se justifica a agenda de reformas. O organismo
financeiro prope ento uma reorientao no enfoque da ajuda queles pases para proteger
suas populaes pobres e vulnerveis, reconhecendo que todos os indivduos, famlias e
comunidades encontram-se expostos a uma mirade de riscos, advindos de mltiplas fontes,
tanto naturais, como terremotos, enchentes e doenas, quanto artificiais, ou seja,
discriminao racial, cultural e sexual, desemprego, etc.

No curso dessas ideias, se configura uma nova concepo acerca da poltica de proteo
social, entendida agora como estratgia de manejo ou administrao de riscos, envolvendo
sua preveno, atenuao e enfrentamento. O texto de Esping-Andersen (2000, p. 55)

237
As principais argumentaes acerca das noes de risco e vulnerabilidade social, tanto de Beck e Giddens,
quanto de Castel e Rosanvallon, foram sintetizadas por Alvarenga (2012), num estudo sobre as razes e
implicaes do seu uso no texto da PNAS. Tambm em nossa dissertao, Silveira Jr. (2013), nos dedicamos
uma crtica dessas concepes presentes no discurso governamental da assistncia social em Fortaleza. Outros
textos introdutrios ao pensamento de Beck e Giddens so fornecidos em Alexandre (2000) e Guivant (2001).
 200

utilizado por Sposati, entende, por exemplo, que a poltica social significa gesto pblica dos
riscos sociais. Nessa perspectiva, no mais conviriam definies unidimensionais. Avulta a
[...] necessidade de adoo de uma abordagem mais holstica que transforma a proteo
social em mais um trampolim que permita s pessoas o salto para vidas mais seguras (BIRD,
2001 apud IAMAMOTO, 2010b, p. 6). Os principais mecanismos de assistncia pblica para
o enfrentamento dos riscos consistiriam nos pagamentos em dinheiro, nas transferncias de
alimentos e outros bens de emergncia, alm de frentes de trabalho. Impe-se agora a
necessidade de empoderar as pessoas assoladas pela pobreza crnica, desenvolvendo suas
potencialidades e capacidades para aliviar os riscos previsveis do mercado, atravs do acesso
a uma gama de ativos. Ao mesmo tempo em que se estimula uma atitude empresarial de
aceitao dos riscos. Conclui Iamamoto (2010b, p. 6): [...] a superao da pobreza est na
insero dos pobres na lgica do mercado.

Retomemos o contedo do livro Concepo e gesto... Se os riscos sociais remetem

aos males sociais multiplicados no seio do ordenamento dominante, a vulnerabilidade social
adverte-nos sobre a capacidade de resposta dos indivduos aos riscos sociais. Numa notao
sociolgica negativa: a vulnerabilidade social refere-se dada incapacidade pessoal de
enfrentar os riscos ou impossibilidade de manobrar ativos para se proteger. Da a
funcionalidade da poltica social, como pea fundamental de gesto dos riscos, na
promoo da igualdade de oportunidades e capacidades, atravs do investimento no
empoderamento e no capital social dos segmentos pobres. assim que as noes de risco
e vulnerabilidade social redundam na teoria do desenvolvimento humano.

Por isso Sposati alega que [...] embora os riscos e contingencias sociais afetem, ou
possam afetar todos os cidados, as condies que caracterizam o padro de vulnerabilidade
social para enfrenta-los e super-los so diferenciadas entre esses cidados (p. 32). Os
impactos decisivos das contradies sociais e a superao das condies de pobreza
dependem, em grande parte, do grau de vulnerabilidade/resistncia (p. 29) dos indivduos
aos riscos sociais, ou seja, de quanto avanou no desenvolvimento de capacidades
(acumulando ativos sociais, capital social, capital humano) e acessou os mecanismos de
equalizao de oportunidades.

Ainda segundo Sposati, a concepo de vulnerabilidade social assumida na PNAS foi

objeto de diferentes interpretaes. Uma delas corrobora uma viso estigmatizadora,
reduzindo a categoria de cidado de vulnervel e, inclusive, levando culpabilizao do
indivduo por sua fragilidade (p. 33). Ao contrrio disso, se prope [...] construir o sentido
 201

de vulnerabilidade social relacionada a um dado risco social (p. 33). Em tal tica, o sentido
de ser vulnervel a uma dada ocorrncia, estar mais predisposto a que ocorra algo, de
uma [...] predisposio precarizao, vitimizao, agresso e mesmo de carncia de
direitos (p. 34). Logo, se deve [...] eliminar a vulnerabilidade substituindo-a por
fora/resistncia bem como eliminar os fatores de risco (p. 34). A tentativa de investir
numa via que utiliza essa concepo como fortalecedora de capacidades. Tal via arranca
do [...] entendimento/valorizao do potencial ou das habilidades humanas, no sentido de
que ningum vulnervel sob todas as dimenses, e desenvolver as capacidades seria um
modo de confrontar as vulnerabilidades (p. 34).

Nesse campo tambm esto [...] os que defendem a noo dos ativos sociais, isto , o
capital humano (como uma operao financeira) tem ativos e passivos (p. 34). A autora
registra, num breve parntese, que essas ideias no transitam, entretanto, sem resistncias.
Alude existncia de alguns crticos (novamente, no se permite conhece-los)
compreendendo essa proposta como mais um avano capitalista em mercadorizar
potencialidades, ou entendendo [...] que as agncias internacionais, ao considerarem as
vulnerabilidades sociais, tm por perspectiva a valorizao do capital humano, mas como
nova fonte de expropriao para o capital (p. 34). Mas, justifica Sposati, esse [...] um
debate longo, provocado pela impotncia conceitual da expresso vulnerabilidade social (p.
35).

As crticas noo de vulnerabilidade, e mesmo a impotncia conceitual da

expresso, no impedem a autora de manusear o termo e explorar sua aplicao para a
operacionalizao da poltica de assistncia social. Afirma ela que, porquanto a assistncia
social no Brasil rege-se pela matricialidade sociofamiliar, [...] a necessria anlise a da
capacidade protetiva da famlia e dos fatores de risco que a reduzem (p. 35). Portanto, o
exame da vulnerabilidade social relaciona-se [...] densidade e intensidade de condies
que portam pessoas e famlias para reagir e enfrentar um risco, ou, mesmo, de sofrer menos
danos em face de um risco. Noutros termos: [...] atuar com vulnerabilidades significa
reduzir fragilidades e capacitar potencialidades. O [...] olhar da vulnerabilidade no pode
ser s a precariedade, mas tambm do dimensionamento da capacidade. O olhar da
vulnerabilidade para o foco [...] da resilincia, isto , da capacidade de resistncia a
confrontos e conflitos (p. 35). para o desenvolvimento de capacidades das famlias e
indivduos, com vista a enfrentar eficazmente determinados riscos sociais, que a concepo de
vulnerabilidade se orienta: O trabalho com as vulnerabilidades [ou seja, desenvolvimento de
 202

capacidades] reduz os danos provocados por riscos, isto , diminui o possvel efeito de
deteriorao que poder causar uma futura vivncia de risco (p. 36).

Aqui comeam a despontar as decorrncias da adoo dessas noes para a interveno

socioassistencial, a redefinio das metodologias de trabalho e sua orientao poltico-
pedaggica. Ao centrar nas vulnerabilidades, essas aes so conduzidas para reduzir
fragilidades e capacitar potencialidades do seu pblico-alvo. No devendo restringir-se
precariedade. Precisa apostar as fichas tambm na resilincia, no fortalecimento da
capacidade de resistncia a confrontos e conflitos, no desenvolvimento de capacidades
dos indivduos e famlias atendidos. No apenas sanar determinadas privaes materiais e de
degradao social provenientes da vivncia dos riscos sociais. Mas investir na resilincia,
para que aqueles ameaados por esses riscos consigam enfrenta-los por conta de suas
prprias capacidades. Veremos como essas racionalizaes se traduzem nas propostas de
trabalho com famlias e indivduos colocadas em Concepo e gesto...

3.4.2 O beco sem sada da estrutura de oportunidades

Observamos que Sposati conserva as reflexes acima ainda num nvel mais estritamente
terico-conceitual. Carla Bronzo que se encarrega em transport-las para o terreno
propriamente operativo. A autora resgata a metodologia de interveno para o trabalho com
famlias desenvolvida pelo Programa Puente (Chile), ancorada nas noes difundidas pelos
organismos internacionais. Antes dessa apresentao, contudo, reafirma alguns pressupostos
conceituais j explicitadas por Sposati e acrescenta outros.

Segundo Bronzo, o enfoque da vulnerabilidade [...] orienta-se para os processos,

examinado as estratgias que as famlias utilizam para lidar com os riscos e a queda de bem
estar (p. 172). Esse enfoque trafega, pois, na via contrria daquelas abordagens tradicionais,
fixadas na dimenso monetria da pobreza e na perspectiva das necessidades bsicas
insatisfeitas, concentradas nos resultados. Prope um deslocamento dos resultados para os
processos. No campo da proteo social, isso significa que as preocupaes devem centrar-se
nas [...] estratgias utilizadas pelas famlias que lhes permitem escapar da pobreza e nas
outras que as fazem perpetuar nela (p. 173). Esse enfoque altera decisivamente o horizonte
das polticas sociais, da esfera das necessidades bsicas para o terreno do fortalecimento
de capacidades: Isso remete contribuio possvel e necessria das polticas pblicas ao
 203

fortalecimento das capacidades de indivduos, famlias e regies para o enfrentamento e a

superao da condio de vulnerabilidade (p. 173). Trata-se de fortalecer a capacidade de
respostas das famlias e de seus membros aos riscos, atravs das polticas e programas
sociais, reduzindo sua vulnerabilidade. E tais respostas aos riscos comportam, tanto aes
preventivas, quanto aquelas imbudas na reduo ou mitigao do risco, e mesmo na sua
superao (p. 173).238

Afirma Bronzo: porquanto conduzido para o desenvolvimento de capacidades, o

enfoque da vulnerabilidade inclui como um elemento central a noo de ativos. Estes
so entendidos como os [...] diferentes tipos de recursos que as pessoas e famlias possuem e
podem mobilizar como estratgias de resposta aos eventos de risco (p. 174). A autora
reconhece a falta de consenso acerca dos ativos a serem considerados, ou quais devem ser
reconhecidos como centrais, mas informa alguns exemplos. So classificados como ativos o
trabalho, o capital humano, a moradia, as relaes familiares, o capital social, ou mesmo o
capital natural, fsico, humano, financeiro e social (p. 174). Em todo caso, o [...]
fundamental considerar a interao entre os diferentes tipos de ativos e reconhecer os
distintos resultados que tais interaes produzem a curto, mdio e longo prazo (p. 174).

O que desponta aqui uma espcie de pedagogia empresarial para pautar as prprias
formas organizao, os projetos e as atitudes das famlias e indivduos das classes subalternas
vitimados pela pauperizao. Para alm de levar infiltrao da racionalidade capitalista nos
poros mais sutis do cotidiano e da reproduo familiar e pessoal dos dominados, essas
ideologias tendem a responsabiliz-los pelas condies de vida que experimentam. Da seu
carter individualizante. A noo de ativos e o enfoque nas capacidades joga um peso
substantivo sobre as dimenses comportamentais, psicossociais e educacionais, tanto para a
determinao das causalidades da pobreza, quanto para a superao desta, mitigando os
condicionamentos de classe e os fundamentos histrico-estruturais das desigualdades. Da seu
teor despolitizante e psicologizante. Ao mesmo tempo, fustiga as metodologias de trabalho
com esse enfoque para investir em mudanas que privilegiam aspectos comportamentais,
psicossociais ou educacionais, vistas como a sada estratgica para a situao de
pauperizao.

238
O prprio PBF definido no artigo de Cunha a partir da articulao entre trs dimenses, nas quais
perceptvel o manuseio dessas prerrogativas. So assim colocadas as dimenses do Programa: alvio imediato
da pobreza, por meio da transferncia direta de renda; contribuio para a reduo da pobreza entre geraes,
por meio do cumprimento das condicionalidades ou seja, com o investimento nos ativos e no capital
humano dos membros da famlia, atravs do acesso s polticas de sade e educao; e a articulao com
outras polticas pblicas, de forma a desenvolver as capacidades das famlias beneficirias (p. 338, p. 341).
 204

Essas tendncias so apenas aparentemente contrabalanadas pela exigncia de se

garantir uma estrutura de oportunidades. Segundo Bronzo, o suposto bsico que a
vulnerabilidade tem como fatores determinantes a estrutura de oportunidades e a
dimenso psicossocial. Quanto ao primeiro fator, ele [...] identifica o conjunto de recursos,
bens e servios, programas, benefcios colocados disposio de pblicos com diferentes
nveis e tipos de vulnerabilidade (p. 175). So tidos como os fatores exgenos (p. 175), as
dimenses objetivas (p. 176), os recursos externos (p. 178) ou os aspectos objetivos (p.
178) que permitem a efetivao das escolhas ou tornam [...] possvel efetivar escolhas e
transformar agncia (como capacidade de agir) em ao efetiva (resultados) (p. 178).

A estrutura de oportunidades associada regras e instituies formais e informais

(p. 178), ao acesso a bens e servios, na quantidade e qualidade necessria (p. 178), [...]
existncia de recursos, bens e servios que possam ser repassados populao, em quantidade
e na forma adequada s necessidades personalizadas (p. 185). Como essas condies de
oferta no so homogneas, a metodologia de trabalho com famlias [...] consiste em atuar
nas condies do contexto, na estrutura de oportunidades que o Estado, o mercado e a
sociedade definem em dado contexto e em cada poca (p. 195). Metodologia essa baseada
no atendimento personalizado, no empoderamento e no enfoque nas capacidades.

Ao creditar a resolutividade do enfoque da vulnerabilidade na efetividade de uma

estrutura de oportunidades, Bronzo parece fazer concesses dimenso de totalidade,
insinuando uma estratgia que pressupe o nexo dialtico entre estrutura social e os modos de
vida. Entretanto, trs aspectos limitadores podem ser localizados na argumentao.

Primeiro, o discurso em torno da estrutura de oportunidades sinaliza estrita e

predominantemente para o acesso recursos, bens e servios associados s redes de
servio pblico.239 Ou mesmo s redes informais, de solidariedade comunitria. E no
para reverses profundas na apropriao privada da riqueza coletivamente produzida, a
everso dos mecanismos da explorao classista e da posse exclusivista.
Condicionamentos estruturais autnticos dos males sociais engendrados pela sociedade
vigente.

239
Apenas num momento Bronzo aproxima-se (embora vaga e limitadamente, e sem maiores consequncias
argumentativas) dos condicionamentos estruturais da desigualdade. quando enfatiza que a criao da
autonomia nas famlias se processa com bases nas relaes entre pessoas e instituies, a partir da interao de
aspectos objetivos (estrutura de oportunidades) e subjetivos (dimenso psicossocial) e da [...] complexa
interao de fatores micro (relativos s histrias particulares e especficas das famlias e seus membros,
contextuais e localizadas) e fatores macro (relativos aos sistemas e estruturas econmicas, sociais, polticas e
institucionais mais gerais) [...] (p. 178).
 205

Segundo, os enunciados tendem a estimular uma postura adaptativa dos agentes

profissionais e usurios, no sentido de [...] atuar nas condies do contexto, na
estrutura de oportunidades que o Estado, o mercado e a sociedade definem em dado
contexto e em cada poca (p. 195). Alm da estrutura de oportunidades restringir-se
s mediaes da reproduo capitalista, o trabalho com o enfoque das
vulnerabilidades deve, igualmente, movimentar-se estritamente dentro dos limites
cambiantes postos para tal estrutura pelo Estado, o mercado e a sociedade em dado
contexto e em cada poca, buscando alternativas para desenvolver capacidades. No
contexto atual da servido financeira, isso significa investir numa metodologia de
empoderamento individual ou grupal para escapar da pobreza, a partir de uma
estrutura de oportunidades crescentemente ameaada e continuamente atacada por
processos de precarizao, contingenciamento, focalizao.

Terceiro, essa concepo de estrutura de oportunidades mantm-se dentro da linha

de menor resistncia (MESZROS, 2009a): embora esteja articulada numa
racionalizao que se empenha, nalguma medida, em apontar para determinadas
condies necessrias ao desenvolvimento e efetivao das capacidades, ainda
enquadra-se num esquema de ajustamento individual (no mximo, do grupo familiar ou
de uma regio) para a superao de agruras compartilhadas como um fardo coletivo
daqueles que personificam a classe do trabalho no sistema do capital.

3.4.3 A nova pedagogia nas metodologias de trabalho social

Mas debrucemo-nos sobre o segundo suposto bsico da vulnerabilidade

identificado por Bronzo: a dimenso psicossocial. Tal dimenso [...] refere-se,
basicamente, s aes (e no-aes) das famlias, para prevenir, mitigar ou enfrentar os
riscos (p. 175). As famlias pobres ou vulnerveis apresentam, [...] para alm de uma
multiplicidade de privaes de carter mais objetivo (renda, ativos materiais, acesso a
servios etc.), algumas condies ou aspectos psicossociais negativos que dificultam o
enfrentamento e a superao das condies de pobreza (p. 175). Essas condies de intensa
e extensa vulnerabilidade e pobreza propiciam atitudes e comportamentos que acabam por
aprisionar as famlias e os indivduos nas armadilhas da pobreza, tais como [...] apatia,
 206

resignao, baixa autoestima, baixo protagonismo e autonomia, desesperana, subordinao

e dependncia (p. 175).

Esses elementos [...] remetem a questes de natureza psicossocial e envolvem o tema

das relaes sociais e do empoderamento. Colocam a [...] necessidade de uma ao intensa
e sistemtica sobre os elementos menos tangveis da vida das pessoas considerando o mbito
das relaes, sejam estas relaes intrafamiliares ou sociais e comunitrias, que estabelecem
as redes de sociabilidade e apoio e constituem definitivos alicerces da proteo social (p.
175-176). J que essa perspectiva passa a enfatizar as potencialidades e ativos que podem ser
mobilizados em cada caso, vislumbra-se um trabalho social personalizado, la carte, atento
s especificidades (p. 181) e a [...] adoo de formas mais flexveis e relacionais de gesto
pblica, aderentes s necessidades das pessoas, das famlias e dos territrios e desenvolvidas
pelos diversos setores de forma mais integrada (p. 176). Eis ai outras decorrncias para a
redefinio poltico-pedaggica da interveno socioassistencial.

Dada essa viso do duplo carter da pobreza, encarada como um fenmeno de

dimenses objetivas e subjetivas, qualquer estratgia sustentvel e efetiva para sua superao
passa necessariamente pelas pessoas. Deve alterar aquelas condies subjetivas limitadoras
e [...] investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, de
suas competncias e de sua capacidade de autodesenvolvimento, visando ampliao de sua
capacidade de ao (p. 176). Evidentemente, contanto com o apoio da estrutura de
oportunidades adequada. Para tanto, o fortalecimento dos ativos dos indivduos e das
famlias a estratgia dominante, envolvendo aspectos e dimenses relacionais, de
natureza psicossocial e abrangendo capacidades humanas, recursos imateriais (ideias,
habilidades, saberes, etc.). Assevera a Bronzo: Alterar condies de vulnerabilidade implica
ampliar a base de ativos, fortalecer o repertrio de respostas, expandir capacidades e
fronteiras de pensamento e ao. Uma noo que permite expressar esse processo de
fortalecimento de ativos a de empoderamento (p. 176).

A apropriao da noo de empoderamento capitalizada no sentido de fortalecer as

exigncias para alterar o papel das polticas sociais. Pois ao se partir do enfoque da pobreza
sob o prisma da vulnerabilidade, decorre a [...] necessidade lgica de considerar a questo
do empoderamento como fundamento de um modelo de ao ou como contedo central das
polticas de proteo (p. 179). Cujos resultados se espelham nas questes relativas ao [...]
aumento do protagonismo, da autonomia, do senso de dignidade, do acrscimo de
capacidades (p. 177). Em sntese:
 207

Empoderamento como processo e resultado das polticas de proteo social pode

ser uma categoria sntese, para se referir ampliao da capacidade de escolhas dos
indivduos que ocorre quando se tem acesso a ativos materiais, sociais, ideais
que, em interao sinrgica entre si, permitem a reduo da condio de extrema
vulnerabilidade (p. 177).
assim que as conceituaes assumidas pela assistncia social, sobretudo aps a
PNAS/SUAS240, percorrem o seguinte trajeto: partem do binmio categorial
risco/vulnerabilidade social, inscritos nos primeiros documentos governamentais sem
explicitas filiaes terico-polticas, e com alguma abertura a interpretaes discordantes; e
abraa o conceito de capacidades humanas, passando pelas noes de ativos sociais e
empoderamento. Todos receitados e alardeados pelos organismos financeiros internacionais
na fase de readequao da supremacia neoliberal.241

Aqui o empoderamento figura como processo e resultado das polticas de proteo

social, como fundamento de um modelo de ao, como contedo e estratgia central das
mesmas. A noo de vulnerabilidade se mostra, assim, como instrumento conceitual para
inscrever o empoderamento no centro da proteo social, como fundamento do seu
modelo de ao e como seu resultado. O que est na base disso uma ressignificao do
fenmeno da pobreza, que passa a ser associada diversas condies existenciais delimitadas
na rubrica da dimenso psicossocial: apatia, resignao, baixa autoestima, baixo
protagonismo e autonomia, desesperana, subordinao e dependncia; falha nas relaes
intrafamiliares ou sociais e comunitrias; insuficincia de competncias e capacidade de
autodesenvolvimento; falta de recursos imateriais (ideias, habilidades, saberes, etc.); dficit
no repertrio de respostas, ativos ou capacidades; reduzido protagonismo, autonomia, senso
de dignidade. Um tal deslocamento redunda numa programtica de interveno, numa
metodologia do trabalho social, cujo cerne volta-se para o enfrentamento dessas
circunstncias, e da qual a carga psicologizante j se pode antever. Cotejemos, ento, essas
implicaes do enfoque das vulnerabilidades para a operacionalizao e os processos de
trabalho na assistncia social.

240
Os conceitos de risco e vulnerabilidade social j estavam presentes na NOB de 1999 (BRASIL, 1999), ainda
no governo FHC. Nesse documento, tais conceitos aparecem secundariamente e sem qualquer explicao sobre
seus significados.
241
Noutro artigo do livro Concepo e gesto...., de autoria de Edgar P. de Magalhes, so identificadas duas
vertentes que embasariam as ideias de vulnerabilidade e excluso: a primeira, ligada a sociologia francesa,
estaria representada nas formulaes de Robert Castel e Serge Paugam; a segunda estaria associada s ideias
propagandeadas pelo Banco Mundial (p. 403-404). Ao final do seu artigo, Bronzo prope alguns exerccios, nos
quais encontra-se uma indicao para examinar a matriz elaborada pelo Departamento de Proteo Social do
Banco Mundial, cujo contedo forneceria [...] uma ideia mais clara dos tipos de estratgias governamentais
possveis (p. 197) em cada um dos tipos de interveno existentes: preveno, mitigao e superao dos riscos.
 208

Com os referidos supostos, Bronzo descreve as metodologias de trabalho social

centradas na famlia e orientadas para [...] a reverso da vulnerabilidade e o fortalecimento
da autonomia. Metodologia denominada de interveno integral (tambm chamada de
itinerrios da insero ou de incorporao social) (p. 179-180).242 Buscando atuar sobre
os aspectos tangveis e menos tangveis dos fenmenos da pobreza, essas metodologias
[...] centram-se na viabilizao do acesso a ativos, a bens e a servios pblicos e sociais,
fortalecendo capacidades e habilidades (p. 180). Baseiam-se em aes que consideram o
[...] protagonismo da famlia (o plano micro) e sustentam-se no compromisso dos diversos
setores pblicos (plano macro) com o processo de incluso social, sob a forma de contratos e
compromissos estabelecidos entre as famlias e o setor governamental (p. 180).243

O Programa Puente do Chile, criado em 2002, tomado como exemplo de itinerrio de

insero a ser seguido. Nele observa-se um acompanhamento personalizado, associado
transferncia de renda, seguindo determinadas fases e respeitando um decurso temporal
preestabelecido. Numa abordagem baseada na conversao e na construo de relaes de
confiana, o tcnico proporciona um clima para abertura emocional e dialgica com a
famlia, realiza a leitura das suas condies de vida e dos tipos e graus de exposio ao
risco existentes, alm das condies presentes para enfrenta-los. Prossegue-se, aps, para a
identificao dos ativos das pessoas e famlias que podem ser mobilizados para mudanas.
Isso possibilita elaborar um plano de desenvolvimento visando tornar a famlia autnoma.
E cuja concretizao viabilizada pelo estabelecimento de compromissos de ao entre os
agentes governamentais e o pblico usurio, assegurando as responsabilidades que os dois
lados precisam assumir para efetividade do acompanhamento. Acompanhamento que se move
no sentido de um [...] desempenho mais autnomo, protagnico ou proativo das famlias e de
seus membros, para o alcance dos seus objetivos de superao da vulnerabilidade atravs do
desenvolvimento de capacidades (p. 188). Essa metodologia induz a busca pelo investimento
em ativos sociais como via estratgica para a sada da condio de pobreza. Os profissionais
envolvidos precisam detectar o repertrio de ativos que se torna necessrio investir para que
as famlias atendidas consigam se manter autonomamente, desligando-se do servio.

242
Segue abaixo uma sinttica exposio dos elementos desenvolvidos por Bronzo.
243
Sugerem tambm uma interveno movida pela concepo de capital social. Bronzo destaca que o processo
de incorporao social (ou insero, com outros termos) tem como elemento bsico o [...] desenvolvimento de
relaes comunitrias locais e o fortalecimento de redes sociais que possam acolher e responder s demandas
(p. 180). Alm disso, no limita-se apenas a ao pblica: Alm da perspectiva de atuar via redes, tm-se os
princpios de organizao que incluem a cooperao entre instituies e departamentos de setores diversos, a
articulao de iniciativas governamentais, comunitrias, filantrpicas e privadas e a complementaridade
estrutural entre os mbitos econmicos e sociais (p. 180). Para uma crtica ao conceito de capital social, ver
Motta (2007).
 209

O marco terico da estratgia de interveno integral empregada no Puente

composto por trs enfoques: capital social, redes sociais e interveno em crise. As
duas primeiras integram-se s novas estratgias de hegemonia dos organismos internacionais
que, alm de remeterem ao enfoque das capacidades, salientam [...] o papel das redes e
formas articuladas de proviso de bens e servios e a importncia da expanso da quantidade
e da qualidade das relaes sociais das famlias para alcanar sua autonomia. J a
interveno em crise prope uma ao teraputica em dadas ocasies dramticas. Diz
Bronzo que ela consiste [...] numa interveno teraputica, de curta durao e destinada a
intervir nas situaes de crise, que podem ter alto impacto em pessoas e famlias vulnerveis,
impedindo sua capacidade de funcionamento. Essa interveno em crise fita [...] o
empoderamento das pessoas no sentido de propiciar-lhes maior controle sobre sua vida,
inclusive sobre suas emoes e comportamentos, aumentando as capacidades de respostas e
fortalecendo a resilincia das famlias que vivem sob condies de pobreza extrema (p. 184).

Como a propalada viso ampla da pobreza encaminha tambm necessidades de

alteraes das dinmicas psicossociais, processadas via interaes e relaes sociais, um
[...] peso significativo cabe s relaes institucionais estabelecidas com os agentes pblicos e
de proteo social (p. 179). Posto o destaque da dimenso relacional, aos agentes pblicos
toca um papel primordial de catalisadores da mudana. So nas relaes desses agentes com
os sujeitos alvos das polticas que [...] frequentemente se reforam atitudes psicossociais
negativas ou podem ser definidos os rumos e o desenlace das intervenes realizadas nas
famlias (p. 179). As necessrias mudanas no plano da subjetividade postulam
intervenes [...] intensas, complexas e duradouras para gerar a confiana e as condies
necessrias para se processarem as alteraes (p. 179). A construo de relaes de
confiana entre tcnicos e usurios, relaes fundadas pela capacidade de resposta efetiva do
Estado s necessidades identificadas na interveno, adquire o status de [...] suporte
fundamental para os processos de expanso de capacidades e de fortalecimento da
autonomia da famlia e de seus membros (p. 179).

Deslindando o modelo de interveno do Programa Puente, Bronzo reala a

centralidade que possui o trabalho dos chamados agentes de apoio social que interagem
diretamente com a famlia atravs do servio de apoio psicossocial: [...] a qualidade da
relao estabelecida entre agentes e famlias afeta os rumos e o desenlace da interveno (p.
185). So daqueles a responsabilidade de alimentar o componente relacional da confiana no
trabalho de acompanhamento personalizado, necessrio para que as capacidades latentes das
 210

famlias e de seus membros possam emergir: Da confluncia desses dois elementos

agentes e famlias que tm lugar os processos de ganho de autonomia das famlias e de
expanso de suas capacidades, com a consequente reduo de suas condies de
vulnerabilidade (p. 190). s relaes intersubjetivas entre trabalhadores e usurios, inclusive
prevendo ao teraputica quando necessrio, fica hipotecada a conquista da autonomia das
famlias e de expanso de suas capacidades.

Em vista dessa ateno e centralidade conferia aos agentes de ponta, coloca-se a

exigncia de um perfil profissional cuja composio [...] agregue qualificaes, destrezas e
habilidades que vo alm de formao profissional tcnica convencional, setorial e
unidimensional (p. 192). Dentre as mais destacadas competncias correspondentes a esse
modelo de interveno encontram-se: [...] capacidades para desenvolver empatia pelas
famlias, conter e dirigir processos psicoemocionais intensos, dominar ferramentas de
negociao, mediao de conflitos, aconselhamento, escuta ativa, entre outras (p. 192).
Demais capacidades so enumeradas em seguida: aprender constantemente a revisar sua
forma de pensar e agir; desenvolver conversaes especializadas (capacidade de escuta e fala,
adotando a conversao como intercmbio flexvel, bi ou multidirecional); ler o contexto e
identificar oportunidades para mudanas (p. 193). Tudo isso para que os apoios familiares
possam cumprir satisfatoriamente seu papel: [...] apoiar as famlias e no resolver por elas,
buscar a promoo do desenvolvimento de habilidades e capacidades das pessoas e famlias e
no meramente assistir ou transferir solues (p. 193).244 Nesse interregno, se alarga as
portas para requisies de interveno profissional com teor teraputico, de ajustamento
psicossocial, que podem resvalar para uma psicologizao da pobreza atravs do SUAS.
Assim se pode antever as tendncias poltico-pedaggicas que a influncia das ideologias
social-liberais na assistncia social comportam para a interveno profissional.

Concomitantemente, no encontramos considerao alguma sobre as condies e

relaes de trabalho nas quais devem repousar esse desempenho profissional, transportado
para o centro das modalidades de interveno. Parece que apenas sinalizada uma
responsabilizao maior dos quadros tcnicos sobre os resultados a serem alcanados com a

244
Cabe assinalar: embora as metodologias apontadas por Bronzo estejam mais desenvolvidas e detalhadas ao
longo do livro, no pequeno artigo de Priscila M. de Andrade e Mariana L. Matias, intitulado Notas sobre o
desenvolvimento do trabalho social com famlias no mbito da poltica de assistncia social, tambm
encontramos algumas indicaes para a interveno socioassistencial. Nesse texto, as autoras reiteram noes
como empoderamento, autonomia e vulnerabilidade, mas posicionam-se recusando a culpabilizao da
famlia e as metodologias disciplinadoras, alm de projetarem a necessidade de alternativas interventivas que
invistam no fortalecimento do laos e projetos coletivos dos usurios e no apenas das trajetrias individuais
ou familiares.
 211

poltica social, ao mesmo tempo em que se avolumam as demandas lanadas para a

implementao da ao socioassistencial. Num quadro de candente precarizao, a
metodologia de itinerrios de insero coopera para atrelar a eficincia dos servios
socioassistenciais performance psicossocial dos seus trabalhadores, acumulando novas
presses para a produtividade dos resultados por parte desses agentes humanos. As quais se
acrescem as novas competncias demandadas em termos de aptides emocionais,
relacionais e psicolgicas. Embora no necessariamente relegue totalmente as crticas sobre
os componentes estruturais-funcionais precrios e o dficit oramentrio das polticas sociais,
tal argumentao tende a ofusc-los, ao mesmo tempo em que reala o (ou mesmo fornece
centralidade ao) desempenho dos trabalhadores.

Quanto quelas noes proclamadas no livro Concepo e gesto... num status de

senso comum do debate em torno da poltica social, seus significados e funcionalidades,
Mauriel (2010) j havia alertado para a sua presena na nova concepo de assistncia
social incrustada no texto da PNAS (2004). Determinados enunciados operantes naquele
documento corroboravam, diz a autora, com os princpios e conceitos presentes na teoria do
desenvolvimento humano.245 Essa teoria constitui o substrato ideal que alimenta o receiturio
de organismos multilaterais.246 Havamos referido antes que esse constitui um realinhamento
da agenda do Banco Mundial para o desenvolvimento econmico e social (e a conduo do
ajuste estrutural). Sua nova estrutura intelectual sendo cristalizada no Relatrio de
Desenvolvimento Humano do PNUD em 1990.

A nova racionalidade prope, como sustenta Mauriel (2008), a construo de cidados

autnomos por escolha prpria, pregando a igualdade de oportunidades para que todos
possam tornar-se efetivamente livres e defendendo a prerrogativa universal do direito de
aprender a pescar, ou seja, o direito a um ponto de partida, uma oportunidade. Qualquer
um deve possuir a capacidade de se habilitar, e as oportunidades so criadas para
viabilizar a todos a aquisio de um funcionamento capaz de concretizar realizaes,
permitindo mensurar e avaliar a potencialidade das habilidades de cada indivduo. Os novos
parmetros ideolgicos articulados corroboram para a mudana do estatuto terico da
questo social. Esta passa ser pensada no discurso hegemnico como pobreza, cujo

245
Tambm Carraro (2016) e Silva S. (2012) chegam essa concluso.
246
A pesquisa de Motta (2007) revela que o receiturio do Banco Mundial influenciou as orientaes de combate
pobreza no governo Lula, inicialmente, atravs de dois documentos: Brasil: Justo, Competitivo, Sustentvel.
Contribuies para Debate: Viso Geral, produzido antes das eleies, em 2002; e Estratgia de Assistncia ao
Pas (EAP) 2004-2007, elaborado em 2003 com a participao do novo governo. Alm disso, tais polticas
pautaram-se tambm no Relatrio de Desenvolvimento Humano 2004, do PNUD.
 212

contedo agora identificado falta de capacidade individual. A remodelagem no

estatuto terico da questo social tende a infligir, por sua vez, um deslocamento aos
desgnios atribudos poltica social. Em nossa anlise, se verifica como a nova angulao
promovida pelo enfoque da vulnerabilidade reconduz o horizonte da proteo social: da
esfera das necessidades bsicas para o terreno do fortalecimento de capacidades, tido
como empoderamento.

Como vimos, tal mudana de rota, cujas consequncias poltico-pedaggicas so

significativas, nutriu sua justificao ideolgica, sobretudo, do construto terico do Nobel de
economia Amartya Sen. O economista indiano pretende, afirma Maranho (2009), renovar as
promessas liberais numa poca de crise estrutural e abalos no neoliberalismo. Para tanto,
recomenda uma mudana na abordagem das polticas de desenvolvimento: do combate
desigualdade de renda ao combate desigualdade de liberdade para o mercado (ou seja,
desigualdade de liberdade para acessar os benefcios do mercado). Ao examinar os aspectos
conceituais afetos s definies de pobreza e desigualdade, Sen articula a definio dos seus
contedos para alm das restries igualitrias centradas na renda: a forma de igualdade
central ou preponderante a capacidade igual de funcionar de vrias maneiras
(MARANHO, 2009).

Um tal reequacionamento translada, como sugere Mauriel (2008), o foco de anlise dos
bens para as pessoas: mais importante agora o que as mesmas so capazes de fazer com
seus bens. A perspectiva baseia-se na dissociao entre a concepo de desigualdade de renda
(nem falar da questo da propriedade) e desigualdade de capacidades. Isso conduz mudana
do prisma da anlise da pobreza: deixa-se de priorizar o baixo nvel de renda para canalizar
o olhar na privao de capacidades pessoais. Trata-se de uma reconceituao da questo
social que deforma idealmente sua natureza histrico-social. Ao enquadrar a pobreza sob a
mira das escolhas individuais e das capacidades, a leitura migra das contradies e
desigualdades, entendidas, ou num plano limitado das iniquidades distributivas, ou na esfera
dos antagonismos estruturais do modo de produo, com seus correspondentes horizontes
estratgicos de mudana social, para a dimenso atitudinal, comportamental, de caracterizao
dos pobres, com seus efeitos individualizantes e psicologizantes.

Trata-se da corrente ideolgica classificada por Vianna (2008, p. 8-9) de liberal

revisitada. Nela, [...] os ideais de igualdade e liberdade s podem ser compatibilizados se a
igualdade for entendida como igualdade de oportunidades para que todos possam ser
efetivamente livres e, pois, cidados autnomos por escolha prpria. A prpria noo de
 213

cidadania impactada, pois nessa viso liberal revisitada: A cidadania no pode ser
produzida e distribuda como vestimenta para cobrir indivduos desnudados pela
precariedade. proteo social caberia, menos que permitir patamares bsicos de
existncia, oportunizar o desenvolvimento de capacidades para o auto-sustento: O direito a
que todos tm o direito de aprender a pescar, ou seja, o direito a um ponto de partida que
a oportunidade igualitrio. Nessa concepo, sistemas universais tm lugar. Mas somente
aqueles que propiciam a capacitao dos indivduos para o exerccio da autonomia
(WERNECK VIANNA, 2008, p. 8-9). Com os parmetros tcnicos e de gesto impregnados
por esse iderio, a assistncia social orienta-se no sentido de ajustar-se aos atuais projetos
polticos das classes dominantes brasileiras, expressos no social-liberalismo, robustecendo,
pois, a sua hegemonia na atualidade.

Ademais, no livro Concepo e gesto..., as estratgias vislumbradas para a assistncia

social, relativas sua contribuio na luta contra a pobreza, so sempre projetadas em
termos da reconstruo de projetos pessoais ou familiares, enfrentamentos dos riscos e a
superao das vulnerabilidades em nvel individual (ou do grupo familiar) ou reverso de
trajetrias de vida num plano restrito das experincias singulares (quando muito, das
famlias). Igualmente, as teorizaes acerca da emergncia e das funcionalidades da chamada
proteo social dificilmente conseguem romper com a racionalidade presa ao ponto de
vista da individualidade isolada, alm da j tratada determinao metodolgica circunscrita
na tendncia geral ao formalismo (MSZROS, 2009b).

Vimos antes como o debate sobre a proteo social remete ao processo no qual a
segurana, exigncia antropolgica de todo indivduo, colocada como uma
necessidade da sociedade (p. 21); ou como a seguridade social est identificada
solidariedade com o indivduo nas situaes de dificuldades de prover seu sustento (p. 59).
Aqui se fazem valer as velhas robinsonadas (MARX, 2011b), seguindo a tendncia de
insuflar o indivduo (MESZRS, 2009b) nas formulaes explicativas da poltica social e
nas respostas projetadas do seu interior para fazer face s refraes da questo social. Bem
no esprito, alis, do enquadramento das individualidades de classe na figura jurdico-poltica
do cidado. No so fortuitas, portanto, as formas de racionalidade intrnsecas naqueles
enunciados: em ltima instncia, compartilham o horizonte ideopoltico de todas as
construes terico-filosficas que se originam em correspondncia com as fundaes
materiais do mundo burgus.
 214

Uma distncia abissal separa tal concepo de mundo daquelas nascidas da luta das
classes trabalhadoras e subalternas pela sua autoemancipao. Correspondem, com efeito,
perspectivas diametralmente opostas. Desde cedo Marx e Engels haviam determinado a
diferena qualitativa que aparta sua abordagem daquela proposta por seus predecessores
materialistas. Uma distino cujo sentido pode ser aplicado, conforme Mszros (2009b),
todas as filosofias nascidas nas bases materiais do capital, incluindo as idealistas. Consta nas
Teses sobre Feuerbach: O ponto mais alto a que leva o materialismo contemplativo, isto , o
materialismo que no concebe o sensvel como atividade prtica, a contemplao dos
indivduos singulares na sociedade burguesa (MARX e ENGELS, 2007, p. 539).

Desse modo, os fundadores da filosofia da prxis (GRAMSCI, 2011a) questionavam

radicalmente como os diversos pensadores ligados essas tradies filosficas (materialistas
mecnicas, mas tambm idealistas) conceituavam as contradies histricas sobre as quais
tinham que se debruar, diga-se: atravs de uma representao individualista da natureza dos
conflitos e antagonismos embasados em relaes socialmente determinadas. Por isso, Marx
(2008, p. 48) insistia: As relaes de produo burguesas so [...] antagnica[s] no no
sentido de um antagonismo individual, mas de um antagonismo que nasce das condies de
existncia sociais dos indivduos. A investigao histrica marxiana conduzia mesmo
concepo de indivduo social: Quanto mais fundo voltamos na histria, mais o indivduo,
e por isso tambm o indivduo que produz, aparece como dependente, como membro de um
todo maior [...] (MARX, 2011b, p. 40).

O que une os desenvolvimentos intelectuais sufocados pelas cadeias do ponto de vista

da individualidade isolada [...] uma distoro sistemtica socialmente motivada dos
antagonismos na sociedade civil como se fossem de carter essencial ou primariamente
individualista (MSZROS, 2009b, p. 48). Os esquemas conceituais equacionados desse
modo necessariamente obliteram a mediao material vital dos interesses de classe e, em
consequncia, refutam ou deslegitimam o debate acerca dos projetos societrios alternativos a
eles conectados (MSZROS, 2009b, p. 51). A funo ideolgica crucial dessa angulao
terico-metodolgica a inverso radical da relao estrutural objetiva entre diferentes tipos
de conflitos e antagonismos: uma racionalidade que se empenha em [...] concentrar a ateno
nos aspectos secundrios e subjetivos/individualistas da contradio, relegando
simultaneamente quando sequer os reconhece os antagonismos primrios da sociedade
periferia (MSZROS, 2009b, p. 52).
 215

Quando roa as estruturas materiais da sociedade, privilegia a esfera da distribuio e da

circulao, com seus conflitos secundrios e vicissitudes competitivas individualistas.247
Pensar mais fundo demandaria encarar a disputa efetivamente decisiva em torno das bases
materiais do sistema produtivo, concebvel apenas enquanto confronto entre classes, posto
pela propriedade privada dos meios de produo. Enclausurados na esfera da distribuio e da
circulao pelo ponto de vista da individualidade isolada, [...] os tipos de relaes de
conflito objetivamente dados devem ser investidos e transubstanciados em formas de
competio essencialmente individualistas em torno de objetivos estritamente limitados e
gerenciveis de modo capitalista (MSZROS, 2009b, p. 52).

Em suma, esses elementos ideopolticos nevrlgicos da perspectiva da individualidade

isolada nos levam a considerar os esquemas conceituais em torno da igualdade de
oportunidades e do desenvolvimento de capacidades como mais um captulo na histria
daquelas impostaes tericas e solues prticas brotadas das necessidades concretas da
dominao burguesa. Agora com a novidade de aparecer travestida de posies progressistas e
ostentando uma fraseologia crtica. No que confunde ainda mais sobre seu carter de classe e
seu papel no reforo da restaurao do capital.

247
Marx (2013, p. 250-251) quem destrincha a estreiteza da perspectiva caldada na esfera da circulao: A
esfera da circulao ou da troca de mercadorias, em cujos limites se move a compra e a venda da fora de
trabalho, , de fato, um verdadeiro den dos direitos inatos do homem. E la o reino exclusivo da liberdade, da
igualdade, da propriedade e de Bentham. Liberdade, pois os compradores e vendedores de uma mercadoria, por
exemplo, da fora de trabalho, so movidos apenas por seu livre-arbtrio. Eles contratam como pessoas livres,
dotadas dos mesmos direitos. O contrato o resultado, em que suas vontades recebem uma expresso legal
comum a ambas as partes. Igualdade, pois eles se relacionam um com o outro apenas como possuidores de
mercadorias e trocam equivalente por equivalente. Propriedade, pois cada um dispe apenas do que seu.
Bentham, pois cada um olha somente para si mesmo. A nica fora que os une e os pe em relao mtua a de
sua utilidade prpria, de sua vantagem pessoal, de seus interesses privados. E justamente porque cada um se
preocupa apenas consigo mesmo e nenhum se preocupa com o outro que todos, em consequncia de uma
harmonia preestabelecida das coisas ou sob os auspcios de uma providncia todo astuciosa, realizam em
conjunto a obra de sua vantagem mtua, da utilidade comum, do interesse geral.
 216

4. As mediaes pedaggicas do social-liberalismo na assistncia social

Nunca h um documento da cultura que no seja, ao mesmo

tempo, um documento da barbrie. E, assim como ele no
est livre da barbrie, tambm no o est o processo de sua
transmisso, transmisso na qual ele passou de um
vencedor a outro. Por isso, o materialista histrico, na
medida do possvel se afasta dessa transmisso. Ele
considera como sua tarefa escovar a histria a contrapelo.

Walter Benjamin, Sobre o conceito de histria248

Gramsci ps em relevo um ponto medular do estudo sobre a formao da cultura ao

advertir para o fato de que toda relao de hegemonia necessariamente uma relao
pedaggica. verdade que a fora das ideias dominantes encontra-se calcada na objetividade
imediata das relaes sociais dominantes, ou seja, conta com o combustvel poderoso daquilo
que Lukcs nomeou de ontologia da vida cotidiana. Todavia, os sistemas de valores, e as
formas de conscincia, necessrios reproduo social precisam ser continuamente
reafirmados, sistematizados, refinados e adaptados pela profuso de instncias diretivas e
agentes intelectuais criados pelas classes em luta para a conquista do consenso.

Isto , se torna decisiva a construo e proliferao de uma aparelhagem e de um corpo

de prepostos dedicados a consubstanciarem aquelas imprescindveis mediaes envolvidas,
no apenas na elaborao dos produtos culturais, mas na apropriao, por cada indivduo,
dos contedos da cultura que alimentam as foras hegemnicas. Donde se destacam aquelas
atividades, agentes, aparelhos e instrumentos educativos, pedaggicos. So mediaes sociais
imbudas em soldar a prxis das individualidades de classe num nico bloco social-cultural,

248
Texto includo em Lwy (2005, p. 70).
 217

atravs da socializao de uma direo intelectual e moral correspondente a produo-

reproduo de relaes sociais. Impossvel compreender a efetividade, o impacto, e mesmo a
constituio concreta das ideias prescindindo do estudo dessas mediaes pedaggicas. Da
nossa ateno, nesse momento, para aquelas diretamente envolvidas no problema de pesquisa.

Em especfico, nos interessa apreender o leque de aes de formao-capacitao

mobilizado atravs governo federal (destacadamente, do MDS) para influir sobre a direo
tcnico-operacional e poltico-pedaggica dos profissionais de assistncia social, em especial
nos ltimos dez anos. Principalmente, os dois programas nacionais de capacitao
implementados durante o perodo, com seus cursos, materiais didticos, etc., as iniciativas na
rea da ps-graduao e o investimento em atividades de pesquisa e extenso universitria.
Nessa busca, visamos detectar tambm os agentes financiadores e os instrumentos e processos
institucionais que os vinculam aparelhagem hegemnica em atuao. O que torna possvel
capturar os nexos sociais da investida ideolgica com os aparelhos de supremacia classista
que a alimenta.

Atravs desse complexo de mediaes pedaggicas, se irradia um conjunto de

concepes, valores e formas de racionalidade acerca da poltica social, da assistncia social e
das metodologias de trabalho social, densamente impregnado pelo iderio social-liberal.
Mormente seu segmento balizado pela teoria do desenvolvimento humano, que passa a
disputar a direo poltico-pedaggica da prtica profissional dos trabalhadores da assistncia
social. Nessas mediaes pedaggicas, os preceitos do social-liberalismo aparecem, por assim
dizer, popularizados, adaptados para a instrumentalizao das aes, procedimentos,
tecnologias e instrumentais dos diversos segmentos da interveno socioassistencial.

No captulo anterior, analisamos as ideologias a partir do livro Concepo e gesto...,

que fundamentou o primeiro programa nacional de capacitao e serviu de baliza para as
iniciativas de formao-capacitao consecutivas. Trata-se agora de apreender tais ideologias
traduzidas para uma linguagem didtica, j direcionada para os cursos, capacitaes,
apostilas, etc. Nesse processo de adaptao, podemos enxerg-las com maiores
determinaes, com acrscimos conceituais, e aplicadas como modelo de ao profissional. O
que tambm justifica o esforo de pesquisa que segue.
 218

4.1 Organizaes e instrumentos para a difuso do novo paradigma na assistncia social

4.1.1 A crtica recente s ideologias presentes no SUAS

De quase nenhuma parte se pode extrair uma abordagem definitiva, sem reservas ou
isenta de crticas, das noes e preceitos introduzidos na poltica de assistncia social aps,
especialmente, a PNAS (2004). As quais foram absorvidas tambm na NOB/SUAS (2005) e,
mais recentemente, nas alteraes promovidas no texto da LOAS, com a lei n
12.435/2011.249 Alm, naturalmente, do seu rebatimento evidente nas incontveis publicaes
governamentais voltadas difuso dessas normativas e ao detalhamento dos novos
parmetros, como livros, cadernos de capacitao, guias de orientao, cartilhas, manuais, etc.
Referimo-nos, em especfico, quelas impostaes terico-conceituais relacionadas s
terminologias de risco e vulnerabilidade social, excluso/incluso social, vigilncia
social, dentre outras.250

De incio, pense-se nos recorrentes reclames, entre os profissionais de campo, em

torno da dificuldade na compreenso unvoca de algumas dessas noes e na capacidade de
visualizar sua incorporao precisa nas alternativas concretas de interveno
socioassistencial.251 A prpria gesto do MDS, poca da formulao da PNAS (2004),
distinguia as terminologias risco e vulnerabilidade ainda como desafios conceituais (ver
PINHEIRO, 2004).

249
Talvez o nico texto consultado em que os significados das concepes de risco e vulnerabilidade social
encontram-se identificados, sem ressalvas, uma base conceitual exclusiva e explcita, seja o artigo de Carla
Bronzo (2009) no livro Concepo e gesto... Nele, j vimos que a autora no se demora em vincular os
contedos daquelas noes s sistematizaes oferecidas pela unidade de proteo social do Banco Mundial.
250
As normatizaes da assistncia social no se circunscrevem, contudo, quelas aprovadas aps 2004. A
PNAS j contou: com uma verso, no carter de Redao preliminar, de 1994; com um texto de Proposta
preliminar, publicado em 1996; e uma redao aprovada em 1998 (PNAS/1998, Resoluo n 207 do CNAS,
de16 de dezembro de 1998). E existiram as NOBs de 1997 (NOB/01, Resoluo n204 do CNAS, de 8 de
dezembro e 1997) e de 1998 (NOB/02, PNAS/1998, Resoluo n 207 do CNAS, de16 de dezembro de 1998),
alm de um texto debatido, mas no publicado, para a NOB/03, de 2002 (ver ALCHORNE, 2012).
Terminologias como a de vulnerabilidade constam j na Redao preliminar da PNAS de 1994 (remetendo
aos fatores de vulnerabilidade ou ao estado de vulnerabilidade). Na Proposta preliminar da PNAS, de 1997,
alm da vulnerabilidade, so utilizadas as noes de risco social, excluso e, inclusive, de igualdade de
oportunidades. E estas se refletem, em parte, tambm nos textos aprovados da PNAS 1998 e da NOB/02 (1998).
A este ltimo documento agregou-se, ainda, o princpio da equidade. Embora estivessem penetrando nessa
documentao desde os anos 1990, apenas com a PNAS (2004) que esses termos assumem nfase e passam a
mobilizar fundamentos terico-conceituais mais evidentes.
251
As manifestaes dessas queixas nos chegaram atravs da participao numa pesquisa de campo nos CRAS
da Regio Metropolitana de Fortaleza, cujos resultados foram incorporados no trabalho de Silveira (2007). Nossa
experincia profissional na assistncia social serviu para ratificar a existncia dessas dificuldades.
 219

Mesmo naqueles materiais dedicados a subsidiar os processos de capacitao e, incluso,

apurar o entendimento dos novos fundamentos, respingaram as controvrsias que envolviam
as teorizaes ento suscitadas. Um caso evidente se expressa num texto dos conhecidos
volumes da coleo CapacitaSuas (BRASIL, 2008). A certa altura daquela brochura,
refletindo sobre a noo de risco social, a qualificada equipe de pesquisadores que elaborou
o material v-se na obrigao de traar algumas diferenciaes, afastando as filiaes tericas
possveis daquelas [...] teses que intitulam a sociedade moderna como sociedade do risco
(BRASIL, 2008, p. 55). Vertentes associadas basicamente s formulaes de Ulrich Beck e
Antony Giddens. Na ocasio, as autoras conduziam-se, alternativamente, para uma
aproximao leitura sobre riscos e proteo social realizada por Robert Castel (2005).

Noutro momento, numa breve nota desse volume CapacitaSuas, se registrava que a
promulgao do SUAS havia revigorado, com maior intensidade no mbito do Servio Social,
[...] o debate sobre as implicaes de algumas categorias conceituais utilizadas com maior
frequncia nos estudos e nas intervenes afetas ao campo da pobreza e da desigualdade
(BRASIL, 2008, p. 67), com destaque para o par risco e vulnerabilidade social. Por isso,
acrescenta-se: no prprio SUAS, [...] diversos espaos de debate e interlocuo com
gestores, tcnicos, conselheiros, usurios e intelectuais da rea tm sido promovidos com
vistas a aprofundar e aprimorar as referncias conceituais presentes na PNAS (BRASIL,
2008, p. 67).

Seria um equvoco supor tais contendas ideotericas como uma problemtica de foro
estritamente cientfico, ou como uma expresso de preciosismo acadmico.252 Diferente disso,
elas implicam alternativas polticas concretas colocadas pelas lutas de classe para o
redirecionamento da interveno estatal sobre as refraes da questo social no estgio de
crise e restaurao capitalista, com seus rebatimentos na reproduo da supremacia burguesa.
Essa dimenso poltica do contedo ideal atribudo s novas concepes foi sinalizada pelas
prprias intelectuais que, mais ou menos organicamente, forneceram algum tipo de subsdio
s equipes de governo, com vistas formulao e edificao do SUAS.253

252
O estudo de Alvarenga (2012) localiza, mesmo em discursos de gestores do prprio MDS, um entendimento
de que a indagao sobre a adequao do uso dos termos risco e vulnerabilidade na assistncia social um
problema acadmico.
253
A contribuio das intelectuais citadas frente (em especfico, Aldaza Sposati, Maria C. Yazbek, Raquel
Raichelis e Berenice R. Couto) na formulao do texto da PNAS foi rastreada pelo estudo de Alvarenga (2012).
Com exceo de Berenice R. Couto, as demais citadas tambm tm subsidiado a elaborao de publicaes do
MDS, atravs do Instituto de Estudos Especial PUC-SP (ver BRASIL, 2008, 2013e). Por outro lado, Berenice R.
Couto tambm se engajou no Programa Gesto Social com Qualidade, publicando um breve artigo no livro
Concepo e gesto...
 220

J vimos que Sposati, em seu artigo no livro Concepo e gesto... alerta que a [...]
concepo de vulnerabilidade social adotada pela PNAS-2004 tem recebido interpretaes
diferenciadas (SPOSATI, 2009, p. 33). E depois de apontar os vieses interpretativos
existentes, arremata: [...] como se percebe com essas rpidas consideraes, um debate
longo, provocado pela impotncia conceitual da expresso vulnerabilidade social (SPOSATI,
2009, p. 35).

Igualmente, na publicao de Couto et. al. (2010), quando se dedicam apresentao e

problematizao dos fundamentos e conceitos da nova PNAS/SUAS, Berenice R. Couto,
Maria C. Yazbek e Raquel Raichelis advertem sobre os limites contidos na formulao
relativa aos usurios da assistncia social assumida naquele documento. Formulao que
prope o foco nos cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e
risco. As autoras avaliam que efetivamente a PNAS amplia o horizonte da viso adotada
sobre a pobreza, associando-a a [...] um quadro de necessidades objetivas e subjetivas, onde
se somam dificuldades materiais, relacionais, culturais que interferem na reproduo social
dos trabalhadores e suas famlias (COUTO et. al., 2010, p. 40), revelando uma concepo
multidimensional de pobreza. No entanto, tambm defendem que tal viso ladeia uma
determinao crucial: Uma ausncia nesse conjunto de necessidades apontada pela PNAS a
condio de classe que est na gnese da experincia de pobreza, na excluso e da
subalternidade que marca a vida dos usurios da Assistncia Social (COUTO et. al., 2010, p.
40-41).

Essas pesquisadoras avaliam necessrio [...] situar os riscos e vulnerabilidades como

indicadores que ocultam/revelam o lugar social que ocupam [os usurios] na teia constitutiva
das relaes sociais que caracterizam a sociedade capitalista contempornea (COUTO et. al.,
2010, p. 41). E vo ainda mais longe. Trazendo baila algumas questes que consideram
centrais para avanar no debate sobre os usurios da assistncia social, as autoras enfatizam a
premncia de se pensar [...] esse usurio do ponto de vista de sua insero sociedade de
classes (COUTO et. al., 2010, p. 49). O trabalho com os usurios, propugnam as mesmas,
precisa partir da compreenso destes como sujeitos portadores de direitos e de que [...] esses
direitos para serem garantidos exigem um movimento coletivo, de classe social e de suas
fraes e segmentos (COUTO et. al., 2010, p. 49). Tal orientao exige a construo de
novos parmetros, [...] devolvendo a esses sujeitos as condies polticas e sociais de pensar
a sociedade e seu lugar nela, disputando a reverso do modelo hegemnico construdo.
 221

Nesse percurso, os conceitos de vulnerabilidade e risco social devem ser problematizados,

pois no seriam adjetivos da condio do usurio (COUTO et. al., 2010, p. 49).

No fundo, as vulnerabilidades e riscos sociais so produzidos e reproduzidos pelas

desigualdades intrnsecas ao (e continuamente engendradas pelo) sistema capitalista. Destarte,
devem ser enfrentadas como produtos dessa desigualdade, requerendo uma interveno para
alm do campo das polticas sociais (COUTO et. al., 2010). Acrescentam Couto, Yazbek e
Raichelis: No se resolve desigualdade com desenvolvimento de potencialidades individuais
ou familiares. No se trata de equipar os sujeitos, nem de descobrir suas potencialidades
como trabalham alguns autores (COUTO et. al., 2010, p. 50). Diferente disso, caberia
reconhecer aquela desigualdade estrutural, identificar a existncia de um campo de atuao
importante no atendimento s necessidades sociais da populao e distinguir que [...]
trabalh-las como direitos de cidadania rompe com a lgica de responsabilizar o sujeito pelas
vicissitudes e mazelas que o capitalismo produz (COUTO et. al., 2010, p. 50).

Se foi entre os pesquisadores e profissionais do Servio Social de onde partiram

decisivos aportes terico-conceituais e tcnico-operativos para a estruturao do SUAS,
tambm dessa rea brotaram as principais polmicas e as mais qualificadas avaliaes crticas
dos preceitos e da implementao do Sistema. Mal vinha luz a nova NOB/SUAS (2005) e
um dos mais importantes peridicos do Servio Social, a revista Servio Social & Sociedade
(n 87, 2006), apresentava um nmero especial para abrigar as diversas posies, as leituras e
exames alternativos, alm das controvrsias. A edio tambm contemplava as discusses
sobre os rumos do SUS, mas estas respondiam por um nmero menor de artigos. Naquela
ocasio, j ecoavam nas produes as reservas crticas e as apreciaes dissonantes sobre o
significado e as resultantes ideopolticas da incorporao de terminologias como
excluso/incluso social, risco e vulnerabilidade social e equidade na nova arquitetura
normativa da assistncia social.

Em seu artigo de abertura, Paiva (2006, p. 18) recorda: uma das crticas ao estatuto
poltico da assistncia social advm da forma como feito o processamento das demandas
que lhes so dirigidas. Estas em geral mantm-se [...] centralizadas e/ou desorganizadas em
requerimentos privados, individualizados, com clara diluio do seu carter social
emancipatrio, cujo foco resume-se ao indivduo em situao de risco ou famlia em
vulnerabilidade, e no na necessidade social coletiva. Quanto ao par incluso/excluso
social, alm de constituir-se por teorizaes importadas, estranhas ao terreno poltico-
cultural da populao brasileira, Paiva (2006, p. 20) afirma que ele revela-se bastante poroso
 222

interpretaes dispares, [...] inclusive com significativa capacidade de aderncia pelo

pensamento conservador, no que moderniza, superando, todos os conceitos que remetiam
desigualdade social, pobreza, luta de classes. A noo de excluso, por sua vez, levaria a
uma indiferenciao que se prestaria a [...] recobrir as situaes concretas da populao, sem
tonar inteligvel seu pertencimento a uma classe social, portanto, a um tempo e espao
histricos portadores de um projeto coletivo libertrio (PAIVA, 2006, p. 21).

Mota et. al. (2006, p. 166) igualmente sinalizavam, dentre as tendncias correntes da
Seguridade Social, a [...] emergncia de novas categorias que, embora tenham capilaridade
para explicar as manifestaes singulares do real, revertem as possibilidades de anlise crtica
da realidade e das determinaes da desigualdade. Encontra-se, por exemplo, uma inclinao
para a despolitizao das desigualdades sociais de classe, transfiguradas em processo de
excluso, cuja conotao temporal e transitria alude a uma presumvel incluso e um
acesso aos bens civilizatrios e materiais, [...] permitindo que o real e o possvel se
transformem em ideal, sitiando, assim, as possibilidades de construir um outro projeto
societrio (MOTA et. al., 2006, p. 166). Mais frente, acrescentam os autores: a proposio
da nova poltica de assistncia social, inobstante a positividade da iniciativa, realizou-se em
conformidade com as disposies do ps-Consenso de Washington. Estas disposies, [...]
ao avaliarem os malefcios da globalizao e a ineficcia das polticas de ajuste para os pases
perifricos, passam a defender a equidade como diretriz para as polticas sociais (MOTA et.
al., 2006, p. 169). Nessa leitura, o fundamento ltimo da PNAS no estaria distante da noo
de equidade das agncias internacionais.

Desde a poca na qual tais apreciaes ecoaram na produo terica do Servio Social
com incidncia nacional, os debates relativos s referidas problemticas na assistncia social
tornaram-se recorrentes nos fruns da categoria profissional, outros sujeitos engrossaram as
fileiras dos interlocutores que compartilhavam e publicizavam aquelas posies crticas e,
inclusive, revelaram-se pesquisadores dispostos a aprofundar os estudos sobre os
 223

fundamentos tericos e a direo ideopoltica inscritos na estruturao e implementao do

SUAS.254

Em face daquelas inclinaes ideolgicas suscitadas pelas novas noes presentes em

tal Sistema, nitidamente afinadas, seja com as vertentes socialdemocratas, seja com o
pensamento conservador empenhado em sanar as fissuras abertas no neoliberalismo (cujo
contedo colidente com o Projeto tico-Poltico do Servio Social), Behring (2010, 2011b)
julga foroso promover mesmo uma reformulao, numa direo mais crtica e radicalizada,
dos conceitos que fundamentam a PNAS. Desses, seriam exemplos, no apenas as acepes
de excluso/incluso e risco e vulnerabilidade social, mas, concomitantemente, a
matricialidade na famlia, a vigilncia social, dentre outros. Na sua avaliao, os mesmos
remeteriam [...] a uma perspectiva integrativa e de gesto da pobreza, no do seu combate
(BEHRING, 2011, p. 155). Em recente prefcio, essa autora observa um paradoxo: os
importantes avanos institucionais do SUAS para a consolidao da assistncia social
estabeleceram-se em paralelo emergncia de [...] parmetros, normativas e orientaes
tcnicas que contm categorias com um ntido DNA neoconservador: risco, capacidades,
excluso, vigilncia. Categorias que remeteriam a assistncia social para se constituir um
panptico da classe trabalhadora, atuando, seja como um controle sobre ela, seja para ativ-
la para o trabalho precrio (BEHRING, 2016, p. 12).

Embora careamos de investigaes cientficas rigorosas sobre o efetivo impacto

ideolgico daquelas racionalizaes no arcabouo tcnico-normativo das polticas sociais, e

254
Dos fruns da categoria, veja-se como os temas da assistencializao, da estruturao e implementao do
SUAS e da interveno profissional nessa esfera ganharam relevo no 34 Encontro Nacional do Conjunto
CFESS/CRESS (2005), no 12 Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais (2007) ou no Seminrio Nacional: O
Trabalho do/a Assistente Social no SUAS (2009). Expressa tambm a importncia e a projeo desses debates, a
publicao dos Parmetros...do CFESS junto com o CFP (CFESS e CFP, 2007). Afora os debatedores j
mencionados acima, talvez sejam Elaine R. Behring e Mavi P. Rodrigues as outras conhecidas intelectuais que
tem destacado o carter ideopoltico problemtico dos conceitos incrustados no arcabouo do SUAS ver
Behring (2010; 2011b, 2016) e Rodrigues (2011; 2012). At o momento, tomamos conhecimento de trs estudos
que se voltam especificamente para destrinchar os fundamentos tericos e as implicaes ideopolticas das
noes presentes na PNAS/SUAS, so eles Alvarenga (2012), Carraro (2016) e Miguel (2013). Em nosso
mestrado tambm dedicamos alguma ateno para tais elementos ver Silveira Jr. (2013). essas produes, se
soma uma variedade de teses, dissertaes e artigos que direta (mas de modo pontual) ou indiretamente fornecem
subsdios para a crtica ideoterica das novas racionalidades: Arregui e Wanderly (2009), Castelo (2013a),
Fontes (2010), Guerra (2014), Iamamoto (2010b), Maranho (2004, 2008, 2009), Martins (2009), Mauriel (2008,
2012), Mustaf (2013), Neves (2005, 2010), Silva (2014), Silva, S. (2012), Siqueira (2011), Sitcovsky (2005,
2008).
 224

na atuao profissional dos quadros nelas empregados255, outros analistas crticos tm se

manifestado quanto sua difuso no mbito especfico do Servio Social. Num artigo,
Rodrigues (2012, p. 58) alerta para [...] a introjeo da perspectiva ideoterica prpria do
social-liberalismo no meio profissional, aquela que se d especialmente pela via da
incorporao do conceito de risco social. Em sua avaliao, [...] conceito chave do social-
liberalismo e tambm da PNAS/Suas, o risco social entrou com fora no Servio Social
brasileiro. Com uma farta infiltrao no conjunto de normas e orientaes tcnicas
produzidas pelo MDS256, esse termo teria se disseminado, sem grandes embaraos, entre
gestores e tcnicos da assistncia social. Mas indo muito alm dos limites dessa poltica: [...]
tornou-se em pouco tempo um verdadeiro jargo profissional, encontrvel em inmeros
relatos de experincias e publicaes de profissionais, docentes, pesquisadores e estudantes
dedicados a outros campos de atuao do assistente social (RODRIGUES, 2012, p. 60).

Semelhante avaliao fornecida por Iamamoto (2010b), segundo a qual as referncias

ao risco social, vulnerabilidade e excluso social, transversais formulao e
operacionalizao da Seguridade Social brasileira atualmente, em particular a poltica de
assistncia social, so [...] largamente incorporadas pelos assistentes sociais em seu trabalho
cotidiano e em nome de um projeto profissional centrado na defesa e universalizao das
polticas pblicas, da luta por direitos e da radicalizao da democracia no horizonte histrico
da emancipao humana.257 E mesmo entre os usurios da assistncia social, a pesquisa de
Silva (2014) registrou o recurso s terminologias como risco e vulnerabilidade, em
especfico no discurso por eles proferido para assinalar suas condies de vida e sua
identidade enquanto grupo social. Acrescente-se que tambm essa investigao corrobora a
anlise acerca do carter ideoterico conservador das ideologias a que remetem tais preceitos.

As avaliaes crticas citadas acima colocam importantes elementos de interpretao: as

filiaes terico-filosficas daqueles conceitos impregnados nos documentos da assistncia

255
Uma rara iniciativa que forneceu pistas sobre essa questo foi a pesquisa sobre a experincia do SUAS no
Estado de Santa Catarina, intitulada O SUAS em Santa Catarina: O Desenho da Proteo Social Bsica em
Perspectiva (PAIVA, 2014). Atravs de entrevistas com profissionais da interveno, ela registrou o discurso da
autonomia e da emancipao atravs da escola e da qualificao profissional como sada para pobreza.
Ademais, localizou enfoques funcionalistas entre os profissionais de campo, com direes moralizadoras,
culpabilizadoras e individualizadoras (ver PAIVA, 2014, p. 36, p. 40, p. 149, p. 362).
256
Nesse ponto, Rodrigues (2012) destaca os seguintes documentos: Orientaes para o acompanhamento das
famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas):
verso preliminar (2006); Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia de Assistncia Social Cras (2009);
Orientaes tcnicas sobre o Paif: o servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia Paif, segundo a
tipificao nacional de servios socioassistenciais (2012); Orientaes tcnicas sobre o Paif: trabalho social
com famlias do servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia Paif (2012).
257
No captulo anterior, tivemos a oportunidade de aprofundar a crtica noo de risco que a autora
desenvolve nesse texto citado. Aqui, vamos toma-la como suposto para evitar repeties.
 225

social, sua correspondncia com o receiturio atual das organizaes multilaterais, sua
natureza mistificadora ou neoconservadora, seu impacto, e incluso alguns nexos estruturais
que os mesmos portam com a dinmica contempornea da produo capitalista. Em nossa
pesquisa, incorporamos e endossamos largamente algumas dessas fecundas pistas e hipteses
de trabalho. Ao mesmo tempo, conseguimos apontar para determinaes mais especficas, as
quais aquelas avaliaes crticas pareceram ainda no alcanar. Por exemplo: (1) aqueles
conceitos do social-liberalismo que so privilegiados na ressignificao da proteo social
(risco e vulnerabilidade social e desenvolvimento de capacidades); e (2) como eles
traduzem-se no redirecionamento das metodologias de trabalho social (estratgia de
interveno integral e a centralidade no empoderamento).

Mas tambm se torna importante retomar essas avaliaes crticas porque corroboram o
fato de que existe um constante tensionamento terico em torno dos conceitos absorvidos pelo
SUAS. Tensionamento alimentado por renomados intelectuais-militantes do Servio Social
vinculados academia e entidades corporativas, assim como por aqueles que estabelecem
uma interlocuo mais prxima com as equipes de governo. Esse um dos determinantes que
ajudam a explicar a presena de vieses crticos nos materiais das formaes-capacitaes,
como ficou demonstrado na anlise do livro Concepo e gesto..., e como ficar manifesto
no estudo dos materiais dos programas nacionais de capacitao e das pesquisas de avaliao.
Esses vieses crticos aparecem de modo perifrico nesses documentos, e essa presena acaba
por possuir um duplo significado: (1) ao mesmo tempo que no abala a hegemonia das
ideologias social-liberais, sua existncia colabora para criar a aparncia de que os materiais do
governo coadunam com perspectivas radicalizadas; (2) a incrustao dessas vises crticas nos
materiais pedaggicos do governo oportuniza, por outro lado, alguma abertura para a
politizao das abordagens, podendo tornar-se um aporte para a introduo de debates,
aprofundamentos, problematizaes, etc., contrastantes com a viso oficial durante as
capacitaes.

Por ltimo, podemos observar que a literatura crtica que se estende para o exame das
tendncias ideolgicas especficas da assistncia social se encontra ainda em maturao. No
geral, ela focaliza, mesmo que de modo legtimo, to-somente algumas regulamentaes
dessa poltica social, sobretudo a PNAS e a NOB/SUAS.258 E quando muito, so mencionados
alguns poucos documentos de orientao tcnica lanados pelo governo federal. Fica de fora o

258
Mesmo num estudo mais recente, e de maior envergadura, como o de Carraro (2016), as amostras para anlise
continuam restritas LOAS e PNAS.
 226

rol de mediaes intelectual-pedaggicas que buscam tornar os parmetros presentes naquelas

regulamentaes ideologias orgnicas, ou seja, efetivamente operantes na atividade dos
tcnicos e gestores do SUAS.

De um lado, portanto, fontes diversas tm sinalizado para um processo de difuso

daquelas concepes entre os contingentes profissionais, e nos meios interventivos da
assistncia social (embora no apenas desta). De outro lado, nos questionamos acerca das vias
assumidas para a universalizao das novas ideologias nos distintos domnios dessa poltica
social. Preliminarmente, a questo que nos provocou talvez se encontre no espectro mais
amplo daquele problema formulado por Goran Therborn (1989 apud DIAS, 2012, p. 10), com
clara inspirao gramsciana: Como dominam os que dominam? A esfinge que exige uma
resposta sobre como se disseminam ideias e valores particulares, nos coloca a perscrutar as
mediaes sociais concretas com as quais foras polticas especficas pem em marcha a luta
pela hegemonia.

Efetivamente, o texto da PNAS prope uma viso social inovadora sobre a assistncia
social e suas funes, partindo mesmo da [...] defesa de um certo modo de olhar e
quantificar a realidade (BRASIL, 2005a, p. 15-16). Para tanto, as prescries tcnicas e de
gesto desenvolvem-se associadas (direta ou indiretamente) com vertentes terico-filosficas,
a exemplo da evidente utilizao da teoria do desenvolvimento humano (MAURIEL, 2012).
Mas a tarefa de intensificar um movimento de socializao das novas prerrogativas
requisitada, de outra parte, como horizonte governamental a ser seguido. Num caderno de
estudos publicado pelo MDS, suas autoras informam a necessidade de que os novos
conceitos e novas ideias do SUAS passem por um [...] processo de assimilao e
incorporao por todos os envolvidos, devendo se entrelaar com as alteraes estruturais e
com as medidas legais, para que ganhem significao e consistncia. Adiante acrescentam:
fundamental conquistar uma base conceitual no plano das ideias, que possa empolgar as
aes concretas, implementar princpios ticos, polticos e programticos, explicitando as
vises de mundo, sociedade, incluso social e cidadania [...] (BRASIL, 2008, p. 14-15).
Agora veremos por quais meios os setores dirigentes, atravs do governo, empreenderam sua
investida na conquista dessa base conceitual to decisiva para empolgar aes concretas
nessa tentativa de implementar princpios ticos, polticos e programticos, explicitando as
vises de mundo, sociedade, incluso social e cidadania.
 227

4.1.2 Aes intelectual-pedaggicas a servio da investida ideolgica

Esquadrinhando as aes promovidas atravs do MDS, nos ltimos dez anos, para
acessar e influenciar, diretiva e tecnicamente, os quadros de intelectuais profissionais
atuantes na poltica socioassistencial, supomos nos defrontar com uma pequena frao
auxiliar do atual complexo de trincheiras fortificaes das classes dominantes.259 Um
conjunto compsito, mas restrito, de mediaes pedaggicas e diretivas que integra, de modo
subordinado, a frente ideolgica empenhada em levar a efeito, no plano das polticas
sociais, os processos hegemnicos desencadeados nos ltimos anos. Nos Cadernos do
Crcere, Gramsci recorreu pontualmente noo de frente ideolgica (ou a expresses
correlatas, como frente cultural, frente terica e frente filosfica) para designar uma
dimenso incontornvel das lutas de classes (com seus processos, agentes e organizaes
materiais): as disputas travadas no plano na cultura, da formao da conscincia, da conquista
ideolgica, etc. (ver GRAMSCI, 20011a, p. 141, p. 295; 2011b, p. 78).

Embora essa frente atualmente esteja fundada num sistema mastodntico de

organizaes especificamente culturais, algumas com desmesurvel peso na produo de
consenso, como o caso da imprensa, dos conglomerados miditicos, do sistema escolar, etc.,
para ela coopera [...] tudo o que influi ou pode influir sobre a opinio pblica, direta ou
indiretamente (GRAMSCI, 2011a, p. 78). Desse espectro de iniciativas e organizaes no
escapam, assim, empreendimentos e polticas articulados pelos prprios aparelhos
governamentais, ocupando um peso maior ou menor, de amplo ou limitado raio, na guerra de
posio das classes dominantes. Em nosso caso, verificamos que setores dirigentes no
governo tm acionado, atravs do MDS, um manancial de prticas e instrumentos intelectual-
pedaggicos voltados para exercer uma tal influncia ideolgica sobre a interveno poltico-

259
Essa expresso (ou outras semelhantes) aparece com frequncia naquelas passagens dos Cadernos do Crcere
onde seu autor coloca a hiptese de uma reviravolta na arte a na cincia poltica, tal como a ocorrida na arte
militar: o carter estratgico que passa a assumir a guerra de posio, em face da guerra de manobra ou de
movimento, para o confronto entre as classes nas sociedades capitalistas centrais, a partir de finais do sculo
XIX, mas, sobretudo, nas primeiras dcadas do sculo XX. Tal expresso designa [...] os elementos da
sociedade civil que correspondem aos sistemas de defesa na guerra de posio (GRAMSCI, 2011c, p. 369-370;
2007 p. 71-74), os quais no permitiriam que as crises econmicas, nas sociedades ditas ocidentais,
desaguassem imediatamente em crises orgnicas e assegurassem a eficcia da ofensiva dos movimentos
polticos das classes subalternas. Esses elementos representam a cadeia de fortalezas e casamatas dedicada ao
complexo trabalho ideolgico desenvolvido pelas foras polticas rivais para garantia da hegemonia sobre o
conjunto da sociedade (GRAMSCI, 2007, p. 24, p. 78, p. 261-262).
 228

pedaggica dos profissionais da assistncia social. Tais prticas e instrumentos distribuem-se

numa investida que se ramifica em dois sentidos260:

Primeiro, desenvolve-se atravs de variadas atividades e meios intelectuais-pedaggicos,

orientados para a produo e difuso dos conhecimentos necessrios ao (re)direcionamento
ideocultural e tcnico das aes socioassistenciais. Essas atividades destinam-se aos gestores
e tcnicos da assistncia social, e aos sujeitos submetidos aos processos de formao no
ensino superior e na ps-graduao. Nesse plano, como principais iniciativas, sobressaem-se:

a) Dois programas nacionais de formao e capacitao: o Programa Gesto Social com

Qualidade (2008-2012) e o Programa Nacional de Capacitao do Sistema nico de
Assistncia Social CapacitaSUAS (a partir de 2012). Desses, se originaram ao menos
oito capacitaes (concludas ou em execuo) que, at finais de 2014, alcanaram juntas
algo prximo de 50 mil gestores, tcnicos ou agentes do controle social. O primeiro item
do Quadro n1, colocado na Introduo, detalha o tema dessas capacitaes e seu perodo
de execuo. Desde o incio desses processos, o MDS tem se apoiado em diversas
instituies educativas e cientficas. At meados de 2015, a Rede Nacional de
Capacitao e Educao Permanente do SUAS contava com 141 organizaes
cadastradas, entre Centros Universitrios, Universidades, Faculdades, Institutos,
Associaes, etc.261

b) Um conjunto de aes no mbito da pesquisa, extenso universitria e ps-graduao,

concludas ou em execuo, desde 2004. No primeiro segmento, entre 2004 e incio de
2015 identificamos a organizao de cerca de 146 pesquisas de avaliao dos programas
sociais do MDS, desenvolvidas atravs de assessorias individuais, tcnicos da SAGI,
agncias governamentais (IBGE, IPEA, etc.), instituies privadas de pesquisa e
universidades estaduais e federais. Desse conjunto, 39 pesquisas resultaram do Edital
MDS-SAGI-CNPq n 36 de 2010. Para 2014, mais 37 projetos de avaliao foram
aprovados pela Chamada MCTI/CNPq/MDS-SAGI n 24/2013. No segmento da ps-
graduao, foram realizadas duas edies da Especializao em Gesto de Polticas
Pblicas de Proteo e Desenvolvimento Social (2010-2011 e 2012-2014), numa parceria
com a ENAP, formando 70 servidores federais do SUAS. Por ltimo, o Programa Brasil
Sem Misria disponibilizou 100 bolsas de doutorado e 25 de ps-doutorado da CAPES

260
Um quadro-sntese das aes detalhadas em seguida, para melhor visualizao e acompanhamento das
mesmas, foi colocado na Introduo.
261
Uma listagem completa dessas instituies pode ser consultada no site: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi
rmps/educacaopermanente/index.php?sublink=680&link=1011>
 229

para subsidiar, entre 2012 e 2015, pesquisas relativas s tecnologias biomdicas, sociais e
educacionais voltadas ao enfrentamento de doenas que atingem a extrema pobreza,
atravs da FIOCRUZ. No campo da extenso universitria, desde 2010 (exceto em 2012)
o MDS tem organizado (em conjunto com outros Ministrios) editais do PROEXT para
IES Federais e Estaduais, financiando projetos na linha de desenvolvimento social,
combate fome e extrema pobreza. Para o Edital lanado em 2010, foram aprovadas 16
propostas com financiamento, entre programas e projetos de extenso, apenas na linha
temtica relacionada diretamente s aes do MDS. Nos anos seguintes, um nmero
mdio de 35 propostas financiadas passou a ser alcanado somente nesse segmento.

c) Um rol de publicaes, com textos elaborados ou organizados por especialistas do MDS,

que passaram a ser editadas desde 2004, algumas produes resultantes de parcerias com
instituies como UNESCO e PNUD. Segundo dados do prprio Ministrio (BRASIL,
2010d), apenas entre 2004 e 2010 resultaram 59 materiais lanados, entre livros,
peridicos, textos didticos, etc., com uma tiragem total de 212.630 impressos, alguns em
espanhol, ingls e francs. Todos se encontravam, at janeiro de 2016, prontamente
acessveis no site do prprio MDS. Desde 2013, o rgo conta, ainda, com uma biblioteca
fsica, localizada em seu prdio, hospedando um acervo de mais de 5 mil exemplares, na
forma de livros, peridicos, relatrios e materiais multimdia (esta biblioteca chega a
receber uma frequncia mdia de 615 visitas mensais).262 Somado ao catlogo de
publicaes impressas, a biblioteca implantou um Acervo Digital, atravs de uma
plataforma on-line, que disponibiliza para livre acesso e download as produes da
SAGI, do MDS, de instituies parceiras e universidades (destas ltimas, principalmente
teses e dissertaes sobre temas referentes s polticas e aes do Ministrio). Os ndices
desse acervo, consultados em junho de 2015, registram a existncia de 655 ttulos, de 726
diferentes autores. Apenas aqueles elaborados atravs do prprio governo (MDS ou
SAGI) somavam 316, divididos entre livros, peridicos, sumrios executivos, boletins,
cadernos de estudos, documentos de estudos tcnicos, relatrios, folders e cartilhas.

Segundo, se desdobra igualmente pela via da difuso internacional da experincia brasileira

com polticas de combate fome e pobreza. Difuso endossada, de outra parte, por
organismos multilaterais e financeiros de grande envergadura. Isso ocorre atravs da
promoo de (ou interveno em) importantes eventos internacionais, da articulao com
poderosos organismos multilaterais e da construo de relaes bilaterais e multilaterais com

262
Esses dados encontram-se no Boletim SAGI Balano da Gesto 2011-2014, Edio Especial, jan./2015.
 230

outros estados-naes para o estabelecimento de cooperao tcnica relativa ao

desenvolvimento social, combate fome e pobreza extrema. Essas trocas incidem
predominantemente sobre aqueles pases com os quais o governo e as empresas brasileiras
implementam acordos e atuaes no campo econmico. Com destaque para aqueles
localizados nos continentes latino-americano e sul-africano, mas alcanando tambm espaos
nacionais da Europa, do Oriente Mdio e da sia. Dentre as aes de maior relevo nesse
plano, podem ser assinaladas:

a) Organizao de vrios seminrios internacionais, com participao crescente de

delegaes de governos de vrias partes do mundo. Uma atividade de destaque consistiu
no Simpsio Internacional sobre Desenvolvimento Social Polticas sociais para o
desenvolvimento: superar a pobreza e promover a incluso, promovido em parceria com
a UNESCO, entre os dias 5 e 7 de agosto de 2009. Dele participaram 600 pessoas, 36
pases de quatro continentes, 14 organismos internacionais, 16 embaixadores e 13
palestrantes estrangeiros (e contou com a transmisso ao vivo pela TV NBR). Outra
iniciativa significativa foi o Seminrio Sistemas de Proteo Social Desafios no
Contexto Latino-Americano, ocorrido entre os dias 8 e 11 de dezembro de 2009,
organizado juntamente com o BID e o PNUD. Nesse caso, foram 300 participantes, com
representao de todos os Estados brasileiros e de mais 18 pases. Ambos os eventos
imbudos na reflexo acerca das alternativas para a poltica social e o combate pobreza
no contexto ps-crise econmica internacional de 2008. Tambm assume nfase a
continuada promoo do Seminrio Internacional Polticas Sociais para o
Desenvolvimento. Entre 2012 e meados de 2015, ocorreram dez edies, a ltima em
carter especial. Voltado delegaes de governos estrangeiros, o seminrio conta com
palestras, debates e visitas de campo, expondo as experincias brasileiras no terreno do
desenvolvimento social, combate fome e pobreza. At a sua nona edio,
oportunizou a participao de 66 delegaes de 47 pases. Alm disso, entre 2011 e 2014,
o MDS recebeu, no geral, 345 misses de 92 pases, interessados em conhecer as
experincias em poltica social implantadas, a maioria dos chamados pases em
desenvolvimento.263

b) A propaganda internacional apoiada por organismos multilaterais, da qual duas iniciativas

so mais expressivas. Primeiro, o documentrio Uma Jornada pela Proteo Social no
Brasil, produzido em dezembro de 2010, atravs do Programa frica-Brasil de

263
Notcia do site do MDS, Polticas sociais brasileiras atraem delegaes de 92 pases (22/02/2015).
 231

Cooperao em Desenvolvimento Social, a partir de uma parceria entre o MDS, o DFID,

IPC e o PNUD. Nesse documentrio foram produzidos e divulgados sete captulos
semanais (em mdia 10 min., disponvel em ingls, espanhol e francs), tratando
diferentes questes e enfoques sobre a erradicao da pobreza extrema e da fome no
Brasil: os conceitos de proteo social, diferentes abordagens sobre a gesto de
programas de transferncia de renda, inovaes na gerao de empregos e agricultura
familiar. Segundo, a implantao da Iniciativa de Conhecimento e Inovao para a
Reduo da Pobreza, instituda atravs de um Memorando de Entendimento assinado
entre o MDS, o Banco Mundial, o IPC-PNUD e o IPEA, em maro de 2013. A iniciativa,
diz em seu site, [...] faz parte de um esforo global do Banco Mundial, para a produo
de conhecimento sistemtico e compartilhamento de experincias bem sucedidas que
possam ser replicadas em outros pases. Alm do Brasil, um acordo semelhante havia
sido firmado com a China, tematizando as polticas de transporte urbano, e com a frica
do Sul, relativo implementao de polticas educacionais. Segundo os termos da
parceria com o Brasil, ela desdobrar-se-ia em trs atividades: (1) a criao de um
repositrio de conhecimento, reunindo estudos realizados pelo Banco Mundial, o IPEA e
outras instituies, sobre a experincia brasileira de superao da extrema pobreza; (2)
a realizao de avaliaes e estudos de caso dessas experincias em mbito nacional,
estadual e municipal, visando examinar seus fatores de xito, as inovaes replicveis, os
desafios, dificuldades e lies relevantes para o Brasil e o mundo; e (3) o acumulo de
opinies e comentrios, com vistas a encontrar solues para eventuais problemas de
implementao das aes e polticas de reduo da pobreza, com base na experincia
brasileira e de outros pases.264 Um dos resultados de destaque alcanados, em relao
aquele primeiro segmento, foi o lanamento da Iniciativa WWP Brazil Learning
Initiative for a World Without Poverty (Iniciativa Brasileira de Aprendizagem por um
Mundo sem Pobreza) em maro de 2014. Atravs de um banco virtual, ela divulga
estudos, vdeos, publicaes, relatrios, eventos, etc., em ingls, espanhol e portugus,
sobre as polticas e programas brasileiros de transferncia de renda, combate fome, etc.

c) O estabelecimento de relaes bilaterais e multilaterais com outros pases e organizaes

mundiais, atravs de instrumentos de poltica exterior, tais como memorandos de
entendimento, projetos de cooperao, cartas de inteno, etc. (ver tambm os espaos de
intercmbio internacional que o MDS participa, no Quadro n5). Entre 2004 e 2014, o
264
Informaes publicadas na notcia Brasil recebe reconhecimento mundial pelas polticas de superao da
extrema pobreza, de 05/03/2013, no site do MDS.
 232

MDS assumiu, segundo seu site, relaes com mais de 60 naes de vrios continentes
frica, sia, Amrica Latina, Amrica do Norte, Europa e Oriente Mdio e 12
organizaes multilaterais. Dessa interao resultaram aes que envolvem, desde
seminrios e eventos pontuais, at projetos de cooperao firmados e operacionalizados.
No decorrer de 2014, o Ministrio operava com 62 instrumentos de cooperao assinados
(memorandos de entendimento, projetos de cooperao e cartas de inteno), na maior
parte relacionada ao eixo Sul-Sul. Dentre os principais temas contemplados, encontram-
se: programas de combate fome e pobreza; reduo das assimetrias regionais;
assistncia, proteo e promoo social; mecanismos de identificao e cadastramento de
famlias em situao de vulnerabilidade social; avaliao e monitoramento de polticas e
programas sociais; consrcios pblicos; transferncia condicionada de renda; e incluso
produtiva.265

Assim constitudo, esse conjunto de aes intelectual-pedaggicas parece nutrir-se por

contedos ideais elaborados e disseminados por intelectuais e aparelhos de hegemonia
fundamentalmente exteriores ao mbito governamental no qual se localiza, ou a partir do qual
articulado, diga-se, ao prprio MDS. Aqui, pense-se nos aportes buscados em estudiosos e
pesquisadores nacionais e internacionais, vinculados a instituies cientficas diversas ou
agncias da sociedade civil; nas instituies educacionais e de pesquisa mobilizadas para
implementar os programas de capacitao ou convidadas a pleitear os editais de iniciao
cientfica, extenso universitria, etc.; e nos parmetros interventivos absorvidos das
recomendaes postas pelos organismos multilaterais. Nesse sentido, as alternativas
intelectual-diretivas basilares as quais aciona o MDS encontram-se predominantemente
colocadas pelas matrizes ideolgicas dos organismos multilaterais e seus intelectuais. Os
quais constituem as principais foras polticas em luta no capitalismo contemporneo para
alimentar a frente ideolgica necessria ao exerccio da supremacia classista de cunho
social-liberal.

O apoio tcnico para a construo dos programas sociais, para a realizao das
capacitaes, para a organizao das pesquisas de avaliao, assim como os emprstimos dos
organismos multilaterais que subsidiaram a realizao dessas aes, ficaram registrados em
diversos projetos firmados junto ao Banco Mundial e ao BID, ao PNUD, UNESCO e
FAO. Esses instrumentos de cooperao e financiamento expressam os nexos entre as

265
Os dados sistematizados sobre a atuao internacional do MDS foram encontrados no seguinte endereo
eletrnico: http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/relacoesinternacionais
 233

iniciativas do MDS e importantes aparelhos de hegemonia das classes dominantes. Eles

consubstanciam os laos do governo com frente ideolgica da restaurao do capital. No
quadro abaixo, arrolamos alguns desses projetos e emprstimos cujos objetos voltavam-se
para linhas prioritrias do governo (como o Fome Zero e o PBF) e para as iniciativas
intelectual-pedaggicas analisadas nessa pesquisa (capacitaes e pesquisas de avaliao).

Quadro n 3 Projetos de apoio tcnico e emprstimos de organismos multilaterais ao

governo brasileiro para as aes do MDS

Projetos de Apoio Projeto BRA 04-028 UNESCO - Apoio ao Programa Bolsa Famlia
tcnico Projeto 914BRA3026 UNESCO - Gesto da Poltica de Segurana Alimentar,
Desenvolvimento Local e Combate Pobreza
Projeto BRA 05-028 - PNUD - Programa de Promoo da Incluso Produtiva de
Jovens
Projeto FAO BRA 064 - Apoio implementao Fome Zero
Projeto PNUD BRA 04-046 - Fortalecimento institucional para a avaliao e
gesto da informao
Emprstimos/Apoios Banco Mundial Projeto P087713, emprstimo de US$ 572 milhes (2004-
financeiros para apoio do 2009)
PBF Projeto P101504, emprstimo de US$ 200 milhes (2010-
2015)
BID para apoio
do PBF, PETI e Projeto BR-L1004, emprstimo de US$ 1 bilho (2004-2007)
atividades de
capacitao
BID, cooperao
tcnica para Repasse de U$ 1 milho em recursos no reembolsveis
pesquisas e (doao) (2008).
apoio
comunitrio266
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos sites dos organismos e instituies citados.

Esse apoio tcnico e financeiro das agncias internacionais comea em 2004 e se

estende at 2015. Dados esses acordos, os agentes financiadores acompanhavam o
desenvolvimento das aes e visitavam as equipes de governo no Brasil. Com frequncia,
foram realizadas reunies entre representantes do MDS e membros do Banco Mundial (entre
2006 e 2012, o site do Ministrio noticiou quase dois desses encontros a cada ano) e com o
BID. Mesmo o FMI havia feito algumas visitas entre os anos de 2007 e 2009 para conhecer os
programas sociais.

266
Especificamente, esse tratou-se de um protocolo de cooperao tcnica para realizao de pesquisas de
programas sociais e para apoiar uma ao destinada a organizaes comunitrias de materiais reciclveis.
 234

4.1.3 A especificidade e as contradies das aes de formao-capacitao

A assistncia social cumpriu sempre uma funcionalidade na reproduo das relaes

capitalistas, participando do complexo de mediaes contraditrias criado pelas classes para
garantir a conservao e controle da fora de trabalho ocupada e excedente. Em nossa
Introduo, destacamos, pois, que no de recente data que as aes assistenciais ocupam a
arena das lutas polticas e ideolgicas no Brasil. Estas lutas constituem mesmo o solo
histrico da gnese e o motor do desenvolvimento daquelas aes enquanto polticas
governamentais: desde, por exemplo, a instalao da LBA, pela ento primeira-dama Darcy
Vargas, em 1942, passando pela criao do MPAS em 1974, no governo do Gen. Ernesto
Geisel, at a extino da LBA e criao do PCS, na gesto de FHC, em 1995.267 Todavia, as
mediaes intelectual-pedaggicas articuladas pelo atual governo comportam substantivas
inovaes histricas. Seja pelo seu enraizamento institucional e raio de difuso, seja pelo
contedo ideolgico e a aparelhagem estatal (em sentido amplo) que mobiliza. A construo
dessa investida ideolgica acompanha a atual hipertrofia da assistncia social, promovida pela
via dos programas de transferncia de renda, o crescimento sem precedentes das unidades
sociais pblicas dessa poltica social, a ampliao do exrcito de trabalhadores do SUAS e a
aprovao das legislaes e normatizaes que institucionalizam tais iniciativas (como a
PNEP/SUAS). Duas determinaes assumem relevo na definio do carter peculiar desses
agentes e condutos intelectual-diretivos postos em marcha desde a ltima dcada:

1) As prticas educativas e os instrumentos pedaggicos voltados difuso das novas

ideologias so fundamentalmente articulados pelos aparelhos de governo, buscando
atingir, em especial, os gestores e profissionais em exerccio nos rgos e unidades
estatais distribudas no territrio nacional. Dai o contraste com a dcada anterior, na
qual o acento do discurso governamental recaia na pedagogia da solidariedade

267
De diversos ngulos, alguns estudos fornecem elementos para essa anlise histrica: Behring (2003),
Boschetti e Behring (2006), Boschetti (2003), Faleiros (1980), Iamamoto e Carvalho (2005), Mestriner (2001),
Pereira (1996), Raichelis (2007), Sposati (et. al. 1989, 2003, et. al. 2014) e Torres (2002).
 235

(ABREU, 2008), voltada mobilizao do voluntariado e do chamado terceiro

setor.268

2) O raio de difuso dos processos intelectual-pedaggicos transborda as fronteiras

nacionais, conquista terreno (mais ou menos) significativo de interveno tcnica e
ideopoltica no cenrio internacional. Em grande parte, isso ocorre porque as agncias
multilaterais, ao endossarem a experincia brasileira, estimulam (ou mesmo investem
tcnica e financeiramente) na socializao da mesma. Por outro lado, o prprio governo
brasileiro se empenha na internacionalizao de suas tecnologias sociais, atravs dos
instrumentos intercmbio internacional. Aqui assume destaque a atuao das equipes do
MDS junto a pases latino-americanos e do continente africano na colaborao tcnica
para a criao de polticas sociais.

Esse conjunto de aes no procede, entretanto, de qualquer casusmo histrico. Ele

expressa tendncias de direcionamento ideocultural e tcnico das prticas governamentais e
socioprofissionais na assistncia social, postas em marcha como parte integrante de um
projeto poltico. Tratando especificamente do tema relativo s atividades de formao e
capacitao dos quadros profissionais do SUAS, Jose Crus, o Coordenador Geral da Gesto
do Trabalho no SUAS do MDS, enfatizou que a qualificao dos trabalhadores uma
misso fundamental do Ministrio.269 Para tanto, o setor de Gesto do Trabalho assumia como
uma de suas atribuies centrais a tarefa de acompanhar as competncias de gestores e
tcnicos, alm dos contedos especficos para as categorias profissionais em sua interveno
na rea.

Ademais, as atividades e processos formativos foram objeto de recente normatizao,

com a elaborao da PNEP/SUAS. Em maro de 2013, seu texto foi aprovado pelos
conselheiros do CNAS, levando em conta as autnticas reivindicaes manifestas desde h
muito atravs das deliberaes das Conferncias Nacionais ver Quadro n 6. Trabalhamos
com o pressuposto de que essas aes governamentais so respostas (reconfiguradas e
refuncionalizadas) ao acumulo de mobilizao expresso, por exemplo, nas Conferncias
268
No se pode afirmar, por outro lado, um arrefecimento das aes socioassistenciais operadas pelas
organizaes da sociedade civil no conjunto da poltica de assistncia social. Parece-nos, todavia, que a
participao relativa desses setores nas aes exclusivas tem regredido. Em todo caso, o prprio Programa Fome
Zero contou com numerosas parcerias, como demonstrou Martins (2009). O MDS registrou suas primeiras
experincias com organizaes e empresas na publicao Parcerias por um Brasil sem fome e mais justo:
sociedade, empresas e governo juntos para gerar renda e dignidade (BRASIL, 2006c). Um relatrio produzido
em 2014 (BRASIL, 2014c), a partir de informaes da base inicial do Cadastro Nacional das Entidades de
Assistncia Social, informa o nmero de 13.387 organizaes na modalidade Entidade de Assistncia Social
com inscries deferidas nos conselhos municiais e do DF.
269
Teleconferncia transmitida em novembro de 2012.
 236

Nacionais, mas tambm na criao do Frum Nacional de Trabalhadores do SUAS.

Igualmente, o prprio quadro de regulao acumulado pressionava e exigia uma definio
dessa natureza, desde as novas PNAS e NOB-SUAS, at a NOB-RH/SUAS, alm do Plano
Decenal aprovado na V Conferncia (2007) e as reformulaes da LOAS em 2011. A PNEP
busca institucionalizar a educao permanente na assistncia social, estabelecendo princpios
e diretrizes que qualificam as dimenses tericas, tcnica, tica e poltica dos sujeitos
envolvidos com sua operacionalizao, prevendo, dentre os tipos de formao, inclusive
cursos tecnolgicos, de especializao e mestrado profissional.

Essa investida nos processos e instrumentos intelectual-pedaggicos para formao dos

quadros da assistncia social dinamizada por salientes contradies, podendo, inclusive,
cooperar para reproduzi-las. As formaes e capacitaes, estudos e pesquisas, constituem
respostas s necessidades prementes de qualificao e uniformizao dos padres da
interveno social da poltica pblica, cuja importncia se torna exponencial em face da
assistncia social, tradicionalmente atravessada por graves distores no trato com os
subalternos desde os propalados paternalismo e clientelismo, passando pelo rano
filantrpico e voluntarista, at a racionalidade dos esquemas de psicologizao, etc. Do
mesmo modo, incontestvel o valor das iniciativas destinadas ao estabelecimento da
solidariedade internacional, ao intercmbio e ao aprendizado entre os pases quanto proteo
social, especialmente com aqueles que experimentam dramas sociais extremos e buscam
superar as mazelas impostas pela gentica e reiterada insero subordinada no mercado
mundial, nomeadamente as formaes sociais latino-americanas e africanas.

Todavia, no improvvel que as possibilidades de ganhos sociais vislumbradas com a

racionalizao, modernizao e expanso da assistncia social encontrem-se contrarrestadas
pelo avano concomitante de uma regressiva repolitizao da poltica (NEVES, 2010) na
interveno poltico-pedaggica por ela encaminhada. Outrossim, os mecanismos de
colaborao e intercmbio internacional no mbito do desenvolvimento social parecem no
sobrepujar a reiterao de parmetros ideoculturais e tcnicos para a instalao de polticas
 237

focalizadas e seletivas, sintonizadas com as prescries da ofensiva restauracionista.270

Prescries essas que so, ademais, funcionais estabilizao econmica e sociopoltica de
pases (1) em cujo territrio passou a se processar a acumulao de capital de empresas
brasileiras e/ou (2) cujos mercados ganharam importncia na absoro das nossas
exportaes.271 Sobre essas contradies que envolvem a poltica de relaes internacionais
do governo brasileiro, em especial no tocante poltica social, estudos mais aprofundados
precisam ser feitos. Aqui, apenas sinalizamos algumas hipteses sugeridas pela literatura j
publicada.272

Em todo caso, no so evidentes o contedo ideolgico e a determinao social concreta

das inovaes intelectual-pedaggicas mobilizadas atravs do MDS. Suas dinmicas
racionalizadoras e modernizadoras no so, em si, imunes s tendncias ideoculturais
conservadoras. Ao contrrio, podem cooperar para a difuso de ideologias da ordem,
reconduzindo o atendimento das demandas coletivas em favor da supremacia social-liberal. E
o estudo que se debrua sobre a determinao social dessas ideologias apenas pode ser

270
No nosso foco analisar as concepes difundidas nos eventos e na propaganda internacional, ou nas
relaes bilaterais e multilaterais. Mencionemos, de passagem, apenas o caso do Simpsio Internacional
Polticas Sociais para o Desenvolvimento Superar a Pobreza e Promover a Incluso, voltado para a reflexo
dos rumos das polticas sociais ps-crise de 2008. Deste resultou uma publicao Coelho et. al. (2010)
contendo artigos relativos exposio de alguns dos principais debatedores, muitos renomados intelectuais
estrangeiros. Ao longo dos textos, aponta-se para as noes de crescimento econmico com desenvolvimento
social (p. 9, p.13, p. 155, p. 257, p. 316) e de desenvolvimento humano (p. 15-16, p. 27, p. 272, p. 324-325),
ressoam o enfoque multidimensional da pobreza (p. 18, p. 105, p. 283), a defesa da equidade (p. 17, p. 27, p.
29, p. 45, p. 54), da noo de vulnerabilidade e/ou a perspectiva da poltica social voltada para ampliar
capacidades e gerar oportunidades (p. 18, p. 21, p. 45, p. 104, p. 119, p. 196, p. 266, p. 289), se aposta no
investimento no capital humano (p. 21, p. 97, p. 117), no capital social (p. 110, p. 116-117, p. 172, p. 240, p.
324) e/ou no empoderamento comunitrio (p. 238), apega-se ideia de nova classe mdia (p. 35, p. 73, p.
96), dentre outros. Algumas dessas prerrogativas, inclusive, refletindo-se nos textos dos representantes
governamentais. Apenas em poucos casos, as reflexes propostas parecem distanciar-se dessas premissas, tais
como nas argumentaes de Guy Standing, Marcio Pochmann e Pierre Salama.
271
Segundo informaes disponibilizadas pelo site do MDS, o mesmo j firmou relaes com pases como
Angola, Argentina, Bolvia, Canad, Chile, Cuba, Egito, El Salvador, Espanha, Equador, Estados Unidos,
Guatemala, Haiti, Itlia, Lbano, Nicargua, Panam, Paquisto, Peru, Reino Unido (Cooperao MDS-DFID
para pases africanos), Senegal, Venezuela, Vietn. O trabalho de Garcia (2012) rastreou a atividade
internacional das maiores empresas brasileiras nos anos 2000, muitas incentivadas por projetos de integrao
regional e linhas de financiamento do BNDES. Em grande parte dos pases mencionados, nos quais o MDS
declara a existncia de instrumentos institucionais firmando a colaborao tcnica, essa pesquisa identifica a
atuao de uma ou mais empresas brasileiras, atravs de projetos, participaes, aquisies, abertura de
escritrios, etc. (em especial, CEMIG, Consert, Alstom Brasil, Weg, Marcopolo, Grupo Ultra, JBS, Grupo
Friboi, Confab, Fiocruz, OAS, Queiroz Galvo, Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correia, APEX-Brasil,
Banco Bradesco, Banco do Brasil, Eletrobrs, Petrobrs, Vale, Embrapa, EMBRAER). Alm dos acordos de
cooperao cientfica e tecnolgica, de comercio, da organizao de misses empresariais, etc. (GARCIA, 2012).
272
Alguns analistas tm se dedicado a examinar as aes brasileiras de cooperao internacional em
desenvolvimento social, embora frequentemente com estudos pontuais e carecendo de maior articulao analtica
com os processos de desenvolvimento econmico e as lutas de classe: De Lorenzo (2014), Faria (2012a, 2012b),
Hellmann e Medeiros (2012), Pinho, C. (2013), Rinaldi (2013). Tratando dos temas da poltica externa do
governo e da internacionalizao das empresas brasileiras, encontramos uma produo crtica importante, ainda
que pouco se debruce sobre as aes de cooperao no campo social: Berringer (2012, 2013), Curado (2010),
Fontes (2010, 2013), Garcia (2012), Luce (2007, 2013a), Prado e Meireles (2010).
 238

satisfatoriamente encaminhado se apreende seu objeto enquanto concreto mental, uma rica
totalidade de muitas determinaes e relaes (MARX, 2011b, p. 55). Isso implica
apreender, alm do discurso ideolgico, a estrutura ideolgica ou a estrutura material da
ideologia (GRAMSCI, 2011b, p. 78) criada ou acionada para operar as tarefas intelectual-
pedaggicas.

Em Gramsci (2011b), essa estrutura ideolgica consiste no conjunto das organizaes

materiais e sujeitos concretos, dos meios e instrumentos etc., que sustentam a construo e
socializao da cultura: o poder material que torna vivel o alcance das concepes de mundo.
Nessa perspectiva, a histria das ideologias nas lutas hegemnicas , concomitantemente, a
histria dos produtores das ideias, das instituies atravs das quais as mesmas se irradiam, do
ambiente em que os agentes sociais travam esse combate, dos objetos utilizados como
mediao das suas relaes recprocas. A anlise da estrutura ideolgica adquire significado
porque, quanto mais mediado se torna o processo hegemnico, atravs da crescente
recorrncia a distintos aparelhos ideolgicos e intelectuais, tanto mais adquirem ponderao
fatores que introduzem desigualdades no desenvolvimento dos objetivos ideolgicos
colocados pelas foras dirigentes.

Aqui se manifesta toda complexidade que preside os processos de socializao das

ideologias. Ao examinarmos as aes intelectuais-pedaggicas implantadas atravs do MDS,
verificamos que: a) uma rede plural de aparelhos culturais articulada para sua execuo (a
exemplo da Rede Nacional de Qualificao, dos organismos multilaterais, escolas de
governo, etc.); b) so mobilizados vultosos recursos de agncias governamentais e instncias
internacionais (alm do oramento do prprio MDS, emprstimos do Banco Mundial e BID);
c) so postos em marcha importantes contingentes de intelectuais profissionais (tcnicos
governamentais, assessores individuais, professores, etc.); d) so empregados diversos meios
pedaggicos (livros impressos e digitais, plataformas de ensino on-line, seminrios, cursos,
etc.); e) so estabelecidos instrumentos normativos e arregimentados mecanismos
institucionais variados (programas governamentais, editais de pesquisa e extenso, criao da
PNEP/SUAS, projetos de cooperao internacional, etc.). No estudo sobre essas aes,
podemos apanhar com maior nvel de concreticidade as ideologias especficas que encontram
nelas a mediao material necessria sua universalizao.

Ao mesmo tempo, atravs dessas aes inevitvel que se engendrem contradies e

brotem descontinuidades na difuso das ideologias. Alguns efeitos dissonantes podem ser
gerados medida que se adensam tais mediaes pedaggicas na socializao das novas
 239

concepes. Pense-se nas aberturas para redefinio dos contedos tericos nos casos em que
o MDS mobiliza intelectuais ou agncias educacionais parceiras nas capacitaes; nas
sistematizaes e impostaes terico-crticas que insurgem, encontrando espao para
expresso, nas prprias publicaes governamentais, dada a necessidade, para a produo dos
materiais bibliogrficos, de firmar parcerias com distintas agncias cientfico-educacionais, as
quais sempre comportam algum grau de pluralismo terico-metodolgico; ou na chance de
que professores e grupos de pesquisa com perspectivas alternativas se coloquem a pleitear os
recursos disponibilizados para a iniciao cientfica e a extenso universitria, consolidando
estudos e experincias que desgarram das tendncias tericas dirigentes.273 Naturalmente, em
todos esses casos existe a probabilidade do movimento das contradies ser reapropriado e
neutralizado pelos setores dirigentes. Todavia, podem tambm produzir inflexes mais ou
menos significativas na direo ideolgica por eles almejada.

As demandas por capacitao e qualificao profissional para a atuao na assistncia

social so anunciadas h quase duas dcadas pelos seus trabalhadores, gestores, pelas
instncias de controle social, organizaes e movimentos atuantes na defesa da poltica.
Considerando a quadra histrica aberta aps a Constituio de 1988 e a LOAS de 1993, a
urgncia de se implantar a qualificao sistemtica e continuada dos recursos humanos ou
de garantia da qualificao tcnica permanente se expressa j nas deliberaes da I
Conferncia Nacional de Assistncia Social (1995). Desde ento, esse tema no se ausentaria
dos painis, debates e deliberaes das conferncias, apenas assumindo maior ou menor
nfase em cada ocasio, at figurar como exigncia de construo de uma poltica nacional
de capacitao dos trabalhadores na PNAS 2004 e inscrever-se entre os princpios
organizativos do SUAS na NOB-SUAS de 2005. Na NOB-SUAS/RH a Poltica Nacional de
Capacitao apresentada como um dos eixos para a gesto do trabalho, sendo enunciadas as
diretrizes para sua construo. Aes concretas voltadas para a preparao e formao dos
gestores, tcnicos e conselheiros, constaram, na sequncia, entre diversas das metas e nas
estratgias do Plano Decenal Suas Plano 10, aprovado na V Conferncia (2005). Aps
persistir como pauta candente nos anos seguintes, essa questo ganha uma normatizao
prpria com a promulgao da PNEP/SUAS (2013).

As diversas iniciativas executadas atravs governo nesse terreno, a partir de meados dos
anos 2000, respondem, portanto, quelas reivindicaes acumuladas e consolidadas nas

273
Veremos, na anlise dos contedos dos cursos de capacitao e das pesquisas de avaliao, como essas
contradies terico-ideolgicas expressaram-se.
 240

regulaes, normatizaes e planos da assistncia social. Todavia necessrio nuanar: as

estatsticas mais recentes confirmam que as atividades continuadas e sistemticas de
capacitao e formao no consistem uma realidade para a totalidade dos trabalhadores da
assistncia social, mostrando-se, na grande maioria, ainda num estgio inicial de
implementao.

O Munic-IBGE 2013 inquiriu os municpios brasileiros quanto participao dos

quadros profissionais da rea em cursos de capacitao, ocorridos no decorrer do ano anterior
pesquisa. E aqueles que desenvolveram tais iniciativas corresponderam ao ndice de 83,2%.
Na tabela abaixo seguem os tipos de formao implantados e seus principais temas. A, o
pblico-alvo privilegiado consistia nos profissionais de nvel superior, seguidos daqueles de
nvel mdio, dos agentes de controle social e dos titulares do rgo gestor.
 241

Tabela n 1/Grfico n 2 Tipos de capacitao na assistncia social, e temas abrangidos, nos

municpios brasileiros em 2012

Tipos de capacitao da Assistncia Temas abrangidos pelas capacitaes

Social nos municpios brasileiros em
2012274
Capacitao introdutria (carga horria
de 20 a 40 horas)
Outros processos formativos da rede
socioassistencial
Cursos de atualizao (com carga
horria de 40 a 100 horas)
por ordem de frequncia
1) Organizao e servios da proteo social
bsica;
2) Gesto e financiamento do SUAS;
3) PNAS, organizao do SUAS e legislao
correlata;
4) Controle social;
5) Organizao e servios de proteo social
especial;
6) Incluso de pessoas com deficincia;
7) Atendimento a usurios de lcool e drogas;
8) Busca ativa;
9) Atendimento de povos e comunidades
275
tradicionais.

Fonte: Munic-IBGE 2013 (BRASIL 2014a).

O ndice majoritrio de cursos de introduo pode estar condicionado pela rotatividade

de profissionais nos espaos de atuao nos municpios. A contnua modificao dos quadros
nas equipes tcnicas coloca a exigncia reiterada de novas atividades formativas com carter
inicial e introdutrio. Isso pode tornar um trabalho de Ssifo a educao permanente na
assistncia social. Ademais, malgrado apresente-se uma considervel proporo de
municipalidades que haviam implementado cursos de capacitao no ltimo ano, inclusive
com 83,5% delas declarando-se com processo formativo gerando impacto na progresso dos
trabalhadores do SUAS, to-somente uma parte minoritria (9,0%) assumiram possuir plano
de cargo, carreira e salrio especfico para a assistncia social. A ausncia ou insuficincia das
capacitaes manifestam-se, ainda, em pesquisas qualitativas sobre a implantao e

274
Para esclarecimento das atividades abrangidas no ndice Outros processos formativos da rede
socioassistencial, o questionrio do IBGE fornece como exemplo a formao em servios, tais como
consultorias ou superviso especializada em temas especficos. Acrescente-se que o campo referente s
modalidades de formao admitia mltipla marcao. Assim, a somatria das porcentagens ultrapassa a
contagem de 100%.
275
Quanto aos nmeros, em termos de acesso a cursos de capacitao nos municpios, o Censo SUAS 2014
informa dados prximos do Munic-IBGE 2013. Mas agrega outras informaes: 1) os cursos presenciais de
capacitao realizados foram ofertados naquele ano segundo o extrato relativo Gesto Municipal sobretudo
pelo gestor estadual (87,7%), seguido pelo rgo federal (51,4%) e o municipal (41,2%); 2) em relao aos
principais temas abordados nas formaes, o Censo SUAS 2014 indica: Cadnico, Bolsa Famlia,
Metodologias para desenvolvimento dos SCFV, Gesto financeira e oramentria do SUAS, Metodologias
de trabalho com famlias, Estrutura, normas e funcionamento do SUAS, Sistemas de Informao do SUAS,
dentre outros (BRASIL, 2015).
 242

implementao do SUAS, como o estudo de Couto et. al. (2010) e de Ortolani (2011). Antes
de conhecermos como se desenvolveram as principais iniciativas do governo federal em
capacitao e quais os outros fundamentos ideopolticos que as municiaram explicitemos a
nossa ancoragem terico-metodolgica.

4.2 A funo dos intelectuais e o trabalho de educar os educadores

Devemos pr em relevo os aportes terico-metodolgicos que nos auxiliam a

determinar as iniciativas de formao-capacitao promovidas atravs do MDS. As evidncias
acerca de como se desenvolvem essas iniciativas demonstram que elas tm priorizado:

a) A oferta de instrumentos e processos intelectuais-pedaggicos (cursos de capacitao e

atualizao, seminrios, publicao de livros, etc.) que cooperam para complementar a
formao dos profissionais na gesto e operacionalizao direta do SUAS, com
destaque para aqueles em exerccio na esfera governamental. A, a direo ideolgica
que se busca imprimir refletida nos contedos formativos expressos em livros,
cartilhas, textos de apoio, etc.

b) Disponibilizar subsdios institucionais-financeiros para a produo de conhecimentos

afetos: (1) s aes socioassistenciais (pesquisas de avaliao e inovao tecnolgica,
apoio a doutorado e ps-doutorado); (2) preparao de novos profissionais (iniciao
cientfica e extenso universitria). Aqui, importantes mecanismos de presso para o
(re)direcionamento das abordagens ideoculturais correspondem aos processos
institucionais de seleo, filtragem, monitoramento, priorizao de temas, etc.,
colocados, por exemplo, atravs dos editais, chamadas pblicas, contratos, dentre
outros.

Ambos os casos expressam um investimento para soldar um bloco social-cultural de

organizadores e dirigentes profissionais, empregados nas aes da assistncia social. Parte
dos quais atua molecularmente nos servios, programas e projetos do SUAS, em contato
direto com os segmentos das classes subalternas usurios da assistncia social. Aquelas duas
frentes, em especial a segunda, auxiliam, ainda, na elaborao de especialistas em polticas de
desenvolvimento social, combate fome e pobreza. Estes podendo engrossar as fileiras dos
rgos de planejamento, monitoramento, avaliao ou controle da assistncia social,
compondo as equipes de gesto e capacitao de recursos humanos, etc. Em suma, essa
 243

investida ideolgica repercute na formao dos intelectuais profissionais no governo,

integrados na poltica de assistncia social. Formao em cujo cerne encontra-se a busca da
constituio de uma organicidade poltico-ideolgica desses intelectuais frente s foras
dirigentes do social-liberalismo.

Trabalhamos com a perspectiva de que esses profissionais so intelectuais orgnicos

auxiliares (ou subalternos), e cuja organicidade face s foras dirigentes encontra-se em
permanente disputa. Isso porque a relao de organicidade entre os intelectuais e as classes
no fixa: ela sempre resultado de equilbrios instveis, colocados pela luta incessante entre
essas foras sociais. Vejamos como, nos Cadernos do Crcere, Gramsci ajuda-nos a iluminar
esses complexos processos da reproduo social.

Sabe-se que naqueles escritos Gramsci (2011b, p. 18) amplia significativamente a noo
de intelectual. Para ele, os intelectuais personificam as chamadas atividades
intelectuais, ou seja, a funo que diretiva e organizativa, isto , educativa e intelectual
(GRAMSCI, 2011b, p. 25). Aqui a prioridade colocada em termos da funo social a qual
determinados agentes humanos respondem na reproduo social, e no estritamente quanto a
procedimentos intrnsecos a certas atividades tericas, organizativas, pedaggicas, etc. Isto ,
o fator distintivo dos intelectuais no consiste unicamente em que eles organizam e dirigem
massas humanas, elaboram ou difundem as formas de conscincia necessrias a determinado
modo de ser e viver no mundo. O que os caracteriza o fato de exercerem essas atividades
atuando na reproduo de um conjunto de relaes sociais determinado e ocupando funes
sociais criadas especificamente para tal fim. So funcionrios das superestruturas
(GRAMSCI, 2011b). Isso porque: se todos os homens so, de algum modo, portadores,
difusores e, inclusive, construtores das concepes de mundo276, apenas agentes e grupos
sociais especficos so mobilizados e sancionados pelas classes sociais para a operao de tais
atividades em seus aparelhos de hegemonia e domnio.

Se, pela natureza mesma do ser social, todos so intelectuais, apenas categorias
sociais especficas so convocadas a cumprir uma funo intelectual na reproduo social,
organizando e dirigindo massas humanas, elaborando e difundindo uma conscincia social
necessria a certo modo de vida: [...] todos os homens so intelectuais, mas nem todos os
homens tm na sociedade a funo de intelectuais [...] (GRAMSCI, 2011b, p. 18). A linha de
distino entre categorias intelectuais e no-intelectuais (GRAMSCI, 2011b, p. 53) no ,

276
Essa constatao colocada por Gramsci (2011b, p. 53) do seguinte modo: [...] no h atividade humana da
qual se possa excluir toda interveno intelectual, no se pode separar o homo faber do homo sapiens.
 244

pois, definida de modo cristalizado, ou hipotecada a quaisquer talentos naturais, mas

verificada historicamente. Chega-se nela, detectando aquelas atividades concretas,
historicamente determinadas, integrantes da reproduo social, nas quais predomina a ao
cultural e poltica, em contraste com outras em que prevalece o esforo muscular-nervoso
(GRAMSCI, 2011b, p. 53). Afinal, se podemos falar na existncia de intelectuais, quando
enfocamos a imediata funo social da categoria profissional dos intelectuais, do pondo de
vista da atividade humana em geral [...] impossvel falar de no-intelectuais, porque no
existem no-intelectuais (GRAMSCI, 2011b, p. 52).

Os intelectuais so uma categoria especializada criada pelas classes, em seu processo

de desenvolvimento e expanso, com vistas a aperfeioarem as condies e instrumentos de
sua luta e autorreproduo ampliada. Essa categoria destinada a elaborar, difundir e executar
as atividades polticas e ideoculturais necessrias preservao e constituio da classe
qual se vincula organicamente. So, como dissemos, os funcionrios das superestruturas a
servio dos interesses gerais das classes em seu fazer-se enquanto Estado orgnico, poltico e
civil. Assim, as classes nascidas no mundo da produo econmica criam, incorporam ou
atraem para si, uma ou mais camadas de intelectuais que lhes fornecem [...] homogeneidade
e conscincia da prpria funo, no apenas no campo econmico, mas tambm no social e
poltico (GRAMSCI, 2011b, p. 15).277

As necessidades de alcance e manuteno da supremacia classista impe a exigncia da

elaborao de funcionrios especializados voltados para o exerccio das funes
subalternas da hegemonia social e do governo poltico. Ou seja, de prepostos dedicados ao
exerccio: a) do [...] consenso espontneo dado pelas grandes massas da populao

277
Consiste numa funo necessria que se autonomiza, em relao aos indivduos da classe, no processo da
diviso do trabalho, para ser transferida e assumida por agentes sociais especializados nas tarefas diretivas,
culturais, polticas, coercitivas, etc. Ao menos duas vezes Marx (e Engels) atentou diretamente para esse
processo, referindo-se as classes dominantes. Vemos nA ideologia alem: A diviso do trabalho [...] se
expressa tambm na classe dominante como diviso entre trabalho espiritual e trabalho material, de maneira
que, no interior dessa classe, uma parte aparece como os pensadores dessa classe, como seus idelogos ativos,
criadores de conceitos, que fazem da atividade de formao da iluso dessa classe sobre si mesma o seu meio
principal de subsistncia, enquanto os outros se comportam diante dessas ideias e iluses de forma mais passiva
e receptiva, pois so, na realidade, os membros ativos dessa classe e tm menos tempo para formar iluses e
ideias sobre si prprios (MARX e ENGELS, 2007, p. 47-48). No captulo da cooperao, dO capital, ele se
refere ao processo na classe capitalista: Assim como o capitalista inicialmente libertado do trabalho manual
to logo seu capital tenha atingido aquela grandeza mnima com a qual tem incio a produo verdadeiramente
capitalista, agora ele transfere a funo de superviso direta e contnua dos trabalhadores individuais e dos
grupos de trabalhadores a uma espcie particular de assalariados. Do mesmo modo que um exrcito necessita
de oficiais militares, uma massa de trabalhadores que coopera sob o comando do mesmo capital necessita de
oficiais (dirigentes, gerentes) e suboficiais (capatazes, foremen, overlookers, contre-matres) industriais que
exeram o comando durante o processo de trabalho em nome do capital. O trabalho de superviso torna-se sua
funo fixa e exclusiva (MARX, 2013, p. 407).
 245

orientao impressa pelo grupo fundamental dominante vida social; e b) das tarefas do
[...] aparelho de coero estatal que assegura legalmente a disciplina dos grupos que no
consentem, nem ativa nem passivamente (GRAMSCI, 2011b, p. 21-22). So os
representantes especializados e porta-vozes das superestruturas do bloco-histrico concreto,
do Estado integral (ou orgnico). Mantm laos orgnicos (intelectuais, polticos e
econmicos) com as foras sociais em confronto, contribuindo na (ou obliterando a) prpria
formao das classes e suas lutas. Laos esses que no so cristalizados ou absolutos: so
metamorfoseados, rompidos ou reatados (total ou parcialmente), de maior ou menor
exclusividade, de acordo com a prpria dinmica das lutas de classes. So a resultante sempre
dinmica da dialtica dessas lutas.

Os intelectuais revelam-se um grupo social vasto e dinmico, com mltiplas e

tentaculares inseres no mundo da produo e nos circuitos da reproduo social: mantm
papeis organizativos e diretivos nas esferas estritamente culturais (desde a vida artstica e
religiosa, at a filosfica e cientfica), mas tambm nos campos da produo econmica
(organizao, gesto e aperfeioamento dos instrumentos de produo, do controle do
trabalho, etc.) e poltico-militar (preenchem os postos das instituies e organizaes jurdico-
legais, administram as organizaes policiais, comandam e executam as atividades
repressivas, punitivas). Numa nota produzida na fase final de redao dos Cadernos do
Crcere ( 26 do C 19) deparamo-nos com uma formulao sinttica dessa viso. Nela, o
autor reafirma que, por intelectuais, deve-se entender no apenas aquelas camadas comumente
compreendidas na referida denominao, posto que os mesmos constituem [...] em geral,
todo estrato social que exerce funes organizativas em sentido lato, seja no campo da
produo, seja no da cultura e no poltico-administrativo. E acrescenta, utilizando a mesma
metfora de O capital (ver nota anterior): [...] correspondem aos suboficiais e oficiais
subalternos no Exrcito e tambm, em parte, aos oficiais superiores de origem subalterna
(GRAMSCI, 2002, p. 93).

Assim equacionada a questo dos intelectuais, resulta que o conceito sofre uma
ampliao muito grande, indicando ainda uma multiplicidade de graus e especializaes.
Confessa Gramsci (2011b, p. 21): com efeito, a prpria funo organizativa da hegemonia
social e do domnio estatal [...] d lugar a uma certa diviso do trabalho, e, portanto, a toda
uma gradao de qualificaes, em algumas das quais no aparece nenhuma atribuio
diretiva e organizativa. Ou seja, no [...] aparelho de direo social e estatal existe toda uma
srie de empregos de carter manual e instrumental (GRAMSCI, 2011b, p. 21). Portanto,
 246

considera imprescindvel traar algumas diferenciaes da atividade intelectual em termos

de graus. nesse ponto que adquire importncia as distines existentes, do ponto de vista
intrnseco. Ao menos uma subdiviso principal torna-se evidente: [...] no mais alto grau,
devem ser postos os criadores das vrias cincias, da filosofia, da arte, etc.; no mais baixo, os
mais modestos administradores e divulgadores da riqueza intelectual j existente,
tradicional, acumulada (GRAMSCI, 2011b, p. 21).278

Essa gradao entre, de um lado, criadores e, doutro, administradores e

divulgadores, est intrinsecamente vinculada a outro debate feito nos Cadernos do Crcere:
aquele acerca das tarefas necessrias ao alcance de uma efetiva e integral reforma intelectual e
moral, de um movimento histrico-cultural eficaz, que transforma as ideologias numa fora
material atravs das massas. De variadas formas, esse tema enfocado, por exemplo, nas
notas sobre o estudo da filosofia (em especial nos Cadernos 7, 10 e 11): seja quando
encarada a relao de unidade-distino entre filosofia (concepo de mudo unitria,
sistemtica e coerente) e ideologia (chamada de vulgarizaes filosficas que levam as
massas ao concreta) ( 2 do C 10 II) (GRAMSCI, 2011a, p. 312); seja quando prope,
para a criao de uma nova cultura integral, uma unidade nos modelos de desenvolvimento
cultural especficos do Renascimento (alta cultura) e da Reforma protestante (carter de
massa do movimento cultural), o que significaria [...] trabalhar para a elaborao de uma
elite, mas esse trabalho no pode ser separado do trabalho de educao das grandes massas
( 44 do C 5) (GRAMSIC, 2011a, p. 247) ver tambm 11 do C 10 I (GRAMSCI, 2011a,
p. 303); seja, em suma, no argumento de que a criao de uma nova cultura [...] no significa
apenas fazer individualmente descobertas originais; significa tambm, e, sobretudo, difundir
criticamente verdades j descobertas, socializ-las por assim dizer; e, portanto, transform-
las em base de aes vitais, em elemento de coordenao e ordem intelectual e moral ( 12
do C 11) (GRAMSCI, 2011a, p. 95).

Em todas essas ocasies, Gramsci acentua a importncia, no apenas daqueles

intelectuais dedicados s mais altas e refinadas produes ideais, mas daqueles empenhados

278
Tambm Gramsci (2011b, p. 23) distingue os intelectuais de tipo rural e urbano. Os primeiros pondo em [...]
contato a massa camponesa com a administrao estatal ou local (advogados, tabelies, etc.) e, por esta esma
funo, possui uma grande funo poltico-social, j que a mediao profissional dificilmente se separa da
mediao poltica. Os segundos, por exemplo os tcnicos de fbrica, no exercendo [...] nenhuma funo
poltica sobre suas massas instrumentais, ou, pelo menos, esta uma fase j superada [...].
 247

nos processos de traduo279, popularizao, vulgarizao das concepes de

mundo, de administrao e organizao das superestruturas do Estado integral. Ele
ressalta a unidade dialtica entre os grandes intelectuais e os intelectuais mais modestos,
divulgadores, educadores e administradores. A unidade sempre necessria entre o trabalho das
elites polticas e culturais e aquele realizado pelos estratos inferiores que atuam no mundo
da cultura, socializando as concepes j sistematizadas, exercendo as tarefas mais rotineiras
e menos inventivas de cunho predominantemente pedaggico. nesse ltimo segmento que,
acreditamos, inscrevem-se os profissionais do SUAS inseridos nos servios, equipamentos
pblicos, instncias de gesto e controle da assistncia social. Alguns com um papel de maior
peso poltico-pedaggico que outros, principalmente as categorias de nvel superior, em
relao aos de nvel mdio ou inferior.

Necessrio, nesse ponto, um adendo acerca da dialtica que preside a relao de

organicidade entre os intelectuais e as classes. preciso observar a complexidade das relaes
entre: a) os propsitos e os efeitos reais que os intelectuais projetam para a sua ao,
individual ou coletivamente; e b) os fins autoproclamados pelos (ou exigidos para os)
aparelhos das classes dominantes que empregam esses intelectuais. Entre esses fins, e as
intenes dos intelectuais, no pode deixar de manifestar-se uma relativa autonomia. Relativa
autonomia dada, em maior ou menor grau, a depender das contradies que as lutas de classes
conseguem impor s superestruturas dominantes. A congruncia entre os objetivos dessas
superestruturas e o horizonte de ao dos intelectuais que empregam no se estabelece com
uma incondicional linearidade, sem rupturas, colises, desigualdades.

Ocorre a um processo de luta. Atravs dele, a aparelhagem de classe esfora-se para

criar, manter firmes, renovar, reatar, etc., os laos orgnicos (polticos, ideolgicos, tcnicos)
que unem o horizonte da ao dos intelectuais com as finalidades de domnio-direo. A
priori, aquela aparelhagem de classe determina de modo frreo apenas um limite terico-
poltico e tcnico-operativo, fora do qual seus intelectuais no podem atuar sem a ameaa (e a

279
Nos Cadernos do Crcere, um dos desdobramentos do problema da tradutibilidade diz respeito atividade
dos intelectuais orgnicos enquanto tradutores prticos de uma concepo de mundo. Ao intelectual orgnico
postulada essa orientao ativa de traduzir, adequar s condies histricas o objetivo estratgico da classe
qual se vincula, faz-lo traduzir-se em termos populares (GRAMSCI, 2011a, p. 289). Ou, do ponto de vista
das lutas revolucionrias, traduzir os sentimentos-paixo (GRAMSCI, 2011a, p. 222) sempre concretos das
classes subalternas em ideias-forcas, em palavras-forcas (GRAMSCI, 2011a, p. 148). Para um exame
panormico do problema da tradutibilidade, ver Silveira Jr. (2015).
 248

consequncia concreta) de serem dela banidos (despedidos, exonerados, etc.).280 Trata-se de

um poder respaldado pela relao de assalariamento, por presses polticas, sociais, etc. Em
ltima instncia, uma prtica intelectual que se quer genuinamente contra-hegemnica nunca
pode deixar de ser, nos aparelhos das classes dominantes, necessariamente parcial. Nesse
sentido, arremata Mandel (1985, p. 187) que [...] a prtica profissional revolucionria ,
necessariamente, uma prtica parcial. S pode permanecer politicamente revolucionria se estiver
envolta por uma prtica revolucionria social global.

Por outro lado, a incongruncia que pode existir entre os fins colocados para os
aparelhos dominantes e as intenes que os intelectuais nelas empregados projetam para sua
prtica mostra a pertinncia das iniciativas de formao-capacitao criadas por aquela
aparelhagem. Pois elas so desenvolvidas para adequar ou equalizar a atuao dos intelectuais
de acordo com as perspectivas institucionais vigentes. E isso ocorre, seja no sentido de
reafirmar ou reatualizar conhecimentos, corrigir as prticas diretivo-administrativas
equvocas, etc., muitas vezes buscando cooperar para (re)conquistar os intelectuais atrados
por perspectivas poltico-pedaggicas destoantes ou rivais.

Se traarmos aqui um paralelo com as iniciativas de formao-capacitao

desenvolvidas atravs do MDS, observaremos que elas tendem a cumprir um papel nesse
sentido, porquanto segmentos profissionais do SUAS possam estar sendo atrados pelo
direcionamento crtico dos organismos corporativos colocado nos Parmetros..., por exemplo
(mas no s). Avaliamos que essas inciativas de capacitao-formao tm ainda mais
probabilidade de estar cumprindo esse papel no caso do Servio Social, cuja matriz dada pelo
seu Projeto tico-Politico busca, j na fase da formao graduada, sedimentar uma viso
crtico-emancipatria que se choca, em alguns pontos frontalmente, com o direcionamento
governamental e das classes que o Estado capitalista representa.

Por tudo isso, que tem importncia a diferenciao, feita por Gramsci, dos intelectuais
tambm do ponto de vista intrnseco, em termos de gradaes. Pois estas distines de

280
Cabe tambm observar como as mudanas do modo de produo, e na evoluo das formaes sociais
particulares, afetam as atividades intelectuais e seus agentes. Coutinho (2011) levanta esse problema com
perspiccia no seu j clssico ensaio Cultura e sociedade no Brasil. Sinaliza para o fato de que o regime dos
monoplios entre ns alavanca um mercado de fora de trabalho intelectual que, pela generalizao das
relaes capitalistas emplacada tambm no mundo da cultura, vai convertendo esses agentes em puros
assalariados a servio da reproduo do capital, crescendo em termos de nmero e complexificando-se suas
funes, diferenciaes salariais, etc. Alm de introduzir as presses dos mecanismos impessoalizados do
mercado como fator substantivo de cooptao, enquadramento, apassivamento intelectual e moral, criando-se
mesmo um exrcito cultural de reserva com a expanso do ensino superior, etc. Essas tendncias no
impactam apenas os intelectuais dedicados s criaes artstico-cultural, como parece ser o foco da anlise de
Coutinho. Gera implicaes para o conjunto dos funcionrios das superestruturas no pas, incluso para aqueles
administradores, tcnicos, dirigentes, etc., que exercem suas funes na aparelhagem de governo.
 249

graus [...] nos momentos de extrema oposio, do lugar a uma autntica diferena
qualitativa (GRAMSCI, 2011b, p. 21). Num raciocnio ilustrativo, Mandel (1985, p. 186-
187) recorda que aqueles trabalhadores intelectualmente qualificados cujas caractersticas
prprias ocupao lhes levam a um envolvimento com o processo direto de produo ou
reproduo, ou aqueles cuja funo social especfica no entra necessariamente em conflito
com os interesses de classe dos assalariados (um dos exemplos fornecidos pelo economista
o dos assistentes sociais), [...] tendem muito menos a se identificar subjetivamente com os
interesses de classe do capital, e muito mais a se alinhar com os interesses de classe do
proletariado.281 As ocasies em que, por ventura, as circunstncias histricas tornam as
possibilidades contidas nessa tendncia realidade, demonstram como se tornam teis para os
setores dirigentes as j referidas iniciativas de formao-capacitao, quando no os prprios
mecanismos de coero, para colocar as coisas no lugar exigido.

Se cotejarmos o rol de aes e instrumentos integrados nas iniciativas de formao-

capacitao levadas a cabo por meio do MDS, veremos que eles miram exercer, a partir dessa
instncia federativa, uma influncia diretiva, predominantemente, sobre aqueles intelectuais
auxiliares que exercem capilarmente suas atividades nos vastos e variados postos
governamentais da assistncia social. Intelectuais auxiliares que atuam na condio de
profissionais liberais, assalariados de nvel tcnico, gestores com vnculos comissionados,
etc., nos rgos de gesto e coordenao e nas unidades sociais dos estados e municpios.

Essa investida ideolgica, ao fornecer centralidade na busca pelo aprimoramento da

formao desses intelectuais subalternos, divulgadores e administradores, recorre a um meio
catalisador da reforma cultural das massas: o trabalho de educar os educadores.282 Esse,
nem consiste numa novidade, nem num empreendimento singular dos processos em tela.
justamente Gramsci quem atrai nossa ateno para a sua importncia estratgica nos
processos de construo de hegemonia, cotejando as formas histricas de assimilao e
conquista dos intelectuais na contrarreforma, no sculo XVI. Sua anlise trata de uma das
formas concretas de como o trabalho de educar os educadores se apresentou nas lutas de
classes. Embora o caso que examinamos demonstre no enveredar por (ou, ao menos, se

281
Efetivamente, a histria do Servio Social um caso exemplar de como, por dinmicas sociais complexas e
contraditrias, segmentos profissionais so imantados pelas classes trabalhadoras e suas ideologias, conseguem
inclusive conquistar a hegemonia de um projeto profissional crtico-emancipatrio, e iniciar uma disputa pela
direo dos seus quadros, assalariados nas superestruturas dominantes, no sentido de explorar as contradies
dessas superestruturas a servio dos subalternos.
282
A terceira tese sobre Feuerbach (MARX e ENGELS, 2007, p. 533), aqui tomada de referncia, tambm
mencionada nos Cadernos do Crcere para afirmar o nexo dialtico entre estrutura e superestrutura ver 41 do
C 10 II (GRAMSCI, 2011a, p. 370).
 250

restringir a) aquela forma expressa no exemplo dado pelos Cadernos do Crcere, o

retomaremos para captar o ncleo da reflexo gramsciana.

Em seu material histrico, Gramsci (2011b) verifica aquela via para a conquista da
hegemonia que consiste na absoro, por parte de uma classe ou frao, dos intelectuais das
demais classes ou fraes. Isso depende, simultaneamente, do grau de elaborao dos prprios
intelectuais pela frao ou classe que busca se tornar dirigente. Tal processo hegemnico tem
sua utilidade acrescida naquelas ocasies em que os dominantes precisam soldar as fraturas no
bloco ideolgico, seja devido a crises orgnicas ou conjunturais. Mesmo Marx (1985-1986, p.
112), observa nO capital III a importncia desse processo na Idade Mdia, quando a Igreja
Catlica formava sua hierarquia com as melhores cabeas do povo. Aquele era um dos
principais meios de fortalecer o domnio do clero e de oprimir os leigos. E acrescenta,
ampliando o raciocnio: Quanto mais uma classe dominante capaz de acolher em seus
quadros os homens mais valiosos das classes dominadas, tanto mais slido e perigoso seu
domnio (MARX, 1985-1986, p. 112).

Igualmente, Gramsci (2011b, p. 158) percebe o modo como a Igreja, na contrarreforma,

desenvolvia estudos para conhecer o modo de pensar e a ideologia dos intelectuais dos
povos colonizados e entender a organizao de hegemonia cultural e moral das massas
popular-camponesas (como na China e na ndia) a fim de destru-la ou assimil-la. Para ele,
isso demonstrava que o Papa, representante mximo daquele aparelho, conhecia o [...]
mecanismo da reforma cultural das massas popular-camponesas mais do que muitos
elementos do laicismo de esquerda. O dirigente maior da Igreja estava ciente de que [...]
uma grande massa no pode converter-se molecularmente; deve-se, para apressar o processo,
conquistar os dirigentes naturais das grandes massas, isto , os intelectuais, ou formar
grupos de intelectuais de novo tipo, motivo da criao de bispos indgenas [...] (GRAMSCI,
2011b, p. 158).

As iniciativas de formao-capacitao, desenvolvidas atravs do MDS j h alguns

anos, demonstram constituir-se um instrumento (no o nico, nem o principal) vinculado
estratgias correlatas. Elas centram sua investida na qualificao, atualizao, aprimoramento
terico-tcnico, formao complementar, etc., dos intelectuais profissionais em exerccio nos
espaos de gesto e operacionalizao da poltica socioassistencial. Como isso, um
determinado processo de cmbio ideocultural, um deslocamento para o pensamento social-
liberal, que visa impactar sobre o modo de pensar e agir de parcelas das massas subalternas
atravs da assistncia social, pode tornar-se mais eficaz, tem mais ferramentas para acelera-
 251

se. J que, se efetivamente conseguem alterar os parmetros polticos-pedaggico da ao

desses intelectuais profissionais que so seu pblico-alvo, segundo os interesses ideolgicos
social-liberais, ampliam o terreno de direo de classe, o tornam muito mais capilar,
tentacular.

Aquelas iniciativas de formao-capacitao buscam, assim, cooperar na formao de

intelectuais subalternos da ordem no governo, em sua maioria, de graus mdios e baixos:

1) Uma parte, quantitativamente menor, e de gradao um pouco superior, destinada a

produzir e aperfeioar os conhecimentos necessrios ao redimensionamento das
polticas: so aqueles contemplados pelos cursos de ps-graduao, e, em alguma
medida, pelos seminrios com delegaes governamentais com altos postos.

2) Outra parte, em maior nmero, requisitada para a atuao enquanto gestores e

tcnicos regionais e locais do SUAS: so os de grau [...] mais baixo, os mais
modestos administradores e divulgadores da riqueza intelectual j existente,
tradicional, acumulada (GRAMSCI, 2011b, p. 21). Estes acumulam, alm das
atribuies socializadoras, papeis instrumental-burocrticos, so os modestos
administradores. Eles so visados, fundamentalmente, pelos programas de
capacitao, a iniciao cientfica e a extenso universitria.

Nos dois segmentos, articula-se organicamente, ainda que em graus desiguais, a

preparao tcnica especializada da nova poltica socioassistencial com a consolidao de
uma direo poltico-cultural condizente com os objetivos ideolgicos postos. Se se quiser, o
objetivo subsidiar a criao do que Gramsci (2011b, p. 53) chama de dirigente
(especialista+poltico) para atender, no plano peculiar ao governamental de que se
incubem, os requisitos (mais ou menos significativos) de supremacia classista, com todas as
contradies que lhes so subjacentes.

Como sinalizamos anteriormente, o problema da formao dos intelectuais coloca em

evidncia, na mesma medida, o papel das organizaes culturais (GRAMSCI, 2011a, p.
112). A constituio de tais organizaes expressa um momento mesmo da elaborao dos
intelectuais. Elas tornam viveis as tarefas tericas e educativas intrnsecas a qualquer
investida na luta pela hegemonia. No 30 do C 13, Gramsci (2007, p. 82) afirma: As ideias e
as opinies no nascem espontaneamente no crebro de cada indivduo: tiveram um centro
 252

de formao, de irradiao, de difuso, de persuaso, houve um grupo de homens ou at

mesmo uma individualidade que as elaborou e apresentou na forma poltica de atualidade.283

Se a noo de frente ideolgica (2011a, p. 141) nos remete ao terreno onde a luta
cultural travada, a arena onde o conflito de ideias levado a termos, a linha onde os lados
beligerantes se engalfinham, a ideia de organizaes de culturais dirige nossa ateno
aparelhagem da guerra de posio que fornece munio, armas e combatentes quela
frente. Esse combate no estabelecido, com efeito, apenas [...] pelas trincheiras
propriamente ditas, mas por todo o sistema organizativo e industrial que est por trs do
exrcito alinhado (GRAMSCI, 2007, p. 72). E esse sistema corresponde precisamente
estrutura da sociedade civil, ao conjunto das organizaes que operam o trabalho cultural e
organizativo imprescindvel disputa pela hegemonia: os aparelhos de hegemonia .284

No casualmente, o autor dos Cadernos do Crcere (GRAMSCI, 2011a) insistia na

importncia da realizao de estudos sobre a capilaridade quantitativa e o funcionamento
prtico das organizaes que sustentam o mundo da cultura. Mesmo uma investigao sobre
a relao numrica entre o pessoal que est ligado profissionalmente ao trabalho cultural
ativo (os intelectuais profissionais) e a populao de cada pas, cuja realizao forneceria um
clculo aproximativo das foras disponveis na guerra de posio em cada caso.285
Naquele primeiro lustro do sculo XX, salientava que a escola e a igreja eram as maiores
organizaes culturais, tendo em vista a quantidade de pessoas que utilizam, mas tambm
atentava para a relevncia dos jornais, das revistas, da atividade editorial, alm das profisses
que incorporavam em seu espectro alguma frao cultural no desprezvel, como os
mdicos, os oficiais de exrcito, a magistratura, etc. (GRAMSCI, 2011a, p. 112).

283
Nesse contexto, o autor est atacando a crtica fascista, reprodutora de lugares-comuns contra os regimes
representativos, considerados injustos por segundo o argumento banal difundido admitir exatamente com
igual peso a opinio de cada eleitor, independente do seu quilate intelectual e posio social. Na passagem,
Gramsci contesta essa crtica oligrquica exatamente por ela ignorar essas mediaes sociais que tornam
desiguais o peso da opinio de determinados indivduos em relao a outros. E ainda ironiza: [...] estranho que
esse [o regime parlamentarista] no seja criticado pelo fato de que a racionalidade historicista do consenso
numrico sistematicamente falsificada pela influncia da riqueza (GRAMSCI, 2007, p. 81-83).
284
Atravs da metfora blica, Gramsci (2007, p. 72) demonstra a articulao entre a frente de batalha e o
sistema organizativo e industrial na guerra de posio: esta [...] imposta sobretudo pelo tiro rpido dos
canhes, das metralhadoras, dos mosquetes, pela concentrao das armas num determinado ponto, bem como
pela abundncia do material do abastecimento, que permite a rpida substituio do material perdido depois de
uma penetrao e de um recuo. Um outro elemento a grande massa de homens que participam do alinhamento,
de valor muito desigual e que s podem operar precisamente como massa.
285
O autor chega a observar, 31 do C 13, o valor esquemtico e metafrico do teorema das propores
definidas, oriundo da qumica, para tornar mais claros alguns raciocnios relacionados cincia da organizao
e poltica geral. Trata-se de uma importante sugesto para o estudo dos graus e especializaes da camada dos
intelectuais num processo hegemnico ver Gramsci (2007, p. 83-85).
 253

Destarte, defendia que a luta ideolgica a ser realizada por uma classe inovadora
deveria manter um esforo permanente de clculo mais cuidadoso e exato das foras ativas
presentes naquele complexo formidvel de trincheiras e fortificaes da classe dominante
(GRAMSCI, 2011b, p. 79). Seria indispensvel debruar-se numa anlise de [...] como se
organiza de fato a estrutura ideolgica de uma classe dominante: isto , a organizao material
voltada para manter, defender e desenvolver a frente terica ou ideolgica [...]. E
acrescenta: [...] tudo o que influi ou pode influir sobre a opinio pblica, direta ou
indiretamente, faz parte dessa estrutura (GRAMSCI 2011b, p. 78). Essas organizaes
prticas da produo e difuso cultural assumem parmetros especficos, com sua diviso do
trabalho, seus recursos materiais e monetrios, rotinas, mtodos, instrumentos, objetos e
meios particulares.286 O conhecimento acerca do panorama quantitativo-material e
organizacional desses aparelhos da frente cultural torna exequvel o avano dos subalternos
na luta hegemnica, com cincia das foras concretas disponveis e do poder e capacidade do
exrcito inimigo. Da tambm a importncia de pormenorizarmos as aes integradas
naquelas iniciativas de formao-capacitao encaminhadas atravs do governo, detectar os
aparelhos de hegemonia que as apoiam tecnicamente e as financiam, a sua operacionalizao,
os instrumentos a que recorre, etc.

4.3 Os programas nacionais de capacitao

4.3.1 Gesto Social com Qualidade

O Programa Gesto Social com Qualidade integrava a poltica de formao do MDS,

objetivando capacitar gestores, tcnicos e agentes do controle social atuantes da rea da
assistncia social e da transferncia de renda. Na cartilha de apresentao (BRASIL, 2007),
Marcia Lopes, a secretria executiva do Ministrio poca, declarava: A consolidao de um
novo modelo brasileiro de proteo social no contributiva requer, assim, o investimento na
formao permanente de profissionais para uma atuao que corresponda mudana de
paradigma. Tal reviravolta seria assegurada na medida em que se efetivassem [...] esforos
convergentes das trs esferas de governo para construir novos valores e fortalecer uma

286
Gramsci (2011b, p. 32) expe essas preocupaes tambm na nota sobre os Aspectos diversos da questo
dos intelectuais, ou seja, como parte de um projeto orgnico, sistemtico e argumentado sobre os intelectuais.
E vislumbra esse programa de pesquisa com claro entusiasmo: [...] quantos belssimos artigos se poderiam
escrever sobre a questo! (2011b, p. 78).
 254

cultura que priorize a qualidade do atendimento prestado pelo setor pblico e por
organizaes conveniadas (BRASIL, 2007, p. 6).

As iniciativas de formao ento projetadas, se fitavam equalizar a atuao dos

contingentes profissionais s exigncias tcnico-administrativas postas com os processos de
racionalizao e modernizao, no deixavam de propugnar igualmente o deslocamento de
valores e da cultura arraigados nessa esfera, intrnseco mudana de paradigma. Com
efeito, o que se postula aqui a redefinio de determinadas tendncias ideopolticas no
terreno da assistncia social, componentes indestacveis da nova base conceitual e
metodolgica e das competncias requisitadas. Ainda na cartilha de apresentao, a ento
Secretria SAGI ressaltava: A capacitao deve ampliar as competncias dos profissionais
da rea social, municiando-os com arcabouo conceitual, metodologias de interveno e
instrumentos para a gesto, monitoramento e avaliao das aes empreendidas (BRASIL,
2007, p. 8).

Por suposto, [...] a verdade que em nossas sociedades tudo est impregnado de
ideologia, quer a percebamos, quer no (MSZROS, 2004, p. 55). A dificuldade assenta-
se no fato de que, na cultura liberal conservadora vigente, o sistema ideolgico socialmente
estabelecido e dominante funciona de modo a pintar, quando no desvirtuar, [...] suas
prprias regras de seletividade, preconceito, discriminao e at distoro sistemtica como
normalidade, objetividade e imparcialidade cientfica (MSZROS, 2004, p. 55). E
Lukcs (1968, p. 4), por sua vez, j havia advertido: no h nenhuma ideologia inocente.
Todas, invariavelmente, so convocadas a cumprir uma misso (secundria ou decisiva,
episdica ou persistente) no desenvolvimento social e no plano das lutas de classes.

No caso do discurso governamental acima referido, replicado em outras aes do MDS,

seus termos de referncia sugeriam um investimento centrado: num assptico [...] estmulo e
apoio ao desenvolvimento institucional dos governos estaduais e municipais (SAMPAIO,
2009, p. 9); num incentivo para a qualificao dos profissionais da assistncia social, cujo
efeito consistiria [...] no s num trabalho mais eficiente e eficaz, como tambm no
aperfeioamento do atendimento aos beneficirios dos servios, projetos, programas e
benefcios socioassistenciais (BRASIL, 2009b p. 10); ou num atendimento a uma [...]
demanda por qualificao tcnica, de modo a garantir que todas as atividades sejam
desenvolvidas com a eficincia e a efetividade desejadas (BRASIL, 2007 p. 13). Em vrias
ocasies, transparece uma abordagem esterilizada, mesmo quando se apregoa o objetivo geral
do Programa, cujo intento , na fala do Ministro: [...] promover o acesso ao conhecimento e
 255

aumentar a capacidade tcnica dos profissionais que atuam na rea de assistncia social e de
programas de transferncia de renda (BRASIL, 2009a, p. 5).

Nesse ponto, no se pode menosprezar o papel que joga, para as formas de conscincia,
a determinao social prpria do estgio vigente do modo de produo. A crena na
onipotncia da tecnologia (MANDEL, 1985) constitui a forma especfica da ideologia
burguesa no capitalismo tardio. Ela propala a capacidade desse ordenamento social de
desembaraar-se dos problemas e contradies decorrentes do seu prprio metabolismo, por
meio de sadas puramente tcnicas, aptas, ao que se supe, a eliminar gradualmente todas as
possibilidades de crise, a integrar as classes sociais e evitar exploses polticas. No casual
que se prolifere e legitime a noo de sociedade ps-industrial, concatenada segundo os
critrios do racionalismo formal-abstrato, e torne-se uma constante o impulso a regulao
tecnocrtica do governo capitalista (FARIAS, 2000).

Essas racionalizaes fundam-se na prerrogativa segundo a qual a dominao annima

da tecnologia ou, ao menos, de um Estado burocrtico neutro, regido por princpios tcnicos,
haveria suplantado as modalidades de dominao classista (MSZROS, 2004). Diz Mandel
(1985, p. 357): o [...] verdadeiro dolo do capitalismo tardio , portanto, o especialista cego
a todo complexo global. As formas de conscincia ento suscitadas combinam
contraditoriamente racionalidade parcial e irracionalidade total: se resulta imperativo um
desenvolvimento exacerbado do conhecimento sobre instncias parciais e pulverizadas da
realidade (dos objetos, das tcnicas, dos instrumentos, etc., necessrios produo e
reproduo ampliada do valor), concomitantemente restringem-se ou bloqueiam-se as
possibilidades de apreenso dessa mesma realidade em sua totalidade histrica.

No obstante a crena na onipotncia da tecnologia tendesse a sofrer golpes

irreparveis medida que desabrochava a crise crnica e registravam-se aqueles terremotos
socioeconmicos, polticos e ideoculturais dos finais do sculo XX, ela no deixava de prestar
servios supremacia burguesa na continuidade dos processos de reproduo. Sobretudo
quando endossada por lapsos, mesmo frgeis e efmeros, de expanso capitalista e descenso
na combatividade proletria. Parece-nos ser esse o caso da conjuntura brasileira no incio dos
anos 2000, quando se experimenta um intervalo de crescimento econmico (com todas suas
contradies) num momento em que as relaes de foras polticas enquadravam-se dentro da
chamada hegemonia lulista (BRAGA, 2012). Em circunstncias sociais desse tipo, o apelo a
resolues (e o emprego de justificativas) rigorosamente institucional-tcnicas poderia obter
um grau mais palpvel de adeso e alcanar algum lastro de legitimidade.
 256

Nos documentos governamentais analisados, este apelo, todavia, no se mostra com

absoluta pureza. Imbricava-se com um discurso que comporta certa dosagem de referenciais
polticos, concatenados para nuanar a especificidade da orientao governamental ento
vigente, em contraste com aquelas precedentes. O contedo, por exemplo, das aulas
desenvolvidas pela Capacitao Descentralizada de Gerentes Sociais balizou-se sempre a
partir do paradigma do direito social pblico (BRASL, 2009b, p. 10). A partir dela previa-se
a disseminao do paradigma de direitos da proteo social no contributiva, colocando-se
a [...] expectativa de que os recursos humanos capacitados possam se transformar em agentes
para a difuso de procedimentos modernos da gerncia pblica comprometida com a
efetividade e eficcia, lastreada nas diretrizes da justia social e na garantia de direitos
(CANADO e VEIGA, 2009. p. 45). Nesses termos, as concepes expressas buscam
diferenciar-se do trato pretrito dispensado assistncia social, que padecia sustenta Gomes
(2009, p. 24), em seu artigo Nem provisrio e nem acessrio: o lugar e a hora da capacitao
no SUAS com a [...] privatizao da assistncia social, subsidiariedade estatal, caldo de
cultura congruente concepo enviesada da poltica como pontual e clientelista, sem
mencionar a [...] gesto intimidada pela provisoriedade nas reas de concepo e
planejamento, precrio reconhecimento do direito social, parcas garantias e condies de
acesso a esses e centralizao institucional.

Essas novas formas de racionalidade no deixam de equalizar-se com determinados

processos de dominao ideolgica tpicas do mundo burgus: (1) seja atravs da propagao
de um discurso impregnado pelo fetichismo da tcnica, segundo o qual as inovaes
gerenciais, administrativas e institucionais, pretensamente neutras, quando apropriadas de
modo devido pelos profissionais atravs dos processos formativos, desencadeariam um
indubitvel avano de ndices autonomizados e vcuos de eficincia e eficcia das aes
socioassistenciais, alm do desenvolvimento institucional; (2) seja pela defesa de projetos
polticos balizados por uma noo abstrata da superestrutura capitalista, manifesta na
hipostasiao de categorias social e historicamente situadas, como cidadania, direitos, poltica
social, etc. E estes se articulam como suporte pra a projeo do pensamento social-liberal.

Logo na apresentao da cartilha do Programa, o Ministro Patrus Ananias deixa

transparecer tal direcionamento. Primeiro, informa o horizonte colocado pelo governo:
Nosso compromisso consolidar as polticas de proteo e promoo social no campo das
polticas pblicas de garantia de direitos de cidadania, regulamentadas com padres de
qualidade, critrios republicanos de alocao de recursos, transparncia e controle social. Na
 257

sequncia, acrescenta, recorrendo aos postulados do pensamento social-liberal: Mais do que

superar a fome e a misria um patamar mnimo obrigatrio de dignidade humana
necessrio garantir a todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente suas
capacidades e, assim, viverem de forma digna e autnoma (BRASIL, 2007, p. 3). Tambm
num volume do Caderno de Estudos do MDS/SAGI, cujo tema foi Capacitao
Descentralizada para Gerentes Sociais: desenhos e resultados, Jaccoud (2009) reitera essas
definies.

As aes integradas ao Gesto Social com Qualidade cobriram os anos 2007-2012. As

duas iniciais contaram com um massivo subsdio financeiro do BID e apoio tcnico-
administrativo do PNUD: 1) Capacitao Descentralizada para Gerentes Sociais; e 2)
Capacitao para a Implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia. Em outubro de
2005, o governo brasileiro havia firmado, com o BID, o Contrato de Emprstimo n
1909/OC-BR, intitulado Projeto de Apoio ao Sistema de Proteo Social, no valor de 1 bilho
de dlares. Parte desses recursos foi destinada ao fortalecimento da capacidade do MDS para
desenvolver, implementar e avaliar o sistema de proteo social integrado, no mbito do
Projeto PNUD BRA/04/046 Fortalecimento Institucional da Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao (ver Quadro n 3). Uma reviso desse projeto oportunizou o
incremento no seu oramento de US$ 13 milhes do BID e de US$ 1,4 milho do Tesouro
Nacional e a ampliao do seu prazo de vigncia, visando estender a execuo de suas metas,
tanto para a realizao de estudos especficos de avaliao de polticas e programas sociais,
quanto para o desenvolvimento de programas de capacitao. As duas principais aes da
decorrentes foram aquelas capacitaes acima citadas.

A Capacitao Descentralizada para Gerentes Sociais tinha como objetivo [...]

constituir um quadro de profissionais qualificados para gesto das polticas e programas de
desenvolvimento social, habilitando-os no uso de ferramentas e metodologias inovadoras de
gerncia social e no domnio dos elementos componentes do Programa Bolsa Famlia e do
sistema de proteo social no contributiva (BRASIL, 2007, p. 14). Ela alcanou 1.531
agentes pblicos vinculados s secretarias estaduais ou municipais287, indicados pelos
respectivos gestores e distribudos em 40 turmas, atravs de um curso de 160 horas (90h

287
Segundo Canado e Veiga (2009. p. 52), esses agentes eram [...] profissionais, com formao de nvel
superior, responsveis pelas coordenaes/gerncias das Secretarias de Assistncia Social ou similares,
coordenadores dos servios da rede socioassistencial, coordenadores dos Centros de Referncia da Assistncia
Social ou de outras unidades de servios vinculadas ao SUAS, coordenadores de programas de transferncia de
renda, pertencentes prioritariamente, aos quadros da administrao pblica ou ocupando cargos comissionados
das secretarias estaduais ou municipais de assistncia ou congneres.
 258

presenciais e 70h distncia). No geral, estavam presentes agentes governamentais

vinculados a 26 Estados e o Distrito Federal, que atuavam em 573 municpios. Num
levantamento ilustrando esse raio de alcance, Sampaio (2009, p. 10) mostra: Segundo o
IBGE (PNAD 2005), nesses municpios residem quase 43% das famlias pobres brasileiras
(4,8 milhes de famlias) e 41% das famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia (3,5
milhes de famlias), demonstrando a dimenso do alcance dessa etapa de capacitao. O
que se tornava mais significativo, quando um dos destaques dos alunos, em sua avaliao do
processo, sinalizava para a [...] possibilidade de reproduzir os contedos junto s equipes
locais a partir do material disponibilizado (CANADO; VEIGA, 2009, p. 55).

Para acessar esse contingente, o governo organizou uma Rede Nacional de

Capacitao, composta por 10 instituies de ensino selecionadas por processo licitatrio
atravs do PNUD. Estas passaram a ser denominadas de ACEs. Com o desgnio de prepar-
las para a implementao dos Cursos Descentralizados de Capacitao junto quelas 40
turmas, o MDS organizou, atravs da ENAP, um Curso de Formao de Multiplicadores, que
contou com a participao de 61 docentes vinculados s ACEs (com carga horria de 96h,
sendo 40h presenciais e 16h distncia). Atravs dele, os especialistas convidados e os
gestores do MDS288 lograram fornecer uma direo intelectual-tcnica para os quadros
destinados a efetivao dos cursos em todo o Brasil. Assim, [...] todas as ACEs
compartilharam as diretrizes emanadas pelo Programa Gesto Social com Qualidade e
discutiram os pressupostos tericos, metodolgicos e operacionais dos contedos, alinhando-
os de forma a propiciar sua homogeneizao, alm de encaminhar [...] as adaptaes
necessrias para atender s realidades de cada localidade contemplada pelo curso (BRASIL,
2007, p. 26).

A definio dos temas, contedos e abordagens da capacitao foi proposta por

estudiosos e profissionais da rea, convidados pelas organizaes responsveis pela sua
implementao, sobretudo o MDS e a ENAP. O substrato ideal e a metodologia foram
consubstanciados numa Oficina de Validao dos Contedos, que contou com a participao,
alm daqueles intelectuais convidados, de representantes da CIT e do CONGEMAS. Aps
essa validao, os especialistas destacados pela ENAP puderam elaborar os textos bsicos

288
Os intelectuais que participaram do Curso de Formao de Multiplicadores foram Aldaza Sposati, Ana Lgia
Gomes, Ana Maria Machado Vieira, Berenice Rojas Couto, Caio Nakashima, Cristina Filgueiras, Carla Bronzo,
Edgar Pontes de Magalhes, Jeni Vaitsman, Jorge Abraho, Laura da Veiga, Luciana Jaccoud, Luziele Tapajs,
Maria Carmelita Yazbek, Roberto Wagner Rodrigues, Rmulo Paes de Sousa, Rosa Maria Marques, Rosani
Cunha, Vnia Pacheco.
 259

utilizados durante o percurso. De acordo com Canado e Veiga (2009), tanto o curso de
multiplicadores, quanto o curso descentralizado, respeitaram um programa dividido em trs
mdulos: 1) atividades de alinhamento de conhecimentos; 2) formao bsica; e 3)
instrumentos de gesto. vlido fornecermos uma sntese geral das questes consideradas em
cada um desses momentos.289

A primeira parte, de carter preparatrio, foi ofertada com base em material didtico,
legislao e bibliografia indicados pelo MDS. Contemplou o debate sobre o quadro
terico e as experincias cotidianas com a assistncia social, almejando a compreenso
da relevncia das polticas sociais fundadas na noo de cidadania e dos direitos. Para
tanto, abordou os aspectos histricos, polticos e conceituais da construo do sistema
de proteo social no contributiva ps-1988 e a funo pblica do Estado na defesa e
garantia dos direitos; elementos jurdico-legais, oramentrios e financeiros desse
sistema (gastos sociais, oramento fiscal e oramento da seguridade social); os
processos de descentralizao e as responsabilidades compartilhadas; alm dos marcos
legais, concepes e diretrizes da PNAS, SUAS e PBF.

Na segunda parte, a nfase foi dada aos conceitos e metodologias; ademais dos aspectos
relacionados ao contexto socioeconmico e poltico brasileiro a partir da dcada de
1980, as mudanas polticas desencadeadas nos anos 1990, as responsabilidades dos
entes federados no enfrentamento da pobreza e da reduo das vulnerabilidades das
famlias nessa situao, do financiamento e oramento da Unio, essa parte tratou
tambm dos componentes afetos gesto financeira, do cofinanciamento, dos fundos e
planos de assistncia social, do IGD. Versou sobre o marco legal e as mudanas
institucionais desencadeadas com a PNAS e o SUAS (concepo, diretrizes,
instrumentos e instncias de gesto, de participao, fiscalizao e controle social),
explorando, na sequncia, as dimenses operativas do PBF (distribuio geogrfica,
mecanismos de pactuao e controle, Cadastro nico). Os conceitos de pobreza e
vulnerabilidade, e suas implicaes, compuseram igualmente essa parte, junto com os
conhecimentos sobre os nveis de proteo previstos, a matricialidade familiar, a
vigilncia social, os servios e benefcios, a articulao entre transferncia de renda e
segurana alimentar e nutricional. Por ltimo, foi dedicada ateno s metodologias
centradas na famlia e na garantia de seus direitos, seu protagonismo, as competncias

289
O pargrafo que seguem abaixo um resumo das informaes fornecidas por Canado e Veiga (2009, p. 52-
54). Optamos por manter a linguagem tcnica utilizada pelos autores.
 260

das equipes profissionais e a questo dos recursos humanos; e, a gerencia pblica,

instrumentos de planejamento, gesto, monitoramento e avaliao, indicadores de
vulnerabilidade e acompanhamento das famlias.

A terceira parte focou-se no acesso e uso dos sistemas de informao, no roteiro para
elaborao de diagnstico, Matriz de Informao Social, metodologia para estimativa de
famlias pobres e definio de critrios de cobertura do PBF; Cadastro nico,
identificao de vulnerabilidades e potencialidades das famlias, monitoramento de
condicionalidades, processos e instncias de controle social e fiscalizao, gesto de
benefcios e servios, alm da Rede SUAS, sistemas de informao da SNAS, servios
e intervenes previstos no SUAS, ferramentas gerenciais para identificao dos
usurios e dos tipos de proteo que demandam, e a rede de servios (gesto, qualidade
e articulao).

Para melhor aproveitamento da capacitao junto s realidades locais e diversidades

regionais, o curso de multiplicadores requereu que cada ACE realizasse um diagnstico
socioassistencial simplificado dos municpios do lote sob sua jurisdio, atendendo um
roteiro pr-estabelecido e utilizando dados e pesquisas disponibilizadas pelo MDS, alm de
informaes coletadas em mbito local. Esse diagnstico orientou a adaptao dos contedos
e metodologias s especificidades dos municpios pertencentes a cada turma. Num Seminrio
de Adaptao de Contedos as ACEs apresentaram propostas de ajustes nos planos de cursos
em decorrncia das especificidades identificadas nos diagnsticos. As propostas foram
discutidas com especialistas da rea, os quais ofereceram sugestes e contribuies para o
aprimoramento dos planos.

Para assegurar a disseminao dos contedos mnimos projetados, a capacitao contou

com a constituio de um Comit Acadmico.290 Esse comit visava superviso e
acompanhamento dos cursos descentralizados, preparando relatrios especficos sobre o
processo de capacitao implementado por cada agncia, com nfase nos contedos adotados
e desenvolvidos, informando sugestes e recomendao ENAP e ao MDS. Coube-lhes
tambm avaliar os contedos, as prticas e dinmicas, alm de propor recomendaes para as
etapas futuras.

290
Este foi constitudo por: Mrcia Helena Carvalho Lopes, especialista mestre em Servio Social pela PUC-SP
e coordenadora do Comit; Berenice Rojas Couto, especialista com Doutorado em Servio Social, pela PUC-RS;
Mrcia Maria Biondi Pinheiro, especialista doutoranda em Servio Social, pela PUC-SP, Luciana de Barros
Jaccoud, especialista com Doutorado em sociologia, pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, EHESS,
Paris, Frana, Rosemeire Scatena, Doutorado em Servio Social pela PUC-SP.
 261

Um sofisticado leque de processos avaliativos inclusive com participao de agentes

da instncia financiadora, no caso, do BID foi concebido para estimar os efeitos concretos
dessa iniciativa pedaggica sobre as perspectivas e prticas gerenciais e tcnicas dos sujeitos
envolvidos. A avaliao da estratgia de implementao da Rede Nacional de Capacitao
Descentralizada iria ser realizada por um consultor do BID, com nfase no desenho e no
funcionamento organizacional entre os diferentes agentes envolvidos. A avaliao de
resultado concentrou-se em trs nveis: reao, aprendizagem e comportamento no
cargo. A primeira parte ficou sob a responsabilidade da ENAP; assim denominada
avaliao de reao, ela aferia a percepo dos alunos sobre a qualidade do curso, as
metodologias de ensino, a pertinncia dos contedos aos objetivos, logstica, infraestrutura,
etc. A avaliao de aprendizagem ficou a cargo de cada ACE, atravs de metodologias
prprias, somada de um questionrio aplicado pela SAGI.

Aps o encerramento dos cursos, foi promovido um Seminrio de Avaliao

Pedaggica, com participao de dirigentes, tcnicos e consultores do MDS e da ENAP,
equipes de coordenao das ACEs, especialistas da superviso acadmica e representantes das
turmas (SILVA e ESCOBAR, 2009). Quatro meses aps o encerramento do ltimo curso,
houve uma avaliao de comportamento no cargo com foco na transferncia de
aprendizagem para o contexto de trabalho nas secretarias, ou seja, aferindo as [...]
mudanas provocadas pela capacitao no desempenho do trabalho no cotidiano dos gerentes
sociais (SILVA e ESCOBAR, 2009, p. 97).

Complementando os dados coletados por meio desses instrumentos, consultores

contratados pelo MDS, sob a coordenao do setor KNL (BID), conduziram um grupo focal
com os coordenadores pedaggicos de todos os lotes da capacitao e oito grupos focais com
64 alunos egressos dos cursos. Essa derradeira etapa fitava averiguar a aplicao dos novos
conhecimentos, habilidades e atitudes no local de trabalho e [...] identificar processos de
trabalho mais eficientes, aproveitamento de recursos de forma mais efetiva, desenvolvimento
de novos e mais produtivos esquemas de trabalho e incremento da motivao ocorridos como
resultado da capacitao (SILVA e ESCOBAR, 2009, p. 98). O exame final das informaes
recolhidas atravs dos variegados processos de avaliao e monitoramento seria executada
pelo j referido setor de Knowledge and Learning do BID.

Os textos elaborados pelos especialistas para municiar essa capacitao foram reunidos
no livro Concepo e gesto... (BRASIL, 2009d). A importncia do material resultante dessa
iniciativa conduziu-nos a dedicar-lhes uma crtica especial em separado no Captulo anterior.
 262

Mormente por compor, ao que tudo indica, uma das primeiras e nicas publicaes nas quais
encontramos registrado um debate mais sistematizado, no apenas relativo s inovaes e
instrumentos tcnico-gerenciais do SUAS, mas, principalmente, acerca dos balizamentos
terico-conceituais adotados e das metodologias indicadas para o trabalho com famlias.

A segunda ao toldada pelo Gesto Social com Qualidade consistiu na Capacitao

para a Implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia. Visando alcanar maior
capilaridade, essa capacitao assumia como pblico-alvo aproximadamente 14.059 gestores
e tcnicos que atuavam na implementao do PBF e na operacionalizao da assistncia social
(com destaque para os programas PETI e PAIF, e a gesto do Cadnico). A capacitao
estava prevista para efetivar-se entre junho 2007 e julho de 2008.

Atravs da formao totalmente virtual ministrada com a estratgia de EaD, a qual

possibilitava abranger um volumoso nmero de profissionais num curto intervalo de tempo
o governo almejava [...] oferecer conhecimentos sistematizados, metodologias e ferramentas
tcnicas para ajudar os profissionais no desenvolvimento das atividades de implementao do
Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS)
(BARATTA et. al., 2008, p. 10). Foi viabilizada atravs de um consrcio formado entre o
IBAM e a UniCarioca, instituies capacitadoras responsveis pela execuo do projeto,
selecionadas por uma concorrncia pblica conduzida pelo BID e o PNUD.

Para garantir a participao, as prefeituras que adeririam ao projeto deveriam inscrever

seus tcnicos (segundo o limite de vagas estipuladas, tendo em vista o porte dos municpios) e
os mesmos efetuarem suas matrculas. Ao final do processo formativo, os participantes
receberiam um certificado de Extenso Universitria com a chancela da UniCarioca. O prazo
de encerramento das turmas estendeu-se at janeiro de 2009 e o total de participantes chegou
a 9.550, distribudos por todo o pas.291 Num levantamento de setembro de 2008, o MDS
informava que havia at ento formado alunos de 4.600 municpios brasileiros.

291
A discrepncia desse nmero em relao meta estabelecida sugere a dificuldade de mobilizao dos
municpios para a participao na capacitao. As notcias veiculadas pelo site do MDS insinuam tambm
percalos para concluso dos cursos, por parte dos profissionais (que tinham, por exemplo, se matriculado e no
terminado a formao). A matria Inscries para capacitao distncia para implementao do SUAS e do
Bolsa Famlia vo at dia 30 (19/09/2008) informa uma flexibilizao das regras para indicao de
participantes (como a inscrio ilimitada de tcnicos por municpio ou Estado, antes circunscrita a propores
definidas), provavelmente visando assegurar a quantidade do pblico-alvo no encerramento da capacitao.
possvel que tais bices tenham alguma relao com o estado geral das condies de trabalho e instabilidade
encontrada na assistncia social.
 263

A capacitao era composta por quatro cursos, com estrutura modular. Cada
participante recebia um kit multimdia: um livro, com texto-base correspondente aos seus
mdulos do programa da formao, alm de um CD-ROM, contendo todos os mdulos, mas
com tratamento de texto que lhes eram oferecidos no curso pela internet. Contanto com aulas
on-line e tutoria especializada, os cursos foram oferecidos em dois regimes de execuo:
sequencial (que respeitava a sequncia dos mdulos) e acelerado (que permitia ao aluno
acompanhar dois mdulos simultaneamente). Os contedos ministrados foram divididos em
seis mdulos: 1) Bases do modelo brasileiro de proteo social no contributiva; 2)
Cadastro nico para Programas Sociais; 3) Gesto e implementao do Programa Bolsa
Famlia; 4) Gesto do Sistema nico de Assistncia Social; 5) Estruturao e
Implementao do Acompanhamento Familiar e de Servios Socioeducativos; 6) Programas
Complementares.292 E os quatro cursos ofertados consistiam: no Curso do Programa Bolsa
Famlia PBF (mdulos 1, 2, 3 e 6, com 95h); no Curso do Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil PETI (mdulos 1, 2, 4, 5, com 95h); no Curso do Programa de
Ateno Integral Famlia PAIF (mdulos 1, 4, 5e 6, com 90h); e no Curso de
Implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia (mdulos 1 6, com 150h).

Assim estruturados, os programas de todos os cursos abrangiam obrigatoriamente o

primeiro mdulo, dedicado aos elementos histricos e conceituais mais gerais sobre a poltica
pblica, a funo do Estado na garantia de direitos, o papel da chamada proteo social no
contributiva, dentre outros. E de acordo com o levantamento preliminar informado pelo
governo, em novembro de 2007 (BRASIL, 2007), o Curso de Implementao do SUAS e do
Programa Bolsa Famlia (cujo programa abrangia todos os mdulos) era aquele mais

292
oportuno especificar as unidades componentes de cada mdulo. Mdulo 1 - Proteo Social: a funo do
Estado Brasileiro na Garantia de Direitos; O Modelo Brasileiro de Proteo Social No Contributiva; Proteo
Social No Contributiva: complementaridade entre servios socioassistenciais e benefcios; Controle Social no
mbito do SUAS e do PBF; Impactos Produzidos e Potencialidades de Novos Resultados; Mdulo 2 - A
importncia do Cadastro nico: olhar, vozes e ao; A Gesto Compartilhada do Cadastro nico; Como
Funciona o Cadastro nico; Utilizando o Cadastro nico como Ferramenta de Planejamento e Gesto de
Polticas Pblicas. Mdulo 3 Bolsa Famlia e suas Dimenses; Responsabilidades Compartilhadas do PBF;
Concesso, Gesto e Pagamento de Benefcios; Gesto de Condicionalidades; Apoio Gesto Compartilhada do
PBF; O Controle Social no PBF; Fiscalizao. Mdulo 4 - O Caminho Histrico do SUAS; Princpios,
Diretrizes, Objetivos e Usurios da Poltica Nacional de Assistncia Social; Conceitos e Bases da Organizao
do SUAS; Configurao dos Servios, Programas, Projetos e Benefcios Socioassistenciais; Tipos e Nveis de
Gesto do SUAS; Instrumentos de Gesto do SUAS; Controle Social, Participao, Instncias de Deliberao e
Pactuao; Gesto do Trabalho no mbito da Assistncia Social. Mdulo 5 - Proteo Social Bsica PSB;
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade; Proteo Social Especial de Alta Complexidade;
Acompanhamento Familiar no Servio de Ateno Integral s Famlias; Aes Socioeducativas na Poltica de
Assistncia Social. Mdulo 6 - Fundamentao e Aspectos Gerais; Diagnstico e Identificao das Necessidades
e Capacidades das Famlias; Apresentao de Programas Complementares; Articulao dos Programas
Complementares para o Desenvolvimento das Famlias; Realidade Socioeconmica do Territrio e
Desenvolvimento Local Sustentvel.
 264

procurado pelos tcnicos matriculados poca. Adiante examinaremos as concepes

disseminadas no livro base da capacitao, em torno da funo das polticas sociais, da
natureza do Estado, da identidade dos usurios da assistncia social e das alternativas de
interveno social requisitadas.

Mais duas aes foram planejadas para comporem o Gesto Social com Qualidade: 1) a
Capacitao dos Conselheiros de Assistncia Social Nacionais, Estaduais e do Distrito
Federal; e 2) a Capacitao de Agentes Pblicos Municipais de Controle Social da Poltica
de Assistncia Social e do Programa Bolsa Famlia. Respondendo s deliberaes postas nas
conferncias e includas no Plano Decenal, as capacitaes focaram-se nos processos de
controle e participao social na poltica de assistncia social, visando como pblico-alvo,
sobretudo, os agentes envolvidos nas atividades dos conselhos das trs esferas de governo e
nas instncias de controle do PBF.

Quanto aos objetivos a que se propunham, ambos almejavam aprimorar a capacidade

institucional dos conselhos de assistncia social, atravs do desenvolvimento de
conhecimentos e atitudes (individuais e coletivas) relacionadas ao exerccio do controle
social por parte de seus membros. Esses conhecimentos e atitudes referiam-se, registra o
livro-base da primeira capacitao: a) capacidade de identificar e refletir crtica e
sistematicamente sobre a adequao de sua atuao aos imperativos legais e regulamentares
da rea; b) aos entraves e barreiras interpostos ao bom desempenho de suas atribuies e ao
funcionamento dos conselhos; e c) ao reconhecimento da importncia e dos meios de
articulao entre os conselhos de assistncia social e destes com as demais instncias e
instrumentos de controle das polticas pblicas (BRASIL, 2009c). Os dois projetos,
executados por instituies selecionadas por processos licitatrios conduzidos pelo PNUD,
incluram metodologias semelhantes: aulas expositivas e oficinas de aprendizagem na
modalidade presencial, com carga horria de 24h, dividida em trs dias de atividades; e uma
etapa EaD, iniciada aps essas aulas, com durao de 45 dias, reservada para a elaborao de
um relatrio de concluso do curso.

A primeira capacitao, reservada aos conselheiros nacionais, dos Estados e do Distrito

Federal, ocorreu entre outubro e novembro de 2009, almejando atingir 430 participantes de
todo o Brasil (sua execuo foi dividida por turmas, realizadas em diversas regies). Projetada
pela SAGI, juntamente com a SNAS e o CNAS, teve seu material didtico elaborado pela
equipe do Departamento de Formao de Agentes Pblicos e Sociais, vinculado SAGI, em
parceria com tcnicos da prpria SNAS. Os trs mdulos em que se dividiram as aulas
 265

presenciais versavam sobre as seguintes matrias: 1) A construo histrica da Assistncia

Social no Brasil; 2) Gesto da Assistncia Social; e 3) Financiamento da Assistncia Social.

A segunda capacitao, proposta para alcanar membros dos conselhos municipais de

assistncia social, seus secretrios(as) executivos(as) e os conselheiros das Instncias de
Controle Social do PBF, assumia como meta oferecer 21.310 vagas para todos os municpios
brasileiros. Sua implementao, iniciada em 2010, teve prazo previsto de encerramento para
abril de 2012.293 O curso concebido pela SAGI, em articulao com a SNAS, a SANARC e o
CNAS (e com o texto-base elaborado, fundamentalmente, por tcnicos vinculados a essas
instncias governamentais e de controle social) tambm contemplou trs momentos,
separados pelos seguintes temas gerais: 1) Redemocratizao e a participao social no Brasil;
2) Gesto da Assistncia Social e do Programa Bolsa Famlia; e 3) Desafios integrao dos
rgos de controle social. Os livros-base das duas capacitaes so materiais editoriais
diferentes, entretanto partilham de elementos conceituais e tcnicos correlatos.

Adiante dedicaremos alguma ateno quele que mais procurou explorar elementos de
uma interpretao histrica, e forneceu indicaes sobre as concepes norteadoras dos
cursos, no se restringindo ao repasse de conhecimentos legais-normativos e tcnico-
operacionais do controle social na assistncia social. Referimo-nos ao livro da Capacitao
dos Conselheiros de Assistncia Social Nacionais, Estaduais e do Distrito Federal (BRASIL,
2009c). Aps tal anlise, informaremos as diferenas deste texto em relao quele que
subsidiou a Capacitao de Agentes Pblicos Municipais de Controle Social da Poltica de
Assistncia Social e do Programa Bolsa Famlia (BRASIL, 2010c).

O Gesto Social com Qualidade previa uma Capacitao de Gestores e Tcnicos da

Assistncia Social para o ProJovem Adolescente, cuja execuo apoiaria o lanamento e a
implantao do ProJovem Adolescente. Esse novo programa requereria, segundo a viso
governamental, [...] profissionais preparados para lidar com as necessidades e
potencialidades da juventude fase marcada por descobertas, incertezas, auto-afirmao e
conflitos que, em muitos casos, se encontra inserida em ambientes de vulnerabilidades
social e econmica (BRASIL, 2007, p. 39). Era nessa perspectiva que a capacitao
propunha [...] ampliar as competncias dos profissionais gestores municipais, estaduais e

293
Em abril de 2010, ocorreu uma Oficina de Alinhamento para a definio das diretrizes dessa capacitao. O
encontro propunha: harmonizar a equipe tcnica das instituies executoras sobre os objetivos da capacitao;
promover alinhamento conceitual a respeito dos contedos; planejar as oficinas de aprendizagem; consolidar o
roteiro para o Relatrio de Concluso de Curso e apresentar o plano de Monitoramento e Avaliao dos cursos
(informaes fornecidas por notcia Ministra Mrcia Lopes abre, em Braslia, oficina para capacitao de
agentes pblicos municipais, publicada pelo site do MDS, em 13/04/2010).
 266

tcnicos dos CRAS que atuam no mbito da poltica de assistncia social e nos servios de
proteo bsica e especial voltados para os jovens (BRASIL, 2007, p. 39). Sua meta
consistia em formar aproximadamente 100 profissionais multiplicadores, vinculados s
Secretarias Estaduais de Assistncia Social. E esses, por sua vez, deveriam capacitar os
tcnicos dos CRAS e do sistema de informao nos seus municpios, chegando a 8.500
trabalhadores da assistncia social. A iniciativa ocorreu na forma de um Seminrio de
capacitao nacional de agentes multiplicadores para o programa ProJovem Adolescente,
entre os dias 13 e 15 de fevereiro de 2008, em Braslia, contanto com a realizao de palestras
e oficinas.294

No foram localizados os materiais utilizados nessas atividades de formao. provvel

que no tenha sido elaborado, como ocorreu nas aes anteriores, um livro-base da
capacitao. As definies que se podem entrever no material governamental relativo sua
proposta, entretanto, recorrem mesma categoria de vulnerabilidade utilizada em outras
ocasies para orientar a assistncia social para o desenvolvimento de capacidades. Os quais
so absorvidos nos materiais pedaggicos de mais um programa nacional voltado para a
capacitao e formao dos quadros profissionais do SUAS, o CapacitaSUAS.

4.3.2 CapacitaSUAS

Em maro de 2012 aprovada pelo CNAS outra iniciativa do governo federal voltada
para os processos de educao permanente no SUAS, o Programa Nacional de Capacitao
do SUAS CapacitaSUAS. Este visava apoiar os Estados e o Distrito Federal na execuo dos
seus Planos Estaduais de Capacitao do SUAS. Alm de atender as demandas dos planos
federais de enfrentamento da extrema pobreza e do consumo de crack Plano Brasil sem
Misria e Plano Crack: possvel vencer e de apoio s pessoas com deficincia Plano
Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia-Viver sem Limite. Diz a secretria nacional
de Assistncia Social poca: O propsito preparar as equipes tcnicas e os gestores para a
prestao de servios e estruturao do sistema num processo de formao continuada. E a
ento diretora da Gesto do SUAS do MDS informava: O objetivo formar as equipes dos

294
Essas informaes foram obtidas nas seguintes notcias publicadas no site do MDS: Ministrio do
Desenvolvimento Social d incio a programa destinado ao pblico juvenil (12/02/2008); e ProJovem
Adolescente comea em maro (13/02/2008).
 267

Suas para trabalharem com as famlias em vulnerabilidade.295 O que seria feito atravs de um
repasse anual de aproximadamente 27 milhes em cofinanciamento, do Fundo Nacional para
o fundo dos Estados que assumissem a pactuao.

Com a meta audaciosa de atingir cerca de 35 mil profissionais anualmente, as

capacitaes seriam executadas pelos governos estaduais (e do Distrito Federal) atravs de
parcerias com IES credenciadas pelo MDS, e integradas na RenepSUAS. Essas IES passariam
por um alinhamento pedaggico visando promover o nivelamento dos professores e
tcnicos envolvidos na execuo dos cursos, de acordo com as matrizes pedaggicas
estabelecidas, e seu trabalho seria acompanhado por processos de monitoramento dos
governos federal e Estaduais.296

Durante o II Encontro Nacional da RenepSUAS297 foi fornecido um balano da

implementao do CapacitaSUAS. No primeiro estgio de execuo do Programa, foram
ofertados trs cursos de 42h (um dos quais, simultaneamente, em formato presencial e EaD):
1) Introduo ao Provimento dos Servios e Benefcio Socioassistenciais do SUAS e
Implementao de Aes do BSM, voltado para os profissionais de nvel superior que atuavam
na oferta de servios socioassistenciais nos variados equipamentos do SUAS; 2) Atualizao
em Gesto Financeira e Oramentria do SUAS, cujo pblico-alvo eram os tcnicos (nvel
superior ou mdio) que trabalhavam diretamente nas atividades de gesto dos fundos de
assistncia social; 3) Atualizao em Indicadores para Diagnstico e Acompanhamento do
SUAS e do BSM (oferecido nas modalidades presencial e EaD), destinado a gestores e
tcnicos de nvel superior das secretarias estaduais e municipais, alm de coordenadores dos
CRAS e CREAS.

Todas as unidades federativas haviam aderido ao Programa, pactuando uma oferta de 37

mil vagas nessa primeira etapa (2012-2014). O repasse de 2012 para os Estados realizarem a
contratao das instituies executoras chegou a 26,7 milhes, e o repasse de 2013 alcanou
27 milhes. Os estados que haviam contratado as instituies executoras at outubro de

295
Discursos registrados na notcia do site do MDS Assistncia social ter programa de capacitao os
trabalhadores e mais financiamento para os servios (01/032012).
296
Com uma vigncia inicial que iria abarcar os anos 2012-2014, uma resoluo do CNAS (n 028, de
14/10/2014) prorrogou o prazo do CapacitaSUAS por mais 10 anos.
297
O encontro ocorreu entre os dias 10 e 11 de dezembro de 2014, em Braslia. Os dados que seguem nesse
pargrafo foram extrados de uma apresentao realizada nesse encontro (cuja referncia era outubro de 2014),
disponibilizada no site do CapacitaSUAS.
 268

2014298 estavam com uma meta prevista de capacitar pouco mais de 27 mil tcnicos. A qual,
os dados sinalizam, no seria alcanada, pois 12.248 j estavam capacitados e apenas 9.798
encontravam-se em processo da capacitao.299

Quanto ao Curso de Introduo ao provimento de servios, sua oferta respondia,

segundo a apresentao do curso300, a necessidade de [...] promover alinhamento dos
trabalhadores quanto s recentes inflexes conceituais e normativas ocorridas no campo da
assistncia social no Brasil, cujo carter j nos conhecido, e a [...] consequente renovao
dos seus aportes terico-metodolgicos e ttico-operativos. Alm de atender demanda
[...] por melhoria na qualidade do provimento dos servios e benefcios disponibilizados
populao e qualificao das aes relacionadas s agendas estratgicas de nvel nacional
que fazem interface com o SUAS, a exemplo do Plano Brasil Sem Misria (BSM). Registra-
se, portanto, uma patente intencionalidade de oferecer conhecimentos quanto aos
instrumentos conceituais e metodolgicos que capacitem os trabalhadores a [...] realizar
registro sistemtico, reflexo e avaliao quanto adequao de suas prticas profissionais e
processos de trabalho aos princpios e diretrizes do SUAS e as necessidades apresentadas por
seus usurios. Esse curso no conta com um livro base para a realizao das aulas. Apenas a
sua ementa prope um conjunto de textos de referncia para cada unidade, entre artigos de
livros, estratos de cadernos de capacitao, guias de orientao tcnica, cartilhas, etc.

nas duas primeiras unidades onde se encontra, com maior intensidade, um tratamento
das questes histricas e conceituais sobre a poltica social, a assistncia social, o risco e
vulnerabilidade social, o trabalho socioeducativo, etc. Dos textos onde se condensam esses
debates, trs deles compunham o livro Concepo e gesto..., analisado no Captulo
298
At aquele momento, oito Estados no haviam realizado essa contratao, e o restante, ou estavam
executando a atividade (a maioria) ou haviam concludo as formaes.
299
Para garantir a uniformidade na execuo dos cursos em todo o Brasil, at outubro de 2014 o MDS havia
promovido oito Oficinas de Alinhamento, reunindo 199 docentes, tcnicos e gestores estaduais envolvidos nas
capacitaes. Participam da RenepSUAS 114 instituies, entre IES (pblicas e privadas), Institutos Federais de
Educao e Escolas de Governo. Dessas, 27 instituies estavam credenciadas (outubro de 2014) pra a realizao
dos cursos. Para 2014, um total de 20 Estados haviam aderido ao Termo de Aceite para a pactuao do
cofinanciamento. A previso era de uma repasse de 29 milhes, referentes a 40.991 vagas/meta. No segundo
estgio do CapacitaSUAS, outros cursos estavam previstos. Na modalidade presencial: 1) Introduo ao
Exerccio do Controle Social; 2) Atualizao em Vigilncia Socioassistencial; 3) Atualizao em Elaborao de
Planos de Assistncia Social; 4) Atualizao sobre Especificidade e Interfaces da Proteo Social Bsica do
SUAS; 5) Atualizao sobre o Reordenamento dos Servios de Proteo Social Especial. Alm disso, colocava-
se a perspectiva de ampliar o curso de Atualizao em Indicadores com ciclos voltados para o monitoramento e a
avaliao, ofertar oficinas de aprendizagem para as equipes estaduais, e, inclusive, planejar cursos de
especializao e mestrado.
300
As citaes adiante foram retiradas do site que hospeda as informaes sobre os cursos do Programa
CapacitaSUAS. Disponvel no endereo: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/FerramentasSAGI/grupo.php?id_grup
o=81
 269

anterior.301 Quanto ao restante, achamos oportuno apresentar algumas observaes gerais302,

considerando o principal deles: o texto de Carmelita Yazbek, Estado, Polticas Sociais e
Implementao do SUAS. Faremos isso adiante. Os outros dois cursos realizados, um sobre
Indicadores para diagnstico e acompanhamento do SUAS e do BSM (BRASIL, 2013f) e
outro sobre Gesto financeira e oramentria do SUAS (BRASIL, 2013g), contaram com
material didtico prprio, na forma de apostilas. Tambm retomaremos a anlise de alguns
elementos colocados nessas apostilas.

Cabe observar que o CapacitaSUAS incorpora um discurso ideolgico pouco destoante

em relao aquele identificado no Gesto Social com Qualidade. O que se diferencia so as
temticas dos cursos, o seu maior ou menor aprofundamento conceitual-histrico, sua
atualizao em relao s novas medidas de governo (Plano Brasil Sem Misria, por exemplo)
e s legislaes/normatizaes promulgadas. No caso do curso de Introduo ao provimento
de servios, so retomados e indicados, inclusive, textos-base utilizados no Gesto Social com
Qualidade, sobretudo alguns artigos presentes no livro Concepo e gesto...

Tal fato fortalece a hiptese de que, ao longo da dcada, manteve-se uma unidade em
relao s ideias e valores sustentados e difundidos atravs do governo no mbito da
assistncia social, malgrado as mudanas de presidente e as substituies dos postos chaves
no MDS (cargos de Ministro e Secretrio de Assistncia Social). Pode-se notar apenas uma
tnica um pouco mais tcnica, em contraste com as enunciaes antes carregadas de
interpelaes polticas (a defesa do Estado de bem-estar, contra as teses neoliberais do
Estado mnimo ou o capitalismo desregulamentado etc.) e digresses terico-conceituais
(os poucos textos com esse carter utilizados no CapacitaSUAS foram elaborados para o
programa anterior ou durante sua vigncia).303

301
Correspondem aos artigos: 1) Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes,
de Aldaza Sposati; 2) Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na famlia: conexes e uma
experincia para reflexo, de Carla Bronzo; e 3) O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de
gesto da assistncia social, de Berenice Rojas Couto.
302
Referimo-nos, principalmente ao texto Estado, Polticas Sociais e Implementao do SUAS, de Maria
Carmelita Yazbek, publicado num caderno de estudos do MDS (BRASIL, 2008, p. 79-131); a seo Matrizes
conceituais do mesmo volume CapacitaSUAS Volume 2 Desafios da Gesto do SUAS nos Municpios e
Estados (BRASIL, 2008, p. 38-77). Deixamos de lado alguns artigos que desenvolvem um debate sobre a
questo dos trabalhadores, mas no aprofundam uma anlise mais ampla sobre as polticas sociais e a assistncia
social, so eles: o artigo Gesto do trabalho: concepo e significado para o SUAS, de Jucimeri Isolda Silveira,
publicado num livro editado pelo MDS (SILVEIRA, 2011); e o artigo Equipes de referncia no SUAS e as
responsabilidades dos trabalhadores, de Egli Muniz, do mesmo livro (MUNIZ, 2011a).
303
Alm dos artigos do livro Concepo e gesto..., temos os trs volumes da coleo CapacitaSuas, publicados
em 2008.
 270

Aglutinamos os principais aspectos terico-metodolgicos e as construes ideolgicas

mais significativas, presentes nos materiais dos dois programas, nos subitens que seguem
abaixo. Nos pontos onde estes reiteram as abordagens presentes no livro Concepo e
gesto..., apenas faremos referncia, para no incorrer em repeties. Porm, quando
localizarmos outros elementos de caracterizao daquelas abordagens, ou maiores
desdobramentos delas, faremos um esforo para apreend-las mais detalhadamente.

4.3.3 Vieses terico-metodolgicos e ideolgicos das capacitaes

4.3.3.1 Outras nuances da perspectiva formal-abstrata

No carecemos insistir em dar mais provas acerca do formalismo e da viso abstrata de

que padece a defesa dos direitos de cidadania e das polticas pblicas e sociais, assim
como a abordagem do Estado, nos materiais de capacitao. Essa angulao, posta para o
tratamento de complexos histricos intrnsecos vida burguesa, consiste num trao invarivel
em todos os documentos analisados, alternando pouco, inclusive, as formas discursivas
atravs das quais aparecem. Esse formalismo abstrato no deixa de ligar-se, por outra via, ao
encaminhamento do horizonte das polticas pblicas de garantia de direito para o
cumprimento de objetivos muito especficos, ligados ao iderio social-liberal.

Na abertura do texto-base do Curso de Implementao do SUAS e do Programa Bolsa

Famlia, a mensagem ao participante do Ministro reiterava as mesmas palavras divulgadas
na cartilha de apresentao do Gesto Social com Qualidade. Referindo-se aos compromissos
firmados pelo governo, afirma ele que se busca, no apenas consolidar as poltica de
proteo e promoo social enquanto polticas pblicas de garantia de direitos de
cidadania. Se quer tambm [...] garantir a todos e a todas as oportunidades para
desenvolverem plenamente suas capacidades e assim viverem de forma digna e autnoma
(BARATTA et. al., 2008, p. 7). Aqui j se pode antever a linha predominante do iderio
adotado na capacitao: a perspectiva do desenvolvimento de capacidades que fita reduzir
vulnerabilidades para enfretamento dos riscos sociais.

com o mesmo formalismo-abstrato que a Capacitao dos Conselheiros de

Assistncia Social Nacionais, Estaduais e do Distrito Federal encara o recente estatuto de
cidadania da assistncia social e as estratgias e ferramentas de participao e controle
 271

social. A passagem para o novo cenrio dado por sua consolidao enquanto poltica social
de direitos e a introduo nela de prticas participativas so proclamadas sem a considerao
sobre como o potencial progressivo desses deslocamentos pode ser bloqueado pelas
contradies da sociedade na qual se inserem. Na introduo do primeiro mdulo da
capacitao, vemos a celebrao abstrata da mudana realizada a assistncia social com a
promulgao da CF 1988, cuja ocorrncia [...] representou uma ruptura com a concepo
dominante at ento, baseada na caridade e na benemerncia privadas, bem como a instituio
de uma perspectiva nova que a reconheceu enquanto poltica pblica, inserida, ao lado das
polticas de sade e previdncia, no mbito da Seguridade Social (BRASIL, 2009c, p. 26).
Com o mesmo mote, encarado o tema da participao e do controle social. Aquela
importante mudana [...] representou uma ruptura tambm com a perspectiva autoritria e
centralizadora da gesto pblica, prevalecente em nossa histria (BRASIL, 2009c, p. 26).

Na medida em que no circunscrevem tais inovaes no todo social de que fazem parte,
essas racionalizaes tendem a resultar num discurso apologtico que mistifica a afirmao
dos direitos e a garantia da participao e do controle social. Como se ambas pudessem,
por si mesmas, suplantar o arcasmo das vises caritativas, por um lado, e as retrgradas
perspectivas autoritrias, por outro. Quando o poder ideolgico do filantropismo e do
autoritarismo est enraizado materialmente no prprio metabolismo do capitalismo
perifrico, donde nutrem sua capacidade de sedimentar consensos.

Com semelhante angulao, so tratados os temas do curso de Gesto financeira e

oramentria do SUAS do CapacitaSUAS. Os aspectos financeiros e oramentrios abordados
na sua apostila (BRASIL, 2013g) centram-se no repasse de dados legais e tcnicos afetos
administrao e execuo do fundo pblico, contornando todas as dimenses histricas e
polticas que o condicionam. Sejam as disputas concretas operantes entre classes e fraes de
classe que o revertem para o atendimento de interesses privados desde os mecanismos
institucionais de usurpao dos recursos das reas sociais para alimentar o supervit primrio,
at os circuitos legalmente estabelecidos que impe um carter regressivo para o
financiamento da Seguridade Social, etc. Seja a base socioeconmica de onde se produzem o
fundo pblico a riqueza socialmente produzida pelos trabalhadores. Restrita ao nvel dos
procedimentos e instrumentos jurdico-burocrticos, essas prticas de gesto corroboram uma
[...] leitura dos oramentos apreendidos como uma pea tcnica [que] silencia os critrios
polticos que norteiam a eleio das prioridades nos gastos, estabelecidos pelo bloco do
poder (IAMAMOTO, 2001, p. 23).
 272

J nos referimos, no Captulo anterior, s resultantes ideolgicas da tendncia geral ao

formalismo. Cabe-nos aqui nuanar apenas uma advertncia: inobstante a determinao
social desses contedos ideoculturais, parece evidente o carter progressivo que a tentativa de
socializar os aportes tcnico-gerenciais, num horizonte liberal-republicano, adquire em
relao s modalidades ento dominantes (e pretritas) de interveno socioassistencial. No
indiferente para fraes pauperizadas das classes subalternas que precisam acessar a
assistncia social, se as mesmas so operadas atravs de prticas sistemticas e abertas de
clientelismo e manipulao poltica ou so encaminhadas por meio de uma organizao
racionalizada e instrumentos modernos de gesto pblica, inspirados por ideais republicanos.

Numa mirada panormica, os contedos, por exemplo, dos cursos da Capacitao para
a Implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia (BARATTA et. al., 2008) possuem
um inegvel valor: contribuem na necessria apropriao, pelos profissionais da assistncia
social, das transformaes jurdicas e tcnico-gerenciais pelas quais passou essa poltica
social desde finais de 1980, aproximam esses quadros interventivos das novas ferramentas
institucionais de gesto e implementao da assistncia social, dos episdios histricos que
balizaram suas principais alteraes legal-normativas, das metodologias atuais empregadas
segundo padres unificados nacionalmente, etc.

4.3.3.2 A viso distributiva

No Curso de Implementao do SUAS e do Programa Bolsa Famlia a viso

distributiva aparece articulada s reflexes sobre excluso. Logo nas pginas iniciais do seu
livro-base, quando pe em exame as causas das desigualdades arraigadas na nossa formao
social, o texto lana mo da noo de excluso para encabear uma leitura daquelas
desigualdades embasada numa perspectiva fundamentalmente distributiva. Essa leitura
aparece, de incio, associada funo da chamada proteo social.

Afirma-se que o Estado vem enfrentando os problemas sociais e criando estratgias

[...] para oferecer proteo social ao grande contingente de brasileiros e brasileiras que,
excludos dos benefcios do desenvolvimento econmico e afetados, ainda, por outras formas
de excluso, vivem em situao de pobreza e extrema pobreza (BARATTA et. al., 2008, p.
17). O entendimento da excluso, passaria, assim, pela compreenso dos processos de
concentrao: A nossa formao social e econmica foi marcada pela concentrao das
 273

riquezas produzidas por muitos, mas apropriadas por poucos (BARATTA et. al., 2008, p.
17).

No se trataria, portanto, da produo social da riqueza atravs de uma estrutura

econmico social classista e movida por processos de explorao (e superexplorao) do
trabalho, mas de circuitos sociais distributivos concentradores. Fica claro como o
desenvolvimento econmico em si absolvido da problemtica das desigualdades, apenas a
excluso em face dos seus benefcios censurada. A excluso seria ento [...] uma
decorrncia do resultado do processo de construo do pas marcado pela concentrao
(BARATTA et. al., 2008, p. 17). Embora isso seja colocado de modo legtimo,
convenientemente, no se ousa tocar no debate da concentrao (e monoplio) da propriedade
dos meios de produo e da posse exclusivista, intrnsecos ao desenvolvimento econmico
capitalista. No casualmente, para ilustrar a ideia de excluso, o texto expe como esse
processo ocorre com a distribuio de renda no Brasil (BARATTA et. al., 2008, p. 18).

A explicao sobre os processos de concentrao remete-nos s origens de nossa

formao social, afirma o texto. Nessa interpretao, a base da formao brasileira foi a
concentrao, mas colocada em termos de: (1) ocupao territorial, que exclua parcelas
importantes do espao nacional dos [...] processos dinmicos de crescimento econmico e do
desenvolvimento social (BARATTA et. al., 2008, p. 18); (2) de poderes polticos e
econmicos, que [...] excluiu, por consequncia, a maioria da populao das decises
relevantes do desenvolvimento e de seus benefcios (BARATTA et. al., 2008, p. 18); (3) de
[...] oportunidades de acesso educao, cultura, formao profissional e ao trabalho,
que [...] excluiu a maioria dos seus integrantes do exerccio da cidadania (BARATTA et.
al., 2008, p. 18); e (4) de atributo de cidadania na populao branca, que [...] excluiu
negros e ndios de participarem, como protagonistas, da construo do ncleo hegemnico de
nossa sociedade (BARATTA et. al., 2008, p. 18).

Em suma, a denominada excluso derivaria do carter geral da distribuio

concentradora, em parte alguma conectada ao seu momento determinante no interior da
totalidade de produo, distribuio e consumo: o da produo antagonisticamente
 274

estruturada, alijada pelos dramas prprios de uma formao heternoma e dependente 304, dos
quais impossvel destacar a opresso sistemtica das classes possuidoras, movida para
perpetuar essa mesma produo (e distribuio) concentradora. Adotando tais prerrogativas,
em que se faz tbula rasa do problema da produo capitalista dependente, e restringe-se a
suas vicissitudes distributivas305, o material da capacitao lana-se, no ltimo mdulo, na
defesa de uma concepo de desenvolvimento (capitalista, por suposto) que pretenda
sobrepujar os mencionados processos excluso: Desenvolvimento crescimento
econmico, acompanhado de incluso social, promoo do ser humano, reduo de
desigualdades e preservao do meio ambiente (BARATTA et. al., 2008, p. 465).

Isso posto, nos perguntamos sobre quais os motivos que explicariam a continuidade dos
processos de excluso e, por conseguinte, da pobreza e da desigualdade no Brasil, desde
perodos longnquos, at o momento recente. Eles mantiveram-se por indistintos fatores
histricos e culturais e [...] consolidaram-se pela sistemtica omisso do Estado e da nao
brasileira de enfrent-las como questo social de enorme gravidade, por meio de polticas
pblicas voltadas proteo e ao desenvolvimento social (BARATTA et. al., 2008, p. 19).
De uma parte, nenhuma elucidao fornecida acerca daqueles fatores histricos e
culturais. De outra, relega-se a causa para uma hipostasiada omisso do Estado e da nao
brasileira de fazer face aos males sociais [...] por meio de polticas pblicas voltadas
proteo e ao desenvolvimento social. Evade-se, com isso, de uma explicao causal que
informe os agentes e grupos sociais concretos, as classes e fraes de classe, que,
condicionadas pela formao socioeconmica do pas e a dependncia imperialista externa,

304
Algumas vezes Marx chamou ateno para a unidade (e as relaes recprocas) entre produo, distribuio e
consumo, mas sempre insistindo no carter predominante da produo. No final do Livro III de O capital, o autor
conclua que [...] as relaes de produo correspondentes a esse modo particular de produo historicamente
determinado [modo capitalista de produo] [...] tm carter especfico, histrico e transitrio; as relaes de
distribuio, na essncia, se identificam com as relaes de produo, das quais so a outra face, de modo que
estas e aquelas participam do mesmo carter historicamente transitrio (MARX, 2008e, p. 1154). Sobre as
relaes de determinao, conhecida essa passagem dos Grundrisse: O resultado a que chegamos no que
produo, distribuio, troca e consumo so idnticos, mas que todos eles so membros de uma totalidade,
diferenas dentro de uma unidade. A produo estende-se tanto para alm de si mesma na determinao
antittica da produo, como sobrepe-se sobre os outros momentos. a partir dela que o processo sempre
recomea. auto-evidente que a troca e o consumo no podem ser predominantes. Da mesma forma que a
distribuio como distribuio dos produtos. No entanto, como distribuio dos agentes da produo, ela prpria
um momento da produo. Uma produo determinada, portanto, determina um consumo, uma troca e uma
distribuio determinados, bem como relaes determinadas desses diferentes momentos entre si. (MARX,
2009, p. 53).
305
Em recente publicao, Mszros (2015, p. 25) afirma: Mesmo em sua fase mais progressiva de
desenvolvimento, o liberalismo restringiu seus pontos de vista reformatrios e correspondentes esforos prticos
estritamente esfera da distribuio dos bens produzidos; naturalmente com sucesso de durao insignificante.
Pois o liberalismo sempre fechou os olhos para o fato embaraoso de que uma melhoria significativa viando uma
sociedade equitativa s pode resultar de uma mudana fundamental na estrutura da prpria produo.
 275

estabeleceram formas de dominao poltica, atravs do Estado correspondente, resistentes,

por longo perodo, aos mecanismos de socializao econmico-poltica j conhecidos nos
pases centrais. Diga-se: desde as liberdades e direitos polticos, at as propaladas polticas
sociais de carter universalizante.

Caberia questionar, ento, de onde brotou o novo arcabouo de direitos civis, polticos e
sociais de que hoje desfrutamos. Segundo o texto, da mesma instncia que antes lhes era
omissa: da superestrutura jurdico-poltica, isto , do Estado (estrito senso). Com a
redemocratizao no final da dcada de 1980 e, mais precisamente, atravs da [...]
Constituio de 1988, que passamos a ver que a pobreza e a desigualdade no poderiam ser
enfrentadas ou mitigadas sem uma firme determinao do Estado em assumir suas
responsabilidades na conduo de polticas pblicas voltadas proteo social garantidoras de
direitos (BARATTA et. al., 2008, p. 19). Assim, ladeado o fulcro desses processos: as
contradies precipitadas pelo desenvolvimento socioeconmico e as longas lutas operrias e
populares que arrancaram tais garantias sociopolticas do ordenamento dominante e seu
Estado.

Estas lutas, quando referidas, o so de modo episdico ao longo do texto, recebendo um

tratamento pouco determinado e alusivo. Num momento, assume-se, de passagem, que [...] a
maioria dos direitos sociais foi sendo duramente conquistada e s valeram mesmo quando
foram regulamentados pelas Constituies e pelas leis que as sucederam (BARATTA et. al.,
2008, p. 25); ou que os direitos sociais decorrem das lutas sociais (BARATTA et. al., 2008,
p. 26); em seguida, uma sinttica interpelao coloca: Voc j deve ter observado que os
Direitos so decorrentes de lutas polticas consagradas pela Nao na forma da Lei
(BARATTA et. al., 2008, p. 26); mais a frente, insiste-se: O importante voc fixar que
direitos sociais e direitos humanos so coisas que se conquistam e para que se transformem
em benefcio real so necessrios muita luta e muitos debates [...] (BARATTA et. al., 2008,
p. 27).

Como no livro Concepo e gesto..., os movimentos das classes trabalhadoras e

subalternas, protagonistas das lutas que resultaram naquelas garantias legais e sociais, so
diludos numa remisso passageira e imprecisa (as lutas sociais, as lutas polticas, etc.).
Em suma, no tratamento expositivo dispensado para essa problemtica, o Estado que tende a
aparecer no papel de demiurgo da histria dos direitos sociais; apenas aconselhando-o e
incitando-o, com um semblante pouco definido, conseguimos entrever seu Sancho Pana, as
lutas sociais. Contudo, em nenhum aspecto possvel vislumbrar o solo histrico onde
 276

trafegaram (e trafegam): a base socioeconmica concreta, seu metabolismo e suas

contradies.306

No curso de Indicadores para diagnstico e acompanhamento do CapacitaSUAS a

viso distributiva aparece articulada mais expressamente com as ressignificaes da
pobreza operadas pelo iderio social-liberal. Esse curso buscava capacitar gestores, tcnicos
e coordenadores de unidades sociais para a realizao de diagnsticos relativos ao contexto
socioeconmico e dimenso da pobreza nos estados e municpios, fornecendo subsdios para
a elaborao dos Planos de Assistncia Social e o acompanhamento dos programas e aes.

A postila do curso introduz uma definio de pobreza relacionada a situaes de

carncia e vulnerabilidade (BRASIL, 2013f, p. 2). Para a produo de indicadores sociais,
seria necessrio encarar esse fenmeno como [...] incapacidade dos indivduos de terem uma
condio de vida adequada, em decorrncia dos baixos rendimentos auferidos (BRASIL,
2013f, p. 3), mas, igualmente, como resultado da privao de necessidades bsicas
(BRASIL, 2013f, p. 3). Colocada como um fenmeno complexo, a pobreza consistiria
numa categoria multidimensional, cuja natureza no estaria reduzida s privaes
materiais, tambm se traduzindo pela [...] carncia de direitos, de oportunidades, de
informaes e de possibilidades (BRASIL, 2013f, p. 3). Inobstante esse enfoque
multidimensional, o texto revela-nos que para fins de operacionalizao dos programas e
benefcios, a renda (expressa nas linhas per capta de pobreza e extrema pobreza)
permaneceria o indicador decisivo utilizado para a seleo de beneficirios: A linha de
extrema pobreza, elaborada pelo Banco Mundial, foi adotada pelo Governo Federal brasileiro
como critrio de focalizao das polticas de combate e superao extrema pobreza
(BRASIL, 2013f, p. 4).

306
Interessante observar como, no texto, as garantias jurdico-legais consagradas na Constituio de 1988
insurgem, de sobressalto, no incio no debate que introduz a questo dos direitos, sem informar as mediaes
(histricas, econmicas e polticas) que lhes do inteligibilidade. Apenas num momento posterior, os processos
polticos (e apenas eles) aparecem referidos de modo abstrato e pontual. O tema das lutas polticas apenas ir
aparecer novamente e com o mesmo tratamento pontual e homogeneizador na abordagem dos mecanismos
de controle social. Em certa altura, destaca-se: No Brasil, o tema do controle social tomou vulto na dcada de
1980 em um contexto de mobilizao e efervescncia poltica em torno da luta pela redemocratizao do Estado
brasileiro, e ganhou status legal a partir do texto constitucional de 1988, que abriu caminhos e fincou as bases
para a construo de propostas de democracia participativa (BARATTA et. al., 2008, p. 219). Malgrado a
importncia da insistncia em diversificar, ampliar e flexibilizar as instncias de tomada de deciso e as
estratgias de participao (inclusive apelando para a criao de fruns, a insero dos movimentos sociais e a
efetiva presena dos usurios), a discusso sobre o controle social permanece imputando uma concepo
despolitizada e aclassista da sociedade civil, recorrendo, inclusive, noo ultrapassada de comunidade (ver
BARATTA et. al., 2008, p. 220, p. 248, p. 260, p. 305-308).
 277

De uma parte, a capacitao acaba por corroborar e difundir as definies adotadas

pelos organismos multilaterais para a compreenso da pobreza e o seu enfrentamento. E
isso, no apenas incorporando, sem nenhuma problematizao de ordem sociopoltica, os
mesquinhos parmetros para sua mensurao, segundo os critrios de renda adotados, mas
apelando para as formas de medio da pobreza forjadas pelo pensamento social-liberal,
sobretudo atravs do chamado enfoque multidimensional ver Mauriel (2013), Pereira e
Amorim (2010), Rocha (2003). De outra parte, o curso isenta-se de propor uma leitura causal
do fenmeno, que o conecte s legalidades histricas e estruturais da forma abrangente de
organizao social da qual emerge. O que demandaria apreend-lo enquanto resultante
necessria da explorao de classe e da lei geral que rege a acumulao capitalista.

Esse curso consiste num investimento exclusivo na divulgao dos mtodos e

instrumentos de captao fenomnico-emprica da pobreza (segundo perspectivas mais ou
menos restritas), voltada deteco das manifestaes epidrmicas e autonomizadas da
questo social.307 Longe de encontrarem-se num sistema econmico estruturalmente
desigual, as causas que a aliceram sugere o texto da apostila ligam-se a determinadas
alternativas excludentes de modelo de desenvolvimento adotado nos marcos da ordem
dominante. Dependendo do modelo adotado, a pobreza poderia ser enfrentada de modo
promissor.

No coincidentemente, nesses termos que se explica a melhora nos ndices de pobreza

e distribuio de renda na ltima dcada: [...] as bases do modelo brasileiro criaram
condies para um processo contnuo e permanente de desenvolvimento econmico aliado a
avanos sociais (BRASIL, 2013f, p. 5). Desenvolvimento possibilitado pelas decises
acertadas em polticas pblicas, a implementao de polticas articuladas entre as trs
esferas de governo, contando com a participao social, o resgate e a ampliao da
capacidade de planejamento e investimento do Estado brasileiro, as decises de poltica
econmica no sentido de fortalecer o mercado interno.308 Aqui ecoa aquela leitura
estritamente distributiva das contradies e males sociais emergentes no mundo burgus,
segundo a qual a pobreza resume-se num problema de distribuio de renda, oportunidades,
307
Vrios instrumentos de levantamento dos indicadores sociais e de gesto so abordados: o diagnstico
socioeconmico e o socioterritorial, o Censo Demogrfico, a Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios, o
Censo SUAS, o Cadastro nico, dentre outros.
308
No plano econmico, o ditoso enfrentamento da pobreza passou pelas [...] escolhas e polticas [que]
permitiram a reduo dos juros, a expanso do crdito, a reduo da dvida lquida do setor pblico e a
ampliao do investimento pblico. Para a populao, a valorizao do salrio mnimo, os programas de
transferncia de renda, o maior acesso infraestrutura social e o barateamento do crdito tm elevado o poder de
compra das famlias, especialmente as mais pobres (BRASIL, 2013f, p. 5).
 278

direitos, etc. O crescimento com incluso explica-se pelo fato de que: Nos ltimos 10 anos,
a economia brasileira foi marcada pela combinao de crescimento econmico e melhoria na
distribuio de renda (BRASIL, 2013f, p. 6), alm do acrscimo das oportunidades de
trabalho e do incremento dos ndices de escolarizao.309

A persistncia e acirramento da pobreza ao longo do sculo XX no Brasil explica-se,

atravs da mesma perspectiva distributiva, pelo padro de desenvolvimento do seu sistema
de proteo social a principal medida acionada pelo Estado para garantir condies
mnimas de vida para o cidado brasileiro (BRASIL, 2013f, p. 15). Posto que este sistema
tradicionalmente [...] focou seu atendimento nos trabalhadores formais em situao de
incapacidade por acidente ou idade, deixando os indivduos excludos do mercado de trabalho
sem acesso aos programas e benefcios da proteo social pblica (BRASIL, 2013f, p. 15).
Padro superado apenas [...] com a Constituio Federal de 1988 que emergiu no pas um
verdadeiro sistema de seguridade social, o qual foi efetivado to-somente nos governos
petistas, aps um interregno marcado pela vigncia de escolhas polticas que retardaram sua
implementao nos anos 1990: O processo de regulamentao e implementao do novo
padro de Seguridade Social s seria retomado nos anos 2000, com o Governo Lula
(BRASIL, 2013f, p. 16).

A histria das polticas sociais no pas , com isso, resumida, enxugada e modelada para
servir a uma viso laudatria do atual governo. assim que na ltima seo do texto da
primeira aula, dedicada a retomar sinteticamente as principais lies aprendidas, um dos
pontos em destaque reafirma que a trajetria do sistema de proteo social brasileiro pode ser
dividia basicamente em dois perodos: [...] sendo o primeiro marcado por aes
meritocrticas, seletivas e fragmentadas, enquanto o perodo atual, que inicia com a
Constituio Federal de 1988 e se consolida a partir de meados dos anos 2000, marcado pela
preocupao com a garantia de direitos (BRASIL, 2013f, p. 31).

E, acrescente-se: como em outros cursos, a explicao oferecida acerca da natureza e da

funo desse sistema de proteo social mobiliza uma viso idealizada da sociedade,
pretensamente isenta de antagonismos e disfunes estruturais, combinada aos referenciais do
social-liberalismo: Atualmente, a proteo social consolidou um regime de solidariedade
para os indivduos com carncias decorrentes da vida em sociedade. um pacto dos diversos

309
Para evidenciar essas mudanas, so expostas a melhorias nos indicadores de crescimento e distribuio de
renda (PIB per capta e GINI, renda domiciliar per capta, distribuio de renda regional), de pobreza extrema, de
desemprego, de escolarizao, de analfabetismo e de trabalho e mortalidade infantil.
 279

grupos da sociedade para a reduo da vulnerabilidade, da insegurana e do risco da

pobreza (p. 19).310

4.3.3.3 Poltica social, risco e vulnerabilidade social

Toda aquela abordagem linear e abstrata da poltica social, e da assistncia social em

especfico, reafirmada nas capacitaes. No Curso de Implementao do SUAS e do
Programa Bolsa Famlia do Gesto Social com Qualidade, as polticas sociais Decorreram,
na verdade, da evoluo da democracia e da absoro pelo conjunto da sociedade, inclusive
pelos governos, de direes polticas que progressivamente vm sendo determinadas por
consensos sociais (BARATTA et. al., 2008, p. 29). Elas constituiriam, com isso, [...] o
lugar de encontro entre a ao governamental (e todos os instrumentos que lhes do
consistncia) e a poltica vista como um campo de negociaes de conflitos e consensos
(BARATTA et. al., 2008, p. 29).

A nfase principal colocada, menos que nos conflitos, nos consensos e

compromissos polticos, predominantemente insulados na esfera superestrutural da vida
social. Numa assertiva conclusiva, o texto advoga: Uma Poltica Pblica ser a definio de
instrumentos de gesto normas, planos de ao, recursos fiscais, formas de atuao do
Estado, formas de cooperao com a sociedade que, estabelecidos em lei, iro permitir a
concretizao de um compromisso pblico acordado no campo poltico (BARATTA et. al.,
2008, p. 30). E acrescente-se: estas teriam [...] como finalidade ltima concretizar a ao do
Estado e da sociedade civil na preveno e no combate pobreza, desigualdade e
vulnerabilidade social, que so direitos dos brasileiros e brasileiras (BARATTA et. al.,
2008, p. 31).

No se limitariam, pois, a definir a interveno do Estado, esgotando-se nela. Remetem,

com efeito, a [...] um conjunto de iniciativas, expressas em normas, regulamentos,
procedimentos, que se viabilizam por meio de uma ao conjunta do Estado atuando numa

310
Na terceira aula, a noo de vulnerabilidade destrinchada, atrelando-se com mais nfase aos pressupostos do
social-liberalismo (como o de estrutura de oportunidades, de ativos e capacidades): [...] a anlise das
vulnerabilidades deve considerar, de um lado, a estrutura de oportunidades da sociedade e o grau de exposio
dos sujeitos individuais ou coletivos aos riscos sociais em sentido amplo, e de outro, os ativos materiais,
educacionais, simblicos e relacionais, dentre outros, que afetam a capacidade de resposta dos grupos, famlias e
indivduos s situaes adversas (Aula 3, p. 13). Essa abordagem se encontra presente no livro Concepo e
gesto... analisado no Captulo anterior.
 280

perspectiva de cooperao federativa e da Sociedade. (BARATTA et. al., 2008, p. 30). Se

essa perspectiva coopera para esterilizar a concepo sobre as polticas pblicas, em face da
direo de classe que nelas predomina (destinada conservao de determinado ordenamento
social) e a conflitualidade social (tambm de base classista) que as atravessam, contribuem
para manter ofuscado, ademais, seu fundamento ineliminvel: os dinamismos (e contradies)
socioeconmicos concretos postos pela reproduo ampliada das relaes capitalistas,
especialmente na fase monopolista.

Todavia, os mdulos da capacitao parecem no compartilhar de uma posio unvoca

e linear, no tratamento das polticas sociais.311 Naquele dedicado a Gesto do Sistema nico
de Assistncia Social SUAS (mdulo 4) transparecem elementos categoriais e histricos
mais alinhados com uma vertente crtica da teoria social, cujo emprego na construo textual
sucedeu, porm, de modo seletivo e inorgnico. Embasa-se, por exemplo, numa concepo de
questo social que absorve maiores determinaes histricas. Encara-a como [...] um
terreno de disputas, pois diz respeito desigualdade econmica, poltica e social entre as
classes na sociedade de mercado, envolvendo a luta pelo usufruto de bens e servios,
socialmente construdos, por direitos sociais e pela cidadania (BARATTA et. al., 2008, p.
235).

Abordando especificamente a construo da poltica de assistncia social, alm de

mencionar o amplo processo de lutas no interior da sociedade (BARATTA et. al., 2008, p.
235) que foi travado para a regulamentao dos artigos promulgados na Constituio de 1988,
assinala as circunstncias adversas impostas s polticas sociais nos anos 1990, com a
reforma do Estado de forte carter neoliberal. As medidas de ajuste na economia
haviam provocado [...] severas restries aos gastos pblicos, em especial na rea social, e
privatizaes de empresas e organizaes estatais (BARATTA et. al., 2008, p. 234). Em tal
contexto, [...] foram encolhidas as responsabilidades estatais na regulao das polticas
pblicas e valorizadas as virtudes da regulao pelo mercado (BARATTA et. al., 2008, p.
234). O enfrentamento da pobreza e da desigualdade passa, nessas circunstncias, [...] a ser
tarefa da solidariedade da sociedade ou de uma ao estatal aleatria e tmida, caracterizada
pela defesa de alternativas privatistas, que envolvem as organizaes sociais e a comunidade
em geral (BARATTA et. al., 2008, p. 235). Elas recolocam em cena [...] prticas
filantrpicas e de benemerncia, ganhando relevncia aes do denominado Terceiro Setor
311
Em parte isso se explica pelo fato de que as equipes de conteudistas de cada mdulo variaram. Os intelectuais
dispensados para formular os textos acabaram por refletir (em maior e menor grau) suas perspectivas terico-
metodolgicas particulares nos contedos por eles projetados.
 281

(no governamental e no lucrativo), como expresso da transferncia sociedade de

respostas s sequelas da questo social (BARATTA et. al., 2008, p. 235).

Foi na contramo dessa ordem econmica internacional mundializada que havia se

consubstanciado nosso Sistema de Proteo Social e no bojo da qual os debates e lutas no
interior da sociedade brasileira exigiam a estruturao e aprofundamento de tal sistema:
Enquanto o mundo vivia um processo de enxugamento do investimento pblico estatal na
rea social, o Brasil instituiu seu Sistema de Seguridade, tendo a concepo da cidadania
como pano de fundo (BARATTA et. al., 2008, p. 235).

No terreno da poltica de assistncia social, isso demandava [...] romper com a ideia do
direito como favor ou ajuda emergencial, prestados sem regularidade e por meio de um
processo de centralismo decisrio (BARATTA et. al., 2008, p. 237). Alm de suplantar a
forma de utilizao dos recursos sociais de maneira clientelista e patrimonialista
(BARATTA et. al., 2008, p. 237). O novo modelo socioassistencial deveria reafirmar a
primazia do papel do Estado na condio de agente construtor e implementador central das
bases operacionais necessrias efetivao dos servios: A perspectiva a de um Estado
dotado de um sistema de gesto moderno, que utilize as inovaes tecnolgicas de gesto
social e informao, em busca de competncia tcnica e transparncia poltica (BARATTA
et. al., 2008, p. 238).

A crtica das distores tradicionalmente imperantes nas polticas de assistncia social

tambm transparecia em outros momentos do texto. O primeiro mdulo denuncia a
reatualizao dessas distores nas aes encaminhadas durante os anos 1990, pautadas
numa viso ainda fragmentada da forma de incorporao dos beneficirios, reiterando a
maneira focalista, pontual e segmentada da ao tradicional, com a organizao de [...]
programas prioritariamente pontuais, de carter centralizado, com baixa responsabilidade do
Estado e operados de forma secundria (por meio de subsdios ou subvenes sociais), em
detrimento de servios de carter continuado (BARATTA et. al., 2008, p. 46). Essa forma de
compreenso da organizao da poltica de acordo com tal argumento no lograva [...]
superar aspectos associados subalternidade, ao assistencialismo e aos ritos vexatrios da
demonstrao das necessidades dos beneficirios, mantendo as aquisies no campo da ajuda,
da caridade, da benesse (BARATTA et. al., 2008, p. 46).

De uma parte manifesta a recusa desse passado inclusive advogando que [...] o
novo sistema de gesto nacional representa um momento de mudana e de anulao do
paradigma conservador da rea de atuao do profissional da Assistncia Social (BARATTA
 282

et. al., 2008, p. 315) e so expressas impostaes crticas na leitura da poltica social. Mas,
de outra parte, a alternativa positiva posta encontra-se encerrada, em geral, nas formas de
racionalidade difundidas pela hegemonia burguesa. J deparamo-nos, antes, com o
fetichismo da tcnica, com a adoo de uma viso abstrata da cidadania e da poltica social,
e com uma abordagem das contradies sociais enclausurada na dimenso distributiva.

Mas seja qual for a leitura, os objetivos e as funes das polticas sociais aparecem
associados aos elementos tericos do pensamento social-liberal, nomeadamente, s acepes
de risco e vulnerabilidade social. Ainda no Curso de Implementao do SUAS e do
Programa Bolsa Famlia do Gesto Social, o princpio da Seguridade Social reafirma [...]
a criao de uma Rede de Proteo Social que, englobando um conjunto de aes, capaz de
garantir direitos e de reduzir a ocorrncia de riscos sociais (BARATTA et. al., 2008, p.
37). Ele , assim, [...] complementar ao princpio de integrao da assistncia social, da
previdncia social e da sade s demais polticas sociais e econmicas, cujas dinmicas
determinam em grande parte o enfrentamento das vulnerabilidades e dos riscos sociais
(BARATTA et. al., 2008, p. 37). Em termos amplos, portanto: A noo de Seguridade supe
que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranas, que cubra, reduza ou
previna situaes de risco e de vulnerabilidades pessoais e sociais (BARATTA et. al., 2008,
p. 234).

Quanto ao carter especfico das aes socioassistenciais, o curso reafirma a adoo das
noes de risco e vulnerabilidade presentes na PNAS (ver BARATTA et. al., 2008, p. 25, p.
247) e na NOB/SUAS (ver BARATTA et. al., 2008, p. 299). Na avaliao esboada, as duas
vertentes de aes da proteo social prprias da assistncia social (os servios e os
benefcios) foram delineados pelo Estado na [...] direo de diminuir a pobreza e as
desigualdades, proteger indivduos e famlias de situaes de vulnerabilidade e risco social
(BARATTA et. al., 2008, p. 42). O caminho apropriado para atingir tais objetivos consiste no
desenvolvimento de capacidades.

No casual que encontremos o argumento segundo o qual a concepo de Assistncia

Social, contida na LOAS visa assegurar benefcios, programas, projetos e servios
estruturados para o enfrentamento de condies de [...] vulnerabilidades que fragilizam a
resistncia do cidado e da famlia ao processo de excluso sociocultural, dedicando-se ao
fomento de aes impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais
conquista da autonomia (BARATTA et. al., 2008, p. 236). Noutros termos, [...] essa
poltica, vista de forma integrada, pode contribuir para o desenvolvimento de capacidades e
 283

habilidades de seus usurios, reduzindo os nveis de desigualdade social no Brasil

(BARATTA et. al., 2008, p 45) (argumento que ecoa tambm nas p. 51 e p. 331).

E essa atuao da assistncia social na perspectiva da [...] garantia de direitos, da

incluso social, do desenvolvimento do protagonismo e da autonomia individual e coletiva
fundamenta-se [...] na dimenso socioeducativa que perpassa todas as aes a serem
desenvolvidas no mbito desta Poltica Pblica (BARATTA et. al., 2008, p. 396). So
mediaes diretivas (pedaggicas) orientadas para produo de mudanas no modo de ser e
viver das fraes das classes subalternas alvos da assistncia social. Definem-se do seguinte
modo, pelo material da capacitao: As aes socioeducativas constituem um campo
privilegiado para o trabalho de valores ticos e polticos (BARATTA et. al., 2008, p. 396).
Elas [...] possibilitam abordagens que auxiliam na construo e consolidao de projeto de
vida e de sociedade (BARATTA et. al., 2008, p. 398). Tais valores so sustentados em
termos da [...] defesa e afirmao de direitos, com vistas emancipao, autonomia e
cidadania (BARATTA et. al., 2008, p. 397). Na anlise do livro Concepo e gesto... j
observamos os fundamentos ideolgicos e algumas tendncias poltico-pedaggicas dessas
conceituaes.

4.3.3.4 O percurso pseudo-histrico da assistncia social

O formalismo abstrato tambm aplicado quando se busca esboar o percurso

histrico trilhado pela assistncia social (p. 26) na Capacitao de Agentes Pblicos
Municipais de Controle Social da Poltica de Assistncia Social e do Programa Bolsa
Famlia (BRASIL, 2010c). Esse percurso nos fornece um panorama de como os padres da
ao assistencial desencadearam-se ao longo do tempo, desde as iniciais prticas filantrpicas
e caritativas ligadas igreja, passando pela criao dos primeiros rgos de centralizao e
organizao das obras pblicas e privadas (CNSS, LBA) at a criao do MPAS durante o
regime civil-militar e a configurao dada poltica de assistncia social na CF 1998.

Tanto as instncias e mecanismos institucionais que foram sendo gestados pelo Estado
para racionalizar e gerenciar as polticas de assistncia social, quanto seus anacronismos e
vicissitudes reiterados com o tempo por exemplo, a manuteno de seu provimento nas
bases da benemerncia e da iniciativa das entidades privadas subvencionadas pelo Estado,
premida pelo clientelismo poltico, e constituda como componente de um sistema dual de
 284

proteo social interpe-se destacados do movimento histrico das classes em luta e do

evolver socioeconmico. O que sobra, no um percurso histrico, mas um percurso
institucional pincelado com informaes historiogrficas.

Embora o objetivo dessa seo do texto seja permitir ao aluno identificar os processos
histricos fundantes da Assistncia Social (BRASIL, 2010c, p. 23), apenas poucas e
genricas pistas permitem divisar os fundamentos societais que particularizam o percurso
histrico dessa poltica social: uma pontual meno base agrria e escravista dos primeiros
sculos; uma curta referncia ao fim do escravismo, aos processos de industrializao do
sculo XIX e ao fortalecimento das lutas sociais e trabalhistas (BRASIL, 2010c, p. 27)
nesse contexto; uma breve e vaga aluso aos compromissos classes e fraes de classe no
Estado novo (as quais no se pode conhecer concretamente quais so);312 uma ligeira
indicao crise do petrleo em 1974 e ao acirramento da pobreza dela decorrente; e alguns
apontamentos (mais generosos) sobre as lutas das classes populares pela melhoria das
condies de vida durante a crise do final do regime ditatorial.

Com essas remisses residuais, cujo teor flerta com uma perspectiva histrica,
sugerindo um pseudo-historicismo, o texto da capacitao mantm uma larga distncia das
determinaes concretas e significativas que fundaram o percurso histrico da assistncia
social:

As condies do nosso passado colonial-escravista313, castrado pela subordinao aos

mercados externos, pelo monoplio oligrquico da terra (imposto com a explorao dos
produtos agrcolas) e pelo domnio poltico-ideolgico das classes correspondentes.
Domnio mantido principalmente atravs de seus prepostos, empregados para o controle
das massas expropriadas e a reproduo das relaes arcaicas (no caso, o papel de
destaque fornecido pela Igreja, suas obras, etc.).

312
Quanto a isso, o texto contribui para uma distoro histrica: rotula o golpe de Estado de 1930 (uma
revoluo passiva) de Revoluo de 1930, afirmando: A Revoluo de 1930 conduziu a questo social para o
centro a agenda pblica. At que ponto isso representou uma ruptura com as formas pretritas de assistncia aos
pobres o que veremos a seguir (BRASIL, 2010c, p. 27). Mais frente acrescenta, referindo-se ao processo de
modernizao conservadora, essa sentena que no explica acerca do seu contedo social concreto: O regime
ps-revolucionrio (sic!) se estruturou sobre as bases de um Estado de compromisso, orientado para a gesto e
conciliao dos interesses sociais, polticos e econmicos em disputa, existente em uma situao de relativo
equilbrio de foras entre as diferentes classes e fraes de classes da sociedade (BRASIL, 2010c, p. 28). com
essa fraseologia aparentemente crtica, mas vazia e imprecisa, que o texto intentar explicitar os processos
histricos fundantes da Assistncia Social.
313
Evidentemente, essa marca gentico-estrutural apenas pode ser concretamente inteligvel se considerada a
anlise da entificao do capitalismo no Brasil segundo a via prussiano-colonial e seu processo conciliao
pelo alto qualificado de bonapartismo-colonial (MAZZEO, 2015).
 285

Os antagonismos de classe nascidos com a emergncia das relaes tipicamente

capitalistas, as iniquidades humano-sociais delas abrolhadas e os movimentos e lutas
operrios insurgidos contra essas relaes especficas. As quais demandavam respostas
conservantistas, em termos de padres novos de enfrentamento das desigualdades.

As transformaes econmicas e sociopolticas enquadradas por processos de

modernizao conservadora, que levaram as classes burguesas a transigir com o
passado. No apenas atravs da reiterao do modelo agroexportador, mas em termos da
recomposio das modalidades pretritas de controle poltico-ideolgico como o
patrimonialismo, o clientelismo, o favor , a limitao da democracia representativa e a
recusa universalizao dos direitos sociais para alm dos trabalhadores urbanos, por
exemplo.

A manuteno do carter dependente e perifrico do capitalismo no Brasil, articulado

aos processos de superexplorao do trabalho, que resultava numa atuao histrica das
classes dominantes marcadamente antirreformista.

A evoluo para o capitalismo dos monoplios, coroada pela autocracia burguesa, e o

esgotamento do ciclo expansivo com a abertura da crise estrutural do capital e suas
manifestaes na particularidade brasileira. Consequncias expressas no esgotamento
do crescimento econmico experimentado no ciclo ditatorial e a entrada em cena do
movimento operrio e popular, caucionando a inscrio dos direitos sociais no texto
constitucional.

As determinaes histricas basilares da constituio e do percurso da assistncia social

no Brasil mostram-se apenas em interpelaes espordicas e superficiais ao longo do texto da
capacitao. Cabe reconhecer, contudo, que a proposta (e a tentativa) de fornecer uma
interpretao histrica dessa poltica social tende a estimular o alargamento do horizonte
intelectual dos participantes para alm dos enfoques meramente tcnico-normativos aos quais
poderia se prender a formao. Ou seja, ele contempla algum espao para expresso dos (e
debate sobre os) condicionamentos econmicos e sociopolticos que a formao brasileira e
o confronto entre classes nela operante colocavam para a constituio das polticas sociais,
seus percalos, limites, etc. Todavia, quando essa abordagem histrica passa a ser aplicada
para a compreenso dos processos ocorrentes aps os anos 1990, todo o investimento
empregado numa leitura crtica abafado pela resultante a que chega: a defesa sem reservas
 286

dos governos petistas e do pensamento socialdemocrata. J observamos isso em diversos

momentos. Vejamos como essa linha argumentativa traduzida nessa capacitao.

Observemos como o texto denuncia as resistncias implementao da LOAS, postas

pela globalizao econmica e financeira e a onda de reformas neoliberais (BRASIL,
2010c, p. 32) nos anos 1990. E apregoa: [...] o carter social-democrata de nossa
Constituio revela que o contexto poltico brasileiro daquele perodo andava na
contracorrente das transformaes mundiais resultantes da aplicao do paradigma neoliberal
(BRASIL, 2010c, p. 32). Este ltimo entendido como [...] um modelo de pensamento
poltico e econmico segundo o qual o livre mercado o mecanismo mais eficiente para a
regulao das relaes sociais (p. 32).314 Nessa linha, localizado o incio da onda
neoliberal no Brasil na atuao do governo Collor, que promoveu [...] o desmonte da
mquina pblica, a abertura comercial e conteno dos gastos sociais (BRASIL, 2010c, p.
33). Da a dificuldade j no governo Itamar Franco da aprovao da LOAS, reclamada
atravs da mobilizao das [...] organizaes da sociedade civil e os setores polticos e
acadmicos historicamente envolvidos com a luta pelo direito Assistncia Social (BRASIL,
2010c, p. 34).

O texto ainda retrata como a continuidade do projeto neoliberal, durante os anos do

governo FHC, impactava na refilantropizao da Assistncia Social, com a criao do PCS
cuja implantao foi objeto de crticas e desaprovao dos participantes das I e II
Conferencias Nacionais de Assistncia Social (BRASIL, 2010c, p. 36). Mas esse predatrio
processo teve seu destino selado sugere o texto aps o pleito de 2001: a [...] vitria
eleitoral do projeto de um governo democrtico e popular, abria uma nova conjuntura poltica
no pas. Visando galgar essa nova conjuntura: O presidente Luiz Incio Lula da Silva se
comprometeu com o fim do desmonte do Estado e com o seu fortalecimento para o
desempenho das funes necessrias a promoo da cidadania e do bem-estar social
(BRASIL, 2010c, p. 37). Desse ponto em diante, o livro da capacitao no mais vai

314
Desnecessrio insistir que malgrado essa pretensa leitura crtica da conjuntura atual no nos informada
nenhuma pista sobre a base de classe especfica da ofensiva neoliberal, ou como a mesma manifesta de forma
intensa e ampliada o movimento de reproduo das relaes de explorao capitalistas, das quais o livre
mercado uma parte integrante. Contorna-se a crtica s relaes de classe e explorao capitalistas para se
isentar de fornecer uma resposta apropriada a elas na proposio de novos projetos de desenvolvimento. A
estes, caberia apenas corrigir as distores econmico-sociais do livre mercado e no superar suas bases
fundantes. No coincidentemente, o livro da capacitao coloca: preciso envolver, em seu enfrentamento
poltico [da subalternidade], diferentes atores comprometidos tica e politicamente com uma sociedade livre das
extravagncias e ganncias do mercado predador, com intuito de construir uma sociedade democrtica e
socialmente justa uma obra coletiva para a coletividade (BRASIL, 2010c, p. 49).
 287

identificar os processos histricos fundantes da Assistncia Social de nossa poca como

tentou, tratando da dcada de 1990 relacionados quele paradigma neoliberal, articulador
do desmonte da mquina pblica, a abertura comercial e conteno dos gastos sociais.

No Curso de Introduo ao provimento de servios do CapacitaSUAS, nas duas

primeiras unidades onde se encontra, com maior intensidade, um tratamento das questes
histricas e conceituais sobre a poltica social, a assistncia social, o risco e vulnerabilidade
social, o trabalho socioeducativo, etc. Dos textos onde se condensam esses debates, o de
Carmelita Yazbek, Estado, Polticas Sociais e Implementao do SUAS, traz tambm pontos
dissonantes em relao s leituras predominantes nos documentos governamentais.

A autora prope uma anlise abrangente sobre o Estado, as polticas sociais e a

assistncia social. Informa a constituio e o desenvolvimento das polticas sociais nos
marcos da sociedade capitalista da fase dos monoplios (estruturalmente desigual e fundada
na explorao intrnseca relao capital trabalho), com a interveno do Estado a ela
vinculado nos conflitos e contradies postos pelas lutas operrias, seu ingresso no cenrio
poltico manifestando a assim chamada questo social. Com a mesma angulao, informa,
panoramicamente, a trajetria das polticas sociais na particularidade brasileira e, em
especfico, da assistncia social. Inclusive sinalizando os reveses a elas colocados pelo
avano do neoliberalismo no contexto da nova ordem capitalista internacional
(YAZBEK, 2008).

Todavia, essa leitura, levada a cabo com aportes terico-metodolgicos da vertente

crtico-dialtica, mescla-se com impostaes analticas estranhas a esse referencial. Conclui,
por exemplo: De modo geral, o Estado de Bem Estar Social pode ser caracterizado pela
responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros (YAZBEK, 2008, p. 87),
afastando-se, assim, da prpria angulao crtica que sustenta, a respeito do carter de classe
do Estado e sua relao orgnica com a reproduo do capital e suas contradies. Ou
informa interpretaes que associam os objetivos da assistncia social s noes de excluso,
risco e vulnerabilidade: [...] cabe Assistncia Social aes, preveno e provimento de um
conjunto de garantias ou seguranas que cubram, reduzam ou previnam excluses, riscos e
vulnerabilidades sociais [...] (YAZBEK, 2008, p. 95).

Projeta-as mesmo ao conjunto da Seguridade Social: bom lembrar que a noo de

Seguridade supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranas que
cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de vulnerabilidades pessoais e sociais
(YAZBEK, 2008, p. 99). Apropria-se de interpretaes muito prximas ao discurso social-
 288

liberal sobre o desenvolvimento de capacidades, quando afirma que a concepo de

Assistncia Social contida na LOAS visa assegurar um conjunto de aes voltado para o
enfrentamento das condies de [...] vulnerabilidades que fragilizam a resistncia do cidado
e da famlia ao processo de excluso sociocultural, dedicando-se ao fomento de aes
impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais conquista da autonomia
(YAZBEK, 2008, p. 101). Percebemos que a apropriao de uma leitura crtica (com a
manipulao das categorias correspondentes, como produo capitalista, classe social,
neoliberalismo, etc.) colocada em operao to somente para o exame geral dos
desenvolvimentos histricos pretritos. No se dispe a aplic-la s tendncias atuais da
operacionalizao da poltica social, em especfico da implementao da assistncia social.
Destarte, detm-se, para o presente, numa apreciao dos avanos legal-normativos e
gerenciais do SUAS nos ltimos anos.315

4.3.3.5 A idealizao do Estado e da sociedade civil

Por outro lado, aquela abordagem cerrada nas instncias superestruturais da tambm
reverbera da discusso sobre os processos ditos de controle social e participao da
sociedade civil. E isso tambm ficou demonstrado no livro Concepo e gesto... Na
Capacitao de Agentes Pblicos Municipais de Controle Social da Poltica de Assistncia
Social e do Programa Bolsa Famlia, o controle social entendido como [...] um conjunto
de aes de natureza sociopoltica e tcnico-operativa, desenvolvido pela sociedade civil, com
vistas a exercer influncias sobre as aes governamentais (BRASIL, 2010c, p. 50). O seu
exerccio pressupe [...] a existncia de uma sociedade civil organizada, mobilizada,
representativa e politicamente estimulada para a valorizao do interesse pblico, alm de
demandar a presena de [...] governantes democrticos que valorizem o dilogo com a
sociedade civil e que revelem disposio para partilhar decises com a sociedade (BRASIL,
2010c, p. 50).

315
O outro texto utilizado nesse curso do CapacitaSUAS, a seo Matrizes conceituais do mesmo volume
CapacitaSuas (BRASIL, 2008, p. 38-77), demonstra seguir uma linha semelhante a este de Yazbek. Remete os
elementos ao contexto da sociedade capitalista, critica a responsabilizao dos indivduos e famlias, menciona
as determinaes de classe, recusa as formas de clientelismo e subalternizao na assistncia social, mas acaba
por associ-la ao desenvolvimento humano ou garantia abstrata da cidadania, sem examinar suas atuais
tendncias concretas de implantao.
 289

Admitido segundo esses preceitos, o controle social envolveria trs dimenses

distintas, mas indissociveis: uma dimenso poltica, [...] relacionada mobilizao da
sociedade para influenciar a agenda governamental e indicar prioridades; uma dimenso
tcnica, relativa [...] ao trabalho da sociedade para fiscalizar a gesto de recursos e a
apreciao dos trabalhos governamentais, inclusive sobre o grau de efetividade desse trabalho
na vida dos destinatrios; e um dimenso tica, que [...] trata da construo de novos
valores e de novas referncias, fundados nos ideais de solidariedade, soberania e justia
social (BRASIL, 2010c, p. 50).

Na medida em que o SUAS est embasado nessa lgica, o ideal de democracia

orientador do modelo de Assistncia Social nele expresso identificar-se-ia com a
modalidade de democracia participativa. Tal modalidade [...] valoriza, se apoia e se nutre
da participao ativa dos atores coletivos, ou seja, dos cidados organizados, na tomada das
decises polticas o povo se constitui efetivamente em autoridade e fonte de poder
(BRASIL, 2010c, p. 50). Seguindo esse raciocnio, as censuras lanadas contra a frgil
representatividade da sociedade civil, os mecanismos institucionais que limitam
acentuadamente o agir da sociedade civil na fiscalizao das aes governamentais, a
estrutura fortemente hierarquizada do Estado, etc. (BRASIL, 2010c, p. 51), parecem
vislumbrar como nica sada uma ruptura com a cultura poltica autoritria e centralizadora
(BRASIL, 2010c, p. 43), com vistas consolidao de uma nova cultura tcnica e poltica
balizada no aprofundamento da democracia e dos direitos de cidadania (BRASIL, 2010c, p.
53).

Nesses estratos, o discurso mistificador do sistema social capitalista articula-se a partir

da concepo de sociedade civil empregada. De um lado, opera uma homogeneizao da
sociedade civil (burguesa), obscurecendo sua natureza estruturalmente antagnica, fundada na
expropriao e dominao classista. Sedimenta, assim, a tomada de posies conciliatrias
nas disputas polticas engendradas nos espaos de controle democrtico e nas prticas de
 290

participao.316 De outro lado, alimenta a falsa dicotomia to caracterstica do pensamento

liberal entre sociedade civil e sociedade poltica. Essa ciso impele uma compreenso do
Estado capitalista encarado como governo poltico autonomizado enquanto instrumento
passvel de ter sua interveno redefinida indiscriminadamente para atender os interesses
histricos das diferentes classes em que se reparte a sociedade. O que dependeria, supe-se,
da inteno das foras polticas que o empalmam.

Tal hipostasiao, mostra Mszros (2009a), consiste numa racionalizao legitimadora

que vela as relaes de reciprocidade e complementaridade entre o Estado e as estruturas
socioeconmicas do capital. Segundo o marxista hngaro, a falaciosa oposio entre
sociedade civil e Estado, profundamente arraigada at mesmo entre os maiores pensadores da
filosofia burguesa, coopera para idealizar uma conciliao da imaginria soluo das
contradies e antagonismos existentes. Em tal hiptese, legado ao Estado o papel de
superar as contradies existentes na sociedade civil atravs das instituies e sistemas legais
desenvolvidos, mantendo-as, entretanto, completamente intocadas na sua prpria esfera de
operao, na vida socioeconmica concreta. A idealizada conciliao funda-se no
pressuposto de que o Estado, ao contrrio da sociedade civil, no padece de antagonismos e
divises estruturais, sendo eminentemente adequado para resolver as contradies desta.

Essa idealizao no passa inclume, nem mesmo numa ligeira anlise do

relacionamento histrico estabelecido entre o Estado e a sociedade civil na formao do
capitalismo no Brasil. Em nossa particularidade, o Estado sempre constituiu uma pea
fundamental de dominao poltica e econmico-social dos setores da sociedade civil que

316
Acrescente-se, de passagem, a abstrata (e liberal) leitura sobre a questo da democracia, oferecida no texto.
Devemos, naturalmente, evitar as apreenses polarizadas e unilaterais dos processos democrticos: seus
resultados concretos envolvem condies e efeitos contraditrios. Por outro lado, tampouco cabvel ignorar o
limite absoluto da democracia na estrutura das formaes capitalista. Nesse mbito, [...] ela s se generaliza e
universaliza enquanto no desdobra para um ordenamento poltico que requeira uma organizao societria
fundada na igualdade social real (NETTO, 1990, p. 76), ou seja, na igualdade entendida em todos os nveis,
posse e gesto dos meios de produo donde o carter restrito dos ordenamentos polticos democrticos no
capitalismo. Wood (2003, p. 382) nos fornece a seguinte anlise acerca da incompatibilidade entre esse modo de
produo e a democracia (entendida como governo do povo): No existe um capitalismo governado pelo
poder popular no qual o desejo das pessoas seja privilegiado aos dos imperativos do ganho e da acumulao e no
qual os requisitos da maximizao do benefcio no ditem as condies mais bsicas de vida. O capitalismo
estruturalmente antittico em relao democracia, em princpio, pela razo histrica mais bvia: no existiu
nunca uma sociedade capitalista na qual no tenha sido atribudo riqueza um acesso privilegiado ao poder.
Capitalismo e democracia so incompatveis tambm, e principalmente, porque a existncia do capitalismo
depende da sujeio aos ditames da acumulao capitalista e s leis do mercado das condies de vida mais
bsicas e dos requisitos de reproduo social mais elementares, e esta uma condio irredutvel. Isso significa
que o capitalismo necessariamente situa cada vez mais esferas da vida cotidiana fora do parmetro no qual a
democracia deve prestar conta de seus atos e assumir responsabilidades. [...] Isso quer dizer que a
democratizao deve ir na mo da desmercantilizao. Mas desmercantilizao por definio significa o fim do
capitalismo.
 291

respondem e correspondem aos interesses das classes possuidoras (FERNANDES, 1976). Foi
um [...] Estado que historicamente serviu de eficiente instrumento contra a emerso, na
sociedade civil, de agncias portadoras de vontades coletivas e projetos societrios
alternativos (NETTO, 2004, p. 19). Portanto, o Estado no uma pea contingente ou
secundria no padro de dominao burguesa aqui instaurado. Na referida formao social, o
que pertinente no a uma sociedade civil frgil, amorfa, gelatinosa, etc., mas a uma
sociedade civil na qual as classes subalternas, alvos de represso histrica e sistemtica,
enfrentavam obstculos abissais para organizar-se autonomamente, e quando de algum modo
conseguiam, o Estado, a servio dos de cima, entrava em cena. Ou seja, um Estado que
sempre atuou com sucesso [...] como vetor de desestruturao, seja pela incorporao
desfiguradora, seja pela represso, das agncias da sociedade civil que expressam os
interesses das classes subalternas (NETTO, 2004, p. 19).

Essa rpida anlise concentrou-se no texto-base da Capacitao dos Conselheiros de

Assistncia Social Nacionais, Estaduais e do Distrito Federal. Conforme explicitado, o livro
de apoio da Capacitao de Agentes Pblicos Municipais de Controle Social da Poltica de
Assistncia Social e do Programa Bolsa Famlia, que alcanou um nmero muito mais amplo
de sujeitos em todo o Brasil, foi estruturado por contedos bastante similares, na modalidade
EaD.317 Apenas divergindo por ser organizado de modo mais didtico e enxuto em relao aos
aspectos histrico-conceituais desdobrados naquele primeiro livro. Ele dedica pouqussimo
espao para ventilar as questes histricas, abandona o debate sobre o neoliberalismo (e a
questo social) e foca-se eminentemente nos aspectos e mudanas institucionais, dos
padres de organizao e implementao da assistncia social. O que empresta uma forte
aparncia de que os mesmos desenrolaram-se por meio de uma progresso linear e gradual.
Evidencia uma exposio sinttica (e telegrfica) dos instrumentos normativos, das
ferramentas de gesto e controle da poltica, dos mecanismos de administrao oramentrio-
financeira, etc. Em suma, resulta num material de socializao de elementos legais e tcnico-
normativos, muito limitado do ponto de vista da divulgao das concepes estruturadoras

317
Aps o encerramento dessa capacitao EaD, o Ministrio identificou a necessidade de continuar a oferta de
formao aos gestores e tcnicos, a partir do conhecimento acumulado na rea. Com isso, o Sistema de Gesto
Acadmica e o Ambiente Virtual de Aprendizagem foram reorganizados e atualizados em 2010, no formato do
portal de capacitao (Portal EAD-MDS). Este disponibiliza, desde maro de 2011, cursos ou tutoriais
autoinstrucionais contnuos nos temas relacionados ao Cadastro nico e ao PBF (principalmente sobre os
sistemas e ferramentas informacionais de gesto, os formulrios, etc.). Desde sua inaugurao, o Portal EaD j
alcanou mais de 20 mil inscritos, segundo notcia publica no site do MDS (Portal de capacitao a distncia
oferta cursos sobre Cadastro nico e Bolsa Famlia, de 12/03/2015).
 292

(alm das interpretaes histricas, das alternativas de trabalho poltico-pedaggico, etc.) que
atravessam o debate sobre a poltica social em outros textos.

4.3.3.6 A ao socioassistencial com o enfoque multidimensional da pobreza

Embora no encontremos uma capacitao voltada explicitamente para fornecer os

parmetros de trabalho social de acordo com o novo paradigma, em algumas ocasies pode-
se extrair implicaes nesse sentido, a partir da reflexo sobre vulnerabilidade e risco
social. Isso ocorre principalmente no Curso de Implementao do SUAS e do Programa
Bolsa Famlia. O curso propala o genrico horizonte tico-poltico da afirmao de direitos
focado na emancipao, autonomia e cidadania. Esse horizonte abre margem ampla para a
adoo de definies sociopolticas muito variadas.318 Seus objetivos aparecem vinculados
[...] superao da situao de vulnerabilidade, a consolidao do acesso e usufruto dos
direitos humanos, a melhoria da qualidade de vida e a busca do desenvolvimento sustentvel
(BARATTA et. al., 2008, p. 399). Esses referenciais apropriam-se largamente da linguagem
dos direitos de cidadania, dos direitos humanos, etc., e manifestam-se estritamente
imbricados com as concepes do social-liberalismo. As definies de autonomia,
protagonismo, emancipao, desenvolvimento sustentvel passveis de serem
associadas a matizes da teoria social de vocao sociocntrica e carter democratizante319
encontram-se predominantemente equalizadas em termos de mudanas individuais ou
familiares. Aquelas aes socioeducativas com famlias em situao de vulnerabilidade
devem privilegiar a abordagem voltada para fortalecer o vnculo afetivo e solidrio entre os

318
O livro-texto sinaliza, por exemplo, que atravs das aes socioeducativas pode-se promover: o
desenvolvimento de relaes de afetividade; a reparao de danos decorrentes de estigmas, discriminaes e
situaes de violncia; o convvio em grupo (sociabilidade); o acesso a conhecimentos, experimentao e meios
que favoream a autonomia; e o estmulo, o desenvolvimento e a formao do senso de responsabilidade, de
coletividade e de participao na vida familiar, comunitria e pblica do territrio (p. 398).
319
Em estratos muito pontuais, chega-se, inclusive a rechaar posturas ticas com vises cristalizadas
culpabilizadoras (BARATTA et. al., 2008, p. 339) ou a interveno prescritiva adaptativa, modeladora e
moralista (BARATTA et. al., 2008, p. 417), embora na mesma oportunidade recorra-se a noes como a de
empoderamento (BARATTA et. al., 2008, p. 339). Tambm na abordagem do conceito de famlia, explora
uma perspectiva ampliada, que abrange arranjos diversos de organizao familiar, para alm do modelo nuclear
(BARATTA et. al., 2008, p. 39-40); e informa que as condies de vida dependem menos da situao individual
que daquela prpria da famlia, da comunidade e da sociedade em que se insere (BARATTA et. al., 2008,
p. 251); ou a famlia expressando males da totalidade social (BARATTA et. al., 2008, p. 390). Todavia, as
sadas so eminentemente projetadas em termos da reverso das iniquidades sociais no plano familiar (e da vida
de seus membros individuais), dos seus projetos de vida e do desenvolvimento de capacidades.
 293

seus integrantes e estimular potencialidades e capacidades dessas famlias (BARATTA

et. al., 2008, p. 414).320

Esses referenciais so manifestos de forma cabal nas sees do texto-base dedicadas a

desenvolver o debate conceitual e tcnico-operativo sobre o PBF. Ali utilizada largamente
uma compreenso multidimensional da pobreza. Segundo essa compreenso, a pobreza no
se limitaria simplesmente privao de renda, mas englobaria a falta de acesso a [...] outros
recursos necessrios para [a famlia] obter uma situao de vida que lhe permita desempenhar
seus papis na sociedade e desenvolver as potencialidades de todos os seus membros
(BARATTA et. al., 2008, p. 91).321 Por isso, o PBF integra aes em trs nveis: (1) alm
daquele voltado para o alvio imediato da pobreza por meio da transferncia de renda
diretamente s famlias, o programa prev (2) uma [...] contribuio para a reduo da
pobreza para a gerao seguinte reforo no cumprimento das condicionalidades e do direito
sade e educao e (3) a [...] articulao com o que a lei chama de aes
complementares de forma a desenvolver novas capacidades nas famlias (BARATTA et.
al., 2008, p. 61). Devido a essa viso, segundo a qual as causas da pobreza so complexas e
multidimensionais, a plena efetivao do PBF [...] dependente da sua integrao com
programas que permitam o desenvolvimento das capacidades das famlias (BARATTA et.
al., 2008, p. 63).322

As sadas vislumbradas para a situao de pauperismo dos segmentos alvos da

assistncia social so colocadas enquanto acesso a oportunidades educacionais (nas quais se
inscrevem as alternativas da capacitao tcnica, elevao da escolaridade, etc.) e insero
individual (ou familiar) nos circuitos (precrios) do mercado, sobretudo atravs da gerao
de renda pela produo familiar, comunitria, artesanal, informal, etc.

Um exemplo tpico aparece no texto, reproduzindo o discurso de uma coordenadora de

CRAS a respeito de um projeto de incluso produtiva nele implementado, no qual se
ministram aulas que ensinam a fazer bijuteria. Afirma a coordenadora: Ns pretendemos
fazer gerao de renda para essas famlias vulnerveis. Essa gerao de renda vai fazer com
que elas saiam da vulnerabilidade e com que a famlia no seja dependente de repasse federal
e, realmente, venha a se capacitar para se auto-sustentar (p. 36). Algumas linhas adiante, o

320
Noutro momento, a atividade de acompanhamento familiar colocada de acordo com uma orientao
semelhante: Esse acompanhamento tambm contribui para o redirecionamento de polticas pblicas, orientando
as aes para: reduzir a vulnerabilidade de tais famlias; e ampliar as oportunidades e possibilidades de incluso
social (p. 421).
321
Essa noo se repete nas pginas 21 e 245 do texto.
322
Isso reiterado nas pginas 143-144 e 429.
 294

texto conclui: Com o exemplo descrito, voc conheceu aes que promoveram a proteo da
sociedade brasileira e o combate s causas da pobreza e da marginalidade (sic!) (p. 36). ,
assim, com os cavalos de batalha da educao escolar e da incluso produtiva, associadas s
transferncias de renda323, que a luta contra as causas da pobreza e da marginalidade pode
encontrar seu desfecho. E como se v, isso implica em (re)direcionar os servios
socioassistenciais para instilar nos seus usurios disposies atitudinais nesse sentido, atravs
promoo de cursos de incluso produtiva, acompanhamento das condicionalidades do PBF
na rea da educao, incentivo profissionalizao, etc.

A principal fonte intelectual dessas formulaes nos apresentada no ltimo mdulo do

curso. Numa seo intitulada desenvolvimento de capacidades, encontramos um quadro em
que a ideia basilar contida no livro Desigualdade Reexaminada, de Amartya Sen, traduzida
sinteticamente. Para Sen, mostra-nos o livro da capacitao, o bem-estar individual no deve
ser mensurado to-somente atravs das dimenses de renda pessoal e acesso a bens de
consumo. O melhor dos mundos aquele em que os indivduos encontram oportunidades para
exercer sua liberdade, realizando suas prprias escolhas. Uma vida boa a que permite ao
indivduo fazer suas prprias escolhas. Para que ele possa escolher, preciso que existam
oportunidades reais, isto , acesso s diferentes possibilidades e alternativas (BARATTA et.
al., 2008, p. 432).

Em seguida, dois personagens em formato de revista em quadrinhos dialogam, numa

situao ilustrativa. Uma alegre senhorita indaga: Isso quer dizer que, por exemplo, um
programa de alfabetizao pode ampliar possibilidades das pessoas?. E prontamente um
engravatado funcionrio, numa expresso mais sria, retorque com uma sabedoria liberal:
Isto mesmo, este programa amplia consideravelmente as capacidades do alfabetizado para
conseguir fazer novas escolhas pelo fato de saber ler e escrever (BARATTA et. al., 2008, p.
432). A concluso se mostra na sentena subsequente: Vistos sob esta tica, os programas
complementares buscariam desenvolver as capacidades dos beneficirios do PBF
(BARATTA et. al., 2008, p. 432).

323
A prpria abordagem dos benefcios de transferncia de renda, e dos seus critrios de acesso, se faz: a) com
uma explicao sobre a definio da linha de pobreza sem qualquer determinao histrica ou poltica
(BARATTA et. al., 2008, p. 23); b) atravs de uma defesa dos processos de focalizao, entendidos como uma
opo por privilegiar os mais pobres ou priorizar os mais pobres, nos quais se revelaria [...] uma traduo
dos princpios da equidade na implementao da poltica pblica (BARATTA et. al., 2008, p. 55-56) e cuja
efetividade tem sido corroborada por instituies como o Banco Mundial (BARATTA et. al., 2008, p. 84); c)
com uma anlise dos princpios da LOAS sobretudo aquele relativo Supremacia do atendimento s
necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica que contorna suas implicaes quanto
recusa dos processos de focalizao e seletividade centrada dos critrios de renda, utilizados pelos benefcios
como PBF e o BPC (BARATTA et. al., 2008, p. 243).
 295

Uma tal reviravolta, proporcionada por aquela abordagem complexa e

multidimensional do fenmeno da pobreza, exige, simultaneamente, indicadores sociais
condizentes com ela. Algumas pginas frente, o fato reconhecido: Conscientes de que
importante trabalhar os dados sobre a pobreza de uma forma mais ampla, os cientistas sociais
tm-se dedicado construo de indicadores sintticos para medir as carncias e capacidades
das famlias, ao longo do tempo e em diferentes comunidades (BARATTA et. al., 2008, p.
436).

E o sistema de mensurao mais relevante surgido at ento com essa perspectiva no

seria outro seno aquele no qual o prprio Amartya Sen colaborou para a construo: Foi o
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado no incio da dcada de 1990 pela
Organizao das Naes Unidas (BARATTA et. al., 2008, p. 436). Este teria seu correlato
brasileiro no IDF. Embora o livro da capacitao explore as dimenses e as variveis
pensadas para o clculo do IDF, deixa de informar que esse to elogiado ndice, inspirado no
enfoque multidimensional da pobreza, impulsionado com a criao do IDH pelo PNUD,
havia sido projetado pelos pesquisadores do Instituto IPEA, Ricardo Paes de Barros, Mirela
de Carvalho e Samuel Franco, a partir de demandas colocadas pela ministra da Secretaria de
Assistncia Social, ainda nos ltimos anos do governo FHC (BARROS, CARVALHO e
FRANCO, 2003). O mesmo que teria capitaneado a reforma do Estado, com forte carter
neoliberal, dos anos 1990, denunciada e rechaada noutra seo do texto.

O IDF contava inicialmente com uma verso que se balizava nas informaes
disponveis no questionrio bsico da PNAD, e outra, similar, adaptada para ser utilizada com
os dados do Cadnico, cujo modelo passou a ser adotado pelo atual Ministrio para a aferio
desse ndice sinttico (BARROS, CARVALHO e FRANCO, 2003, 2008). Deixemos o
prprio Ricardo Paes de Barros, um dos seus principais idealizadores, esclarecer-nos quanto
racionalidade que subjaz esse enfoque multidimensional norteador do IDF, voltado para a
igualdade de oportunidades. Em entrevista concedida Folha de So Paulo, Ele lembra
que as diferentes dimenses [do IDF] medem se a famlia tem oportunidades para adquirir
habilidades, oportunidades para usar produtivamente essas habilidades e condies para
aproveitar essas oportunidades. Por trs disso, existe a seguinte ideia: Para o economista
[Paes de Barros], o mximo que voc consegue dar para o pobre um conjunto de
oportunidades. Sair da pobreza como aprender matemtica. Voc levar o livro, dar o
professor, dar a aula, a pessoa s sai da pobreza se aproveitar as oportunidades que so dadas
para ele (MAGALHES e COSTA, 2013).
 296

Trata-se da velha frmula liberal de no dar o peixe, mas ensinar a pescar. com esse
parmetro que os profissionais dos servios socioassistenciais devem trabalhar, conforme
Paes de Barros, caso queiram se ajustar ao enfoque multidimensional da pobreza. No livro
Concepo e gesto... a metodologia de trabalho com famlias interveno integral a que
pretende conduzir a interveno para esse empoderamento a que leva o desenvolvimento
de capacidades.

4. 4. Ps-graduao, pesquisa e extenso universitria para o desenvolvimento social

As mediaes pedaggicas que cooperam para a formao de intelectuais profissionais

afinados com os fundamentos conceituais, os instrumentos tcnicos, o arcabouo normativo, o
tirocnio gerencial-operacional, etc., da assistncia social no se resumem apenas aos cursos
de capacitao. Algumas iniciativas voltam-se especificamente para propiciar alternativas de
estudo, pesquisa e aprendizagem sobre as polticas de desenvolvimento social no lcus
mesmo de reproduo das categorias profissionais de nvel superior, na universidade. Algo
que tem sido oportunizado por meio do fomento iniciao cientfica e extenso
universitria, no plano do ensino de graduao. A estes se somam, nos ltimos anos, dois
empreendimentos destinados a estimular o aperfeioamento tcnico-cientfico e a pesquisa
aplicada na esfera da ps-graduao.

O primeiro, diz respeito s edies dos cursos de especializao (ps-graduao latu

sensu) em Gesto de Polticas Pblicas de Proteo e Desenvolvimento Social,
ocorridas em 2010-2011 e 2012-2014. Cada qual com turmas de 35 alunos, sendo 25
servidores do MDS e 10 de outros rgos do executivo federal. Oferecidos pelo MDS, e
executados pela ENAP, esses cursos, regulamentados e reconhecidos pelo MEC, foram
elaborados envolvendo disciplinas presenciais, oficinas com especialistas do Ministrio
 297

e visitas tcnicas a equipamentos do SUAS.324 Dessa parceria entre MDS e ENAP

derivou, ainda, o Programa de Aperfeioamento em Gesto de Polticas Pblicas de
Proteo e Desenvolvimento Social, que promoveu, at 2014, 11 cursos de 30h para os
servidores do Ministrio, divididos nos blocos temticos: 1) Contexto das polticas
sociais; 2) Gesto e financiamento das polticas sociais; 3) Formulao e avaliao de
polticas e programas sociais; 4) Competncias interpessoais e formao de agentes
pblicos; 5) Oficinas temticas sobre polticas sociais. Em junho de 2015 foi
referendada a 2 edio desse Programa, tambm a ser executada pela ENAP, na qual
esto previstos 29 cursos de curta durao, alm de seminrios e visitas tcnicas,
destinados tanto para servidores do MDS quanto de outros ministrios que atuem
preferencialmente em polticas e programas sociais do Governo Federal. Ademais, o
MDS, em parceria com a CGRH e o DFD/SAGI, desenvolveu o projeto Ciclo de
Debates para a Atualizao dos Servidores do MDS. Neste, foram ofertados, at 2014,
11 minicursos com temas relativos s aes do Ministrio, alcanando 200 servidores.
Acrescentam-se as oficinas e tutoriais on-line de curta durao da SAGI, abordando
instrumentos e ferramentas de gesto dos servios e programas para tcnicos e gestores
de todo o Brasil (ver BRASIL, 2014e).

O segundo corresponde disponibilizao, no mbito do Plano BSM, de 100 bolsas de

doutorado e 25 de ps-doutorado, entre 2011-2015, para a realizao de estudos e
pesquisas sobre doenas negligenciadas da pobreza, atravs da celebrao de um
convnio entre CAPES e a FIOCRUZ, chamado convnio Fiocruz/Capes-Brasil sem
Misria. Seu objetivo era [...] induzir pesquisadores a desenvolverem teses com
propostas de aplicao de tecnologias biomdicas, sociais e educacionais que visem

324
Nos ltimos anos, os cursos de especializao nessa rea tm sido implementados, sobretudo, em instituies
privadas (ou de direito privado sem fins lucrativos), por exemplo: a Especializao em Poltica e Gesto do
SUAS (Faculdade Pitgoras, modalidade EaD); a Especializao em Poltica de Assistncia Social,
Instrumentalidade e Gesto do SUAS (UNINASSAU, presencial); a Especializao em Gesto da Poltica de
Assistncia Social (UNICAP, presencial), a Especializao em Assistncia Social e Direitos Humanos (PUC-
Rio, presencial). Ao que pudemos constatar, apenas mais recentemente uma instituio pblica, a UEPG (Ponta
Grossa), promoveu um curso gratuito na modalidade EaD, a Especializao em Gesto Pblica com nfase em
Suas (Edital N 01/2013), vinculado ao seu Programa de Residncia Tcnica. A especializao do MDS se
destaca, portanto, como (possivelmente) a primeira iniciativa de ps-graduao pblica, pensada pelos tcnicos
de governo das instncias de gesto, para atender as necessidades de aprimoramento acadmico-profissional
colocadas pela constituio e implementao do SUAS. Com carga horria mdia de 418h, ela englobou temas
como: introduo polticas pblicas, quadro terico e panorama nacional sobre desenvolvimento social e
proteo social, polticas pblicas da seguridade e de desenvolvimento social, gesto estratgica de programas
sociais, gesto federativa de benefcios e servios e a integrao de redes setoriais e intersetoriais, financiamento
da poltica de assistncia social, anlise de dados e elaborao de indicadores, Comportamento Organizacional,
avaliao e monitoramento.
 298

erradicar doenas perpetuadoras da pobreza no Pas.325 As propostas de estudos, nesse

caso, deviam estar adequadas ao escopo das problemticas e temas colocados pelo
Plano BSM. Aos candidatos interessados no Estgio Ps-Doutoral era exigido, por
exemplo, que os projetos submetidos explicitassem: (1) por que acha que seu estudo
pode apoiar o Plano BSM; (2) que tipo de produto prev que o projeto possa gerar para
o BSM no perodo de 2011 a 2015.326 Tanto neste caso, como nas chamadas de
doutorado, os candidatos aprovados tinham suas propostas submetidas, no ltimo
estgio da seleo, apreciao de uma Comisso Especial Avaliadora do Convnio
Fiocruz/Capes-Brasil sem Misria, a fim de que avaliasse a insero dos seus objetivos,
metodologias e resultados esperados nos eixos de interveno propostos pelo Plano.327

Acerca da Especializao em Gesto de..., carecemos de fontes mais detalhadas328 que

nos possibilitem avanar em hipteses acerca dos contedos trabalhados nas disciplinas, suas
filiaes terico-filosficas e seus nexos com as ideologias dominantes. Todavia, parece
improvvel que destoem substantivamente daqueles j explicitados nas outras estratgias de
formao implantadas pelo governo. Pense-se, por exemplo, na experincia com o Curso de
Formao de Multiplicadores (desenvolvido para implementao da Capacitao
descentralizada para gerentes sociais) tambm executado pela ENAP, e cujos textos-base
condensaram-se no livro Concepo e gesto...

A maioria dos trabalhos de doutorado e ps-doutorado relativos ao Convnio

Fiocruz/Capes-Brasil sem Misria, por seu turno, encontra-se em andamento.329 Alguns
critrios de seleo dos projetos evidenciam que esse investimento em cincia, tecnologia e
inovao na rea social impulsiona claramente o atrelamento (e subordinao) dos resultados

325
Trecho da notcia Cientistas so recrutados para erradicar a misria no Brasil, de Lcia Beatriz Torres,
publicada no Portal dos Farmacos. Disponvel em: http://www.portaldosfarmacos.ccs.ufrj.br/atualidades_miser
iafiocruz.html
326
Documento da Chamada para Estgio Ps Doutoral FIOCRUZ/CAPES Programa Brasil Sem Misria
Projetos de pesquisa em apoio eliminao da pobreza extrema no Brasil. Ver: <http://www.bahia.fiocruz.br/ar
quivos/chamada_pos-doc_bsm.pdf>.
327
O Acordo de Cooperao Tcnica entre o MDS e a FIOCRUZ, que baliza a parceria, rege-se pelos seguintes
objetivos: a) estimular a gerao de conhecimentos voltados para a mitigao de problemas relacionados
extrema pobreza; b) articular a gerao de conhecimentos com a elaborao de propostas de aplicao de
tecnologias biomdicas, sociais e educacionais capazes de atender o pblico do Plano BSM, com especial
ateno a temas relacionados a: (i) doenas perpetuadoras da pobreza; (ii) ambiente, sade e pobreza; (iii)
educao, sade e pobreza; (iv) cultura, sade e pobreza; e (v) ateno materno-infantil; c) promover processos
formativos voltados para a qualificao de agentes pblicos e sociais que atuam nas polticas, programas e aes
no mbito do Plano BSM (Fonte: Portal Fiocruz).
328
No foi possvel dispor das ementas das disciplinas ofertadas, dos referenciais bibliogrficos utilizados ou do
quadro de professores disponibilizado para a oferta da Especializao.
329
Apenas uma tese de doutorado concluda em maro de 2014, que aderiu ao Programa, encontra-se disponvel:
O uso da msica popular brasileira como estratgia pedaggica para o ensino de cincias numa perspectiva de
incluso social, promoo da sade e superao da pobreza, de Marcelo Barros.
 299

da referida produo intelectual s exigncias mais imediatas postas pelos planos de governo,
compelindo mesmo instrumentalizao dos seus produtos s necessidades ttico-
operacionais da estratgia de desenvolvimento com incluso social. Com esse fito, a prpria
grade de disciplinas do IOC-FIOCRUZ foi atualizada para absorver os temas coerentes com
os eixos propostos pelos projetos do convnio, criando-se as matrias Seminrios Especiais
Brasil sem Misria, As doenas negligenciadas da pobreza e sua relao com ambiente e
sustentabilidade e As doenas negligenciadas da pobreza e a abordagem dos determinantes
sociais.

De outra parte, o fomento iniciao cientfica, na esfera do ensino superior, tem se

constitudo em meio s estratgias de efetivao dos processos de avaliao das aes do
MDS. A PNAS havia reconhecido, observando as deliberaes das Conferencias Nacionais e
as legislaes vigentes, a formulao e implantao de um sistema de monitoramento e
avaliao, somado a um sistema de informao em assistncia social, como providncias
urgentes e ferramentas essenciais a serem desencadeadas para a consolidao da nova Poltica
e a implementao do SUAS. Esforos nesse sentido, empreendidos pelo governo nos anos
2000, levaram criao, no organograma do Ministrio, da SAGI, empenhada, dentre outras
tarefas correlatas, na execuo e organizao de pesquisas de avaliao dos programas,
projetos, servios e benefcios alojados nos rgos aglutinados pelo MDS. Entre 2004 e o
incio de 2015, as estatsticas oficiais registram algo em torno de 146 pesquisas de avaliao
executadas, seja atravs dos prprios tcnicos da SAGI, da contratao de assessorias
individuais, de articulao com outras agncias governamentais, institutos de pesquisa e
universidades. Parte considervel delas com apoio da cooperao tcnica internacional de
organismos como o PNUD, a UNESCO, a FAO, o Banco Mundial, o BID, com pudemos ver
no Quadro n 3.

A pesquisa de Alves (2008) nos forneceu um levantamento e anlise de documentos

referentes a esses processos de avaliao, tomando como base os trabalhos realizados ou
contratados pela SAGI, entre 2004 e 2006. Abrangeu, portanto, aqueles empreendidos durante
os anos iniciais de funcionamento dessa Secretaria. Como revela o estudo, as produes ento
existentes estavam demasiadamente voltadas para o aspecto tecnicista do processo avaliativo,
sem destacar-se uma preocupao maior com a avaliao poltica, no sentido de conhecer se
interveno social do Estado expressava-se concretamente em consonncia com a perspectiva
da garantia de direitos ou, ao contrrio, estaria reproduzindo as prticas de paternalismo,
clientelismo e focalismo.
 300

As avaliaes examinadas seguiam um curso notadamente operacional, com crticas

contidas, pouco realadas e evidenciadas. Esgotavam-se na anlise do programa definido
como objeto da avaliao, apreendido, ademais, de forma autonomizada, deixando de ser
compreendido como ao inscrita no bojo de uma poltica social mais ampla e complexa. As
aes dos programas eram apreciadas estritamente com relao sua lgica interna,
fornecendo visibilidade aos resultados imediatos de maior robustez quantitativa, ausentes dos
parmetros provenientes das legislaes que embasam a organizao da assistncia social (ou
mesmo a formulao original dos programas sociais no interior desta). Esses processos
atribuam aos programas sociais uma aparncia emprica que escamoteava o seu contedo
contraditrio e tenso, conduzindo-se de modo despolitizado e despolitizante, prdigos de
indicadores esvaziados de contedo analtico, imunes de uma viso crtica sobre as variveis
capturadas na conjuntura histrica (ALVES, 2008).

At o momento de sua pesquisa, Alves (2008) observava uma concentrao dos

processos avaliativos no interior da SAGI e do MDS, ressaltando que tais processos eram
divulgados formalmente apenas em condies e formatos propcios elevao da imagem
positiva do governo junto ao eleitorado e aos organismos internacionais. Calhavam mais
como um fetiche sobre a realidade do que como subsdio para diagnsticos e debates crticos
sobre os programas sociais pblicos, as reais necessidades da populao e os fatores
estruturais determinantes das condies de vida e trabalho dos usurios da assistncia social.
Na publicizao de dados e informaes eram ressaltados, enfaticamente, os nmeros de
atendimentos, o volume de gastos, a quantidade de programas e servios, sem manifestar o
carter residual dos atendimentos, a insuficincia de recursos em face das demandas da
populao, o sucateamento dos programas prestados. Em sntese, as avaliaes realizadas
resumiam-se a estratgias de controle e gerncia de resultados, organizadas com base no
discurso da governana, sintonizando-se o com os processos de reestruturao capitalista e
desregulamentao de funes sociais pblicas do Estado. As quais tendem para a [...]
desqualificao do debate poltico sobre as polticas sociais e sua reconverso a quantificao
tcnica da realidade, sob o julgo da to falada crise fiscal que vem limitando, na verdade
esgotando, o financiamento dos programas sociais (ALVES, 2008, p. 21).

Interessa-nos nuanar que, a partir de 2010, dentre as pesquisas de avaliao, passaram

a figurar aquelas financiadas atravs dos Editais de Seleo Pblica de Propostas de Estudos
e Avaliao das Aes do Desenvolvimento Social e Combate Fome, fruto de uma
articulao entre MDS-SAGI, MCT e CNPq. O primeiro deles foi lanado em 2010 (Edital
 301

MCT/MDS-SAGI/CNPq N 36/2010) estabelecendo um oramento total de 1,5 milhes para

custear projetos de seis meses, num valor individual de 60 mil reais, em instituies de ensino
superior pblicas, institutos ou centros de pesquisa pblicos e empresas pblicas com
atividades em Cincia, Tecnologia e Inovao. Nessa iniciativa, no se tratava apenas de obter
metodologias e indicadores para avaliaes das polticas e programas vinculados ao MDS,
como ocorriam nas contrataes diretas de assessorias individuais, instituies e ncleos de
pesquisa, mas apoiar estudos e avaliaes dessas aes em instituies e espaos envolvidos
na formao de novos profissionais e pesquisadores. Portanto, com impacto na produo dos
quadros de nvel superior incorporveis gesto e operacionalizao das aes
socioassistenciais.

Um novo Edital dessa natureza foi lanado em 2013 (Chamada MCTI-CNPq/MDS-

SAGI N 24/2013 Desenvolvimento Social), focando nos programas, aes e servios no
mbito do Plano BSM, e destinando recursos na ordem de R$ 2 milhes (projetos individuais
de R$ 60 mil a 100 mil, com prazo de execuo de 18 meses), agora para instituies de
ensino superior, institutos e centros de pesquisa e desenvolvimento no apenas pblicos, mas
tambm aqueles privados sem fins lucrativos, alm das empresas pblicas com atividades
de pesquisa em Cincia, Tecnologia ou Inovao. s linhas temticas existentes no Edital de
2010, informadas abaixo, acrescentaram a de Economia e financiamento das Aes de
Desenvolvimento Social e Combate Fome e Anlise de dados secundrios das bases
sociais disponveis no MDS e outros estudos. Nessa chamada foram aprovados 37 projetos,
cujos resultados ainda no se encontravam disponveis.

Acessamos os resultados das primeiras pesquisas provenientes do Edital MCT/MDS-

SAGI/CNPq N 36/2010, que disciplinou a submisso das propostas divididas em cinco linhas
ou temas de ao: 1) Assistncia Social; 2) Segurana Alimentar e Nutricional; 3) Bolsa
Famlia Estratgias para alvio e superao da pobreza; 4) Incluso Produtiva; 5) Integrao.
Foram aprovados 39 projetos vinculados a 28 instituies educacionais pblicas, e concedidas
216 bolsas, entre as modalidades DTI e ITI-A.330 A anlise dos sumrios executivos de 36
pesquisas desse Edital nos permitiu observar algumas tendncias gerais assumidas pelos

330
A bolsa Desenvolvimento Tecnolgico e Industrial DTI visa possibilitar o fortalecimento da equipe
responsvel pelo desenvolvimento de projeto de pesquisa, desenvolvimento ou inovao, por meio da
incorporao de profissional de nvel superior qualificado para a execuo de uma atividade especfica. A bolsa
Iniciao Tecnolgica e Industrial - ITI (modalidade A) objetiva estimular o interesse para a pesquisa e o
desenvolvimento tecnolgico em estudantes do nvel superior, tcnico ou graduado em nvel mdio h, no
mximo, 3 (trs) anos.
 302

estudos promovidos atravs dele, e monitorados pelas equipes de governo. No Quadro n 4

reunimos os ttulos e um breve resumo dessas pesquisas.331

Os estudos contemplam uma mirade de segmentos das polticas sociais abrigadas no

MDS, enfocando mltiplas dimenses da gesto e operacionalizao das mesmas, em seus
aspectos quantitativos e qualitativos. Seus temas alcanam, desde a transferncia de renda
(como o PBF e o BPC), as ferramentas e mtodos de levantamento e produo de indicadores
sociais (Cadnico, diagnstico territorial e de segurana alimentar, mapeamento da
vulnerabilidade), passando pela execuo da proteo social bsica, o sistema e as aes de
segurana alimentar e nutricional (inclusive de estratgias de convivncia com o
semirido), at as experincias de incluso produtiva, extenso universitria e o debate
terico-conjuntural acerca das polticas sociais no Brasil. Apesar desse leque de temas, quase
metade dos estudos dedicam-se (em seus objetivos centrais ou secundrios) a explorar os
elementos de gesto, de implementao, os impactos quantitativos ou qualitativos referentes
ao PBF.

A tnica dominante nos trabalhos a abordagem empirista, um apego superficialidade

e imediaticidade no tratamento e exposio dos dados resultantes das pesquisas. Os elementos
empricos da realidade dessas polticas sociais so, assim, informados, retratando as
manifestaes fenomnicas dos objetos examinados, mas carentes de desenvolvimentos
analticos referentes dinmica scio-histrica na qual se inscrevem e da qual so parte
constitutiva. Quando muito, a apresentao dos resultados precedida por um breve
retrospecto histrico ou terico afeto ao tema da pesquisa. No geral, vemos uma descrio
fotogrfica da epiderme das aes sociais implementadas (ou das experincias inovadoras,
tcnicas, instrumentos, para apoiar o desenvolvimento da poltica social), esgotada na
representao dos resultados como fatos isolados, prontos e acabados, carentes dos
fundamentos, mediaes e contradies sociais que lhes dinamizam.

331
Os sumrios executivos (em mdia de 25 pginas, no caso das pesquisas do Edital de 2010) correspondem a
um instrumento de divulgao das pesquisas de avaliao, abrangendo todos os elementos principais dos
estudos, sejam aqueles referentes aos aspectos metodolgicos, quanto aos resultados alcanados (em algumas
situaes esse documento apresentado na forma de artigo, publicao, relatrio de pesquisa e estudo tcnico).
No foram localizados, no banco de dados da Sagi, os sumrios executivos de duas pesquisas aprovadas no
Edital de 2010: Projetos de avaliao georreferenciada de indicadores situacionais de famlias atendidas pelos
programas sociais do governo e Territrio e famlia no Sistema nico de Assistncia Social: possibilidades e
limites. Dessas pesquisas, tivemos acesso apenas s fichas-resumos dos principais resultados, publicadas em
Brasil (2014d). E duas pesquisadoras listadas nos resultados do Edital de 2010 aparecem como autoras de uma
nica avaliao: Potencialidades e limites para a implementao de sistemas locais de segurana alimentar e
nutricional Estudo de caso de dois municpios do estado do Rio de Janeiro. Por isso, o nmero de sumrios
executivos aqui analisados resultou menor do que a quantidade de projetos aprovados no Edital de 2010.
 303

catalogao estrita de variveis imediatas e estticas, associa-se o formalismo

metodolgico na apresentao dos percursos investigativos: so residuais as produes que
declaram, ao menos, a filiao a uma perspectiva terico-metodolgica qualquer. Predomina
uma abordagem das metodologias reduzida definio das tcnicas e instrumentos que
permitiram a apropriao dos dados e dos roteiros especficos traados para sua coleta.
Inclusive algumas avaliaes autoproclamadas qualitativas, que propem incluir as
percepes dos usurios ou as impresses dos tcnicos (mesmo atravs de uma exposio
detalhada e cuidadosa dessa dimenso usualmente relegada), se prendem s experincias e
representaes singulares, aos caracteres simblicos desses sujeitos, destacados do plano
macroscpico da vida social no qual se integram e com o qual interagem. O enfoque preso no
circuito fechado do empirismo e imediatismo transita, desse modo, entre a objetividade
morta e a subjetividade vazia (LUKCS, 2010b), ambas igualmente congeladas na esfera da
pseudoconcreticidade (KOSIK, 1976), onde os fatos descritos se tornam neutros,
autnomos e desligados do seu quadro social abrangente.

As avaliaes prendem-se ao horizonte posto pelas legislaes e normatizaes das

polticas e s bases conceituais nelas incrustradas, como a noo de igualdade de
oportunidades e o enfoque multidimensional da pobreza. Os bices, lacunas ou debilidades
identificadas so, desse modo, reconhecidos enquanto inconsistncias institucionais,
problemas de gesto, falhas de execuo tcnica, limites de abrangncia ou insuficincia de
polticas. Portanto solveis atravs de rearranjos ou aperfeioamentos nesses mesmos marcos
superestruturais donde supostamente nascem. Mesmo quando os trabalhos projetam um
balano mais amplo das polticas sociais (ou de desenvolvimento social) no perodo recente,
os estudos estancam num levantamento dos resultados quantitativos e da evoluo legal-
normativa e institucional, deslocados das determinaes sociopolticas e dos
condicionamentos socioeconmicos do perodo histrico que se inscrevem.

Apenas um grupo restrito de trabalhos investe na apreenso dos objetos analisados

recorrendo historicidade que lhe inerente, inserindo-os na totalidade concreta e dinmica
da qual participam. Com efeito, to somente um estudo declara a adoo da perspectiva
crtico-dialtica. Esses trabalhos situam as polticas em avaliao nos marcos da sociedade do
capital, no estgio atual de crise estrutural e ofensiva neoliberal, apreendem os determinantes
 304

ideoculturais e polticos inerentes civilizao burguesa, o carter de classe do Estado e/ou as

contradies que atravessam sua interveno sobre as refraes da questo social.332

Alves (2008) j havia sinalizado que as avaliaes promovidas por ncleos de pesquisa
acadmicos, financiados por instituies de fomento independentes (como o CNPq e a
CAPES) teriam maiores possibilidades de [...] apresentarem um contedo analtico provido
de crticas e percepes de alcance mais abrangente, considerando a historicidade e a
contraditoriedade que perpassam as relaes sociais no mundo capitalista (p. 177). Todavia,
as propostas que expressam um esforo nesse sentido, malgrado seu significado sociopoltico,
mostraram-se em nmero reduzido. A orientao predominante vincula-se ao empirismo e ao
mtodo descritivo, que correspondem tendncia geral ao formalismo (MSZROS,
2009b). Consiste numa linha similar ao pensamento social-liberal e s vertentes novo
desenvolvimentistas.

Encontramos uma tendncia de reforo instrumentalizao da pesquisa cientfica e

aplicada aos requisitos imediatos de aperfeioamento tcnico-operacional e de gesto das
polticas e aes de governo. Reforo apoiado em instrumentos e mtodos de seleo e
monitoramento das investigaes acadmicas, suas metodologias e seus resultados, previstos
nos Editais disponibilizados. Isso redunda num incentivo patente ao trabalho e produo
intelectual com um forte carter pragmtico, imediatista.

verdade que trabalhos e produes intelectuais deste gnero podem, por si mesmos,
acarretar contribuies mais ou menos significativas para a apropriao e aprimoramento dos
impactos dos programas, projetos, benefcios e servios, de suas ferramentas e procedimentos
de implementao, etc. Contudo o investimento nessa espcie de processos investigativos
voltados ao espelhamento imediato da realidade (LUKCS, 2012) tende a cooperar,
concomitantemente, para o atrofiamento ou desestmulo ao exerccio da dimenso terico-
analtica da atividade cientfica. Podendo, inclusive, resultar no arrefecimento do seu
potencial crtico em relao s aes de governo. Sem este exerccio os pesquisadores ficam
impedidos de ultrapassar a superfcie coisificada e homogeneizada da realidade que capturam,
e dedicar-se a explorar os fundamentos econmicos, as mediaes e as contradies que a
estabelecem como um todo histrico (portanto mutvel e transitrio), como aparncia

332
O fazem, verdade, de modo desigual, concentrando-se naquelas mediaes econmicas e/ou ideopolticas
mais apropriadas para desvelamento dos seus temas de estudo. E, ainda assim, alguns parecem circunscrever os
elementos histricos e socioeconmicos s discusses introdutrias dos estudos, mantendo uma abordagem com
forte nuance empirista no tratamento dos dados e resultados (sobretudo quanto carncia de construes
analticas e articulao ao contexto histrico-social).
 305

necessria da essncia de relaes sociais determinadas e concretas.333 Impelidas para um

horizonte instrumentalista da investigao social e aplicada, as pesquisas de avaliao acabam
por nutrir-se do pensamento da decadncia ideolgica, funcional reproduo
socioeconmica das estruturas do capital e aos processos de dominao e mistificao
ideopoltica que ela requisita.

Agrega-se a esse fomento pesquisa acadmica, o apoio s iniciativas de extenso

universitria promovido atravs do MDS, em parceria com outros rgos ministeriais, atravs
do PROEXT MEC/SESu. Este envolve programas e projetos de extenso com nfase,
segundo os Editais, na formao de alunos e na incluso social nas suas mais diversas
dimenses, aprofundado aes polticas fortalecedoras da institucionalizao das atividades
extensionistas em IES Federais, Estaduais e Municipais. Visa subsidiar propostas de extenso
nessas instituies que colaborem para a implementao de polticas pblicas, e prope,
dentre outros objetivos, [...] estimular o desenvolvimento social e o esprito crtico dos
estudantes, bem como a atuao profissional pautada na cidadania e na funo social da
educao superior.

A partir de 2010, um conjunto de ministrios passa a indicar linhas temticas, atravs

dos Editais PROEXT, para disponibilizar financiamento aos projetos e programas. A linha
associada s polticas do MDS, naquele ano, foi intitulada Reduo das desigualdades
sociais e promoo da incluso produtiva, na qual se inscrevia um nico subtema Apoio a
projetos de incluso produtiva para famlias ou grupos de pessoas inscritas no Cadastro
nico Cadnico do Governo Federal. Ela previa oferta de recursos na ordem de R$ 2
milhes para custear as propostas apenas nesse segmento. O resultado foi a aprovao de 16
aes (entre programas e projetos) com oramentos mdios de R$ 50 mil.

Nos anos subsequentes, a linha associada s aes do MDS foi reformulada para
Reduo das desigualdades sociais e combate extrema pobreza, incorporando, com o
tempo, novos subtemas, relacionados poltica de segurana alimentar e nutricional, ao
SUAS e proteo social no contributiva, transferncia de renda, ao controle social, e
333
Afirma Lukcs (2003, p. 75-76): Quando, portanto, os fatos devem ser apreendidos corretamente, convm de
incio esclarecer com preciso essa diferena entre sua existncia real e seu ncleo interior, entre as
representaes que formamos a seu respeito e seus conceitos. Essa distino a primeira condio prvia de um
estudo verdadeiramente cientfico que, segundo as palavras de Marx, seria suprfluo se a manifestao e a
essncia das coisas coincidissem imediatamente. Por um lado, trata-se, portanto, de destacar os fenmenos de
sua forma dada como imediata, de encontrar as mediaes pelas quais eles podem ser relacionados ao seu ncleo
e sua essncia e nela compreendidos; por outro, trata-se de compreender seu carter e a sua aparncia de
fenmeno, considerada como sua manifestao necessria. Essa forma necessria em razo de sua essncia
histrica, do seu desenvolvimento no campo da sociedade capitalista. Essa dupla determinao, esse
reconhecimento e essa superao simultnea do ser imediato constitui justamente o mtodo dialtico.
 306

formao e capacitao de agentes pblicos e sociais. Entre 2011 e 2015 (exceto 2012), foram
aprovadas com financiamento uma mdia de 35 propostas por ano (entre projetos e
programas, os primeiros com recursos de at RS 50 mil e os segundos de at R$ 150 mil).
Alm dos Editais PROEXT, e dos quadros de resultados, no dispomos de materiais que
possam apontar os referenciais terico-metodolgicos que embasam essas experincias e sua
vinculao com determinados projetos polticos. Visto que devem adequar-se aos subtemas
discriminados na seleo das propostas, e ao direcionamento das polticas desenvolvidas pelo
Ministrio, dificilmente poderiam destoar, em sua maioria, das premissas j estabelecidas
pelas normatizaes governamentais existentes e as definies propugnadas pelos programas
sociais em vigor.
 307

5. Consideraes finais

Chegamos assim com muita felicidade ao princpio

da justia, esse velho cavalo de batalha h milnios
montado, por todos os reformadores de todo o mundo,
falta de meios histricos de transporte mais seguros, quele
lamentvel Rossinante que, levando s costas todos os Don
Quixotes da histria, galopou para a grande reforma do
mundo, para afinal trazer de volta para a casa tristemente os
seus cavaleiros amarrotados.

Rosa Luxemburgo, Reforma ou revoluo? 334

As ideologias hoje presentes no campo terico-conceitual, gerencial e operativo da

assistncia social so resultado de relaes de foras que esto em permanente luta. Portanto,
so produtos de uma contnua formao e superao de equilbrios instveis entre as classes
sociais. Brotam de um solo histrico muito palpvel: as condies de produo-reproduo do
capitalismo contemporneo no bojo da crise estrutural, em sua saga pela restaurao das
bases de domnio do sistema. Donde so mobilizadas foras esprito-intelectuais de largo
alcance, na forma de uma robusta aparelhagem ideolgica, poderosos e capilares processos
poltico-pedaggicos e exrcitos numerosos de organizadores e dirigentes. Todos imbudos
em recompor as modalidades de hegemonia necessrias revitalizao da supremacia
burguesa.

As ideologias aqui analisadas so resultado de um complexo intercmbio dialtico entre

determinantes econmicos, polticos e cultuais. Determinantes atravessados pelos embates e
estratgias protagonizados pelas classes sociais. Os cmbios, o poder de atrao, os prazos de

334
Luxemburgo (2010, p. 89).
 308

validade histrica e as causas de fenecimento dessas ideologias sustentam-se nas

metamorfoses desse mesmo intercmbio dialtico e seu correspondente solo histrico.

Num trabalho anterior335, insistamos que a pesquisa que se debrua sobre os dilemas do
nosso tempo carrega o desafio incontornvel de abordar seu objeto em movimento. Objeto
encarado enquanto integrante de uma totalidade de relaes da qual , simultaneamente,
determinado e determinante. Essa busca pela sntese do mltiplo em movimento a rdua
tarefa dos que se prope o conhecimento histrico vinculado perspectiva terico-
metodolgica marxiana, voltado para a crtica e superao da ordem de coisas existentes. Isso
implica que os resultados alcanados so necessariamente provisrios: o motor das
contradies classistas permanece em operao, colocando a roda viva da histria no seu
movimento permanente. Como decorrncia, tudo que hoje parece slido, pode se esfumaar
no ar. Inclusive essa inteira investida ideolgica e poltico-pedaggica da qual nos ocupamos
na presente investigao. E isso hoje depende, em grande medida, do desfecho dos
acontecimentos polticos ocorrentes.

Ao longo dos captulos, objetivamos reproduzir o movimento do objeto pesquisado,

determinando o conjunto abrangente das condicionantes econmicas e das lutas polticas que
demandaram uma revitalizao das estratgias de hegemonia da restaurao do capital atravs
do social-liberalismo. Apenas em vista desses determinantes globais, alm daqueles afetos
particularidade brasileira, pudemos explicitar, em especfico, as bases histricas da absoro
de elementos dessa variante ideolgica no terreno da poltica de assistncia social. Terreno
esse que, na mesma medida, perpassado por relaes de foras particulares, as quais deixam
sua marca nas ideologias dominantes que penetram em seu meio. Por isso, tornou-se decisivo
avanar nesse movimento cumulativo de determinaes para que as ideologias (e suas
respectivas tendncias poltico-pedaggicas) difundidas atravs das iniciativas de formao-
capacitao estudadas fossem apropriadas enquanto sntese concreta de uma multiplicidade
de determinaes.

A crtica das ideologias presentes nas mediaes pedaggicas mobilizadas pelas classes
dirigentes, atravs do governo, para influenciar na formao dos quadros profissionais da
assistncia social nos colocou diante de um deslocamento crucial: ocorre uma eroso na
leitura dessa poltica social enquanto mecanismo de atendimento das necessidades bsicas dos
segmentos pauperizados, de provimento de condies mnimas de sobrevivncia de parcelas
da populao afetadas pela insero laboral inexistente ou precria. Agora seu foco gravita em
335
Remetemos s reflexes presentes em Silveira (2013).
 309

torno do desenvolvimento de capacidades dos indivduos e famlias que a ela recorrem, e

cuja condio ento entendida como situao de risco e vulnerabilidade social.

A assistncia social comporia, nesse entendimento, parte da estrutura de

oportunidades fornecida para enfrentar o risco e a vulnerabilidade social, atravs do
desenvolvimento de capacidades do seu pblico-alvo. Mormente pelo aprovisionamento de
ativos pessoais correspondentes ao capital humano e social, necessrios para o alcance da
liberdade individual para lutar pelos benefcios disponveis no mercado. Assim, o objetivo
dessa poltica social passa a ser a resilincia. As tendncias poltico-pedaggicas desse
deslocamento para os processos de interveno profissional se refletem na construo de
metodologias de trabalho socioassistencial com forte apelo individualizador e psicologizante.
s quais se atrelam as j conhecidas racionalizaes liberais de naturalizao e despolitizao
das desigualdades, e ao formalismo abstrato, mistificador das contradies de classe.

Na produo terica do Servio Social, o estudo sobre a dimenso ideolgica, os

contedos socioculturais ou as relaes de hegemonia que subjazem interveno
profissional e/ou s prticas concretas do Estado e das classes sociais no Brasil e no mundo
perpassa consideravelmente alguns dos mais importantes trabalhos divulgados.336 Ou seja,
existe um rol de elaboraes que se debrua, no apenas sobre as estratgias de hegemonia
macroscpicas, mas volta-se para a dimenso intelectual ou poltico-pedaggica intrnseca ao
prprio Servio Social. Contudo, na rea temtica da assistncia social, assumiram crescente
ponderao nos ltimos anos inobstante a presena de destacadas produes crticas
abordagens das reconfiguraes institucionais, das estratgias de gesto e dos campos de
operacionalizao dos servios socioassistenciais, fornecendo um tratamento terico
geralmente restrito s esferas superestruturais da reproduo social expresso, seja nas vises
tecnicistas ou politicistas.337 O que contraria o patrimnio terico-metodolgico alcanado na
construo do Projeto tico-Poltico, cuja direo requisita desvendarmos os nexos histrico-
concretos entre estrutura e superestrutura, conjuntura e lutas de classes, produo e
reproduo social.

Nossas pesquisas precedentes conduziram ao suposto tomado como ponto de partida

para pesquisa ora apresentada: o de que as ideias subjacentes ao propalado novo paradigma

336
Basta mencionarmos os textos mais conhecidos: Abreu (2008), Ammann (2003), Barroco (2007), Faleiros
(1981, 1980), Guerra (1995), Iamamoto e Carvalho (2005), Iamamoto (2004, 2006, 2010a), Martinelli (1989),
Mota (2012, 2000, 1998), Netto (2005, 2004), Simionatto (1995), Sposati et. al. (2014), Yazbek (1993).
337
Em parte, chegamos essa constatao atravs do mapeamento e anlise bibliogrficos dos artigos da revista
Servio Social & Sociedade realizados na pesquisa Estado da Arte da Assistncia Social no Brasil. Uma
exposio mais detalhada pode ser encontrada em Silveira Jr. (2008; 2010).
 310

da assistncia social inscreviam-se no terreno do social-liberalismo. Iderio forjado com uma

aparncia crtica que repagina o projeto neoliberal desgastado pelas crises financeiras,
frices polticas e vicissitudes sociais resultantes dele prprio. Suas inovaes ideolgicas
colocavam-se em termos de um receiturio permevel adoo de um papel mais ativo do
Estado na regulao dos mercados e no enfrentamento das sequelas das desigualdades,
mormente a pobreza. Esta ltima, agora entendida como ausncia ou carncia de
capacidades para acessar os benefcios do mercado. A releitura do par pobreza e
desenvolvimento se coloca a como um rearranjo conceitual estratgico para emplacar todo o
deslocamento na arquitetura conceitual que integra as novas ideologias para as polticas
sociais.

Nessa tese, buscamos refletir sobre o papel requisitado assistncia social pelas classes
dominantes no bojo das relaes de foras no capitalismo brasileiro da ltima dcada. Essas
classes demonstraram a iniciativa e a capacidade de encampar todo um reequacionamento das
funcionalidades econmicas e ideopolticas da assistncia social no processo mesmo que
atendiam aos reclames dos movimentos e organizaes de defesa da mesma e sua legitimao
como poltica pblica de direitos. Enquanto acolhiam as demandas histricas acumuladas que
reclamavam a consolidao da assistncia social, buscavam rearranjavam os escopos
econmicos e ideolgicos dessa poltica social para responderem aos seus atuais projetos de
classe. Enquadravam-na como meio de dominao social dos seus atuais projetos classistas ao
mesmo tempo em que aparentavam atender (e atendiam parcialmente) as demandas das
classes subalternas. Efetivando-se essa reviravolta, o que resulta da assistncia social no
somente no abala a supremacia burguesa social-liberal, mas tende a corresponder a um dos
componentes que a sustenta. enquadrada no atual programa poltico das classes dominantes,
absorvida pela nova pedagogia da hegemonia. E isso pareceu estar em curso na sua
dimensionalidade econmica, mas tambm ideopoltica, como tentamos demonstrar aqui.

Detenhamo-nos na funcionalidade econmica. Como tivermos oportunidade de abordar,

a recente hipertrofia da assistncia social se expressa como tendncia na maioria dos pases
centrais e perifricos. O quadro de desemprego e precarizao, instalado pela crise e a reao
burguesa, requisitou uma participao mais ativa e abrangente das polticas de assistncia no
processo de reproduo ampliada da fora de trabalho. Saindo ela do seu lugar subsidirio nos
regimes de proteo social para ocupar o centro do palco, afianando recursos monetrios
mnimos para o consumo e a sobrevivncia dos trabalhadores precrios, reduzindo os custos
com a sua manuteno.
 311

No Brasil, a afirmao da assistncia social desdobra-se atravs da exploso da

transferncia de renda focalizada e seletiva, sustentada pelos prprios rendimentos do
trabalho. Ela repercute na alavancagem da circularidade econmica, ampliando o consumo e
interferindo positivamente no crescimento interno, mas onerando irrisoriamente os
oramentos fiscais. Ademais, coopera na reproduo do perfil de trabalho precarizado
necessrio aos requisitos da superexplorao. Aqui, observamos um alargamento do raio
tradicional da assistncia social, que passa a toldar parte maior do exrcito ativo de
trabalhadores em situao de subemprego e precarizao. Ao englob-los, em especial via
transferncias de renda, essa poltica social contribui para manter rebaixados os custos de
reproduo desses segmentos, ampliando (ou resguardando) a lucratividade dos ramos que os
empregam. Sem mencionar o saldo desses programas em termos dos efeitos coesivos e
propagandsticos provocados pela melhoria dos indicadores oficiais de pobreza e misria.

Em face desses efeitos econmicos, se as classes dominantes guardam alguma censura

aos programas de transferncia de renda que colonizam a assistncia social, ela diz respeito a
alguns gargalos em termos do controle do acesso, critrios de seleo um tanto frouxos, ou
grau de focalizao (como demonstra a proposta do programa Travessia Social Uma ponte
para o futuro, que prev, por exemplo, uma maior focalizao do PBF) etc., que sero
resolvidos com aperfeioamentos administrativos e gerenciais e a aplicao de uma legislao
restritiva.338 No lhes interessa abolir aquilo que foi edificado, com suas vantagens
econmicas e polticas, e seus custos reduzidos. Permitem-se, inclusive, amplia-los, como
demonstrou a iniciativa do governo interino de Michel Temer.339 So as franjas mais elitistas
e mesquinhas da pequena burguesia, e dos altos assalariados, que esbravejam e anseiam pela
supresso desses mecanismos distributivos. Por outro lado, o conjunto de medidas de cunho
republicano e modernizador que levaram a um aperfeioamento gerencial e operativo da

338
No plano da transferncia de renda, o governo de Michel Temer assinou o Decreto 8.805 (07/07/2016), que
altera o regulamento do BPC, colocando, dentre outras determinaes, a obrigatoriedade da vinculao dos
beneficirios ao Cadnico, aperfeioando mecanismos de seleo econmica e a burocratizao (o que pode
levar a suspenses de benefcios num primeiro momento), com impacto tambm para o aumento das demandas
nas unidades bsicas de atendimento do SUAS. Alm disso, especulou-se inicialmente em levar a
operacionalizao do PBF para a Previdncia Social e criar mecanismos de controle para barrar possveis
concesses indevidas.
339
Prova disso foi a deciso desse governo, em meio crise fiscal, de garantir um reajuste mdio de 12,5% nos
benefcios do PBF para ser pago a partir de julho de 2016. Um reajuste, inclusive, maior do que os 9%
prometidos pela presidenta afastada. Deciso a qual acresce a medida que altera a linha da pobreza extrema (de
R$ 77 para R$ 85) e da pobreza (de R$ 154 para R$ 170), tornando mais inclusivo o PBF. E faz isso ao mesmo
tempo em que projeta medidas muito duras para a socializao dos custos da crise com os trabalhadores formais,
sinalizando fortes restries de direitos. Ademais, alguns discursos do governo indicam que o reajuste no PBF
foi garantido atravs de uma provvel reprogramao oramentria, transferindo recursos de outras reas ver
notcia Temer mascara cortes em programas com reajuste do Bolsa Famlia, divulgada em 30 de jun. 2016
em: <https://maissuas.org/.>
 312

assistncia social atravs do SUAS encontram-se ameaadas com a vitria das atuais foras
dirigentes aps o afastamento do PT da presidncia.340

Em nosso estudo, insistimos que seria tambm parte da funo de reproduo de

parcela da superpopulao, assumida pela assistncia social, mant-la sob a rbita de direo,
de hegemonia poltico-cultural, das classes burguesas, em especfico, daquela dada pelo
social-liberalismo. Ou seja, na medida das suas capacidades, de tornar os trabalhadores
desempregados ou subempregados que dela se socorrem socializados e disciplinados de
acordo com as disposies ideopolticas da supremacia social-liberal. O que implica no
desenvolvimento de aes poltico-pedaggicas saturadas pelo iderio da nova pedagogia da
hegemonia. Algo apenas possvel se os prprios quadros profissionais empregados no SUAS
incorporarem tal iderio nas suas prticas. Da a disputa pela direo desses quadros atravs
das iniciativas de formao-capacitao.

Nesse ponto, o que pretendemos sublinhar so as necessidades ideopolticas que a

assistncia social estaria respondendo frente aos projetos atuais de supremacia burguesa.
Sobre isso, Mota (2007, 2008, 2011) j havia sinalizado que essa poltica social, ela mesma,
estaria se constituindo numa ideologia, num mito ou fetiche, pela centralidade que passou a
ocupar como meio de enfrentamento da desigualdade. A assistncia social, atravs dos
programas de transferncia de renda, estaria constituindo-se como um mito social, menos
pelos seus impactos efetivos na satisfao de mnimos sociais do que pela sua condio
ideolgica e de prtica poltica, sendo invocada como soluo para combater a pobreza
relativa, imprimindo nela o selo do enfrentamento da desigualdade. O que robusteceria o
apagamento do lugar que a precarizao do trabalho e o acirramento da superpopulao tm

340
Logo em seu incio, o governo interino decretou a extino do MDS e criao, em seu lugar, do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Agrrio. Houve uma exonerao em massa de funcionrios do MDS e MS, que
ocupavam cargos tcnicos essenciais para a gesto e atendimento a Estados e Municpios. Essas exoneraes, no
caso do MDS, sem substituio integral e, ademais, com extino de cargos, passaram a comprometer a
execuo do CapacitaSUAS. No plano do controle social, observa-se alm da cristalizao da agenda de
pactuao de recursos e aes firmadas pelas instncias do SUAS, e da rearticulao das aes solidrias em
nvel central, desconsiderando a municipalizao da poltica a secundarizao dos espaos de participao
(sobretudo do CNAS) no encaminhamento das mudanas previstas para a assistncia social, em especfico na
criao do Programa Criana Feliz (vinculado ao PBF). Ao qual, inclusive, busca-se atrelar a imagem da
primeira-dama, Marcela Temer, como embaixadora do programa recm-lanado. O Criana Feliz visa
implantar visitadores sociais (a meta de contratao de 80 mil visitadores de nvel mdio) destinados ao
acompanhamento do desenvolvimento nutricional das crianas ligadas ao PBF na primeira infncia. Na
apresentao dessa ao pelo Ministro atual, alguns indcios de uma viso biologizante ficaram evidentes, alm
da tendncia que ela leva de responsabilizar a assistncia social por funes de outras polticas sociais, como a
sade. No plano do contingenciamento oramentrio, temos a PEC 241/2016, que pretende congelar gastos
sociais federais por vinte anos, ao valor de 2016, e a proposta de oramento para a Unio em 2017 que prev
uma reduo de 30% nos recursos dos principais programas da rea social do governo em relao ao ano anterior
ver notcias divulgadas em <https://maissuas.org>.
 313

na acumulao do capital. Ademais de sitiar a construo de projetos autnomos das classes

trabalhadoras.

No discurso ideolgico aqui enfocado, esse direcionamento aparece na afirmao de que

a atuao do MDS estaria contribuindo na construo do novo paradigma de poltica social ou
que as aes da assistncia social constituiriam a proteo social no contributiva. Ela no
colocada como integrada num rol mais amplo de polticas sociais, mas como a poltica de
proteo social no contributiva. Mais ainda, quando proclamada a nova perspectiva de
desenvolvimento defendida pelo governo, que pretensamente combinaria crescimento
econmico com incluso social, justia social ou equidade, so as aes da assistncia social
(destacadamente os programas de transferncia de renda) que aparecem como o meio para a
concretizao dos desgnios sociais a implicados. O mito da assistncia se mostra nos
discursos que propalam essa poltica social como soluo para os problemas da pobreza e da
desigualdade prometida pela viso pretensamente inovadora do desenvolvimento.

Inobstante isso, acreditamos que nas prprias aes de teor pedaggico, desenvolvidas
nas unidades sociais do SUAS e nos seus espaos de gesto, disseminam-se ideologias, so
socializadas concepes de mundo e valores, que tambm comportam algum impacto para as
relaes de hegemonia. E na clarificao desse aspecto que nosso estudo pode contribuir,
porquanto almejamos apreender as construes ideolgicas requisitadas pelas classes
dirigentes, atravs do governo, para serem socializadas na implementao do SUAS atravs
das iniciativas de formao-capacitao dos profissionais. A especificidade dessas
construes ideolgicas dada pela dinmica sociopoltica da aparelhagem e dos agentes
intelectuais nela atuantes, pelos segmentos particulares das classes subalternas aos quais se
destina, e, fundamentalmente, pela direo intelectual e moral que as classes dominantes
pretendem que seja incorporada por esses segmentos na sua prxis social.

Avaliamos que a influncia ideolgica de lastro social-liberal, que eventualmente a

assistncia social pode suscitar sob tais franjas de classe, atravs dos seus servios de cunho
poltico-pedaggico, cooperaria sedimentando o consentimento das mesmas para sua insero
subordinada no mercado precrio da fora de trabalho. E o direcionamento do referido
trabalho poltico-pedaggico que os setores dirigentes, representados no governo, buscam
disputar com as iniciativas de formao-capacitao dos quadros profissionais. Cremos que,
com os parmetros tcnicos e de gesto impregnados pelo social-liberalismo, a assistncia
social passa a ser equalizada, tambm do ponto de vista ideolgico, aos projetos das classes
dominantes brasileiras, nutrindo suas estratgias de hegemonia na atualidade.
 314

De modo geral, nossa pesquisa identificou nas iniciativas de formao-capacitao um

conjunto de teorizaes e racionalizaes impregnadas pelo tecnicismo e o formalismo
abstrato. As abordagens com forte cunho empirista denunciaram a predominncia do
imediatismo e da superficialidade na abordagem das polticas sociais e da assistncia social.
Algo que caminhou pari passu com a deseconomizao e fragmentao dos temas histrico-
sociais enfocados nas formaes-capacitaes.

Em consonncia com essas premissas, os contedos didticos comumente descuravam

dos condicionantes afetos particularidade brasileira, negligenciando a natureza e o grau das
contradies de classe nela imperantes. Ao mesmo tempo, os materiais ostentavam, em alguns
momentos, um ecletismo terico-poltico no qual elementos intrnsecos viso liberal
figuravam combinados sincreticamente com definies tpicas da socialdemocracia.
Definies essas que despontavam frequentemente empobrecidas em relao s suas fontes
clssicas. O que vimos foi um amesquinhamento de teses socialdemocratas, empregadas para
apoiar ideologicamente o combate misria social brasileira.

Nos mesmos moldes do social-liberalismo, a compreenso e a denncia das

contradies sociais se apresentou atravs de uma viso distributiva. Ou seja, essas
contradies e assimetrias foram reiteradamente colocadas sob a tica dos processos de
distribuio das riquezas, isentando seus condicionantes estruturais nascidos da produo
social. E isso condicionou a prpria leitura histrica das polticas sociais, a compreenso
acerca das causalidades que as plasmaram e os objetivos que lhes so imputados. Se as
desigualdades so explicadas de modo estrito pelas disparidades distributivas, sua soluo
apenas pode ser enquadrada sob esse mesmo prisma. Projetam-se sadas igualmente
distributivas, que no tocam no problema da produo capitalista dependente e sua
correspondente superexplorao de classe. Da redundam as solues tecnicistas, aferradas ao
aperfeioamento das superestruturas institucionais, das ferramentas de gesto e das
competncias e arranjos interventivos dos operadores e gestores da poltica social.

A crtica das desigualdades sob o enfoque da viso distributiva permite absorver nos
projetos dominantes as demandas por justia social sem ameaar a reproduo capitalista.
Trata-se de uma sada segura para forjar respostas s sequelas sociais da restaurao sem pr
em questo seus prprios fundamentos. Ao contrrio, inclusive equacionando essas respostas
como alavancas para retomada do crescimento capitalista, colocando-o como um dos seus
principais beneficirios. E isso aparece na defesa dos programas de transferncia de renda que
se apega aos seus efeitos benficos para a circularidade econmica, alcanados atravs de
 315

dispndios fiscais nfimos. Apenas assim o novo desenvolvimento consegue afirmar seu
ineditismo sem burlar os padres precedentes da poltica econmica, podendo mesmo reforar
os processos de crescimento com novas garantias. Aqui, a transferncia de renda se justifica
pelos seus efeitos benficos para a economia, e no pelas contradies que a economia
produz em termos de assimetrias sociais.

Esse um dos caminhos atravs dos quais a hegemonia da pequena poltica se impe,
confinando as alternativas pensadas para as contradies do neoliberalismo dentro da
quadratura do crculo da restaurao capitalista. Sempre que esboadas, as opes polticas
no ultrapassam o horizonte de classe burgus. Todas as sadas se colocam nesses marcos. De
uma parte, se recusa a conduo da vida socioeconmica e poltica nacional empreendida
pelos representantes neoliberais dos anos 1990, to bem sintonizados com as foras
retrogradas mais antiquadas do nosso passado, que sempre resistiram em desapegar das
prticas privatistas e mandonistas, do trato filantrpico, residual e restritivo dado para as
sequelas sociais da acumulao. De outra parte, com base nessa recusa, se vislumbra um novo
projeto de desenvolvimento de cariz republicano, que reclama a participao ativa do
Estado, a racionalizao da poltica social, seu estatuto de direito de cidadania, a equidade e a
justia social. Mas que mantm intactas e blindadas as razes estruturais das desigualdades e
dos mecanismos geradores das crises, para os quais so ministrados os antdotos distributivos.
Ou seja, a hegemonia da pequena-poltica aprisiona as oposies por ela dirigidas na linha
de menor resistncia da servido financeira. A dificuldade est em que essa programtica
paliativa parece ser insustentvel a longo prazo, dada a impossibilidade dos mecanismos
distributivos suprirem os bices que a crise cumulativamente gera para a reproduo da fora
de trabalho.

Dito de outro modo: a racionalidade de pequena poltica contorna, e mesmo veta, as

prospeces esboadas em termos societrios alternativos, as projees de classe antagnicas
s do capital, em face da necessidade de sadas para a crise contempornea. Embarga um
projeto de sociedade segundo uma concepo de mundo autnoma e integral dos explorados e
subalternos. Concedendo ganhos limitados e temporrios para essas classes, insinuando que
suas necessidades so passveis de soluo no novo desenvolvimentismo, a hegemonia
lulista nutre a puda iluso do capitalismo integrvel, reformvel e controlvel. Sob nenhuma
circunstncia se esboa qualquer sentido estratgico de investir nas polticas sociais como
instrumento para a conquista de condies favorveis para a constituio dos trabalhadores
como classe. As concepes de projeto nacional radicam em duas solues diferenciadas de
 316

desenvolvimento capitalista para o pas. Em suma, face s contradies do neoliberalismo, a

sada social-liberal promete a conciliao impossvel da ordem burguesa, especialmente a
perifrica. Conciliao entre acumulao e equidade, crescimento econmico e justia social,
produo da riqueza e supresso dos males sociais.

Atravs das iniciativas de formao-capacitao aqui analisadas, essas ideologias

conciliatrias redundam, em seu impacto inicial, na disputa pela direo dos quadros
profissionais do SUAS que repudiam a viso neoliberal e podem aderir s (ou j adotam as)
posies politizadas, de cariz classista, que suas entidades corporativas, e segmentos
militantes, defendem. Aqui se encontra o cerne da apologia indireta: a disputa dos
intelectuais crticos e tendentes politizao, encaminhando-os para o raio de direo das
classes dominantes. Os resultados desses processos, entretanto, precisam ser avaliados atravs
de outras pesquisas que analisem as tendncias concretas da prtica poltico-pedaggica dos
trabalhadores do SUAS.

Ratifiquemos: a viso social-liberal imprime uma nova forma de pensar a assistncia

social e seus objetivos face pobreza e a misria. Ao redefinir o estatuto terico da questo
social atravs de sua identificao estrita ao fenmeno da pobreza, agora entendida como
privao de capacidades pessoais, o social-liberalismo tende a deslocar o foco das polticas
sociais. Estas, agora, precisariam atuar na gesto dos riscos sociais, proporcionando uma
estrutura de oportunidades que viabilize o desenvolvimento de capacidades daqueles
vitimados pela pobreza, suas decorrncias objetivas e subjetivas. Esse deslocamento possui
um impacto de relevo para a assistncia social. Alm de ter seus objetivos circunscritos em
termos do enfrentamento ao risco e vulnerabilidade social, passa a operar nela uma
induo de metodologias de trabalho socioassistencial com acentuado teor individualizante e
psicologizante. O que vemos ocorrer na anlise dos estratos das formaes-capacitaes
dedicados proposio de estratgias para o trabalho com famlias.

Nos contedos analisados aqui, o par conceitual risco e vulnerabilidade social

demonstrou cumprir um papel especial nos processos de formao-capacitao. Ele atuou
como uma ponte de passagem para a absoro das demais ideologias social-liberais no
arcabouo terico e tcnico da assistncia social. A conduo do centro de gravidade dessa
poltica social para o enfrentamento do risco e da vulnerabilidade social alicerou a
assimilao da perspectiva da igualdade de oportunidades, do enfoque das capacidades,
da noo de capital social, ativos sociais e empoderamento. Parte dessas ideologias se
 317

mostrava pouco ntida, ou sequer encontrava-se esboada, nos textos da PNAS e da

NOB/SUAS.

Atualmente elas parecem se arranjar a partir da ressignificao da pobreza e do

desenvolvimento operada pelos aparelhos hegemnicos e os intelectuais orgnicos da
restaurao do capital. Fica claro que as premissas intelectuais e morais difundidas nas
formaes-capacitaes encontram-se predominantemente matizadas pelas ideologias dos
organismos multilaterais e seus porta-vozes. Inclusive acionando prescries para o trabalho
socioassistencial sancionados e receitados por esses organismos. O exemplo modelar aqui
apreendido foi aquele experimentado pelo Programa Puente do Chile, chamado interveno
integral, indicado para orientar o trabalho de acompanhamento nas unidades sociais do
SUAS. Sua prpria nomenclatura tem similaridades com aquela do principal servio dos
CRAS, o Servio Nacional de Ateno Integral Famlia (PAIF).

A metodologia de trabalho social proposta demonstra pautar-se por uma pedagogia

empresarial para dirigir as formas sociabilidade, os projetos e as atitudes das famlias e
indivduos das classes subalternas na situao de pauperismo. O que ocorre tanto pela adoo
do conceito de capital social quanto de ativos sociais para embasar o debate sobre as
estratgias de acompanhamento. Consiste numa forma capilar de infiltrao da racionalidade
capitalista no cotidiano da reproduo familiar e pessoal dos dominados, tendendo a
responsabiliz-los por sua situao de vida. Combinados com o enfoque nas capacidades, as
noes de ativos e capital social descarrega grande peso nas dimenses comportamentais,
psicossociais e educacionais, tanto para a determinao das causalidades da pobreza, quanto
para sua superao, mistificando os condicionamentos de classe e os fundamentos histrico-
estruturais que a aliceram.

Na proposta de interveno integral, o empoderamento figura como processo e

resultado das polticas de proteo social, como fundamento do seu modelo de ao, como
seus contedo e estratgia centrais. o empoderamento que assume centralidade como
parmetro e meta para as metodologias de trabalho socioassistencial. E a noo de
vulnerabilidade social representou o instrumento conceitual que levou inscrio do
empoderamento no ncleo da proteo social. Na base desse direcionamento, localizamos a
ressignificao do fenmeno da pobreza e as prescries da decorrente para sua soluo. Ela
encontra-se fortemente associada a diversas condies existenciais que implicariam barreiras
psicossociais: apatia, resignao, baixa autoestima, baixo protagonismo e autonomia,
desesperana, subordinao e dependncia; falha nas relaes intrafamiliares ou sociais e
 318

comunitrias; insuficincia de competncias e capacidade de autodesenvolvimento; falta de

recursos imateriais (ideias, habilidades, saberes, etc.); dficit no repertrio de respostas, ativos
ou capacidades; reduzido protagonismo, autonomia, senso de dignidade.

No novo entendimento sobre a pobreza, o foco de anlise translada dos bens para as
pessoas. Passa a ser mais importante o que as mesmas so capazes de fazer com seus bens.
A se encontra uma dissociao entre a concepo de desigualdade de renda e de capacidades.
Muda o prisma da viso sobre a pobreza: o olhar canalizado para a privao de capacidades
pessoais, ficando secundarizadas as preocupaes sobre os nveis de rendimentos. Por isso a
nfase no empoderamento como processo e resultado da interveno socioassistencial.
Atravs dele que presumivelmente se alcanaria a porta de sada da pobreza, ou seja, o
desenvolvimento de capacidades para enfrentar a concorrncia do mercado por uma melhor
posio social.

As metodologias de trabalho socioassistencial que podem resultar da caracterizam-se

tambm por imputar papel decisivo aos sujeitos que as operam (chamados agentes de apoio
social). Por interagirem diretamente com as famlias nos servios, acredita-se que a
qualidade dessa relao que estabelecem definiria os rumos e o desenlace da interveno.
Ficam na responsabilidade de alimentar o componente relacional da confiana no
acompanhamento personalizado para poder emergir as capacidades latentes das famlias.
confluncia entre esses agentes e as famlias so imputados os ganhos em termos de
autonomia e expanso de capacidades do pblico-alvo dos servios. Assim, no apenas a
metodologia apresentada possui forte rano psicologizante, devido responsabilizao
pessoal dos segmentos atendidos, mas resvala tambm numa psicologizao dos resultados da
prpria interveno socioassistencial, posto que hipoteca s aptides relacionais e
intersubjetivas dos profissionais a efetividade do trabalho.

Este ltimo aspecto relaciona-se ao receiturio para os processos de gesto da

assistncia social adotado nas formaes-capacitaes. Tal receiturio alinha-se intima e
francamente com as racionalizaes e prescries dos aparelhos de hegemonia do capital
financeiro. O que fica expresso, tanto na adoo do gerencialismo como horizonte para os
processos de inovao institucional, com as correlatas teorias e prticas administrativas para a
gerncia de programas sociais, quanto na apropriao dos valores e das perspectivas
pedaggicas correspondentes ao sociometabolismo da produo flexvel, isto , as novas
formas participativas de subordinao do trabalho e as reconfiguraes formativas
intrnsecas pedagogia das competncias.
 319

Em todo caso, permanece o cerne dos processos de psicologizao tpicos da ao

conservadora. Matem-se um apelo significativo pela redefinio de caractersticas pessoais
dos indivduos, na mudana subjetiva, representada no alcance de determinados contedos
culturais e atitudes sociais que representariam a soluo para a sua condio de pobreza.
Contedos e atitudes vinculadas, ademais, ao alcance da escolarizao, profissionalizao
e/ou assimilao de aptides empreendedoras, que capacitariam para a luta individual por
ascenso social no mercado, oportunizando a emancipao (ou a autonomia) dos usurios
da assistncia social e suas famlias, seu auto-sustento.

A psicologizao caminha pari passu com a individualizao. As metodologias de

trabalho prescritas so sempre concebidas no sentido da reconstruo de projetos pessoais ou
familiares. O enfrentamento dos riscos sociais ou a reduo das vulnerabilidades sociais
no suplantam a esfera individual ou do grupo familiar. Essa fronteira ultrapassada apenas
quando a noo de capital social entra em cena. Aqui, o apelo mudana coletiva aparece
na busca pelo desenvolvimento de relaes comunitrias locais e o fortalecimento de redes
sociais passveis de responder s demandas dos seus membros face vivncia dos riscos
sociais. Ou seja, quando se ensaia uma estratgia para alm do desenvolvimento de
capacidades pessoais apenas para recair numa espcie de desenvolvimento de comunidade
reciclado.

Tudo isso no poderia ser diferente quando as prprias teorizaes acerca da construo
e das funcionalidades da proteo social (e da assistncia social) mantm-se aprisionadas ao
ponto de vista da individualidade isolada. Isto , as tendncias poltico-pedaggicas dessas
ideologias se fundam nas perspectivas terico-metodolgicas subjacentes leitura da
sociedade e do percurso histrico da proteo social. Mostra-se uma programtica
interventiva que se constitui, por exemplo, organicamente vinculada ao formalismo abstrato.
Ela consequente com essa racionalidade que mobiliza para a compreenso das relaes
sociais, das polticas sociais, da realidade brasileira, etc. Da a necessidade de explorarmos
esses fundamentos das concepes de mundo burguesas, expressas na tendncia geral ao
formalismo e no ponto de vista da individualidade isolada.

Nosso estudo mostrou como so largamente empregadas as premissas da racionalidade

formal-abstrata nos debates em torno dos significados e dos objetivos das polticas sociais (e
da assistncia social em especfico): a deseconomizao da anlise histrica e a mitigao da
particularidade brasileira, o arrefecimento (ou mesmo apagamento) da problemtica dos
antagonismos e lutas de classe, a hipostasiao da tcnica, a segmentao da realidade, a
 320

fixao no horizonte do mero aperfeioamento institucional, a idealizao-esterilizao do

Estado e da sociedade civil, a homogeneizao formal das classes na figura genrica do
cidado, dentre outros. Igualmente, os resultados das pesquisas de avaliao patrocinadas pelo
governo demonstram equalizar-se com o formalismo, com destaque para os seus
desdobramentos quanto adoo do pragmatismo. Nelas evidenciamos uma tendncia de
reforo instrumentalizao da pesquisa cientfica e aplicada face s exigncias imediatas de
aperfeioamento tcnico-operacional e de gesto das polticas e aes de governo. Alm do
fetichismo metodolgico e do empirismo, com seu consequente esvaziamento da dimenso
terico-analtica e crtica.

Expressa por diferentes formas, essa racionalidade formal responde por uma
funcionalidade ideolgica na medida em que, alm de corresponder aos processos materiais
de abstrao, reduo, compartimentao, igualao formal, etc., prprios do metabolismo
capitalista, sancionando-o no plano das vises de mundo, ela tambm mistifica as
contradies que esse metabolismo continuamente gera, alm de obscurecer a conflitualidade
de classe que o funda. Elimina, com isso, a dimenso histrica da vida socioeconmica,
nutre a presentificao to caracterstica das vises burguesas. Todos esses traos so tpicos
da fase da decadncia ideolgica e comportam seu impacto para a conservao da supremacia
de classe.

Ao adotar esses critrios de racionalidade, as formaes-capacitaes dificilmente

apontariam um horizonte poltico-pedaggico para as metodologias de interveno balizado
pela condio de classe dos usurios da assistncia social, e menos ainda conduzidas para a
defesa de projetos societrios alternativos. Face s contradies que nascem da vida
burguesa, as nicas alternativas colocadas pelo horizonte da desistoricizao o
aperfeioamento dessa sociabilidade, o deslocamento de suas contradies, o apelo a
mudanas pessoais e subjetivas. Direcionamentos que se mostram num maior grau de
mistificao, dadas a aparncia crtica da apologtica indireta do social-liberalismo, absorvida
nos materiais aqui analisados, e as teorizaes pseudo-histricas destiladas nessas formaes-
capacitaes.

verdade tambm que presenciamos a existncia adjetiva de vieses e impostaes

crticas. Tal presena tende a assumir um duplo e contraditrio significado: primeiro, alm de
no abalar a hegemonia das ideias social-liberais, sua existncia coopera para produzir a falsa
aparncia de que as formaes-capacitaes alinham-se com perspectivas radicalizadas,
podendo atrair os profissionais tendentes politizao para o social-liberalismo; segundo, elas
 321

fornecem algum suporte para a politizao das abordagens pedaggicas, criando balizas para
o desdobramento de debates e problematizaes contrastantes com a viso oficial, durante os
processos de formao-capacitao. Essa abertura funda-se na relativa autonomia que os
agentes envolvidos nesses processos possuem, e o seu desfecho depende, parcialmente, da
conduo que os mesmo conseguem fornecer s suas atividades intelectual-educativas.

Em suma, as formaes-capacitaes expressam uma investida ideolgica para soldar

um bloco social-cultural de intelectuais profissionais empregados na assistncia social em
torno do social-liberalismo. Intelectuais subalternos e auxiliares que atuam molecularmente
nos servios, programas e projetos do SUAS, em contato direto com os segmentos das classes
subalternas usurios dessa poltica social. Ou seja, a referida investida ideolgica pode
repercutir na formao dos intelectuais profissionais no governo, integrados na poltica de
assistncia social, e essa formao consiste na busca pela (re)constituio de uma
organicidade poltico-ideolgica desses intelectuais em relao s pedagogias subjacentes ao
social-liberalismo. Organicidade que sempre o resultado dinmico e dialtico da luta entre
as foras polticas da particularidade brasileira, condicionada pelas relaes de foras da
restaurao capitalista na atualidade.
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APNCICE A Quadro n 4 Relao das pesquisas de avaliao analisadas, cujo
financiamento foi provido atravs Edital MTC/MDS-SAGI/CNPq n 36/2010
PESQUISA/ESTUDO
Agricultura periurbana e extenso universitria:
limites e possibilidades no combate Fome e
misria: uma anlise a partir da experincia da
1.
universidade Federal do rio Grande (FurG) nos
municpios de Rio Grande e So Jos do Norte
(RS)
A apropriao, o uso e a representao das
polticas de desenvolvimento social e combate
2. fome pelos agricultores familiares do semirido
nordestino e os deslocamentos nas estruturas e
nas dinmicas familiares
Programa Bolsa Famlia e o sistema nico de
sade: desafios da implementao das
3.
condicionalidades em um municpio de Grande
porte
A questo social na primeira dcada do sculo
4.
XXI: conquistas e desafios
Intervivncia universitria e educao popular:
a metodologia socioeducativa Oasis de
5.
formao de competncias e habilidades em
empreendedorismo social juvenil
Acesso aos programas de desenvolvimento
social e combate fome, e repercusses na
6. segurana alimentar e nutricional das
comunidades quilombolas do Rio Grande do
Sul
Avaliao da correlao linear e distribuio
espacial entre o IFDM, PIB e programa Bolsa
7.
Famlia nas regies brasileiras no perodo de
2005 a 2007
Avaliao de experincias de capacitao para Metropolitana de Belo Horizonte, que possuem como
8. incluso produtiva na regio metropolitana de
Belo Horizonte
Benefcio de Prestao Continuada: um estudo
9. dos efeitos associados concesso do benefcio
sobre idosos e corresidentes
349
RESUMO
Este trabalho discute os limites e possibilidades de
uma atividade de extenso universitria junto a
pequenos agricultores agroecolgicos (ou no)
periurbanos em relao ao combate fome e misria
em duas cidades do extremo sul do Brasil (Rio Grande
e So Jos do Norte).
O estudo teve como inteno fazer um mapa dos
modos como o agricultor familiar, apropriando-se e
usando programas de polticas como o Programa
Bolsa Famlia, que o transformou de agricultor em
beneficirio, refaz as tramas do que constitui a sua
vida ordinria, torna-se sujeito e produz a
Convivncia com o Semirido.
Esta pesquisa analisou a implementao das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia no
setor sade, buscando compreender as requisies e
desafios postos ao cotidiano do cuidado em sade em
um municpio de grande porte como o Rio de Janeiro.
O estudo realizado teve por objetivo estabelecer uma
perspectiva multidimensional da pobreza visando
elaborar indicadores socioeconmicos orientados para
o desenho e gesto da poltica social brasileira.
O estudo contemplou a aplicao de recursos de
Educao Popular no desenvolvimento de
competncias e habilidades empreendedoras de
estudantes da Educao Bsica, do sistema pblico de
ensino, vinculados agricultura familiar,
caracterizando-se como esforo de desenho e
consolidao de tecnologia social na perspectiva do
empreendedorismo social.
Trata-se de estudo transversal de base populacional
com o objetivo de avaliar o acesso e as repercusses
dos programas de desenvolvimento social e combate a
fome na segurana alimentar e nutricional das famlias
residentes em comunidades quilombolas do estado do
Rio Grande do Sul.
O estudo visou investigar e avaliar nveis de
correlao linear e a distribuio espacial a partir de
dados populacionais, de renda, do IFDM (ndice
FIRJAN de Desenvolvimento Municipal) e de
recursos aplicados por meio do Programa Fome Zero.
Esta pesquisa se props a investigar duas experincias
inovadoras de incluso produtiva em curso na Regio
pblico-alvo os beneficirios do PBF, procurando
verificar a efetividade das aes quanto promoo
de melhorias nas condies de renda e de vida dos
beneficirios.
Projeto que visou avaliar o Benefcio de Prestao
Continuada quanto aos efeitos gerados dentro dos
domiclios dos beneficirios, analisando a oferta de
trabalho dos idosos e corresidentes dos domiclios
tratados.

A centralidade do Cadastro nico na proteo
10.
social brasileira
Vulnerabilidade social e biolgica associadas
insegurana alimentar entre crianas
11.
beneficirias do programa Bolsa Famlia do
municpio de Viosa - MG
Anlise preditiva de vulnerabilidades sociais no
12.
mbito municipal o caso de Minas Gerais
Anlise do desempenho da gesto do programa
13. Bolsa Famlia em Minas Gerais por meio da
Data Envelopment Analysis (DEA)
Desenvolvimento de sistema sustentvel para
14. captao e armazenamento de gua pluvial em
comunidades rurais de baixa renda do semirido
Desigualdade e pobreza nas regies
15. metropolitanas brasileiras: polticas e seus
efeitos sobre as famlias
Dinmica de famlias ribeirinhas e urbanas: o
16. uso do tempo de crianas atendidas pelo
Programa Bolsa Famlia
Do ponto de vista das crianas: o acesso, a
17. implementao e os efeitos do Programa Bolsa
Famlia no semirido nordestino
Incluso produtiva de jovens estudantes: um
18. estudo de caso em organizao no
governamental na cidade de So Paulo
Subsdios para a elaborao de um sistema
municipal de gesto de informao integrada
19.
luz das diretrizes da poltica nacional de
segurana alimentar e nutricional
Estratgias de enfrentamento da fome e a
construo de gnero: o cotidiano das mulheres
20.
quebradeiras de coco babau na Regio dos
Cocais - MA
350
Estudo que teve como objetivo base em entrevistas
realizadas com assistentes sociais, apreciar a
centralidade do Cadastro nico para os programas
sociais, enfocando os avanos, estratgias, desafios e
perspectivas que permitem identificar possibilidades
para o seu aprimoramento.
O principal objetivo foi avaliar o estado nutricional e
os fatores associados (in)segurana alimentar e
avaliar o estado nutricional de pr-escolares,
beneficiados pelo Programa Bolsa Famlia, do
municpio de Viosa/MG.
Apresenta a construo de um modelo preditivo de
mapeamento e escalonamento da vulnerabilidade
social de municpios, a partir de caractersticas de
subconjuntos populacionais vulnerveis e de
distines socioeconmicas e de acesso a bens e
servios pblicos.
O estudo procurou compreender quais os fatores que
determinam a eficincia e qualidade da gesto do
Programa Bolsa Famlia e se existe relao direta
entre o tamanho dos municpios, quantidade de
famlias beneficiadas e gesto de programas de
transferncia de renda e combate pobreza.
O estudo, realizado em Mossor/RN, teve por
objetivo geral desenvolver um sistema para captao e
armazenamento de gua pluvial utilizando materiais
reciclveis (resduos de PET e de areia lavada).
O projeto analisou, nas Regies Metropolitanas
Brasileiras e Distrito Federal, aspectos que definem e
limitam a superao da pobreza e da desigualdade de
renda, tendo por referncia a famlia.
O presente estudo buscou compreender as rotinas de
crianas beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia
em dois contextos ecolgicos diferenciados: periferia
urbana de Belm (PA) e ribeirinho amaznico (PA).
Teve como objetivo fazer avaliao qualitativa do
PBF, levando em conta opinio das crianas, com
foco nas consequncias da expanso e da imposio
da condicionalidade escolar.
O estudo teve como objetivo analisar e descrever
formas de incluso produtiva e suas repercusses na
vida de jovens estudantes, aps seu ingresso no
mercado de trabalho.
A pesquisa objetivou apoiar a elaborao de um
Sistema Municipal de Gesto de Informao Integrada
no municpio de Rio Claro/SP que permitisse
monitorar os servios socioassistenciais, benefcios,
transferncia de renda e aes de segurana alimentar
e nutricional de forma integrada e subsidiar a gesto
local das polticas de desenvolvimento social e
combate fome.
O estudo analisa os processos sociais relacionados ao
trip gnero, trabalho e identidade a fim de que, de
maneira dialtica, se possa compreender o universo
cultural das mulheres quebradeiras de coco.
Considera, ainda, o impacto do recebimento do
benefcio do Programa Bolsa Famlia na constituio
de sua rotina, identidade e modelos familiares.

Planejamento e operacionalizao do
fornecimento de vegetais e frutas pelo programa
21.
de aquisio de alimentos para a alimentao
escolar
Bolsa Famlia (BF) no contexto da proteo
social: significado e realidade das
22.
condicionalidades e do ndice de Gesto
descentralizada (iGd) no estado do Maranho
Programas de transferncia de renda:
23. potencialidades da qualificao profissional na
incluso produtiva da populao de baixa renda
Potencialidades e limites para a implementao
de sistemas locais de segurana alimentar e
24.
nutricional estudo de caso em dois municpios
do Estado do Rio de Janeiro
Metodologias, procedimentos e instrumentos
para identificao, anlise e ao em reas de
25. riscos e vulnerabilidades: construindo
territorialidades no mbito do SUAS na escala
local
Mulheres da Barca: anlise das polticas
pblicas operacionalizadas em direo s
26.
famlias chefiadas por mulheres da Vila da
Barca em Belm PA
O impacto do Programa Bolsa Famlia na
melhoria do acesso educao e aprendizagem
27.
em comunidades indgenas kaingang e guarani
no Paran
O SUAS em Santa Catarina: os conceitos
28. chaves da proteo socioassistencial bsica em
perspectiva
Perfil nutricional de beneficirios do programa
29. Bolsa Famlia moradores de favelas em Macei
Alagoas
Evoluo da situao de segurana alimentar
em famlias residentes em dois municpios do
30.
interior do estado da Paraba So Jos dos
Santos Ramos e Nova Floresta
351
O estudo teve como objetivo avaliar a sistemtica de
planejamento e operacionalizao do fornecimento de
vegetais e frutas pelo Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA) para a Alimentao Escolar (AE)
em trs municpios da regio sul do pas.
Estudo realizado e que teve como eixos norteadores as
condicionalidades e o IGD do Bolsa Famlia,
utilizados como procedimentos de pesquisa: estudo de
campo, levantamento bibliogrfico e documental e
entrevistas com gestores estadual e municipais.
O estudo teve como principal objetivo identificar e
analisar, dentre as pessoas que recebem benefcios de
programas de transferncia de renda do governo
federal, aquelas que possuem e no possuem
qualificaes mnimas exigidas no setor tercirio da
cidade de Uberlndia/MG, de maneira a analisar as
potencialidades de oferta de cursos de qualificao
profissional.
Estudo de caso sobre a realidade de Manguinhos/RJ,
com o objetivo de compreender como os conceitos de
intersetorialidade e territorialidade esto sendo
operacionalizados.
O estudo objetivou a identificao, anlise e ao em
reas de riscos e vulnerabilidades, a discusso da
implantao de novos ou readequao/relocalizao
dos existentes Centros de Referncia da Assistncias
Social CRAS, alm da discusso de suas aes,
referenciadas em tempos e espaos concretos.
O estudo pretendeu analisar a quantidade e qualidade
do acesso ao mercado de trabalho entre as mulheres
beneficirias em comparao s no beneficirias do
Programa Bolsa Famlia, na Vila da Barca -
Belm/PA.
Estudo teve como objetivos analisar os efeitos do
Programa Bolsa Famlia na melhoria do acesso
escola por parte da populao kaingank e guarani,
alm de compreender as relaes contidas na poltica
de transferncia de renda, os usos, os benefcios e as
particularidades encontradas no Programa Bolsa
Famlia direcionados s famlias indgenas aldeadas
no Estado do Paran.
O objeto pesquisa foi a poltica de assistncia social
em Santa Catarina, buscando apreender as alteraes
concernentes ao acesso desse importante direito
social, no que se refere construo e implantao
do SUAS, desde a experincia dos seus protagonistas,
imersos no cotidiano multifacetado dos CRAS em
cada realidade local selecionada.
Este estudo teve como objetivo avaliar o perfil
nutricional e a segurana alimentar de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia moradores de favelas em
Macei - AL., com base em 204 famlias residentes
em favelas da 7 regio administrativa deste
municpio.
O objetivo deste trabalho foi identificar a evoluo da
situao de segurana alimentar e nutricional nas
famlias residentes em So Jos dos Ramos e Nova
Floresta, municpios do interior do Estado da Paraba.
 352

Relaes de gnero e polticas de O estudo aborda o discurso das pescadoras sobre os

desenvolvimento social e combate fome: efeitos do Programa Bolsa Famlia em seu cotidiano.
31.
diagnstico e avaliao na pesca artesanal do
litoral de Pernambuco
Este estudo, realizado no municpio de Cuit
(semirido da Paraba) visou contribuir com o
Segurana alimentar e nutricional: formao de
conhecimento sobre implementao do SISAN em
32. uma poltica local em municpio de pequeno
municpios de pequeno porte, a partir da identificao
porte
de fatores que possam favorecer ou comprometer este
processo.
Este trabalho faz uma abordagem de todas as tcnicas
de dessalinizao de gua e prope um sistema de
Sistema de dessalinizao de gua utilizando dessalinizao e purificao de gua utilizando
33.
energia solar energia solar com materiais de baixo custo para
atender famlias de baixa renda e em locais isolados
onde o fornecimento de gua e energia precrio.
Estudo que teve como objetivos, instalar e conduzir
duas unidades experimentais de tcnicas de captao
de gua da chuva para irrigao no Semirido; avaliar
Aproveitamento de gua da chuva com sistemas
sistemas de irrigao de baixo custo em termos de
34. de irrigao de baixo custo para agricultura
eficincia do uso da gua; e avaliar junto a
familiar do semirido baiano
comunidades de produtores dos assentamentos a
aceitao ou no das tcnicas de captao e sistemas
de irrigao de baixo custo propostos.
O estudo se prope a discutir as estratgias que tm
sido desenvolvidas por gestores municipais para o
Condicionalidades e monitoramento: Desafios
acompanhamento das famlias em situao de
35. Gesto do programa Bolsa
descumprimento de condicionalidades do Programa
Famlia em municpios paraibanos
Bolsa Famlia (PBF), a partir de uma pesquisa
realizada em sete municpios do estado da Paraba.
O principal objetivo deste estudo foi testar a validade
Universidade Federal de Pelotas (uFpel) de uma verso curta da escala de segurana alimentar,
Secretaria municipal De sade prefeitura usando como padro ouro a EBIA, alm da
36.
municipal de Pelotas (sms/pmp) acurcia da identificao de famlias beneficirias do PBF e a
escala de segurana alimentar: verso curta prevalncia de insegurana alimentar na rea de
abrangncia de uma unidade de sade da famlia.
Fonte: Programao de divulgao de resultados de pesquisas de avaliao e de material relacionado, MDS-
SAGI (Portal da SAGI).
 353

APNCICE B Quadro n 5 Espaos de intercmbio internacional com participao do

MDS

REA ORGANIZAO/INSTNCIA

Organizaes Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): Rede de Pobreza e Proteo Social

internacionais do Dilogo Regional de Poltica;
International Organization Standartization (ISO): Grupo de Trabalho de
Responsabilidade Social (ISO/TMB WG Working Group);
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): Rede
Internacional de Educao Financeira;
Organizao dos Estados Americanos (OEA): Conferncia Anual da Rede Social da
Amrica Latina e Caribe (Redlac), Rede Interamericana de Proteo Social (Ripso),
Reunio de Ministros e Altas Autoridades de Desenvolvimento Social da OEA, Reunio
da Comisso Interamericana de Desenvolvimento Social (Cides), Conselho
Interamericano para o Desenvolvimento Integral (Cidi) e Comisses Especializadas No
Permanentes (Cenpes);
Organizao das Naes Unidas (ONU): Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
Comit Permanente de Nutrio das Naes Unidas (SCN), Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Programa Alimentar Mundial (PMA) e
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
Blocos Cpula Amrica do Sul-frica (ASA): Grupo de Temas Sociais da Cpula Amrica do
Regionais e Sul-frica;
Inter- Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa): Reunio de Ministros e Autoridades do
regionais Desenvolvimento Social da Amrica do Sul e Pases rabes e Reunio de Altos
Funcionrios;
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP): Reunio de Ministros do
Trabalho e dos Assuntos Sociais;
Frum ndia, Brasil e frica do Sul (Ibas): Grupo de Trabalho sobre Temas Sociais;
Mercado Comum do Sul (Mercosul): Reunio de Ministros e Autoridades do
Desenvolvimento Social do Mercosul e Estados Associados (RMADS), Instituto Social
do Mercosul (ISM) e Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar (Reaf);
Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul): Grupo de Trabalho de Polticas Sociais
(GTPS) e Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento Social (CSDS).
Grupos de Grupo de Trabalho Interministerial para Ajuda Humanitria Internacional (GTIAHI);
Trabalho Grupo de Trabalho Interministerial para a Organizao das Naes Unidas para a
Intersetoriais Alimentao e a Agricultura (GTIFAO);
Discusso sobre os Mecanismos Financeiros Inovadores (MFI) para o Desenvolvimento;
Discusso sobre a Cooperao Programa Mundial de Alimentos (PMA) Brasil;
Comit de Acompanhamento da Implementao do Plano de Ao da Cpula Mundial
de Alimentao da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura
(FAO);
Comit Gestor Brasileiro da Cooperao Descentralizada e Federativa Franco-Brasileira;
Comit Gestor Brasileiro da Cooperao Descentralizada Brasil-Itlia.
Foros Frum Social Mundial;
Multilaterais Iniciativa Amrica Latina e Caribe sem Fome 2025 (GT 2025);
Rede Ibero-americana de Luta Contra a Pobreza e Encontro Ibero-americano de
Desenvolvimento Social, Democracia e No Discriminao, da Cumbre Iberoamericana;
Dilogo Brasil frica sobre Segurana Alimentar e Nutricional, Combate Fome e
Desenvolvimento Rural.

Fonte: site do MDS, acesso em 30 jul. 2015.

 354

APNDICE C Quadro n 6 Pautas dos espaos de participao na assistncia social sobre

a questo dos trabalhadores e da educao permanente (1995-2011)

EVENTOS PAUTAS ABORDADAS

I Conferncia Nacional A urgncia de qualificao continuada, da garantia de direitos aos profissionais e do
de Assistncia Social estabelecimento de uma poltica de desenvolvimento de recursos humanos.
(1995)
II Conferncia Duas das moes aprovadas em relao ao tema: uma solicitando a insero da
Nacional de Assistncia pauta dos recursos humanos nos painis da prxima conferncia; outra, de apoio os
Social (1997) trabalhadores, requerendo a melhoria das condies laborais, salrios compatveis
com as funes exercidas e respeito aos relatrios e pareceres.
III Conferncia Buscava instrumentos que forassem a melhoria das condies dos profissionais
Nacional de Assistncia nos municpios. Dentre as deliberaes, constava um item sugerindo que os
Social (2001) repasses oramentrios deviam ficar condicionados existncia de quadro efetivo
de pessoal, em termos de nmero mnimo e formao determinada. A capacitao
continuada consistia outro vetor abordado, em relao ao qual se previa o
encaminhamento de uma Conferncia Nacional de Recursos Humanos, que
resultou frustrada.
IV Conferncia Em meio s medidas propugnadas no painel II, Gesto e organizao Planejar
Nacional de Assistncia localmente para descentralizar e democratizar o direito, o item 3 constava:
Social (2003) Garantir e/ou melhorar a infraestrutura fsica, material, financeira e, por meio de
concurso pblico, os recursos humanos especializados e multidisciplinares nos
rgos gestores, nas trs esferas de governo, para estruturao e operacionalizao
do sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social, criando o Plano de
Carreira, Cargos e Salrios dos trabalhadores efetivos da Poltica de Assistncia
Social (BRASIL, 2003).341
V Conferncia No painel Fotografia da Assistncia Social no Brasil na Perspectiva do SUAS
Nacional de Assistncia (BRASIL, 2005b), se registrava um captulo exclusivo sobre a gesto dos recursos
Social (2005) humanos, Foto 3: Gesto de Pessoas no SUAS Plano 10. Dos debates, resultou a
aprovao da proposta de construir e implementar a poltica de gesto de pessoas,
mediante a elaborao e aprovao de Norma Operacional Bsica especfica.342 Os
demais encaminhamentos afetos ao tema acenavam para o melhoramento das
condies de trabalho, isonomia salarial, definio de piso e benefcios atravs da
articulao com os conselhos das categorias e sindicatos, o desenvolvimento de
uma poltica de capacitao continuada, a ampliao dos efetivos mediante
realizao de concursos pblicos, definio das equipes multiprofissionais, com
especificao de perfis e da qualificao dos contingentes que integrariam a
poltica, alm da formulao de um Projeto de Emenda Constitucional (PEC)
autorizando o repasse de parte dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia
Social para o pagamento de salrios.

VI Conferncia No subtema dedicado gesto do trabalho, pautaram-se os percalos para

Nacional de Assistncia avanar nesse domnio, segundo o receiturio da ento recente NOB-RH/SUAS.
Social (2007) Concebido como uma das prerrogativas para garantir a qualidade e ampliar a

341
No ano seguinte aprovada a nova Poltica Nacional de Assistncia Social, na qual apenas timidamente se
colocam tais questes: [...] as novas relaes a serem estabelecidas exigiro, alm do compromisso com a
assistncia social como poltica pblica, qualificao dos recursos humanos e maior capacidade de gesto dos
operadores da poltica (BRASIL, 2005a, p. 48).
342
A Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-
RH/SUAS) foi aprovada pelo CNAS em 13 de dezembro de 2006. Seu contedo envolve: os princpios e
diretrizes para a Gesto do trabalho no SUAS; os princpios ticos para os trabalhadores da assistncia; a
composio das esquipes de referncia; as diretrizes para a Poltica Nacional de Capacitao, para os PCCS, para
as Entidades e Organizaes de Assistncia Social e para o cofinanciamento da Gesto do trabalho; as
responsabilidades e atribuies dos gestores para a Gesto do trabalho no SUAS; a organizao do Cadastro
Nacional dos Trabalhadores do SUAS; o controle social da Gesto do Trabalho no SUAS; e as regras de
transio.
 355

cobertura dos servios e programas da assistncia social, o aprimoramento da

chamada gesto do trabalho foi objeto de discusses que atentavam para as
transformaes contemporneas no mundo do trabalho e suas repercusses
particulares na poltica em questo. Registrava-se o entendimento de que o tema
situar-se-ia numa dimenso de totalidade, em virtude da qual se articulariam as
atividades desenvolvidas, as condies materiais, fsico-financeiras, a qualificao,
os cargos e salrios, os direitos trabalhistas.
VII Conferencia exigida a efetivao de aspectos previstos na NOB-RH/SUAS, nomeadamente: o
Nacional de Assistncia cofinanciamento federal para o pagamento de funcionrios efetivos e para a
Social (2009) implantao do Plano Nacional de Capacitao. Igualmente, manifestava-se
imprescindvel ampliar os debates sobre as seguintes dimenses daquela Norma: a
fiscalizao do cumprimento da NOB pelos rgos de controle das trs esferas, os
incentivos e gratificaes, a realizao de concursos pblicos, a definio das
categorias da assistncia social. Ainda na ocasio uma reunio entre os
trabalhadores acordou a criao do Frum Nacional dos Trabalhadores do SUAS,
referendando uma comisso provisria encarregada da mobilizao e organizao
dos fruns estaduais. Previa-se culminar tal movimento num evento nacional
projetado para maro de 2011.
Encontro Nacional dos Segundo Teixeira (2011), em seu fulcro, as reivindicaes desse encontro
Trabalhadores do aspiravam um trabalho: conquistado por meio de concursos pblicos e no ocupado
SUAS (2011) por indicao, legitimado, assim, com garantias de reconhecimento, remunerao e
relativa permanncia; com perspectiva de carreira e de ascenso baseados em
qualificaes, formao continuada e critrios de desempenho; aberto integrao,
interdisciplinaridade, intersetorialidade (dilogo de saberes e de setores);
ancorado profundamente na tica profissional de cada categoria, na tica pblica e
na tica-poltica; protegido pelo espao da interlocuo entre governo e
organizaes profissionais, sejam os conselhos profissionais, sindicatos, etc. (e a
recorrente indicao para instalarem-se as Mesas de Negociao); com capacidade
de trnsito entre o especfico e o geral, em consequncia, avesso polaridade da
lgica formal entre as duas esferas; e com bases materiais de funcionamento e
condies de realizao.
VIII Conferncia Conferncia com o tema: Avanando na Consolidao do Sistema nico de
Nacional de Assistncia Assistncia Social com a Valorizao dos Trabalhadores e a Qualificao da Gesto
Social (2011) dos Servios, Programas, Projetos e Benefcios. As propostas aprovadas na
plenria final respondiam a necessidades imperiosas, portanto espelhavam todos os
principais aspectos limitativos de que padeciam os profissionais. Em seu contedo
essencial, estas deliberaram: [...] fortalecer a luta da classe trabalhadora pelo
direito ao trabalho digno, com remunerao justa; a valorizao dos trabalhadores
do SUAS e a conquista de condies do exerccio profissional com qualidade,
respeitando a normatizao estabelecida; a implantao da gesto do trabalho no
SUAS a partir da NOB-RH/SUAS, baseada em diagnsticos para a estruturao das
equipes de acordo com as demandas existentes; a garantia do cofinanciamento de
recursos humanos nas trs esferas de governo, com definio das condies
materiais, ticas e tcnicas, elaborao de normas e protocolos especficos,
destinados a viabilizar a sade e segurana dos trabalhadores; a proposio de
projeto de lei para a implementao do Plano de Carreiras, Cargos e Salrios
(PCCS) e a constituio de piso e isonomia salarial das equipes de referncia, alm
de jornada de at 30 horas semanais, sem reduo salarial e, conforme a situao,
adicional de risco, adicional noturno e insalubridade; a realizao de concurso
pblico em todas as instncias governamentais, para a integralidade das reas e
nveis profissionais; a constituio de uma Poltica de Capacitao Continuada,
com recursos de diversos entes federativos, para os trabalhadores, gestores,
conselheiros e entidades da rede socioassistencial e regida pelo princpio da
profissionalizao, da tica e a prerrogativa do atendimento aos usurios como
sujeito de direitos; a elaborao e execuo do Plano municipal, estadual, do
Distrito Federal e nacional de formao permanente para os trabalhadores do
SUAS, em articulao com outras polticas e os poderes Judicirio e Legislativo,
respeitando temas representativos, segmentos usurios e nveis de ateno da
assistncia; a implementao da NOB-RH/SUAS nos Planos de Assistncia Social,
com dotao oramentria no Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias,
 356

respaldados pela pactuao tripartite; o incentivo e a garantia participao dos

profissionais em cursos de graduao, especializao, mestrado e doutorado
pertinentes assistncia e reas afins, sem prejuzo de remunerao; a criao e
fortalecimento dos Fruns de Trabalhadores do SUAS, em todas as esferas e com
perspectiva intersetorial; o reconhecimento dos cargos e funes dos quadros de
nvel mdio, nos papeis de monitor, educador social e orientador social, entre
outros; a proposio de mudana na Lei de Responsabilidade Fiscal para ampliar os
limites percentuais de gasto com pessoal, viabilizando a contratao atravs de
concursos pblicos; a instalao, em quatro meses, da Mesa Nacional de
Negociao Permanente do SUAS e imediata criao de um Comit de Trabalho
para elaborar uma proposta de diretrizes acerca do PCCS; o incentivo criao
imediata nos rgos gestores da assistncia de um setor especfico para coordenar,
executar e monitorar a gesto do trabalho, seguindo a regulamentao instituda; a
garantia de constituio das equipes de referncia conforme a NOB-RH/SUAS e
mediante concurso pblico. Alm de outras requisies pela melhoria das
condies de trabalho, reclamava-se a adequao da estrutura organizacional dos
rgos gestores de acordo com as diretrizes institudas e a ocupao dos postos de
comando com profissional de nvel superior, enquadrado pelas categorias previstas
para a assistncia (BRASIL, 2011d).
Fonte: elaborao prpria, com base no site do CNAS, em Ortolani (2011) e Teixeira (2011).
 357

ANEXO A Sumrio do livro Concepo e gesto da proteo social no contributiva no

Brasil

PREFCIO - Qualificao e reflexo crtica, de Patrus Ananias (p. 7-8).

APRESENTAO - Construindo o novo modelo de proteo social no Brasil, de
Vincent Defourny e Marlova Jovchelovitch Noleto (p. 9-12)

PARTE 1

Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes, de

Aldaza Sposati (p. 13-56).
Proteo social no Brasil: debates e desafios, de Luciana Jaccoud (p. 57-87).
Poltica Social: alguns aspectos relevantes para discusso, de Jorge Abraho de Castro
(p. 87-132).
Gesto estratgica de programas sociais, de Cristina Almeida Cunha Filgueiras (p. 133-
156).
Monitoramento e avaliao de programas sociais: principais desafios, de Jeni
Vaitsman (p. 157-170).
Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na famlia: conexes e
uma experincia para reflexo, de Carla Bronzo (p. 171-203)

PARTE 2

O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de gesto da assistncia

social, de Berenice Rojas Couto (p. 205-218).
Notas sobre o desenvolvimento do trabalho social com famlias no mbito da Poltica
de Assistncia Social, de Priscilla Maia de Andrade e Mariana Lpez Matias (p. 219-228).
O financiamento da Poltica de Assistncia Social na era Suas, de Gisele de Cssia
Tavares (p. 229-258).
Notas sobre o gasto e o financiamento da assistncia social e sobre as transferncias
fundo a fundo, de Rosa Maria Marques (p. 259-286).
A centralidade da informao no campo das polticas pblicas, de Roberto Wagner da
Silva Rodrigues (p. 287-303).
A gesto da informao em assistncia social, Luziele Tapajs (p. 304-320).
 358

Pesquisa de informaes bsicas municipais 2005 Suplemento de assistncia social,

de Vnia Pacheco (p. 321-330).
Transferncia de renda com condicionalidade: a experincia do Programa Bolsa
Famlia, de Rosani Cunha (p. 331-362).
Sistemas de informao e de gesto do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico
de Programas Sociais do Governo Federal, Ana Vieira (p. 363-382).
Desafios das polticas e programas de desenvolvimento social, de Rmulo Paes-Sousa
(p. 383-400).
Combatendo a pobreza e enfrentando as vulnerabilidades: desafios para a articulao
entre o Programa Bolsa Famlia e a Proteo Social Bsica, de Edgar Pontes de
Magalhes (p. 401-423).