Sistema de Ciudades DNP - Finanzas Territoriales - Rafael Cubillos

FINANZAS TERRITORIALES
Rafael Cubillos
BOGOT, COLOMBIA
DICIEMBRE DE 2012
PRODUCTO No. 2, CONTRATO No. DNP 455 2012
RAFAEL CUBILLOS LPEZ
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
ANLISIS DEL EQUILIBRIO MACROECONMICO Y FISCAL DEL

SISTEMA DE CIUDADES COLOMBIANO
BOGOT, COLOMBIA
JULIO DE 2012
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Contenido
Introduccin........................................................................................................................ 3
Acerca de la categorizacin del sistema de ciudades ........................................................ 5
Algunas particularidades de la estructura impositiva municipal ....................................... 8
Ingresos corrientes ....................................................................................................... 10
Ingresos tributarios....................................................................................................... 14
Ingresos y esfuerzo fiscal .................................................................................................. 16
Esfuerzo fiscal e inversin percpita ................................................................................ 19
Indicadores de desempeo fiscal ..................................................................................... 26
El resumen de la disciplina fiscal ...................................................................................... 29
Conclusiones ..................................................................................................................... 32
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Introduccin
Se ha estimado que el 85% del producto nacional se genera en las ciudades, siendo pues el
principal motor de crecimiento econmico del pas 1 . El Departamento Nacional de
Estadstica-DANE estima que al 2010, de los 45.5 millones de habitantes el 76% reside en
las cabeceras municipales, esto es un poco ms de 34 millones de personas. Se estima
tambin que al 2050 la poblacin urbana representar el 86% de la poblacin del pas,
incrementndose en 20 millones con referencia al 20052, cifra equivalente al tamao
actual de las 20 ciudades de mayor poblacin urbana, referente que dimensiona los retos
que deben enfrentar las ciudades ante tal aumento de su masa poblacional.
En efecto, los retos de las ciudades tanto al presente y an ms al futuro, estn en hacer
sostenibles sus sistemas econmicos, sociales, fiscales, teniendo que emprender polticas
en cuanto a su competitividad y eficiencia de su aparato productivo, garantizar un mnimo
de sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo a fin de hacer posible un conjunto de
metas, trabajar en la seguridad y la calidad de vida, y velar por una adecuada provisin
de servicios (transporte y otros bsicos, incluyendo el abastecimiento y sustentabilidad del
recurso hdrico), y enfrentarse a generar ganancias de los conglomerados subregionales
que seguramente irn creciendo en reas como vivienda, educacin, fuerza de trabajo,
entre otros.
La financiacin del desarrollo implica estrategias donde se articulen los agentes privados y
pblicos a fin de maximizar los efectos multiplicadores de las inversiones, visionando un
portafolio no esttico de apuestas productivas de las ciudades que les permitir estar a la
altura de los retos planteados, en donde la financiacin de sus planes es un tema crucial
en la sostenibilidad de las mismas. (DNP 2012, 19)
En este documento y como una primera fase de un anlisis ms amplio de las finanzas del
sistema de ciudades, se busca mostrar el estado de las finanzas del mencionado sistema,
analizando un conjunto de indicadores segn las cifras disponibles (ao 2010) y
1
DNP (2012). Marco Conceptual, Misin para el fortalecimiento del sistema de ciudades. DNP, Bogot,
febrero 2012. Este ejercicio se fundamenta en una estimacin del PIB municipal realizada por el DNP.
2
Tanto las estimaciones de Naciones Unidas (2009) como las realizadas para la Misin para el
Fortalecimiento del Sistema de Ciudades (DNP), entregan las mismas magnitudes de poblacin.
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contrastando en algunos casos con su estado al ao 2000, lo que da un referente

particular a los efectos de las Ley 617 de 2000, cuyo objeto se centr en fortalecer las
descentralizacin mediante el saneamiento de las finanzas municipales y garantizar la
viabilidad fiscal de los entes territoriales. Se ha contado con las cifras de ejecuciones
presupuestales municipales suministradas por la Direccin de Estudios Econmicos y los
indicadores fiscales que maneja la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Como eplogo se resume el estado de las finanzas de los municipios nodos, de los satlites
y en contraste con el grupo de municipios que quedan por fuera de esta propuesta de
redes de ciudades (74% de los municipios del pas, 28% de la poblacin colombiana, 67%
de la poblacin en resto de los municipios - asimilado a la parte rural de los mismos).
La prosperidad de cualquier territorio, llmese nacin, regin o municipio, depende, entre

otras polticas estratgicas, de lo que rediten para s las inversiones realizadas en su
territorio, tanto por agentes privados como pblicos. Con la economa global o
globalizacin muchas de las naciones dejaron atrs la participacin en actividades fabriles
para dar paso a un Estado ms dedicado a la provisin de servicios de gobierno y de
bienes pblicos, menos intervencionista, siendo esto asociado comnmente a Estados
neoliberales. Los paradigmas del estado eran otros, o tal vez se podra decir que se volva
a los principios expuestos por Pigou hacia dcada de 1920 en cuanto la creacin de
externalidades, o el anlisis de Samuelson sobre la provisin de bienes pblicos hacia las
dcada de 1950.
En Colombia la creacin de empresas industriales estatales se fortaleci con el Instituto de

Fomento Industrial-IFI desde muy temprano en los inicios de la industria en Colombia
dcada de los cuarenta, con todo el mpetu cepalino de la poca. El medio de la poltica
sustitutiva de importaciones, el desarrollo del mercado interno, existan ciertas
actividades crticas o estratgicas que se queran desarrollar pero que por la magnitud de
las inversiones o la baja rentabilidad inicial no eran emprendidas por el sector privado, por
lo que el Estado, a travs del IFI, estimul su creacin mediante el aporte de importantes
capitales semilla3. La unin de recursos financieros del IFI y del sector privado permiti la
3
En sectores tan diversos como minera, metalmecnica, textil, agroindustrial, de ensamble de autos,
papeles, en empresas como Cerromatoso, Sofasa, Simesa, Icollantas, que dieron bueno frutos y pasaron a
manos del sector privado; o en otras donde el saldo en rojo las hizo inviables como Forjas de Colombia,
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creacin o consolidacin de un elevado nmero de empresas en diferentes regiones del

pas, las cuales generaron en su momento importantes volmenes de empleo. Con el
argumento de industria naciente, se estimaba que una vez alcanzada la madurez, la
participacin oficial se vendera al sector privado y estos dineros se invertiran
nuevamente en impulsar otras empresas. Esta labor de apoyo del Estado al sector
productivo nacional, a travs del IFI, estuvo vigente pos seis dcadas.
Tal vez dos temas son de inters desde el punto de vista de las finanzas pblicas de un
sistema de ciudades; uno est ligado a la parte tributaria y el otro a la inversin. El
primero es relativo a la capacidad tributaria para capturar los suficientes fondos a fin de
acometer sus planes de inversin, aspecto que tiene que ver no solo con las tarifas
impositivas, bases tributarias, eficiencia del recaudo (pasando por los esquemas de
exenciones) sino tambin con las escalas que se requieren (dada la dimensin de ciertas
inversiones, no indivisibles, escalas que van en funcin de la riqueza y tamao de la
economa) y su capacidad para atraer otros recursos financieros (incluyendo las
transferencias o recursos que pueda recibir bajo algn concepto). El segundo tema tiene
que ver con la capacidad de las inversiones realizadas para mejorar en general el clima
social y econmico, tanto de su poblacin como de su aparato productivo actual y su
capacidad de fortalecer su potencial econmico, en el cual subyace la riqueza y bienestar
de sus ciudadanos. Estos retos que enfrentan las ciudades se magnifican cuando se tiene
un entramado subregional (conglomerado, metropolizacin), enfrentando otras
problemticas como la subvencin de otros municipios (invertir para el disfrute de los
vecinos) en una multitud de temas comunes (servicios pblicos, culturales, transporte,
salud, educacin, entre otros).
Acerca de la categorizacin del sistema de ciudades
El estudio que se adelanta bajo la Misin para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades
busca fortalecer dicho sistema en el pas en el entendido que es en dicha red que se
genera el 85% del PIB nacional, concentrndose el 75% en las zonas urbanas. En este
propsito la misin persigue plantear algunos retos de la poltica para el mejoramiento de
Aceras Paz del Ro, Papelcol, Cerromatoso y Alcalis. (El Tiempo (1999), IFI saldr de 45 empresas,
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-908935).
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la competitividad regional y nacional, a la vez que se debe procurar el mejoramiento de la

calidad de vida de sus habitantes.
Preliminarmente la misin ha establecido como marco de referencia un sistema de

ciudades que, bajo distintos criterios, comprende 119 nodos que marcan la dinmica
econmica y demogrfica del pas. Otro tanto de municipios (166) se integran en algn
grado al devenir de estas ciudades conformado a su vez una red de satlites. Finalmente
se estima que el resto del pas (75% de los municipios), en general, no est integrado a
redes que les permitan usufructuar de las economas de aglomeracin y otros beneficios
intrnsecos al motor de desarrollo que son las ciudades.
Cuadro 1 Poblacin ao 2010 segn categoras en sistema de ciudades
Nro. De Poblacin Total Poblacin Poblacin

% Urbanismo
Municipios 2010 Urbana 2010 Rural 2010
Nodos > 100 mil 57 26,695,598 25,136,617 1,558,981 94.2
Nodos < 100 mil 62 2,713,617 2,017,566 696,051 74.3
Satlite < 100 mil 166 3,318,639 1,993,330 1,325,309 60.1
Por fuera < 100 mil 827 12,590,336 5,150,376 7,439,960 40.9
Total 1,112 45,318,190 34,297,889 11,020,301 75.7
Composicin
Nro. De Poblacin Total Poblacin Poblacin
Municipios 2010 Urbana 2010 Rural 2010
Nodos > 100 mil 5.1 58.9 73.3 14.1
Nodos < 100 mil 5.6 6.0 5.9 6.3
Satlite < 100 mil 14.9 7.3 5.8 12.0
Por fuera < 100 mil 74.4 27.8 15.0 67.5
Total 100 100 100 100
Fuente: elaboracin propia Misin para el fortalecimiento del Sistema de Ciudades
Cuadro 2 Nodos con ms de 100 mil habitantes al 2010

Poblacin Poblacin
% %
Total Total
Urbanismo Urbanismo
2010 2010
05-Antioquia 44-La Guajira
05001-Medelln 2.343.049 98,8 44001-Riohacha 213.091 82,4
05045-Apartad 153.319 87,6 44430-Maicao 141.917 68,4
05088-Bello 413.186 97,3 47-Magdalena
05266-Envigado 197.493 95,9 47001-Santa Marta 447.963 94,7
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Poblacin Poblacin
% %
Total Total
Urbanismo Urbanismo
2010 2010
05360-Itag 252.150 92,1 47189-Cinaga 103.075 90,8
05615-Rionegro 110.329 67,9 50-Meta
05837-Turbo 139.628 42,9 50001-Villavicencio 431.521 95,6
08-Atlntico 52-Nario
08001-Barranquilla 1.186.412 99,7 52001-Pasto 411.697 82,2
08433-Malambo 111.270 94,2 52356-Ipiales 123.341 68,4
52835-San Andrs de
08758-Soledad 535.642 99,9 Tumaco 179.005 55,3
11-Bogot 54-Norte de
DC Santander
11001-Bogot, D.C. 7.363.782 99,8 54001-Ccuta 618.379 97,3
13-Bolvar 63-Quindo
13001-Cartagena 944.481 95,3 63001-Armenia 288.905 97,3
15-Boyac 66-Risaralda
15001-Tunja 171.137 95,5 66001-Pereira 457.078 84,2
15238-Duitama 110.418 90,2 66170-Dosquebradas 189.111 95,7
15759-Sogamoso 115.564 85,7
17-Caldas 68-Santander
17001-Manizales 388.490 93,2 68001-Bucaramanga 524.030 98,8
18-Caquet 68081-Barrancabermeja 191.498 90,2
18001-Florencia 157.494 87,1 68276-Floridablanca 261.096 96,2
19-Cauca 68307-Girn 157.067 88,2
19001-Popayn 265.839 91,3 68547-Piedecuesta 132.725 81,3
20-Cesar 70-Sucre
20001-Valledupar 403.444 85,1 70001-Sincelejo 256.255 93,1
23-Crdoba 73-Tolima
23001-Montera 409.542 76,9 73001-Ibagu 526.527 94,9
23417-Lorica 114.145 45,0 76-Valle del Cauca
25175-Cha 111.998 77,6 76001-Cali 2.244.668 98,5
25269-Facatativ 119.849 89,8 76109-Buenaventura 362.764 91,1
76111-Guadalajara de
25290-Fusagasug 121.535 80,5 Buga 116.101 85,9
25307-Girardot 101.792 96,9 76147-Cartago 128.544 98,2
25754-Soacha 455.992 99,1 76520-Palmira 294.570 80,1
25899-Zipaquir 112.069 87,9 76834-Tulu 199.264 88,8
27-Choc 76892-Yumbo 104.051 87,8
27001-Quibd 114.524 91,5 85-Casanare
41-Huila 85001-Yopal 123.368 87,0
41001-Neiva 330.436 94,8
41551-Pitalito 113.999 61,5
Fuente: elaboracin propia con base en proyeccin de poblacin para la Misin para el fortalecimiento del Sistema de Ciudades.
Nota: al ao 2010, solo tres ciudades con ms de 100 mil habitantes no estn en este conjunto de nodos (Jamund, Magangu,
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Poblacin Poblacin
% %
Total Total
Urbanismo Urbanismo
2010 2010
Uribia)
Esta categorizacin segn la funcionalidad en el sistema de ciudades es la que servir de
referencia para el anlisis de las finanzas en el sistema de ciudades. A modo ilustrativo el
Cuadro 2 muestra los municipios que son nodos con ms de 100 mil habitantes al 2010.
Algunas particularidades de la estructura impositiva municipal
Para colocar en contexto la presentacin de la estructura fiscal de los municipios en un

sistema de ciudades, es de anotar que el punto macro crucial es el efecto multiplicador de
la inversin sobre la economa, es decir la capacidad que tiene sta de generar puestos de
trabajo, crear valor agregado (ingresos) y en general vitalizar la actividad econmica. Visto
de esta manera no importa si esta inversin es pblica o privada; de hecho las distintas
corrientes de pensamientos achacan a unas y a otras virtudes y falencias en su propsito
de mejorar el clima econmico. Se puede tomar la inversin pblica como motor de la
revitalizacin econmica (modelo Keynesiano), particularmente emprendiendo proyectos
de infraestructura. Por el contrario, los argumentos a favor de la inversin privada (visin
neoliberal) pasan por afirmar que la inversin pblica es ineficiente, hasta el
desplazamiento de la inversin pblica al tener que competir por recursos financieros en
el mercado (efecto crowding out, demandando ms recursos del mercado financiero y
encareciendo la tasa de inters). Una posicin intermedia habla de un efecto traccin
(crodwing-in) de la inversin pblica sobre la privada; este es el caso de inversiones
pblicas en infraestructura que permiten que el sector privado mejore su eficiencia y
competitividad al contar por ejemplo con mejores vas, puertos y logstica, y an en
procesos que involucran la creacin de externalidades positivas con la creacin de ciertos
bienes pblicos para el sector empresarial (centros de informacin, centros de apoyo al
comercio exterior, infraestructura para el apoyo y desarrollo tecnolgico, centros de
investigacin en universidades pblicas, entre otros).
Este mismo principio econmico debe aplicar tanto para las inversiones realizadas por el
orden nacional como las regionales y locales, aunque la disponibilidad de recursos en
estas dos ltimas instancias limita el alcance de las inversiones, por lo que sus efectos
macro se ven reducidos. Con las recientes iniciativas de acometer proyectos de inversin
conjuntos en una subregin con el concurso de varios municipios, y an de la instancia
departamental, se debera posibilitar el lograr efectos macro ms notables de estas
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inversiones, lo que a su turno se debe expresar en transformaciones de inters en el

territorio (reas de infraestructura, sectores productivos, educacin, salud, saneamiento).
Desde la ptica pblica los recursos para atender los planes de inversin de las
municipalidades fundamentalmente tienen dos fuentes: recursos propios y emprstitos. A
su vez y en teora estos recursos pueden ser complementados con recursos privados en la
medida que existan acuerdos pblico-privados en ciertos proyectos (o mejor an el
concurso privado en la poltica pblica), o que la existencia de bienes pblicos de las
ciudades acte como una externalidad positiva para la atraccin de inversionistas o
empresas.
Las fuentes de recursos municipales son sus ingresos corrientes, los ingresos de capital y
los ingresos de sus establecimientos pblicos 4 . Los ingresos Corrientes son aquellos
recursos de que dispone el ente territorial para atender sus gastos corrientes, es decir
aquellos vinculados con su desempeo institucional; estos ingresos se clasifican en
Tributarios y No Tributarios. Los ingresos de capital se componen del rdito por la venta
de activos fijos ya existentes (no considerado como tal por el FMI en su ltima versin del
manual de Finanzas Pblicas); esta cuenta incluye adems los rendimientos financieros5.
El contraste de los ingresos tributarios entre el gobierno central y los municipales se

evidencia en el Cuadro 3. Los ingresos tributarios de la nacin son 6 veces los tributarios
municipales; el solo impuesto de Renta o del IVA es cerca de dos veces los tributos
municipales. A su vez las transferencias a los municipios por parte del nivel nacional
representan el 26% de los ingresos corrientes de la nacin, lo cual constituye una forma
de devolucin de los tributos directos e indirectos que son generados en sus territorios, y
que de paso es motivo de discordia por parte de algunas grandes ciudades.
4
La referencia para buena parte de los conceptos utilizados en esta seccin provienen de Finanzas Pblicas
Territoriales: Nota Metodolgica, Banco de la Repblica, Medelln, 2004, adems del documento Manual
de Estadsticas de Finanzas Pblicas, Fondo Monetario Internacional-FMI, 2001.
5
Las transferencias recibidas de otros niveles gubernamentales con fines de inversin se clasifican como
ingresos corrientes.
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Siendo los ingresos corrientes de los municipios la mitad de los percibidos por el gobierno
central, pareciera que hay un amplio margen para la utilizacin de estos recursos; pero tal
apreciacin se desvirta por la concentracin de los recursos en algunos municipios. Una
primera cuestin es que estos ingresos guardan relacin con los tamaos de las
economas locales, de donde resulta, de una u otra manera, el sesgo anotado.
Cuadro 3 Comparativo ingresos corrientes Gobierno Central y Municipal

Ao 2010, (Miles de millones de pesos)
Gobierno Nacional Central Gobiernos Municipales
Ingresos corrientes 67,408.3 Ingresos corrientes 32,368
Tributarios 66,781.4 Tributarios 11,345
Renta 26,040.1 Impuesto predial unificado 3,175
IVA interno 20,114.5 Impuesto de Industria y comercio 4,318
IVA externo 9,230.8 Avisos y tableros 199
Gravamen 4,654.4 Circulacin y Transito 25
Gasolina 1,418.8 Sobretasa de la gasolina 1,101
Transacciones 3,225.8 Otros ingresos tributarios 2,527
financieras
Otros 1/ 2,097.1
No tributarios 626.9 No tributarios 1,962
Transferencias del nivel nacional 17,386
Regalas 1,675
Fuente: elaboracin propia con base en Balance fiscal del Gobierno Nacional Central, DNP
Ejecuciones presupuestales municipales, DNP.
Ingresos corrientes
Durante el perodo 2000-2010 las fuentes de los ingresos corrientes no han cambiado
sustancialmente para el agregado de los municipios en Colombia (Grfica 1), recayendo el
grueso de ellos en las transferencias (54% al 2010) y en los ingresos tributarios (35% al
2010), en tanto que para este agregado las regalas y los ingresos no tributarios tienen una
menor participacin (11% al 2010), con un leve aumento de las regalas como fuente de
recursos, y un detrimento de la participacin de los ingresos no tributarios.
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Grfica 1 Composicin de los ingresos corrientes 2000, 2010
100% 4.4 5.1
90%
80%
52.8 53.6 Regalas
70%
60% Transferencias
50% Ing. no Tributarios

40% 8.8 6.1
Ing. Tributarios
30%
20% 34.0 35.2
10%
0%
2000 2010
Sin embargo esta estructura difiere sustancialmente segn el tipo de municipios en la

categorizacin del sistema de ciudades y cada componente tiene dinmicas distintas
durante el perodo de referencia. La Grfica 2 presenta la estructura de los ingresos
corrientes al ao 2000 para los municipios segn categoras en sistema de ciudades, la
Grfica 3 muestra la misma estructura 10 aos ms tarde (al 2010).
Grfica 2 Composicin de los ingresos corrientes ao 2000 segn categoras en sistema de

ciudades
100% 1.7 6.9 8.5 8.1
80% 38.4
56.2
60% 65.4
9.4 76.1
40%
9.9
50.5
20% 9.6
27.1 7.4
16.5
0% 8.4
Nodos > 100 mil Nodos < 100 mil Satlite < 100 mil Por fuera < 100 mil
Ing. Tributarios Ing. no Tributarios Transferencias Regalas
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Grfica 3 Composicin de los ingresos corrientes ao 2010 segn categoras en sistema de

ciudades
100% 1.7 4.0 9.5 14.7
80%
48.2
53.1
60% 63.0
68.1
7.6
40% 5.6
3.1
20% 42.6 37.3 2.4
24.5
14.8
0%
Ing. Tributarios Ing. no Tributarios Transferencias Regalas
Se observa como la estructura de ingresos difiere sustancialmente segn las categoras del
sistema de ciudades, con cambios interesantes en la participacin de cada fuente durante
los 10 aos de vigencia de la ley 617/2000. En la medida que se desciende en esta
jerarqua municipal, la capacidad de generar recursos propios tributarios desciende y
aumenta la dependencia a las transferencias, en particular gracias a los aumentos de los
giros del gobierno nacional previstos en la legislacin6. As, los nodos de ms de 100 mil
habitantes derivan cerca de la mitad de sus ingresos de los recursos tributarios locales,
pero a su vez hacia el 2010 han percibido ms transferencias (aumentando en 10 puntos
su participacin en los ingresos), en tanto los municipios por fuera del sistema de ciudades
presentan un baja, pero creciente participacin del ingreso tributario, con una alta
dependencia a las transferencias; esto se explica pues el grueso de los 827 municipios son
de categora 6 (categorizacin presupuestal ley 617) con un promedio de poblacin de
solo 15 mil habitantes.
En el intermedio los dems municipios nodos y satlites (que cuentan con menos de 100
mil habitantes), al igual que los municipios por fuera de las redes, aumentan su recaudo
6
En particular lo prescrito en la Constitucin Nacional, artculo 357 y las reglamentaciones relativas al
aumento del SGP, que considera incrementos reales por encima de la inflacin.
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tributario en detrimento leve de las participaciones de los dems componentes de

ingreso.
Cuando se miran las cifras de ingresos en trminos reales (pesos constantes) se observa
que efectivamente todos los municipios experimentan un crecimiento en el recaudo de sus
tributos, siendo su tasa media de crecimiento alrededor del 4%, la misma tasa
experimentada por el PIB durante el mismo perodo. As que en principio se podra asumir
que el incremento en los ingresos tributarios se debe en buena parte a la evolucin de la
actividad econmica, aunque no se descarta la mejora en la gestin tributaria de algunos
municipios (p.ej. mejoras en la tasa de tributacin7). Ms adelante se establecer que a
pesar de este aumento paralelo de los tributos y la actividad econmica, s se da una
ganancia en el recaudo tributario percpita durante el perodo 2000-2010, con un
crecimiento real medio cercano al 8% anual, incluyendo todos los municipios en las
categoras del sistema de ciudades, indicando este resultado que efectivamente durante
el perodo se observ un esfuerzo fiscal de los municipios (en contra del argumento de la
pereza fiscal producida por las transferencias).
7
En estricto sentido el clculo de las tasas de tributacin requiere la consecucin de las bases tributarias de
los tributos, en una mezcla de impuestos a la actividad y a la propiedad, entre otros el valor declarado en
avalos prediales (su nivel de atraso o actualizacin), las ventas de los negocios locales y el anlisis de los
regmenes de excepcin. Algunos trabajos realizan una aproximacin a este parmetro a travs de
estimaciones de PIB, como en el trabajo de Maldonado y otros (1995), Transferencias y esfuerzo fiscal.
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Ingresos tributarios
En cuanto a los ingresos tributarios, el 40% de ellos se concentra en Bogot, y el 57% en

las primeras cuatro ciudades del pas (la capital, ms Medelln, Cali y Barranquilla), pero si
se extiende a los nodos regionales de ms de 100 mil habitantes (57 ciudades), stos
capturan el 85% de los recursos tributarios municipales del pas, dejando ingresos
tributarios de cerca de $2 billones entre ms de mil municipios (para el 2010). Esto es
resultado de la debilidad tributaria de muchos municipios8 , expresado en una baja
coleccin impositiva percpita tal como se puede apreciar en el Cuadro 5. Respecto de los
percibido por persona en predial e ICA por los nodos de mayor jerarqua (ms de 100 mil
habitantes, el recaudo percpita de los municipios aislados de cualquier red urbana es
apenas un cuarto, en tanto que el recaudo percpita de los municipios satlites alcanza
solo un tercio; estos dos grupos constituyen el 90% de los municipios del pas (aunque con
el 36% de la poblacin total y solo el 21% de la urbana).
Grfica 4 Ingreso tributario e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades, ao

2010
1,000
800
Miles $ por persona
Ao 2010
600
400
200
-
Promedio de Ing.Tributario percpita Promedio de Inversin percpita
Sin embargo estas falencias no se evidencian en la inversin percpita en virtud de las

transferencias que con el SGP se reconoci la poca posibilidad de generacin de ingresos
de muchos municipios (Grfica 4). Adicional a ello, por lo menos hasta el ao 2010 hay un
buen nmero de municipios (cerca de 90) que habra recibido cuantiosos recursos por
8
Debilidad que es sustentada por el mismo SGP, en cuyos preceptos busca una mayor equidad para los
municipios con escasa poblacin, con bajos ingresos y sectores econmicos precarios.
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regalas ($10 mil millones o ms durante 2008-2010), lo que habra apalancado mayores
niveles de inversin en tales municipios9.
Cuadro 4 Distribucin de los Ingresos Corrientes, ao 2010, segn categoras en sistema de

ciudades
Porcentajes, ao 2010
Nodos > 100 Nodos < 100 Satlite < 100 Por fuera < 100
mil mil mil mil Total nacional
1.1 INGRESOS CORRIENTES 57.2 5.4 6.7 30.8 100.0
Ing. Tributarios 84.9 4.3 3.2 7.6 100.0
Ing. no Tributarios 60.9 6.0 7.3 25.8 100.0
Transferencias 41.6 5.7 8.3 44.4 100.0
Regalas 21.9 8.5 13.1 56.6 100.0
Composicin poblacin 2010

Poblacin total 2010 26,695,598 2,713,617 3,426,369 12,590,336 45,425,920
58.8 6.0 7.5 27.7 100.0
Fuente: elaboracin propia con base en Ejecuciones presupuestales municipales, DNP, y ejercicio de Nodos
Regionales, Misin de Ciudades, DNP, y Proyecciones de Poblacin, DANE
Cuadro 5 Recursos tributarios e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades

Miles de $ por persona, ao 2010
Sistema Categora Poblacin Amplia Nro de Promedio Promedio Promedio Promedio
Ciudades Munici de de Ing.Trib. de de Inversin
pios Ing.Tributari Predial + ICA Ing.Corrient percpita
o percpita percpita e percpita
Nodos Ms de 100 mil habitantes 57 227 150 767 742
Menos de 100 mil habitantes 62 209 132 554 596
Total Nodos 119 217 141 656 666
Satlite Ms de 100 mil habitantes 1 174 105 551 500
Total Satlite 166 108 56 580 716
Por fuera Ms de 100 mil habitantes 2 43 16 767 952
Total Por fuera 810 92 41 731 884
Regionales, Misin de Ciudades, DNP, Proyecciones de Poblacin, DANE
9
Antes de las reformas al rgimen de regalas introducidas en el 2012, el 60% de los municipios recibieron
menos de $10 mil millones durante el perodo 2008-2010, y un 33% no percibi peso alguno por este
concepto.
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Ingresos no tributarios
Ingresos y esfuerzo fiscal
La fuerte dependencia a las transferencias de la mayor parte de los municipios10 podra

resultar en la pereza fiscal de los municipios, es decir que su esfuerzo fiscal resulta
desincentivado por las rentas automticas que ellos reciben de parte de la nacin;
adicionalmente la legislacin ha previsto que los recursos a transferir a estos entes
territoriales no solo se actualicen por la inflacin sino que tengan incrementos anuales
reales.
Si bien para el perodo 2000-2010 no se apreci un aumento significativo de la

dependencia a las transferencias para el conjunto de municipios en el pas (como
porcentaje de los ingresos corrientes stas pasaron de 52.8% en 2010 a 53.6% en 2010),
s se observaron cambios interesantes en la composicin de los ingresos segn categoras
en sistema de ciudades. De una parte hubo un aumento en trminos reales de la dinmica
de los ingresos tributarios el 3.8% anual (lo que de por s es bastante significativo), y de
otra las transferencias aumentaron notablemente su proporcin en los ingresos de las
ciudades nodos de ms de 100 mil habitantes.
En la Grfica 5 se observa el crecimiento real anual de los componentes del ingreso

corriente para los cuatro grupos de municipios segn categoras en sistema de ciudades.
A pesar del aumento de las transferencias, todos los grupos de municipios muestran una
dinmica importante en el recaudo de sus tributos (entre 4% y 6% anual), lo que desvirta
la hiptesis de pereza fiscal producida por la cesin automtica de otros ingresos por
parte del gobierno nacional.
10
Al ao 2010, para el 90% de los municipios sus ingresos totales dependen un 50% o ms de las
transferencias.
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Grfica 5 Crecimiento anual de los ingresos corrientes segn categoras en sistema de ciudades,
2000-2010
8.0 10.0
6.0
5.0
4.0
0.0
2.0
0.0 -5.0
-2.0 -10.0
-4.0
-15.0
-6.0 Nodos > 100 mil Nodos < 100 mil Satlite < 100 mil Por fuera < 100 mil
1.1 INGRESOS CORRIENTES 1.1.2 Ingresos no Tributarios
1.1 INGRESOS CORRIENTES 1.1.1 Ingresos Tributarios 1.1.4 Regalas 1.1.3 Transferencias del nivel nacional
Crecimiento anual en trminos reales. Tasa exponencial calculada entre extremos 2000, 2010.
Regionales, Misin de Ciudades, DNP.
Esta dinmica de los tributos contrasta con la dinmica general de los ingresos corrientes
y con el de las mismas transferencias. El crecimiento observado en estas partidas, para el
agregado de los municipios durante el perodo 2000-2010, es cercano al 4% anual, pero a
diferencia del los ingresos tributarios (donde todos los grupos de municipios crecen), esta
dinmica es jalonada por el grupo de nodos de ms de 100 mil habitantes. En efecto, el
87% del crecimiento en los ingresos corrientes se origina en el crecimiento de recursos de
los nodos de ms de 100 mil habitantes, 57% debido a las transferencias y 30% originado
en los ingresos tributarios.
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Grfica 6 Contribucin a la variacin en Ingresos Corrientes 2000-2010
Total ingresos corrientes municipios Ingresos corrientes nodos mayores a

100 mil habitantes
Regalas Regalas, 2
Ing.
7% %
Tributarios,
Ing. 30%
Tributarios
38%
Transferenc Transferenc
ias ias, 57%
55%
Ing. no
Ing. no Tributarios,
Tributarios 5%
0%
Crecimiento anual en trminos reales. Tasa exponencial calculada entre extremos 2000, 2010
La partida de menor importancia y dinmica es la correspondiente a los ingresos no

tributarios, en tanto que las transferencias si bien tienen igualmente una modesta
participacin, con ms relevancia para los municipios por fuera de las redes, prometen
magnificar su importancia en los recursos municipales con las reformas introducidas en
2012, las que buscan una mayor equidad en la reparticin de estos recursos a la vez que
promueven la cohesin regional.
A pesar del esfuerzo fiscal, los ingresos corrientes del 90% de los municipios presentan
una escasa dinmica, y como se ver posteriormente esto deriva en bajas tasas de
inversin. Solo las ciudades nodos grandes presentan una dinmica de sus ingresos
corrientes importante, superior al crecimiento PIB, y esto favorecido por el esfuerzo
tributario y la afluencia de transferencias. A pesar de ello, todas las ciudades, an las ms
grandes, parecen presentar un letargo en sus inversiones durante casi toda la dcada de
los 2000, lo cual supone un atraso importante en los requerimientos que deben cumplir
las ciudades para mantenerse competitivas y procurar una mejor calidad de vida para sus
habitantes.
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Esfuerzo fiscal e inversin percpita
Como se ha establecido en los apartados anteriores, los recaudos tributarios han tenido
una evolucin favorable para los grupos de municipios estudiados en el sistema de
ciudades (sin que ello implique la uniformidad en todos los municipios que componen
dichos ncleos), pero quienes definitivamente marcan la dinmica global son los
municipios que conforman los nodos regionales, como quiera que ellos responden por el
85% de tales recursos a nivel nacional, el 80% de la variacin de los mismos en el perodo
200-2010, cifras que son mayores al 73% que representa la poblacin urbana nacional de
estos ncleos. Tal diferencial resulta explicado en la mayor concentracin en estas
ciudades de la actividad productiva (base del impuesto de industria y comercio) y del valor
de las propiedades inmuebles por unidad de medida (base del impuesto predial).
En Alfonso (2012) se profundiza an ms esta relacin positiva de la dinmica impositiva

de los ncleos de mayor jerarqua nacional, y se encuentra que en general los municipios
metropolizados presentan una dinmica del recaudo superior a la de otros municipios,
tanto ms cuanto mayor sea la jerarqua [econmica y poblacional] del nodo regional11
(con notable distancia de Bogot y Medelln).
Resulta interesante contrastar la evolucin de los recaudos frente a las inversiones

locales. De una parte el diferencial de sus crecimientos (asimilable a la pendiente en el
caso de lneas de regresin) denota dos fenmenos imposibles de separar en este nivel de
anlisis: la eficiencia en el gasto (con menores recursos se logran mayores inversiones) y,
la complementacin de los recursos tributarios con otros recursos (en el rubro de
inversin se capturan las inversiones permitidas por ley para las transferencias). En
cualquier caso se espera que a mayores tasas de inversin o mayores niveles de
inversin12, mayor ser su impacto positivo sobre los territorios, tanto por sus impactos
directos como indirectos.
11
Se afirma que en esta dinmica los municipios del rea metropolitana de Cali sobrepasan al nodo, en
tanto que para Bogot, se da una relacin contraria, en parte por la competencia fiscal entre los municipios
de la Sabana.
12
Cualquiera de estas expresiones se debe entender como inversiones en trminos relativos antes que en
valores absolutos. La tasa de inversin se expresa en relacin al producto, en tanto que los niveles de
inversin hacen referencia a los valores pasados o a sus valores por habitante (medida utilizada para
normalizar a fin de hacer comparaciones con otros municipios).
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En particular la creacin de un entorno propicio para la inversin privada har ms

atractivos aquellos municipios que generen tales condiciones, dado otro conjunto de
factores que puedan actuar como limitantes a la inversin, tal es el caso de la creacin de
externalidades positivas en el municipio o en una subregin, como adecuado nivel de
servicios pblicos, vas de acceso, provisin de capital humano (fuerza laboral con las
destrezas requeridas). Esta visin clsica se opone a la prctica de concesin de prebendas
tributarias locales, como en el caso de la Sabana de Bogot, que en general terminan
siendo rentas adicionales para las empresas antes que actuar como factores de atraccin
de la inversin (Alfonso, 2012). Tambin la inversin puede crear un espacio ms
competitivo o atractivo para vivir, proveyendo bienes pblicos que redundan en beneficio
de la comunidad, tales como mejores sistemas educativos, de salud, de servicios pblicos,
atractivos culturales, y dems provisin de bienes y servicios.
La grfica siguiente muestra la dinmica de la inversin municipal en conjunto con la

dinmica de los ingresos tributarios segn las categoras del sistema de ciudades para el
perodo 2000-2010; se muestra tanto los crecimientos de los niveles totales como de los
valores percpita. La correlacin entre ingresos tributarios en inversin es alta y positiva,
pero, como se ver ms adelante, la porcin de la inversin que se financia con recursos
tributarios difiere segn el tipo de conglomerado, mediado por los mayores recursos de
transferencias de muchos municipios.
Grfica 7 Crecimiento ingresos tributarios e inversin segn las categoras del sistema de
ciudades, 2000-2010
6%
5%
Crecimiento anual %
4%
3%
2%
1%
0%
Nodos > 100 Nodos < 100 Satlite < Por fuera <
mil mil 100 mil 100 mil
Ing. Tributarios 3.8% 3.3% 3.0% 4.9%
Ing.Tributarios
2.3% 2.0% 2.1% 4.2%
percpita
Inversin 3.7% 2.6% 1.4% 1.7%
Inversin percpita 2.2% 1.3% 0.4% 1.0%
Pgina 20 de 33
Crecimiento anual en trminos reales. Tasa exponencial calculada entre extremos 2000, 2010
La mayor dinmica de las tasas de crecimiento de la inversin total como la percpita por
encima de la dinmica del PIB durante el mismo perodo (4.3% para los departamentos)
sealan un factor positivo en su dinmica productiva local para el conjunto de los cuatro
grupos de municipios. Dada la naturaleza del ejercicio, en donde se suman las inversiones
y tributos de los municipios de cada grupo, se pudiera pensar que la dinmica observada
en tributos e inversin est jalonada por la dinmica de las ciudades ms grandes. Para
comprobar esto se realiz un ejercicio de corte transversal para el ao 2010, en donde en
lugar de agregar las cifras se tomaron las cifras para cada municipio en cada grupo. El
ejercicio compara ingreso tributario e inversin percpita para los grupos del sistema de
ciudades, adems de estimar el nmero de municipios que ostentan una inversin
percpita cercana a la media13 (ver Grfica 4 y Cuadro 6).
El ajuste por valores extremos al valor de la inversin percpita coloca a sta ligeramente
por debajo de la los valores reportados en la grfica, en particular se realiza un mayor
ajuste para los grupos de satlites y municipios por fuera pero la relacin mostrada en la
grfica permanece. Los menores ingresos tributarios percpita que se muestran en la
Grfica 4 para el ao 2010 corresponden efectivamente a la jerarqua funcional y de
tamao de estos grupos de municipios, como se evidencia tambin en la Grfica 8 para la
serie en el perodo 1997-2010. Los nodos ms grandes, que concentran el 73% de la
poblacin urbana del pas y albergan la casi totalidad de empresas grandes y medianas,
tienen a su vez los mayores esfuerzos tributarios, siendo su ingreso tributario percpita el
doble del registrado por los nodos de menos de 100 mil habitantes, tres veces el
reportado para los municipios satlites, y cinco veces el ingreso tributario percpita del
resto de municipios del pas, que estn por fuera de un sistema de redes.
13
Medido como los municipios que caben en el rango de ms o menos dos desviaciones estndar respecto
a la media. Para la estimacin de esta ltima se tom la medida acotada al 20% para excluir la influencia de
los valores ms atpicos.
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Grfica 8 Ingresos tributarios percpita segn categoras en sistema de ciudades, 1997-2010
400
350
300
Miles de pesos de 2010
250
200
150
100
50
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Nodos > 100 mil Nodos < 100 mil
Satlite < 100 mil Por fuera < 100 mil
En cuanto a la inversin percpita las cifras sealan que cerca de un 80% de los municipios
en cada grupo del sistema de ciudades orbita su inversin alrededor de la media percpita
mostrada en el Cuadro 6 (media acotada), siendo esta vez un poco diferente la
distribucin de valores frente a lo mostrado en los ingresos tributarios. Tal como se
observa en la Grfica 4 y en la Grfica 9, si bien las ciudades de los nodos ms grandes
presentan los mayores niveles de inversin por habitante, la distancia a los dems
municipios es menor. De hecho la inversin por cabeza de los municipios satlite iguala a
la presentada por los nodos de tamao similar (menos de 100 mil habitantes), y la
inversin percpita de los nodos mayores no llega a superar en ms de dos veces la
inversin percpita de estos dos grupos (a pesar de la diferencia en ingresos tributarios
hay un gran acercamiento en inversin por habitante). A su turno la inversin por cabeza
de estos nodos y satlites de menos de 100 mil habitantes son superadas por la inversin
percpita de los municipios por fuera del sistema de redes; situacin sta que tiene
explicacin en los municipios que reciben recursos importantes de regalas 14 . El
acercamiento de la inversin por habitante entre los nodos mayores y el resto de los
municipios, a pesar de las distancias en esfuerzo fiscal, se debe a los mayores recursos de
transferencias y para algunos municipios (al menos unos 86 municipios con mayor influjo
de estos recursos), a los recursos de regalas. Sin embargo, y como se ver en los
14
En el grupo de municipios por fuera de las redes de ciudades existe al menos un 68% de los 86 que ms
reciben regalas en el pas (por encima de $10 mil millones en el perodo 2008-2010).
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siguientes pargrafos, no parece haber existido una dinmica importante de estos

recursos frente a las necesidades de inversin.
Grfica 9 Inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades, 1997-2010
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Satlite < 100 mil Por fuera < 100 mil
Cuadro 6 Ingresos tributarios e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades,

2010
Promedio de Media Acotada % municipios en 2
Promedio de
Ing.Tributario Inversin percpita Desviaciones
Inversin percpita
percpita (20%) Estndar
Nodos > 100 mil 227 742 716 79%

Nodos < 100 mil 209 596 543 77%
Satlite < 100 mil 107 717 591 77%
Por fuera < 100 mil 92 884 693 76%
Calculado como el promedio simple de los ingresos e inversin percpita de los municipios de cada grupo.
De otra parte, a pesar de este acortamiento de rezagos en la inversin percpita frente a

los niveles registrados para los nodos mayores, la inversin municipal parece haber
sufrido una dcada de letargo o atraso. Exceptuando el ao 2010, el crecimiento de la
inversin percpita entre el 2000 y 2009 tuvo un pobre desempeo para todos los
Pgina 23 de 33
municipios menores de 100 mil habitantes (esto es el 95% de los municipios, 40% de la
poblacin total, pero el 85% de la poblacin rural del pas), con un crecimiento anual
muy inferior al reportado para los ingresos tributarios (0.9% frente a 2.8% para este
conjunto de municipios). Solo las ciudades de los nodos mayores tuvieron una dinmica
de su inversin acorde con el crecimiento de sus ingresos tributarios.
Seguramente este letargo en las inversiones, incluso la de los nodos mayores, y mediado
por otros factores, es responsable de la falta de dinmica productiva regional y del retraso
en algunos indicadores sociales. No se puede distinguir ac otros factores que podran ser
crticos en la evaluacin de las inversiones, como son la eficiencia y la eficacia de las
inversiones. En la evaluacin de desempeo fiscal de los municipios que realiza el DNP, se
consideran estos dos factores. Sin embargo, la eficacia se mide respecto a las metas
trazadas en los planes de desarrollo y no a lo deseable, o a la demanda de un
determinado servicio 15 . Para la eficiencia el mtodo empleado en la mencionada
evaluacin del DNP es ms complejo, aplicando funciones de produccin utilizando la
tcnica Data Envelopment Analysis-DEA, en donde bsicamente se estima la cantidad de
recursos humanos y de capital utilizados en la prestacin de un servicio o produccin de
un bien (DNP 2005, 37). El mtodo es aplicado a tres componentes de inversin: salud,
educacin y agua potable; determinando niveles de eficiencia relativa respecto a otros
municipios que estn en la frontera, esto determina de alguna manera los casos de
mejores prcticas con los que se pueden comprar los dems municipios.
Como estas mediciones se realizan en trminos relativos, los resultados de la eficiencia

son los esperados, las ciudades ms grandes del pas obtienen los mejores puntajes
(siendo Bogot el 100%), es decir son el referente para la medicin de los dems
municipios16. Sin embargo, la metodologa no permite aproximarse a comparaciones de
eficiencia frente a otros pases bien de igual desarrollo o referentes de mayor grado
(buenas prcticas, calidad de las inversiones); tampoco, como se menciona en la
metodologa del DNP, se puede aproximar a los requerimientos de inversin necesarios
para resolver alguna problemtica, sino que siempre los indicadores se estiman en
trminos relativos.
15
Metodologa para la medicin y el anlisis del desempeo municipal, DNP, mayo 2005, p.19
16
Adems de Bogot, Medelln, Cali, en este grupo, y para la evaluacin del modelo realizada en el 2005,
figuran otras capitales y ciudades intermedias como Valledupar, Palmira, Sogamoso, Cinaga, Zipaquir.
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Las grficas que siguen colocan en un solo recuadro tanto la inversin como el ingreso
tributario percpita para cada grupo de municipios en el sistema de ciudades. Como se ha
dicho, en las grficas se observa la mayor brecha que existe entre recursos propios e
inversin para los municipios satlites y los fuera de red frente a los municipios nodos.
Grfica 10 Ingresos tributarios e inversin percpita nodos, 2000-2010

Ingresos Tributarios e Inversin percpita Ingresos Tributarios e Inversin percpita
900 600
800

500
700
600 400
500
300
400
300 200
200
100
100
0 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ing.Tributarios Inversin Ing.Tributarios Inversin
Grfica 11 Ingresos tributarios e inversin percpita satlites y municipios fuera del sistema,
2000-2010
Ingresos Tributarios e Inversin percpita Ingresos Tributarios e Inversin percpita
Satlites < 100 mil Por fuera < 100 mil
600 800
700
500
600
400
500
300 400
300
200
200
100
100
0 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ing.Tributarios Inversin Ing.Tributarios Inversin
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Indicadores de desempeo fiscal
La batera de indicadores diseada por Planeacin Nacional para evaluar la gestin fiscal
de los departamentos y municipios es una herramienta que permite hacer seguimiento a
la disciplina fiscal de estos entes, y en todo caso permite a dichos entes y al pblico en
general hacer un balance de la solvencia tributaria, la eficacia y eficiencia en las
inversiones por ellos realizada.
Para el ao 2010 se han realizado dos agregaciones de los resultados de 2010, calculando
el promedio simple de los municipios pertenecientes a cada subgrupo. En un primer
ejercicio se agruparon por deciles ordenando la base de datos segn el indicador global de
desempeo fiscal. En el segundo ejercicio se agruparon segn las categoras en sistema de
ciudades. Los cuadros y grficas que siguen resumen este ejercicio.
Cuadro 7 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 agrupado por deciles
Dependenci
Autofinancia
a de las
cin de los Respaldo del Generacin Magnitud de Prom.Capaci Indicador de
Decile transferenci
gastos de servicio de de recursos la inversin dad de desempeo
s IDF as de la
funcionamie la deuda 2/ propios 4/ 5/ ahorro 6/ Fiscal 7/
Nacin y las
nto 1/
Regalas 3/
1 43.51 5.46 38.20 93.07 84.75 60.06 83.04

2 56.69 4.94 58.28 80.99 84.38 48.60 76.07
3 58.94 5.71 64.89 73.87 83.29 41.39 72.47
4 59.83 5.46 72.75 64.82 85.31 38.10 69.55
5 61.70 6.04 76.12 56.61 84.88 34.74 66.89
6 60.36 5.40 80.88 48.78 85.60 34.27 65.07
7 60.12 5.27 83.40 41.67 86.15 32.96 63.25
8 61.90 5.49 86.01 35.17 85.82 30.17 61.18
9 60.49 7.37 88.24 29.43 83.88 27.57 58.74
10 76.06 16.28 89.57 29.66 80.41 14.27 50.46
1/ Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento = Gasto funcionamiento/ ICLD * 100%
2/ Respaldo del servicio de la deuda = Servicio de la deuda / ingreso disponible * 100%
3/ Dependencia de las transferencias de la Nacin y las Regalas = Transferencias + Regalas / ingresos totales * 100%.
4/ Generacin de recursos propios = Ingresos tributarios + No tributario / ingresos corrientes * 100%
5/ Magnitud de la inversin = Inversin / gasto total * 100%
6/ Capacidad de ahorro = Ahorro corriente / ingresos corrientes * 100%
7/ Variable que resume los 6 indicadores anteriores en una sola medida, con escala de 0 a 100.
ICLD: Ingresos corrientes de libre destinacin

Fuente: Elaboracin propia tomando el promedio para cada indicador segn Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal
2010, DNP.
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Grfica 12 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 para algunos deciles
Inverso
Autofinanciacin
de los gastos de
funcionamiento
100
80 Inverso Respaldo
Indicador de
60 del servicio de la
desempeo Fiscal
deuda
40
20
0
Inverso
Dependencia de
Capacidad de
las transferencias
ahorro
de la Nacin y las
Regalas
Magnitud de la Generacin de
inversin recursos propios
Decil 1
Decil 2
Decil 6
Decil 10
Para las grficas se ha colocado el inverso de los indicadores que sealan una mejor
posicin a menor valor del indicador (Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento,
Respaldo del servicio de la deuda, Dependencia de las transferencias de la Nacin y las
Regalas) a fin de que los valores ms extremos indiquen una mejor posicin. As en la
Grfica 12 los municipios del primer decil constituyen el contorno ms externo, ocupando
la primera posicin en todos los indicadores. Este tipo de grfico radial permite apreciar
fcilmente la distancia entre los grupos de municipios para cada uno de los indicadores.
Para el ejercicio ordenando los municipios por deciles segn su indicador global de
desempeo fiscal, la mayor diferencia, como ya se ha comentado, est en la dependencia
a las transferencias y regalas, seguido de cerca por las diferencias en la generacin de
recursos propios (fundamentalmente ingresos tributarios). Estos derivan a su vez en
diferencias, aunque menores, en la capacidad de ahorro y en la financiacin de gastos de
funcionamiento con ingresos corrientes.
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Las proporciones de inversin a gasto, y servicio de la deuda a ingreso disponible,

presentan ms homogeneidad que los dems indicadores. La porcin de gasto dedicada a
la inversin ha subido en promedio 8 puntos durante el perodo 2000-2010, de un 72% a
80%, que como se seala, las diferencias entre los grupos de municipios son mnimas. En
cuando al servicio de la deuda hay que sealar en primer lugar que los valores que se han
calculado (que son fundamente de los ndices calculados por DNP) son relativamente
bajos respecto a los ingresos disponibles (oscilando alrededor del 8% al ao 2010); en
segundo trmino que dicha proporcin ha experimentado una reduccin importante a lo
largo de la dcada (Para los nodos de ms y menos de 100 habitantes este porcentaje
pas de 32% y 19% a 8%).
En cuanto a los resultados segn categoras en sistema de ciudades stos no difieren en

las tendencias sealadas para los deciles. La mayor jerarqua de las ciudades deriva en
mejores indicadores, con distancias grandes de los nodos con ms de 100 mil habitantes
frente a los dems grupos de municipios (que conservan la jerarqua dada en el sistema de
ciudades) particularmente en la dependencia a las transferencias y regalas y en la
generacin de recursos propios.
Cuadro 8 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 segn categoras en sistema de

ciudades
Dependen
Autofinanc
Respaldo cia de las
iacin de Generaci Magnitud Indicador
del transferen Prom.Capa
Categora Cuenta de los gastos n de de la de
servicio de cias de la cidad de
Poblacin Amplia Municipio de recursos inversin desempe
la deuda Nacin y ahorro 6/
funcionam propios 4/ 5/ o Fiscal 7/
2/ las
iento 1/
Regalas 3/
Nodos > 100 mil 57 50.68 8.13 39.28 95.63 86.50 52.71 81.71
Nodos < 100 mil 61 55.91 6.99 55.66 81.96 81.38 44.58 73.94
Satlite < 100 mil 166 58.32 7.14 72.02 59.46 82.17 35.99 67.48
Por fuera < 100 mil 810 61.24 6.55 78.08 49.64 84.96 34.36 64.84

3/ Dependencia de las transferencias de la Nacin y las Regalas = Transferencias + Regalas / ingresos totales * 100%.
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ICLD: Ingresos corrientes de libre destinacin

2010, DNP.
Grfica 13 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 segn categoras en sistema de

ciudades
Inverso
Autofinanciacin
de los gastos de
funcionamiento
100
80 Inverso Respaldo
Indicador de
60 del servicio de la
desempeo Fiscal
deuda
40
20
0
Inverso
Dependencia de
Capacidad de
las transferencias
ahorro
de la Nacin y las
Regalas
Magnitud de la Generacin de
inversin recursos propios
Nodos > 100 mil

Nodos < 100 mil
Satlite < 100 mil
Por fuera < 100 mil
El resumen de la disciplina fiscal
Los resultados de los correctivos a las finanzas municipales introducidos en el ao 2000

con la Ley 617, y las concomitantes normas, incluyendo el desarrollo del sistema general
de participaciones (Ley 715 de 2001), luego de ms de una dcada han colocado a los
municipios en una mejor posicin fiscal. En particular para todos los grupos del sistema de
ciudades se observa una mejor posicin en indicadores como en su capacidad de ahorro y
el aumento en la generacin de recursos propios como proporcin de sus ingresos. En el
cuadro siguiente se compara la evolucin de los indicadores promedio para los grupos de
municipios segn categoras en sistema de ciudades entre los aos 2000 y 2010.
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Cuadro 9 Indicadores de desempeo fiscal segn categoras en sistema de ciudades, 2000,2010
Nodos Nodos Satlite Por fuera

Ms de 100 mil Menos de 100 Menos de 100 Menos de 100
habitantes mil habitantes mil habitantes mil habitantes
Promedio 2000
Porcentaje de ingresos corrientes

destinados a funcionamiento 1/ 86 91 98 99
Magnitud de la deuda 2/ 32 19 12 9
Porcentaje de ingresos que
corresponden a transferencias 3/ 43 56 69 75
corresponden a recursos propios 4/ 35 28 14 8
Porcentaje del gasto total destinado a
inversin 5/ 59 63 72 75
Capacidad de ahorro 6/ -1 -18 -21 -48
Balance Fiscal % Ing. Total -29 -9 -3 -4
Nodos Nodos Satlite Por fuera

Ms de 100 mil Menos de 100 Menos de 100 Menos de 100
habitantes mil habitantes mil habitantes mil habitantes
Promedio 2010
Porcentaje de ingresos corrientes

destinados a funcionamiento 1/ 51 56 58 61
Magnitud de la deuda 2/ 8 7 7 7
corresponden a transferencias 3/ 39 56 72 78
corresponden a recursos propios 4/ 96 82 59 50
Porcentaje del gasto total destinado a
inversin 5/ 86 81 82 85
Capacidad de ahorro 6/ 53 45 36 34
Balance Fiscal % Ing. Total -10 -19 -159 -18
3/ Dependencia de las transferencias de la Nacin y las Regalas = Transferencias + Regalas / ingresos
totales * 100%.
2010, DNP.
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En una visn alternativa la Grfica 14 muestra cmo se redujo a los largo de la dcada
2000-2010 el indicador de autofinanciacin del gasto de funcionamiento (Gasto
funcionamiento/ ICLD) para todos los grupos del sistema de ciudades.
Grfica 14 Indicador Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento segn categoras

municipales Ley 617 y sistema de ciudades, aos 2000-2001, 2009-2010
120
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
E 1 2 3 3
Nodos Satlite
Categora Ley 617 segn sistema de ciudades
Prom 2009-2010 Prom 2000-2001 Lmite L.617
400
350
300
250
Porcentaje
200
150
100
50
0
4 5 6 5 6
Nodos Satlit
e
Categora Ley 617 segn sistema de ciudades
Prom 2009-2010 Prom 2000-2001 Lmite L.617
En la grfica cada punto representa un municipio dentro de cada grupo (nodos y satlites,
285 municipios). La lnea roja y ms gruesa muestra la situacin del indicador al comienzo
de la dcada, crtica para algunos; las lneas azules ms suaves muestra la situacin al
2010, mucho ms estable y con un ajustes importante en los gastos de funcionamiento,
quedando todos ellos no solo en los lmites permitidos por la ley (lnea horizontal
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punteada), sino que muchos muy por debajo de este parmetro (ms estricto para los
municipios de ms altas categoras E, 1,2,3).
Conclusiones
El anlisis de las finanzas municipales para evaluar su estado (equilibrio, sostenibilidad

entre otros trminos) realizado en este informe pretende aproximar algunos
indicadores de tales finanzas a los conglomerados de municipios asumidos en el
ejercicio de sistema de ciudades. Se han categorizado los municipios en cuatro grupos:
nodos mayores de 100 mil habitantes, nodos menores de 100 mil habitantes, satlites
menores de 100 mil habitantes, y municipios por fuera de la red (que son menores de
100 mil habitantes).
En general se observa para todos los municipios una mejora en su posicin fiscal luego
de los ajustes introducidos por la Ley 617 y el SGP (Ley 715 de 2001), expresado en un
aumento de los recursos propios, mejores y mayores niveles de ahorro.
Est dinmica fiscal experiment dos cambios notables: a la vez que se ejerca un
esfuerzo para aumentar los ingresos tributarios en todos los grupos de municipios,
tambin se aument la dependencia a las transferencias en algunos municipios.
As es que la estructura de ingresos difiere sustancialmente segn las categoras del

sistema de ciudades, con cambios interesantes a los largo de la dcada. En la medida
que se desciende en esta jerarqua municipal, la capacidad de generar recursos
propios tributarios desciende y aumenta la dependencia a las transferencias.
Los nodos de ms de 100 mil habitantes derivan cerca de la mitad de sus ingresos de
los recursos tributarios locales, pero a su vez hacia el 2010 la participacin de
transferencias aumenta en 10 puntos. En contraste los municipios por fuera del
sistema de ciudades presentan una alta dependencia a las transferencias y una baja
contribucin del ingreso tributario (menos de 15%, siendo poblaciones pequeas-15
mil habitantes en promedio). Esto revela que la porcin de la inversin que se financia
con recursos tributarios difiere segn el tipo de conglomerado: las fuentes de los
grandes ncleos difiere notablemente de la de los pequeos.
Una lectura adicional de este hecho es que de alguna manera los satlites aprenden
de las mejores prcticas de los nodos a los cuales atienden. Estos efectos de desborde,
no solo pueden ser aprovechados en materia fiscal sino en realidad para un amplio
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conjunto de materias, dando lugar inclusive al aprovechamiento de economas de

alcance y de aglomeracin.
A pesar del aumento de las transferencias, todos los grupos de municipios muestran
una dinmica importante en el recaudo de sus tributos (entre 4% y 6% anual), siendo
el rubro de mayor dinmica en los ingresos durante el perodo 2000-2010. Esto
desvirta la hiptesis de pereza fiscal producida por las transferencias.
A pesar del esfuerzo fiscal, los ingresos corrientes del 90% de los municipios presentan
una escasa dinmica, lo que deriva en bajas tasas de inversin. Solo las ciudades nodos
grandes presentan una dinmica de sus ingresos corrientes importante, superior al
crecimiento PIB, siendo importante en tal dinmica el esfuerzo tributario y la afluencia
de transferencias.
Todos los grupos de ciudades, an las ms grandes, parecen presentar un letargo en

sus inversiones durante casi toda la dcada 2000-2010, lo cual supone un atraso
importante en los requerimientos de infraestructura de las ciudades.
Esto se evidencia en el poco ascenso de la inversin percpita, a pesar de registrar

menores rezagos entre grupos de municipios frente a los ingresos percpita. Solo las
ciudades de los nodos mayores tuvieron una dinmica de su inversin acorde con el
crecimiento de sus ingresos tributarios.
La creacin de un entorno propicio para la inversin privada har ms atractivos

aquellos municipios que generen tales condiciones, dado otro conjunto de factores
que puedan actuar como limitantes a la inversin, tal es el caso de la creacin de
externalidades positivas en el municipio o en una subregin, como adecuado nivel de
servicios pblicos, vas de acceso, provisin de capital humano (fuerza laboral con las
destrezas requeridas). Este es el reto que implica tener conglomerados de municipios
trabajando en comn para lograr aumentar el producto y riqueza de la subregin. La
evidencia desde lo fiscal de la influencia positiva de los nodos centrales sobre su
territorio circundante, puede tener otros escenarios donde sea posible magnificar los
impactos de una manera concertada y estudiada. La falta de proyectos conjuntos
entre reas de influencia comunes seguramente ha actuado en forma perversa sobre
la eficiencia y eficacia de las inversiones municipales, adems de otros factores que
influyen sobre stas.
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DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
PORTAFOLIO DE INVERSIONES PARA CONSOLIDAR EL SISTEMA

DE CIUDADES COLOMBIANO
Producto 3 Contrato DNP 455-2012

Rafael Cubillos Lpez
BOGOT, COLOMBIA
DICIEMBRE DE 2012
Tabladecontenido
1 Introduccin................................................................................................................................1
2 Portafoliodeinversionesypropuestasdepolticaportemtica...............................................2
2.1 Conectividadinterurbana....................................................................................................3
2.1.1 Diagnstico..................................................................................................................3
2.1.2 Perspectivasdemedianoplazo...................................................................................5
2.1.3 Prospectivaal2035.....................................................................................................6
2.1.4 Proyectosvialespropuestos........................................................................................8
2.1.5 Recomendaciones.....................................................................................................19
2.2 Provisindeserviciospblicos..........................................................................................22
2.2.1 Objetivos...................................................................................................................22
2.2.2 Metodologa..............................................................................................................22
2.2.3 Algunosresultados....................................................................................................23
2.2.4 Temasdepoltica......................................................................................................33
2.2.5 Eficienciaenlaprestacindeserviciosdeacueducto..............................................34
2.3 Sostenibilidadambiental,cambioclimticoygestindelriesgodedesastres................38
2.3.1 Objetivos...................................................................................................................38
2.3.2 LasostenibilidadambientalenelsistemadeciudadesenColombia.......................39
2.3.3 Recomendaciones.....................................................................................................53
1 Introduccin
El presente documento constituye el producto 3 especificado en el contrato de prestacin de

servicios 4552012, modificada su entrega mediante Otros, para el fin del mes de diciembre de
2012. El objeto contenido en el documento corresponde a la definicin y estimacin de
portafoliodeinversionesparaconsolidarelsistemadeciudadesylasrecomendacionesdepoltica
parasufinanciamiento,cuyoalcancesedetallaenlosprrafossiguientes.Esderecordarqueel
aplazamientoenlaentregainicialprevistaparaoctubre31,sederivenlanaturalezadelmismo
documento, los insumos para este producto se derivan de los anlisis y contribuciones de cada
consultortemticocontratadoporlaMisin.Talesentregassehanvistoasuvezretrasadasporel
proceso de contratacin de estos consultores que tuvo un desfase considerable, y en segundo
lugar solo en los productos finales de los consultores se han plasmados las conclusiones y
recomendacionesdecadaexperto.
Noobstante,lapriorizacindeproyectosestratgicosenlaformadeunportafoliocuantificadode
inversiones solo se pudo materializar para el tema de conectividad, pero en los dems casos se
plasmaronrecomendacionesdepoltica,unasdemayorcaladoqueotrasentrminosdelosretos
depolticaydelasinversionesqueellasimplicaban.Porlotantoestedocumentoabordarconel
detalle cuantificado de las propuestas realizadas en el tema de conectividad, en donde los
consultoresvalorarondemaneragenerallasvaspropuestas,conlasalvedadquedichosclculos
son indicativos, pues la evaluacin de la construccin de cualquier va depende de mltiples
factores sobre el terreno, desde el costo de los insumos, hasta los retos de ingeniera que
demanda la topografa y riesgos de cada trazado, pasando por la valoracin y adquisicin de
predios. Los dems temas se abordarn desde la reflexin de las propuestas elaboradas por lo
consultores en trminos de la erogacin de recursos de inversin bien para avanzar en la
definicindelproblemaoenaccionesconducentesaresolveralgunatemtica,yentrminosde
susposiblesimpactossobreelfortalecimientodelsistemadeciudades.Enparticularsetratarn
lastemticasdeprovisindeserviciossocialesydesostenibilidadambiental,temasenlosquehay
espacioparaproyectosdeinversinmsalldelasrecomendacionesdepoltica.
AquesbuenoadvertirquelaMisinseencuentraenunestadointermediodeavance,endonde
analgunasdelasochotemticastrabajadasduranteel2012seesperasepuedanrefinarenel
siguienteao,porloquetodoslosavancespresentadosporlaMisinalcierredel2012sedeben
tomar como preliminares. Adicionalmente est previsto que los dos estudios asignados por
concurso de mrito puedan entregar resultados en el primer semestre del 2013 en las reas de
preciosdelsueloyviviendayenelreadetransporteintraeinterurbano.Seesperaquealapar
con estos estudios y con la socializacin de los avances de la Misin, la participacin de otras
instanciasdelsectorpblicoyprivado,ydelaacademia,seconsolidenlaspropuestasdelaMisin
ysepuedandefinirlosproyectosestratgicosquefinalmentepropondrlaMisincomountodo
integralparaelsistemadeciudades.
En la siguiente seccin se inicia con una sntesis de las propuestas elaboradas en el tema de
conectividadenelmarcodelaproblemticaderesolucindelacongestinvialydedisponibilidad
devasanivelregional,paraluegopasarlosestimativosestregadosporlosmismosconsultores.El
resto de la seccin y como ya se mencion se plasman las propuestas de los consultores en las
temticasdeprovisindeserviciossocialesydesostenibilidadambiental.
2 Portafoliodeinversionesypropuestasdepolticaportemtica
LasdieztemticasylosexpertosacargoduranteestaprimerafasedelaMisinsedistribuyeron
as: lvaro Pachn, Demografa; Pablo Roda, Conectividad; Manuel Ramrez, Eficiencia en la
provisindeserviciossocialesycapacidaddepago;CarlosCosta,Sostenibilidadambiental,cambio
climtico y gestin del riesgo de desastre; Adolfo Meisel, los atractivos de las ciudades
colombianas;JaimeTenjo,Ofertalaboral;ArturoGarca,RelacinCampoCiudad;MarthaPintode
Hart, Buenas Prcticas en las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga y Medelln; Liliana Bonilla,
MarcoInstitucionalybuengobierno.AdicionalmenteConfecmarastuvoasucargolasntesisde
las visiones regionales en cuanto a sus aspectos econmicos y territoriales, en adicin a la
coordinacin de los talleres regionales que adelant la misin durante el segundo semestre de
2012. En primer trmino se presentar la propuesta de conectividad ligada a una valuacin
monetariadelosproyectospropuestosporlosconsultores,yluego,setratarnlastemticasde
provisin de servicios sociales y de sostenibilidad ambiental, temas en los que hay espacio para
proyectosdeinversinmsalldelasrecomendacionesdepoltica,peroqueenestafasedela
misinnosevislumbreldetalledelosmismosporloextensoycomplejodeltema.
2.1 Conectividadinterurbana1
Conbaseenlosanlisisrealizadosporlosconsultoresdoselementosresultaroncrucialesparala
conectividadenelsistemadeciudades:labajainteractividadentrelasciudadescolombianasyuna
pococompetitivarelacincostoeficienciadelsistemadecarreterasenelpas;alavezsehicieron
evidentesvariasdeficienciasdelarregloinstitucionalenelmanejodelsistemadetransporteenel
pas. Estas particularidades se expresan en lo expuesto por los consultores en los siguientes
prrafos(letraitlicafueradetexto);laspropuestasrealizadasseadicionanalplandeinversiones
porcercade401billonesdepesosqueelgobiernohapuestoenmarcha.
2.1.1 Diagnstico
El siguiente mapa (Ilustracin 1) muestra dos caractersticas de la funcionalidad vial a 2011. El
grosordelaslneasilustralosvolmenesdetrficoencadatramo2;laintensidaddelcolor,expone
larelacinflujo/capacidad3.Lostramosmsoscurospresentanproblemasdecongestin;losms
claros an cuentan con capacidad suficiente para movilizar los flujos actuales. En general, se
observaquelosproblemasmsagobiantesdecongestineinsuficienciavialseconcentranenlos
accesos a las ciudades. Este fenmeno sigue patrones observados a nivel internacional y est
asociado con los viajes de corta distancia entre las grandes ciudades y los municipios vecinos
integrados en el mercado laboral. La solucin a este problema no es trivial. Dotar de mejor
infraestructura vial para acceder a las ciudades reduce los costos de transporte y estimula la
conmutacin, lo que conlleva, a su vez, a una expansin de las reas urbanas (reduccin de las
densidades),quepresionanuevamentelademandaporcapacidadvial.
EntregrandesncleosurbanosesclaralainsuficienciadecapacidadvialenlasvasVillavicencio
Bogot;enlarutaentreBogotyBosconiadondesedistribuyeeltrficohacialospuertosdela
costa;enalgunostramosdelaredqueuneSantaMartaconBarranquillayCartagena;enalgunos
sectoresdelatroncaldeoccidente;yentrayectosdelrecorridoBogotBuenaventura.
El mapa de la derecha (Ilustracin 2), por su parte, muestra la relevancia para los flujos de
comercio exterior que tiene Bogot y, en consecuencia, los corredores entre esta ciudad y las
costas Atlntica y Pacfica. Tambin es importante el papel de la troncal de occidente. Se debe
mencionarqueelmapaexcluyelosflujosdecarbnehidrocarburosmovilizadosportrenyductos,
respectivamente, que no presionan la infraestructura pblica de transporte. Por esta razn, el
flujodeimportacionesrepresentadoesdeunamagnitudmuysuperioraldelasexportaciones.
1
AcargodePabloRoda,FranciscoPerdomoyJorgeSnchez.
2
ApartirdelosTrficosPromedioDiarios(TPD)registradosenlosconteosdelINVAS.
3
LarelacinflujocapacidadseestimapartirdelManualdeCapacidaddesarrolladoparaelINVIASporlaUniversidad
deCauca.
Ilustracin1.CongestindelaredvialNacional Ilustracin2.Flujosdecomercioexterior(2011)
Fuente:IGAC,ANI,INVIAS,BaseDANEDIANySimulacindelosautores
Otro resultado de inters para el anlisis del sistema de ciudades, son los costos de transporte
para un camin de carga, entre los principales centros urbanos4del pas. En la comparacin
convienetenerpresentequeelfletemartimodesdeunpuertocolombianoenelCaribehastaun
puertoeuropeoesdecercade70USD/ton.Deestaforma[enlaTabla1]seobservaqueelflete
internoesmayorqueelexternoparalosflujosdesdeyhaciaBogot,condestinoaEuropavalos
puertosdelAtlntico.TambinseobservaqueelcostodetransporteBuenaventurahastaBogot
es un 58% del que implica traer la carga desde Cartagena. Por otra parte, Medelln est en una
situacin de indiferencia entre utilizar Cartagena o Buenaventura y el direccionamiento de los
flujos de comercio exterior depende del origen o destino internacional de la carga. Cali est
realmente en una posicin muy competitiva con los mercados del Pacfico. Esta conclusin se
puedeextenderalascapitalescafeteras.
Tabla1.Costosdetransporteentreprincipalesciudadesdelared
USD/ton Barranquilla Bogot Bucaramanga Buenaventura Cali Cartagena Cucuta Ipiales Medellin SantaMarta
Barranquilla 77 50 104 95 8 65 134 55 7
Bogot 77 39 48 39 82 58 78 45 74
Bucaramanga 50 39 73 64 55 22 103 37 47
Buenaventura 104 48 73 12 99 94 52 50 101
Cali 95 39 64 12 91 86 40 42 93
Cartagena 8 82 55 99 91 70 130 51 15
Cucuta 65 58 22 94 86 70 125 59 62
Ipiales 134 78 103 52 40 130 125 81 131
Medellin 55 45 37 50 42 51 59 81 61
SantaMarta 7 74 47 101 93 15 62 131 61
Fuente:SimulacionesenHDM4yTranscad
4
En el modelo de transporte se incluyen las caractersticas de cada tramo: distancia, topografa, estado de la va,
especificaciones, estado, etc. Con el mdulo VOC (Vehicle Operation Costs) del HDM IV (Highways Design Model),
programadesarrolladoporelBancoMundial,esposibleestablecerloscostosdeoperacinparacadatipodevehculoen
cadatipodeva.Paraesteejercicioseutilizcomoreferenciauncaminarticuladode5ejes,querepresentaelcamin
tpicoenlosflujosdecomercioexterior,segnlaEncuestadeCargadelMinisteriodeTransporte.
2.1.2 Perspectivasdemedianoplazo
Coneldesarrollodelareddedoblescalzadasentreciudades,actualmenteenejecucin,loscostos
de transporte se reducen considerablemente, con lo cual se puede esperar que se intensifiquen
los flujos entre las ciudades ya relacionadas y se extiendan los clusters identificados. As por
ejemplo,MedellnconlasautopistasdelaProsperidadpodraentraraserpartedelasciudades
cafeteras,yBogotpodraextendersureadeinfluenciahastaBucaramanga.
Laconectividaddelsistemadeciudadesse Ilustracin3.Configuracinreddetransporte2020
fortalecer sustancialmente con la
culminacin y puesta en servicio de los
proyectos de infraestructura vial ya
contratadosoenprocesodecontratacin.
En el mapa de la derecha se puede

observar que de cristalizarse el plan de
inversiones puesto en marcha por el
Gobierno Nacional, la red de dobles
calzadasconectarBogotyMedellncon
los puertos en los dos ocanos, lo que
elimina las restricciones viales en los
principales corredores de comercio
exterior (Ruta del Sol, Autopistas de la
Prosperidad, corredor Bogot
Buenaventura). De igual forma eleva la
capacidad de las vas Bogot
Villavicencio y Cartagena Barranquilla a
doblecalzada.

Fuente:IGAC,ANIeINVIAS
Se espera, adems, que mediante iniciativas privadas se construya un ferrocarril que conecta el
AltiplanoCundiboyacense,dndeexisteungranpotencialdecarbnmetalrgico,conlospuertos
delCaribe,incluidoslosnuevosdesarrollosportuariosenDibulla,Guajira.Deigualforma,seprev
que, a travs de un ambicioso programa de encausamiento, se restablezca la navegabilidad del
Magdalena. En este escenario se asume que el servicio de transporte fluvial operar desde
Barrancabermeja hasta Cartagena (canal del Dique) y Barranquilla. De configurarse esta red, al
2020secontarlaposibilidaddereducirloscostosaprovechandolasfortalezasdeunaverdadera
red intermodal de transporte, por lo menos en el corredor del Magdalena. El plan puede
restablecerlacompetitividaddelasactividadesproductivasenelsistemadeciudadesenelmarco
delosTLC.
Porotraparte,comoseilustraenlossiguientesmapas,conlareddeinfraestructuradetransporte
prevista al 2020, se eliminan los problemas de congestin en los tramos interurbanos. Persisten
algunoscuellosdebotellamuylocalizadosenlosaccesosalasciudades,comolasentradasaCali
desdeelsurydesdeYumbo,eltramoentreBarranquillayCinaga,entreCcutayPamplonayun
sectordelarutadelsol.Noobstante,entrminosgenerales,laconectividadentreciudadesycon
elcomercioexteriorestaraseguradaconelplandeinversionestrazado.
El mapa de la derecha (Ilustracin 5), por su parte, muestra como las Autopistas de la
ProsperidadenAntioquia,generanunimpactofavorableenladistribucindeflujosdecomercio
exterioranivelnacional.Enefecto,conlaconstruccindelavarianteparaconectaraMedellncon
lacostaCaribemedianteunavariantealorientedeAntioquia,losflujosconorigenodestinosenel
oriente del pas hacia y desde Cartagena, se enrutan por la troncal de occidente. El efecto es
positivo porque descongestiona el corredor del Magdalena y reduce los costos generalizados de
transportedelcomercioexteriorcolombiano.Tambinsedestacalacanalizacindeflujosporlas
nuevasdoblescalzadasdesdeBuenaventurahaciaBogotyMedelln.
Ilustracin4.CongestindelaredvialNacionalpara2020 Ilustracin5.Flujosdecomercioexterior
(2020)
Fuente:IGAC,ANI,INVIAS,BaseDANEDIANySimulacindelosautores
2.1.3 Prospectivaal2035
Se recre un escenario de flujos de carga que incorpora las proyecciones demogrficas por
municipio preparadas en la Misin de Ciudades y los impactos macroeconmicos de los TLC
simuladosporlosmodelosdeequilibriogeneraldelaUnidaddeEstudiosEconmicosdelDNP.En
particular, los destinos de los bienes de consumo en las matrices que alimentan el modelo de
asignacin de flujos, se estimaron utilizando como driver las proyecciones de poblacin. El
crecimientodelrestodeproductosqueincluyenmateriasprimasybienesdecapitalseasociala
evolucinesperadadelPIB,queincorporaunshockvinculadoalosTratadosdeLibreComercio5.
Conelfindeanalizarlasensibilidaddenecesidadesdeinfraestructuraaladistribucinespacialdel
crecimiento demogrfico se simul, adems, un escenario de flujos que supone un crecimiento
poblacionalsesgadohacialaCostaAtlnticaylareginfuncionaldeBogot.
Seobservaquelareddetransportedel2020esinsuficienteparaatenderlasdemandasdecargas
previstasal2035.Enefecto,conun crecimientosostenidodel5%,elPIB colombianoal2035se
habr multiplicado por 3. Este crecimiento est acompaado de un aumento en el comercio
externomsqueproporcional,porlaaperturacomercialvinculadaalosTLCsyporelrezagoque
anmuestraColombiaentrminosdeparticipacindelcomercioexteriorenelPIB.
El crecimiento del PIB, por su parte, aumenta los ingresos per cpita y con ello los patrones de
consumo, acentuando an ms el crecimiento explosivo en las tasas de motorizacin. Esta
tendencia puede introducir mayor presin a las vas interurbanas, sobre todo en aquellas al
interior de las grandes regiones urbanas identificadas en el estudio. Por otra parte, los auges
minerosyel desarrollodepolosagrcolasgenerandemandasespecficasdeinfraestructurapara
conectarnuevoscentrosdeproduccinconlospuertosyelsistemadeciudades.
En este panorama, la estructura espacial de la economa puede modificarse sustancialmente. La

maduracindeproyectosdetransporteyconectividad,histricamentehasidomuylentayporlo
tanto, es necesario anticipar las demandas de infraestructura para evitar agudizar cuellos de
botellaquepuedanrestringirelcrecimientoeconmicopotencial.Elsiguientemapapresentalos
resultadosdeunaasignacinenelmodelodetransporteparaestehorizonte.Seobservaque,a
pesardelasdoblescalzadas,elaumentoenlosflujossaturalavaalLlano,laRutadelSolenlos
tramosdelsur,algunossectoresdelrecorridoBogotBuenaventura,laconexindelastroncales
deorientey occidente porPuertoBerrio,algunostramosenlacostaAtlnticay,engeneral,los
accesosalasgrandesciudades.
5
ElchoquedelosTLCsobreelPIBsegeneraunasolavezeneltiempo.
Ilustracin6..CongestindelaredvialNacionalpara2035

Fuente:IGAC,ANI,INVIASySimulacindelosautores
Laincapacidaddelared2020paracanalizarlosflujosde2035esunproblemaperotambinuna
oportunidad.Enefecto,lasrestriccionesdelacapacidadsepuedensuperardedosformas.Porun
lado,esposibleexpandirlasespecificacionesdelainfraestructuraenloscorredoresactuales.Por
elotro, se puedenpriorizarnuevasconexionesydesarrollosintermodalesque activencorredores
actualmenteendesuso.Estasegundaestrategiacumpleladoblefuncindeintegrarregionesala
economaydesviarflujosdesdelasrutasactuales,conlocualsereducelademandaenlaredyse
mitiganlosproblemasdecongestin.
2.1.4 Proyectosvialespropuestos
2.1.4.1 Proyectosviales
En este orden de ideas se analiz la conveniencia de un paquete de inversiones que elimine
grandesvacosenlaconectividaddelsistemadeciudades.
Anillos viales:se propusieronanillosvialesenlasprincipales ciudadesdel pas,para dar

continuidadalareddeautopistasnacionalyalosflujosdetransportequenotienenun
destinourbanoinmediato.Estassolucionesviales,buscanfavorecerlalogsticadeentrada
enlasprincipalesciudades.Larednacionaldeautopistasdeberaincluirlassolucionesde
trficonacionalenlasreasurbanasparaconectarlosdistintosdestinosylasconexiones
con centros logsticos y reas industriales. En la tabla siguiente se reportan los tiempos
promedios de recorridos urbanos necesarios para recorrer del centroide de cada ciudad
hacia el exterior de la misma. Es importante resaltar que los tiempos pueden ser ms
elevadosdebidoalossemforos.Porejemplo,paraBogotserequierencercade2horas
en promedio para salir de la ciudad, lo que deriva en costos muy altos para la carga de
pasoporlaciudad.Laaplicacindelosanillosvialesperimetralesalasciudades,cumplen
conelroldenoimputarestosextracostosurbanosqueelevensustancialmenteloscostos
detransporte,endetrimentodelacompetitividaddelcomercio.
Tabla2.Tiemposdetrnsitourbano(minutos)

Fuente:Consultasenpginaswebdeciudadesycalibracindelosautores

Como se puede observar, existen dos tipos de anillos propuestos. El primer tipo de anillo,
caractersticodeciudadescomoBogot,CaliyBucaramangasefundamentaenlaconstruccinde
vasperimetralesmuycercanasalaciudad,quecumplanconladistribucinlogsticadecargaque
ingresaalosdistintospuntosdelaciudad,yquepermitaelfciltrnsitodelasmercancasdepaso
sin intervenir en el trfico urbano, que causa enormes costos de transporte. El segundo tipo de
anillo, caracterstico de Medelln y la Costa Atlntica, que por restricciones topogrficas debe
construirseporfueradelasreasurbanas.
Ilustracin7.Anillosvialesciudadesprincipales
BOGOT MEDELLN
CALI COSTAATLNTICA
BUCARAMANGA
Fuente:Propuestaautores

10
LlanosOrientales:LaeconomadelosLlanosorientales,porproblemasdeordenpblicoy
una dbil conectividad, se ha desarrollado muy por debajo de su verdadero potencial.
Actualmente los costos de transporte para situar un producto en Venezuela, a pesar de
que es un pas limtrofe con la regin, son superiores a situarlo en Buenaventura. Se
modelunproyectoqueconsolidaunverdaderocorredordetransportedesuranorteen
elpiedemonte,conunpasofronterizoaVenezuela,doblescalzadasenlaszonasurbanas
de rpido crecimiento (Villavicencio y Yopal) y vas de buenas especificaciones hacia el
orienteparaconectarlaAltillanura.Adems,semodelaelmejoramientodeloscrucesde
cordilleraparaevitarquetodoslosflujosseconcentreneneltramoBogotVillavicencio:
Yopal Sogamoso, Medina Sisga; Scama La Cabuya. De igual forma se modela la
nueva conexin al sur entre Granada y Colombia en el Huila (este proyecto se
complementaconunnuevopasodelacordilleracentral).Enelejerciciodeasignacinde
flujosde2035nosepresentangrandesproblemasdecongestin.
Troncal de Occidente: A pesar de las dificultades geolgicas y topogrficas, para el
funcionamientodelaredvialseramuyconvenientecontarconunacomunicacindirecta
entreSantaFedeAntioquiayPuertoValdivia.Conesteconector,latroncaldeoccidente
recorrera terreno plano en las mrgenes del rio Cauca desde Jamund hasta Cartagena,
integrandotodoeloccidentedelpasyconectandolospuertosenlosdosOcanos.Esta
variante, adems, evita que trficos de larga distancia presionen las rutas urbanas de
Medelln.Dehecho,conesteproyectoyelincluidoenAutopistasdelaProsperidad,se
creaunanilloexternoaMedelln,queevitaquelaciudaddebasoportarcargadetrnsito.
Como se puede ver en el mapa de congestin de 2035, este proyecto logra
descongestionartodoslosflujosquerodeanMedelln.
Alternativa al paso de la cordillera central: Actualmente el gobierno evala cruces
alternativosdelacordilleracentralalsurdelAltodelaLnea.Enesteejercicio,semodel
laconexinentreBugayOrtega.Estanuevarutadisminuyeloscostosdetransportedel
centro y sur oriente (incluidos los llanos) hacia el sur occidente y el puerto de
Buenaventura. Esta va reduce en alguna proporcin la presin sobre la doble calzada
BogotBuenaventura,perodependenengranmedidadelosflujosdecomercioexterior
quesepudiesenoriginarenlosllanosorientalescondestinoalosmercadosasiticos.
Conexiones transversales de la costa atlntica: El sur de la costa est completamente
fraccionadoporquelacomunicacinoccidenteorientesolosepuedehaceralnortedela
regin. Se consideran en el modelo alternativas planteadas en el taller realizado en
Barranquilla tales como elevar las especificaciones de la va Fundacin Pivijay,
incluyendo un puente para cruzar el Magdalena que conecte con la red vial del
departamentodelAtlnticoalnortedeCruzdelViso.Estarutapuederestarcongestinal
tramo Barranquilla Cinaga, actualmente saturado y muy sensible desde el punto de
vistaambiental,porquedesvalosflujosdeBarranquillaqueseorientanhaciaelinterior
del pas. Tambin se considerar la integracin del corredor de la Momposina (para
acercarlaseconomasdeCrdobaySucreconlasdelCesar;latransversalSanMarcosla
Gloria,quecumpleunpapelsimilarmsalsurylaconexindelosmunicipiosdelsurdel
BolvarhastaMompox.Estaszonastienenunaltopotencialagrcola.Deacuerdoalmapa
11
decongestin2035,estavalogradireccionarlosflujosdetransportehacialasprincipales
ciudadesdelaCosta,reduciendolapresingeneraldelosflujosquevandesdeyhaciael
interiordelpas,ascomolosflujosentreestasciudades.
ConexionesalUrab.ConeldesarrollodelavariantehaciaelnorteenAutopistasdela
ProsperidadseconectaenterrenoplanoelmagdalenaMedioconCaucasiasobreelrio
Cauca. Una carretera entre este ltimo municipio y la zona bananera acercara
considerablementeestaregin,yeventualmenteunpuerto,contodoelorientedelpas.
Tambin se debe asegurar una va de buenas especificaciones que integre al Urab con
MonterayelrestodelacostaAtlntica.Estavanopresentamayorescongestioneshacia
2035 dadas sus especificaciones tcnicas, sin embargo podra llegar a tener una mayor
dinmica si se considera el puerto de Necocl como un puerto viable para los flujos
provenientesdelcentrooccidentedelpas.
Ilustracin8.CongestindelaredvialNacionalpara2035conproyectosdelPlandeInversiones

Fuente:IGAC,ANI,INVIASySimulacindelosautores
2.1.4.2 PuertosyAeropuertos
SeanalizlacapturadecargapotencialdenuevospuertosenNecocl,Caribe,yTribug,Pacfico.
En la prctica, la orientacin de la carga hacia los distintos terminales portuarios no depende
exclusivamente de los costos de transporte internos. Los dueos de la carga seleccionan una
naviera, que a su vez tienen preferencias por puertos especficos en funcin de sus atributos y
nivelesdeeficiencia.Esporestoqueenlasasignacionesdecomercioexterior,losflujossedejan
atadoalosterminalesqueactualmenteutilizan.Sinembargo,paraevaluarlaeventualdenuevos
terminales portuarios, se realiz una simulacin en que el puerto de entrada o salida no se
predetermina. En esta simulacin, se incluyeron como alternativas a los puertos existentes, un
12
terminalenNecoclyunoenTribug.Comoseobservaenelsiguientemapa,estosterminalesslo
capturaran carga de Antioquia y, presumiblemente, en volmenes que no permiten estructurar
unplandenegociosrentable.Deacuerdoconloanterior,eldesarrollodeestosproyectossedebe
condicionaracrecimientosenlosflujosdecomercioexteriordeAntioquia,muysuperioresalos
previstos en este ejercicio. En la simulacin, Santa Marta captura la mayora de los flujos de
comercio por los menores costos de transporte internos. No obstante, como se mencion, la
distribucindecargaestafectadaporotrosatributosportuariosynosloporlosfletesinternos.
De este resultado se desprende que el nfasis de poltica en el mediano plazo es mejorar los
accesos terrestres y martimos a los puertos de Buenaventura, Cartagena, Barranquilla y Santa
Marta.EnmateriadeaccesosmartimoselGobiernoyahainiciadolasaccionesparaprofundizar
loscanalesdeaccesoenBuenaventurayCartagena.Enesteltimocasoseconstruiruncanalde
entradaparareducirlacongestindebarcos.Enmateriadeaccesosterrestres,enBuenaventura
seestplanteandolaconstruccindeunpuertointeriorqueofrezcaquediferentesserviciosalos
distintosterminalesenlabaha,actualesyfuturos.Porotraparte,seestdesarrollandoelpuerto
deBrisaenDibullaquepuedeconstituirseenunasolucinparaexportarelcarbndelapequeay
medianamineradelinteriordelpas.
Enlosltimosaos,lapresindelacompetenciaentreaerolneassehatraducidoenreducciones
tarifarias y en crecimientos sin precedentes, tanto en el nmero de pasajeros nacionales como
internacionales. El avin ha desplazado al bus como modo de transporte de pasajeros entre
ciudades. Por otra parte, las grandes distancias y la complejidad topogrfica, hacen improbable,
que en el horizonte de este estudio, modos como el frreo constituyan una alternativa para
conectar las ciudades. En trminos generales, con las concesiones de los terminales
aeroportuariosentodoelpasnoserequierengrandesinversionesadicionalesalasqueestnen
ejecucin. En las visitas en las ciudades se identificaron algunos proyectos que se deben
contemplar en el mediano plazo. En Cali se plantea una expansin del aeropuerto orientada a
atenderlosmercadosdeAsia;EnCartagoseidentificaunpotencialparaunterminaldecargaque
sirvaalazonacafetera;EntreBarranquillayCartagenasehaplanteadolaposibilidaddehacerun
aeropuertointernacionaldebuenasespecificacionesquesirvaalasdosciudades.
Entodocaso,comoseveenlasimulacin,laimportanciadeBogotcomoatractorygeneradorde
viajes, lo ha convertido en hub natural que impone sobrecostos en tiempos para los vuelos de
pasajeros entre orgenes destino que no involucren a la capital. Esta concentracin de viajes,
adems, congestiona el aeropuerto El Dorado, lo que crea problemas operativos en todo el
sistemaareo.Recientemente,algunasaerolneasestndescentralizandosusrutasparaconectar
ciudadessinpasarporBogot.Deseguirconesteproceso,sepuedemejorarlaconectividadpara
pasajerosenelsistemadeciudades.
13
Ilustracin9.Capturadecargadenuevospuertos Ilustracin10.Simulacindeflujosdetransporteareo
Fuente:Encuestadecarga(2008),Aerocivil(2012)ysimulacionesdelosautores
Tanto en carga de exportacin, como en los movimientos de pasajeros internacionales, se

concentran en gran medida en Bogot. Medelln y Cali le siguen en importancia, aunque con
dimensiones de transporte de una menor escala. Las ciudades de la Costa Atlntica son
relativamenteimportantesenelmovimientodepasajerosinternacionales.
Ilustracin11.Flujodepasajerosareos Ilustracin12.Flujodecargaarea
Fuente:Datosdeaerolneasyclculosdelosautores
14
2.1.4.3 Ferroviario
EnColombialasnicasinversionesfrreasexitosashansidoaquellasconstruidasyoperadaspor
losgeneradoresdelacarga.EsteeselcasodelasvasdelCerrejnenlaGuajira,yladeFenoco
queconectalasminasdeDrummond,GlencoreyValeenelCesar,conlospuertosdeCinaga.Lo
anteriorseexplicaporquelaviabilidaddelferrocarrildependeestrechamentedeasegurargrandes
flujos de carga. En este contexto, el Gobierno no es el promotor natural de la expansin frrea
porque el riesgo de demanda no est bajo su control. En contraste, la industria minera, puede
estructurarbajoIniciativasPrivadas(IP)proyectosfrreosquegaranticenunmnimodecargaque
viabilicen las inversiones. Mediante IP, entonces, en el mediano plazo es probable que se
restablezcaelservicioenelcorredordelMagdalenabajoespecificacionesdeoperacindecalidad
mundial, y se desarrollen ramales para capturar los carbones de Cundinamarca, Boyac y
Santander,yunanuevaconexinalpuertodeDibullaenlaGuajira.
Ilustracin22.Flujodecargadelmodofrreo

Fuente:Encuestadecarga(2008)ysimulacionesdelosautores
En un plazo ms largo, no es impensable que se conecte el corredor del Magdalena con

Buenaventura o alguna otra solucin portuaria en el Pacfico para exportar los minerales a los
mercados de Asia. En el presente estudio, se llev a cabo una simulacin conservadora que
presume que el desarrollo del tren del Carare habilita la construccin de terminales de
transferenciaamodofrreoenlascercanasaBogot,PuertoBerrioyBarrancabermeja.Eneste
escenario no se consideran los flujos de carbn cuya generacin depende de la realizacin del
ferrocarril,conelpropsitodeanalizarelpapeldeltrenenlacapturadeotrascargasconvocacin
ferroviaria. Como se observa en el mapa, el ferrocarril efectivamente captura un flujo de
productosconvocacinfrrea6.
6
Abonosyfertilizantes,aceites,alimentosparaanimales,arroz,azcar,carbn,cemento,ferronquel,hierro
yacero,madera,maz,harina,papa,soyaytrigo.
15
Ilustracin13.ProyectoscontratadosporelGobiernoypropuestosporlaMisin(Oportunidades)

Fuente:ANIypropuestadeautores
2.1.4.4 AhorroencostosgeneralizadosdelPlandeInversiones
Con la informacin disponible no es posible estimar el costo de las inversiones propuestas. Sin
embargo,elTrancadpermiteestimarelcostogeneralizadodetransporteenlassituacionescony
sin proyecto. La diferencia entre estos costos constituye el ahorro inducido por el programa de
inversiones y es una forma de medir el beneficio conjunto de estos proyectos. En la primera
columna [de la Tabla 3Tabla 2] se incluye el costo anual de operacin de carga y transporte de
pasajeros con la demanda estimada para 2035, suponiendo que ya se encuentra en operacin
todos los proyectos que tiene el Gobierno en ejecucin (ejemplo ruta del Sol, autopistas de la
Prosperidad,doblecalzadaBogotBuenaventura).Enesteescenarioelpasdestina107.470MM
USDentransporteanualmente.
SiseconstruyenlasvaspropuestasenlaMisindeCiudades,segeneraunahorroanualde520
MMUSDanuales,concentradoenlosflujosdepasajeros,quepermitiraapalancarinversionesdel
ordende4.000MMUSD7.Esinteresanteconstatarqueelahorroaumentaconsiderablementecon
eldesarrollodelferrocarrildelMagdalena,incluidoelramaldelCarare.Enefecto,laposibilidadde
desarrollar el transporte multimodal, generara ahorros de 868 MM USD/ao que financian
inversionespor6.400MMUSD.Estosbeneficiosnoincluyenelmayorvaloragregadoasociadoal
desarrollo de la minera del interior. No se consider este flujo para mantener la comparacin
entreconfiguracionesdelaredconlamismabasededemanda.
7
CorrespondealVPNdelflujoaunhorizontede20aos,aunatasadel12%.
16
Tabla3.Costosgeneralizadosdetransporte
Fuente:Encuestadecarga(2008)ysimulacionesdelosautores
2.1.4.5 Costosdelosproyectos
Paratenerunaideamscercanasobrelaconvenienciadeestosproyectos,serealizaronejercicios
de cuantificacin de los costos de los proyectos expuestos en la seccin anterior. Es importante
resaltar,queesteejercicioesmuysuperficial,yaquenosecuentacondatosmsdetalladossobre
laestructuradecostosdeestetipodeproyectos,niladimensinexactadelacantidadymonto
necesario para emprender obras como esas, y por lo tanto debe tomarse como una primera
aproximacin.Lavarianzaencostosdeconstruccindecarreterasesmuyelevadayelgradode
incertidumbresolosepuedereducirconestudiosdeingenieraexhaustivosparacadacaso.
Para los proyectos viales, se tomaron los datos de los ltimos proyectos concesionados de la
AgenciaNacionaldeInfraestructura (ANI)para cuantificarloscostosporkilmetrodependiendo
del tipo de calzada. Para calzadas dobles, los costos ascienden a poco ms de 2 MM USD; para
calzadassencillas,loscostossetomaronen1.2MMUSD.Acontinuacinsepresentanloscostos
decadaunodelosproyectospropuestosenlaseccinanterior.
Tabla5.Costosinferidosdelosproyectosvialespropuestos(MMUSD)

Fuente:ANIyclculosautores
Paralaconstruccindelejerciciofinancierodeviabilidaddelosproyectosvialesensuconjunto,se
supuso que todos los proyectos tenan un espacio de construccin de 8 aos, por lo que si se
17
empezarnaconstruirelprximoao,estaranoperandoapartirdel2020.Sesupusoqueestos
proyectostienenunavidatilde40aos,concostosdemantenimientoanualdel5%paracada
proyectoy,conunareinversindel40%enelao20deoperacindelproyecto.
Sobrelosbeneficiosqueseincluyenenelmodelo,contemplanaquelloscalculadosenlaseccin
anteriorapartirdelosahorrosenloscostosgeneralizadosencadaproyecto.Sinembargo,estos
nosonlosnicosbeneficioseconmicosyfinancierosquecadaproyectocontempla.Dependiendo
delesquemadecontratacin,existelaposibilidaddegeneraringresosporpeajes,porincremento
en el comercioproducido porestosproyectos,lageneracinde nuevasiniciativasde inversin, y
otro tipo de beneficios socioeconmicos. Para tener una referencia an ms certera sobre estos
beneficios,serequeriradeestudiosdedemandaespecficosydetalladosparacadaproyecto.Sin
embargo, para tener una idea de los beneficios de estos proyectos, se realiza un ejercicio de
sensibilizacin. Se supone un escenario base (escenario 1), en el que los beneficios extras a los
estimados en la seccin anterior, son nulos. En el escenario 2, se supone que estos beneficios
adicionales, corresponden a un 50% de los beneficios por ahorros en costos generalizados de
transporte.Losescenarios3,4y5,establecenunasensibilidaddel100%,150%y200%sobrelos
beneficiosbasedeahorrosencostosgeneralizadosdetransporte.Acontinuacin,sepresentael
resultadodeesteejercicio,enelquesesuponeunatasadedescuentodel12%.
Ilustracin14.ValorPresenteAnualyTIRproyectos Ilustracin15.ValorPresenteAnualyTIRproyectos
vialespropuestos frreospropuestos
Para evaluar los proyectos frreos se emple una metodologa similar a la efectuada para los
proyectosviales,enelquesetomacomoreferencialoscostosextradosdelestudiodeOdebrecht
para2008,conajustedeinflacinpara2012.Enlagrficasiguientesemuestranlosresultados.
Finalmente, combinando todos los proyectos propuestos, se tiene la situacin expresada en la

grfica siguiente. Como se puede observar, los ahorros en costos generalizados de transporte
frreossonsuficientementealtoscomoparafinanciarlosproyectospropuestos,auncuandonose
incluyen los beneficios econmicos extras que pueden producir este tipo de proyectos. Los
proyectos viales, requieren de una cuantificacin ms precisa de los beneficios econmicos
adicionalesparasustentarsuviabilidad.
18
Ilustracin26.ValorPresenteAnualyTIRproyectostotalespropuestos

Fuente:ANI,Odebrecht(2008)yclculosautores
2.1.5 Recomendaciones
1.Polticasectorial
Los diagnsticos del gobierno han identificado las causas que, en las ltimas dcadas han
impedido desarrollar la infraestructura de transporte al ritmo que exige la economa. Hay
debilidades de planeacin y priorizacin de proyectos; insuficiencia absoluta de estudios;
problemascontractualesqueimpidenalinearlosincentivosdeloscontratistasconlaceleridady
reduccin decostosque busca el gobierno;atrasosenlassolucionestcnicasparaenfrentarlas
dificultadesgeolgicasytopogrficasdelpas(cambioclimtico);indefinicionesenladistribucin
de la red vial por niveles de gobierno (Departamentos con redes extensas, departamentos con
poca red, el INVIAS a cargo de 27.000 km de caminos rurales, redes desfinanciadas, etc.);
problemas de informacin de la red; capacidad de atender emergencias por debajo de las
necesidades.
ElGobiernoestactuandoenestosfrentes.Seaumentconsiderablementeelpresupuestodepre
inversin; se modific el modelo contractual (cuarta generacin de concesiones, lmites a
anticipos,LeydeAPPs);aumentoenlosrecursosdeinversin;entreotras.
2.PolticaInstitucional
Planeacindelarednacional.Elpasabandon,hacemuchosaos,losejerciciosdeplaneacin
paratrazarlaredptimaquesedebedesarrollarparaatenderlasdemandaspresentesyfuturas
de infraestructura de transporte. Ante la ausencia de esta gua, cada gobierno plantea nuevos
proyectos,queengeneralnocuentanconestudios,norespondenaunplandelargoplazoy,en
general, estn afectados por decisiones de carcter poltico. Es importante reconocer que los
ciclos de maduracin de los proyectos de infraestructura son ms largos que el perodo
presidencial. Desde este punto de vista, los proyectos de transporte no son de un gobierno
particular; son proyectos de Estado cuya rentabilidad econmica y social est garantizada y son
19
consistentesconeldesarrollodelargoplazodelared.Siselograreiniciarestetipodeplaneacin
TopDownparalareddetransporte,elsectorprivadoylasregionescontarnconunreferente
para decidir la localizacin de sus inversiones, con lo cual se explotan economas de escala y se
aprovechalacomplementariedaddetodaslasinstalacioneslogsticasyelmultimodalismo.
Planeacin de las redes regionales y locales. La planeacin de las redes de carcter regional y
local, en contraste, debe seguir una aproximacin Bottom Up porque son las regiones las que
cuentanconlainformacinnecesariaparapriorizarlaexpansindesusredes.Enestecontexto,es
muyimportantequelanacindefinaunaredtroncaldelargoplazoqueguelaconectividaddelas
distintas infraestructuras. El problema de la planeacin regional (red secundaria) y local (red
terciaria) est en la debilidad institucional para agotar todas las herramientas tcnicas,
ambientalesyeconmicasqueseutilizanparadisearunplandeinversiones.Seratilconsiderar
la creacin de un fondo de cofinanciacin de proyectos de transporte (nutrido con regalas y
cargosalosusuarios)quesolofinancieproyectosbienestructuradosycoherentesconlosplanes
dedesarrollodecadaregin.Unfondodeestetipoobligaalasregiones,ciudadesymunicipiosa
agruparse para constituir sus unidades de planeacin de transporte, que se pueden hacer
directamenteopormediodecontratoconfirmasprivadas.SilosrecursosdelFondoseorientan
enfuncinestrictadelarentabilidadeconmicaysocialdelosproyectos,secreanlosincentivos
necesariosparaquelasregionesinstaurenestasunidadesdeplaneacin.
Incluirenlarednacionallasrutasqueactancomodistribuidoresdeflujosenlosaccesosalas
ciudades y regiones metropolitanas.Enlostalleressedetectquelosprincipalesproblemasde
congestinvehicularseconcentranenlosaccesosalasreasurbanas.Tambinsehizoevidente
que los altos costos de transporte de carga al interior de las ciudades son una barrera a la
competitividadenlasprincipalesciudades.Siselograqueelsistemavialnacionalarticulelosflujos
decargaypasajerosenlasreasmetropolitanas,sefacilitalasolucindeaccesosalasciudades.
Enefecto,silanacintienecompetenciapararesolverlosaccesosdesusautopistasenlasreas
metropolitanasseevitanlosproblemasdedecisincolectiva,coordinacinconvariosmunicipiose
interferenciaspolticas.Siunsoloactorpuedetrazaryejecutarunplanptimoparaarticularlos
flujosdetrnsitodeaccesoalasgrandeszonasurbanassegarantizaruncrecimientourbanoms
ordenado, mejor uso del suelo, optimizacin de viajes y la articulacin logstica entre la red de
carreteras, otros modos de transporte y las instalaciones de almacenamiento y distribucin de
carga. Es necesario definir cul es el costo de las soluciones de distribucin de trfico en reas
metropolitanasytratardeidentificarfuentesdefinanciacinquereduzcanlapresinfiscalenla
nacin,talescomolasregalas.
Reunificarlagestindelarednacionalenunasolaentidad.Laredvialnacionalactualmenteest
fraccionada en dos entidades: INVIAS y ANI. Esta separacin impide analizar la funcionalidad
integral de la red al servicio del sistema de ciudades. Sin un sistema central de planeacin se
dificulta la priorizacin de proyectos y se duplican esfuerzos en la ejecucin. Actualmente, la
mayoradelaredcondemandasuficienteparafinanciarconrecursospropioslaexpansinyaest
concesionada.Elmantenimiento,porsupartesehadelegadoenprivados,bajounmodeloqueha
20
resultadoexitoso.Porloanteriorserecomiendareunificarlagestindelaredenunasolaentidad
ycontinuarconmodelosdeexpansinygestinconalianzasprivadas.
Establecerunmecanismodefinanciamientoquerecaigaenlosusuariosdelasvas.EnColombia
losusuariosdelosvehculosestngravadosconimpuestosespecficos(sobretasasalagasolina,
rodamiento, sobre arancel, peajes, entre otros). Estos recursos se destinan, en general a cubrir
gastos ordinarios de la administracin pblica y no al mantenimiento y expansin de las redes
viales. En este contexto, como se ha discutido, la capacidad vial siempre es inferior a las
necesidades e, incluso, a la disponibilidad a pagar por los usuarios. En otros pases se han
establecido sistemas eficientes que relacionan los recaudos del sector automotor con la
financiacin de las redes viales, donde las decisiones de cuanto recaudar y en que gastar se
apoyanenanlisisdecostobeneficio.Estosfondoscuentanconreglasdegobernabilidadyenla
toma de decisiones participan los usuarios. Sera conveniente estudiar un sistema con estas
caractersticasqueorienterecursosalasredesurbanas,regionalesynacionales.
21
2.2 Provisindeserviciospblicos8
Enadicinalorealizadoporlosconsultoresenestatemtica,sehanagregadoalgunosresultados
deltrabajoquerealicconlacalidaddelserviciodeprovisindeagua,basadoenelmsreciente
estudiodelaDefensoradelPuebloconinformacindel2010,yendondeciertamenteestnlos
mayoresretosencuantoamejorasynecesidadesdeinversin.Estasinversionesseadicionanalas
sugeridas en cuanto que la poltica debe procurar mantener la infraestructura actual [(dado su
amplionivelcobertura)]yaservirlosnuevosasentamientosquesepresentanenlasdinmicas
poblacionalesactualesdelasciudades.
2.2.1 Objetivos
El objetivo general de este estudio es analizar las diferencias entre ciudades en los patrones de
gasto de los hogares en alimentos, vivienda, transporte interurbano, educacin, salud, servicios
pblicosdomiciliarios.Ademsobservarlosrubrosdegastoantesydespusdelasintervenciones
delosgobiernosnacionalesylocalesycomodichasdiferenciasenlasintervencionesatravsde
subsidiosocontribucionesimpactalacapacidaddepagodeloshogaresenlasdiferentesciudades
delpas.Yfinalmenteobservarelimpactosobremedidasdebienestarypobrezadeloshogares.
Laideacentraldelestudiosebasaenquelaprovisindeserviciossocialesatravsdesubsidiosy
sufinanciamientoatravsdecontribucionespuedehacermsomenosatractivasunasciudades
con respecto a las otras. Adems, que permite entender cmo se puede conectar el sistema de
ciudadesatravsdelascondicionesdevidadeloshogaresylapoblacin.
2.2.2 Metodologa
ParadesarrollaresteproyectoseutilizacomoprincipalfuentedeinformacinlaEncuestaNacional
deIngresosyGastosdel2007ENIG,lacualpuedeserconsideradacomolafuentemscompleta
paraanalizarpatronesdegastoparalasdiferentesciudadesdelpas.Aunqueexistenproblemas
de informacinenla ENIGenlasfuentesdeingreso,lasestructurasdegastosiguensiendouna
fuente adecuada y consistente de informacin. Otro aspecto importante es la baja muestra de
hogaresencuestadosenlosestratosaltos(estrato5y6)dealgunasciudadescapitales,esporeste
motivo que los anlisis por estrato al interior de las ciudades se agrupan en tres categoras, a
saber:estratos1y2;estrato3yestrato4,5y6.
Para analizar el sistema de ciudades se incluyeron dos tipos de clasificaciones de las ciudades.
Primeroseexploteldiseodemuestradelaencuestayseanalizaronlosprincipalesestadsticas
porlas23ciudadesylasreasmetropolitanas(dondecorresponda),secomparanestosdominios
con otras cabeceras (urbano), resto (rural) y con el promedio nacional. Segundo, se sigui la
8
AcargodeManuelRamrez(Director),JuanMiguelGallego(Coinvestigador),GuillermoRivas(consultorDNP)
22
recomendacindelamisinsobreelsistemadeciudadespropuestoydiscutidoalinteriordela
misin.
2.2.3 Algunosresultados
2.2.3.1 Coberturadeserviciospblicosdomiciliarios
Losserviciospblicosdomiciliarios(energa,acueductoyalcantarillado)hanalcanzadonivelesde
coberturauniversalenlamayoradelas23principalesciudadesconsideradasenelestudio.Esta
tendenciadeuniversalizacinenlacoberturaesestablecuandoseobservangrupospoblacionales
al interior de cada ciudad, es decir, no existen diferencias estadsticamente significativas en
cobertura por quintiles del gasto de los hogares y por condicin de pobreza. Esta cobertura
universalseentiendecomoelresultadodepolticasdeinfraestructuraimplementadasendcadas
anteriores y por tal motivo las polticas actuales deben estar encaminadas a mantener la
infraestructura actual a travs inversiones futuras y a renovar los nuevos asentamientos que se
presentanenlasdinmicaspoblacionalesactualesdelasciudades.Losmapasmuestranunaalta
coberturaparalamayoradelasciudades,condiferenciasmarginalesentrelasciudadesdemayor
desarrollo y sus reas metropolitanas comparados con ciudades de menor desarrollo o
intermedias.
Sin embargo, existen algunas excepciones que son importantes resaltar porque para ellas se
justifica una intervencin particular en temas de cobertura en servicios pblicos domiciliarios.
MonterayRiohachapresentanbajosnivelesdecoberturaenalcantarillado,quejustificaranuna
intervencindirectaenestosaspectos.Sinembargo,elcasoquemssobresaleeseldelaciudad
deQuibddondelacoberturadeacueductoyalcantarilladoestpordebajodel25%(vertabla1).
ElcasodeQuibdessignificativoporquesusmalosdesempeosencoberturaseacentancuando
seobservaalinteriorde grupospoblacionalesdela ciudad. Enparticular, paraaquellos hogares
queclasificancomohogaresbajocondicindepobrezaporgasto,lacoberturaenalcantarilladoes
del 8% y acueducto del 10%. Dichas diferencias al interior del Quibd se mantienen por
distribucindelgastodeloshogares.El20%dehogaresconmenorgastotienenunacoberturadel
3% en acueducto y 5% en alcantarillado, comparado con el 20% de los hogares de mayor gasto
dondeelporcentajeal38%y39%respectivamente.
23
En lo que respecta a la cobertura en aseguramiento en salud el pas tiene altos niveles de

coberturaysonsuperioresal80%eneltotalnacional,yengrandesciudadesdichosnivelesestn
por niveles del 90%. Con los niveles ms bajos de afiliacin en Barranquilla y AM (68.9%) y
Sincelejo(68.1%)(Vertabla1).Estaaltacoberturaenafiliacinalsegurodesaludeselresultado
delaspolticasnacionalesincluidasenlaLey100de1993yenelhechodequelasciudadeshan
alcanzadounniveldecapacidaddeejecucindepolticassociales,enparticularenafiliacin.
Sin embargo existen diferencias significativas entre ciudades grandes y ciudades pequeas en lo
querespectaaladistribucindeafiliadosporrgimendeafiliacin.Enlasciudadesmspequeas
(Sincelejo,Riohacha,Valledupar,Popayn,PastoyQuibd)lamayordistribucindelapoblacin
afiliadaseencuentraenelrgimensubsidiado,porelcontrariolasciudadesgrandesunporcentaje
importante de la afiliacin corresponde al rgimen contributivo. Estas diferencias en la
distribucin del aseguramiento plantean retos al Sistema General de Seguridad Social en Salud
como un todo y en particular a la administracin de dichos recursos en aquellas ciudades
pequeasointermedias.
24
2.2.3.2 Patronesdegasto
LaTabla3presentanlospatronesdegastodeloshogaresenlas23ciudades.Sepuedeobservar
quelosrubrosmsimportantesenlaestructuradegastodeloshogaresentodaslasciudadesson
alimentosyvivienda.Enelpromedionacionalloshogaresdestinanel30%delgastototalagasto
enalimentacinyun25%agastoenvivienda.
Elporcentajedegastoenalimentosessignificativamentemsaltoparaloshogaresubicadosen
otrascabeceras(34.4%)yelresto(45%)comparandoconelporcentajeparacadaunadelas
23ciudades.EstaobservacinestacordeconlaideadelaregladeEngel,lacualimplicaquela
participacin del gasto en alimentos debe disminuir a mayor desarrollo econmico y mayores
ingresos.Lasciudadesdondeseesperaunmayoringresodeloshogares(Bogot,Medelln,Caliy
Barranquilla) tienen un porcentaje menor al total nacional, y el otro grupo de ciudades como
Quibd,Riohacha,VillavicencioyCcutatienenporcentajesligeramentesuperiores.Esimportante
resaltar el caso de Bucaramanga que presenta un nivel de porcentaje del gasto en alimentos
superioratodaslasciudadesyalpromedionacional(32.l%)(vertabla3).
25
Adems, existen diferencias considerables entre ciudades cuando se observa la distribucin del
gastoporquintilesdegasto(medidasdestatuseconmico)alinteriordecadaciudad.Latabal4y
lasfiguras3y4presentanelgastoenalimentoscomoporcentajedelgastototalporquintilesde
gasto y por condicin de pobreza, respectivamente para las 23 ciudades. Se resalta la altas
diferenciasqueexisteentreelquintil5(hogaresconmayorgastocomoproxydealtacapacidadde
pago)conelrestodeloshogares,yenparticularconrespectoalquintil1demenorgasto,para
todaslasciudades.
Engeneral,elquintildemayorgastodelapoblacintienelosnivelesdegastoensaludmsbajos
y cercanos a los niveles de hogares de altos ingresos en pases desarrollado. Pero estos
porcentajes de gasto son ms bajos en las ciudades grandes, por ejemplo en ciudades como
Bogot y Medelln los hogares de mayor capacidad de pago destinan nicamente un 22% de su
gasto en alimentos. Para los otros quintiles de gasto total los porcentajes de gasto son un poco
msaltosysuperioresal25%,perosinmuchasdiferenciasentredichosquintilesenlasgrandes
ciudadesysusreasmetropolitanas.
Sin embargo, las diferencias entre quintiles de gasto parecen ser ms pronunciadas en ciudades
pequeas o intermedias (Riohacha, Valledupar, Popayn, Pasto, Quibd y Florencia), donde los
hogares del quintil ms bajo gastan cerca del 40% de su gasto en alimentos (niveles muy
superiores a los presentados por hogares de la misma distribucin en ciudades de mayor
desarrollo y el total nacional) y los hogares del quintil de mayor gasto (quintil 5) gastan niveles
muy similares a los de sus contrapartes en ciudades ms grandes, como Bogot, Medelln y Cali
(ver figura 3). Es decir, en ciudades pequeas o intermedias se observa mayores niveles de
26
dispersin en el porcentaje del gasto en alimentos debido, principalmente, a una mayor

participacindelgastoenalimentosenloshogaresdemenorcapacidaddepago(quintil1yquintil
2deladistribucindelgasto).
Otraformadedocumentarlaobservacinanterior,sobremayorbrechaenporcentajesdegasto
entre los hogares de menos gasto con aquellos con mayor capacidad e pago en las ciudades
pequeasointermediasesobservarporcondicindepobreza.Lafigura2ylatabla4muestranel
porcentajedelgastoenalimentosporhogarespobres(odemenorcapacidaddepago)yhogares
no pobres (de mayor capacidad de pago). Se observa que para las ciudades pequeas o
intermediasloshogarespobresdestinanunporcentajeimportantedesugastototalenalimentos,
limitandosusgastoseinversionesenotrosrubros.
Enresumen,alobservarelporcentajedegastoenalimentos,seidentificandosgruposbastante
diferentes de ciudades, a decir: grandes de ciudades, aquellas compuestas por las urbes ms
desarrolladasysusreasmetropolitanas(Bogot,MedellnyAM,CaliyAM,BucaramangayAM,
BarranquillayAM),ciudadesintermedias(Ccuta,PereirayManizales)yelrestodeciudadesms
pequeas con una mayor dispersin en el gasto en alimentos como porcentaje del gasto total
(regladeEngel).
27
Elsegundorubromsimportantecomoporcentajedelgastototalesvivienda(estegastoincluye
gastoenhipotecaoarriendo).Enpromedioloshogaresdelas23principalesciudadesrealizanun
gasto mayor en vivienda comparada con el resto rural y otras cabeceras (ver tabla 3). Es
importanteresaltarqueenlasgrandesciudades(Bogot,MedellnyCali)elgastoenviviendaes
28
superior o cercano al gasto en alimentacin. Al observar por distribucin de los hogares por
quintiles de gasto al interior de las ciudades se observa un patrn diferente en dicho gasto en
ciudadesgrandescomparadoconciudadesintermediasypequeas,sinembargolarelacinahora
es inversa donde los hogares de mayor capacidad de pago gastan significativamente ms en
viviendaquehogaresdemenorcapacidaddepago(quintil1).Enelgrupodeciudadespequease
intermediaselgastoenviviendacomoporcentajedeltotalesmuysimilarentrequintilesdegasto
y por condiciones de pobreza, pero en el grupo de grandes ciudades los hogares del quintil 5
gastan una parte considerable de su presupuesto en vivienda. Este comportamiento de los
patronesdegastopuedeestarrelacionadoconelpreciodelatierraylasegregacinespacialen
lasgrandesurbesdondeelpreciodelatierraestaltamenterelacionadoconlacapacidaddepago
deloshogares.(Vertabla5).
El tercer rubro ms representativo es el gasto en trasporte intraurbano, el cual representa un

porcentajeimportantedelgasto totalconniveles cercanosal9%delgasto totalenelpromedio
nacional.Esteporcentajedegastoesmuysuperioraotrostiposdegasto,incluyendoeducacin,
salud,yserviciospblicosdomiciliariosporseparadoyenagregado.Adicionalmente,estegastoes
elmsvoltildetodoslosrubroscuandoseobservaparalasdiferentesciudades.Enelgrupode
las grandes ciudades, como Barranquilla, Medelln, Cali y Bogot, se tienen los mayores
porcentajes de gasto en transporte intraurbano, los cuales son superiores al 10% alcanzando
hasta un nivel del 12% en Barranquilla. Para el grupo de ciudades intermedias y pequeas, este
rubro es bajo y puede estar por debajo del 7% en promedio (ver tabla 3 y figura 2). Cuando se
observa por diferencias de de quintil de gasto, se tiene que hogares del quintil 5 gastan
significativamente ms que los hogares de otros quintiles en transporte y estas diferencias se
mantienenparatodaslasciudades.Enresumen,elgastoentransportecomoporcentajedeltotal
esaltoparaelquintil5entodaslasciudadesyaltoparaloshogaresdelosotrosquintilesenlas
ciudadesgrandes(vertabla6).
Loscomponentessocialescomosaludyeducacinnorepresentanuncomponentesignificativodel
gasto total En el promedio nacional lo hogares gastan alrededor del 5.7% del total del gasto en
saludyeducacin(2.1%y3.65,respectivamente).Engeneraltodaslasciudadesexperimentanun
gastomayoreneducacinysalud.LasciudadesconmayorgastoeneducacinsonBogot(5.3%),
Tunja (5.0%) y Barranquilla (4.8%) y las de menor gasto son Rioacha (2.3%), Sincelejo (2.4%) y
Florencia (2.5%). En Salud Bogot mantiene uno de los porcentajes de gasto ms altos con un
2.3%.
Al observar el porcentaje de gasto en salud y educacin como porcentaje del gasto total por
quintilesdegastonoseencuentrangrandesdiferenciasporlasdiferentesciudades.Engeneralel
quintil5destinaporcentajesimportantesdelgastoaeducacinysalud,explicadoengranparte
por los costos de la educacin privada y la medicina propagada. Estos porcentajes tambin son
significativamente altos para el quintil 4 y muy bajos para los quintiles 1 y 2, lo cual est
relacionadoconlaspolticasdesubsidiosensaludyeducacinqueestnimplementadasenelpas
(vertabla7).
29
Paraserviciospblicosdomiciliariosseobservangrandesdiferenciasporquintilesdegastoypor
condicin de pobreza, la cual se mantiene a lo largo de las ciudades. En particular para el
promedionacionalelquintil1gastael7.2%enserviciospblicosdomiciliariosyelquintil5soloel
4.3%,lasdiferenciassonmenosmarcadasentrepobresynopobres.Sinembargociudadescomo
30
Medelln, Manizales y Pereira presentan grandes diferencias de gasto por quintiles y por
condiciones de pobreza, siempre observndose mayor porcentaje de gasto en los hogares de
menores condiciones. Y en general, al igual que el gasto en alimentos se observa dos grandes
grupos de ciudades cuando se mira el gasto como porcentaje del total por quintiles de gasto,
ciudadesgrandeseintermediaspresentangrandesdiferenciasentreelquintil5yelquintil1del
gasto,perolabrechasereduceparaciudadespequeasointermedias(vertabla8).
Finalmentesepresentaelgastoenrecreacin,elcualessignificativamentealgoenlosquintiles5
y4deladistribucindelgasto,comparadoconelquintil1y2.Siseconsideraestegastocomoun
biendelujo,dondesuparticipacinenlacapacidaddepagoaumentaconelingresooelestatus
econmicodelhogar,esnaturalobservarlasdiferenciasenelporcentajedegastoentrepobresy
nopobresyentredistribucindelgasto.
2.2.3.3 Impactodelossubsidios
La descripcin anterior de los patrones de gasto se basa en lo que los hogares reportan como
gastorealizado.Sinembargo,existeuncomponenteimportantedesubsidiosycontribucionesque
pueden afectar la capacidad de pago de los hogares y en general afectar la condicin o no de
pobreza de un hogar. En particular, muchas de estas polticas pueden ser diseadas e
implementadas por los gobiernos nacionales y locales (ciudades) y marcar diferencias entre sus
impactosalolargodelasdiferentesciudades.
El enfoque que aqu asumimos es calcular el valor monetario del subsidio o la contribucin y
agregrselo al gasto para construir un ejercicio de gasto estimado y de este modo observar si
dichas polticas afectan el porcentaje de hogares en condicin de indigencia y pobreza en las
diferentes ciudades. El supuesto que estara detrs de este ejercicio es la soberana del
consumidor.
Salud
Elgastoensaludajustadoporsubsidioscruzadosalasalud(aseguramiento)reduceelcoeficiente
deGINIen3puntosporcentualesanivelnacional pasandode0.4696a0.4367.Estesubsidioes
altamente redistributivo, y tiene un impacto considerable en reducir porcentaje de hogares por
debajodelalneadepobrezaydeindigencia.
En general, luego de ajustar el gasto segn el subsidio en salud, el porcentaje de hogares por
debajo de la lnea de indigencia se reduce hasta en un 50%, pasando el agregado nacional de
10.1%a5.1%.Asuvezelporcentajedehogarespordebajodelalneadepobrezasereduceen5
puntosporcentuales,pasandolapoblacinpobreenelagregadonacionalde38.9%a32.5%.
Las reducciones significativas en porcentaje de hogares por debajo de la lnea de indigencia

ocurrenenelrgimensubsidiado.Lasreduccionesimportantesenporcentajedehogarespobres
sedanenaquellosconrgimensubsidiado.Laspolticasensaludhansidoaltamentefocalizadas
31
con impactos redistributivos. Todas las ciudades presentan reducciones considerables,

presentndoselosmayoresimpactosenciudadescomoBogot,MedellnyCali(vertabla11y12).
ServiciosPblicos
Con respecto a los subsidios o contribuciones en servicios pblicos domiciliarios se tiene que el
subsidio(cruzado)estimadodeserviciospblicosesel29.8%delgastoestimadototalnacional:es
32
redistributivopordiseoelresto,otrascabecerasyciudadespequeasrecibenmayorsubsidio.Al
interiordelasciudadesaltamenteredistributivopormedidasdeingreso(pordiseo).
Impacto sobre Lnea de Indigencia LI: cuando se imputa el valor monetario del subsidio (lo que
deberapagarelhogar)laLIsereduciraen20%anivelnacional.Alverporciudadesydistribucin
de los hogares por gasto se tiene que en Pasto, Pereira, Bogot y Medelln se presentan
reducciones significativas (40% aprox). Quibd y Florencia presentan las reducciones ms bajas
(12%omenos).Yelniveldereduccinnoestasociadoconnivelesabsolutosaltosdeindigencia,
esdecirenciudadesconLneasdeIndigenciabajasedanlasmayoresreducciones,locualpuede
estarmsasociadocondistribucindemayorpoblacinenestratosaltosquecontribuye(estratos
5y6).
ElimpactosobreLneadePobrezaLP:Despusdeimputarelvalormonetariodelsubsidio(loque
deberapagarelhogar)laLPsereduciraen7%anivelnacional.Existemenorheterogeneidadpor
ciudades,aunquePereira(11%),Bogot(22%)yMedelln(12%)siguenocupandoloslugarescon
mayores impactos. Nuevamente existe un rol del diseo del subsidio, sujeto a eficiencia de la
provisindelservicioyadistribucindepoblacionesquecontribuyen(estrato5y6).
2.2.4 Temasdepoltica
Deldiagnosticodescriptivoydelasdiferenciasenimpactosenpobrezadelosejerciciosanteriores
seconcluyequelamisindeciudadesdebeplantearpolticassocialesydesubsidiosdiferenciadas
porciudad,dadoquedichasciudadessepuedenclasificarporgruposqueseencuentranenetapas
distintasdelciclodevidadeunaciudad.
2.2.4.1 Grandesciudades
Enestesentidolasgrandesciudadesdebenmantenerymejorarlacalidaddelosserviciospblicos
y los servicios sociales. Sin embargo deben tener monitorear dos aspectos fundamentales que
impactanlascondicionesdevidaylacapacidaddepagodeloshogaresyson:lamovilidadylos
cambiosepidemiolgicos.
En la primera problemtica las grandes urbes estn enfrentando problemas claves de movilidad
queunodefineendosaspectosfundamentalesenloquerespectaaloshogares.Primeroelgasto
entransporteescrecienteamayortamaodelaciudad(noesuncomportamientomontono),lo
cualimpactademanerasignificativaatodosloshogaresindependientementedesuscondiciones
sociales.Segundo,eselcostoentiemposdetransporteelcualescrecienteyafectalasactividades
quedebenllevaracaboloshogares.
Con respecto al cambio epidemiolgico es importante resaltar que las grandes ciudades deben
estar atentas a los cambios poblacionales, la proporcin de la poblacin envejece
considerablementeyentrminosdedistribucinlosniosdisminuyensuparticipacinylosviejos
laaumentan.Estecambioepidemiolgicoimpactalaspolticassocialeseneducacinysalud.Con
respectoalaeducacinlosgobiernoslocalesdebenbuscarpolticasdereconversindelafuerza
33
de trabajo en reentrenamiento y actualizacin. Las enfermedades que afectan a la poblacin en

edadadultasondiferentesalasqueafectanapoblacininfantil.
Un punto clave que corresponde a la poltica nacional y que afecta a gobiernos locales es el
desmonte de subsidios. Un aspecto importante del diagnostico anterior es la focalizacin de
subsidios la cuales parece llegar a un porcentaje mayor de aquellos que realmente necesitan el
subsidio.Alobservarelporcentajedepoblacinenelrgimensubsidiadoyaquellabajolneade
pobreza(porgasto)seencuentraqueelporcentajedehogaresconsubsidioalasaludesmayor
queaquellosenlneadepobreza.Lapolticadegraduacinodesmontedesubsidiosesuntema
complejodesdeelpuntodediseodepolticapblicaporqueenmarcaconceptosdereinsercin
encondicionesdepobrezaeincentivosdeloshogares.
2.2.4.2 Ciudadesmedianasypequeas
Laspolticasplanteadasparaestegrupodeciudadesvanencaminadasaseguiralgunosejemplos
ya ejecutados en las ciudades grandes y a prevenir otros aspectos crticos. En lo que respecta a
cobertura existen casos especficos de ampliacin de cobertura de servicios pblicos y sociales.
Quibdeselcasomssobresalienteperonoeselnicoaconsiderar.Unaspectofundamentala
mejorar es la calidad de los servicios. Los indicadores generales de salud, educacin y servicios
pblicosdomiciliariosmuestrannivelesdecalidadinferioresconrespectoalasgrandesciudades.
Es importante aplicar polticas que prevengan problemas de movilidad en tiempo y costos de
transporte.
2.2.5 Eficienciaenlaprestacindeserviciosdeacueducto
Uno de los contrastes que presenta la inversin pblica territorial en el caso colombiano es la
disparidadenlaeficienciayefectividadenlasinversionesqueserealizanenlossectorescrticos
desalud,educacinyacueductosaneamiento.AlmargendelosindicadoresquemanejaelDNP
paraestasdosdimensionesenelmarcodelasevaluacionesintegralesdelagestinmunicipal,se
quiso hacer un ejercicio para el servicio de acueducto y su relacin con la calidad de las
inversiones. Para ello se tom como indicador de la calidad de los acueductos municipales.
Recientemente la Defensora del Pueblo termin un estudio de evaluacin de la calidad en el
suministrodeaguaanivelmunicipal(Diagnsticodelacalidaddelaguaparaconsumohumano
ao 2010, Noviembre de 2011). En estudio sintetiza la informacin producida por el Instituto
NacionaldeSaludatravsdelsistemadeVigilanciadelaCalidaddeAguaPotable,enparticular
utilizando el ndice de Riesgo del Agua para Consumo Humano (IRCA). Con informacin
suministradapara1008municipios9,elbalancegeneraldelestudio
9
Desafortunadamente no se incluyen municipios grandes como Quibd, Villavicencio, Buenaventura y
Girn por no haber suministrado informacin al sistema. De stas y con base en el registro de aos
anteriores al 2010, solo Girn no tendra riesgos en la prestacin del servicio, en tanto que las otras tres
ciudadesestaranentreriesgoaltoymedio.
34
La siguiente tabla resume los resultados del estudio en contraste con las coberturas urbanas de
acueductoyalcantarillado10.
CoberturaUrbana CoberturaUrbana
CalidaddeAgua2010 Nro. %muni
Acueducto Alcantarillado
DefensoradelPueblo Municipios cipios
Censo2005 Censo2005
PoblacinUrbana>100mil 45 4.5 93.9 89.5
2.Riesgoalto 4 0.4 86.9 76.4
3.Riesgomedio 9 0.9 95.7 92.5
4.Riesgobajo 7 0.7 95.8 92.6
5.Sinriesgo 25 2.5 93.8 89.7
PoblacinUrbana<100mil 963 95.5 93.2 80.7
1.Inviablesanitariamente 21 2.1 91.6 76.5
2.Riesgoalto 260 25.8 90.5 72.8
3.Riesgomedio 255 25.3 93.6 81.6
4.Riesgobajo 171 17.0 94.4 83.6
5.Sinriesgo 256 25.4 95.0 86.1
Totalmunicipios 1008 100 93.3 81.1
Fuente: Elaborado con base en Diagnstico de la calidad del agua para consumo humano ao 2010,
Noviembrede2011,einformacindelCenso2005,Dane
Algunosdelosaspectosquesepuedenresaltardeestosresultados,paralasadministracionesque
proveenaguatratada11,son:
Tal vez el aspecto ms sorprendente es que solo un escaso 28% de los municipios de
Colombia(281)proveenaguadecalidadparasupoblacin.
Siseadicionanlos municipiosconriesgobajo12,elnmero demunicipiosconaceptable
(bajoriesgoosinriesgo)ascenderaa459,el45%delasmunicipalidadesdelpas.Esdecir
paramsdemediopaselaguaquesesuministrarepresentaunriesgoyenalgunoscasos
definitivamentenoespotableelaguasuministrada(21casos).
An para las ciudades intermedias y mayores, con ms de 100 habitantes urbanos, que
tambin forman parte del sistema de ciudades, subsisten casos con calidad de agua
deficiente: con riesgo alto hay 4 casos (Manizales, Tumaco, Floridablanca, Ibagu), y en
riesgo medio hay 9 casos (Neiva, Maicao, Pasto, Dosquebradas, Guadalajara de Buga,
Palmira, Tulu). Dentro de las ciudades con riesgo bajo se destaca Bogot (an para el
aguatratada).
10
CoberturasreportadasenelCenso2005paralaparteurbana,tomadasdelSIGOTIGAC.
11
ElvariablederiesgoincluyeelpromedioparaIRCAdelaguatratadaynotratada(aguacruda).Estopuede
sesgar algunos resultados para las reas urbanos como quiera que se presume que la mayor parte de los
casosdeaguacrudasedaenlosacueductosrurales.
12
Segn el informe de la Defensora del Pueblo, para la categora de riesgo bajo los parmetros que ms
fallas presentaron son el de cloro residual (12,3% de las muestras) y el parmetro de coliformes totales
(11,5%delasmuestras).
35
A pesar que el cubrimiento del acueducto supera en promedio el 90% se evidencia que
estonogarantizaunacalidaddeaguaaceptable.
En general los municipios con mayor riesgo en el agua que suministran o inviables
sanitariamentepresentannivelesdecoberturadeacueductosyalcantarilladoinferioresal
promedio (para las ciudades de ms de 100 mil habitantes el promedio es realmente
jalonadoporTumaco,pueslosotrostresmunicipiostienencoberturassuperioresal95%
enambosservicios).Unanlisismsdetalladorevelaquedosterciosdelosmunicipiosen
riesgoaltotienenunacoberturadeacueductourbanosuperioral95%.
Estociertamenterevelalasfallasenlagestinmunicipaldeadministracionesyempresas
prestadorasdeservicios,alavezqueponedemanifiestolasfalaciasdetrsdelasbuenas
coberturasdeserviciosdeacueducto.
Anlisisadicionalesrevelarontambinque:
Seplasmaquetienenunacalidaddeaguamscrticalaspoblacionesdemenortamao
frenteaaquellosmunicipiosquesonunpocomsgrandes.
Se observa una aparente contradiccin en la eficiencia de la inversin, an a nivel de
cualquier rango de inversin. Para un mismo nivel de inversin percpita se tienen
municipios que son capaces de mejorar su calidad de agua, pero otros no, siendo estos
ltimos municipios ms pequeos, diferencia en nmero de habitantes que puede estar
entreel25%yel60%.
Losvaloresatpicosenlosgastosdeinversinporhabitantesedanparavaloressuperiores
a$1milln(37casos);cercadedosterciosdeestoscasoscorrespondeamunicipiosque
recibenrecursosapreciablesderegalasotransferencias13.
ElindicadordeeficienciadelainversindelDNPconfirmalapocacorrespondenciaentre
nivelesdeinversinycalidaddelosservicios:losnivelescrticosobajosdeeficienciaenla
inversin (salud, educacin, acueducto, saneamiento) se da para todos los niveles de
poblacin,perociertamentelosmunicipiosdemayortamaoalcanzanmejoresnivelesde
eficienciarelativa.
Ciertamentepuedensermuchaslasrazonesporlascualesnohaycorrespondenciaentre
los niveles de inversin percpita observados y la eficiencia de las inversiones. Sin
embargo, esta situacin resulta permeada por la corrupcin, pasando por la debilidad
institucional de las administraciones locales y nacionales, como lo ha afirmado
recientementelaContraloraGeneraldelaNacin(EntrevistadiarioLaNacin,2012Mar
04), debilidad que no solo encuentra eco en la falta de control fiscal sino en la misma
gestinyestructuracindeproyectos.
As que a modo de conclusin de poltica se puede plantear que cerca de dos terceras
partesdelosmunicipiosdelpasrequierenhacerinversionesfuertesenlacalidaddesus
acueductos. Pero como se dijo el monto de las inversiones no solo est mediado por el
13
Recibieronporalgunodeestosdosconceptosmsde$10,000millonesduranteelperodo20082010.En
22 casos los municipios reciben partidas importante s por estos dos conceptos. Los municipios se ubican
principalmenteenlosdepartamentosdeMeta,LaGuajira,Casanare,Cesar,Antioquia,Huila.
36
estado del arte en materia de plantas de tratamiento e infraestructura sino por la

eficienciaenelgastodeinversin.Parallegaracifrasconcretasdeinversinserequerira
hacerunestudioqueinvestigueestosdosaspectos.
37
2.3 Sostenibilidad ambiental, cambio climtico y gestin del riesgo de

desastres14
Por la misma extensin en el tema ambiental y por ser una de las reas donde el camino por
recorrer puede ser tan amplio como se quiera segn las prioridades nacionales y locales, la
consolidacindecifrasdeinversinnosoloseraunatareadevariosmesesdetrabajo,sinoquea
la postre arrojara cifras astronmicas, seguramente varios puntos del PIB (que al presente est
porencimadelos500billonesdepesos,conuncrecimientoanualcercanoalos40billones).La
solagestinenlosrecursoshdricos,expresadaenlosPlanesdeManejoyOrdenacindeCuencas
POMCAs,requieretenerunaradiografadelosrequerimientosdelpasenestamateria15.Estesolo
instrumentoesdeunabastedadenlostemasquetoca,quelosconsultoresdelaMisinparaesta
temtica sugieren mecanismos que involucren la participacin de las ciudades usuarias del agua
para consumo y usos econmicos, ms all del mbito cerrado de las CARs. En otros temas se
requieren de estudios especficos para evaluar el estado del arte en ciudades donde no existen
indicadores y por ende no se podran hacer propuestas del tamao de las inversiones. An en
temascomoeltratamientodeaguasresidualeslosretossonenormes,pueselestudioanotasolo
untercerapartedelosmunicipiosdelpascuentaconunsistemadetratamiento,yenlasgrandes
ciudadesquelotienen,enpromediosolosetrataunaterceraparte.Asquenoslimitaremosa
transcribir las lneas de poltica propuestas por los consultores, previo un breve anlisis de las
situacinenlascuatrograndestemticasabordadas.
2.3.1 Objetivos
Garantizar el crecimiento sostenible de las ciudades y el soporte de los requerimientos de la
poblacinurbanaensusdiferentesactividadesyusos,exigelosaportesdediversasdisciplinasy
saberes, tanto desde las ciencias sociales como naturales. Por ello, el presente anlisis parte de
una premisa metodolgica que se deriva de diversos enfoques en el mbito de la planificacin
estratgica, la gestin ambiental territorial, la gestin ambiental urbano rural y el manejo
orientado a resultados; siendo fundamental el reconocimiento de la realidad y de las
perspectivasdeunterritorio,comobaseparalaidentificacin,lapriorizacinylaestructuracin
deunoslineamientosatenerencuentaenlaformulacindelapolticadelsistemadeciudades,
enmateriadesostenibilidadambiental,cambioclimticoygestindelriesgodedesastre.
Se parte de 5 ejes temticos (Figura 1) que se consideran como las areas crticas para la
sostenibilidad del sistema de ciudades; y a partir de los cuales se orienta la construccin de los
documentosdiagnsticos,integrandoanlisistcnicoscualitativosycuantitativos,quecontienen
informacin del contexto nacional, con nfasis en los 9 ncleos principales del sistema de
ciudades: Bogotrea de influencia; MedellnRionegro; ApartadTurbo; CaliNorte Valle;
14
AcargodeCarlosCosta.Equipodetrabajo:CarolinaDazGiraldo,JorgePachn,FernandoSalazar.
15
Aunque las prioridades cambian segn los objetivos de la poltica, para el ao 2006 un documento del
Banco Mundial sealaba que solo un 2% del territorio contaba con estos planes de manejo (Mitigating
EnvironmentalDegradationtoFosterGrowthandReduceInequality,February2006)
38
Bucaramanga; Ccuta; Eje Cafetero; Eje Caribe; y TunjaDuitamaSogamoso. En particular, el

anlisis cuantitativo se realiza a travs de un conjunto de indicadores y la comparacin de los
mismosconlosestndaresestablecidosparalareginy/oelpas.
Elanlisistantolainformacinsecundaria,comodelasntesisdelostalleresregionalesquedan
cuenta de las prioridades identificadas a nivel regional, finalmente permite la consolidacin de
lineamientos tcnicos, jurdicos y polticos para la incorporacin de criterios de sostenibilidad
ambiental, salud ambiental urbana, cambio climtico y gestin del riesgo de desastre en la
planificacindelsistemadeciudades.
2.3.2 LasostenibilidadambientalenelsistemadeciudadesenColombia
2.3.2.1 RecursoHdrico
La disponibilidad del recurso agua en Colombia muestra importantes diferencias interregionales
que dependen no solo de condiciones ambientales, sino adems de factores tcnicos,
institucionalesyfinancieros,queafectanlascondicionesdevidadelapoblacin.Ladisponibilidad
de agua en las ciudades, la regularidad de su oferta o su calidad depende tanto de factores
biofsicos (clima, erosin, cobertura vegetal, estabilidad del relieve, etc.) y de accesibilidad a
fuentes de agua, como a factores relacionados con la prestacin del servicio, la capacidad de la
infraestructura de acueducto, el comportamiento de la demanda, gestin del uso racional del
agua,entreotros.Estosfactoresincidenenlaexistenciadeampliasdiferenciasinterregionalesen
cuantoaladisponibilidadyusodelrecursoenelpas.
39
En el pas existe una distribucin heterognea de la oferta del recurso agua. Una estimacin
general de la oferta hdrica disponible para abastecimiento municipal1 para los 9 ncleos
principalesdelsistemadeciudadespermiteestablecerquelamenordisponibilidaddelrecursose
presenta en el Eje Caribe en las ciudades de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta sus
aglomeraciones; as mismo, hay una menor oferta del recurso en ncleo de Ccuta, y Tunja
DuitamaSogamoso.Porotraparte,enBogotysureadeinfluencialadisponibilidadmoderada,
mientras en los ncleos de Medelln y Valle del Cauca se identifican cuencas que aportan
importantesvolmenesdeagua.
EnColombiaelconsumodeaguapercpitavaranentre45a73m3/hab/ao(123a200l/habda),
conunpromediode62m3/hab/ao.Eldatodelademandadeaguaparausodomsticoproviene
delsistemadeinformacindelaSuperintendenciadeServiciosPblicos,siendoparticularmente
subncleosdeBucaramanga,Ccuta,BarranquillayPereiralosquemayoresconsumospercpita
registran, en contraste con ncleo de Bogot y TunjaDuitamaSogamoso que reportan los
menores consumos. Estos valores promedio para Colombia son similares al consumo promedio
paraAmericaLatinade70m3/hab/ao,yEuropade65m3/hab/ao;einferioresalconsumode
EstadosUnidoscon109 m3/hab/ao.Porotraparte,segnla OrganizacinMundialde laSalud
(OMS), son necesarios entre 18 y 36 metros cbicos de agua por persona al ao (50 a 100
l/hab/dia) para garantizar que se cubren las necesidades bsicas y no surjan grandes amenazas
paralasalud.
40
La demanda presente y futura del recurso agua para consumo humano se concentra en las
ciudades ms grandes del pas. La demanda de agua se refiere al recurso destinado a suplir las
necesidades y requerimientos del consumo humano donde cerca del 24% es demandando por
Bogot, 12% en Cali, 10% Medelln y Barranquilla 6%. Por otra parte, en trminos de la
proyeccionesal2035,deacuerdoconlasestimacionesdepoblacindelaMisindeCiudades,se
muestra una demanda creciente de agua con aumentos superiores al 40%, en especial en el
ncleo de Medelln Rionegro para los municipios de Turbo (65%); Apartad (54%), Envigado
(42%)yRionegro(41%),entantolacapitalMedellnsoloregistraunamentodelademandadel
15%.EnelncleodeValledelCauca,seidentificaincrementosdelademandadelrecursoaguaen
Jamund (47%) y Buenaventura (40%). Para Bogot la demanda al 2035 aumentar en un 23%,
mientraslastendenciascrecientesensureadeinfluenciasernenChayCajic(46%cadauna)y
Soacha37%.OtrosmunicipioscomoGirnenSantanderySoledadenAtlnticotambindenotan
incrementos superiores al 45% para el escenario planteado. La pregunta es si habr capacidad
parasatisfacerestademanda
LaofertahdricaenColombiaes14vecesmayoralademandaactual,sinembargo,estarelacin
no es homognea en el territorio nacional. La relacin entre la oferta natural de agua y la
demandadelossistemasmunicipalesesparticularmentecrticaenelEjeCaribe,dondelaoferta
solo logra duplicar la demanda para el 2010, y esta proporcin es mucho ms crtica para los
escenarios a 2035 y 2050. Para Bogot y su sistema de municipios, la oferta natural es 5 veces
mayoralademanda;entantoparaelncleodeMedellnRionegrolaofertanaturalsuperaen9
la demanda. Si bien, estas proporciones parecen amplias, se debe tener en cuenta que solo se
estn incluyendo los requerimientos para consumo humano, adems, se podran presumir
prdidasenloscaudalesnaturales(inclusodel10%alao2035)porfactoresasociadosalcambio
climtico.Aunqueestotieneunaltogradodeincertidumbre.
En el pas se han hecho importantes avances en construccin de infraestructura de sistemas de

abastecimiento de agua potable, no obstante la capacidad de las plantas de tratamiento es
desigual, siendo factor de desigualdad regional importante, asociado a la calidad de vida de la
poblacin. Segn la Superintendencia de Servicios Pblicos2, la cobertura urbana de acueducto
alcanza al 97%, cifra muy cercana a las metas del 99% para el ao 2015; adems el 66% de la
poblacindelpasesatendidaporsieteoperadoresespecializadosqueatiendenlassieteciudades
msgrandesdelpas:
Para Bogot y rea de influencia la capacidad de tratamiento de agua potable supera la

demandaactualdelapoblacin;noobstanteparael2035yaestaracercanaalademanda
en caso de que la demanda por habitante se mantenga en los niveles actuales. Vale la
pena mencionar que los municipio de Cajic, Cha, Cota, Funza, Gachancip, La Calera,
Madrid, Mosquera, Soacha, Sop y Tocancip compran agua potable en bloque de la
Empresa de Acueducto de Bogot. En tanto, los municipios de Cogua, Nemocn y
Zipaquirdisponendeunaplantadetratamientoregionalparasuplirsusnecesidades.
41
LosmunicipiosdeMedelln,Barbosa,Copacabana,Envigado,Girardota,Itagu,ySabaneta
comparten el mismo sistema de tratamiento de agua potable correspondiente a las
Empresas Pblicas de Medelln, donde la capacidad de suministrar agua potable en
relacinalademandadeaguaparaelessuficiente2010ysevareduciendoel2035.Por
otraparte,losmunicipiosdeBarbosa,Caldas,LaEstrella;ylosdelsubncleodeCarmen
del Viboral, la Ceja y en particular Rionegro, tienen sistemas que necesariamente deben
ampliarseparasatisfacerlademanda.
CaliyYumbocompartenelmismosistemadetratamiento;entantolosdemsmunicipios
del ncleo disponen de plantas de tratamiento individuales. El escenario es similar a los
planteados,pueslacapacidaddetratamientoessuficienteparaelescenarioactual,pero
sevareduciendoparael2035.SinembargoelproblemadeCaliyYumboeslacalidaddel
agua del Rio Cauca que abastece al acueducto. En invierno suele tener bastantes
sedimentos por la erosin en la cuenca alta mientras que en verano, los aportes de
contaminacin del Canal Sur han obligado a cerrar las bocatomas del acueducto
impactandoelabastecimientodeagua.
LosmunicipiosdeCcutaySanCayetanocompartenelmismosistemadetratamientode
aguapotable,concapacidaddetratamientoparacubrirlademandaactual,sinembargo,
los bajos niveles de agua del Rio Pamplonita en poca de verano han hecho necesario
imponerracionamientosyplanesdecontingenciaparaelabastecimientoenaoscrticos.
Porsuparte,losmunicipiosdeLosPatiosyVilladelRosario,requierenampliacindelos
sistemaspuesdenotancondicionesanmscrticas.
42
ParaelncleodeBucaramangasedisponedelacueductoregionalydeotrossistemasde
tratamiento municipales cuya capacidad de tratamiento y la oferta hdrica de la fuente
abastecedoraprcticamenteigualaalademandaenel2010,porloqueserequiereuna
prontaampliacin.
ParalosmunicipiosdelEjeCafetero,lacapacidaddetratamientoactualsuperaelvolumen
demandado y la estabilidad de las fuentes abastecedoras genera tranquilidad en el
presenteperoparaelao2035serequerirunaampliacin.
ParaelEjeCaribe,larelacinentrelacapacidaddetratamientodeaguapotablefrentea
lademandadeaguaparael2010essuficiente,noobstante,laofertahdricanaturaldelas
fuentesabastecedorasdeSantaMartasereduceenpocasdeveranohabiendopuestoa
la ciudad en dificultades durante aos extremos. En cuanto a Cartagena, debido a su
geografa y su gran crecimiento espacial, cada vez es ms evidente la necesidad de
sistemascomplementariosdeabastecimientodeagua.
2.3.2.2 CalidaddelAire
En Colombia las grandes ciudades ya superaron los niveles permisibles de calidad del aire y
estudiosepidemiolgicosmuestranque,aligualqueenelrestodelmundo,estosematerializaen
mortalidad y afecciones infantiles y en la tercera edad. Las ciudades grandes para las que hay
buenainformacin,comoBogot,MedellnyBucaramanga,presentanconcentracionespromedio
deMP10(MaterialParticuladode10micras)porencimadelvalornormativo(50 g/m3segnla
Resolucin610de2010).Lasconcentracionesdeotroscontaminantes(NOx,SO2,CO)estnporlo
general por debajo de la norma. Las altas concentraciones de MP10 estn claramente
correlacionadas, en estudios para Bogot y por la OMS en general, con afecciones y mortalidad
infantilyenlaterceraedad.
El pas ha incurrido en enormes esfuerzos para controlar la contaminacin producida por los
vehculosconrelativoxito;peronoesclarosiestasmedidassernsuficientesparacontrolarel
problemaalargoplazo.LacalidaddelDieselenelpaspasde5000partespormillndeazufrea
menos de 50 partes por milln como resultado de importaciones temporales de diesel limpio
mientrasseacometelatransformacindelasrefinerasnacionalesparaproducirlo(Elazufreesel
principal responsable de la generacin de material particulado de los vehculos).
Complementariamente, las normas de emisiones para los nuevos vehculos se hicieron ms
estrictas,locualjuntoalosnuevossistemasdetransportemasivohicieronquelacalidaddelaire
enlasprincipalesciudadesmejoraraunpoco.Sinembargo,apesardeestamejora,losnivelesde
calidad del aire en las grandes ciudades siguen estando alrededor del mximo permitido por la
norma lo que hace dudar que a mediano plazo la calidad del aire se mantenga en niveles
aceptables,particularmentecuandolasemisionesporfuentesindustrialesestnenamento.
Para analizar la calidad del aire a mediano plazo es posible construir proyecciones a partir de la
informacindisponible.Comopartedelpresenteproyectoseestimaronproyeccionesdecalidad
del aire al 2035 para los nodos del sistema de ciudades con ms de un milln de habitantes.
Partiendo de Bogot como modelo de ciudad grande y Bucaramanga como modelo de ciudad
43
intermedia, se model el comportamiento futuro de la calidad del aire en esas ciudades y los
resultadosseusaronparaestimarlacalidaddelaireenelrestodenodos.Partiendodelabuena
informacin de calidad de aire con que cuentan estas ciudades, Se utilizaron los inventarios de
emisiones atmosfricas del 2008 y 2011 para calibrar el modelo y luego extrapolar a los dems
nodosprincipalesdelSistema.Lasemisionesfuturasdefuentesmviles(vehculos)seestimarona
partirdeproyeccionesdelparqueautomotorenelPasmientrasquelasdefuentesfijas(industria)
seproyectaronteniendoencuentaelincrementodelPIB(5.7%paraelao2015,5.6%paraelao
2020,5.6%paraelao2035).
El impacto futuro por calidad del aire en salud humana asociado a mortalidad infantil tambin
puede construirse a partir de las proyecciones de calidad de aire. Una vez calculadas las
proyeccionesdecalidaddelaireparalosprincipalesnodosdelsistemadeciudades,seestimla
mortalidad infantil futura por enfermedad respiratoria a partir de las proyecciones de MP10
(MaterialParticuladode10micras),tomandocomoelementodeanlisislarelacinconcentracin
respuestaestimadaporlaOMS.
La modelacin para Bogot y Bucaramanga muestra que la calidad del aire en estas ciudades
continuardeteriorndosehastanivelesmuyseriossinosetomanmedidasadicionalesdecontrol
durante los siguientes aos. En el ao 2035, la concentracin de PM10 podra llegar a niveles
superioresa 200paraBogotyde cercade80paraBucaramanga,ambassuperandolosniveles
permitidosporlanorma.Ladiferenciaentreambassedebealaausenciadeunaindustriafuerte
en el casco urbano de Bucaramanga. La figura 2 muestra como el principal aporte a la
concentracin futura de MP10 en Bogot ante un escenario Business as usual provendr del
sector industrial, mientras que en Bucaramanga, la contaminacin de los vehculos continuar
deteriorandolacalidaddelaireaunqueseestarmuypordebajodelosnivelesproyectadospara
Bogot
Lamodelacindelimpactodevariasmedidasparacontrolarlacalidaddelairemuestracomoes
posiblereducirlaconcentracindePM10anivelesaceptadosporlanorma.EnelcasodeBogot
sedemuestracomoelgruesodelimpactoencalidaddeaireseobtendrapartirdelatomade
medidas dirigidas al sector industrial, mientras que en el caso de Bucaramanga, la modelacin
sugierequehabrquetomarmedidasenmateriadevehculosmuchomsfuertesqueenBogot
(Fig2).
44

La aplicacin en los nodos del sistema de ciudades con ms de 1 milln de habitantes concluye
que todos estos nodos tendrn dificultades de calidad de aire en el ao 2035 en caso de no
tomarsemedidasdecontroladicionales.Latabla3muestracomolasproyeccionesdecalidadde
aire para todos los nodos de ms de 1 milln de habitantes superaran la norma al 2035 y se
presentarannmerosimportantesdecasosdemortalidadinfantil.ParalosnodosdelejeCaribe,
MedellnRionegroyCalinorteValleseuscalibradoconlosdatosdeBogot,mientrasquepara
el eje cafetero se utiliz el modelo calibrado con los datos de Bucaramanga por similitud en
tamaosdelasciudades.
Sisecontinaconlatendenciaactual,enaquellasciudadesconactividadindustrialimportante,el
impacto futuro de la industria en la calidad del aire ser mayor que el de los vehculos aunque
estosporsisolostambingenerarnproblemas.Cuandosehacelamodelacindecalidaddeaire
suponiendo que solo existe industria o que solo existen vehculos en el futuro, en ambos casos
tambin se iguala o se supera el lmite permitido por la norma, aunque los niveles de
contaminacinsonmuchomayorescuandoestlaindustriasola.Estoquieredecirquelasfuentes
industriales podran constituirse en las principales responsables de la calidad del aire en los
centrosurbanosdelpasporlocualrequierenespecialatencin.Sinembargo,sisecontinaconla
tendencia actual del parque automotor, los vehculos tambin generarn niveles de
incumplimientodelanormaaunquenohayaindustriaenlasciudades.
45
2.3.2.3 RiesgodeDesastres
En Colombia el crecimiento de la poblacin y de los bienes localizados en reas expuestas a
fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos son factores determinantes en el aumento del
riesgo,enespecialparalaszonasurbana16.Lasdeficienciasenelconocimientoylaincorporacin
delasrestriccionesambientalesydelascondicionesderiesgoenlosprocesosdeplanificaciny
ordenamientourbanoyregional;lafaltadecapacidadparacubrirlasnecesidadesdevivienda17;
laexclusinsocioeconmica;accionescomoladesecacindehumedalesycinagas,ylaprdida
debosquesycoberturavegetal18;generanelaumentodelosasentamientosenzonasnoaptasy
el crecimiento de barrios informales asociados con infraestructura deficitaria, e inciden en el
incrementodelascondicionesdevulnerabilidadantelaocurrenciadeeventosfsicosdiversos.
Entre1970yel2011sehanregistradoenelpasmsde28.000eventosdesastrosos,deloscuales
cercadel60%sereportanapartirdeladcadade1990,ocasionandolaafectacindemsde1
millndeviviendasyladestruccinde190mil19.Lasprdidasgeneradasporlosdesastresenel
sectorviviendaseasocianalaocurrenciadediferentesfenmenos;el73%porinundaciones,el7%
porsismos,el5%pordeslizamientosyel15%porotrosfenmenos.LasciudadesdelEjeCaribe,
comoBarranquilla,Cartagena,SantaMartaySoledad,concentranel40%delosimpactos,conun
promedioanualde300viviendasdestruidasycercade6.000viviendasafectadas;seguidodelos
municipiosdeBogotreadeinfluenciayelncleodeCaliNortedelValle.Estasprdidasestn
relacionadasconlosfuertesimpactosquesepresentaronenelpasporelfenmenodeLaNia
20102011.
ParaelSistemadeCiudadeselpromediodeprdidasanualesenelsectorviviendaesde$260.000
millonesdepesos,esdecir,US$145millonesdedlares.Sibiennosedisponedeunavaloracin
econmica de las prdidas por desastres, se realiza un clculo aproximado basado en dos
16
Campos A.; Holm-Nielsen N.; Daz C.; Rubiano D.; Costa C.; Ramrez F.; Dickson E. (Ed). 2012. Anlisis de la
gestin del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas. Bogot, Colombia:
Banco Mundial - GFDRR.
17
En Colombia, en promedio se inicia la construccin 140 mil viviendas/ao en el mercado formal, cifra que suple slo el
60% de la demanda (DNP, 2010. Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos 2010-2014. Bogot, Colombia)
18
La deforestacin promedio anual estimada para el perodo 2000-2007 es de 336.581 ha/ao (Ideam, 2009. Informe
anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques. Bogot, Colombia)
19
Corporacin OSSO, 2011. Comportamiento del riesgo en Colombia. En: Campos A.; Holm-Nielsen N.; Daz C.;
Rubiano D.; Costa C.; Ramrez F.; Dickson E. (Ed). 2012. Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia: un
aporte para la construccin de polticas pblicas. Bogot, Colombia: Banco Mundial - GFDRR.
46
supuestos:laprdidadeunaviviendaequivalealcostodeconstruccindeunaviviendadeinters
social(VIS),ylaafectacindeunaviviendaequivalea10%delcostodeconstruccindeunaVIS20.
Estas prdidas afectan de manera adversa el desarrollo de las ciudades, impactan variables de
carctereconmicoysocial,yexigenlanecesidadderedireccionarrecursosparalaatencinyla
recuperacindelosdesastres.
En el marco de las inversiones municipales el 85% se destinan al conocimiento, reduccin y

gobernabilidad; frente a un 13% destinado al manejo de los desastres, no obstante, esos
porcentajes son heterogneos y existe una desarticulacin entre las inversiones pblicas y la
efectividaddedichasacciones.Aunquedemanerageneral,seasumiraquehaymayoresesfuerzos
en acciones preventivas a nivel municipal, se debe tener en cuenta dos factores: cuando han
ocurridograndesdesastres,losrecursosprovienendirectamentedelnivelnacional(porloqueno
se ven reflejados en los presupuestos municipales) y; adems, en las sub cuentas analizadas se
identificanpartidaspresupuestalessinespecificaroquenoestnrelacionadasconlagestindel
riesgoquehacenquesesobrevaloreloquerealmenteseestinvirtiendoenlosmunicipios.Es
asqueparaelSistemadeCiudadesesfundamentalmejorarlaefectividaddelagestindelriesgo,
pues a excepcin de Bogotrea de influencia, y el ncleo MedellnRionegro, los impactos
econmicosdelosdesastressonsuperioresalosrecursosinvertidosenreduccinyprevencin.
Losclculosdeinversinengestindelriesgopercpitamuestranunvalorpromedioparaelpas
de$13.000;sinembargoelpanoramacambiaradicalmente,yporunmargenimportante,incluso
entre las grandes ciudades. Los valores per cpita indican que mientras Bogot invirti $20.000,
Medelln dirigi $14.000 per cpita, y Cali $10.000; los municipios que menos gastan en gestin
delriesgoestnenelsubncleodeBarranquillaydeCcutaconinversionesquenosuperanlos
$5.200porpersona.
20
Las estimaciones se consideran que son conservadoras, pues en primera instancia no todas las viviendas destruidas son
VIS, muchas tienen reas y valores superiores; y segundo, las viviendas afectadas pueden tener porcentajes de afectacin
mucho mayor. Corporacin OSSO, 2011. Comportamiento del riesgo en Colombia. En Campos A.; Holm-Nielsen N.;
Daz C.; Rubiano D.; Costa C.; Ramrez F.; Dickson E. (Ed). 2012.
47
Tabla4.Impactoeconmicodelosdesastreseinversionesengestindelriesgo
2.3.2.4 EstructuraEcolgicaPrincipal
LasostenibilidaddelsistemadeciudadesdependedelaEstructuraEcolgicaPrincipalqueesla
encargadadegarantizarlaprovisinalargoplazodelosbienesyserviciosambientales,incluyendo
alosquerequierenlasciudades.Loselementosdelterritorioqueproveenalosnodosdelsistema
de ciudades de bienes y servicios ambientales como agua, regulacin hdrica para el control de
inundaciones y proteccin de la biodiversidad como patrimonio de la regin entre otros, deben
estar segn la ley colombiana, bajo algn tipo de proteccin de manera que se garantice la
sostenibilidad.SegnelDecreto1640de2012,laEstructuraEcolgicaPrincipaleselconjuntode
elementosbiticosyabiticosquedansustentoalosprocesosecolgicosesencialesdelterritorio,
cuyafinalidadprincipaleslapreservacin,conservacin,restauracin,usoymanejososteniblede
los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo
socioeconmicodelaspoblaciones.
Los Planes de Ordenamiento Territorial deben identificar y proteger la Estructura Ecolgica

principal pero en la mayora de los casos se limitan a identificar solamente las reas protegidas
existentes.EnlaprimerageneracindePlanesdeOrdenamientoTerritorialdelpas,lamayorade
estosinstrumentosselimitaronaidentificarlasreasprotegidasyaexistentes,ensumayorade
carcter nacional. En muchos casos, inclusive las cuencas abastecedoras de los acueductos
municipalesyveredalesseencuentransinningntipodeproteccin
Los Planes de Ordenamiento de Cuencas Hidrogrficas tambin deben identificar y proteger la

EstructuraEcolgicaPrincipal,sinembargo,muypocascuencasestnordenadasyannosehan
identificadolascuencasprioritariasaordenar.Anoviembrede2010,deuntotalde271procesos
48
encurso(aproximadamenteel21%delreadelterritorionacional),solosereportaban83Planes
de Ordenamiento de Cuencas adoptados. Estos planes adems se adelantaron con diferentes
metodologasyparacuencasdetamaosmuydismiles.PorestaraznelactualPlanNacionalde
Desarrollo,luegodedeterminarqueLascuencashidrogrficassernelinstrumentofundamental
para avanzar en la planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio, se propone entre
otras cosas: formular lineamientos estratgicos y determinantes ambientales para las cinco
macrocuencasdelpas;expedirunmanualparalagestinintegraldelrecursohdrico,conlagua
paralaformulacindePOMCA;ypriorizarlascuencasaordenar.Recientemente,eldecreto1640
de2012,atendiestoscompromisosyledioalMinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible,un
plazoparalapriorizacindelascuencasaordenar,demaneraqueelprocesodeordenamientode
cuencas en el pas y con l la consolidacin de la proteccin de la estructura ecolgica principal
estapenasempezando.
AunquelaEstructuraEcolgicaPrincipalestenprocesodedefinicin,algunosdesuselementos
ya estn identificados. El actual Plan Nacional de Desarrollo, tambin identifica la necesidad de
definir la Estructura Ecolgica Principal de la Nacin, mientras que la estructura ecolgica
principalregionalylocalseirdeterminandoatravsdelosPlanesdeOrdenamientodeCuencas.
Este trabajo todava no ha concluido, sin embargo hay elementos como las reas protegidas de
carcter nacional, regional y local, los humedales y los pramos, que hacen parte de esta
estructurayyacuentanconalgngradodeproteccin.
Apesardesernecesariasparalasostenibilidaddelsistemadeciudades,enalgunoscasoslasreas
protegidassonconsideradasenconflictoconeldesarrollodelasciudades.Algunasciudadescomo
Bogot,MedellnyCali,seencuentranenelpermetrodesuzonaurbanacondiferentestiposde
reas protegidas que restringen su crecimiento y algunos consideran que la restriccin al
crecimientoesrestriccinaldesarrollodelasciudades.Excluyendolasreservasforestalesdelaley
2de1959,Bogotlaciudadconmayorconflictoconreasprotegidas.LaReservadelosCerros
Orientales acompaa todo el borde oriental de la ciudad y a excepcin de Monserrate no hay
prcticamenteningunaoportunidaddequelosBogotanosingresenadisfrutardelareserva.Los
bogotanos deberan poder beneficiarse ms de la reserva, contando por ejemplo con mltiples
puntosdeaccesoconserviciospblicosparaeldisfrutedelanaturaleza.Asuvez,losbogotanos
contribuiranconcontrolsocialsobrelainvasindelareserva.
Haymsde100municipioscuyoscascosurbanosestndentrodelasReservasForestalesdelaLey
2, lo cual representa un impedimento grande a su crecimiento. Actualmente las reservas
forestalesdelaley2de1959cubrenmsde51millonesdehectreasdelterritoriocontinental
del pas. Desde su declaracin en 1959, muchas actividades en principio incompatibles con la
declaracindereservasehandesarrolladoensuinterior,incluyendo103cabecerasmunicipales
se han internado dentro de las reservas ocupando ms de 8 mil hectreas. Por esta razn, los
ltimos dos gobiernos han incluido dentro del Plan Nacional de Desarrollo la necesidad de
redelimitarlasreservas,sinembargolosestudiostcnicosdesoporte,lasdificultadesdeaccesoa
algunasregionesyprincipalmentelosprocesosdeconsultapblicahanretrasadoelprocesodere
delimitacin. Mientras tanto, aunque proyectos especficos y las cabeceras municipales pueden
49
solicitar sustracciones de polgonos especficos sustentando inters pblico o inters social, a la

fecha, la mayora de las cabeceras municipales no han surtido el proceso de sustraccin para
normalizar su situacin. Estas 103 cabeceras municipales no solamente tienen problemas con la
parte urbanizada que se encuentra dentro de la reserva sino con la posibilidad de expansin
urbana.CiudadescomoValledupar,VillavicencioyManizalestienenconflictosimportantesconlas
reservasdelaLey2de1959.
Figura3.CrucesentrelaTransversaldelCaribeyParquesNacionalesNaturales
Las vas, conectores del sistema de ciudades, tambin pueden entrar en conflicto con reas
protegidas.NosonmuchaslasvasqueatraviesanopasancercadeParquesNacionalesNaturales,
yenalgunoscasoslalongituddecontactoesmuycorta,sinembargoestarelacinpuedegenerar
problemas en caso de ampliaciones futuras de la va. El caso ms importante es el de la va de
Barranquilla a Cinaga que atraviesa el Parque Isla de Salamanca durante un tramo de 47
kilmetros(Figura3).Estareginqueyaviviungranimpactoambientalporlaconstruccindela
carretera,empiezaasentirlapresinporunaampliacindelavayaqueaambosladosdeltramo
en cuestin se acercan dobles calzadas mientras que las restricciones de un Parque Natural
Nacionalnopermitiranenprincipiolaampliacindelava.
Cdigo Ruta Cdigo Tramo PARQUENACIONAL CONTACTO CON

Ruta Tramo PARQUE
NACIONAL(KM)
20 CostaPacficaCaquet 2002 PaticoPuente R. PURAC 28
Mazamorras
24 RoCaucaRoMagdalena 2401 Patico Candelaria PURAC 14
25 TroncaldeOccidente 2515 SincelejoPuerta de Hierro LOSCOLORADOS 4
Calamar
64 Ro SarabitaRo 6404 PazdeRoScama PISBA 6
Casanare
90 TransversaldelCaribe 9007 BarranquillaYedeCinaga ISLADESALAMANCA 48
90 TransversaldelCaribe 9008 SantaMartaPalomino TAYRONA 2
90 TransversaldelCaribe 9008 SantaMartaPalomino SIERRA NEVADA DE 15
SANTAMARTA
90 TransversaldelCaribe 9009 CruceaMatitaRioihacha LOSFLAMENCOS 5
Tabla5.ContactoentrevasnacionalesyParquesNacionalesNaturales:Kilmetrosdevaquepasanamenosde5kmdeunParque
Nacional.
50
2.3.2.5 AguasResidualesyResiduosSlidos
El Colombia el 35% de los municipios cuenta con Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales
(PTAR),dondelossistemasenlasgrandesciudades(Bogot,Medelln,Cali),permitentratarsoloel
32% de las aguas residuales que se vierten a los cuerpos hdricos21. Las aguas residuales de los
sectoresurbanosseconsideranunodelosmayorescontaminantesdelasfuenteshdricasdonde
lasdeficienciasenelpasfrenteasutratamientoobedeceacarenciadeinfraestructura,alabaja
cobertura de las plantas existentes, y a la no operacin de las mismas de los 370 sistemas de
tratamientodeaguasresidualesexistentesel29%noestenoperacin.
EnBogotysureadeinfluencia,lademandadeaguasupera2,6lacapacidaddelsistemade
lasplantasdetratamiento.BogotySoachasesoportanenelmismosistemacontratamientos
primariosquetieneunacapacidaddedepuracindecercadel50%delacargacontaminante.
AexcepcindeTausaySutatausa,losdemsmunicipioscuentanconPTAR.
ElsistemadetratamientodeaguasresidualesdelasEmpresasPblicasdeMedellncubrelos
municipiosde:MedellnBello,Copacabana,Envigado,Girardota;Itagu,LaEstrellaySabaneta.
LosmunicipiosdeBarbosayCopacabananotienenPTAR.Parael2010,lademandadeaguaes
5 veces mayor a la capacidad de tratamiento para Medellin y su rea metropolita, es decir,
quesloseesttratandoalrededorde20%delaguademandada.Estesistemaesunodelos
mejoresdelpas,conremocionesdecargacontaminantesuperioresal80%.
Enelncleo deCaliNorte delValle,laPTARdeCaaveralejotieneunagran capacidad de
tratamiento; sin embargo, al igual que para Bogot, mantienen sistemas de tratamiento
primariocuyasremocionesencargacontaminantenosuperanel50%.
21
SSPD (2010), Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado 2006-2009, Bogot, D.C., Colombia
51
Tabla6.RelacinDemandaparaconsumohumanovsCapacidaddeTratamientodeAguasResiduales
ParaelEjeCaribelademandadeaguaes5vecesmayoralacapacidaddetratamientodelas
aguas residuales. El 20% de las aguas que se logran depurar se soportan en las PTAR de
Barranquilla,SantaMarta,MalamboyCinaga.Entanto,Cartagenaestprximaainaugurar
suemisariosubmarino.
LasituacinparaelncleodeBucaramanga,dondesedisponedeunsistemadePTARparalos
municipiosBucaramanga,Floridablanca,Girn,quetratanel20%delademandaparael2010.
Sereconocequeelsistemadetratamientodisponedecapacidadtecnolgicaparalograruna
remocindel80%delacargacontaminante.
Para el ncleo de Ccuta, TunjaDuitamaSogamoso, y el Eje Cafetero la situacin es crtica
puescarecendePTARoqueestnsinfuncionamiento.Noobstante,valelamencionarquela
PTAR de Tunja estn en construccin; en tanto los municipios de Pereira y Manizales
adelantanestudiosparasudiseoyconstruccin.
EnColombialageneracinderesiduosslidosmuestraunatendenciacreciente,conunpromedio
diariode26.537toneladas,un8%msconrelacinalogeneradoenelao201022;sinembargo
sedebereconocerquelossitiosdedisposicinfinalhanmejoradoparatodoelterritorionacional.
El 79% de los municipios del pas disponen sus residuos en sitios adecuados, donde los rellenos
sanitarios continan siendo el tipo de disposicin final ms utilizados. Gracias a los esfuerzos
regionales en la mayora de los ncleos urbanos se tienen rellenos sanitarios con una vida til
remanentesuperioralos15aos.
22
SSPD (2011), Situacin de la disposicin final de residuos slidos en Colombia - Diagnostico 2011 -Bogot, D.C.,
Colombia
52
ParalosmunicipiosaledaosaBogotestelRellenoSanitariodeNuevoMondoedo,con23
aosdevidatil;siendomscrticalasituacinparalacapitalfrenteasudisposicinfinalen
elRellenodeDoaJuana.
El relleno santiario Centro Industrial de Sur (Heliconia) tiene una vida til remanente de 17
aos y cubre a la mayoria de los municipios del ncleo de Medelln y Rionegro. La situacin
ms crtica est en el municipio de Barbosa, pues el relleno de La Pradera ya ha llegado al
trminodesuvidatil.
CcutayreametropolitadisponensusresiduosslidosenElGuayabal,conunavidatilde
14aos.
Porotraparte,elncleodeBucarmanga,conelRellenoSanitarioElCarrasco,eseltieneuna
delassituacionesmscrticasparaelpas,con0,5aosdevidatil.
En el ncleo de Cali Norte del Valle se reconocen dos situaciones; pues se dispone del
RellenoSanitarioElGuabalconunavidatilde27aosyquecubrealosmunicipiosdeCali,
Candelaria,Florida,Jamund,Padilla,PuertoTejadayVillaRica.Entantolosdemsmunicipios
delncleoquedependendelRellenoRegionalPresidentesolodisponende4aosdevidatil
remanente.
La situacin en el Eje Caribe, difiere un tanto de los dems, en el sentido que se identifican
numerososrellenossanitariosperoconunavidatilsuficientequepuedevariarentrelos27y
15aos.
ParaDuitama,SogamosoysusmunicipiosaledaosseidentificaelRellenoSanitarioRegional
ElPorvenirconunavidatilremanentede14aos.Noobstante,paraelsubncleodeTunjay
susmunicipios,lasituacinescrticayaqueelRellenodePiriguasolotiene6aosdisponibles
antesdesuclausura.
ParaelEjeCafeterolasituacintambinescrtica,pueslavidatilpromediodesusrellenos
nosuperanlos5aos.
2.3.3 Recomendaciones
2.3.3.1 Recursohdrico,aguasresidualesyresiduosslidos
ImplementacindelDecreto16402012
Unodelosprincipaleselementosparagarantizarlasostenibilidaddelabastecimientodeaguapara
el sistema de ciudades es la proteccin de la oferta natural de agua a travs del manejo
responsabledelascuencasabastecedorasdeagua.Sinembargo,elprocesodeordenamientode
cuencas en el pas ha sido muy lento y se ha desarrollado con diferentes instrumentos
metodolgicos. El decreto 1640 de 2012 da instrucciones para estandarizar el proceso, para
construir el mapa de Zonificacin Hidrogrfica del pas y para priorizar la cuencas a ordenar.
AdemsidentificalasfuentesdefinanciacinparalaimplementacindelosPlanesy,respaldado
enlaLeydelPlanNacionaldeDesarrollo20102014,permiteinvertirrecursosdelasCARydelos
entes territoriales por fuera del territorio de su jurisdiccin, siempre y cuando sea dentro de la
cuenca.
53
Es importante que para la adopcin de los criterios de priorizacin de las cuencas a ordenar, el
MADS tenga encuentalascuencasqueabastecenelaguadelas aglomeracionesdelsistemade
ciudadesydelasciudadescapitaleseintermediascongrantendenciadecrecimiento.
Adicionalmente es importante la ordenacin de aquellas cuencas que tienen un alto aporte de

aguasresidualesansinordenar,comoelRioCesar.
En cuantoal desarrolloconceptualeinstrumentaldelDecreto,alafecha no secuentani conla

GuaTcnicaparalaelaboracindelosPlanesniconlacartografadeZonificacinHidrogrfica.El
decreto otorga diez meses para la elaboracin de la primera y tres para el de la segunda. Es
importante adelantar estas tareas a la mayor brevedad de manera que se puedan ordenar un
nmerorelevantedecuencasconlanuevametodologaduranteelpresentegobierno,demanera
que no se corra el riesgo de que un prximo gobierno modifique la metodologa sin haber
evaluadolaactual.
HacerpermanenteelArtculo213delaLeydelPlanNacionaldeDesarrollo20102014.
EsteartculoesfundamentalparalaimplementacindelosPlanesdeordenamientodecuencasya
queeselquepermitequelosrecursosdelasCARylosentesterritoriales,deunacuencaconplan
de ordenamiento se puedan invertir en cualquier parte de la cuenca ("Solidaridad en la
financiacin de los planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas. Las autoridades
ambientales competentes, las entidades territoriales y dems entidades del orden nacional,
departamentalomunicipal,asentadasyconresponsabilidadesenlacuenca,podrnenelmarco
de sus competencias, suscribirse a los convenios para la ejecucin de proyectos de financiacin
porfueradeloslmitesjurisdiccionales).
Sin embargo es muy probable que esta disposicin sea muy poco utilizada ya que por su
naturalezatienelavigenciadelactualPlanNacionaldeDesarrollo.Porestaraznserecomienda
suadopcinenunaLeyquepermitahacerlapermanenteo,ensudefecto,incluirlaenlaprxima
LeydelPlanmientrassehacepermanente.
Instrumentosparapromoverelusoeficientedelagua
Protegidas las cuencas abastecedoras de agua, la siguiente medida para garantizar suficiente
disponibilidaddeaguaparaelsistemadeciudadeseseldeoptimizarsuuso.Elusoeficientede
aguareducirelconsumopercpitaparaconsumohumanoyparalosdemstiposdeusuarios.La
reduccin del consumo per cpita se logra con la adopcin mejores hbitos de consumo y
tecnologa eficiente. En el pasado se ha demostrado que la combinacin entre campaas de
informacinymedidaseconmicashallevadoalogradoreduccionesimportantesdeconsumoen
Colombia. El ejemplo ms reciente fueron las medidas tomadas para enfrentar el fenmeno del
Nioenel2008.Unacampaademediosmselcobrodeldobledelvalordelaguaalosusuarios
54
despilfarradores (que consuman ms del doble del consumo promedio) en todo el pas, gener
unareduccindel11%enpromedioentodoel pasyaproximadamentela mitad deeseahorro
continudespusdelevantarlamedida.
Latasaporusodeaguapodraseruninstrumentoeconmicopermanenteparaincentivareluso
eficientedeagua.Actualmentelatasaestactivadaconunvalormnimo($0.5/m3)porloqueel
usuario de agua para consumo humano no alcanza a pagar 50 pesos al ao por este concepto,
haciendoqueesteinstrumentonotenganingnimpactocomosealeconmica.Estatasapodra
reformarsehacindolamsbajaendondehayabundanteaguaymsaltaendondehayescasez
deagua.
ControldePrdidasenlosSistemasdeDistribucindeAguaPotable
Actualmentelanormatividadtarifariaparaelserviciodeaguapotable,permitequelasempresas
le transfieran a los usuarios los costos asociados a las prdidas de agua en la red del sistema
siempre y cuando estas no superen el 35% del volumen entregado. La Comisin Reguladora de
AguaPotable,AlcantarilladoyAseoseencuentraenprocesodemodificacindelrgimentarifario
incluyendolarevisindelniveldeprdidasaceptable.Seraaconsejablequeademsdereducirel
nivel de prdidas aceptable, se adoptara tambin un cronograma de reducciones graduales de
prdidasaceptablesparalosprximos20aos,demaneraquelasempresasdiseenunprograma
progresivodecontroldeprdidas.
PlanMaestroNacionaldeAgua,AlcantarilladoyAseo
Elpashaadelantadounesfuerzocontinuodeaumentodelacoberturadeacueductoenelpas.
En los ltimos aos, la estrategia del gobierno nacional ha sido la de constituir unas bolsas de
recursos nacionales, regionales y locales a travs de los Planes Departamentales de Agua (PDA),
enfocadosusrecursosenaquellascomunidadesypoblacionesconbajosnivelesdecubrimientoe
ingresos limitados. Normalmente las grandes ciudades no hacen parte de los PDAs ya que las
cofinanciacionesdelordennacionalyregionalparalasgrandesciudadesnosonlosuficientemente
atractivasparaacogersealosprocedimientosdelosPDA.Sinembargo,lasituacindesistemasde
abastecimientodeaguaenellmitedesucapacidadenalgunasdelasgrandesciudadesdelpas
comoBucaramanga,CaliyCcuta,llamaareconsiderarestaestrategia.Esdifcilquelasempresas
prestadoras del servicio asuman la totalidad de las inversiones ya que esto tendra un gran
impactoenlastarifasdeagua.
Adicionalmente,elrezagoeneltratamientodeaguasresidualesenelpasesevidente,dehecho
el pas est rezagado con respecto a sus Metas de Desarrollo del Milenio a este respecto. La
atencindeesterezagorequieretambindeinversionesimportantesquenopuedenrecuperarse
exclusivamentevatarifa.EnelcasodeManizales,quinjuntoaVillamaraestobligadoaporuna
55
accinpopularadescontaminarelRioChinchi,lafinanciacindelasinversionesexclusivamente
porlaempresa,incrementaralastarifasdelordendel200%.
De manera similar, como se present en el diagnstico, hay municipios y regiones que cuentan
conunavidatilderellenossanitariosmuylimitadalocualamenazatambinlasostenibilidaddel
sistema de ciudades, ya que ante un eventual cierre de los rellenos sanitarios se generara una
emergenciasanitariasinprecedentes.
Ante las limitaciones en materia de agua potable y saneamiento bsico en las aglomeraciones y
ciudades del Sistema de Ciudades y la ausencia de las grandes ciudades en los PDA, sera
convenientequeelgobiernonacionalencabezadelMVCTformularaunaestrategiaqueatendiera
tanto las necesidades de las comunidades con baja cobertura como las necesidades de grandes
ciudades.EsteseraunaespeciedePlanMaestroNacionaldeAgua,AlcantarilladoyAseo.
Estaestrategiapartiradelalneabaseydeunejerciciodeprospectivaparalossiguientes20aos
demaneraqueseanticipenlasdeficienciasqueelsistemapuedatenerenelfuturo,dadoqueel
tipo de proyectos e inversiones necesarias para aumentar la capacidad del sistema requieren
suficientetiempodeanticipacin.
Enbuscadegestinintegraldelagua,elPlanMaestropodraconstruirseporcuencas,siguiendola
ZonificacinHidrogrficaqueestconstruyendoelIDEAMloquelepermitiraanalizarelproblema
desdeelpuntodevistadelaofertadelrecursonaturalynosolamentedesdelademanda.Cuando
se requiera del agua de una cuenca para abastecer poblacin de otra cuenca, se partira
analizando la primera cuenca como si tuviera un nuevo usuario. Esto permitira una clara
vinculacinentreelprocesodeordenamientodecuencasyelPlanMaestro.
LaestrategiafinancieradelPlanmaestro,partiendodelosdiferentesinstrumentosdefinanciacin
disponibles,muyseguramenterequerirdeaportesdeinversindelPresupuestoGeneraldeLa
Nacin, teniendo en cuenta que las inversiones requeridas son importantes y que el aporte de
recursosfrescosporpartedelgobiernonacionalesunelementoclaveparalagobernabilidadque
elMVCTpuedatenersobrelareceptividadregionaldelprocesodeconstruccindelPlanMaestro
ysuimplementacin.
Comoesdeesperarse,ademsdeatenderladimensindelasinversionesylainfraestructura,el
PlanMaestrodeberaincluir,estrategiasparalaproteccindelascuencasabastecedorasenlnea
conlosPlanesdeOrdenamientodeCuencas; estrategiasparaelahorroyusoeficiente delagua
porpartedelosusuarios,yunapolticaamedianoylargoplazosobreelmanejodelasprdidasen
lossistemasdeacueducto
2.3.3.2 Calidaddeaire
Planeacinregionaldelaubicacin delaindustria teniendoen cuentasuimpactoencalidadde
aire.
56
Sepuedeafirmarquelamalacalidaddelaireeselproblemaambientalquemayorimpactodirecto
tiene en la poblacin colombiana, teniendo en cuenta que este problema se presenta en donde
hay mayores concentraciones de poblacin y que est demostrada su causalidad en muertes y
afeccionesrespiratoriasinfantilesyproblemascardiovascularesenadultosmayores.
De acuerdo con la modelacin del diagnstico, las grandes ciudades del pas seguirn teniendo
problemas de calidad de aire, tanto por contaminacin vehicular como industrial, siendo sin
embargo cada vez ms importante el aporte de las industrias. Esto es particularmente real si,
como se espera, los TLC contribuyan a la dinamizacin de la industria nacional llevndonos a
mayoresnivelesdedesarrollo.
Enelcasodelasindustriascolombianas,laprincipalcausadecontaminacindeaireeselusode
carbnparagenerarenerga,locualtieneademscontribuyeconelcambioclimtico.
Porsupuestoestasituacintambinsehapresentadoenlasnacionesdesarrolladasdelplanetay
comoresultado,enlamayoradeellas,laindustriahasidopaulatinamentesacadadelasciudades,
aexcepcindealgunasciudadesportuarias.
Por esta razn, es importante que en los procesos de ordenamiento territorial regional se
considere la ubicacin de la industria tambin desde la perspectiva de contaminacin de aire y
salud. De manera que cada regin decida si quiere mantener la industria en el casco de las
ciudades o si establece una estrategia de reubicacin planeada. En aglomeraciones como la de
Bogot,laindustriaseestreubicandoprincipalmenteporrazoneseconmicasyantelaausencia
de estrategias regionales al respecto, este proceso no es guiado, lo que seguramente generar
efectosindeseadosincluyendoproblemasdecalidaddeaireatomizadosenlaregin.
Paralaindustriaquepermanecedentrodelasciudades,laalternativaactualmsexpeditaesel
remplazodelcarbnporgasnaturalenlosprocesosdegeneracinenergticaenlaindustria.Para
elloseharanecesarialaadopcindenormativasambientaleslocalesmuchomsexigentesque
lasnacionales.
Normatividadeincentivoslocalesparavehculos
Elpashatomadoungrannmerodemedidasparareducirlacontaminacindelaireproducida
por los vehculos y ponerse al da con estndares internacionales. Estas medidas incluyen, la
adopcindenormasparalacalidaddelcombustible;lamodernizacindelasrefineraspara,entre
otros,producirdiesellimpio;lasmezclasconbiocombustibles;yelincrementoaestndaresEuro
IVparaelingresodenuevosvehculos.Estasmedidashanmejoradolacalidaddelaireenelpas
segn se evidencia en las redes de monitoreo del aire en las grandes ciudades, sin embargo la
modelacin del diagnstico muestra que, en las grandes ciudades, el aumento del parque
automotorharquelacalidaddelairesemantengaporencimadelosnivelespermitidos.Paralas
ciudadespequeasymedianas,lamodelacindeldiagnsticoylaexperiencianacional,muestran
57
que en Colombia las ciudades y aglomeraciones sin industria empiezan a tener problemas de
calidaddeairesolamentecuandosuperanelmillndehabitantes.
Teniendoencuentaque,apesardecontarconaltosestndaresnacionales,elproblemasubsiste
en las reas metropolitanas de grandes ciudades, el siguiente paso est en manos de las reas
metropolitanas. Las autoridades ambientales de las reas metropolitanas debern decidir sobre
instrumentos econmicos para la acelerar la modernizacin del parque automotor, gravmenes
diferenciales de acuerdo a los volmenes de contaminacin de cada vehculo, e incentivos para
vehculos limpios (elctricos e hbridos) que pueden ir desde incentivos tributarios hasta
levantamientodelarestriccindelpicoyplacacomoyasehaceenalgunasciudades.
Laintensidaddeestasmedidasdeberirdelamanodelasdecisionesquesetomenconrespecto
amantenerlaindustriadentrodelasciudadesyelremplazodelcarbnporgasparalageneracin
deenergaenlaindustria.
2.3.3.3 EstructuraEcolgicaPrincipal
Instrumento de Ordenamiento Territorial Regional que alimente a los POT municipales y que
permitalaarticulacinconlosPlanesdeOrdenamientodecuencas
EntodoslostalleresregionalessemencionladesarticulacinlosPOTdemunicipiosvecinosyla
preocupacin por los procesos de ordenamiento de cuencas que, son controlados por las
autoridades ambientales, pero en materia ambiental tienen prevalencia sobre los POT, que son
lideradosporlosentesterritoriales.
Se concluye entonces en la necesidad de un instrumento de ordenamiento territorial

supramunicipal, que aporte lineamientos con cierto nivel de obligatoriedad para los municipios.
Lasalternativasdeinstrumentoconesteobjetivosonpresentadasendetalleporlaconsultorade
institucionalidad y gobernabilidad, sin embargo, aqu se hace la recomendacin de que dicho
instrumento considere alternativas para simplificar su articulacin con los Planes de
OrdenamientodeCuencasHidrogrficas.
UnaalternativapuedeserqueesteinstrumentoincluyalaEstructuraEcolgicaPrincipalcomouna
delascapasdeordenamiento,yqueesacapasemanejedemaneraindependienteparacadauna
de las Subzonas Hidrogrficas o su nivel subsiguiente de que habla el decreto 1640 de 2012, de
acuerdoconelmapadeZonificacinhdricadeColombia1:500.000delIDEAM.
Estacapadebedeterminar,entreotroselementos,lasreasquerequierenalgntipodemanejo
especial como cuencas o microcuencas de abastecimiento de agua de los acueductos, reas de
regulacinhdricaparaelcontroldeinundaciones,humedales,pramosylasreasdeproteccin
biodiversidad. El objetivo es que ambos instrumentos tengan una capa en comn que facilite la
articulacinentreambos.
58
SeradegranutilidadqueelDNP,elMADSyelMVCTadoptarannormatividaddemaneraconjunta
paraorientarmetodolgicamenteesteproceso.
ReformaalasCARmanteniendolasAutoridadesAmbientalesMetropolitanas
Enlamayoradelostalleresregionalessediscutieltemadelagobernabilidadylaautonomade
lasCorporacionesAutnomasRegionales.LasCARtienencompetenciasque,bajoellentedelos
EntesTerritoriales,restringensuautonomaparaadministrarelterritorio.Instrumentoscomolos
PlanesdeOrdenamientodeCuencasylaintervencindelasCARenlosPlanesdeOrdenamiento
Territorialsonlosprincipalesejemplos.Estapercepcindeconflictodecompetencias,secomplica
porque, en muchos casos, las CAR son percibidas como entidades politizadas e inclusive
corruptas.
El Sistema Nacional ambiental diseado por la Ley 99 de 1993, designaba al Ministerio de

AmbientecomoelenterectordepolticasyalasCARcomolosentesejecutoresdelapoltica.Sin
embargo, la conformacin de los consejos directivos de las CAR y los conceptos de la Corte
Constitucional con respecto a la autonoma de las CAR hacen que ente rector de poltica tenga
muypocainjerenciasobrelatomadedecisionesenlasCAR.
EsindispensableeltrmitedelaleydereformadelasCARqueavanzalentamenteenelCongreso.
El proyecto pretende, entre otros, aumentar la participacin relativa de entidades del gobierno
nacionalenlaconformacindelConsejoDirectivocomorespuestaalaslimitacionesactualesde
gobernabilidad.EsteeseltercerproyectodeLeyalrespectoquesediscuteenelCongresoenlos
ltimos aos, los dos anteriores sin xito. La gobernabilidad de la institucionalidad del sector
ambientalrequieredeltrmiteexitosodeesteproyectodeLey.
OtrotemaqueestendiscusineslapertinenciadelasAutoridadesAmbientalesMetropolitanas.
.Actualmente estas autoridades se conforman cuando la poblacin de las reas metropolitanas
superaelmillndehabitantes.EstadinmicageneratensionesentrelasnuevasAutoridadesyla
CAR.Aesterespecto,lacontinuacindelasAutoridadesAmbientalesMetropolitanasseconvierte
enunelementoinstitucionalcoherenteconlaspropuestasdeestamisindeciudadesquefacilita
lainclusindeladimensinambientalenlosprocesosdeplaneacin,ordenamientoterritorialy
gestinaescalaregional.
Estandarizacindelostiposdereasprotegidasydefinicionesclarassobrelasactividadesytipos
deusopermitidasencadaunadeellas
Enelpasexistenmsde40tiposdereaprotegida,incluyendoParquesNacionalesNaturales,
que es la categora de proteccin ms estricta y es nicamente declarada por el Ministerio de
Ambiente;DistritosdeManejoIntegrado,declaradasporlasCAR;yunagranvariedaddetiposde
reservas locales declaradas por los municipios que no son fcilmente homologables entre ellas
59
como Reserva Ecolgica y Patrimonio de la Ciudad. Ante esta diversidad de tipos de reas
protegidasnoesclaroculessonlostiposdeactividadesyusosdelatierraencadaunadeellas
debido a que para muchas de ellas no es claro cul normatividad las rige. Esta falta de claridad
generaconflictosconlasciudadesyvasquecolindanoavecesatraviesanconreasprotegidas.
Ante esta situacin se hace necesario estandarizar los tipos de rea protegida y definir con
claridadlasobjetivosdecadaunoyconsecuentementelasactividadesyusosdelsuelopermitidos.
Estopermitiraquelasreasprotegidasseanbienrecibidasportodoslosgruposdeintersyaque
no necesariamente un rea protegida restringe todo tipo de actividad. El Decreto 2372 de 2010
tena la intencin de estandarizar las reas protegidas declaradas por las CAR, sin embargo a la
fecha prcticamente no se ha implementado. Por otra parte, el Ministerio de Ambiente y la
Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales hace varios aos estn
preparandounProyectodeLeysobreelSistemaNacionaldereasProtegidas,enestecasopara
homologar las categoras de manejo de las reas que componen el sistema, pero por distintas
razonesnohasalidoadelanteyenunaoportunidadhuboqueretirarloluegodevariosdebatesen
elCongreso.EsteProyectodeLeyesfundamental,teniendoencuentaqueentrereasprotegidas
decarcternacional,regionalylocalhaymsdel15%delterritorioterrestrenacional,sincontar
las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, que cubren prcticamente la mitad del territorio
terrestredelpasyquetambinrequierendeunadefinicinurgente.
Estrategianacionalparaatenderelconflictoentrelasciudadesylasreservasforestalesdelaley
2.
A la fecha la estrategia pblica para resolver el conflicto entre las ms de 100 cabeceras
municipales que tienen conflicto con reservas forestales de la ley segunda es esperar la re
delimitacintotaldelasreservasaqueellassolicitenunasustraccindelareserva.Ningunodelos
dos procesos se ha dado con la velocidad esperada por lo que no se considera prudente seguir
esperando.Actualmente,muchosdelosPOTdeestosmunicipiosasignanusosdelsuelodentro
delasreservasy,enmuchasocasiones,loscuradoreshandadopermisosdeconstruccinconbase
enelPOT,ignorandolasreservas,loquehageneradoseriosconflictosylaimposibilidaddeejercer
controlsobrelareserva.
Se considera necesario implementar una estrategia conjunta entre el MVCT y el MADS para
adoptar estndares comunes y adelantar la sustraccin especficamente de los terrenos
urbanizadosyconpotencialdeexpansinurbanadelasreservasforestales.Estatareaesmucho
ms simple que la redelimitacin total de las reservas y tendra un impacto inmediato en el
desarrollo del sistema de ciudades. Esto permitira, adems, utilizar criterios ambientales
homogneosparalasustraccinyatenderlasnecesidadesdeloscascosurbanosenconflictocon
las reservas, al tiempo que permitira un desarrollo urbano ordenado en estas ciudades y un
control ambiental efectivo sobre las reas que finalmente continan como reserva. Sera
convenienteiniciarconlaciudaddeValleduparcomocasopilotodadoque,dentrodelasciudades
grandes,eslaqueenfrentamayorconflicto.
60
Evaluacinambientalestratgicadelosplanesdeexpansinvial
Los proyectos de ampliacin y construccin de nuevas vas nacionales de los ltimos aos
involucraron con seriedad la variable ambiental nicamente al final del proceso cuando se
radicaronanteelMinisteriodeAmbienteparasolicitarlalicenciaambiental.Estasituacingener
conflictos entre ambos sectores, exigencias a veces consideradas excesivas por el sector de
transportesyalgunoscasos,inclusive,tramosquenohanpodidoserlicenciados.Estasituacin
habrapodidosercontroladasiseincluyeraseriamenteladimensinambientaldesdelasprimeras
etapasdefactibilidad,nisiquieradelosproyectossinodelosplanesdeexpansinvial.
El gran rezago de infraestructura vial del pas implica que la nacin estar en un proceso de
continua expansin vial durante por lo menos las prximas dos dcadas. Por esta razn es
indispensablequelosprximosplanesdeexpansinvialatraviesenporevaluacionesambientales
estratgicas de manera que se usen criterios ambientales en la seleccin de alternativas
minimizandoelimpactoambientalyelposibleconflictoenlaetapadelicenciamientoambiental.
2.3.3.4 GestinDeRiesgoDeDesastres
Normatividadyestndaresparaelmanejodelriesgodeinundaciones
LuegodelterremotodePopaynyhastahacemuypocoseconsiderabaqueelprincipalriesgode
desastreenColombiaeranlosterremotos.DehecholamximaprdidaenColombiacausadapor
unterremotoconperiododeretornode500aosseestimaenUS$45billones(Ingeniar,2011).
Como resultado, hay un gran desarrollo normativo al respecto que incluye el Reglamento
Colombiano de Construccin Sismo Resistente y normatividad que obliga al reforzamiento
estructural de edificaciones indispensables y a la microzonificacin ssmica de las grandes
ciudades,entreotros.
Esta concepcin se cambi con la temporada invernal 20102011, ya que las estimaciones de
prdidas del DNP superan los US $20 billones. Se espera adems que este tipo de fenmeno se
repitaconfrecuenciayaqueaunquestafuelamayorinundacindelahistoria,nofuecausada
porlaslluviasmsintensasdelahistoria.Dehechoelperiododerecurrenciadeestaslluviasse
estima en 20 aos. Esta vez, sin embargo, las lluvias encontraron un territorio mucho ms
vulnerablequelaltima,conmuchasdelascinagasdeamortiguacindeinundacionesdesecadas
ypoblacionesbajolacotadeinundacin.
Estasituacinllamaaldesarrollodenormatividadparainundacionesequivalentealaqueexiste
paraterremotos.Incluyendoperodosmnimosderetornoparaeldiseodepuentesyparazonas
urbanas en industriales en los POT y metodologas para la estimacin de perodos de retorno,
cotasdeinundacinycrecientesmximas.
61
Adelantarelordenamientodecuencasconelcomponentedegestindelriesgo
Eldecreto1640de2012establecelanecesidaddeincluirlagestindelriesgocomounodesus
componentes. Este elemento es crucial, particularmente para los riesgos de origen
hidrometeorolgico como las inundaciones, los deslizamientos de tierra y las avalanchas. Es
frecuente que las soluciones para el control de inundaciones como jarillones y muros de
contencin trasladen el riesgo de inundacin a otra seccin de la cuenca por lo que estas
intervencionesdebenhacerseteniendoencuentalamodelacindeltrnsitodecrecientesenla
totalidaddelacuenca.
Financiacin de las subcuentas de Conocimiento y Reduccin del Riesgo del Fondo Nacional de
GestindelRiesgodeDesastres
La normatividad con funciones y responsabilidades para los entes territoriales en materia de

prevencin de desastres, incluyendo el conocimiento y mapeo del riesgo y de la poblacin en
riesgo, la reduccin de la vulnerabilidad a travs del reforzamiento de las edificaciones
indispensables, la mitigacin del riesgo y en ltima instancia, la reubicacin de comunidades en
zonas de riesgo no mitigable. Sin embargo, el cumplimiento de esta normatividad est muy
limitadoaladisponibilidadderecursosporpartedelosmunicipios,pocasvecesdisponibleyaque
noexisteunafuentederecursoscondisponibilidadespecficaparaeltema.
Por su parte, el Fondo Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, antes llamado Fondo de
Calamidades, tradicionalmente ha manejado recursos principalmente para atender desastres y
muypocoparaconocimientoyreduccindelriesgo.Duranteeltrmitedelproyectoseintentsin
xitoquelafinanciacindelFondocontaraconunporcentajefijodelpresupuestonacionalquele
permitieraenaostranquilosinvertirenestostemas.Detodasmaneras,elnuevoFondocuenta
conunassubcuentasespecficasparafinanciarelconocimientoyparalareduccindelriesgoque
esdeterminantefinanciaradecuadamenteparanocontinuarconlasdebilidadesdelpasadoqueel
riesgoenelpascrezcaenvezdedisminuir.
Durantelaprimeraetapadeoperacindeestassubcuentassedebedarprioridadalasinversiones
enconocimiento,yaqueademsdecontribuiraidentificarelriesgoexistente,estainformacines
fundamental para manejar adecuadamente el riesgo en los desarrollos futuros, evitando que el
riesgo crezca. Los criterios para la asignacin de recursos deberan responder a una estrategia
diferencial segn la capacidad financiera del municipio, pero siempre incentivando la
cofinanciacinlocal.
nfasisenlagestinderiesgosquesernacentuadosporelcambioclimtico
Unodelosimpactosdel cambio climticoenelpasserelincrementodelosriesgosdeorigen

hidrometeorolgico.Estoincluyeinundaciones,deslizamientosdetierraymayorintensidadenlas
62
temporadas de verano generando riesgo de desabastecimiento de agua. Adems aumentar la

intensidaddelastormentasyconellaselriesgodeanegamientourbano.Enlasciudadescosteras
elaumentodelniveldelmarincrementaranmselriesgodearroyosydeanegamientourbano
ylasalteracionesdelalneacosteraamenazarnlainfraestructurapblicayprivada.
Es indispensable apoyar a las ciudades, particularmente a las ciudades costeras, a construir sus
estrategiasdeadaptacinalcambioclimticoyaquelasinversionesrequeridassernimportantes
yesconvenientehacerlasprogresivamente.
63

Sistema de Ciudades DNP - Finanzas Territoriales - Rafael Cubillos

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Grfica 1 Composicin de los ingresos corrientes 2000, 2010

100% 4.4 5.1

50% Ing. no Tributarios

Sin embargo esta estructura difiere sustancialmente segn el tipo de municipios en la

Grfica 2 Composicin de los ingresos corrientes ao 2000 segn categoras en sistema de

100% 1.7 6.9 8.5 8.1

Ing. Tributarios Ing. no Tributarios Transferencias Regalas

Grfica 3 Composicin de los ingresos corrientes ao 2010 segn categoras en sistema de

100% 1.7 4.0 9.5 14.7

Ing. Tributarios Ing. no Tributarios Transferencias Regalas

tributario en detrimento leve de las participaciones de los dems componentes de

En cuanto a los ingresos tributarios, el 40% de ellos se concentra en Bogot, y el 57% en

Grfica 4 Ingreso tributario e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades, ao

Promedio de Ing.Tributario percpita Promedio de Inversin percpita

Sin embargo estas falencias no se evidencian en la inversin percpita en virtud de las

Cuadro 4 Distribucin de los Ingresos Corrientes, ao 2010, segn categoras en sistema de

Composicin poblacin 2010

Cuadro 5 Recursos tributarios e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades

Ingresos y esfuerzo fiscal

La fuerte dependencia a las transferencias de la mayor parte de los municipios10 podra

Si bien para el perodo 2000-2010 no se apreci un aumento significativo de la

En la Grfica 5 se observa el crecimiento real anual de los componentes del ingreso

Grfica 6 Contribucin a la variacin en Ingresos Corrientes 2000-2010

Total ingresos corrientes municipios Ingresos corrientes nodos mayores a

La partida de menor importancia y dinmica es la correspondiente a los ingresos no

Esfuerzo fiscal e inversin percpita

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En particular la creacin de un entorno propicio para la inversin privada har ms

La grfica siguiente muestra la dinmica de la inversin municipal en conjunto con la

Grfica 8 Ingresos tributarios percpita segn categoras en sistema de ciudades, 1997-2010

siguientes pargrafos, no parece haber existido una dinmica importante de estos

Grfica 9 Inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades, 1997-2010

Cuadro 6 Ingresos tributarios e inversin percpita segn categoras en sistema de ciudades,

Nodos > 100 mil 227 742 716 79%

De otra parte, a pesar de este acortamiento de rezagos en la inversin percpita frente a

Como estas mediciones se realizan en trminos relativos, los resultados de la eficiencia

Grfica 10 Ingresos tributarios e inversin percpita nodos, 2000-2010

Miles de pesos de 2010

Ing.Tributarios Inversin Ing.Tributarios Inversin

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Cuadro 7 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 agrupado por deciles

1 43.51 5.46 38.20 93.07 84.75 60.06 83.04

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